123 Bilten Slovenske vojske 
PARLAMENTARNI	NADZOR	OBVEŠČEVALNIH	
DEJAVNOSTI	IN	POLICIJSKIH	PRIKRITIH	
UKREPOV	–	SLOVENIJA	MED	TEORIJO	IN	PRAKSO
PARLIAMENTARY	CONTROL	OF	INTELLIGENCE	
ACTIVITIES	AND	COVERT	POLICE	MEASURES	–	
SLOVENIA	BETWEEN	THEORY	AND	PRACTICE
Pregledni znanstveni članek
Review paper
Avtor obravnava polpretekle in aktualne oblike prepletanja, ločevanja in razkoraka 
med deklarativnimi političnimi cilji in interesi parlamentarnega nadzora ter med 
varnostno stvarnostjo in prakso. Slovenija je subjekt mednarodnega prava de iure že 
(ali komaj) osemnajst let.1 De facto pa dve leti več. Ta čas bo zajela vsebina članka.
Spremembi političnega okolja po osamosvojitvi države je nujno morala slediti tudi 
sprememba varnostnega okolja. Te spremembe pa so bile zaradi pravne neureje-
nosti, parcialnih in pomembno različnih političnih interesov, nerazumevanja vloge 
obveščevalnih služb in policije v demokratični družbi, nepoznavanja tuje prakse 
ter še česa nepregledne, nedorečene in celo neustavne. Zato tudi ni slučaj, da par-
lamentarno2 nadzorstvo do leta 20003 ni bilo na ravni političnega nadzora obve-
ščevalnih služb in policije zahodnih demokracij. Tega leta je Ustavno sodišče tudi 
naložilo Državnemu zboru (DZ), naj v odložilnem roku enega leta sprejme zakon, ki 
bo skladno z Ustavo urejal parlamentarni nadzor. Toda vse do leta 2003 nismo imeli 
zakona o parlamentarnem nadzoru, njegovo odsotnost je zakonodajalec reševal z 
dodanim členom v Zakonu o policiji4. Sprejem Zakona o parlamentarnem nadzoru 
obveščevalnih in varnostnih služb predstavlja nov mejnik oziroma tretjo fazo teorije 
in prakse civilnovarnostnih razmerij v Republiki Sloveniji.
Nadzor, parlamentarni nadzor, obveščevalna služba, obveščevalne dejavnosti, 
policija, prikriti ukrepi policije.
1 Avtor meni, da je bila Slovenija dokončno mednarodno priznana s sprejemom v OZN maja 1992.
2 Avtor večkrat uporablja sinonim politično nadzorstvo.
3 Šele odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-1-383/98 je razveljavila prvo alinejo prvega odstavka 7 a člena 
Odloka DZ o ustanovitvi ter nalogah komisij in odborov DZ.
4 Avtor je že tedaj trdil, da sprejeta rešitev »interventnega« člena v prehodne določbe zakona ni ustrezna. Poleg 
tega pa je bil parlamentarni nadzor »stlačen« še v Zakon o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji in Zakon 
o obrambi. Šlo je za nesistemsko ureditev.
Povzetek
Ključne 
besede
Andrej Anžič
 124 Bilten Slovenske vojske 
The author discusses recent and current means of intertwining of and distinguishing 
between declarative political goals and the interests of parliamentary control as well 
as between the reality and practice of security, along with different forms of gaps that 
exist between these goals and interests. Slovenia has been the subject of international 
law de jure for as long as (or only) eighteen5 years and de facto two years more. This 
is the period covered by the present article.
Changes to the political environment after the independence had to be followed by 
changes to the security environment. These changes, however, were complex, vague 
and even unconstitutional due to legal disorganisation, partial and significantly 
different political interests, lack of understanding of the role of intelligence services 
and the police in a democratic society, ignorance of foreign practice, and much more. 
It is therefore not a coincidence that, until the year 20006, parliamentary7 control was 
not at the level of political control of intelligence services and the police of western 
democracies. That year, the Constitutional Court gave the National Assembly an 
“order” to postpone the adoption of a law which will govern parliamentary control 
in accordance with the Constitution by a year. Nevertheless, Slovenia had no law 
on parliamentary control until the year 2003. Its absence was compensated with the 
addition of an Article to the Police Act8. The adoption of the Parliamentary Control 
of Intelligence and Security Services Act represents a new milestone, the third phase 
of theory and practice of civil security relations in the Republic of Slovenia.
Control, parliamentary control, intelligence services, intelligence activities, police, 
covert police measures.
Pri opredelitvi predmeta proučevanja kaže izhajati iz zvez med pojavi in stvarnostjo. 
Predmet je torej parlamentarni nadzor, in sicer v odnosu do obveščevalne dejavnosti 
in policijskih prikritih ukrepov po letu 2003. Pred tem obdobjem pa v teoriji in praksi 
zakonodajalec pri izvedbi parlamentarnega nadzora ni ločeval med obveščevalnimi 
in policijskimi dejavnostmi. Dejstvo je, da je bil vse do leta 2000, ko je Ustavno 
sodišče ugotovilo neskladnost prve alineje prvega odstavka 7 a člena Odloka o usta-
novitvi in nalogah komisij in odborov Državnega zbora (Uradni list RS, št. 5/97 in 
29/97) z Ustavo in ga razveljavilo9, parlamentarni nadzor bolj delovna rutina.
Posebej je pomembna tudi obrazložitev, še zlasti 12. točka, da morajo biti pristojnosti 
parlamentarnega telesa urejene z zakonom. Pravzaprav preseneča, da do te odločitve 
5 The author believes that Slovenia gained its international recognition at the time of its accession to the UN in 
May 1992.
6 Only the Decision No U-1-383/98 of the Constitutional Court of the Republic of Slovenia repealed the first 
indent of paragraph 1 of Article 7a of the Ordinance of the National Assembly on the establishment and tasks of 
boards and committees of the National Assembly.
7 The author often uses the synonym political control.
8 Even then, the author argued that the addition of the »intervention« article to the transitional provisions of the 
Act was not a suitable solution. Moreover, parliamentary control was also included in the Slovene Intelligence 
and Security Agency Act as well as the Defence Act. This was a case of a non-systemic regulation.
9 Razveljavitev je začela učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu.
Abstract
Key words
Uvod
Andrej Anžič
 125 Bilten Slovenske vojske 
Ustavnega sodišča pravniki in ustavni pravniki niso problematizirali jasnega dejstva, 
da odlok, torej podzakonski akt DZ, ne more ustvarjati pravnih učinkov navzven, in 
to ne v odnosu do posameznikov in ne v odnosu do drugih vej oblasti.
Pri proučevanju vsebin parlamentarnega nadzora so na splošni teoretični ravni redki 
posamezniki problematizirali pojavne oblike ter zakonitosti vzrokov, povezav in 
odnosov med obveščevalnimi službami in policijo na eni strani ter med posamič-
nimi vejami oblasti na drugi. Problematizirati je kazalo politične pojave in procese, 
stopnjo politične in varnostne kulture, pravno ureditev parlamentarnega nadzora itn. 
Med kritične ocenjevalce in spremljevalce teh teoretičnih in prakseoloških pojavov 
in problemov spada tudi avtor tega prispevka, ki se je že pet let pred odločbo 
Ustavnega sodišča in štiri leta pred Priporočilom Sveta Evrope o nadzoru notranjih 
varnostnih služb (Council of Europe, Parliamentary Assemby; Rewcommendation 
1402, Control of Internal Security Services in Council of Europe Member States) v 
svoji znanstveni monografiji zavzel za sprejem zakona o parlamentarnem nadzor-
stvu (Anžič, 1996, str. 280–292).
Zavračal je večinsko mnenje tistih, ki so trdili, da zakona, ki bi urejal parlamentarni 
nadzor, ne potrebujemo, ker komisija za nadzor v ničemer ne bi neposredno odločala 
o človekovih pravicah, in da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja 
človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno 
zaradi narave posamezne pravice ali svoboščine (15. člen Ustave RS).10
Avtor je navajal sedem argumentov za sprejem zakona o parlamentarnem nadzoru, 
in sicer od tega, da ga imajo države, po katerih smo se zgledovali pri ustavnih in 
zakonskih rešitvah (ZR Nemčija), prek tega, da bi zakon prispeval k ustvarjanju 
zaupanja javnosti v službe in nadzor, pa do tega, da bi zakon postavil trda pravila 
igre, ki ne bi dopuščala nobenih odstopanj, opuščanj ali prekoračitev (Anžič, 1996, 
str. 281–282).
V Republiki Sloveniji je bila Komisija za nadzor nad delom varnostnih in obvešče-
valnih služb ustanovljena z Odlokom Državnega zbora (Uradni list RS, št. 12/93).
Avtor je bil kritičen do pravnih in vsebinskih rešitev parlamentarnega nadzora v 
Sloveniji. Predstavil jih je tudi na posvetu Posebne operativne metode in sredstva 
dela varnostnih in obveščevalnih služb. Svojo kritično analizo je objavil v Zborniku 
strokovno-znanstvenih razprav – POSVET-POMS.
