5« 5«««V- ^ > t RAZPRAVE GRADIJO TREATISES AND DOCUMENTS Inštitut za narodnostna vprašanja Institute for Ethnic Studies Ljubljana, 2009 Institut za narodnostna vprašanja Institute for Ethnic Studies Ljubljana, 2009 RAZPRAVE IN GRADIVO / TREATISES AND DOCUMENTS Revija za narodnostna vprašanja / Journal of Ethnic Studies UDK-UDC 323.15.342.4 (058) ISSN 0354-0286 ISSN 1854-5181 [e-izdaja] UredniSki odbor - Editorial Board Sura Brezigar, Milan Bu fon, Jadranka Čačič-Kumpes, Boris Jes i h, Vera Kržišnik-Bukič, Sonja Kurinčič Miku/, Avguštin Malic, Mojca Medvešek, Sonja Novak Lukanovič, Milan Pahor, Jože Pirjevec, Albert Reiterer, Petra Roter, Janez Stergar, Vladimir Wakounig, Jernej Zupančič, Mitja Žagar. Odgovorna urednica / Editos-in-Charge Sara Brezigar/ sara.brezigar@guesLarnes.si Pomočnica odgovorne urednice / Ed)tor-in-Charge assistant Barbara Kejžar / barbara.kejzar@guest.arnes.si Gostujoča urednika / Guest Editors Boris Jesih in Jernej Župančič Lektura / Lecture Irena Destovnik Prfvodi/Translation Marjeta Goscinčar Ccrar, Jana Kranjec Menaše Oblikovanje / Design Jana Kuharic Založil in izdal / Pubushed by Inštitut za narodnostna vprašanja/ Institute for Hlhnic Studies SI, 1000 Ljubljana, Krjavčeva 26, tel.: +3«f> (0)1 20 01 «7 0, lax +386 (0)1 25 10 964 e-mail: inv@inv.si Predstavnik / Representative Miran Komae Revija Razprave in gradivo je vključena v dve mednarodni bibliografski bazi podatkov: CSA Sociological Abstracts in CiSA Worldwide Political Science Abstracts. The journal Treatises and Documents is listed in two International bibliographic data bases: CSA Sociological Abstracts and CSA Worldwide Political Science Abstracts. (objavljeni prispevki izražajo stališča avtorjev. / 'The published articles express authors' viewpoints. Revijo sofínancira - Co-financed by Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije Slovenian Research Agency Razprave in gradivo Treatises and Documents (bli % 59 ' Kazalo Boris Jesih Predgovor 6 Janez Pirc Urejanje statusa rezideniov za daljši čas v izbranii i državah Članicah Evropske unije 8 Janez Pisc Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije 22 Romana Bešter Integracijski programi za priseljence v izbranih državah Članicah Evropske unije 40 Sara Brezigar Dostop do trga dela za državljane tretjih držav: primerjava med izbranimi državami članicami evropske unije 6a Romana Bešter Vključevanje imigrantskih otrok v izobraževalni sistem 90 Barbara Kejžar Različne obiike politične participacije imigrantov v izbranih državah članicah Evropske unije 116 Sara Brezigar Pravnoformalni okvir boja zoper diskriminacijo na etnični osnovi 152 Barbara Kejžar Vioga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah članicah Evropske unije 176 Avtorji Navodiia avtorjem 206 208 Table of Contents Boris Jesih Foreword ó Janez Pirc Regulating the Long-Term Resident Status in Selected EU Member Stales 8 Janez Pirc Family Reunification of Immigrants in Selected EU Member States 22 Romana BeStes Integration Programs For Immigrants in Selected EU Member States 40 Sara Brezigar Third Country Nationals' Access to Labour Market: A Comparison among Selected EU Member States 64 Romana BeSter Integrating Immigrant Children into Educationai System 90 Barbara KejZar Different Forms of Political Participation of Immigrants in Selected EU Member States 116 Sara Brezigar Legai Framework Aimed at Fighting Discrimination on Ethnic Grounds 152 Barbara KejZar The Role of Citizenship in Immigrant Integration Policies in Selected EU Member States 176 Authors Guideiines for Contributors 206 208 6 Boris Jesih Predgovor k tematski številki Prispevki, predstavljeni v pričujoči tematski številki revije Razprave in gradivo, so nastali na podlagi rezultatov projekta »Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah Članicah Evropske unije«. Projekt je potekal od oktobra do konca novembra 2008 in je bil financiran iz sredstev Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav ter sredstev Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije. Cilj projekta je bil proučiti in s primerjalnega vidika analizirati nekatere aktualne (zlasti) normativne ureditve spodbujanja integracije priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije. V analizo je bilo poleg Slovenije vključenih še sedem držav: Češka, Litva, Finska, Grčija, Portugalska, Nemčija in Nizozemska. Glavni kriterij izbora držav je bila primerljivost migracijske situacije .s slovensko. Kot pojasnjujejo avtorji v končnem poročilu o projektu, statistični podatki kažejo, da sodi Slovenija med članice EU, ki imajo med tujimi državljani najvišje deleže tistih iz t. i. tretjih držav, hkrati pa najmanjše deleže državljanov EU (kot na primer Litva, Latvija, Estonija, Grčija), prav tako pa v relativnem in absolutnem merilu sodi poleg Cipra, Estonije in Češke med nove članice z največ imigrantskega prebivalstva. Značilnost slovenskega migracijskega položaja je izredno velik delež priseljencev, ki prihajajo iz evropskega okolja, konkretno z območja nekdanje skupne države, V tem je Slovenija sorodna položaju baltskih držav, delno pa tudi Češki oziroma Slovaški. Med starejšimi članicami so s Slovenijo glede na njihov relativni delež tujih državljanov ter (v primeru prvih dveh) tudi prevladujoči delež priseljencev iz sosednjih držav primerljive tudi Finska, Grčija in Portugalska. Na podlagi kriterija primerljivosti migracijske situacije so bile zato v analizo poleg Slovenije vključene tri starejše članice EU, Finska, Grčija in Portugalska, in dve novi državi članici EU, Češka in Litva. Poleg migracijsko primerljivih držav sta bili v analizo vključeni Še dve starejši evropski ¡migracijski državi - Nemčija in Nizozemska - predvsem zaradi primerjave z njunimi imigrantskimi politikami, ki v nasprotju s politikami prej omenjenih držav temeljijo na dolgoletnih izkušnjah. Nemčija in Nizozemska sicer nista primerljivi s Slovenijo po migracijski situaciji, sta pa primerljivi po nekaterih drugih, prav tako relevantnih kriterijih. Nemčija zato, ker njene politike izhajajo iz podobnega razumevanja koncepta naroda, kot je Značilen za Slovenijo - gre za razumevanje naroda kot etnične skupnosti in ne kot politične skupnosti državljanov, kar ima lahko pomembne implikacije za proces integracije priseljencev. Nizozemska pa je država, katere imigrantsko politiko se je doslej običajno uvrščalo med pluralistične ali multikulturne modele, v katerih imajo imigranti možnost ohranjanja lastne Razprave in gradivo. Ljubljana, 2009, št. 59 7 kulture. Ker je takšen namen - omogočati, »da priseljenci izražajo in gojijo lastno kulturo in vrednote« - razviden tudi iz slovenske Resolucije o migracijski politiki, je bila Nizozemska v primerjalno analizo vključena kot osma država. Podatke za analizo sistemskih in normativnih ureditev vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah ter analizo dobrih praks na tem področju so avtorji projekta črpali iz poročil institucij Evropske unije, poročil nekaterih mednarodnih organizacij (OECD, IOM) in relevantne strokovne literature, analizirali pa so tudi relevantne zakonodajne akte in druge dokumente ter spletne strani pristojnih ministrstev in drugih institucij, ki se ukvarjajo z migracijami in integracijo v izbranih državah. Zaradi časovne omejenosti projekta je bila študija osredotočena zgolj na politike v odnosu do t i. prostovoljnih migrantov (ekonomskih migrantov in njihovih družinskih članov), niso pa bile analizirane politike do t. i. prisilnih migrantov (prosilcev za mednarodno zaščito, beguncev). prkglf.dni z\a.\stvi:xi članek Urejanje statusa rezidentov izbranih državah članicah RKGUI.ATJNG nil' I.( )\( i-1 KKVI RKSIDHNT S I ATI S |\ SELECTED HI' MEMBER STATES The article provides an overview and comparison of the selected European Union Member States governing the granting of the long-term residence permit for third-country nationals. The basis for this comparative analysis presents the Directive (2003/109/EC). since all the aforementioned countries were obliged to incorporate its contents into their national legislation. In this context. I assessed how the selected countries deviatefrom the Directive according to the specific criteria and how they differ in regulating of this field. Those criteria are as follows: the conditions for acquiring long-term resident status for third-country nationals: the length of residence required for acquiring the status; potential conditions in the field of integration: the rights to which are the long-term residence holders entitled to. In addition, the article briefly presents previous initiatives by the European Union in the area of long-term residence. It highlights some international documents, which also deal with this area and critically analyzes the content of the Directive. Keywords: long-term residence, international migration, third-country nationals, European Union JANEZ PIRC za daljši čas v Evropske unije Članek ponuja pregled in primerjavo, kako izbrane države članice Evropske unije urejajo pridobitev dovoljenja za daljši čas za državljane tretjih držav. Podlaga te primerjalne analize je Direktiva Sveta (J00.j/109/ESj. saj so morale obravnavane države njene vsebine vključiti v svoje nacionalne zakonodaje. V tem okviru sem ugotavljal, kako glede na določene kriterije medsebojne primerjave izbrane države upoštevajo Direktivo oziroma kako se njihovo zakonsko urejanje omenjenega področja med seboj razlikuje. Uporabljeni kriteriji so naslednji: pogoji za pridobitev dovoljenja, ki jih morajo izpolniti državljani tretjih držav: dolžina bivanja državljanov tretjih držav, potrebna za pridobitev dovoljenja; morebitni pogoji s področja integracije: pravice, do katerih so upravičeni nosilci statusa rezidenta za daljši čas. Poleg tega članek, na kratko predstavlja predhodne pobude Evropske unije za bivanje za daljši čas. Poudarja še nekatere mednarodne dokumente, ki prav tako obravnavajo omenjeno področje, kritično pa analizira vsebino omenjene Direktive. Ključne besede: bivanje /a daljši čas, mednarodne migracije, državljani tretjih držav, Kvropska unija Razpfove in gradivo. Ljubljano. 