105 Bilten Slovenske vojske RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU DIMENSIONS OF INSPECTION ACTIVITY IN THE FIELD OF DEFENCE Strokovni članek Professional article Organizacije javne in državne uprave so navadno velike, učinkovit nadzor njihovega delovanja pa otežen. Inšpekcijski nadzor ima pomembno upravno funkcijo, saj po eni strani zagotavlja nadzor nad izvrševanjem sprejetega pravnega reda, po drugi pa daje povratne informacije, ki omogočajo upravi, da se seznani z učinki sprejetih predpisov ter oblikuje ustrezne spremembe in ukrepe. Zato mora biti inšpekcijski nadzor ustrezno organiziran in posebej zakonsko urejen. V naši državi je to področje urejeno s sistemskim Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – UPB 1, ZIN), ki ureja splošna načela inšpekcijskega nadzora, organizacijo inšpekcij, položaj, pravice in dolžnosti inšpektorjev, njihova pooblastila, postopek inšpekcij- skega nadzora, ukrepe in druga vprašanja, povezana z inšpekcijskim nadzorom. V najširšem kontekstu spada inšpekcijsko nadzorstvo v državi v njeno varnostno komponento in je eno izmed znamenj pravne države. Namen članka je prikazati izhodišča organiziranosti inšpekcijskega nadzorstva na obrambnem področju ter spodbuditi razmišljanja o pomembnosti razvoja inšpekcijskega nadzorstva v okviru nacionalnovarnostnega sistema Republike Slovenije. Inšpektor, nadzor, zakon, organiziranost, sistem, obramba, nacionalna varnost. Organisations within the public and state administration are generally large, and efficient control of their operation is therefore difficult. Inspection activity repre- sents an important administrative function. On the one hand it provides control of the implementation of the adopted legal order, and on the other hand it provides feedback which enables the administration to become acquainted with the impact of adopted regulations, make appropriate changes and take appropriate measures. Inspection must therefore be properly organised and specifically regulated by law. In Slovenia, this area is regulated by the Inspection Act (Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 43/07 – official consolidated text 1, ZIN) which deals with Povzetek Ključne besede Abstract Vojko Obrulj 106 Bilten Slovenske vojske general principles of inspection, organisation of inspection services, status, rights, duties and the power of inspectors, inspection procedures, measures and other issues related to inspection. Within its broadest context, inspection activity in Slovenia falls under the security component of the state and is one of the signs of the rule of law. The article aims to present the basic organisation of inspection in the field of defence and to encourage wider consideration of the importance of inspection development within the National Security System of the Republic of Slovenia. Inspector, control, law, organisation, system, defence, national security. V samostojni Sloveniji so bile do leta 1995 inšpekcijske službe organizirane kot re- publiške inšpekcije na državni ravni in občinske inšpekcijske v občinah ali kot med- občinske inšpekcije za več občin. Po letu 1995 so se inšpekcijske službe temeljito reorganizirale, saj so bile naloge inšpekcijskega nadzorstva prenesene z občin na ministrstva oziroma na inšpektorate kot organe v sestavi. Z reorganizacijo, s katero je prišlo do združevanja vseh inšpekcij na državni ravni, in uvedbo neposrednega vodenja, je bil dosežen večji vpliv na obseg in kakovost delovanja inšpekcij. Takšen način organiziranja je veljal vse do leta 2001, ko je Vlada Republike Slovenije dala v obravnavo predlog za sprejetje ZIN, katerega namen je bil urediti inšpekcijski nadzor, organizacijo inšpekcij, položaj, pravice, dolžnosti in pooblastila inšpek- torjev, postopek inšpekcijskega nadzora, inšpekcijske ukrepe ter druga vprašanja, povezana z inšpekcijskim nadzorom. Pred tem zakonom so med posameznimi inšpekcijskimi službami obstajale razlike, ki so nekaterim določale široke pristojnosti pri delovanju in ukrepanju, druge pa takih pooblastil niso imele, zato je bilo v tem pogledu njihovo delovanje omejeno in zato neučinkovito. S sprejetjem ZIN so inšpekcijskim organom zagotovljene možnosti za pooblaščeno ukrepanja na področjih, za katera so pristojni. Na temo organiziranja inšpekcijskih služb je bilo veliko različnih predlogov, naj- pogostejši so bili, da je treba pristojnost inšpekcijskega nadzora vrniti na lokalno raven, na upravne enote, občine in prihodnje regije. Drugi predlogi so se nanašali na ukinitev inšpektoratov kot organov v sestavi in njihovo polno vključitev v organiza- cijsko strukturo ministrstev. Že več let pa je star tudi predlog o izločitvi inšpektora- tov iz matičnih ministrstev in o vključitvi vseh v enotno skupno ministrstvo inšpek- toratov (Turk, 2004, str. 58). V preteklosti so bili uvedeni različni modeli organiziranosti inšpekcijskega nadzora. Pri vsakem modelu oziroma organizacijskem sistemu so bile pri vrednotenju glede na stopnjo njegove učinkovitosti ugotovljene številne pomanjkljivosti, ki so se kazale v kadrovskih težavah, pomanjkljivem zagotavljanju finančnih sredstev, ugotavljanju odgovornosti posameznih inšpektorjev in institucij, nezadostni zakonski podlagi za nadzor ter pretiranem vplivu politike. Key words Uvod Vojko Obrulj 107 Bilten Slovenske vojske Spoznanje o nujnosti nadzora ni novo. Nadzorne funkcije obstajajo, odkar obstaja družba, spreminjajo se le način, vsebina in nosilci, skladno s spreminjajočimi se druž- benimi odnosi (Bostić, 1986, str. 9). Potreba po inšpekcijskem nadzorstvu ni sporna v nobeni državni ureditvi. Inšpekcijsko nadzorstvo je logična in nujna sestavina procesa odločanja oziroma procesa, s katerim se izvršujejo sprejete odločitve. S sprejetjem zakona se proces še ne konča (Rakočevič in Bekeš, 1994, str. 179). Z nadzorom državne uprave skušamo doseči pravilnost dela upravnega organa, pre- prečiti ali odpraviti nepravilnosti, pa tudi kaznovati kršitelje. Naloga takega nadzora je torej, da se zagotovi uresničevanje upravnih ciljev, ki so opredeljeni in urejeni v posameznih pravnih normah (Cijan in Grafenauer, 2002, str. 111–112). Upravne dejavnosti so zelo raznolike, zato ni dovolj le ena nadzorna institucija, ki bi opravljala celoten nadzor ali kontrolo nad delom javne uprave. Inšpekcijski nadzor predstavlja pomembno upravno funkcijo, saj po eni strani zagotavlja nadzor nad izvrševanjem sprejetega pravnega reda, po drugi