Predstavil je težave v delu komisije za nadzor, ki jih je strnil v enajst točk. Ugotavlja 
preveliko število članov (kar šestina članov DZ), neizkušenost in nestrokovnost 
poslancev, komisija s svojo neodločnostjo, politično protislovnostjo in pomanjka-
njem pobude ni bila do subjektov nadzora ne korektor in ne protektor, pojavljale so 
10 Ustavno sodišče je v obrazložitvi že imenovane odločitve ugotovilo, da lahko razmerje med DZ (avtorjeva 
pripomba Komisijo za nadzor) in Vlado (avtorjeva pripomba obveščevalnimi službami in policijo) ustvarita le 
ustava in zakon.
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 126 Bilten Slovenske vojske 
se površnost in posplošenost v obravnavi problematike, strankarska obremenjenost 
in podobno (Anžič, 1996, str. 19–20). Predstavil pa je tudi svoja razmišljanja, kakšna 
naj bi bila vsebina zakona o parlamentarnem nadzoru (Anžič, 1996, str. 24–26).
Na že omenjenem posvetu je parlamentarni nadzor obravnaval še en udeleženec, in 
sicer z vidika ustavnopravne obravnave. Ugotovil je, da parlamentarnega nadzora 
v političnem življenju ni mogoče izvajati iz drugih oblik političnega in družbenega 
nadzorstva nad delovanjem represivnih državnih organov (Grad, 1996, str. 97).
Avtor tega prispevka je še z nekaterimi svojimi članki11 poskušal spodbuditi razpravo 
na omenjeno temo. Dodatno je teoretike in praktike animiral z organizacijo in 
izvedbo posvetov12.
Ne glede na te in takšne bolj ali manj osamljene poskuse in ne glede na to, da uvelja-
vljene oblike in vsebine parlamentarnega nadzora niso bile učinkovite, da so imele 
pravno podlago zgolj v podzakonskem aktu (odlok) Državnega zbora, da je precej 
tajnih podatkov iz nadzorstvenega procesa »odteklo« v javnost, ni prišlo do takšne 
kritične mase, ki bi spodbudila širše znanstveno ali vsaj strokovno proučevanje par-
lamentarnega nadzora obveščevalnih in varnostnih služb. Preboj v Sloveniji nastopi 
s sprejetjem Priporočil parlamentarne Skupščine Sveta Evrope, in sicer z zamikom 
enega leta.
Prelomno leto oziroma obdobje nastopi 21. 9. 2000, ko je Ustavno sodišče sprejelo 
že večkrat omenjeno odločitev. Avtorju tega prispevka je bila pomembna zato, ker je 
pomenila potrditev pravilnosti njegovih spoznanj, trditev in zahtev, da je trebe parla-
mentarno nadzorstvo urediti s posebnim zakonom.
Sledilo je vmesno obdobje13, ki ga je sicer mogoče imenovati kot »pridobivanje 
časa«, ker je zakonodajalec zaradi Ustavnega sodišča zamujal odložilni rok enega 
leta. Prevladala je logika boljše nekaj, kot nič. Ne glede na napisano je mogoče 
uvrščanje interventnega člena v prehodne določbe zakonov oceniti kot neustrezno14.
Novo poglavje pri oblikovanju parlamentarnega nadzora bilo v Sloveniji odprto s 
sprejetjem Zakona o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb 
(Uradni list RS, št. 26/2003). Bistveno je, da smo vzpostavili obliko demokratičnega 
nadzora, da se uvaja možnost usmerjanja dela nosilcev obveščevalne in varnostne 
dejavnosti, da nadzorstvo ne bo več razdrobljeno med tremi zakoni, da je dana prilo-
žnost povečati zaupanje javnosti v delo komisije in Državnega zbora, da je nakazana 
11 Anžič, A. (2000): Parlamentarno nadzorstvo nad obveščevalnimi in varnostnimi službami – slovenske izkušnje; 
Varstvoslovje, letnik 2, št. 1, Ljubljana; Anžič, A. (1999): Obveščevalna služba – legalni in legitimni labirinti in 
izhodi; Varstvoslovje, letnik 1, št. 1, Ljubljana.
12 Posvet v DZ na temo: Ogrožanje notranje varnosti Republike Slovenije (13. 4. 1999); Posvet o predlogu zakona 
o SOVI; VPUŠ, 3. 6. 1998.
13 Parlamentarno nadzorstvo se je parcialno vnašalo v prehodne določbe Zakona o SOVI (Uradni list RS, št. 
23/99), prehodne določbe Zakona o policiji (Uradni list št. 49/78, 93/01) in Zakon o obrambi.
14 Te in podobne trditve je avtor izrekel tudi na kolegijih ministra za notranje zadeve.
Andrej Anžič
 127 Bilten Slovenske vojske 
možnost uravnoteženja med varovanjem človekovih pravic in med potrebo po učin-
kovitosti teh služb ter da zakon razlikuje obveščevalne in varnostne funkcije glede 
na njihov namen in cilje. To so premiki v pravo smer in prispevek k oblikovanju 
sodobnih civilnovarnostnih razmerij (Anžič, Golobinek, 2003, str. 1060).
V prispevku so obravnavane zgodovinska razsežnost parlamentarnega nadzora, 
njegove pomanjkljivosti in perspektive, pri tem pa bodo uporabljene različne metode, 
ki so prilagojene proučevanju tako kompleksnega fenomena. Ta ima varnostne, 
pravne, sociološke, psihološke in politološke razsežnosti. Uporabljene bodo logika 
in tehnika odkrivanja vzrokov in posledic, notranja in zunanja manifestacija pojava 
ter njihova interakcija. Obenem bo pojasnjeno, do česa lahko pridemo s pomočjo te-
oretičnega in praktičnega znanja ter spoznanj.
Uporabljene bodo splošne in nekatere posebne metode. Najpogosteje bodo upo-
rabljene primerjalnozgodovinska, primerjalnopravna, deskriptivna in kvalitativna 
analiza. Z njihovo uporabo se je mogoče usmeriti k tistemu seštevku stvarnosti, ki se 
pojmuje kot iskanje odgovora na problem proučevanja. Uporabljena bo tudi metoda 
neposrednega opazovanja, ki je avtorjev privilegij, saj je bil pet let v nadzorstvenem 
procesu kot »nadzorovana služba«, torej tisti, ki se je nadzoru podrejal in mu bil iz-
postavljen. Zato je lahko v trditvah in ugotovitvah bolj eksakten kot družboslovci, 
ki te metode ne morejo uporabiti. Tako je imel možnost parlamentarni nadzor pro-
učevati kot eksperiment. S tem pa se je izognil mnogim teoretičnim in praktičnim 
problemom in nejasnostim15.
Nujno pa je tudi razumevanje osnovnega pojma – nadzor (nadzorstvo).
 1 NADZOR (NADZORSTVO)
Nadzor je pojem, ki ni le človekov vsakdanji, temveč tudi vseživljenjski sopotnik. 
Tega dejstva se posameznik le deloma zaveda in ga tudi površno ali sploh ne zazna. 
Začenja se z rojstvom, nadaljuje z odraščanjem v družini, v vzgojnih ter izobraževal-
nih sredinah, stopnjuje v bivalni in delovni sredini, nanj se navajamo skoraj tako kot 
na nošenje obleke.16 Del nadzora je neformalen, del pa ima vse formalne značilnosti 
posegov v človekovo zasebnost. Problem, ki ga bo kazalo pravno, etično, varnostno 
in drugače izostriti, je: kje in koliko časa se na primer hranijo videoposnetki, kdo 
ima dostop do njih, kdo in kako opravlja nadzor nad posnetki, ali se uporabljajo le za 
namen, ki je sicer pravno urejen, ali se lahko zlorabljajo itn.
Pri opredelitvi pojmov je treba ločiti vsebino in obseg. Glede na vsebino ima vsak 
pojem nekatere lastnosti, ki so nujne, in lastnosti, ki so naključne. Obseg pojmov pa 
je celota predmetov, ki imajo splošne in bistvene lastnosti. Pojem je dobro razumeti 
15 V Republiki Sloveniji sta poleg avtorja članka le še dva družboslovca, ki imata znanstvene kvalifikacije, naziv 
visokošolskega učitelja in izkušnje nadzorovanega, in sicer izr. prof. dr. Iztok Podbregar in doc. dr. Damir Črnčec.
16 Tu kaže omeniti le video nadzor, ki nas »zaznava« na bencinskih črpalkah, v bankah, denarnih zavodih, 
trgovinah, gospodarskih družbah, na delu javnih površin na pločnikih, dvoriščih, cestah itn.
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 128 Bilten Slovenske vojske 
in uporabiti kot sintezo bistvenih znakov predmeta, ki je izražena v terminu. Lahko 
je oblikovana v eni sami ali pa v več besedah (Jerman, 1988, str. 408–417).
Tudi pojem nadzor kaže opredeliti z opisom in definicijo ter tako razumeti njegovo 
vsebino.