2009, št. 59 9 UVOD V odnosu do pravice do daljše naselitve državljanov tretjih držav na ozemlju članic Evropske unije (EU) se kot pravna podlaga od leta 2003 uporablja Direktiva Sveta (2003/109/ES) o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas. Omenjena Direktiva v 8. členu pojmuje rezidente za daljši čas kot državljane tretjih držav, ki so se v članicah EU naselili za stalno. Pod naselitev za stalno pa na splošno lahko razumemo pravico, ki jo država sprejema dodeli tujemu državljanu, da stalno oziroma neomejeno živi in dela na njenem ozemlju (Glossary on Migration 2004: 47). Stališče, ki je motiviralo EU, da je sprejela enotno politiko s področja stalne naselitve državljanov tretjih držav na njihovem ozemlju, je zapisano tudi v samem uvodu omenjene Direktive, in sicer, da je integracija državljanov tretjih držav, ki so v članicah EU rezidenti za daljši čas, ključni element pri krepitvi tamkajšnje gospodarske in družbene kohezije. Poleg združevanja družin državljanov tretjih držav je urejanje njihovega statusa za bivanje za daljši čas eno redkih področij, ki jih je EU z Direktivo iz leta 2003 poenotila s ciljem oblikovanja skupne migracijske politike (Carrera 2006: 15). Namen pričujočega prispevka je analizirati, kako izbranih osem držav ureja omenjeno pravico.1 Podlaga primerjalne analize je omenjena Direktiva (2003/109/ ES), saj so morale obravnavane države njene vsebine vključiti v svoje nacionalne zakonodaje. V tem okviru bom ugotavljal, kako glede na določene kriterije medsebojne primerjave izbrane države upoštevajo Direktivo oziroma kako se njihovo zakonsko urejanje tega področja med seboj razlikuje. Pred tem so podana še krajša metodološka pojasnila in oj^redeljeni sami kriteriji, na podlagi katerih sem z analizo primerjal države med seboj. V drugem poglavju so na kratko predstavljene predhodne pobude EU s področja bivanja za daljši čas. Poleg tega so poudarjeni nekateri mednarodni dokumenti, ki prav tako obravnavajo omenjeno področje, kritično pa analizirane vsebine Direktive (2003/109/ES). V tretjem poglavju so podane primerjave pravnega urejanja omenjene pravice v izbranih osmih državah, na koncu pa so navedeni tudi primeri najboljših praks, čemur sledi še sklep. Na tem mestu je treba najprej pojasniti nekatere temeljne pojme, s katerimi se pogosto srečujemo v okviru pravne obravnave bivanja tujih državljanov v državi sprejema. Ob proučevanju imigracij v EU in drugod po svetu so pogosto srečujemo s pojmi, ki zaznamujejo različne vrste priseljencev oziroma dovoljenj za bivanje tujih državljanov, in sicer glede na obdobje: dovoljenje za kratko bivanje, • • • I Izbor držav izhaja i/ vsebine raziskovalnega projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah Ft J", na podlagi katerega |e nastal pričujoči prispevek. Glavni kriterij izbora je bil obstoj različnih Vrst primerljivosti migracijskih situacij teh držav s slovensko. Kriteriji izbora ter metodologija so podrobneje pojasnjeni v uvodu končnega poročila omenjenega projekta (glej lieSler idr. 2008). Projekt je bil financiran iz sredstev Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav in sredstev Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije 10 Janez Pire: Urejanje statusa rezidentov za daljši čas v izbranih državah članicah Evropske unije dovoljenje za dolgo bivanje in dovoljenje za stalno bivanje (Adam in Devillard 2008; 46). Priseljenci, ki migrirajo za kratko obdobje, so navadno pojmovanj kot osebe, ki se preselijo v drugo državo, kot je država njihovega običajnega bivališča, za obdobje vsaj treh mesecev in ne več kot enega leta. Priseljenci za dolgo obdobje so osebe, ki migrirajo za obdobje vsaj enega leta, medtem ko za priseljence za stalno to obdobje ni omejeno (Glossary on Migration 2004: 39, 47,60). V praksi pa običajno države članice EU ne ločtijejo med omenjenimi tremi vrstami priseljencev oziroma dovoljenj za bivanje, temveč le med začasnimi in stalnimi dovoljenji za bivanje. Po priselitvi je tujemu državljanu dodeljeno dovoljenje za začasno bivanje, ki ga, če za to izpolnjuje potrebne pogoje, lahko večkrat podaljša. Med slednjimi je glavni pogoj za dodelitev dovoljenja za stalno bivanje število let, ki jih je tuji državljan preživel v ¡migracijski državi - kar velja tudi v primeru Direktive (2003/109/ES) za državljane tretjih držav (Adam in Devillard 2008: 46). Kriteriji za primerjavo, na podlagi katerih bom primerjal obravnavo te pravice po izbranih državah, so naslednji: a) dolžina bivanja državljanov tretjih držav, potrebna za pridobitev dovoljenja; b) pogoji za pridobitev dovoljenja, ki jih morajo izpolniti državljani tretjih držav; c) pogoji s področja integracije; d) pravice, do katerih so upravičeni nosilci statusa rezidenta za daljši čas. PRAVNI TER MIGRACIJSKI KONTEKST PODROČJA BIVANJA DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV ZA DALJŠI ČAS V EVROPSKI UNIJI Politični procesi, ki so privedli do sprejetja direktive sveta (2003/109/es) o statusu državljanov tretjih držav, ki so re/.identi /a daljši čas Področje zakonskega urejanja bivanja državljanov tretjih držav za daljši čas na ravni skupnih migracijskih politik EU je poleg družinskega združevanja državljanov tretjih držav eno najbolj urejenih. Pot do sprejetja Direktive za to področje je bila do zasedanja Evropskega sveta v Tampereju leta 1999 podobna kot na podro Razprove in gradivo. Ljubljana. 2009. št, 59 11 čju združevanja družin.2 Tam je bila potrjena Utdi potreba po približanju pravnega položaja državljanov tretjih držav pravnemu položaju državljanov EU.3 Že pred tem so organi EU oblikovali predhodnike omenjene Direktive. Leta 1996 je Svet EU sprejel Resolucijo o statusu državljanov tretjih držav, ki za daljši čas živijo na območju članic. V tem primeru je Svet izhajal iz stališča, da integracija rezidentov za daljši čas v državah članicah prinaša več varnosti, stabilnosti in socialnega miru. Njegov predlog pa je kot ključni pogoj pred dodelitvijo statusa rezidenta za daljši čas pojmoval bivanje v državi članici do deset let. Po enem letu je Komisija predstavila svoj predlog za sprejem državljanov tretjih držav, v katerem je integracijo državljanov tretjih držav pojmovala kot imperativ demokratične in humanistične tradicije držav članic Eli, obdobje predhodnega bivanja kot pogoj za pridobitev statusa pa je omejila na pet let (Aeosta- Area razo 2008: 2-3). Na podlagi tamperejskega srečanja pa so bili prvi predlogi za direktivo o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, pripravljeni marca 2001 (World Migration 2003 2003: 264). Direktiva (2003/109/ES) je bila dokončno sprejeta novembra 2003. Direktivo sveta je bilo treba prenesti v nacionalne zakonodaje držav članic do 23. januarja 2006. Do konca leta 2007 je vseh osem izbranih članic EU določbe Direktive preneslo v svoje nacionalne zakonodaje (Adam in Devillard 2008: 31). Zaradi sprejema Direktive sedaj več članic pozna dve vrsti dovoljenja za stalno bivanje: nacionalno dovoljenje za stalno bivanje ter dovoljenje, ki sledi Direktivi Evropskega sveta (ES). Ključna razlika med njima je, da nacionalna dovoljenja veljajo samo za eno državo članico, medtem ko so dovoljenja na podlagi Direktive priznana tudi v drugih članicah in zagotavljajo pravico do bivanja pod določenimi pogoji (Adam in Devillard 2008: 48, 54). Med proučevanimi osmimi državami v Litvi, na Nizozemskem in v Sloveniji na podlagi omenjene Direktive ES veljajo samo dovoljenja za bivanje za daljši čas. Na Češkem, Finskem, v Grčiji, Nemčiji in na Portugalskem pa hkrati veljata nacionalno dovoljenje za stalno bivanje ter dovoljenje ES za bivanje za daljši čas (Adam in Devillard 2008: 483-493). Kritična analiza ključnih vsebin direktive (2003/109/t;s) V uvodu Direktive je zapisano, da upošteva temeljne pravice in načela, ki so priznani v livropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah.4 Nobena od njiju sicer konkre-• • • 2 Podrobno je opisana v poglavju Združitev družine v končnem poročilu raziskovalnega projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v i/branih državah članicah RIJ" (Bešter idr. 2008: 27-29). 3 To je zapisano tudi v uvodu Direktive Sveta (2003/109/ES) o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas. 4 Ta je bila sicer odobrena s strani Evropskega parlamenta šele novembra 2007. I.istina Evropske unije o temeljnih pravicah (2000) (IUtp://www.europarl.etiii)pa.eu/sides/getDoc.do?pubRet^-//EP//'I'l!:X'i'+*lA+P6-'iA- 12 Janez Pire: Urejanje statusa rezidentov za daljši čas v izbranih državah članicah Evropske unije tno ne obravnava obveznosti in pravic državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas. Posredno pa se dotikajo njihovih pravic predvsem v določbah, ki govorijo o pravicah v zvezi z delom oziroma zaposlitvijo, s socialno varnostjo in 7. zdravstvenim zavarovanjem, izobraževanjem oziroma usposabljanjem. Poleg omenjenih mednarodnih pravnih dokumentov pa to med drugim obravnavajo še Splošna deklaracija človekovih pravic, Evropska socialna listina,5 najbolj podrobno pa livropska konvencija o pravnem statusu delavcev migrantov.6 Kot je zapisano v 1. členu Direktive, je njen namen določati pogoje za dodeljevanje in odvzem statusa rezidenta za daljši čas za državljane tretjih držav, ki zakonito bivajo na ozemlju države članice, ter z njim povezanih pravic. Poleg tega pa določa še pogoje za bivanje omenjenih tujih državljanov v drugih članicah EU. Kot piše Acosta-Arcarazo (2008: 4-5), je uvedba Direktive pomembna, ker so mnoge članice EU v zadnjih letih zaostrile pogoje za pridobitev državljanstva, hkrati pase mnogi državljani tretjih držav svojemu državljanstvu nočejo odpovedati oziroma jim to ni dopuščeno ali pa jim članice lilJ ne dovolijo imeti dvojnega državljanstva. Eden od namenov dovoljenj za bivanje za daljši čas na podlagi Direktive pa je tudi nadomestitev nacionalnih dovoljenj za stalno bivanje (Adam in Devtllard 2008: 53). Ključna novost te Direktive je, da razširja možnost rezidenčne pravice tudi na pravico državljanov tretjih držav do bivanja na ozemlju druge države članice, in ne le tiste, ki mu je izdala status rezidenta za daljši čas.7 Acosta-Arcarazo (2008: 1) omenja, da je bilo pred tem tovrstnim tujim državljanom omogočeno bivanje v drugih državah članicah samo tri mesece. Že v uvodu Direktive je kot glavni kriterij za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas opredeljena dolžina bivanja na ozemlju države članice. To je tudi prvi kriterij, ki sem ga izbral za primerjavo med izbranimi državami članicami, Kot določa člen 4, morajo državljani tretjih držav pred prošnjo za pridobitev omenjenega statusa pet let zakonito in neprekinjeno bivati na ozemlju države članice." 