pa daje povratne informacije, ki omogočajo upravi, da se seznani z učinki sprejetih predpisov ter oblikuje ustrezne spremembe in ukrepe. S tega vidika je nadzorstvo nad uresničevanjem zakonov in drugih predpisov nujno. Inšpekcijsko nadzorstvo je kot upravna funkcija, ki ima izrazit oblastni značaj, saj ima za cilj ohranitev sistema, obenem pa je to tudi izvršilna funkcija državne uprave. Inšpekcijski nadzor mora biti zato ustrezno organiziran in posebej zakonsko urejen. Inšpekcijski nadzor na obrambnem področju opravlja Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo, ki je organ v sestavi Ministrstva za obrambo. Delovanje in- špekcijskega nadzorstva na obrambnem področju ureja več zakonskih in podzakon- skih aktov, ki jih pri svojem delu uporabljajo inšpektorji za obrambo kot delavci s posebnimi pooblastili. Pri proučevanju teme inšpekcijskega nadzora z metodo analize primarnih virov (zakoni in podzakonski akti ter drugi pravni predpisi) in z metodo analize sekun- darnih virov (knjige, članki ipd.) so predstavljena in opredeljena temeljna spoznanja o obravnavanem predmetu. Primerjalno raziskovanje namreč omogoča, da lahko neko družbeno kategorijo, kot je v tem delu nadzor, proučujemo v različnih pojavnih oblikah, tako v prostoru kot v času. S primerjalno analitično metodo in z metodo zgodovinsko-časovne analize je prikazano inšpekcijsko nadzorstvo. Poleg upora- bljenih metodoloških pristopov in lastnih izkušenj ter prakse na področju inšpekcij- skega nadzora je povzeto tudi nekaj ključnih ugotovitev o razsežnosti inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju. 1 DRŽAVNA UPRAVA IN NJEN NADZOR Država je politična organizacija oziroma vrsta ustanove, v kateri njen upravni aparat zaradi uresničevanja njene ureditve uspešno pretendira na monopol legitimne fizične prisile. Stvarna oblika, v kateri se pojavlja monopol prisile, je torej državni »upravni aparat« oziroma sistem državne uprave (Brezovšek in Haček, 2003, str. 79). RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 108 Bilten Slovenske vojske Državna uprava je del javne uprave in je del izvršilne oblasti, ki izvršuje upravne naloge. Je najobsežnejši korpus v okviru izvršilnega aparata države. Glede na upravo je ožji pojem, saj ta vključuje tudi državno upravo (Rakočevič in Bekeš, 1994, str. 10). Značilnosti državne uprave lahko izvirajo iz značilnosti državne ureditve. Državna uprava je sestavni del državne organizacije, v kateri opravlja naloge, ki morajo biti v državi uresničene in ki so seveda naloge države. Država opravlja svoje naloge z različnimi organi – državnimi organi. Med vsemi, s katerimi država opravlja svoje naloge, nas predvsem zanimajo državni upravni organi – ali krajše rečeno državna uprava (Rakočevič in Bekeš, 1994, str. 155–156). Jedro državne uprave je vlada, katere temeljna naloga je odločanje. Vlada tako kot nosilec izvršilne veje oblasti svoje funkcije upravlja s pomočjo državne uprave, ki je torej sredstvo za izvajanje njenih (vladnih) politik, pa tudi zakonov in drugih odločitev nosilca zakonodajne veje oblasti (Haček, 2001, str. 379). Pojem uprava je dostikrat razumljen kot administracija oziroma birokracija, vendar moramo upravo razlikovati od administracije. Administracija v resnici pomeni sledenje nekim navodilom, medtem ko uprava pomeni doseganje rezultatov in pre- vzemanje odgovornosti za ta dejanja (Hughes, 2003, str. 45). Organizacija in delovanje javne uprave sta urejena z upravnim pravom. Temeljne norme o delovanju javne uprave v Republiki Sloveniji so zapisane v Ustavi. Na podlagi 120. člena Ustave je podrobneje urejen sistem organizacije državne uprave, in sicer z Zakonom o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/205 – UPB 4, ZDU), položaj javnih uslužbencev oziroma državnih uradnikov pa je urejen z Zakonom o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63 /2007 – UPB 3, ZJU). Ustava in ZDU med drugim določata, da se v okviru posameznega ministrstva opravlja nadzor nad izvajanjem nalog in zakonitostjo delovanja organov v okviru resorja. Pri kontroli ima poseben pomen inšpekcijski nadzor, s katerim uprava ne- posredno skrbi za zakonitost delovanja (Obrulj, 2008, str. 17). Nadzor je v bistvu razmerje med dvema organoma, pri čemer en organ nastopa kot subjekt, ki nadzira (ima aktivno vlogo), in drugi organ kot subjekt, ki je nadziran (ima pasivno vlogo). V nobeni družbi se že od nekdaj nič ne dogaja brez nadzorovanja. Nadzorstvo je kot mehanizem in nadzorovanje je kot dejavnost. Teorija o nadzoru navadno ločuje predvsem dve obliki nadzorovanja – formalno in neformalno, za kateri je značilno, da so pravila in norme pisani ali nepisani, da so izražene različne stopnje neposrednosti, prisotni so institucionalizacija, prisila, kaznovanje in tradicionalnost. Obe obliki nadzor- stva sta lahko, ena bolj kot druga, zastraševalni in preprečevalni, pozitivni in negativni, združevalni in ločevalni, vidni in skriti, posredni in neposredni (Pečar, 1991, str. 12–17). V sodobni družbi postaja dejavnik, ki posega v vsa družbena dogajanja in vpliva nanje ter na življenje in položaj človeka kot posameznika, tudi državna uprava. Vojko Obrulj 109 Bilten Slovenske vojske Vsaka država poskuša z različnimi ukrepi in sredstvi delovati v smeri večje učin- kovitosti (Abrahasberg, 1998, str. 31). Državna uprava v funkcionalnem smislu po zakonskih določbah opravlja glavne funkcije uprave oziroma upravne naloge, ki so: sodelovanje pri oblikovanju politik, izvršilne naloge, inšpekcijski nadzor, spremlja- nje stanja, razvojne naloge, zagotavljanje javnih služb (Grafenauer, 2006, str. 139). Da bi bila dejavnost državne uprave učinkovita, poleg uspešnega vodenja k temu pripomore tudi nadzor. Razvitost nadzora (političnega in pravnega) nad upravo spada v temelje demokracije (Pusič, 199, str. 29). Kot glavni dejavniki nadzora državne uprave pri njenem delovanju se v ospredje postavljajo: spoštovanje Ustave ter politike in institucij, kot so sodstvo, računsko sodišče in varuh človekovih pravic, čeprav upravno nadzorstvo obsega nadzorstvo nad zakonitostjo aktov, s katerimi se odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov in organizacij, nadzorstvo nad zakonitostjo dela podjetij ter drugih organizacij in skupnosti ter inšpekcijsko nadzorstvo (Cijan in Grafenauer, 1993, str. 49). V tabeli 1 je razčlenjen nadzor dela uprave v Sloveniji. Bistven je opis vpogleda v tako imenovani upravni nadzor, v katerega spada