Njegova proučitev nas opozori na dva pomena: na neko dejavnost in na subjekt, ki 
to dejavnost opravlja.17 Nadzor je v svojem bistvu proces, v katerem sodelujeta dva 
subjekta in v katerem en subjekt z avtoriteto moči (neformalna ali formalna) nadzor 
vrši, drugi subjekt pa se mu podreja. Odnos v tem procesu je mogoče poimenovati 
kot nadzorstvo.
Glagol nadzorovati nam pri razčlembi ponuja več možnosti, in sicer pregledovanja, 
nadzorovanja in opravljanja nadzorstva. Nadzora (nadzorstva) pa ne kaže razumeti 
zgolj kot pregledovanje oziroma preverjanje. Če bi ga tako razumeli, bi to pomenilo, 
da je njegovo bistvo le v ugotavljanju odstopanja opravil ali dejavnosti od posta-
vljenih zahtev. Razumeti ga je treba kot izvajanje dejavnosti, ki ni usmerjena le na 
posamične primere in nima enkratnega pomena. Njegov motiv, s tem pa tudi etično 
in pravno opravičevanje in poslanstvo, ne sme biti le v evidentiranju nepravilnosti. 
Predvsem mora odgovoriti na vprašanje, ali nek posameznik, skupina, organ, organi-
zacija in podobno deluje skladno s postavljenimi pravili, zahtevami in pričakovanji, 
ki so lahko le neformalna, največkrat pa oblikovana v pravnih podlagah.
Med subjektom, ki se nadzoru podreja, in subjektom, ki ga izvaja, poteka nadzorstve-
ni proces s številnimi in različnimi psihološkimi, sociološkimi, etičnimi, pravnimi in 
drugimi posledicami. Vsak tak proces mora imeti v sklepni fazi za posledico nagrado 
ali sankcijo18 (Anžič, 1996, str. 16–17).
Vsekakor je nadzor ali njegova dejavnost (nadzorstvo) sestavina načela odgovorno-
sti, brez katere ni mogoče razviti in utrditi nobene oblike učinkovitosti. Obenem pa 
je tudi pomemben del vodenja, ki ga morata determinirati ne le pravna, temveč tudi 
etična pravičnost. Vsega tega pa ni mogoče zajeti in utesniti v pravne norme. Profesor 
Trstenjak je zapisal: »Tak proces se dogaja s človekovo osebno etiko: bolj ko jo za-
pisujemo in kodificiramo zunaj človeka, bolj se prazni in slabi zavest človekove 
osebne etike in odgovornosti; kakor da je človek že zadostil etičnim zahtevam in 
normam, ko jih je zapisal in kodificiral v posebnih členih.«
Nadzor je treba razumeti tudi kot obliko in vsebino intervencije, s katero stran, ki 
nadzor izvaja (posameznik, skupina, organ, veja oblasti itn.) poskuša uveljaviti svoj 
vpliv na dejavnost nadzorovanega subjekta. Takšno intervencijo spremlja vrsta spe-
cifičnih manifestacij, v katerih se prepletajo legitimni in legalni, osebni, pravni, 
17 Subjekt je lahko posameznik (družinski član, učitelj, vzgojitelj, policist itn.), lahko pa je organizacija ali skupina 
(šola, vrtec, policija, inšpekcijski organi komisije itn.).
18 Zanimivo je, da tudi pravne in socialne države do potankosti razvijajo sankcije, ki niso le kazenske, temveč 
predstavljajo stigmatizacijo posameznika, zmanjka pa jim volje, da bi dobro delo ali ravnanje nagradile. 
Razmerje med sankcijo in nagrado se močno nagiba v korist prve.
Andrej Anžič
 129 Bilten Slovenske vojske 
etični in drugi interesi, ki se pogosto med seboj spopadajo. V tem primeru lahko 
spremljamo in opazujemo eno izmed protislovij sodobnega družbenega razvoja, in 
sicer med sodelovanjem in konfliktom. Sklepati smemo, da bi se ustavil ves razvoj, 
če tega gibala družbenih procesov ne bi bilo. Toda le ob pogoju, da se konflikti 
rešujejo po vnaprej predvideni pravni poti. Le tako konflikt vodi v sodelovanje, ki 
neizogibno ponovno vodi v konflikt, ta pa nujno nazaj v sodelovanje.
Nadzorstvo kot proces je in še dolgo bo osrednja človekova dejavnost. Vedno in 
povsod pomeni poseganje v intimo posameznika, skupine, institucije ali organov. 
Hkrati pa pomeni omejevanje njihove svobode, pravice do zasebnosti, zmanjšanje 
ali povečanje konkurenčne dejavnosti, podrejanje, soočanje z drugačnim stališčem 
ali ravnanjem, jemanjem ali dviganjem ugleda. Zelo pomembno pa je, da se med 
obema subjektoma nadzorstvenega procesa doseže čim večja raven soglasja o 
nujnosti nadzorstva in tudi o nadzorstvenih ugotovitvah.19 Dobra, toda redko 
prisotna lastnost izvajalca nadzora je v tem, da bo v nadzorstvenem procesu uporabil 
takšne mehanizme nadzora, ki jih bo nadzorovani razumel in sprejel kot samoumev-
ne, primerne in koristne. Žal pa se prepogosto dogaja, da pri nadzoru prevladujejo 
parcialni osebni, korporativni ali politični interesi, ki se sicer poskušajo opravičiti s 
sklicevanjem na pravno podlago in tako zakrivajo pravi motiv. Enako slabo je, če 
postane nadzorstvo zgolj delovna rutina. Tedaj to pomeni, da se le formalno izpol-
njujejo formalne obveznosti in ne vsebina nadzora. Posledice se kmalu pokažejo 
v opustitvah (ni storjeno, kar bi moralo biti) v dopustitvah (dopušča se, kar bi se 
moralo preprečiti) in v preprečitvah (preprečuje se, kar se preprečiti ne bi smelo).
Pri razmišljanju o nadzoru (nadzorstvu) je treba računati tudi na poskuse vulgariza-
cije in pragmatizacije, ki temu pojmu navadno dajejo prevelik ali premajhen pomen 
in ga označujejo z vnaprejšnjim negativnim ali pozitivnim predznakom (Anžič, 
2000, str. 30–31).
Nadzor (nadzorstvo) in njegovi izvajalci ne smejo biti motivirani le z evidentira-
njem nepravilnosti. Če to postane edini motiv, se bodo nepravilnosti vedno in povsod 
našle, ker se iščejo in ker so osrednji cilj nadzorstvenega procesa.
Nadzorstvo se lahko izraža, pa tudi uveljavlja, prek več pomenov in namenov: nad-
rejenost, omejitev, pregled, korekcija, identifikacija problemov, svetovanje, zahteva, 
potrjevanje. Doseči mora spremembo obravnavanega ravnanja, dejanja, prakse. 
Velikega pomena je tudi njegova preventivna vloga, ki jo ima na prihodnjo prakso in 
aktivnosti posameznikov ali organa.
Nadzor je vsekakor njuna sestavina odgovornosti, vodenja in izvrševanja osebnega 
ali delovnega poslanstva. Ni in ne more biti nadomestek izvirne vloge nadzorova-
nega subjekta, ki jo ima ta v bivalnem ali delovnem okolju. Tudi ga ni mogoče 
19 To soglasje je bilo v samostojni Sloveniji pri nadzorstvu obveščevalnih in varnostnih služb le redko doseženo. 
Posledice so se kazale v javnih aferah in škandalih, od prisluškovanja VIS-a tujim diplomatom leta 1990, v 
aferah z orožjem, aferi Depala vas, aferi Vič-Holmec, aferi SOVE ob vladnem nadzoru leta 2007 itn.
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 130 Bilten Slovenske vojske 
opredeljevati le s pravnimi normami. Številnih človekovih aktivnosti pravo ne more 
urejati, še zlasti ne človekovega čustvovanja (ljubezni, veselja, žalosti, jeze itn.).
Od nadzorstva se marsikje in marsikdaj preveč pričakuje, večkrat tudi neupraviče-
no. Občutek nadzorstvene nemoči (staršev, učiteljev, policistov, organov itn.) vedno 
poraja zahtevo po absolutnem nadzoru. Občutek utesnjenosti in pritiska pri nadzoro-
vanem subjektu (posamezniku ali organu) pa sproža zahtevo po zmanjšanju nadzor-
stvenega bremena. Pri tem gre za večno vprašanje, koliko nadzora da in koliko ne? 
Nihče nima lekarniške tehtnice in ne zdravniškega recepta. Že stari Latini so poznali 
pregovor »Če pustiš lok stalno napet, bo postal neprožen.« V pravni državi je ne 
glede na pedagoško, socialno, psihološko, sociološko, politično ali pravno vsebino 
nadzorstvenega procesa, treba pri »doziranju« ukrepov in aktivnosti upoštevati še 
načela pravičnosti, nujnosti, koristnosti, humanosti, etičnosti, sorazmernosti, odgo-
vornosti, sankcioniranja in nagrajevanja.