2007-0573+0+D0c+XMI.+V0//SL*BKMD-37, 24, ti. ¿008} 5 livropska socialna listina - spremenjena (1996). Uradni list Republike Slovenije, 24/1999, K). 4. 1999 (httpj/ www.coe.si/sl/dokiimenif_in_publikacijc/konvencije/l63,13. i i 2008). A livropska konvencija o pravnem statusu delavcev migrantov (1977) (http://ronventfora.coe.ini/rreaty/ENif! Treaties/I ltml/093, 3, 11. 200H), 7 Določbe o tem področju se nahajajo v [51. poglavju Direktive. Vsebina členov se z izjemo, dveh pomembnejših področij ujema s tistimi v poglavju II, ki obravnava status rezidenta /a daljši čas v državi članici. Med omenjenima je pomembnejša razlika tista o javnem zdravju, in sicer v členu 1M, Njegova vsebina govori predvsem o možnosti, da države članice titl zavrnejo vlogo /.a odobritev bivanja rezidentom za daljši čas. če taka oseba ogroža javno zdravje. Kot opozarjata Apap in Carrera (2003: 21), takšne določbe ni v Direktivi EU i/, leta 2004, ki obravnava pravice državljanov lilJ do prostega gibanja in bivanja na ozemlju drugih članic 8 Na tem mestu je zanimivo omeniti, da so v obravnavanih članicah EU obdobja bivanja državljanov tretjih Rozprove in gradivo, Ljubljana, 2009, št. 59 13 Pri tem so lahko obdobja odsotnosti z ozemlja države članice dolga skupaj največ deset mesecev oziroma krajša od šestih zaporednih mesecev. Obdobje bivanja za pridobitev statusa je bilo torej skrajšano z deset let, kot so predvidevali predlogi Sveta ELI v drugi polovici prejšnjega desetletja (Acosta-Arcarazo 2008: 3; Apap in Carrera 2003: 19). V okviru tega kriterija oziroma pogoja pa imajo po določbah 4. člena Direktive države EU diskrecijsko pravico na dveh področjih. V posebnih primerih lahko države članice v skladu z njihovo nacionalno zakonodajo dovolijo daljše obdobje začasne odsotnosti od prej omenjene. Za državljane tretjih držav, ki v članicah živijo z namenom študija ali poklicnega usposabljanja, pa lahko države pri izračunu obdobja, potrebnega za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas, upoštevajo kvečjemu polovico obdobij bivanja. Predlogi Komisije so sicer sprva predvidevali, da se med upravičence za status vključi tudi doktorske študente in begunce, kar pa je bilo v končni različici Direktive zavrnjeno, kot je razvidno iz njenega 3- člena (Acosta-Arcarazo 2008: 10). Slednji je bil deležen veliko kritik, saj nikjer ni jasno utemeljeno, zakaj naj bi omenjene skupine državljanov tretjih držav v članicah EU ne imele pravice do bivanja za daljši čas (Apap in Carrera 2003: 17). Med druge pogoje za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas, kar je drugi kriterij primerjave med proučevanimi članicami EU, sodijo stalni in redni viri za vzdrževanje državljanov tretjih držav oziroma njihovih družin ter zdravstveno zavarovanje. To določa 5. člen Direktive, ki te pogoje razume kot sredstva proti "izrabljanju" sistema socialne pomoči države članice. Tovrstni pogoji so zelo podobni pogojem Direktive (2003/86/ES) o pravici do združitve družine, s tem da se tam zahteva še primerna namestitev oziroma stanovanjska kapacitetah V okvir kriterijev sodijo še pogoji s področja integracije, ki jih lahko države članice EU zahtevajo od državljanov tretjih držav. V členu 4(2) je omenjeno, da lahko članice EU od njih zahtevajo izpolnjevanje "pogojev" za integracijo v skladu z nacionalno zakonodajo. V nasprotju z besednjakom v prej omenjeni Direktivi (2003/86/ES), kjer se omenja "ukrepe" oziroma "merila" za integracijo,10 pa se tukaj že govori o pogojih. Ti so torej predmet diskrecijske pravice držav članic, nikjer v Direktivi pa ni opredeljeno, kaj pogoji za integracijo sploh so.11 V prvotnem držav za pridobitev državljanstva sprejemne države lahko ccio krajša od pet let v primeru njihove poroke z državljanom sprejemne države. O tem vet v poglavju Državljanstvo v končnem poročilu raziskovalnega projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah Eli" (tiešter idr. 2008). 9 V členu 7(1) omenjene Direktive. Direktiva Sveta i-tJ o pravici do združitve družine (2003/86/ES). Uradni list Evropske unije (http://eur-lex.curopa.eu/LexlIriServ.do?uri-DD:19:06:32003L0086:.SLl1Di'', 17.10. 2008). 10 člen 7(2) Direktive. Direktiva Sveta EU o pravici do združitve družine (2003/86/ES). Uradni list Evropske unije (http://eur-lex.europa.eu/I.L'JiUriServ.doiuri-DD:19:06:32003L0086:SI..PDI', 17. 10. 2008). 11 Ti navadno zajemajo zahteve po znanju jezika države sprejema Oziroma zahteve po poznavanju družbe in 14 Janez Pire: Urejanje statusa rezidentov za daljši čas v izbranih državah članicah Evropske unije predlogu Direktive se je namesto integracijskih pogojev še vedno uporabljalo besedno zvezo integracijski ukrepi, pritisk za sprejem te določbe pa so pri sprejemanju Direktive izvajale Avstrija, Nemčija in Nizozemska (Acosta-Arcarazo 2008: 12-13)-12 K četrtemu kriteriju primerjave sodijo pravice, do katerih so upravičeni nosilci statusa rezidenta za daljši čas. V tem okviru je treba naprej omeniti še urejanje izdaje dovoljenja za bivanje za daljši čas, ki ga določa člen 8(2). Dovoljenje je veljavno vsaj pet let; ob poteku se na podlagi vloge avtomatsko podaljša. Sicer pa pravice, ki pripadajo statusu, določa člen 11(1). Ta med drugim zajema naslednja področja, kjer naj bi bili državljani tretjih držav deležni enake obravnave kot državljani EU: dostop do zaposlitve, izobraževanja, socialnega zavarovanja oziroma pomoči, priznavanje izobrazbenih kvalifikacij. Med pravicami je v členu 12 posebej poudarjena še zaščita pred izgonom rezidenta. Kljub naštetim pravicam oziroma področjem, kjer so državljani tretjih držav načeloma upravičeni do enake obravnave, pa imajo, kot določajo členi 11(2), (3) in (4), članice EU diskrecijsko pravico do dodatnih omejitev oziroma zahtev. Omejitve se lahko uveljavi na področjih zaposlitve in socialne pomoči oziroma varstva, na področju dostopa do izobraževanja in usposabljanja pa lahko države članice zahtevajo dokazila o ustreznem znanju jezika, kar pa tudi sodi že meti integracijske ukrepe. PRIMERJAVA PO DRŽAVAH V večini primerov bivanje državljanov tretjih držav za daljši čas urejajo zakoni o tujcih oziroma zakoni o ¡migracijah in bivanju tujih državljanov.13 Primerjava zakonske ureditve omenjenega področja med proučevanimi osmimi državami je strukturirana glede na prej omenjene štiri kriterije. kulture države sprejema ('Acosta-Arcarazo 2008.14). Več» tuj temi je omenjeno v poglavju Integracijski programi za tujce v končnem poročilu raziskovalnega projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah Ktr (Bešter idr. 200H: ¿7-29). 12 Pri tem je zanimivo omeniti, da je "Integracijske pogoje" v svojo migracijsko zakonodajo leta 1999 vključevala samo Nemčija, danes pa jih vključuje že 14 držav članic KU (Acosta-Arcarazo 2008: 14). 13 Primer za slednje je mogoče najti v Grčiji (Zakon o vstopu, bivanju in socialni integraciji državljanov tre tjih držav na ozemlju Grčije), Nemčiji (Zakon o bivanju) ter na Portugalskem (Zakon o ¡migracijah) (Adam in Devillard 2008: 186,226,252, 264, 328,356,584,418). V Nemčiji je upoštevanje tovrstnega zakona odgovornost zveznih dežel (Niessen, Peiro in Schibcl 2005: 49). Razprave in gradivo, Ljubljana. 2009. št. 59 15 Dolžina Časa bivanja na ozemiju države Članici-:, potrebna za pridobitev dovoljenja Po uvedbi določb Direktive v nacionalne zakonodaje držav članic EU je sedaj dolžina tega obdobja povsod enaka, in sicer pet let. Bistvena sprememba po uvedbi tega dela Direktive pa je, da je petletno obdobje krajši čas, kot je bil potreben za pridobitev dovoljenja za stalno bivanje pred temi zakonskimi spremembami v štirih državah. Na Češkem in v Grčiji se je to obdobje skrajšalo z deset let, na Portugalskem in v Sloveniji pa z osem (Acosta-Arcarazo 2008: 37; Bešter 2009: 162). V državah, kjer je hkrati mogoče pridobiti nacionalno dovoljenje za stalno bivanje - kar je ponekod omogočeno tudi nekaterim državljanom tretjih držav -je dolžina obdobja enaka tisti iz Direktive.lf Do večjih razlik med državami pa prihaja predvsem zaradi različnih načinov beleženja let bivanja za posamezne vrste priseljencev, saj imajo članice na tem področju v skladu s členom 4 Direktive diskrecijsko pravico. Tako se na Češkem, v Grčiji in Nemčiji za tam bivajoče študente, ki so državljani tretjih držav, upošteva samo polovica obdobja bivanja, kar v praksi pomeni, da morajo za pridobitev statusa rezidentov za daljši čas bivati v teh državah deset let. Na Portugalskem študentov ne upoštevajo kot upravičence za omenjeni status, na Nizozemskem pa v nasprotju s tem študentom upoštevajo celotno obdobje bivanja. Druga vrsta priseljencev, ki jim posamezne države čas bivanja različno upoštevajo, so priseljenci iz humanitarnih razlogov oziroma begunci. V nekaterih državah, kot na primer na Finskem, v Grčiji in Nemčiji, se njihovo bivanje ne beleži kot obdobje, potrebno za pridobitev statusa, prav nasprotno pa je na Nizozemskem, Portugalskem in v Sloveniji (Niessen idr. 2007: 83, 131, 149, 161; Adam in Devillard 2008: 485, 487).Ugodnejših tovrstnih pogojev za pridobitev statusa pa so lahko deležni posamezniki s posebnimi poklicnimi oziroma izobrazbenimi kvalifikacijami, ki so v potencialni državi sprejema zaželeni. To velja za posamezne imigrantske vodilne in specialistične kadre, ki lahko za status zaprosijo že ob vstopu v državo (Adam in Devillard 2008: 256). Enako velja na Češkem za posameznike, zajete v program t. i. aktivne selekcije kvalificiranih delavcev, ki se je začel izvajati leta 2003. Za te je zahtevana doba neprekinjenega bivanja samo dve leti in pol (Niessen idr. 2007: 47; Trends in International Migration 2005: 177). Po češki zakonodaji lahko že ob vstopu v državo za status rezidenta 2a daljši čas zaprosijo naslednje kategorije priseljencev: člani družine državljana Češke oziroma državljana tretje države z dovoljenjem za stalno bivanje; priseljenci, ki • • • 14 Izjema je Finska, kjer je za pridobitev nacionalnega dovoljenja treba neprekinjeno prebivati štiri leta, iz samega Zakona o tujcih pa ni razvidno, ali so do njegove pridobitve upravičeni tudi državljani tretjih držav. Zakon o tujcih - Finska, člen 56 |Alien.s Act (301/2004), amendmcnLs up to 973/2007 indudedj (http://www. fifilcx,fi/cn/laki/kaannokset/2004/en20040301.pdf, 3. 