tudi inšpekcijski nadzor, zato so v nadaljevanju povzete nekatere značilnosti takšnega nadzora. Vir: Cijan in Grafenauer, 2002, str. 126. Tabela 1: Nadzor nad delom uprave Druge oblike Varuh člo- vekovih pravic Sodni nadzor Klasični upravni nadzor Evropsko sodišče Računsko sodišče Državno tožilstvo Vlada Zunanji INŠPEKCIJSKI Druge vrste Notranji Instančni Hirarhični Nadzor nad izvajanjem upravnih postopkov – ZUP-a Pristojno sodišče – upravni spor – kazenska odgovornost – odškodninska Ustavno sodišče – skladnost splošnih pravnih aktov – ustavna pritožba Predstav- niško telo NADZOR NAD DELOM UPRAVE RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 110 Bilten Slovenske vojske V politični znanosti poznamo dva pogleda na nadzor. Po prvem se da nadzor doseči z zanašanjem na notranji občutek osebne odgovornosti, etične vrednote in profesio- nalne standarde pri opravljanju zadolžitev. Po drugem pa osebni občutek ne zadošča, temveč je treba zagotoviti odgovorno ravnanje z vključitvijo zunanjih sil nadzora. Obstajati mora torej možnost odkrivanja kazni za ravnanje, ki ni skladno z zakoni in predpisi. Ravno tako naj bi obstajale možnosti nagrajevanja posebno zaslužnega vedenja javnih uslužbencev (Guy, 2001, str. 300–340). Inšpekcijski nadzor je formalni, interni kontrolni mehanizem z učinkom ex–post. Pri vprašanju intenzitete gre za mehanizem neposrednega nadzora, razpon nadzora pa je takšen, da se nanaša na zakonitost delovanja državnih organov in drugih javnoprav- nih subjektov ter zasebnopravnih organizacij in posameznikov (Dujič, 1996, str. 261). Če je izvajanje inšpekcijskega nadzorstva mišljeno kot ena izmed nalog, od katerih je odvisno delovanje države, in je torej javnega pomena za državo, gre za izvajanje nadzorne funkcije države, v kateri država v vsakem sektorju nadzoruje samo sebe, v tem krogotoku postavlja predpise in hkrati pri sebi preverja izpolnjevanje teh predpisov (Strojin, 1996, str. 24). Inšpekcijski nadzor je nadzor, ki ga izvaja državna uprava nad izvrševanjem zakonov in podzakonskih predpisov. Brez izvajanja nadzorne funkcije bi zakoni in drugi predpisi ostali le mrtva črka na papirju. Inšpekcijski nazor se izvaja na vseh upravnih področjih – to je na vseh področjih, kjer javni interes narekuje, prepoveduje ali omejuje posameznikom in pravnim osebam neko ravnanje (Virant, 1998, str. 70). Da bi govorili o inšpekcijskem nadzoru, morajo biti izpolnjene nekatere predpo- stavke, in sicer: inšpekcijski nadzor izvajajo organi uprave; vrši se z neposrednim vpogledom v delo in poslovanje; obstajajo pravice in dolžnosti za izvajanje upravnih sankcij (Turk, 2004, str. 51). Opravljanje inšpekcijskega nadzora je tipična funkcija oblastnega značaja in vključuje ugotavljanje stvarnega stanja in skladnosti s predpisi, ob ugotovljenih neskladjih pa tudi ugotavljanje možnosti in načinov za njihovo odpravo ter izrekanje oziroma pre- dlaganje sankcij in ukrepov ob ugotovljenih kršitvah. Inšpekcijski nadzor je nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov, opravljajo pa ga inšpektorji kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi (Grafenauer in Brezovnik, 2006, str. 142). 2 SISTEMSKA UREDITEV INŠPEKCIJSKEGA NADZORA V našem pravnem sistemu je kot organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave opredeljena vlada. Sestavljajo jo predsednik in ministri. Vlada in posamezni ministri so v okviru svojih pristojnosti samostojni in odgovorni državnemu zboru. Razmerja ministrstva do vlade in medsebojna razmerja ministrstev so zakonsko predpisana in zajeta predvsem v Zakonu o vladi (Uradni list RS, št. 24/205 – UPB 1, Vojko Obrulj 111 Bilten Slovenske vojske ZV) in ZDU. ZV tako v 5. členu določa, da vlada nadzoruje delo ministrstev, jim daje usmeritve za izvajanje politike in zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov ter skrbi, da ministrstva usklajeno opravljajo svoje naloge. Znotraj ministrstva delujejo organi in organizacije v sestavi ministrstev. Ustanovijo se za opravljanje specializi- ranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora ter nalog na področju javnih služb. Z ustanovitvijo se morata za- gotoviti večji učinkovitost in kakovost ali pa večja stopnja samostojnosti pri opra- vljanju nalog. Če na prvi stopnji odloča organ v sestavi, o pravnih sredstvih zoper te upravne akte odloča resorno ministrstvo. Upravni organi v sestavi ministrstva so uprava, urad in inšpektorat. Uprava se ustanovi po resornem načelu za opravljanje upravnih nalog na ožjem področju znotraj ministrstva. Urad se ustanovi za opravljanje organizacijskih ali specializiranih strokovnih in z njimi povezanih upravnih nalog z delovnega področja ministrstva (urad za prostor- sko planiranje, urad za varstvo konkurence itn.). Inšpektorat se ustanovi za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzorstva. Ustanovljeni so v večini ministrstev (inšpektorat za delo, zdravstveni inšpektorat itn.). Kot že ime pove, so inšpektorati kot organi v sestavi ministrstev oblika upravnega organa za opravljanje inšpekcijskega nadzorstva. Inšpektorati, ki se ustanavljajo na nekem upravnem področju, opravljajo na tem področju samo nadzorno funkcijo (Rakočevič in Bekeš, 1994, str. 188). Bistveno je, da organov v sestavi ne določa Državni zbor z zakoni, temveč Vlada z uredbo (Uredba o organih v sestavi ministr- stev, Uradni list RS, št. 58/2003 z dopolnili in spremembami, UOS). Ta način naj bi omogočal večjo prilagodljivost in ažurnost pri oblikovanju državne uprave. Organ v sestavi ministrstva je operativni organ, ki opravlja specializirane strokovne naloge, za katere je pristojno ministrstvo (Andoljšek, 2005, str. 41). ZDU in UOS vsebujeta natančne določbe o vodenju organov v sestavi. Organe v sestavi vodijo direktorji, ki so imenovani skladno z ZJU. Predstojniki nekaterih največjih organov v sestavi (več kot 200 zaposlenih) se imenujejo generalni direk- torji. Imenuje jih vlada na predlog ministra, ki vodi ministrstvo, v katerega sestavi je organ. Niso več funkcionarji, kot so bili po prejšnji ureditvi. ZIN kot sistemski zakon na področju inšpekcijskega nadzorstva določa posebno poimenovanje za predstojni- ke inšpektoratov. To so glavni inšpektorji. Že ZIN opušča dodatek republiški, ki je bil v prejšnji ureditvi in je bil nepotreben, ohranjal se je le kot ostanek nekdanje fe- derativne ureditve. Če bi bil dodatek še potreben, bi moral biti državni. Predstojniki organov v sestavi so skladno z ZDU in ZJU uradniki