Nadzorstvenih procesov, ki jim je človek od rojstva do smrti izpostavljen, je toliko, 
kot je komunikacij človeka v bivalnem in delovnem okolju. Nobene potrebe ni, da 
bi posamezna oblika nadzora poskušala s svojo dejavnostjo nadomestiti dejavnost 
druge. Vsaka oblika je značilna prav zanjo. Odsotnosti družinskega nadzora 
(družinske vzgoje) šolski nadzor ne more nadomestiti. Policijskega nadzora varnosti 
cestnega prometa (ali katerega koli področja policijskih nalog in pooblastil) ne more 
prevzeti noben drug organ, tako tudi parlamentarnega nadzora ne more nadomesti-
ti vladni nadzor itn. Vsak nadzorstveni subjekt mora svojo formalno ali neformal-
no vlogo opraviti skladno s svojim poslanstvom in svojimi pristojnostmi. Nujno pa 
je sodelovanje več različnih oblik nadzora, ki je lahko hkraten, trajen ali občasen. 
Usmerjen naj bo v načelo dobrega in ne v občutek krivde in sramu.
 2 PARLAMENTARNO NADZORSTVO
Večina napisanega v poglavju o nadzoru (nadzorstvu) velja tudi za parlamentarni 
nadzor. Gre za nadzorstveno funkcijo parlamenta20, ki se kaže v odrejanju parlamen-
tarne preiskave, v odločanju o zaupnici ali nezaupnici vladi in o obtožbi predsednika 
republike, predsednika vlade ter ministrov pred ustavnim sodiščem. V tej nadzor-
stveni funkciji sodelujejo vsi poslanci, ne le poslanci posameznih delovnih teles. 
Pri uresničevanju posebne nadzorstvene funkcije imajo parlamenti nekaterih držav 
članic EU še delovna telesa, ki opravljajo pomembne naloge parlamenta pri nadzoru 
obveščevalnih in varnostnih služb.21
Avtor članka večkrat uporabi kot sinonim parlamentarnega nadzora tudi pojem politični 
nadzor. Gre namreč za to, da se poseg v nadzorovane službe sankcionira le s političnimi 
20 Sodobni parlamenti imajo poleg te še zakonodajno in volilno funkcijo.
21 V ZRN je to Parlamentskommission zur kontrolle der Geheimdienste (PKK), v Republiki Italiji je to Comitato 
Parlamentare di Controllo sui servizi segreti (COPACO) od leta 2007 pa Comitato Parlamentare per la 
sicurezza della republica (COPASIR), v Republiki Sloveniji imamo Komisijo za nadzor obveščevalnih in 
varnostnih služb.
Andrej Anžič
 131 Bilten Slovenske vojske 
sankcijami, to je s tistimi ukrepi, za katere je parlament pristojen. Parlamentarno nad-
zorstvo je mogoče le v pravni državi22, v kateri je pri izvajanju nadzorne vloge par-
lamenta pripravljena sodelovati tudi vlada. Le tako lahko sistem zavor in ravnotežja 
deluje tudi v praksi. Politično nadzorstvo tako uveljavlja v nadzorstveni dejavnosti 
svojevrstno politično kulturo. Kljub temu pa poznavalci sodobnega parlamentarizma 
ugotavljajo, da se še vedno pojavljajo različni neformalni vplivi, ki večkrat presegajo 
okvire legalnega, etičnega in moralnega (Anžič, 1996, str. 58–59).
Bistvo parlamentarnega nadzora je v ugotavljanju, ali izvršilna veja oblasti obstaja 
v okvirih politike, določene z zakoni. Gre torej za to, da se s to obliko in vsebino 
preverja, če vlada deluje (vlada je odgovorna za delo obveščevalnih in varnostnih 
služb) znotraj svojih pristojnosti.
V nekaterih državah članicah EU je takšno delovno telo parlamenta v rokah opozicije 
(v Republiki Sloveniji), drugje se člani komisije vsakih šest mesecev zamenjajo pri 
njenem vodenju (v Zvezni republiki Nemčiji).
Zelo pomemben dokument je Priporočilo št. 1402 iz leta 1999, ki ga je sprejela 
Parlamentarna skupščina Sveta Evrope (Council of Europe, Parliamentary Assemby: 
Recommendation 1402 Council of Internal Security Services). Na to priporočilo se 
je v obrazložitvi v točki 10 sklicevalo tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije, 
ki je na svoji seji 21. 9. 2000 odločilo, da se prva alineja prvega odstavka 7 a člena 
odloka o ustavnosti in nalogah komisij in odborov DZ razveljavi.
Bistvo Priporočila, vsebovanega v osmih točkah, je, da imajo notranje varnostne 
službe pomembno funkcijo v demokratičnih družbah, zlasti pri varovanju notranje 
varnosti in zagotavljanju svobodne ureditve demokratične države. Ob tem pa je 
skupščina izrazila zaskrbljenost, da te službe pogosto postavljajo interese nacional-
ne varnosti nad spoštovanje posameznikovih pravic. Ker niso ustrezno nadzorovane, 
obstaja možnost zlorabe pooblastil in kršitve človekovih pravic. Takšna situacija je 
potencialno nevarna, zato ne bi smeli dopustiti kršitve temeljnih človekovih pravic 
in svoboščin, ne glede na to, da so notranje varnostne službe pooblaščene izpolniti 
zakonite cilje varovanja nacionalne varnosti in svobode demokratičnih držav pred 
jasnimi in prisotnimi nevarnostmi.
V smernicah odboru ministrov, ki so podlaga za pripravo okvirne konvencije, je, 
kar zadeva učinkovit demokratični nadzor notranjih varnostnih služb, ta nadzor 
razdeljen na vse tri organe oblasti23, na druga telesa (npr. varuha človekovih pravic) 
in posameznike.24
22 Kljub temu da je že nekdanja država imela zvezno in republiške (od leta 1984 dalje) komisije za nadzor nad 
delom SDV, teh teles ni mogoče razumeti kot parlamentarnega nadzora. Jugoslavija je bila nepravna država, v 
kateri je bila skupščina le transmisija vodstva Zveze komunistov.
23 Torej na izvršilno, zakonodajno (Parlament) in sodno vejo oblasti.
24 Razmerje do posameznikov je uredil tudi Zakon o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb 
(Uradni list RS, št. 26/2003), in sicer v 33. členu: »Vsak posameznik ali organizacija lahko komisijo obvesti o 
domnevno nezakoniti uporabi ukrepov in ji da pobudo za izvedbo nadzora.« 
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 132 Bilten Slovenske vojske 
Iz pregleda Priporočila lahko ugotovimo, da sta za izvedbo učinkovitega demokra-
tičnega nadzora nujna tako predhodni (a priori) kot naknadni nadzor (ex post facto). 
Razdeljena morata biti med posamezne organe oblasti, v posamičnih primerih pa 
tudi med druge subjekte (varuha človekovih pravic in posameznike). Vsak od ime-
novanih v okviru svojih pristojnosti izvaja svojo nadzorno funkcijo, ne da bi en nad-
zorstveni subjekt posegal v pristojnosti drugega.
Naloge zakonodajne oblasti po omenjenih priporočilih so:25 najprej mora sprejeti 
jasne in ustrezne zakone, ki naj opredeljujejo pravno podlago za obstoj teh služb; 
določiti mora pogoje za izvajanje dovoljenih vrst operativnih aktivnosti, ki vsebujejo 
tveganje za varovanje človekovih pravic; opredeljene morajo biti okoliščine, ki 
dopuščajo takšne posege ter vgrajena varovala, ki bodo preprečevala morebitne 
zlorabe. Pomembna funkcija je tudi strog nadzor proračuna notranjih varnostih 
služb, ki so zavezane, da predložijo podrobna letna poročila o njegovi porabi.
Parlamentarni nadzor se torej nanaša neposredno na nadzorovane službe, ki so del 
izvršilne veje oblasti, s čimer posega v občutljivo razmerje zavor in ravnotežja, ki je 
kot element zagotavljanja pravne države vzpostavljeno med zakonodajno, izvršilno 
in sodno vejo oblasti (Golobinek, 2001, str. 8).
Nujno je vedeti in upoštevati, da je nadzorna funkcija parlamenta vgrajena v par-
lamentarni sistem. Ustave sodobnih pravnih držav urejajo razmerja med organi 
oblasti, s katerimi parlament uveljavlja politično odgovornost vlade in posameznih 
ministrov26. Brez podpore parlamenta vlada ne more funkcionirati, vlada pa ima v 
odnosu do parlamenta na voljo tudi nekatera sredstva, ki uravnovesijo razmerja (na 
primer zahteva za razpustitev parlamenta itn.)
Parlamentarno nadzorstvo je politično nadzorstvo, ker parlament neposredno in 
posredno nadzoruje vlado in prek nje tudi državno upravo. Ne more pa nadzorovati 
zakonitosti in strokovnosti dela državne uprave27.