11- 2008), 15 Zakon o tujcih - Finska, člen 5fia(4) | Aliens Act (301/2004), amendments up to 973/2007 induded| (http:// www.finlex.ft/en/laki/kaannokset/2004/ea20040301.pdf, 3. 11. 2008). 16 Janez Pire: Urejanje statusa rezidentov za daljši čas v izbranih državah članicah Evropske unije so upravičeni do humanitarne zaščite; drugi posamezniki, ki jih država pojmuje kot pomembne - na primer nekdanji državljani Češkoslovaške, etnični Čehi iz Vzhodne Evrope ali Azije (Adam in Devillard 2008: 185-186, 485). Podobne vrste ugodnosti veljajo tudi v slovenski zakonodaji.16 V Litvi in Sloveniji pogojujejo pridobitev dovoljenja ES za bivanje za daljši čas ne samo z neprekinjenim petletnim bivanjem, temveč tudi z neprekinjenim delom v državi sprejema (Niessen idr. 2007: 131, 161). V primeru češkega Zakona o tujcih pa je sicer sporna interpretacija izraza "neprekinjeno" bivanje, saj državljanom tretjih držav, ki hočejo pridobiti status rezidenta za daljši čas, narekuje dobesedno pet let neprekinjenega bivanja v državi (Adam in Devillard 2008: 189). Pogoji za pridobitev dovoljenja V skladu z določbami 5. člena Direktive o pogojih za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas vsebuje zakonodaja vseh osmih izbranih držav članic ELI zahtevo po dokazilih o zadostnih oziroma rednih dohodkih. Ta pogoj je opredeljen bolj ali manj specifično - na primer enačenje višine dohodkov državljanov tretjih držav z minimalnimi dohodki v državi sprejema (Adam in Devillard 2008: 186, 486-492; Niessen idr. 2007: 113, 131). Samo naslednjih pet članic pa kot pogoj postavlja t ud i zdravstveno zavarovanje; Grčija, Litva, Nemčija, Portugalska in Slovenija. Pogojno lahko sem prištevamo še Nizozemsko, ki od kandidatov za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas zahteva samo potrdilo o opravljenem testu o obolelosti za tuberkulozo (Adam in Devillard 2008: 357, 486-492; Niessen idr. 2007: 113, 131).17 Nemčija in Slovenija pa med pogoje uvrščata tudi zahtevo, da kandidat za dodelitev statusa v preteklosti ni bil kazensko obsojen. V Sloveniji se to nanaša na kazen, daljšo od enega leta, v Nemčiji pa na šest mesecev ali več oziroma na šest mesecev ali več v zadnjih treh letih za namerno hudodelstvo (Adam in Devillard 2008; 487, 492). Take določbe izhajajo iz šestega člena Direktive, ki članicam dovoljuje diskrecijsko pravico za uvedbo dodatnih pogojev na področju javnega reda in varnosti. V nasprotju z Direktivo pa so zahteve Grčije in Portugalske po primerni namestitvi oziroma bivališču kot pogoju za pridobitev statusa (Adam in Devillard 2008: 487, 491). • • • 16 Zakon i> tujcih (uradno prečiščeno besedilo), člen -i 1 (http://www.uradrti-list.si/Vobjava. jsp?urHd-200871&stevilka=3101,6.11.2008). ¡7 Zakon o pravnem statusu tujcev v Kepubliki Litvi, člen 2(t( I > ¡.2 IRepublic of Lithuanla I.aw on tbe Legal Status of Aliens (29 April 2(101), lx-2206. A.s Aniended by 2h November 2006, x-92'i Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009, št. 59 17 Pogoji s področja integracije Kot je bilo že omenjeno, lahko članice od državljanov tretjih držav zahtevajo, da izpolnjujejo pogoje za integracijo, kar omenja člen 5(2) Direktive. Tri od obravnavanih držav nimajo nikakršnih zahtev« tega področja, vendar je glede na trende v zadnjem desetletju v mnogih državah članicah pričakovati, da se bo to spremenilo v prid uvedbe nekaterih zahtev s področja integracije. Te države so Češka, Finska in Slovenija. Sicer pa pogoje za integracijo definira vsaka država po svoje, v vseh pa se pojavlja vsaj zahteva po znanju jezika sprejemne države. V Grčiji, Nemčiji in Litvi morajo državljani tretjih držav poleg testa o znanju jezika opraviti še tečaje oziroma pokazati znanje o zgodovini oziroma pravili in družbeni ureditvi sprejemne države. Nemčija ima med omenjenimi najvišje jezikovne zahteve, saj mora biti znanje jezika na visoki ravni. Temeljno znanje o pravni in družbeni ureditvi Nemčije ne zadostuje, saj se morajo državljani tretjih držav udeležiti še integracijskega tečaja. V Grčiji se zahteva poznavanje temeljev grške zgodovine in civilizacije,v Litvi pa je obvezen izpit iz poznavanja ustave. Nizozemska za državljane tretjih držav poleg zahteve po znanju jezika zahteva še obvezno opravljanje integracijskega testa, in sicer še pred njihovo emigracijo, torej v izvornih državah tujcev. V zvezi z omenjenimi integracijskimi pogoji je najbolj blaga Portugalska, ki zahteva samo osnovno znanje portugalščine (Adam in Devillard 2008: 331, 486-492; Niessen idr. 2007: 131). Pravici-:, do katerih so upravičeni rezidknti za daljši čas Zaradi rabe večinoma sekundarnih virov so informacije o tem področju med državami slabše primerljive. Načeloma vse države priznavajo enake pravice na področju zaposlovanja,19 najpogosteje pa tudi zdravstvenega ter socialnega zavarovanja oziroma varnosti. V nekaterih državah se specifično omenja tudi priznavanje enakih pravic z državljani na področju stanovanjskih zadev oziroma nastanitve: na Finskem, v Grčiji, Litvi, na Nizozemskem, Portugalskem in v Sloveniji (Adam in Devillard 2008: 186, 258; Niessen idr. 2007: 47, 65, 77, 83, 113, 131, 149, l6l). Kot primere najboljših praks v zvezi z omenjenimi pravicami Niessen idr. (2007) navajajo Finsko, Grčijo in Portugalsko. Največja težava pri prvi in zadnji pa so težave s priznavanjem izobrazbenih in poklicnih kvalifikacij državljanov treLjih držav. V Grčiji imajo pri dostopu do omenjenih pravic prednost tuji državljani grškega rodu. Statusa rezidenta za daljši čas državljan tretje države po upokojitvi • * » 18 V grškem primeru so dejanski pogoji za izpolnitev omenjenih pogojev slabi, saj je udeležba na tečajih o omenjenih vsebinah obvezna, hkrati pa država pri tem postavlja zelo nizke letne kvote (Niessen idr. 2007: 83). 19 V Nemčiji pri zaposlovanju sicer veljajo načela, da je zaposlitev možna, če na izbranem delovnem mestu ni pripravljen delati noben nemški državljan (Adam in Devillard 2008:258). 18 Janez Pire: Urejanje statusa rezidentov za daljši čas v izbranih državah članicah Evropske unije ne izgubi na Nizozemskem in Portugalskem, kar pa se lahko zgodi v Litvi (Niessen idr. 2007: 47, 65, 77, 83,113,131, 149, 161; Adam in Dcvillard 2008: 186, 258). SKLEP Ob koncu primerjave zakonskega urejanja področja bivanja za daljši čas v izbranih državah članicah je treba poudariti, da so zakonske določbe za to področje precej omejujoče, kar se tiče nabora pogojev in pravic za državljane tretjih držav. Končne različice določb Direktive (2004/109/ES), ki jih je bilo treba prenesti v nacionalne zakonodaje, so namreč znatno omejile krog državljanov tretjih držav, ki so potencialno sploh upravičeni do pridobitve statusa rezidenta za daljši čas. Razvoj sprejemanja te Direktive oziroma enotne politike EU za področje bivanja državljanov tretjih držav za daljši čas je podoben tistemu o sprejemanju Direktive (2003/86/ES) o združitvi družin. Tudi tu so največji pritisk na uvedbo zaostrenih pogojev, predvsem v obliki t. i. integracijskih pogojev, izvajale ¡migracijsko bolj privlačne države, kot na primer Nemčija in Nizozemska. Kljub temu tla je nosilcem tovrstnega dovoljenja načeloma omogočeno enačenje pravic z državljani EU za področja, kot so zaposlovanje, socialno in zdravstveno zavarovanje in podobno, pa imajo države sprejema hkrati proste roke pri tem, pri katerih od teh pravic želijo omejiti dostopnost rezidentom za daljši čas. Kot omenja Acosta-Arcarazo (2008: 36), se s tem prav gotovo ne dosega ciljev z zasedanja v Tampereju, ki si prizadevajo za približanje pravnega položaja državljanov tretjih držav pravnemu položaju državljanov EU. Kljub temu pa prenos določb Direktive prinaša nekaj pomembnih pridobitev: poleg skrajšanja obdobja bivanja, potrebnega za pridobitev omenjenega statusa v primeru nekaj držav, ureja Direktiva tudi zahteve za bivanje v drugi članici od tiste, ki je državljanu tretje države sprva dodelila status rezidenta za daljši čas. V nekaterih primerih, kot na primer v Nemčiji, pa je sicer še nekoliko prezgodaj za podrobnejše analize o izvrševanju določb Direktive v praksi. Na tem mestu lahko razvijem še hipotetični model dobre prakse za področje statusa rezidentov za daljši čas, ki bi združeval naugodnejše obravnave omenjenih kriterijev primerjave v izbranih državah s perspektive priseljencev iz tretjih držav. Kar se tiče obdobja bivanja, bi bilo za potencialne kandidate za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas najugodneje, če bi se leta bivanja v državi sprejema upoštevala za širši krog tujih državljanov. Predvsem bi mednje lahko šteli še študente oziroma posameznike na poklicnem izobraževanju, če ima seveda članica EU interes privabiti in obdržati čim več (visoko) izobraženih oziroma kvalificiranih tujcev. V tem primeru bi lahko države članice uveljavile tudi zelo ugodne terminske pogoje za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas posebej za tovrstne priseljen- Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009, št. 59 19 ce. Iz pogojev za pridobitev dovoljenja bi se lahko črtale tiste vprašljive zahteve, ki niso del Direktive, kot na primer zahteva po nastanitvenih kapacitetah, ki jih določata Grčija in Portugalska. Druge zahteve, kot na primer zahtevana višina dohodkov in vlaganj v zdravstveno zavarovanje, pa bi lahko omejili na minimum. Priseljenci imajo vsaj v prvih letih bivanja že tako proporcionalno veliko stroškov pri vzpostavljanju svojega življenja v novem okolju, kar bi lahko upoštevali pogoji, povezani s plačevanjem raznih prispevkov - kot na primer zavarovanja. Smiselno bi iiilo, da bi bili integracijski pogoji natančno opredeljeni že v sami Direktivi, saj tako ne bi prihajalo do razlik med interpretacijami posameznih držav. Sploh pa na tem področju ne bi smeli veljati mehanizmi, ki kandidatom preprečujejo izpolnjevanje pogojev - kot so na primer kvote za obvezne integracijske tečaje v Grčiji. Za pravice, ki pripadajo nosilcem statusa oziroma enake obravnave z državljani EU, pa prav tako ne bi smeli dopuščati državam članicam diskrecijske pravice, na katerih področjih bo dejansko prihajalo do enake obravnave. Pri tem tudi ne bi smeli dajati prednost tujim državljanom iz tretjih držav glede na njihovo etnično pripadnost, kot se to dogaja v primeru pripadnikov diaspor iz posameznih držav sprejema. 