in so imenovani za pet let. Pri pregledu pristojnosti ministra do organov v sestavi vidimo, da minister usmerja in nadzoruje delo organov v sestavi ministrstva, ki ga vodijo predstojniki teh organov. RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 112 Bilten Slovenske vojske Ti morajo ravnati skladno z usmeritvami in obveznimi navodili in nalogami ministra ter redno poročati o izvrševanju nalog organa v sestavi in vseh pomembnejših vpra- šanjih z delovnega področja organa. V teh pogledih se nad nadzorstveno funkcijo, ki je podrejena ministru, kaže ministrov neposredni vpliv na inšpekcijsko poslanstvo in delo. Odprto vprašanje pa obstaja o delu in samostojnosti inšpekcijskih organov, če bi bili podrejeni neposredno vladi. Če bi v tem primeru inšpekcijsko nadzorstvo potekalo mimo ministrstev, bi ta težje uresničevala svojo politiko. Pri tem se pojavlja tudi vprašanje o delu in pristojnostih inšpekcijskega sveta ter strokovne avtonomije in- špekcijskih služb, na katerih temelji ZIN. Politiki, ki delujejo v upravi kot ministri in državni sekretarji, predstavniki političnih strank oziroma organizacij, se za doseganje svojih ciljev opirajo na javne uslužbence. Javni uslužbenci, ki delujejo v polju politike kot strokovnjaki za pripravo zakonskih osnutkov ali delajo neposredno za politike, pa izkoriščajo politike za hitrejše na- predovanje v svoji karieri. Zato politično nevtralne uprave seveda v praksi ne more biti (Haček, 2007, str. 69). V procesu javnega upravljanja se kažejo politični procesi (v smislu procesov pridobivanja in ohranjanja oblasti), ki so neposredno povezani, zlasti na vrhu upravnega procesa – na njegovi institucionalni ravni. Nosilci političnih interesov želijo uveljaviti svoje interese, vrednote in poglede na javne zadeve prav prek institucionalnega dela upravnega procesa (Vlaj, 2006, str. 55). Notranje – oblikovanje politik Zunanje – preživetje Formalno odnos politični funkcionar (minister) – visok javni uslužbenec proračun: odgovornost Neformalno administrativno lobiranje podpora interesnim skupinam Vir: Tabela: Politična aktivnost javnih uslužbencev (Haček, 2005, str. 112). V navedenih razmerjih opisano stanje kaže na dejstvo, da razmejitev med politiko in upravo ni povsem jasna, saj je politika vpletena v upravne zadeve in upravni usluž- benci v politiko. Na tabeli 2 je prikazana dimenzija prepletanja politične aktivnosti javnih uslužbencev. Z imenovanjem glavnih inšpektorjev, ki jih imenuje vlada z določenim časovnim mandatom in vodijo inšpektorate kot organe v sestavi, je ta prepletenost politike in stroke nedvoumno prisotna. Dokler bo inšpekcijsko nadzorstvo v organizacijskem in delovnem smislu v okviru nekega ministrstva, torej ne bo neodvisno, šele ko bodo inšpekcijske službe ali inšpektorati podrejeni vladi in neodvisni od posameznih mi- nistrstev, bo mogoče razpravljati o neodvisnosti inšpekcijskih služb od »njihovih« ministrstev (Strojin, 1995, str. 25). Neposredna vključitev inšpekcijskih služb v Tabela 2: Prepletanje politične aktivnosti javnih uslužbencev Tabela 3: upravljanje in vodenje naci- onalnovarno- stnega sistema Republike Slovenije Vojko Obrulj 113 Bilten Slovenske vojske ministrstva tako ne zagotavlja učinkovitega inšpekcijskega nadzorstva, še manj pa njihovo samostojnost in neodvisnost (Bostič, 1997, str. 57). V najširšem okviru inšpekcijsko nadzorstvo spada v varnostno komponento v državi in je ena izmed značilnosti pravne države. Pravni red se nikoli ne izpolnjuje sam po sebi, državljanska in pravna zavest še nista tako visoki, da ne bi potrebo- vali državne prisile (Strojin, 1996). Če pogledamo upravljanje in vodenje nacio- nalnovarnostnega sistema Republike Slovenije (NVS) na institucionalni oziroma politični ravni, so organi upravljanja in vodenja državni zbor, državni svet in pred- sednik države. Pri tem sodelujejo še posebni organi tega sistema (odbor za obrambo, odbor za zunanjo politiko, komisija za nadzor varnostnih in obveščevalnih služb). Na politični izvršilni ravni je organ vodenja nacionalnovarnostnega sistema vlada, kot posebni organi pa predsednik republike kot vrhovni poveljnik, Svet za nacio- nalno varnost – SNAV in Državni operativni štab obrambe – DOŠO. Na instrumen- talni oziroma upravni ravni so splošni organi upravljanja in vodenja nacionalno- varnostnega sistema ministrstva, posebni organi iz obrambnega sistema pa GŠSV, URSZR, IRSO in IRSVNDN. Vir: Povzeto iz Resolucije o strategiji nacionalne varnosti RS, Odlok o Svetu za nacionalno varnost. 3 ORGANIZIRANOST INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU Ministrstvo za obrambo opravlja upravne in strokovne zadeve, ki se nanašajo na obrambni načrt države, razvoj, organizacijo, opremljanje, delovanje in vodenje obrambnih sil, pripravo civilne obrambe, na upravne zveze in kriptografsko zaščito v obrambnem sistemu, vojaško šolstvo, priprave sistema zaščite in reševanja ter na pravice in dolžnosti državljanov na področju obrambe, zaščite in reševanja. Minister Tabela 3: upravljanje in vodenje naci- onalnovarno- stnega sistema Republike Slovenije POLITIČNA – INSTITUCIONALNA RAVEN (Državni zbor, Državni svet, predsednik republike) odbor za obrambo, odbor za zunanjo politiko, komisija za nadzor varnostnih in obveščevalnih služb predsednik republike kot vrhovni poveljnik, SNAV DOŠO GŠSV, URSZR, IRSO in IRSVNDN. POLITIČNA – IZVRŠILNA RAVEN (Vlada Republike Slovenije) INSTRUMENTALNA – UPRAVNA RAVEN (ministrstva ) RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 114 Bilten Slovenske vojske za obrambo skladno z usmeritvami in odločitvami vlade vodi ministrstvo in določa politične usmeritve za njegovo delo in delo organov v sestavi ter nadzoruje njihovo delo. OUS v 11. členu določa, da na Ministrstvu za obrambo delujejo štirje organi v sestavi: – Generalštab Slovenske vojske (GŠSV), – Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje (URSZR), – Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo (IRSO). – Inšpektorat Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami (IRSVNDN). Inšpektorat za obrambo je ustanovljen za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem predpisov na obrambnem področju in zakona o tajnih podatkih ter predpisov, sprejetih na njegovi podlagi, in sicer v delu, ki se nanaša na obrambno področje. Vsaka inšpekcija je natančen vpogled v delovanje organa ali organizacije, je kritično primerjanje nečesa s tistim, kar je določeno kot norma oziroma standard