Splošno in konkretno je parlamentarni nadzor pri izvajanju svoje nadzorstvene vloge 
odvisen od pristojnosti parlamenta v razmerju do vlade ter do obveščevalnih in var-
nostnih služb. Pristojnosti parlamenta vsepovsod izhajajo iz ustavnih in zakonskih 
rešitev, poslovnikov parlamenta in tudi običajne prakse.28
25 Članek obravnava parlamentarno nadzorstvo. V drugem članku bo avtor objavil prispevek o vladnem nadzoru, 
ki je bil v RS prvič izveden leta 2007 in so ga spremljali pomembne ugotovitve in škandali.
26 Notranje varnostne službe oziroma nadzorovane službe so del državne uprave in s tem spadajo v izvršilno vejo 
oblasti.
27 Odlok o ustanovitvi in nalogah komisij in odborov DZ je ustanovil tudi Komisijo za nadzor nad delom 
varnostnih in obveščevalnih služb (Uradni list, št. 12/1993), v njem pravi: »/.../ da z vidika zakonitosti, posebej 
skrbi /.../«.
28 Vseh dejanj, ravnanj, aktivnosti, medčloveških odnosov itn. ni mogoče urediti s pravnim redom. Tudi pri 
parlamentarnem nadzoru je treba razvijati medsebojno zaupanje, spoštovanje, varnostno kulturo, etičnost, 
upoštevanje stališč, spoštovanje osebnosti, ideološko nevtralnost itn.
Andrej Anžič
 133 Bilten Slovenske vojske 
Pogoji za učinkovit parlamentarni nadzor vključujejo jasno opredeljene ustavne in 
zakonske pristojnosti, običajno prakso, vire ter strokovno znanje in politično voljo 
(Priročnik za člane parlamenta 5. 5. 2003, slovenski prevod 2006). Priročnik ima 
osem vsebinskih delov in skupno 29 poglavij. Posebno pomembna so: razvoj var-
nostnih konceptov in akterjev; izziv za parlamente; nadzor nad nacionalnovarno-
stno politiko; glavne operativne sestavine varnostnega sektorja; nacionalna varnost 
pod parlamentarnim nadzorom; pogoji in mehanizmi; nadzorovanje nacional-
nih varnostih struktur v praksi; posebne razmere in operacije; finančna sredstva – 
doseganje učinkovitega proračunskega nadzora v zvezi z varnostjo in še dve drugi 
poglavji.
Priročnik med glavne operativne sestavine varnostnega sektorja uvršča vojsko, druge 
državne službe vojaškega tipa (karabinjerji, mejne straže, žandarmerije itn.), policij-
ske strukture, tajne in obveščevalne službe ter zasebne varnostne in vojaške družbe. 
Priročnik trdi, da so za policijske strukture v demokratični družbi nujni posebni 
nadzorni ukrepi, ki zagotavljajo, da te strukture služijo interesom družbe, ki naj bi jo 
ščitile, in ne interesom politikov, birokratov ali same policijske strukture (Priročnik 
2003, str. 61). Sledi nasvet članom parlamenta, naj poskrbijo, da bo policija delovala 
»v okviru vladavine prava«.29
Parlamentarni nadzor je tudi zaradi velike pravne, fizične, tehnične in informacijske 
moči notranjih varnostnih služb imperativ pravne države.
 3 PARLAMENTARNI NADZOR V REPUBLIKI SLOVENIJI OD 
OSAMOSVOJITVE DO DANES
Ponoviti kaže že napisano periodizacijo parlamentarnega nadzora obveščevalnih in 
varnostnih služb v zadnjih dvajsetih letih. Prvo je bilo obdobje od prvih demokratič-
nih volitev leta 1990 (čeprav je bila Slovenija de iure še del zvezne države do med-
narodnega priznanja, končanega s sprejemom v OZN maja 1992) pa do odločitve 
Ustavnega sodišča 21. septembra 2000. Drugo obdobje je trajalo od septembra 
2000 do sprejetja Zakona o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih 
služb (Uradni list RS, št. 26/2003). Tretje pa je obdobje od sprejetja zakona, ki še 
traja. Četrto obdobje se bo začelo, ko bo vlada (ali komisija za nadzor obveščeval-
nih in varnostnih služb), ki ima večinsko zakonsko pobudo, predlagala več pravnih 
dopolnitev za preseganje slabe prakse. Najprej kaže Državnemu zboru predlagati 
spremembo 32. člena Zakona o obrambi. Na obrambnem področju namreč obve-
ščevalno-varnostna služba združuje obveščevalne, protiobveščevalne in varnostne 
29 Ponovno je mogoče odpreti vprašanje in polemiko, ali je parlamentarni nadzor policije sprejemljiv, potreben, 
koristen, smiseln. Najprej: ne gre za nadzor policijske dejavnosti, temveč le prikritih ukrepov, ki jih izvaja 
kriminalistična policija. To dejstvo kaže, da je parlamentarni nadzor omejen na ozko področje policijskega 
dela. Po drugi strani pa je treba takoj povedati, da kriminalistična policija lahko te prikrite ukrepe uporabi le 
za kazenski postopek. Pri tem je kriminalistična policija omejena z natančnimi zakonskimi pogoji uporabe ter 
podvržena tožilski in sodni presoji, pa tudi zagovornikovi obrambi. Avtor meni, da v Republiki Sloveniji lahko 
praksa takšnega nadzora ostane, predvsem zaradi preventivnega pomena in zaradi povečanja zaupanja javnosti 
v delo policije (kriminalistične policije).
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 134 Bilten Slovenske vojske 
naloge. To pomeni, da ima del delavcev OVS, ki opravljajo naloge iz 2. točke 32. 
člena, policijska pooblastila (na primer preiskovanje kaznivih dejanj). To pa je 
rešitev, ki je države članice EU ne poznajo, vprašljiva pa je tudi z ustavnopravnega 
stališča, saj se v okviru obveščevalne službe pojavlja organizacijska enota, ki ima 
policijska pooblastila.30 Tako imajo delavci OVS dvojna pooblastila: tisti ki opra-
vljajo obveščevalne in protiobveščevalne naloge imajo pooblastila, kot jih določa 
zakon za delavce SOVE, delavci, ki opravljajo varnostne naloge pri odkrivanju in 
preiskovanju kaznivih dejanj na Ministrstvu in v Slovenski vojski, pa imajo poobla-
stila, ki jih zakon določa za Policijo.
Upati je, da se bo četrto obdobje čim prej začelo tudi z nekaterimi drugimi spremem-
bami, ki bodo predlagane v nadaljevanju.
Avtor bo pri kratkem zgodovinskem prikazu še naprej uporabljal večino napoveda-
nih metod, vključno z metodo notranjega opazovanja. Imel je redek privilegij, da je 
bil ob koncu prvega obdobja, ves čas drugega in na začetku tretjega obdobja v nad-
zorstvenem procesu »predstavnik« nadzorovane varnostne službe (Policije).
Prvo obdobje je mogoče deliti naprej na podobdobja: osamosvojitveno podobdobje, 
normativno urejanje obveščevalnih in varnostnih služb, doktrinarno urejanje nacio-
nalne varnosti ter iskanje oblik in vsebin parlamentarnega nadzora nad obveščeval-
nimi in varnostnimi službami.
Za prvo obdobje je značilna skoraj popolna odsotnost teoretičnega strokovnega in 
znanstvenega pristopa k obravnavanim vsebinam (Anžič, 1996, str. 34). Tudi stopnja 
razvitosti teorije sodobne varnosti, ki bi njen koncept definirala, še ni bila obliko-
vana. Stopnja varnostne in politične kulture je bila nizka; socialni, gospodarski in 
politični tranzicijski problemi so bili globoki. Kar zadeva nacionalno varnost, so 
bile najprej sprejete normativne rešitve, nato so sledile doktrinarne (boljše bi bilo 
obratno). Dobro je to, da Resolucija o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti v 
poglavju b, točka 2, omenja, da Državni zbor izvaja parlamentarni nadzor nad delo-
vanjem varnostno-obveščevalnih služb (Uradni list RS, št 71/93).
Normativnopravna preobrazba se začenja s spremembami Zakona o notranjih 
zadevah, ki namesto Službe državne varnosti (SDV) oblikuje varnostno-informativ-
no službo ter določi posebne operativne metode in sredstva dela (Uradni list RS, št. 
19/1991). Sledi sprejem Zakona o obrambi, ki določi strokovne varnostne zadeve na 
obrambnem področju (Uradni list RS, št. 15/91).
30 Avtor članka je v svojih različnih pisnih prispevkih, člankih, mnenjih, predlogih in podobno, predlagal izločitev 
varnostne službe iz OVS. Tako v delu Vloga varnostnih služb v sodobnih parlamentarnih sistemih – nadzorstvo, 
ČZP Enotnost, Ljubljana 1995, na str. 233 navaja: »Vsa obveščevalna dejavnost bi bila koncentrirana v 
osrednji obveščevalni službi. V njej ne bi bilo prostora za varnostne službe /.../ V takšni organizaciji ne vidim 
nobene možnosti za varnostno dejavnost« (op. 275). V opombi pod črto (275) na str. 234 je zapisano: Tuji 
obveščevalni sistemi, Nemčija, Anglija, Francija, kažejo, da gre za ločevanje varnostne od obveščevalne 
dejavnosti, v Sloveniji pa vsi doktrinarni (Resolucija o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti) in normativni 
akti (Zakon o obrambi ...) govorijo o povezavi varnostne in obveščevalne dejavnosti.