20 Janez Pire: Urejanje statusa rezidentov za daljši čas v izbranih državah članicah Evropske unije LITERATURA IN VIRI Acosta-Arcarazo, Diego (2008) "Directive 2003/109 or the Legal Exclusion of the Long-Term Resident 'Other'." V Conference "New Directions in Legal and Social '.theoryEdinburgh (http://www.law.ed.ac.uk/festivaloflegaldieo-ry/files/acosta.pdf, 6. 11. 2008). Adam in Devillard (2008) Comparative Study of the Laws in the 27 EU Member States for Legal Immigration. Including Assessment of the Conditions and Formalities Imposed by Each Member State for Newcomers. Bruselj; Evropski Parlament (http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf_study_of_ laws_for_legal_immigration.pdf, 16. 10. 2008). Apap, Joanna in Sergio Carrera (2003) Towards a Proactive Immigration Policy for the EU. Centre for European Policy Studies - CEPS Working Document, it. 198 (http://shop.ceps.be/download.phpPitem_id l081, 20. 10. 2008). Bešter, Romana, Sara Brezigar, Barbara Kejžar in Janez Pire (2008) Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah EU. Končno poročilo. Ljubljana: Inštitut za narodnostna vprašanja. Bešter, Romana (2009) "Pravni okvir, relevanten za integracijo imigrantov v Sloveniji." Razprave in gradivo (58): 160-195. Carrera, Sergio (2006) A Comparison of Integration Programmes in the EU: Trends and Weaknesses. V Centre for European Policy Studies (http://shop.ceps. eu/BookDetail.php?itemJd=1310, 10. 6. 2008). Glossary on Migration (2004). Geneve: International Organization for Migration (http://www.iom.int/DOClJMENTS/PUBLICATlON/EN/Glossary.pdf, 30. 4. 2005). Niessen, Jan, Thomas Hudedleston, Laura Citron, Andrew Geddens in Dirk Jacobs (2007) Migrant Integration Policy Index. Brussels: British Council in Migration Policy Group. Trends in International Migration. Annual Report 2004 (2005). Paris: OECD, SOPEMI (http://213.253.134.29/oecd/pdfs/browseit/8105011e.pdf, 12. 1. 2006). World Migration 2003: Managing Migration - Challenges and Responses for People on the Move (2003). International Organization for Migration (http://www.iom.int/iomwebsite/jahia/webdav/site/myjahiasite/shared/ shared/mainsite/published_docs/books/wmr2003/, 5. 12. 2007). Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 21 DOKUMENTI Direktiva Sveta (2003/109/ES) o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas. Uradni list Evropske unije, L 16, 23. 1. 2004 (bttp://eur-lex. europa.eu/LexUr37, 24. 11. 2008). Zakon o tujcih (uradno prečiščeno besedilo) (Ztuj-1-UPB5). Uradni list Republike Slovenije 71/2008, 14. 7. 2008 (http://www.uradni-list.si/l/objava. jsp?urlid=200871&stevilka=3101, 6. 11. 2008). Zakon o pravnem statusu tujcev v Republiki Litvi [Republic of Lithuania Law on the Legal Status of Aliens (29 April 2004), IX-2206. As Amended by 28 November 2006, X-924] (http://ww3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska. showdoc l?p_id=307827, 3. 11. 2008). Zakon o tujcih - Finska [Aliens Act (301/2004), amendments up to 973/2007 included] (http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2004/en20040301. pdf, 3. 11. 2008). prhgl.hdni ZNANSTVENI ČIANEK JANEZ PIRC Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah evropske unije I'Amii.y Ki-immcation of Immigrants in Shi w in» HI) Memiikr States This article pro tides an overview and comparison pf the selected European Union Member States governing the right to family reunification. The basis for this comparative analysis pre* ents Directive (2003/86/EC). since all the countries were obliged to incorporate its contents into their national legislation. In this context, I assessed how the selected countries deviate from the Directive according to the specific criteria and how they differ The article focuses on the following questions: which family members are covered by this right: what conditions must be completed by the sponsor and family members for family reunification: the length of the procedure of decision on the request for family reunification and the period the sponsor must spend in the Member State before having his/her family members join him/her: the rights belonging to the family members tvith the implementation of family reunification. The article presents the historical and current context of legal migration and family reunification in the European Union. In this context, it highlights the key international documents, which led to the creation of common migration policy of the European ('nion in this area as well as critically analyzes the content of the Directive. Keywords: family reunification, international migration, migration policy, Kuropean Union Članek ponuja pregled in primerjavo, kako izbrane države članice Evropske unije urejajo pravico do združitve družine. Podlaga te primerjalne analize je Direktiva (2003/86/ES), saj so morale obravnavane države njene vsebine obvezno vključiti v svoje nacionalne zakonodaje. Pri tem ugotavljam, kako glede na določene kriterije izbrane države upoštevajo Direktivo in kako se pri tem med seboj razlikujejo. Članek se osredotoča na naslednja vprašan ja: katere družinske člane zajema ta pravica: katere pogoje morajo za združitev družine izpolniti sponzor in družinski člani: trajanje postopka za odločitev o prošnji za družinsko združitev ter obdobje, ki ga mora sponzor preživeti v državi članici, da se mu lahko pridružijo družinski člani: katere pravice pripadejo družinskim članom po združitvi družine. Članek predstavi tudi zgodovinski in sedanji pravni ter migracijski kontekst združevanja družin v Evropski uniji. Vtem okviru poudarja ključne mednarodne dokumente, ki so pripeljali do oblikovan ja enotne migracijske politike Evropske unije na tem področju, kritično pa analizira tudi vsebino omenjene Direktive. Ključne besede: /družitev družine, mednarodne migracije, migracijska politika, Evropska unija Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 23 UVOD Pravica do ustanovitve družine in ohranjanja njene enotnosti sodi med temeljne človekove pravice. Ta pravica torej ni omejena z državljanstvom in je zaščitena z mednarodnim pravom (Glossary on Migration 2004: 24). Kot je zapisano tudi v členu 16(3) Splošne deklaracije človekovih pravic, je "Družina [je] naravna in temeljna celica družbe in ima pravico clo družbenega in naravnega varstva".1 Zato so ukrepi, ki omogočajo združitev družine, v bistvu nujen pogoj za zagotavljanje spoštovanja omenjene pravice tudi za priseljence oziroma državljane tretjih držav v državah Evropske unije (EU). Kot je omenjeno v uvodu v Direktivo Sveta EU o pravici do združitve družine (2003/86/ES), je "združitev družine potrebna, da se omogoči družinsko življenje. Pomaga ustvariti socialno in kulturno stabilnost, ki olajša vključevanje državljanov tretjih držav v državo članico, kar spodbuja ekonomsko in socialno kohezijo." Poleg ekonomskih imigracij sodi v zadnjih desetletjih združevanje družin med najpomembnejše vzroke za imigracije državljanov tretjih držav v države članice EU. To velja tudi za vse izbrane države v pričujoči raziskavi2 (Family Reunification 2005: 1-2; International Migration Outlook 2006: 3,21). Namen pričujočega prispevka je analizirati, kako izbrane države urejajo pravico do združevanja družin. Podlaga primerjalne analize je omenjena Direktiva (2003/86/ES), saj so morale obravnavane države njene vsebine obvezno vključiti v svoje nacionalne zakonodaje. Pri tem bom glede na določene kriterije ugotavljal, v kolikšnem obsegu izbrane države upoštevajo Direktivo in v čem se med seboj razlikujejo. V prispevku najprej sledijo še nekatera metodološka pojasnila, nato pa so opredeljeni kriteriji, ki so podlaga za medsebojno primerjavo analiziranih držav. V drugem poglavju predstavim zgodovinski in sedanji pravni ter migracijski kontekst področja združevanja družin v EU. V tem okviru predstavim ključne mednarodne dokumente, ki so pripeljali do oblikovanja enotne migracijske politike EU na tem področju, kritično pa analiziram tudi vsebino Direktive (2003/86/ ES). V tretjem poglavju v izbranih osmih državah primerjam področje pravnega urejanja omenjene pravice, ob tem pa na koncu navajam tudi primere najboljših praks, čemur sledi še sklep. • • • 1 Splošna deklaracija človekovih pravic. Office of the I [igli Commissioner for Iluman Rights (htip;//www unchr.eh/udhr/lang/slv.pdf, 7.11. 2008). 2 Izbor držav izhaja iz vsebine raziskovalnega projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v Izbranih drŽavah članicah KIJ", na podlagi katerega je nastal pričujoči prispevek. Glavni kriterij izbora so biie različne vrste primerljivosti migracijskih situacij omenjenih držav s slovensko. Kriteriji izbora ter metodologija so podrohneje pojasnjeni v uvodu končnega poročila omenjenega projekta (glej Bešter idr. 2008). Projekt je bil financiran iz sredstev Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav in sredstev Ministrstva /.a notranje zadeve Republike Slovenije. 24 J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije Pred nadaljevanjem je treba na tem mestu pojasniti nekatere pojme, s katerimi se pogosto srečujemo ob pravnem obravnavanju pravice do združitve družine. Najprej je treba opozoriti, da na evropski oziroma mednarodni ravni ni enotnega koncepta o tem, kaj je to družina oziroma katere člane zajema (Apap in Carrera 2003: 6). Prav tako obstaja več različic definicij, katere pravice so dodeljene priseljencem, ki imigrirajo v državo v okviru procesa (ponovne) združitve družine. V vseh državah zakonske določbe s tega področja zajemajo soproge ter neporočene, vzdrževane in mladoletne otroke. Pri tem pa ne obstaja konsenz glede starosti otrok. Ne upošteva se poligamne zveze, medtem ko narašča število držav, v katerih se pod določenimi pogoji lahko v okvir družinskega združevanja uvrščajo tudi neporočeni partnerji, V nekaterih državah, kot na primer na Nizozemskem, priznavajo tudi istospolne partnerje. Ponekod se lahko zaradi vzdrževanja, starosti in botrstva v ta tip migracij umestijo tudi starši oziroma bratje, sestre in drugi sorodniki priseljencev (International Migration Report 2002: 25). Direktiva (2003/86/ES), na katero se v nadaljevanju najbolj pogosto sklicujem, na področje združevanja družin uvaja pojem "sponzor". Kot je zapisano v členu 2(c) Direktive, to pomeni "državljana tretje države, ki zakonito biva v državi članici in prosi za združitev s svojimi družinskimi člani, ali čigar družinski člani prosijo za združitev z njim/njo.'