ravnanja. Delo inšpekcijskih služb je usmerjeno predvsem v preverjanje skladnosti ravnanja pravnih subjektov s predpisi in s tem v zagotavljanje, vzdrževanje in iz- boljšanje standardov izvajanja dejavnosti. Inšpekcija ugotavlja dejstva (na primer ob požaru, letalski nesreči ipd.), preverja dokumentacijo in ravnanje subjektov, da bi s tem preprečila kršenje predpisov ali nesrečo. Inšpekcijski nadzor torej zadeva preverjanje zakonitosti ravnanja pravnih subjektov. Določen je lahko le z zakonom, medtem ko je nadzor mnogo širši pojem, ki je v teoriji in praksi različno opredeljen. Določitev delokroga pristojnosti inšpekcijskih služb je stvar zakona in podzakonskih aktov, kar pa ne izključuje možnosti širitve inšpekcijskih nalog kot posledice dogovora med inšpekcijsko službo in upravnim organom. Vsebina takšnega dogovora mora biti skladna s pooblastili, ki jih inšpektorjem daje zakon, zato je dogovor mogoč le kot materialno dejanje (na primer svetovanje) (Vlaj, 1999, str. 9–10). Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo opravlja inšpekcijski nadzor nad ure- sničevanjem zakonov in drugih predpisov ter aktov vodenja in poveljevanja na obrambnem področju ter zakona o tajnih podatkih. Na podlagi 86. in 87. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/2004 – UPB 1, ZObr) se za določitev pravic in dolžnosti inšpektorjev za obrambo ter njihovih pooblastil uporablja tudi ZIN. V ZIN kot krovnem sistemskem zakonu je določeno, v kakšnem obsegu so inšpektorji pooblaščene uradne osebe. Pri tem je v 3. členu navedena zahteva, da se v inšpekcijah, katerih delovanje urejajo posebni zakoni, ZIN uporablja samo za tista vprašanja, ki niso urejena s posebnimi zakoni. Za vsa postopkovna vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prejšnjega odstavka, se uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek (Zakon o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – UPB 2, 126/07, 65/08, in 8/10, ZUP). Tako je za upravno inšpekcijo, inšpekcijo za sistem javnih Vojko Obrulj 115 Bilten Slovenske vojske uslužbencev, obrambno inšpekcijo in druge oblike notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti določeno, da se uporabljajo le nekatere določbe ZIN, in sicer členi od 1. do 7. in od 11. do 18., prvi odstavek 19. člena ter prvi in tretji odstavek 20. člena. Za inšpektorje za obrambo tako ZIN ohranja načelo samostojnosti njihovega delovanja (tako so inšpektor- ji pri opravljanju nalog nadzora nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov v okviru svojih pooblastil samostojni). To pomeni, da samostojno ugotavljajo kršitve pravnega reda in izdajajo odločbe v upravnih stvareh. Pri tem niso vezani na navodila drugih organov, kako naj odločajo v posameznih stvareh. Takšen položaj inšpektorjev omogoča nepristransko in učinkovito uresničevanje njihovih poobla- stil, ki prispeva k vzdrževanju pravnega reda v državi. Samostojnost inšpektorja je v ZIN poudarjena tudi v določbah, ki govorijo o položaju inšpektorja. IRSO izvaja inšpekcijski nadzor na področjih vojaške obrambe, civilne obrambe ter izvajanja upravnih in strokovnih nalog. Inšpektorji za obrambo nadzirajo uresničevanje predpisov na obrambnem področju, zlasti pri preverjanju priprav civilne obrambe, usposobljenosti za izvajanje ukrepov pripravljenosti in mobili- zacijo, preverjajo izvajanje vojaškega izobraževanja in usposabljanja, preverjanje in ocenjevanje1 pripravljenosti in delo vojaških poveljstev, enot in zavodov ter opravljanje upravnih in strokovnih zadev na področju obrambe. Glavni inšpektor za obrambo lahko za uresničitev smotrov inšpekcije iz prejšnjega odstavka odredi praktični preizkus ali vajo. Če vaja ali preizkus obsega tudi preverjanje mobiliza- cije, mora inšpektor predhodno pridobiti soglasje ministra. Inšpektorji za obrambo se pri izvajanju inšpekcije izkazujejo s službenimi izka- znicami (86. člen ZObr). Inšpektor za obrambo ima pri opravljanju inšpekcijskega nadzora v enotah, organih in organizacijah, v katerih opravlja inšpekcijski nadzor, poleg pooblastil, ki jih določa zakon, ki ureja inšpekcijski nadzor, tudi pravico in dolžnost naložiti, da se v določenem roku ali na določen način odpravijo ugoto- vljene pomanjkljivosti ali neskladja s predpisi, načrti ali akti vodenja in poveljeva- nja; odrediti, da se do odločitve pristojnega organa odstrani z dela delavec oziroma pripadnik vojne sestave, ki s svojim delom ogroža varnost ljudi in premoženja; odrediti, da se do odločitve pristojnega organa ustavijo dejanja ali aktivnosti, ki bi lahko ogrožale ljudi ali premoženje; predlagati uvedbo postopka za razrešitev z dela ali dolžnosti oziroma za ugotovitev odgovornosti (87. člen ZObr). Proti odločitvi inšpektorja je v roku 15 dni dovoljena pritožba ministru. Pritožba ne zadrži izvršitve naloženega ukrepa v primerih, ko je treba odrediti, da se do odločitve pristojnega organa odstrani z dela delavec oziroma pripadnik vojne sestave, ki s 1 Pri ocenjevanju inšpiciranega subjekta inšpektorji podajo oceno na podlagi objektivnega spoštovanja predpisov, norm in meril ter aktov vodenja in poveljevanja ter subjektivno oceno, ki temelji na subjektivnem pristopu oziroma predvidevanju, kako bo inšpicirani subjekt ravnal v nepredvidljivem položaju. Zato subjektivna ocena in odločanje inšpektorja v dani situaciji temeljita na podlagi tako imenovanega odločanja po prostem preudarku, ki pa morata biti v odločbi (inšpekcijskem zapisniku) tudi obrazložena. S tem je pred zakonom zavarovano, da pri odločanju po prosti presoji ne pride do samovolje. RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 116 Bilten Slovenske vojske svojim delom ogroža varnost ljudi in premoženja ter da se do odločitve pristojnega organa ustavijo dejanja ali aktivnosti, ki bi lahko ogrožale ljudi ali premoženje.2 Delo IRSO na področju varovanja tajnih podatkov določata Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – UPB 2, ZTP) in UOS. Naloge prekrškovnega organa izvaja IRSO tudi skladno z Zakonom o prekrških (Uradni list RS, št. 70/2006 ZP-1 – UPB 3). IRSO je skladno z Zakonom o prekrških od začetka leta 2005 tudi pre- krškovni organ, inšpektorji pa morajo za opravljanje svojega dela najprej opraviti strokovni izpit. Inšpektorji za obrambo so pooblaščene uradne osebe za vodenje pre- krškovnega postopka na prvi stopnji. V postopku inšpekcijskega nadzora, notranjega nadzora izvajanja ZTP in prekrškovnega postopka so inšpektorji zavezani tudi sub- sidiarni