v ZE LJIS Gojmir Mla/r.ar Geodetska uprava Celje, Celje Prispelo za objavo: 12.9.1991 Izvleček V prispevku so obravnavane slabosti sedanjega sistema zemljiškega karastra in utemeljene potrebe za izdelavo vsebinsko novega, današnjim potrebam primernega sistema. Navedene so aktivnosti, ki bi jih bilo treba izvesti za dosego zastavljenih ciljev. Ključne besede: Bovec, Geodetski dan, Slovenija, teoretski vidik, upombnost; zemljiški kaiaster; 1991 Abstract Ihe anicle deals with some shortcomings of the present land cadastre systen'4 and wilh justified needs for an elaboration of a system, new in concept and adequate to presen, r.eeds. Some activities, needed for the realization of the set goals are enumerated. Key wonls: applicability, Bovec, Geodetic workshop, land cadastre, Slovenia, theoretical point of view, 1991 1. UVOD UDK (UDC) 347.235.11.001.8 061.3(497.12) Geocktski dan „1991 ":528 ANES Preds~~~iLvo Zveze geodeto~ Slovenije se je prav odločil?,_ko je problematiko __ zemlJ1Skega katastra določ1t0 kot strokovno temo letosnjega Geodetskega dne. V novih družbenih razmerat,, kjer se ponovno uvajajo tržni mehanizmi, ki slonijo na zasebni iastnini, močno narašča pomen evidenc o nepremičninah. Podatki, ki se o zemljiščih in stavbah vodijo v zemljiškemkataslru in zemljiški knjigi, naj bi bili bolj kvalitetni in ažurni, kar pomeni, da bi odražali dejansko stanje. V okviru teh prizadevanj sta aktualni nalogi geodetske službe posodobitev zemljiškega katastra ter izdelava katastra stavb. Referati na Geodetskem dnevu naj bi pripomogli h kar najboljši rešitvi prve naloge, izdelava katastra stavb pa kol samostojna naloga terja poglobljena izhodišča in širša spoznanja, ki bi se delno iahko izoblikovala na Geodetskem dnevu 1992, če bo namenjen tej problematiki. bravnava problematike zemljiškega katastra na Geodetskem dnevu soupada tudi s pripravo Zakona o geodetski dejavnosti, ki sicer obravnava vse geodetske evidence, storitve geodetske službe in njeno organizacijo, vendar pa ima v njem zemljiški kataster posebno mesto. V razpravi so se, zlasti v strokovnih sredinah, izoblikovali različni pogledi na strokovna določila, ki. se nanašajo na zemljiški kataster, strokovni prispevki in zaključki Geodetskega dne naj bi pripomogli k čim boljšim rešitvam. Prav je, da se zavedamo pomena zemljiškega katastra za geodetsko službo, saj predstavlja angažiranje geodetskih upravnih organov pri vodenju zemljiškega katastra več ko~ 70% njihove dejavnosti. Gotovo ne bi bilo geodetske upravne službe v občinah, če ne bi bilo zemljiškega katastra. Geodetski vestnik 35 (1991) 4 2. POTREBE, KI SO USTVARJALE POGOJE ZA NASTANEK ZEMWIŠKEGA KATASTRA bseg prispevka ne dopušča poglobljenega prikaza zgodovine nastanka in razvoja evidence, ki ji pravimo zemljiški kataster, vendar pa je za razumevanje današnjega stanja treba navesti razloge za njegov nastanek in nekatere faze v njegovem razvoju. Čeprav je bilo o tem že veliko povedanega in napisanega, se še vedno najdejo geodetski strokovnjaki, ki javno objavljajo, kako je star, na grafični metodi izmere sloneč, zemljiški kataster dober ter ustreza današnjim potrebam. Treba ga je le „kompjuterizirati", pa bodo rešeni vsi problemi. Razširjanje takih