^ Samo združitev družine pa člen 2(d) pojmuje kot "vstop v državo članico in bivanje družinskih članov državljana tretje države, ki zakonito biva v navedeni državi članici, z namenom da se ohrani družinska enota, ne glede na to, ali je družinsko razmerje nastalo pred vstopom rezidenta ali po njem." Kriteriji za primerjavo pravice do združitve družine po izbranih državah: a) katere družinske člane zajema ta pravica; b) katere pogoje morajo izpolniti sponzor in družinski člani za združitev družine; c) dolžina postopka za odločitev o prošnji za družinsko združitev ter obdobje, ki ga mora sponzor preživeti v državi članici, da se mu lahko pridružijo družinski člani; d) katere pravice pripadejo družinskim članom po združitvi družine. • • • i V nadaljevanju zaradi jedrnarosii povezujem oziroma zapisujem izraza sponzor in zakonski partner v moški slovnični obliki, pri rem pa se pojma lahko nanašata na moške ali ženske. Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 25 ZGODOVINSKI IN SEDANJI PRAVNI TER MIGRACIJSKI KONTEKST PODROČJA ZDRUŽEVANJA DRUŽIN DRŽAVLJANOV TRETJIH DRŽAV V EVROPSKI UNIJI Zgodovinske migracijske in politične okoliščine, ki so privedli; do sprhjktia direktivi- sveta Evropske unije o pravici do združitve družine (2003/86/es) Združevanje družin ostaja v EU eden najpomembnejših motivov za ¡migracije iz tretjih držav. V največji meri je to posledica zaostritev pogojev za imigriranje iz ekonomskih razlogov iz omenjene skupine držav. To velja predvsem za uveljavljene zahodnoevropske ¡migracijske države, kot sta Nemčija in Nizozemska, in to že vse od srede sedemdesetih let 20. stoletja.'' Takrat se je tam zaradi ekonomske krize ukinil liberalni režim zaposlovanja delovne sile iz tretjih držav, posledično pa so se ¡migracije zaradi združevanja družin in iskanja azila uveljavile kot ena najpogostejših možnosti zakonitih ¡migracij. V nekaterih državah so prav tovrstni ¡migracijski tokovi najbolj prispevali k nadaljevanju rasti števila tujih državljanov, kljub temu da so se pogoji postopoma zaostrovali tudi na tem področju (Pire 2009: 63, 78-79; van Selm 2003; Castles in Miller 1998: 71-72; Oezcan 2004; International Migration Report 2002: 24). Združevanje družin je v zadnjih letih v obravnavanih osmih državah najpomembnejša ali poleg ekonomskih druga najpomembnejša vrsta ¡migracij5 (International Migration Outlook 2006: 3, 21).6 Področje zakonskega urejanja družinskega združevanja državljanov tretjih držav je na ravni skupnih migracijskih politik EU eno najbolj urejenih. Pot do sprejetja obvezujoče Direktive za to področje iz leta 2003 pa sega posredno vse do leta 1957, ko je bil ob ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti (EGS) svoboden pretok delavcev utemeljen kot ena od štirih svoboščin EGS. Ocl ustanovitve EU leta 1993 ta pravica velja za vse njene državljane, ne glede na to, alt so ekonomsko aktivni ali ne. Državljane tretjih držav pa te določbe ne zajemajo. Po Maastrichski pogodbi, ki je stopila v veljavo omenjenega leta, sta bili področji imigracij in azila vključeni v t. i. tretji steber politik EU - pravosodje in notranje zadeve, Ta se je urejal na medvladni podlagi med državami članicami, kjer je imela • t t 4 1'oieg omenjenih dveh sta med obravnavanimi državami i. Večjim deležem migracij zaradi združevanja družin tudi Finska in Portugalska (International Migration Outlook 2006: 35). 5 Po podatkih Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj (okcd) za leto 2004 je med izbranimi državami predstavljalo družinsko združevanje največji delež imigracij na Finskem, Nizozemskem in v Nemčiji. Drugi največji deSež za ekonomskimi ¡migracijami pa je bil dosežen na Portugalskem (International Migration Outiook 2006:178,183,201, 209). Enako je po podatkih .Statističnega urada Slovenije (SURS) veljalo za Slovenijo za leto 2005. Za Češko, Grčijo in Litvo tovrstni podatki niso bili dosegljivi. (i Priseljeni tujci po namenu priselitve in državi državljanstva, Slovenija, letno (http://www.stat.si/pxweh/ Tcmp/055700152008117403079.xls, 7. 11, 2008). 26_J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije Evropska skupnost obrobno vlogo (Adam in Devillard 2008: 15; World Migration 2003 2003: 259). Pogoji za enakopravno obravnavanje državljanov tretjih držav so bili izpolnjeni šele z Amsterdamsko pogodbo, ki je stopila v veljavo leta 1999. Ta je področja viz, azila, ¡migracij ter drugih politik, povezanih s prostim pretokom vseh oseb, vključno z državljani tretjih držav, prenesla iz stebra pravosodja in notranjih zadev na nadnacionalno raven prvega stebra, pod novo IV. poglavje pogodbe o Evropski skupnosti.7 S tem je bila pripravljena podlaga za t. i. območje svobode, varnosti in pravic, ki naj bi se vzpostavilo do 1. maja 2004. Na območju držav članic naj bi ta omogočal svobodne migracije državljanov EU, dober nadzor nad ¡migracijami, dobro reguliran dostop do humanitarne zaščite, varnost državljanov EU in drugih rezidentov, vzdrževanje pravice za vse. Deli omenjenega IV. poglavja zagotavljajo tudi ukrepe v zvezi z ¡migracijami državljanov tretjih držav, med drugim za področje združevanja družin in bivanja za dolgo obdobje (Adam in Devillard 2008: 15; van Selm in Tsolakis 2004: 2-3; World Migration 2003 2003: 259). Evropski svet se je oktobra 1999 srečal v Tampercju, da je določil jasno agendo za razvoj območja svobode, varnosti in pravic. Tam je tudi potrdil potrebo po uskladitvi nacionalnih zakonodaj o pogojih /a sprejem in bivanje državljanov tretjih držav, ki zakonito bivajo na ozemlju članic. Posebej pa je tudi poudaril, da bi jim morala EU zagotovili pošteno obravnavo ter pravice in obveznosti, ki bi bile primerljive s pravicami in z obveznostmi državljanov EU (van Selm iti Tsolakis 2004: 3).w Na tej podlagi je bil decembra 1999 oblikovan prvi predlog s področja pravice o združevanju družin. To je bil tudi prvi od ukrepov Evropske komisije za državljane tretjih držav po uveljavitvi Amsterdamske pogodbe. Diskusija o predlogu je potekala skoraj štiri leta, vse do septembra 2003, ko je bila sprejeta Direktiva Sveta EU o pravici do združitve družine (2003/H6/ES). Direktivo sveta je bilo treba prenesti v nacionalne zakonodaje drŽav članic do 3. oktobra 2005. Do takrat je to storilo samo manjše število članic; večina je to naredila leta 2006. Konec leta 2007 so zahtevane pogoje izpolnile vse obravnavane države (Apap in Carrera 2003: 5, 7; European Migration Network 2008: 5). Kritična analiza ki.jiičniii vskhin direktive (2003/86/f.s) Kot je bilo že omenjeno, pravico do ustanovitve družine in ohranjanja njene enotnosti ščiti mednarodno pravo. Pred sprejetjem Direktive so članice EU oziroma obravnavane države ratificirale tudi več drugih mednarodnih dokumentov, ki obravnavajo to pravico. Poleg omenjene Splošne deklaracije človekovih pravic je t • i 7 Konkretno o tem govorijo Členi 61 do (iy pogodbe o Evropski skupnosti (Adam in Devillard 200H: tS). K Direktiva Svela EU o pravici do /družitve družine (2003/86/liS), Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 27 na evropski ravni najstarejši tak dokument Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (ECHR) iz leta 1950. Na spoštovanje njenega 8. člena se Direktiva sklicuje tudi v uvodu.9 Člen 8(1) se glasi: "Vsak ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, doma in dopisovanja."10 Sicer pa .so poleg Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin vse države EU ratificirale tudi naslednje dokumente, ki omenjajo vlogo družine v družbi in pravice do njenega varstva: Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah,11 Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah12 ter Evropsko socialno listino (ESL).'i Tudi slednja vključuje vlogo združitve družine,1'' kot pogoj zanjo pa omenja dovoljenje za bivanje, ki ga mora imeti tuji delavec na ozemlju druge pogodbenice. Bolj detajlno pa združitev družine delavcev priseljencev oziroma pogoje zanjo omenjata 9. in 12. člen Evropske konvencije o pravnem statusu delavcev migrantov.15 Po podatkih iz januarja 2008 pa sta med obravnavanimi državami konvencijo ratificirali samo Nizozemska in • * • 9 Poleg tega se sklicuje še na Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, ki pa ¡o je sicer odobril Evropski parlament novembra 2007 (htt^y/www.eiiroparl.europa.eu/side^getDoc.do?publ{el'--//EÎ>//TEKr+TA+l)6-TA-2007-Q573+0+DOC+XML+VO//SL#BKMD-37, 24. 11. 2008). 10 Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. 11 Člen 23(1) Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah-. "Družina je naravni in temeljni sestavni del družbe in ima pravico do družbenega in državnega varstva." Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah <1966) (htlp://www.varuh-rs.si/index.php?id-1(M, 7. 11. 2008). 12 Člen 10(1 ) Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah: "Države pogodbenice tega Pakta priznavajo, tla mora biti družina, ki je naravni in temeljni sestavni del družbe, deležna čim širšega varstva in pomoči, zlasti pri njeni ustanovitvi in dokler je odgovorna za preživljanje otrok, za katere skrbi,' Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (1966) (hiip://www,varuh-rs si/index.php?id-103, 7. II. 2008), 13 Člen 19(6) Evropske socialne listine: "Da bi zdomskim delavcem in njihovim družinam zagotavljale učinkovito uresničevanje pravice do varstva in pomoči na ozemlju druge pogodbenice, se pogodbenice zavezujejo, da kolikor mogoče olajšajo ponovni) združitev družine tujega delavca, ki ima dovoljenje za nastanitev na njihovem ozemlju." Sicer pa ESL v i6. členu govori tudi o pravici družine do socialnega, pravnega fn ekonomskega varstva. Evropska socialna listina - spremenjena (1.996). Uradni list Republike Slovenije, 24/1999,10.4. 1999 (hrtp:// www.coc.si/sl/dokumenti_in_publikacije/kunvcneije/l63,13, It.2008). 14 V uradnem prevodu ËSL v slovenščino je pod aiigieškim izrazom reunion of the family omenjena 'ponovna združitev družine1, v uradnem prevodu Direktive (2003/86/Ï-S) pa pod angleškim izrazom family reunification najdemo združitev družine'. V prispevku uporabljam slednji izraz. 