uporabi ZUP. Inšpekcije na obrambnem področju načrtuje, vodi in usmerja glavni inšpektor za obrambo. Glavnega inšpektorja za obrambo imenuje vlada na predlog ministra brez interne ali javne objave. Za opravljanje dela s svojega področja je neposredno odgovoren ministru za obrambo. Temeljni procesi IRSO so tako vodenje, izvajanje inšpekcijskega in notranjega nadzora na področju varovanja tajnih podatkov ter vodenje postopkov in odločanje v prekrškovnem postopku (http://intra.mors.si/index.php?id=171). Skladno s 5 odstavkom 86. člena ZObr minister za obrambo podrobneje predpiše način in postopek za opravljanje inšpekcije na obrambnem področju, kar je določeno s Pravilnikom o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/03). Pravilnik podrobneje ureja opravljanje inšpekcijskega nadzora, predvsem načr- tovanje, pripravo in izvedbo inšpekcijskega nadzora, vsebino inšpekcijskega zapisnika (odločbe), spremljanje uresničevanja odrejenih ukrepov in nalog ter poročanje in se- znanjanje o opravljenih inšpekcijah. Glede na strukturne spremembe na obrambnem področju v zadnjih letih IRSO dobiva različne prijave, po katerih morajo inšpektorji za obrambo opraviti tako imenovane poizvedbe. V dosedanji praksi so bili glede na posamezne primere opravljeni inšpekcijski nadzori. Večina inšpektorjev za obrambo je bila v zadnjih desetih letih na šolanju v ZDA, in sicer po programu International Military Education and Training (IMET, Inspector General Course). Na šolanju so se inšpektorji seznanili s področjem, ki se imenuje preiskava in asistenca ter pomoč. Na področju inšpekcijskega nadzorstva imamo v RS različne normativne podlage, tako je na primer za delo inšpektorata za zdravstvo poseben zakon o zdravstveni in- špekciji. Ali je potreben tudi poseben zakon o inšpekciji na obrambnem področju, je stvar prihodnjih razprav in analiz, ki bodo za razvoj obrambnega sistema najbrž nujne. 2 V dosedanjih izkušnjah pri izvajanju inšpekcij na področju mednarodnih operacij so bile pri inšpiciranih subjektih, ne glede na predhodne postopke ocenjevanja po sistemu CREVAL, ugotovljene predvsem sistemske in operativne pomanjkljivosti, kar kaže na potrebo, da se nadzori opravijo pred začetkom priprav, med pripravami in pred odhodom enote v mednarodne operacije, da ne prihaja do ugotovitev, da posamezniki, enote in orožje tik pred odhodom niso pripravljeni za transport. Vojko Obrulj 117 Bilten Slovenske vojske 4 IZVAJANJE INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU Pri inšpekcijskem nadzorstvu morajo inšpekcijski organi ugotoviti resnično stanje na nekem področju oziroma v konkretnem položaju ter presoditi, ali je ta skladen s predpisi ali ni. Zato je treba pri izvedbi nadzora opraviti nadzorni oziroma inšpekcij- ski proces, ki je sestavljen iz raziskave, primerjave in ugotovitve.3 Vir: Povzeto iz Pravilnika o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št. 88/03). Proces inšpekcijskega nadzora lahko strnemo v tri faze, in sicer prva vključuje priprave na inšpekcijo, druga je izvedbena in tretja zaključna. V prvo fazo priprave spadajo raziskava in zbiranje potrebnih informacij o inšpicira- nem področju oziroma subjektu, razvoj koncepta inšpekcije, priprava načrta izvedbe, usposabljanje posameznega inšpektorja ali inšpektorske skupine ter dogovor o načinu sodelovanja z drugimi organi in inšpekcijskimi organi. Druga faza inšpekcije je sestavljena iz ugotavljanja stvarnega stanja, kar je zahtevno delo, ki zahteva posebno strokovno znanje, uporabo posebnih strokovnih in znan- stvenih metod in sredstev ter posebno opremljenost. V tem delu prihaja do analize zbranih rezultatov, vključeno je tudi preverjanje poznavanja dejavnosti pri inšpici- ranem subjektu. 3 Opomba: Te procesne stopnje so določene na podlagi izkušenj, ki so bile pridobljene pri dosedanjem delu na dolžnosti inšpektorja za obrambo, in jih lahko razumemo kot podlago – temelj nadzora. Pri izvajanju nadzora je treba zadevo raziskati (ugotavljanje začetnega stanja pri subjektu), opraviti primerjavo (raziskane zadeve primerjati s skladnostjo pravne regulative) in oblikovati ugotovitve (zaključni proces, ko se raziskane in primerjalne zadeve združijo in spodbudijo ustrezne ukrepe in naloge za odpravo nepravilnosti ali pomanjkljivosti). Tabela 5: Inšpekcijski proces na obrambnem področju FAZA PRIPRAVE: – seznanitev s položajem (proučevanje primera) – načrtovanje nadzora – usposobitev za nadzor – informacijska in logistična zagotovitev ZAKLJUČNA FAZA: – sestava in distribucija zapisnika – odločba – seznanitev s poročilom (kdo in zakaj) – priprava načrta za spremljanje odprave pomanjkljivosti IZVEDBENA FAZA NADZORNI PROCES Sprotno informiranje odgovorne osebe inšpiciranega subjekta Pripravita se opomnik in org. navodilo za nadaljnje naloge. Koncept potrdi glavni inšpektor za obrambo. Predhodni obisk inšpiciranega subjekta, če je nujen, in skupna priprava RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 118 Bilten Slovenske vojske Tretja, zaključna faza je sestavljena iz izdelave zapisnika (odločbe) in pisanja poročila, vanjo pa spada tudi spremljanje odprave nepravilnosti in pomanjkljivosti ter posredovanje dokumentacije. Cilj inšpekcijskega nadzora seveda ni le ugotovitev, ali je stvarno stanje skladno s predpisom ali ne, temveč predvsem, da se ta skladnost doseže in da se odpravijo vse ovire in pomanjkljivosti, ki povzročajo nezakonito in nepravilno stanje. Do oviranja oziroma nedopustnega ravnanja prihaja zaradi človeških ali tehničnih dejavnikov ali tudi tako imenovane višje sile. Pri človeškem dejavniku so v ospredju nasprotovanje, neprilagodljivost, zahtevnost naloge, nezadostna usposobljenost in pripravljenost za delo, težave v komuniciranju. Te ovire je mogoče odpraviti s strokovno opravljenim nadzorom, kar pa pomeni, da nadzor izvajajo strokovne in kvalificirane osebe, da imajo nosilci nazora znanje in sposobnosti, ki so povezani z izobrazbo, znanjem in izkušnjami s področja, ki je predmet nadzora, in izkušnjami z izvajanjem nadzora. Nadzorstvo mora biti tudi ustrezno načrtovano, pripravljeno in usklajeno. Nadzorna funkcija mora biti opra- vljena tudi kot svetovalna in vzgojna oziroma preventivna dejavnost. Svetovalna funkcij: izvajalec nadzora mora svetovati, obveščati in napotiti osebe, kako naj uresničujejo svoje obveznosti, ki izhajajo iz zakonov in drugih predpisov, ter kako naj ravnajo, da bo naloga uspešno opravljena. Vzgojna funkcija: ta dejavnost