Andrej Anžič
 135 Bilten Slovenske vojske 
V njem so nekateri delavci in starešine varnostnega organa imeli policijska poo-
blastila. Nato se je Varnostno-informativna služba (VIS) izločila iz Ministrstva za 
notranje zadeve (MNZ) in nadaljevala delo kot vladna služba, njen predstojnik pa 
je bil pri delu vezan na ministrsko trojico, ki je spremljala uresničevanje pravic 
oziroma dolžnosti direktorja.
Nadzor nad službami je bil neusklajen, najprej je VIS nadzirala Komisija za nadzor-
stvo dela SDV (pozneje VIS), tako imenovana Bekeševa komisija, varnostni organ 
pri Ministrstvu za obrambo pa je nadzirala Komisija za obrambo (do februarja 1993). 
Z gotovostjo je mogoče trditi, da obe obliki nadzora DZ, ne po obliki, še manj pa po 
vsebini, nista v ničemer opravili poslanstva parlamentarnega nadzora nad obvešče-
valnimi in varnostnimi službami (Anžič, 1996, str. 112–113).
Leta 1993 je bil sprejet Odlok o ustanovitvi in nalogah komisije in odborov 
DZ Republike Slovenije (Uradni list, št. 12/93). Z njim začne delo Komisija za 
nadzor nad delom varnostnih in obveščevalnih služb.
Leta 1994 je Zakon o obrambi kot sistemski in posebni zakon delno in necelovito 
uredil parlamentarni nadzor (85. člen).
Leta 1997 je bil sprejet Odlok o ustanovitvi in nalogah komisij in odborov DZ (Uradni 
list RS, št. 5/97 in 29/97), z njim pa tudi Komisija za nadzor nad delom varnostnih 
in obveščevalnih služb.
Glavna slabost enega in drugega odloka je v tem, da je podzakonski akt DZ urejal 
razmerja do vlade. Te učinke je mogoče zagotoviti le z zakonom.
Avtor članka je na posvetu in potem v zborniku POSVET – POMS (Zbornik, 1996, 
str. 24–26) predstavil svojo zamisel o nujnosti sprejetja zakona o parlamentarnem 
nadzoru. Predstavil je zamisel o delovnem področju komisije, njeni sestavi (osem 
poslancev in poslovni sekretar), predmetu nadzora (poročila služb, obravnava 
finančnih načrtov, obravnava zakonskih pobud, pravica do zaslišanja in vpogledov 
v dokumentacijo itn.) ter sodelovanju z drugimi subjekti. Poleg že omenjenih po-
manjkljivosti prvega obdobja slovenske parlamentarne nadzorne prakse so bile še 
druge, kot na primer preveliko število članov komisije, neizkušenost, nestrokovnost 
in nerazumevanje nadzorovanih vsebin, neupoštevanje zaupnosti gradiva, pogosto 
nadomeščanje odsotnega poslanca z njegovim kolegom, nesposobnost ločevanja po-
licijskih in obveščevalnih funkcij, pavšalnost in nenačrtnost pri obravnavi gradiv. 
Domnevati je mogoče, da so člani komisije z ugotovitvami seznanjali svoja politična 
vodstva, se neustrezno odzivali na škandale, povzročene ob nadzoru, itn.
Drugo obdobje je kratko, imenujemo ga lahko tudi vmesno. Obsega čas med 21. 9. 
2000 (odločitev US) in 26. 2. 2003 oziroma 28. 3. 2003, ko je stopil v veljavo Zakon 
o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb.
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 136 Bilten Slovenske vojske 
To je obdobje, v katerem sta Vlada in DZ vedela, da je Ustavno sodišče z najdaljšim 
odložilnim rokom odločilo, da razveljavitev prve alineje prvega odstavka 7 a člena 
Odloka o ustanovitvi in nalogah komisij in odborov DZ začne učinkovati po preteku 
enega leta od objave njegove odločbe v Uradnem listu. To je zakonodajalcu omogočilo, 
da sprejme zakon, ki bo skladno z Ustavo uredil parlamentarni nadzor nad obveščeval-
nimi in varnostnimi službami. Ker do septembra 2001 zakon ni bil pripravljen, so bile 
izbrane slabe rešitve, saj je Zakon o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v pri-
čakovanju sistemskega zakona) že vključeval vsebine parlamentarnega nadzora. Tako 
je bilo treba rešiti še vprašanje dveh nadzorovanih služb: Policije in OVS. V Zakonu 
o policiji so v predhodne določbe ob dopolnitvi zakona vnesli 126. a člen, ki prinaša 
neustrezno rešitev. Podobno so zadrego rešili tudi v Zakonu o obrambi.
Priprave osnutka zakona o parlamentarnem nadzoru so potekale dvotirno. Vlada je 
oblikovala medresorsko delovno skupino za pripravo zakona. Skupino so sestavljali 
predstavnik službe vlade za zakonodajo, po en predstavnik ministrstev za notranje 
zadeve, obrambo in pravosodje, SOVE in OVS ter avtor tega članka kot predstavnik 
Policije. Hkrati pa je DZ 13. 11. 2001 sklenil, da predlog zakona pripravi skupina 
strokovnjakov31 ob sodelovanju poslancev, članov Komisije za nadzor nad delom 
varnostnih in obveščevalnih služb.
Vlada (medresorska delovna skupina) je predlog zakona pripravila pred drugo 
skupino, v zakonodajni postopek pa je predlog druge skupine vložila skupina 
poslancev. Člani vladne medresorske delovne skupine niso bili seznanjeni (vsaj 
večina ne), zakaj Vlada v parlamentarni postopek ni vložila predloga zakona, ki ga 
je pripravila ta skupina.
Tretje je obdobje po sprejetem Zakonu o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in 
varnostnih služb (Uradni list RS, št. 26/2003), ki še traja.
Sprejeti zakon upošteva Priporočila Parlamentarne skupščine Sveta Evrope št. 1402 
in odločbo Ustavnega sodišča RS (U-1-383/98-33 z dne 21. 9. 2000). Močno se 
zgleduje tudi po nemškem modelu organiziranja takšnega nadzora, poskuša pa upo-
števati tudi slovenske pravne in varnostne značilnosti. Sprejem zakona vsekakor 
kaže upoštevati kot nov mejnik pri uvedbi sodobnih slovenskih civilnovarnostnih 
razmerij (Anžič, Golobinek, 2003, str. 1058–1073).
Končno smo dočakali, da izhaja parlamentarni nadzor iz razlikovanja med obvešče-
valnimi in varnostnimi (policijskimi) funkcijami. Tako komisija nadzoruje delovanje 
obveščevalnih služb32, pri varnostni službi (policiji) pa tako imenovane prikrite 
ukrepe.33
31 Skupina strokovnjakov z Inštituta za primerjalno pravo Pravne fakultete v Ljubljani.
32 Razen posebne oblike pridobivanja podatkov, določene v 20. in 23. členu, in posebne oblike pridobivanja 
podatkov, določene v 34. členu Zakona o obrambi.
33 Gre za ukrepe, ki so določeni v 149. a, 149. b, 150., 151., 152., 155. in 155. a členu ZKP, in ukrepe, določene v 
34. členu Zakona o obrambi, v zvezi s 149. a, prvim odst. 149. b. in 150., 151., 152. in 155. člena ZKP.
Andrej Anžič
 137 Bilten Slovenske vojske 
Sledile so spremembe in dopolnitve zakona (Uradni list RS, št. 67/07).
Zelo pomemben akt je tudi Poslovnik komisije za nadzor obveščevalnih in varno-
stnih služb (Uradni list RS, št. 79-3469/2004, RS 106-1/2004).
Avtor članka je pozdravil sprejem zakona, hkrati pa opozoril na 25. člen, ki se 
nanaša na pristojnosti komisije (pooblaščene skupine), da lahko zahteva vpogled v 
dokumente, drugo gradivo in podatke nadzorovane službe, ki se nanašajo na pristoj-
nosti in naloge komisije (Anžič, Golobinek, 2003, str. 1070). V tem članku je avtor 
opozoril na pravno nedorečenost in spornost tega člena. Izpostavil je, da vsebina 
člena omogoča pooblaščeni skupini pravico vpogleda v vse dokumente, ki vsebujejo 
osebne podatke, ne le osumljencev, temveč tudi osebne podatke drugih oseb. 
Z vpogledom v dokumente (na primer sodne odredbe) bi lahko poslanci presojali 
tudi utemeljenost odreditve in uporabe ukrepov, ki jih odreja preiskovalni sodnik, 
in s tem presojali odločitev sodišč. Ali je to še nadzor nad izvršilno vejo oblasti? 
Iz nadzora niso izvzete nezaključene zadeve kazenskega postopka, ti dokumenti pa 
zajemajo tudi prepise pogovorov, ki so bili tajno posneti34 in se izročajo sodniku. Ali 
ne bi bil vpogled v takšne dokumente nepotreben poseg v ustavno pravico do zaseb-
nosti, saj je povezava z namenom nadzora zelo šibka?