pogledov v javnosti lahko samo škodi prizadevanjem za pridobivanje sredstev, s katerimi bi se lotili temeljite obnove sistema z novo zemljiškokatastrsko izmero. azlog; da•se je v začetku 19. stoletja začelo izdelovanje zemljiškega katastra po načelih, ki v osnovi veljajo še danes, je bil vzpostavitev kar najbolj popolnega in do neke mere tudi pravičnega sistema, na katerem naj bi slonela odmera davkov od dohodka, kJ ga dajejo kmetijski pridelki. Prizadevanje za nov sistem obdavčitve, po katerem naj bi tedanje obveznosti v obliki naturalnih dajatev (desetina) in opravljanje uslug (tlaka) zamenjale denarne obveznosti, je v Avstriji začela Marija Terezija, ki je s tem želela zmanjšati tudi vpliv lokalnih oblastnikov, državi, ki jo je reformirala, pa zagotoviti potrebna sredstva. Davki iz kmetijstva so bili v tedanji dobi poglavitni vir dillhodka države. Turezijanska davčna reforma, ki je slonela na popisu zemljišč, ni dala zadovoljivih rezultatov, zato je naslednik Marije Turezije hotel sistem toliko dopolniti, da podatki o zemljiščih ne bi sloneli le na oceni in popisu, temveč na izmeri plodne zemlje. Podatki izmere so se uporabljali za izračun površin, ne pa tudi za izdelavo načrtov, vpisovali so se v posebne sezname - legopisne knjige. Izmera, ki so jo v celi Avstriji opravili v štirih letih, je bila primitivna, na njeni podlagi izdelan zemljiški kataster (Jožefinski ali popisni kataster) pa v praksi ni bil uveljavljen. Naslednik Jožefa II., cesar Leopold II., je ponovno odredil uporabo terezijanskega davčnega sistema. ovo davčno reformo je leta 1806 predpisal cesar Franc I., po katerem se kataster, ki je bil osnova zanjo, imenuje Franciscejski kataster .. Tu je v osnovi še danes v veljavi. V vseh 165 letih, ki so pretekle od njegove izdelave (na območju sedanje Slovenije je bila zemljiškokatastrska izmera opravljena v letih 1917 do 1927), je doživel le manjše spremembe in dopolnitve. Da je bil sistem dobro domišljen, dokazuje dejstvo, da se je tako dolgo obdržal in zadovoljeval osnovni namen, še več, od leta 1871, ko je bil sprejet zakon o zemljiški knjigi, uporablja ta njegove podatke kot osnovo za vodenje pravic na zemljiščih, zemljiškokatastrske načrte pa so dolga leta uporabljali za reševanje mnogih tehničnih problemov v prostoru. 3. PRILAGODITEV ZEMWIŠKEGA KATASTRA DANAŠNJIM POTREBAM 3.1. Odmera davkov dmero davkov od kmetijske proizvodnje določa katastrski dohodek, ki je izveden podatek v zemljiškem katastru. Odvisen je od površine, katastrske kulture in katastrskega razreda parcele ter vrednosti, ki se vodi v lestvicah katastrskeg1 dohodka za posamezno kulturo in posamezni razred v katastrskem okraju. Določitev vrednosti katastrskega dohodka za ha površine v t.i. lestvicah katastrskega dohodka ni v pristojnosti geodetske službe. Sistem katastrske klasifikacije, kot poimenujemo Geodetski vestnik 35 (1991) 4 razvrščanje zemljišč v katastrske kulture in razrede, je bii vzpostavljen ob nastanku zemljiškega katastra. Zaradi slabosti, ki so se pojavile, so ga države, ki so imele ob vzpostavitvi enak sistem zemljiškega katastra kot mi (Avstrija, Nemčija), odpravile in zamenjale s sistemom bonitiranja. V tem sistemu se vodi dejanska proizvodna sposobnost