se izraža, ko izvajalec nadzora s svojim delom, zgledom in vedenjem pozitivno vpliva na vedenje drugih ljudi, predvsem da spoštu- jejo pravno regulativo. Preventivno delovanje: s preventivnim delovanjem naj bi preprečevali nastanek ne- zakonitosti. S preventivnimi ukrepi se preprečuje širjenje negativnih pojavov. Ti ukrepi se sprejemajo po predpisanih postopkih. Represivni ukrep se mora dosledno uporabiti predvsem, kadar kršitelj krši predpis namenoma in zavestno (Bostič, 2000, str. 58–59). Pri nadzoru nad uresničevanjem zakonov in podzakonskih aktov se inšpektorji odločajo hitro in preudarno, brez posvetovanj. Zato morajo biti ustrezno strokovno usposobljeni in poznati področje, ki ga inšpicirajo. Med inšpekcijskim postopkom morajo sprejemati ukrepe, pisati odločbe in zapisnike, ki vsebujejo izrek, da pritožba na odločbo ne zadrži njene izvršitve. Z nestrokovnim delom in nestrokovnimi od- ločitvami lahko inšpektorji povzročijo nepopravljivo škodo, zaradi česar so za posledice, ki nastanejo, disciplinsko, materialno, kazensko in moralno odgovorni. Vojko Obrulj 119 Bilten Slovenske vojske Da bi nadzor na obrambnem področju dosegel svoj namen, naj bi bil stalen, pravo- časen, javen in objektiven. Med izvajanjem nadzora moramo zagotoviti, da bodo prisotni vsi, ki so nadzoro- vani (razen opravičenih izjem), prav tako je treba poskrbeti za ustrezno logistično podporo. Ure sestankov s posamezniki pri inšpiciranem subjektu je treba prilagoditi načrtu nadzora. Metodični koncept nadzora je treba oblikovati tako, da vključuje: 1. namen: zakaj sploh, kaj pravzaprav želimo doseči z nadzorom; 2. cilje: katera so tista posebna področja našega zanimanja, ki jih bomo nadzirali; 3. obseg: katere subjekte bomo nadzirali; 4. določitev središča pozornosti (naloga, delovni proces, funkcija); 5. določitev časovnega okvira (kdaj začeti nadzor, kdaj končati); 6. obveščanje: ali obvestiti subjekt o nadzoru ali ne, koga še o tem obveščati, kdo sme biti obveščen itn. Za izboljšanje inšpekcijskega nadzora na obrambnem področju je treba upoštevati tudi nekatera izhodišča, ko se znajdete v vlogi nadzorovanca. Ko se kot nadzorovanec pripravljamo na nadzor, ne smemo prikrivati pomanjkljivo- sti, tako da jih navzven ne bi bilo opaziti. Inšpektorji radi vidijo rezultate kontinui- ranega dela, ne marajo pa prikrivanja in ustvarjanja napačnega videza oziroma vtisa. Sistema, ki ne deluje, ne poskušajte zakrpati s tem, da zadnji hip pred nadzorom v naglici izvajate nujne ukrepe. Preglejte tudi inšpekcijske zapisnike prejšnjih nadzorov. Tudi če takrat še niste bili zaposleni v organizacijski enoti, ste odgovorni, da se pomanjkljivosti odpravijo. Pomanjkljivosti, ki jih je inšpektor odkril ob svojem prejšnjem inšpekcijskem nadzoru, so prve, ki jih bo pregledal. Če te niso bile odpravljene, bodo kmalu osrednja težava. Vsak dan korektno opravite svoje delo. To je najboljša pot, da boste ustrezno pripravljeni na inšpekcijski nadzor. Med nadzorom se ne smete počutiti ogroženi. Inšpektorji niso v nadzoru zato, da bi vas spravili v zadrego, vas grajali ali koga očrnili. Tu so zato, da bi vam pomagali najti poti, kako svoje delo bolje opraviti. Vprašajte inšpektorje vse, kar je nujno, da bi razumeli, kaj vam pripovedujejo. Inšpektorji so se na nadzor dobro pripravili. V številnih primerih vedo veliko več o vas in o vaši nalogi, kot vam razkrijejo na začetku. Odstotek verjetnosti, da bodo prikrivano odkrili, je na njihovi strani. V takem primeru se v sporno zadevo običajno še bolj poglobijo. RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 120 Bilten Slovenske vojske Inšpektorjem ne posredujte nepopolnih podatkov. Ko iščejo odgovore na vprašanja, jih napotite le k tistim osebam, ki jim bodo znale najbolje odgovoriti. Inšpektorji pri- čakujejo sprotne in natančne odgovore na svoja vprašanja, pričakujejo, da ljudje, ki nanje odgovarjajo, vedo, o čem govorijo. Inšpekcijski zapisnik bodo namreč sestavili ob upoštevanju teh ugotovitev. Inšpektorjem posredujte kar najbolj natančne odgovore na njihove poizvedbe, to pa storite takrat, ko vas prvič vprašajo zanje. Nadzor bo potekal veliko hitreje in brez zastojev. Ne opravičujte se. Če nekaj ni v redu, sprejmite ugotovitve in si pomagajte z znanjem in izkušnjami, ki jih ima inšpektor, ko odpravljate pomanjkljivosti. Ne zamenjujete razlage z opravičilom. Med obema je namreč zelo jasna razlika. Inšpektorji so videli stanje in poznajo razliko. Povsem verjetno je, da razliko poznate tudi vi. Poskrbite, da boste inšpektorjem konkretno razložili vzroke za neko ravnanje – to zlasti velja takrat, ko vam okoliščine preprečujejo, da bi delali po predpisih. Inšpektorji morajo te razloge poznati, da bi se vanje poglobili po koncu nadzora. Tudi predpisi in interni akti ter akti vodenja in poveljevanja niso vedno popolni in usklajeni z drugimi predpisi. Lahko jih spreminjamo. Ljudje, ki so jih pripravljali, niso mogli predvideti vseh okoliščin. V nekaterih primerih je mogoče prilagoditi cilje in naloge konkretnim okoliščinam, vendar le, če nekdo opozori na to možnost. Inšpekcija torej uresničuje svojo primarno vlogo z zbiranjem informacij (nepo- sredno, posredno) in njihovo analizo, neposrednim nadzorom in ukrepanjem ter s svojim preventivnim svetovalnim delom (z neposrednim svetovanjem, s poroča- njem in svetovanjem ministru, s publicistično dejavnostjo, organizacijo posvetov in konferenc itn.) (Širc, 2000, str. 122). Če želimo na inšpekcijskem področju uveljavljati nove zamisli za organiziranost teh služb, je treba upoštevati vrednostni sistem družbenega okolja in delovne sredine. S političnega vidika inšpekcijskih služb nikakor ne bi smeli izkoriščati za uresniče- vanje strankarskih interesov ali nezakonita dejanja posameznikov in združb v družbi ter pripisovati inšpekcijskim organom te napake kot njihov neuspeh in njihovo neučinkovitost. Za uspešno izvedbo inšpekcijskega nadzora moramo pripraviti predlog za izboljša- no organizacijo in morebitno prerazporeditev nalog ter ugotoviti, kakšno znanje in usposobljenost potrebujejo inšpektorji. Temu primerno je treba organizirati dodatno izobraževanje in usposabljanje. Le strokovno usposobljen inšpektor bo užival ugled in avtoriteto, bo moralno neobremenjen (nepodkupljiv) in bo pripravljen opravlja- ti svoje delo tudi zunaj rednega delovnega časa, če bodo ljudje ogroženi. Pri tem je treba tudi oceniti in proučiti tveganja za delovno mesto inšpektorjev ter zagotoviti ustrezno osebno