Veseli dejstvo, da je zakonodajalec ob spremembah in dopolnitvah Zakona o parla-
mentarnem nadzoru med drugimi spremembami in dopolnitvami (Uradni list RS, št. 
6/2007) dopolnil 25. člen z 2. odstavkom:
»(2) Ne glede na določbe prejšnjega odstavka pooblaščena skupina ne sme vpogle-
dati v tisti del dokumentacije nadzorovane službe, iz katerega bi bilo razvidno, da v 
postopku delujejo ali sodelujejo tajni delavci oziroma sodelavci po določbah Zakona 
o kazenskem postopku, Zakona o obrambi in Zakona o SOVI oziroma bi bila lahko 
razkrita identiteta teh tajnih delavcev ali sodelavcev.«
Z omenjeno pravno ureditvijo parlamentarnega nadzora je Slovenija na tem področju 
postala, če že ne vzor, pa vsaj učeča se članica EU. V vsakem primeru, posebej in 
skupaj, je treba preprečiti, da bi se demokratična država spremenila v Orwellovo 
policijsko državo. Izhajati je treba iz spoznanja, da so obveščevalne in varnostne 
službe pomembne za ohranitev ter razvoj demokratične države. Ob tem pa je nujno 
tudi vedeti, da se lahko informacijska, pravna in druga moč služb zaradi skliceva-
nja na interese nacionalne ali individualne varnosti kaj hitro spremeni v ogrožanje 
ali kršitev človekovih pravic. Zato je nujno in za službo v ničemer žaljivo ustrezno 
nezaupanje vanje. Gre le za to, da parlamentarci ne smejo privoliti v to, da bi parla-
mentarni nadzor postal navadno vsakdanje opravilo. Z vso pravico morajo zahtevati, 
da so te službe uspešne in učinkovite ter da bodo skupaj z nadzorovalci lahko uživale 
ugled javnosti.
34 Odmevni predkazenski postopki marca 2010 pa so med drugim privedli do situacije, da so prepisi pogovorov, 
ki so bili tajno posneti, postali javno dostopni v nekaterih elektronskih in tiskanih medijih. To je kriza pravne 
države.
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 138 Bilten Slovenske vojske 
Četrto poglavje v razvoju parlamentarnega nadzora je napoved prihodnosti, ki se 
mora zgoditi.
Že v bližnji prihodnosti bo treba v praksi uveljaviti spoznanja, da je učinkovit de-
mokratični nadzor obveščevalnih in varnostnih služb imperativ časa. Nuja je v 
tem, da bosta tudi v praksi potekala predhodni in naknadni nadzor, razdeljena med 
posamezne veje oblasti (tudi med druge subjekte). Vsak mora v okviru svojih ustavnih 
in zakonskih pooblastil ter pristojnosti opravljati svojo nadzorstveno funkcijo.
Nujen bo dvig varnostne in tudi politične kulture, in to pri vseh subjektih nadzorstve-
nega procesa: poslancih, članih vlade, javnih uslužbencih, še zlasti uradnih osebah in 
pooblaščenih uradnih osebah itn. Za vse te bi veljala tudi želja, da bi v svoje ravnanje 
ob pravni pravičnosti vključevali tudi etično.35
Nadaljevati se morajo vladni nadzori, iz napak prvega nadzora pa se je treba učiti, 
kako se pripraviti nanj, kako izbrati nadzorovalce, opraviti nadzor in pripraviti ter 
objaviti končno poročilo (ne vmesnih).
Objavljene ugotovitve, stališča in sklepi, za katere komisija za nadzor sklene, da se 
lahko objavijo (Poročevalec DZ Republike Slovenije, št. 150 z dne 20. 11. 2009), bi 
lahko vsebovali še ukrepe, ki jih komisija predlaga za odpravo pomanjkljivosti, in 
predlog za ugotovitev odgovornosti odgovornih. Ta naj se nato v predlogu posreduje 
odgovornim za ugotavljanje politične, disciplinske, odškodninske ali kazenske odgo-
vornosti. Če se ugotovi, da je služba v kakšnem delu delovala kot politična policija, 
bi kazalo upoštevati, da demokratične družbe navadno nimajo politične policije, za 
katero so značilni agresivno ščitenje interesov nosilcev oblasti, hude kršitve človeko-
vih pravic, nenadzorovani prikriti ukrepi, delovanje na podlagi tajnih uradnih listov, 
tajne hišne preiskave, uboji, organizirano širjenje polresnic, tajne aretacije itn. To pa 
seveda ne pomeni, da se tudi v pravni državi ne bi mogle zgoditi zlorabe uradnega 
položaje in pravic, druga kazniva dejanja, odstopanja od zahtevanega in pričakova-
nega ravnanja in podobno. Brez zahteve po ugotavljanju odgovornosti predstojni-
ka nadzorovane službe (Policije) komisija tudi ne bi smela končati svojih ugotovi-
tev, stališč in sklepov. Za področje policije ugotavlja, da: »Policija v preteklih letih 
ni v celoti izvajala določb ZPNOVS, saj komisije ni obveščala o nabavi naprav in 
opreme, ki omogoča poseg v ustavno varovane človekove pravice do komunikacij-
ske zasebnosti. Poleg tega pa komisija ugotavlja, da Policija komisije ne obvešča o 
vseh prikritih preiskovalnih ukrepih /.../« Očitano ravnanje ni skladno z zakonom, 
zato bi bilo v interesu javnosti, da komisija pove, kakšne sklepe in stališča je v tej 
zvezi predlagala Državnemu zboru.
Prihodnost je namenjena tudi vladni in seveda parlamentarni odločitvi, v koliko 
delovnih sredinah naj bodo pooblaščene uradne osebe s policijskimi pooblasti-
li. Ta trenutek imajo taka pooblastila policisti pri opravljanju nalog po Zakonu o 
35 Pravno in moralno je nedopustno, da se v javnosti širi slikovno gradivo s kraja ogleda, ki ga lahko posredujejo 
v večini primerov le tisti, ki so tam zaradi policijskega ali drugega pooblastila.
Andrej Anžič
 139 Bilten Slovenske vojske 
policiji (Uradni list RS, št. 49/98 z vsemi spremembami in dopolnitvami), usluž-
benci Ministrstva za notranje zadeve, ki opravljajo nadzor nad policijo, imajo po-
licijska pooblastila in so v svojih pravicah in dolžnostih izenačeni s policisti36 (po 
Zakonu o policiji). Zagovornikov te rešitve je bilo (je) v varnostni teoriji kar nekaj 
(Kečanovič, 2003, str. 1–2). Policijska pooblastila imajo tudi policisti v special-
nem oddelku skupine državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala37 (glej: 
ZKP-H in ZDT-D).
Policijska pooblastila imajo tudi delavci OVS, ki opravljajo varnostne naloge, in 
imajo skladno z zakonom pri preprečevanju, odkrivanju in preiskovanju kaznivih 
dejanj na Ministrstvu za obrambo in v Slovenski vojski pooblastila, ki jih zakon 
določa za policijo (glej Zakon o obrambi, Uradni list RS, št. 82-2980/1994 z vsemi 
dopolnitvami in spremembami).
Od leta 2009 imamo še pravosodno policijo, po 65. in 66. členu Zakona o obrambi 
imamo vojaško policijo, ki preiskuje nekatera kazniva dejanja.
Nekatera »policijska pooblastila« in prisilna sredstva, tudi če jih Zakon o občinskem 
redarstvu imenuje z bolj pomirjajočim izrazom, imajo tudi redarji. Vsekakor je upra-
vičeno vprašati, ali imamo v Republiki Sloveniji Policijo ali policije?
Čim prej je treba spremeniti Zakon o obrambi, in sicer v 32., 33. in 34. členu. Ne 
sme se dopuščati, da imamo v okviru obveščevalno-varnostne službe Ministrstva 
za obrambo tudi organizacijsko enoto, katere delavci imajo policijska pooblastila. 
Policijski vidik je treba organizacijsko izločiti iz obveščevalne službe in ga umestiti 
v Slovensko vojsko.38
Poglavje se sicer nanaša na oblikovanje sklepnih razmišljanj. Takoj pa je treba 
povedati, da pri parlamentarnem nadzoru ni konca. Gre za trajne, nikoli povsem 
dorečene vsebine, vprašanja, zadrege in rešitve. Nadzor je nujen v vseh obdobjih 
razvoja in utrjevanja demokratičnih pridobitev, saj vemo, kako hitro zaradi interesov 
varnosti pristanemo na omejevanje in kršitve človekovih pravic. Niti trenutek ne 
smemo pozabiti na dejstvo, da imajo nadzorovane službe široka pooblastila, ki do-
voljujejo poseg v človekovo zasebnost. Pridobivajo množico informacij, oblikujejo 
številne baze podatkov, vodijo evidence, ki jih polnijo tudi s tajnim pridobivanjem 
podatkov, imajo pomembno moč. Zato je treba ugotavljati, ali so dejavnosti in ukrepi 
služb v okviru ustave in zakonov.