zemljišča, ne glede na način njegove uporabe. Višina davka v tem primeru ni odvisna od katastrske kulture, ki se trenutno nahaja na zemljišču, temveč od objektivne sposobnosti zemljiš(a za pridelavo. Opisani osnovni slabosti pri nas veljavnega sistema se pridruži še vprašanje pravilne določitve katastrskih razredov, pravilnost opredelitve območij k3!tastrskih okrajev, vprašljiv pa je tudi način izračuna faktorjev v l.est,ricah katastrskega dohodka .. Poleg davk~ na dohodek od_ ~metijske proizvodnje, ki ga p~ač~jejo Jlast_niki .zemljišč na podlagi podatkov zern.ljISkega katastra, pa Uprava za aruzbene pnhodKe odmerja tudi davek od prometa z zemijišči. 'Višin2 tega je drugačna, če gre za kmetijska ali stavbna zemljišča, predvse1m pa je odvisna od njegove tržne vrednosti, ki je pri kmetijskih zemljiščih v ve<:ji meri odvisna od proizvodne sposobnosti kot od njegove pripadnosti katastrski kulturi, razredu in katastrskem okraju. Tudi za ta namen bi kazalo zamenjati siste111 katastrske klasifikacije s sistemom bonitiranja. 3.2. Vodenje pravic na zemljiščih eml_jiški kataster definira zemljišče, na katerem se v zemljiškoknjižnem oddelku odišča v zemljiški knjigi vodi del stvarnih pravic, t.i. knjižne pravice. Zemljišče je v zemljiškem katastru definirano s parcelo. Pojem parcele v zemljiškem katastru, način njenega formiranja, postopek spreminjanja in način njene oštevHčbe se od nastanka zemljiškega katastra ni spremenil. Ker je bil podrejen davčnemu namenu, za potrebe zemljiške knjige ni najbolj ustrezen. Nasprotno od zemljiškega katastra, v katerem je osnovna enota parcela, ima v zemljiški knjigi to vlogo zem!jiškoknjižno telo, ki je evidentirano pri posameznih zemljiškoknjižnih vložkih, ti pa so oštevilčeni v okviru katastrske občine. Zemljiškoknjižno telo sestavljajo parcele ene katastrske občine, ki imajo enake pravne lastnosti, kar ob grobi poenostavitvi pomeni, da pripadajo istemu lastniku oziroma več solastnikom (zanemarili smo vpliv služnosti in bremen in nekaterih drugih stvarnih pravic na formiranje zemljiškoknjižnega telesa). Vodenje zemljiške knjige bi se poenostavilo in s tem zmanjšalo število napak, če bi parcelo predstavljal t.i. lastninski kos. Tu predstavlja zaoboženo zemljišče, ki ima v katastrski občini enak pravni status, oziroma če poenostavimo, je to zemljišče, ki pripada enemu lastniku aH več solastnikom. Število parcel, ki pripadajo enemu lastniku, tako ne bi bilo več odvisno od števila vrst rabe zemljišča. V eni katastrski občini bi lastnik imel le toliko parcel, koliko kosov zemljišč bi imel na med seboj ločenih lokacijah. b poglobljenem_ razmišljanju, kako formirati parcele za potrebe zemljiške knjige v odvisnosti od širšega sklopa pravic, ki se v njej vodijo, pa vendar kaže opozoriti na močno povečan pomen zasta·✓ne pravice hipoteke. Lastniku mora biti omogočeno, da lahko zastavi le del zemljišw, ki predstavlja zemljiški kos. AH naj bo to razlog za delitev? Ob ugotovitvi, da se v zemljiški knjigi vodijo pravice na nepremični stvari, konkretno na zemljišču, bi moralo biti to kar najbolj nedvoumno definirano. Poglejmo, kako lahko.zemljišče opredelimo, če gre pri tem za lastniški kos, kot je opisan zgoraj. Lastniški kos zemljišča lahko v naravi