15 Njen člen 12(1) se glasi: "Soprog/a delavca migranta, ki je zakonito zaposlen na ozemlju države pogodbenice, in njuni neporočeni otroci, dokier so po ustreznem zakonu sprejemne države obravnavani kot mladoletni in vzdrževani s strani delavca migrania, so upravičeni /.,,/, da se pridružijo delavcu migrantu na ozemlju države pogodbenice, če ima slednji na voljo nastanitev za družino, ki je pojmovana kot normalna za domače delavce regije, kjer je delavec migrant zaposlen. Vsaka država pogodbenica lahko pogojuje upravičenost glede na čakalno dobo, ki pa ne sme presegati dvanajst mesecev." V členu 12(2) pa je zapisano, da lahko vsaka država pogodbenica "dodatno pogojuje združitev družine iz člena 12(1), da mora imeti delavec migrant stalne dohodke, dovoljšne za potrebe njegove družine". Na člen 12 se navezujejo tudi posamezni deli člena 9. V njem je izraženo, da je dovoljenje za bivanje delavca migranta pogojeno z dovoljenjem za delo, migrant, pa lahko ostane v državi sprejema vsaj pet mesecev tudi v času brez zaposlitve, le določbe pa se poleg delavca migranta nanašajo tudi na člane njegove družine, 28 J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije Portugalska, medtem ko sta Grčija in Nemčija njeni podpisnici.16 Glede na to da so morale obravnavane države vsebine Direktive (2003/86/ES) obvezno prenesti v svoje nacionalne zakonodaje, je treba na tem mestu podrobneje kritično analizirati njene ključne vsebine in jih primerjati tudi s prej omenjenimi mednarodnimi pravnimi dokumenti. Člen 2(2) Direktive opredeljuje, da se združitev družine upošteva v primeru, če je družinsko razmerje nastalo tako pred vstopom rezidenta v državo članico El I kot tudi po vstopu. Najprej se osredotočimo na prvi kriterij primerjalne analize o področju združevanju družin, in sicer katere družinske člane zajema ta pravica, o čemer piše 4. člen Direktive. Kot je zapisano že med splošnimi določbami (člen 3(3)), se ta Direktiva ne uporablja za družinske člane državljana iiU. Združitev družine vsekakor velja za člane primarne oziroma nuklearne družine, torej za zakonca sponzorja ter za mladoletne otroke sponzorja in njegovega zakonskega partnerja, vključno s posvojenimi otroki. V tem smislu velja tudi za mladoletne otroke sponzorja oziroma zakonca, vključno s posvojenci, če je urejeno skrbništvo teh otrok in so otroci vzdrževani. Ob tem je v členu 4(1) zapisano, da se meja zahtevane polnoletnosti, za katero veljajo določbe za otroke, opredeljuje po nacionalnih zakonodajah. Poleg tega pa otroci, upravičeni do združitve družine, ne smejo biti poročeni. Če namreč več kot 12 let star otrok "pripotuje v državo neodvisno, lahko država članica, preden dovoli vstop in bivanje po tej Direktivi, preveri, ali otrok izpolnjuje pogoj za integracijo, ki ga predvideva njena obstoječa zakonodaja". V zvezi s slednjo določbo je možnih veliko različnih interpretacij, predvsem kar se tiče "pogoja za integracijo". Ta določba je lahko pojmovana v nasprotju z mednarodno oziroma evropsko skupino pravil, ki so definirala koncept mladoletnika in posebne zaščite, ki jo je ta deležen. Največji pritisk na sprejetje tega dela 4. člena je ob pripravljanju Direktive izvajala Nemčija (Apap in Carrera 2003: 10). Kot piše Carrera (2006: 16), naj bi bil ta del člena tudi neskladen že prej omenjenim 8, členom ECHR. O pogojih za vstop in bivanje drugih družinskih članov pa govori nadaljevanje 4. člena, predvsem 4(2). Po njem lahko države članice EU dovolijo vstop in bivanje sorodnikom sponzorja ali njegovega zakonca v prvem kolenu v ravni vrsti, če jih ta vzdržujeta in v izvorni državi nimajo ustrezne družinske podpore.17 Enako pa • ■ • 16 Evropska konvencija o pravnem statusu delavcev migrantov (1977) (http://convcntions.coe.inl/Treaty/EN/ Trcaiies/f ltmt/093,5. ! i. 2008). 17 Na tem mestu je treba omeniti, da v primerjavi z državljani ireijih držav za bivanje in vstop državljanov Lil) in njihovih družinskih članov veljajo precej ugodnejši oziroma inkluzivno naravnani pogoji. 'Ib področje določa Direktiva (2004/38/ES) Evropskega parlamenta o pravicah državljanov t Jnije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in bivanja na ozemlju držav članic (http://eucifex.europa.eu/LexlJriServ/I.exUriServ.do?uri -O J:L:2004: l58:0077:0123;EN:PIJlvI8. U. 20118). Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 29 velja za tiste odrasle neporočene otroke sponzorja ali njegovega zakonca, ki se iz zdravstvenih razlogov ne morejo samostojno preživljati. Medtem ko so bile te določbe v različici predloga za Direktivo iz leta 1999 še obvezne, pa lahko sedaj države članice za ta področja uveljavljajo diskrecijsko pravico (Apap in Carrera 2003: 10). V nadaljevanju je omenjeno, da lahko države EU na področju združitve družine registrirane partnerje obravnavajo enako kot zakonce. Ne upoštevajo pa se poligamne poroke, poleg tega pa lahko sprejemne države EU zaradi preprečevanja prisilnih porok zahtevajo, da sponzor in njegov zakonec pred združitvijo družine dosežeta neko minimalno starost in največ 21 let. K drugemu kriteriju primerjalne raziskave s področja združevanja družine sodi pregled, katere pogoje morajo izpolniti sponzor in družinski člani, da se jim lahko ugodi združitev s (preostalimi) družinskimi člani. Med splošnimi določbami Direktive (3- člen) je najprej omenjeno, da se ta uporablja, kadar ima sponzor dovoljenje za bivanje države članice in velja za obdobje enega leta ali več. Ne uporablja f>a se, kadar sponzor biva v članici EU zaradi humanitarne zaščite; člani njegove družine imajo lahko kakršenkoli status. Sicer pa o preostalih pogojih govorijo členi 6 do 8. Med splošne pogoje, ki jih lahko država članica zahteva od sponzorja, sodijo zadostna stalna in redna sredstva za vzdrževanje in nego družinskih članov, stanovanje glede na ustrezne standarde oziroma kakovost ter zdravstveno zavarovanje zase in družinske člane.13 Te ukrepe lahko država EIJ uporablja predvsem zato, da ne bi državljani tretjih držav bremenili njenega socialnega in zdravstvenega sistema. Poleg omenjenega lahko države članice od državljanov tretjih držav zahtevajo še, da ti izpolnijo "merila za integracijo"v skladu s pravnim sistemom posamezne države. Na tem področju je treba omeniti še 6. člen, ki dopušča različne interpretacije diskrecijske pravice članic EU, da lahko zavrnejo prošnjo družinskih članov za vstop in bivanje oziroma podaljšanje dovoljenja za bivanje sponzorja zaradi javne politike, javne varnosti in javnega zdravja. Po tretjem kriteriju pa se med državami primerja dolžino trajanja postopka, potrebnega za odločitev o prošnji za družinsko združitev ter dolžino obdobja, ki ga mora sponzor preživeti v državi članici, da se mu lahko pridružijo družinski člani. Prvo področje je zajeto v členu 5(4), ki določa, da morajo pristojni organi državljana tretje države najpozneje v devetih mesecih po predložitvi njegove prošnje obvestiti o odločitvi. V primerih težavnih okoliščin preučitve pa se to obdobje lahko celo še podaljša. V strokovni literaturi je bilo kritizirano drugo področje, sicer zajeto v 8. členu. Ta določa, da lahko članice EU od sponzorja zahtevajo, da • * • 18 Evropska konvencija o pravnem statusu delavcev migrantov, Člena 12( 1) in 12(2), za to področje na primer ne predvidevata tako strogih pogojev (http://tonvenrions.coe.int/lVcary/EN/TreatiesAItml/093, 3, 11. 2008). 19 Kot pišeta Adam in Deviilard (2008: 64), pa nekatere države članice za to besedno zvezo, angleško inlegra-tion measures, uporabljajo netočen prevod, tj. 'integracijski pogoji'. 30 J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije mora, preden se mu lahko pridružijo družinski člani, na njihovem ozemlju živeti največ tri leta. Tako dolgo čakalno obdobje se lahko razume v nasprotju z ESI., saj naj bi spodkopavalo namen družinske združitve, to je omogočanje družinskega življenja (Apap in Carrera 2003: 11). Prav tako je to v nasprotju s členom 12(1) Evropske konvencije o pravnem statusu delavcev migrantov, kjer piše, da čakalno obdobje ne sme presegati 12 mesecev. Določbe, ki se nanašajo na zadnji primerjalni kriterij, katere pravice pripadejo sponzorju in družinskim članom po združitvi družine, pa so zapisane v 13. do 15. poglavju Direktive. Sprejemno državo zavezuje, da tem osebam olajša pridobitev potrebnih vizumov oziroma jim zagotovi prvo dovoljenje za bivanje, ki velja vsaj eno leto in ga je mogoče podaljšati. Družinski člani sponzorja so s tem upravičeni do izobraževanja, zaposlitvene in samozaposlitvene dejavnosti ter do poklicnega usmerjanja in nadaljnjega usposabljanja. Države članice lahko sicer družinskim članom omejijo dostop do zaposlitve do 12 mesecev, v tem obdobju pa članice preučijo položaj na svojih trgih dela. Ni pa nujno, da poleg ožji družini dovolijo zaposlitev tudi sorodnikom v prvem kolenu v ravni črti in odraslim neporočenim otrokom. Člen 15 določa, da so družinski člani najpozneje po petih letih bivanja upravičeni do dovoljenja za bivanje, ki je neodvisno od sponzorjevega. PRIMERJAVA PO DRŽAVAH20 V večini primerov področje združevanja družin državljanov tretjih držav urejajo zakoni o tujcih oziroma zakoni o ¡migracijah in bivanju tujih državljanov.21 Primerjava zakonske ureditve združitve družin je sti ukturirana glede na prej omenjene štiri kriterije. Katkre družinske o an k zajema ta pravica V tem okviru je predvsem govor o tem, kakšne omejitve obstajajo za posamezne vrste sorodnikov sponzorja. Znotraj ožje družine je najprej treba analizirati morebitne omejitve oziroma posebne pogoje, ki se tičejo zakonca oziroma zunajzakonskega partnerja sponzorja ter njunih otrok. • • • 20 Ce ni navedeno drugače, je literatura za to poglavje primerjalna študija Adama in Devillarda (2008). 21 Primer za slednje je mogoče najti v Grčiji (Zakon o vstopu, bivanju in socialni integraciji državljanov tretjih držav na ozemlju Grčije), Nemčiji (Zakon o bivanju) ler na Portugalskem (Zakon o (migracijah) (Adam in Devillard 2008: 186, 226, 252, 264,328,356, 384,418). V Nemčiji je upoštevanje tovrstnega zakona odgovornost zveznih dežel (Niessen, Peiro in Schibel 2005:49). Razprave in gradivo, Ljubljana. 