36 Avtor članka še naprej trdi, da delavci ministrstva za izvajanje nadzora nad policijo ne potrebujejo policijskih 
pooblastil. Nadzor opravljajo tudi poslanci, pa za to ne potrebujejo policijskih pooblastil, nadzor opravlja 
Računsko sodišče, pa za to ne potrebuje policijskih pooblastil (več o tem: Anžič, A. Gaber, M. (2003); Policijska 
pooblastila izven policije – vprašljiv poskus, Javna uprava, št. 2, Ljubljana.
37 Avtor članka meni, da gre za nesistemsko in nesistematično rešitev, ki le povečuje nezaupanje med organi 
odkrivanja in organi pregona.
38 Umestno je vprašanje, ali odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj na ministrstvu in v Slovenski vojski ne bi 
prepustili Policiji. Kakor koli že, policijska pooblastila v obveščevalno službo ne spadajo.
Sklep
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO
 140 Bilten Slovenske vojske 
Nobenega dvoma ne more biti, da so človekove vrednote, tako posamične kot skupne, 
nenehno izpostavljene grožnjam miru in varnosti. Človekove pravice sicer res lahko 
ogrožajo tudi službe, ki naj bi jih varovale, kar je veliko protislovje sodobnega sveta. 
Toda v znatno večjem obsegu so te pravice ogrožene od soljudi, kar je svojstven 
izziv tako za državo kot za posameznika. Notranje varnostno ogrožanje (kriminali-
teta v vseh pojavnih oblikah) tako mnoge vrednote in človekove pravice izpostavlja 
tveganju ali uničevanju. Zato imamo državljani pravico zahtevati od obveščevalnih 
in varnostnih služb, da so uspešne in učinkovite. Z jasnim sporočilom seveda, da 
varnost ni cilj sama sebi, temveč mora biti namenjena in zagotovljena v dobro posa-
meznikov in družbe.
Obveščevalna in varnostna dejavnost sta sestavljen proces, ki ne poteka, in tudi ne 
more, izolirano in avtonomno. Na to dejavnost vplivajo, ne vedno pozitivno, številni 
dejavniki iz družbenega okolja. Negativni vplivi se kažejo predvsem z neformal-
nim vplivanjem politike in politikov na te službe. Gre za tako imenovano politi-
zacijo v ožjem smislu tega pojma, ki se kaže v vnašanju politike, mimo pravnih 
okvirov, na področje obveščevalne in varnostne dejavnosti. To obliko politizacije je 
treba zavrniti in obsoditi. Formalno vplivanje ali politizacija v širšem smislu (torej 
vmešavanje politike na obveščevalno in varnostno področje) pa je nujna sestavina 
pravne države. Brez tega vplivanja ne bi bilo zakonov, dejavnosti, ukrepov, država 
bi delovala le z uveljavljanjem vsiljene volje agresivnih posameznikov in z argu-
mentom moči.
Monopol nad silo in njeno uporabo ima lahko le država, izvajajo jo nacionalnovar-
nostni subjekti. Nosilci teh dejavnosti ali ukrepov morajo biti ideološko nevtralni, 
naloge morajo izvajati le zakonito, profesionalno, etično in strokovno. Parlamentarni 
nadzor pa naj bi v okviru zakonskih določb vzpostavil možnost usmerjanja dela 
nosilcev obveščevalne in varnostne dejavnosti, omogočil povečanje zaupanja javnosti 
v delo komisije in DZ, povečal možnost vzpostavitve ravnotežja med varovanjem 
človekovih pravic in potrebo po učinkovitosti in uspešnosti teh služb, vzpostavil 
razmerje z drugimi organi in organizacijami ter posamezniki in zagotovil varovanje 
tajnih podatkov. Prizadevanje po zakonski ureditvi parlamentarnega nadzora je 
uspelo. Sledi »četrta faza« v razvoju političnega nadzora ob hkratnem nadzoru vseh 
treh vej oblasti, in sicer sprememba in dopolnitev Zakona o obrambi. Na vrsto pa 
bosta morala priti tudi spoznanje in praksa v ravnanju poslancev, članov komisije 
za nadzor, da varnost posameznika in varnost družbe nimata lastnika v posamezni 
politični stranki, temveč sta univerzalni in konkretni vrednoti, veliko pomembnejši 
od političnih interesov ali političnih programov, brez katerih sicer delovanje pravne 
države še vedno ni mogoče. Gre le za to, da si ti legalni in tudi legitimni interesi v 
doseganju cilja ne podredijo in »olastninijo« varnosti kot svoje vrednote.
Andrej Anžič
 141 Bilten Slovenske vojske 
1. Anžič, A., 1996. Vloga varnostnih služb v sodobnih parlamentarnih sistemih – nadzorstvo. 
Ljubljana, ČZP Enotnost.
2. Anžič, A., 1996. Nadzorstvo nad obveščevalnimi službami (parlamentarno nadzorstvo); 
V Zborniku (ur. Anžič): Strokovno-znanstvenih razprav Posebne operativne metode in 
sredstva dela, posvet, Brdo pri Kranju, 25. april 1996...
3. Anžič, A., 1994. Slovenski obveščevalni sistem: politični voluntarizem, normativni 
idealizem ali strokovni avanturizem, Zbornik strokovno-znanstvenih razprav,december 
1994, , letnik VII, str. 7–20.
4. Anžič, A., 1996. Nadzorstvo nad obveščevalnimi službami. Teorija in praksa, letnik 33, št. 
2, Ljubljana.
5. Anžič, A., 1998. Mnenje DZ RS o vlogi parlamentarnega nadzora, Arhiv DZ.
6. Anžič, A., 2000. Parlamentarno nadzorstvo nad obveščevalnimi službami – Slovenske 
izkušnje. Varstvoslovje, letnik 2, št. 1, Ljubljana.
7. Anžič, A., 2000. Etičnost nadzorovalcev v nadzorstvenem procesu. Varstvoslovje, letnik 2, 
št. 2, Ljubljana.
8. Anžič, A., 2001. Parlamentarno nadzorstvo – kakšno in kdaj? Dnevi varstvoslovja (ur. 
Pagon); Visoka policijsko varnostna šola,, knjiga 1, Ljubljana.
9. Anžič, A., 1995. Parlamentarno nadzorstvo med obveščevalno varnostnimi službami ZRN. 
Javna uprava, let. 31, št. 3, Ljubljana.
10. Anžič, A., Golobinek, R., 2003. Slovenski model parlamentarnega nadzora nad 
obveščevalnimi in varnostnimi službami. Teorija in praksa, št. 6, Ljubljana.
11. Anžič, A., 1999. Parlamentarno nadzorstvo nad varnostnimi in obveščevalnimi službami; 
Slovenski parlament – izkušnje in perspektive; Zbornik referatov Politološki dnevi (ur. 
Brezovšek), Slovensko politološko društvo, Ljubljana.
12. Anžič, A., 2000. Nadzor izvajanja nalog policije; med teorijo in prakso. 8. dnevi 
varstvoslovja, Bled. Zborniku prispevkov (ur. Lobnikar), Visoka policijsko varnostna šola,, 
Ljubljana.
13. Črnčec, D., 2009. Obveščevalna dejavnost v informacijski družbi, doktorska naloga, 
Fakulteta za družbene vede, Ljubljana.
14. Golobinek, R., 2001. Parlamentarni nadzor nad kriminalistično policijo, magistrska 
naloga, PF, Ljubljana.
15. Grad, F., 1999. Institucionalni okviri parlamentarnega nadzora nad uporabo posebnih 
metod in sredstev,. V Zborniku (ur. Anžič): Strokovno-znanstvenih razprav Posebne 
operativne metode in sredstva dela, posvet, Brdo pri Kranju, 25. april 1996...
16. Kečanović, B., 2003. Kontrola in nadzor policije, Pravna praksa, št. 4.
1. Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91, 42/97 in 66/00, 24/03, 69/04, 
68/06).
2. Zakon o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (Uradni list RS, št. 
26/03, 67/07).
3. Zakon o policiji (Uradni list RS, 49/98 z vsemi spremembami in dopolnitvami).
4. Zakon o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Uradni list RS, št. 23/1999 z vsemi 
spremembami in dopolnitvami.
5. Zakon o obrambi (Uradni list RS, št. 82/1994 z vsemi spremembami in dopolnitvami).
6. Odločba Ustavnega sodišča št. U-1-383/98-33 z dne 21. 9. 2000.
7. Poslovnik Komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb (Uradni list RS, št. 
79/2004, št. 106/2004).
1. Ugotovitve, stališča in sklepi Komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb, 
Poročevalec DZ, št. 150, 22. 11. 2009.
Literatura
Pravni viri
Drugi viri
PARLAMENTARNI NADZOR OBVEŠČEVALNIH DEJAVNOSTI IN POLICIJSKIH PRIKRITIH UKREPOV – 
SLOVENIJA MED TEORIJO IN PRAKSO