varovalno opremo in varovalne mehanizme za zaščito in varnost pri delu. Sklep Vojko Obrulj 121 Bilten Slovenske vojske Na posameznih inšpekcijskih področjih je smiselno ugotoviti in pojasniti nekatere pravne praznine, podvajanje in nasprotujoče si zahteve, ki izvirajo iz zakonodaje, ter predlagati rešitve k pravilni razlagi zakonodaje in njeni morebitni spremembi ali predstaviti drugačno organizacijo inšpekcijskih organov. Postaviti bi bilo treba sistem organizacije skupnih inšpekcijskih pregledov in skupnih inšpekcijskih akcij (skupne vsakoletne inšpekcijske akcije) ter s pregledom in obravnavo primerov dobre prakse inšpekcijskih organov izboljšati njihovo delo. Za izvajanje nadzorne funkcije je treba informacijsko, tehnološko in tehnično opremiti inšpektorje za opra- vljanje temeljnih nalog (kupiti dodatne prenosne računalnike s potrebno programsko opremo oziroma zbirkami podatkov za učinkovitejše delo na terenu in zagotoviti njihovo uporabo v inšpekcijskih organih, sprejeti ustrezni akt za dodelitev te opreme v uporabo in določiti obveznosti glede načina in namena uporabe ter vzdrževanja), ugotoviti druge potrebe in zagotoviti druge nujne tehnične pripomočke (kamere, fo- toaparati itn.). Potreba se kaže tudi v poenotenju ravnanja inšpekcijskega organa v smislu, da se pri- pravijo metodološki standardi in postopki za delo ter seznami zadev nadzora (vpra- šalniki, kontrolni listi, odločbe, zapisniki itn.) za lažje delo inšpektorjev na različnih področjih Uvesti je treba izmenjavo informacij, uvesti oziroma izboljšati elektronsko povezo- vanje inšpektorjev iz različnih inšpekcijskih organov ter pripraviti skupno spletno stran (dostop z uporabniškimi imeni in gesli). Za učinkovito inšpekcijsko nadzorstvo so tako nujne strokovna organizacijska in tehnična usposobljenost ter zainteresiranost za učinkovito nadzorstvo. Inšpekcijskim službam je treba tudi pomagati pri uresničevanju njihovega poslanstva ter v javnosti pozitivno prikazati vlogo inšpekcijskih služb. 1. Abrahamsberg, N., 1998. Zbornik znanstvenih razprav (IV. dnevi Slovenske uprave Visoka upravna šola, Ljubljana, prispevek dr. Miha Brejc, Slovenska uprava ob koncu tisočletja). 2. Andoljšek, Ž., in Janko Seljak, 2005. Merjenje učinkovitosti in uspešnosti javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo. 3. Brejc, M., 1998. Strukturalna in funkcionalna analiza inšpekcijskih služb v Sloveniji. Peti dnevi slovenske uprave Portorož: Visoka upravna šola. 4. Brezovšek, M., in Haček, M., 2003. Globalizacija in državna uprava. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. 5. Bostič, A., Košir, M., Rajh, V., 1997. Etika Upravnega dela. Ljubljana: NUK. 6. Bostič A., 2000. Upravna kultura in etika upravnega dela javnih uslužbencev. Grosuplje: Založba Mondena. 7. Bostič A., 1986. Družbeni nadzor in vloga inšpekcij v SFRJ. Ljubljana: ČZ Uradni list SRS. 8. Cijan R., in Grafenauer, B., 1993. Državna uprava, posebni del. Maribor: Visoka upravna šola. 9. Cijan Rafael in Grafenauer, B., 2002. Upravno pravo, splošni del. Univerza v Mariboru: Pravna fakulteta. Literatura RAZSEŽNOSTI INŠPEKCIJSKEGA NADZORA NA OBRAMBNEM PODROČJU 122 Bilten Slovenske vojske 10. Dujič S., 1996. 2. strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava – Kontrolni mehanizmi za zagotavljanje zakonitosti upravnega odločanja (s poudarkom na inšpekcijski kontroli). Rogaška Slatina: Inštitut za javno upravo. 11. Grafenauer, B., in Brezovnik, B., 2006. Javna uprava. Maribor: Pravna fakulteta, Univerza v Mariboru. 12. Guy, Peters, 2001. The politics of Bureaucracy. New York: Routledge. 13. Haček, M., 2001. Sistem javnih uslužbencev. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. 14. Haček, M., in Bačlija, I., 2007. Sodobni uslužbenski sistemi. Ljubljana: FDV. 15. Haček M., 2005. Politika birokracije. Ljubljana: Modrijan. 16. Hughes, Owen E., 2003. Public Management & Administration: An Introduction. New York: Palgrave Macmillan. 17. Kladošek, R., 2002. Nova ureditev inšpekcijskega nadzora. Nova zakonodaja o državni upravi. Ljubljana: Inštitut za javno upravo. 18. Obrulj, V., 2008. Učinkovitost inšpekcijskega nadzora, Ljubljana: Magistrsko delo FDV. 19. Pečar, J., 1991. Neformalno nadzorstvo. Radovljica: Didakta. 20. Pusič, E., 1995. Upravna znanost, izbor radova. Zagreb: Naklada Naprijed, d. d. 21. Rakočevič, S., in Bekeš, P., 1994. Državna uprava – vloga, položaj, organizacija, delovanje. Ljubljana: ČZ Uradni list Republike Slovenije. 22. Strojin, T., 1996. Inšpekcijsko nadzorstvo. Ljubljana: Visoka šola za zdravstvo. 23. Širc, A., 2000. Slovenska šolska inšpekcija in kakovost dela šol. Ljubljana: Sodobna pedagogika 4/2000. 24. Šmidovnik, J., 1980. Temeljni pojmi o upravi. Ljubljana: Univerza Edvarda Kardelja Ljubljana. 25. Turk, A., 2004. Inšpekcijski nadzor na upravnem področju kmetijstva. Ljubljana: Magistrsko delo. 26. Virant, G.,1998. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: VUŠ. 27. Vlaj, S., 2006. Teorija javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo Ljubljana. 28. Vlaj, S,, 1999. Občinske inšpekcije. Ljubljana: Inštitut za lokalno samoupravo pri Visoki šoli. 29. Intranetna stran MO (http://intra.mors.si/index.php?id=171). 30. Leksikon Cankarjeve založbe – Družboslovje, Ljubljana, 1984. 31. Ustava RS, Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04 in 68/06. 32. Zakon o splošnemu pravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB 2). 33. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/2007 – UPB 1). 34. Uredba o organih v sestavi (Uradni list RS, št. 58/2003, 45/2004, 86/2004-ZVOP-1, 138/2004, 52/2005, 82/2005, 17/2006, 76/2006, 132/2006, 41/2007). 35. Zakon o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/2005 – UPB 1). 36. Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/2005 – UPB 4, 126/2007-ZUP-E). 37. Zakon o obrambi (Uradni list, RS, št. 103/04 – UPB 1). 38. Zakon o prekrških (Uradni list RS, št. 3/07 – UPB 4, 17/08, 21/08 in 108/09). 39. Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – UPB 2 in 9/10). 40. Pravilnik o inšpekcijskem nadzoru na obrambnem področju (Uradni list RS, št.88/03). 41. Resolucija o strategiji nacionalne varnosti RS, (Uradni list RS, št. 27/2010). 42. Odlok o svetu za nacionalno varnost (Uradni list RS, št. 135/ 2004, s spremembami in dopolnitvami). 43. Poslovnik inšpekcijskega sveta, dostopno na: http://www.mju.gov.si/si/zakonodaja_in_ dokumenti/pomembni_dokumenti/. Vojko Obrulj