razpoznamo po mejnikih, s Geodetski vestnik 35 (1991) 4 katerimi so določene njegove meje. Te ločijo en lastniški kos od drugega, hkrati pa določajo njegovo obliko, velikosi in lego v prostoru. Mejniki morajo biti postavljeni (vkopani) na takih mestih, da lastniški kos nedvoumno definirajo (postavljeni morajo biti na vseh lomnih točkah meje), določati morajo mejo, ki ni sporna, kar pomeni, da jo priznavata oba soseda mejaša. Zaradi h:itrejše in lažje identifikacije zemljiškega kosa pa naj bod'J mejnib lUdi dobro vidni in izdelani iz trajnega materiala. Vzpostavitev takega stanja na terenu je prvi pogoj za izdeiavo dobre evidence o zemljiščih in za vodenje pravic na njih. Lahko rečemo, da je to prva faza izdelave, ali pa bi jo iahko opredelili kot pripravljalno deio vzpostavitve evidence. Če postopke evidentiranja tako opredeljenih in označenih lastniških kosov opredelimo kot drugo fazo izdelave evidence, se ti dve med seboj razlikujeta v bistvenem pogledu: v prvi gre v veliki meri, predvsem pri ugotavljanju nespornosti mej, za upravno-pravne, v drugi pa izključno za tehnične postopke. 4. MEJNI UGOTOVI1CVENI POSTOPEK - PRVA FAZA IZDELAVE NOVEGA ZEMWiŠKEGA KATASTRA azlogov za opisano ureditev mej lastniških kosov je cela vrsta, o posledicah neurejenosti je pripravljen obširnejši prispevek, ki bo v kratkem objavljen. Prav je, da tu ugotovimo dejansko stanje urejenosti mej na terenu, Spoznanje o potrebi opisane rešitve ni novo, Poglobljeno se je o 1.em razmišljalo ob pripravi Zakona o zemljiškem katastru v začetku sedemdesetih let. Pod vplivom ureditve v Avstriji je bil tudi v našem Zakonu o zemljiškem katastru leta 1974 predpisan t.i mejni ugotovitveni postopek, ki se je v praksi 1ahko začel izvajati leta 1976, ko je bilo objavljeno Navodilo za ugotavljanje in zamejničenje posestnih meja parcel. Od tega leta dalje se je mejni ugotovitveni postopek, skrajšano MUP, izvajal ob novih zemljiško katastrskih izmerah, potrebnih za kompleksno obnovo zemljiškega katastra na zaključenem območju (večjem ali manjšem, vendar redko v celi katastrski občini), parcelacijah zemljišč, uporabljal pa se je tudi kot ena od metod za urejanje nezaznavnih ali spornih meja po individualnih vlogah strank. ahko rečemo, d.a smo v obdobju petnajstih let z MUP-om uredili meje zelo , ajhnemu številu lastniških kosov. Povsod tam, kjer so v veljavi načrti stare grafične metode izmere, naj bi imeli meje urejene z MUP-om k: tisti, ki so nastali po letu 1976, podrobna analiza bi verjetno pokazala, da ni tako, saj se disciplina pri izvajanju MUP-a še zdaj ni v celoti uveljavila. Razmere tudi niso bistveno boljše pri lastniških kosih, ki so po vojni evidentirani z novimi numeričnimi zemljiškokatastrskimi izmerami. Pri načrtovanju aktivnosti za obnovo zemljiškega katastra, bolje izdelavo vsebinsko novega, vodenju pravic na zemljiščih naravnanega zemljiškega katastra lahko dosedanje delo MUP-a zanemarimo ter izhajamo iz predpostavke, da v MUP-u določenih lastniških kosov v zemljiškem katastru praktično ni. Obravnavanje mejnega ugotovitvenega postopka kot samostojne faze izdelave vsebinsko dopolnjenega in kvalitetnejšega zemljiškega katastra je koristno iz več razlogov. Za gospodarjenje z zemljišči, bodisi da gre za njihovo obdelavo ali drug način njihove uporabe, je postopek, s katerim smo nedvoumno definirali lastniški kos, dovolj, hkrati pa nujno potreben. Interes lastnikov zemljišč za ureditev mej na terenu, vključno z ugotovitvijo njihove pravne veljavnosti, je nedvoumen in bi ga morda lahko upoštevali pri financiranju izdelave novega katastra. Naslednja faza njegove izdelave, Geodetski vestnik 35 (1991) 4 ki jo predstavljajo pretežno tehnični postopki (izjema je razgrnitev podatkov in reševanje ugovorov), pa je vsaj glede uporabe podatkov za davčne namene, urejanje prostora, uveljavitev pravnega reda ipd. v interesu države, ki naj bi za ta del postopkov poravnala stroške. Mejni ugotovitveni postopek ima v pretežni meri upravno-pravni značaj, za njegovo izvedbo so potrebna drugačna znanja kot za izvedbo tehničnega postopka pri drugi fazi izdelave zemljiškega katastra. Za pravilnost njegove izvedbe je dokaj dobro poskrbljeno. Veljavni zakon mu namenja posebno poglavje s sedmimi členi, izdano je posebno navodilo, ki postopek podrobno opisuje, mnogi detajli so bili obravnavani na seminarjih, z vključitvijo v program višjega in visokega študija je poskrbljeno, da se z upravno-pravnimi problemi seznanijo tudi študenti geodezije. 5. EVIDENTIRANJE LASTNIŠKIH KOSOV IN DRUGIH PODATKOV O ZEMWIŠČIH - DRUGA FAZA IZDELAVE ZEMWIŠKEGA KATASTRA . ruga faza izdelave vsebinsko novega zemljiškega katastra obsega prenos na terenu ugotovljenega stanja v evidenco. Gre za evidentiranje lastniških kosov in drugih podatkov o zemljiščih, za katere se bomo, ob predhodno postavljenih namenih, dogovorili. Dogovoriti se je treba tudi za način njihovega vodenja, kvaliteto podatkov (izraža se z natančnostjo pri zajemanju) in način njihovega vzdrževanja. Ko pripravljamo novo zakonodajo, s katero naj bi se tudi zemljiški kataster prilagodil novim družbenim potrebam in novim tehnologijam izdelave ter vodenja, bi bilo prav, da nas pri iskanju ustreznih rešitev čim manj bremenijo sedanje rešitve, posebno, ker so mnoge nedorečene. V nasprotju z MUP-orn so postopki druge faze veliko slabše opredeljeni, tako kar zadeva zakon in še bolj v pogledu podzakonskih predpisov. V današnjih razmerah se je nesprejemljivo naslanjati na predvojne jugoslovanske predpise, ki imajo osnovo v starih avstrijskih rešitvah. Ob pripravi določil, ki se v novem geodetskem zakonu nanašajo na zemljiški kataster, ni razjasnjena dilema, kaj sodi v zakon in kaj v podzakonski predpis. V predlogu delovne skupine, kjer sem v 44 členih predlagal nova določila za zemljiški kfltaster, so po vzgledu avstrijskega ,,izmeritvenega" zakona tudi določila, ki predpisujejo nekater.e tehnične postopke, predvsem tiste, ki so kakor koli povezani s pravicami in obveznostmi lastnikov zemljišč na eni strani, na drugi strani pa nudijo zaščito službi, ki vodi zemljiški kataster, ko stranke postavljajo nerealne zahteve. Če bi hoteli pripraviti resnično dober zakon, bi morali imeti tudi podroben načrt priprave podzakonskih predpisov z opredelitvijo njihove okvirne vsebine. Določila, ki bi utegnila biti problematična, pa bi morali pred uzakonitvijo preizkusiti v praksi. 6, IZHODIŠČA PRI OPREDELITVI PODATKOV, KI JIH PRlh,-VZEMAl\AO V ZEMLJIŠKI KATASTER videntiranje posestnih kosov z mejami, ki smo jih opredelili v MUP-u, bi v osnovi zadovoljilo potrebe zemljiške knjige, ki bi na njih evidentirala obstoječe knjižne pravice. Na lastniškem kosu, kot edinem predmetu evidentiranja, pa ne bi mogle sloneti mnoge druge potrebe, ki jim dosedanji sistem zemljiškega katastra do neke mere služi. Za potrebe odmere davkov je v dosedanjem sistemu katastrske klasifikacije treba evidentirati katastrske kulture, ki imajo določene tudi katastrske razrede. Sistem katastrske klasifikacije, za katerega smo rekli, da ne ustreza niti Geodetski vestnik 35 (1991) ,4 Predvidena je bila podrobnejša kritična analiza ustreznosi:i podatkov sedanjega sistema zemljiškega katastra .w, potrebe, ki se Kažejo v praksi. Ker zemljiški kataster nima alternative (ni druge kompleksne evidence o zemljiščih), njegove podatke uporablja zelo širok krog uporabnikov za najrazličnejše namene (z analizo, ki jo je pred leti napravil kolega Kobilica, jih je ugotovljenih več kot 100). Nepoznavanje narave podatkov in njihova nekritična upmz,ba lahko povzročata vrsto problemov. V tem sklopu bi bila koristna anaiiza uporabnosti načnov grafične metode izmere, anaiiza kvalitete podatko-,r o površinah parcel, ugotovili bi morali, v kakšni meri .kalastrski razredi skupaj s katastrskimi kuHui:-ami kažejo kvaliteto kmetijskih zemljišč in gozdov, ali je umestno nanje vezati višino prlspP,vka za sprem:;mbo namembnosti zemljišča. Uporaba podatkov zemljiškega katastra za razne statistične raziskave izhaja iz predpostavke, da so ti popolni ter da so spremembe tekofo evidentirane. Ker vemo, da v pogledu stanja vrst rabe zemljišč ni tako, so rezuitati močno vprašljivi (glej članek I. Popita v Delu3.8.1991: ,,V Sloveniji imamo spet vec: gozdov"), strokovne in politifoe odločitve, ki bi. utegnile na statističnih raziskavah sloneti, pa nevarne. S prispevkom sem želel utemeljiti potrebo po izd:.::favi vsebmsko novega, za sedanje potrebe ustreznega zemljiškega katastra. Bojim se, da danes premalo razmišljamo o zemljiškem katastru kot sistemu, ki ga je treba posta·,1iti na nove temelje. Vsekakor razmišljanje v tej smeri po obsegu ni adekvatno razmišljanju o njegovi avtomatizaciji. Tudi seznam referatov za letošnji Geodetski dan to dokazuje. ajpornembnejše aktivnosti geodetske službe na področju zemljiškega katastra, ki bi zagotovile realizacijo opisanih ciljev, so po mojem mnenju: o ustrezna uzakonitev zemljiškega katastra, določitev podzakonskih predpisov, opredelitev njihove vsebine in čim hitrejša izdelava, o izvedba rajonizacije Slovenije, kj naj opredeli prioriteto izdelave novega zemljiškega katastra glede na stopnjo intenzivnosti uporabe prostora, o izdelava programa izdelave novega katastra, pri čemer je treba poleg kompleksne vzpostavitve vključiti v sistem tudi t.i. parcialno vzpostavitev, ki se izvaja ob vzdrževanju zemljiškega katastra in ob obvezni izmeri pri prometu z zemljišči, o vzpostavitev navezovalne mreže, ki mora biti podrejena programu izdelave zemljiškega katastra, o zagotovitev sredstev za realizacijo programa, pri čemer je treba proučiti možnost zagotovitve stalnega vira. Recenzija: mag. Franci Bačar Rozika Sraka Geodetski vestnik 35 (1991) 4