2009, št. 59 31 V zvezi s partnerjem sponzorja zakonodaja vseh osmih obravnavanih držav v skladu z Direktivo (2003/86/ES) zanj upošteva upravičenost do združitve družine. Tako v I.itvi kot na Nizozemskem pri tem obstaja starostna omejitev z a partnerje, ki je 21 let,22 na Češkem pa je ta omejitev 20 let23 Samo v polovici držav so do združitve družine upravičeni tudi registrirani partnerji: na Finskem, v Litvi, na Nizozemskem in Portugalskem, neformalna partnerstva pa so upoštevana na Finskem, Nizozemskem in Portugalskem. Na Finskem, Nizozemskem, v Nemčiji in pogojno tudi Sloveniji so do združitve družine upravičeni tudi istospolni partnerji sponzorja. Pri tem pa je v Nemčiji posebnost, da se samo za to vrsto združitve uporablja registrirano partnerstvo. V Sloveniji pa je to področje lahko sporno, ker v Zakonu o tujcih2'* ni jasno definirano, ali imajo partnerji istospolno registriranih zvez možnost do združitve družine ali ne (Niessen, Peiro in Schibel 2005: 48). Za otroke sponzorja in njegovega partnerja v vseh obravnavanih državah velja, da so do združitve družine upravičeni mladoletni otroci sponzorja oziroma njegovega partnerja. Pri tem pa je izjema Nemčija, ki postavlja starostno mejo do 16 let; le pod posebnimi pogoji, predstavljenimi v podpoglavju 4.2 Direktive, pa so upravičeni do združitve družine tudi otroci, starejši od 16 let. Grčija, Portugalska in Slovenija posebej poudarjajo, da morajo biti mladoletni otroci neporočeni. Na Finskem in Portugalskem so do združitve upravičeni tudi posvojeni mladoletni otroci, na Češkem pa otroci, za katere je pravno odgovoren sponzor. Le v posebnih okoliščinah pa so do združitve družine upravičeni še polnoletni otroci sponzorja oziroma partnerja, in to v primeru, ko so ti iz zdravstenih razlogov vzdrževani. To velja na Češkem, v Nemčiji, na Nizozemskem, Portugalskem in v Sloveniji, s tem da morajo biti polnoletni otroci v takem primeru neporočeni. Samo na Nizozemskem pa veljajo za otroke iz poligamnih zvez omejitve pri njihovi upravičenosti do družinske združitve s sponzorjem (Family Reunification 2005: 5). Glede drugih članov družine oziroma sorodstva so ukrepi nacionalnih zakonodaj še bolj omejujoči. Tako v Grčiji in Nemčiji pravice do družinske združitve ni mogoče uveljavljati za nobenega drugega družinskega člana. Relativno ugodni pogoji pa veljajo v Litvi, kjer se v tem okviru lahko priselita starša sponzorja oziroma njegovega partnerja, če sta upokojena oziroma nezmožna skrbeti zase. • • • 22 Ta starostna omejitev na Nizozemskem velja, če se sponzor želi poročili oziroma živeti s partnerjem, ki je na Nizozemskem državljan tretje države: sicer pa lam velja starostna omejitev |H let za priseljene zakonske oziroma zunajzakonske partnerje. 2i Act No. 326/1999 Coll., on the Residence of Aliens in the Territory of the Czech Republic. Unofficial version as of 28 April 2006 (http://www.visa-s.cz/iiles/326_99.cn.pdf, 21. 11 21108). 2-i Zakon o tujcih (uradno prečiščeno besedilo), člen 36{-i): "Izjemoma lahko pristojni organ po prostem preudarku za ožjega družinskega člana šteje tudi drugega sorodnika tujca, če posebne okoliščine govorijo v prid združitve družine v Kepuhtiki Sloveniji" (liup://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urtiri-2(K)K71&stevilka 5101,6. II. 2008), 32_J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije Prav tako se laliko na ta način priselijo odvisni starši sponzorja oziroma partnerja na Portugalskem, poleg tega pa še brat oziroma sestra sponzorja ali partnerja, če sta mladoletna in ju prvoomenjena vzdržujeta. Na Češko in Nizozemsko se lahko priselijo samo samski starši sponzorja. Češka omejuje starostno mejo staršev sponzorja na 65 let ali več, starostne omejitve pa ni, če je starš odvisen od sponzorja. Tudi na Nizozemskem je starostna meja 65 let, in še to le v primeru, če vsi ali večina njegovih otrok živi na Nizozemskem in v izvorni državi ni potomcev, ki bi zanj lahko skrbeli, Na Finskem in v Sloveniji so priselitve staršev možne le v primeru mladoletnega sponzorja. Katere pogoje morajo izpolniti sponzor in družinski člani za ugodno rešitev PROŠNJE ZA DRUŽINSKO ZDRUŽITEV Da lahko državljani tretjih držav v članicah EU postanejo sponzorji, morajo poleg tega, da imajo dovoljenje za bivanje, običajno izpolnjevati še nekaj splošnih pogojev, kot so finančna sredstva in bivalna kapaciteta, ki naj bi bila zadostna za preživljanje in nastanitev posameznikove družine. Te določbe so lahko splošne ali pa zelo specifične, veljajo pa v polovici obravnavanih držav. Na Finskem in v Sloveniji mora sponzor dokazati samo, da ima zadostna finančna sredstva za preživljanje družine. Pri tem lahko na Finskem pristojne oblasti zahtevajo od kandidata za sponzorja še vpogled v socialno in zdravstveno zavarovanje. V Grčiji in na Nizozemskem morajo državljani tretjih držav, ki bi radi postali sponzorji, podati dokazila o rednih in stabilnih dohodkih, ustrezni nastanitveni kapaciteti in zdravstvenem zavarovanju. V obeh primerih velja, da je treba potrditi tudi, da bodo priseljeni družinski člani tudi dejansko živeli skupaj s sponzorjem. Na Nizozemskem veljajo tudi specifične zahteve o višini sponzorjevega dohodka, ki mora biti vsaj v vrednosti 100 odstotkov socialne podpore oziroma 120 odstotkov plačnega minimuma v državi,25 odvisno tudi od starosti sponzorja. Poleg tega morajo tam družinski člani sponzorja tudi dokazati, da niso oboleli za tuberkulozo. V petih obravnavanih državah je treba kot pogoj za družinsko združitev dokazati tudi družinske oziroma sorodstvene vezi. Na Finskem morata sponzor in njegov neformalni partner dokazati, da je njuna veza trajala že vsaj dve leti pred preselitvijo. V Grčiji, Litvi, na Nizozemskem in Portugalskem morajo sponzorji dokazati predhodnost njihovih družinskih vezi. V Litvi morajo sponzorji drugim družinskim članom poslati tudi formalno vabilo. Posebnost Nizozemske pa je, da se združevanje družin obravnava na dveh ravneh: • • • 25 Slednje velja, kadar .se hoče sponzor poročiti oziroma skleniti partnerstvo / državljanom tretje države šele na Nizozemskem in torej njuna veza predhodno ni obstajala. Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 33 a) kot združitev družine: kjer so bili družinski odnosi vzpostavljeni že pred migracijo; b) kot oblikovanje oziroma formiranje družine: kjer je do družinskih odnosov prišlo po ¡migraciji sponzorja v državo članico. Za to vrsto veljajo tudi nekoliko strožji kriteriji (Family Reunification 2005: 11). Poleg omenjenega velja, da je treba na Finskem in v Nemčiji sorodstvene vezi -če teh ni mogoče drugače dokazati ali zato, ker so dokumenti v izvorni državi pogosto ponarejeni - dokazovati s testom DNK (Family Reunification 2005: 31). V Nemčiji in na Nizozemskem morajo otroci v starosti med 16 in 18 let kot pogoj za družinsko združitev zadovoljiti tudi določene integracijske kriterije (Family Reunification 2005: 6). V Nemčiji mora otrok v tej starostni kategoriji dobro znati nemški jezik. Znanje nemščine, čeprav na nizki ravni, pa je v Nemčiji nujno tudi za tiste zakonce sponzorjev iz tretjih držav, ki za vstop v državo potrebujejo vizum.26 Na Nizozemskem morajo osebe, starejše od 16 let, pred vstopom v državo na podlagi družinske združitve opraviti integracijski test. Tako stroge zahteve v nizozemskem primeru izvirajo iz dejstva, da njihov Zakon o tujcih ne ločuje med integracijskimi pogoji in ukrepi, kot so omenjeni v členih 4(1) in 7(2) Direktive (2003/86/ES), in integracijskimi pogoji. Za vse družinske člane na Nizozemskem velja še poseben pogoj, in sicer, da morajo priložiti potrdila o nekaznovanju. To in pa zaostreni pogoji za starejše mladoletnike ter potrdila o zdravstvenem zavarovanju oziroma o neobolelosti so na Nizozemskem, ki je ratificirala tudi Evropsko konvencijo o pravnem statusu delavcev migrantov, v neskladju s členoma 12(1) in 12(2) te pogodbe.27 Trajanje postopka in Cakai.no obdobje za sponzorja Sam postopek, v katerem oblasti odločajo o rešitvi prošnje za družinsko združitev, v obravnavanih državah traja od dva do devet mesecev. Slednje je tudi najdaljše dovoljeno obdobje glede na člen 5(4) Direktive (2003/86/ES). Najdlje, to je devet mesecev, lahko postopek traja na Češkem, Finskem in v Grčiji, v izredno zapletenih primerih na Finskem pa lahko še dlje (Niessen idr. 2007: 64). Do • • • 26 To je prav gotovo daleč od načel čim enakopravnejše obravnave državljanov tretjih držav, kot jih v zadnjih letih i različnimi dokumenti, kot na primer z Direktivo (2003/86/ES), skuša podpreti lili. 27 Evropska konvencija o pravnem .statusu delavcev migrantov (http://convcntions.coe.int/Treaty/EN/ Treaties/] Itml/093, 3- lli 2008). 34 J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije šest mesecev traja postopek v Litvi in na Nizozemskem, štiri v Nemčiji, tri na Portugalskem in dva v Sloveniji. V nekaterih državah velja tudi čakalno obdobje, ¡to katerem sponzorji šele lahko zaprosijo za družinsko združitev. To velja za Češko, kjer mora sponzor predhodno živeti vsaj 15 mesecev, in za Grčijo, kjer je to obdobje dolgo vsaj dve leti. V nekaterih primerih velja vsaj dvoletno obdobje tudi v Litvi. Tako dolgo obdobje, preden sploh pride do možnosti združitve s posameznikovo družino, pa je lahko v nasprotju z nekaterimi mednarodnimi pravnimi dokumenti, ki so jih ratificirale tudi omenjene države. V zvezi s tem bi predvsem veljalo omeniti člen 19(6) Evropske socialne listine, v katerem se pogodbenice zavezujejo, da bodo postopke za združitev družine tujega delavca čim bolj olajšale. V grškem primeru je to sporno tudi glede na člen 12(1) Evropske konvencije o pravnem statusu delavcev migrantov, kjer je najdaljša tovrstna dovoljena doba 12 mesecev. Grčija je to konvencijo samo podpisala, ne pa tudi ratificirala. Pravici-., ki pripadajo čianom družine po združitvi Pravice, ki jih lahko uživajo državljani tretjih držav z naslova združevanja družin, so odvisne od statusa sponzorja v državi članici EU. V Skladu z Direktivo (2003/109/ES) se sicer dovoljenje za bivanje za daljši čas v državah EU pridobi po petih letih neprekinjenega bivanja. V nekaterih od obravnavanih držav pa lahko že po dveh oziroma treh letih pridobijo dovoljenje za bivanje, ki ni več vezano na sponzorja. Triletno obdobje velja v Litvi, na Nizozemskem in v Sloveniji, na Portugalskem pa samo dvoletno (Niessen idr. 2008: 112, 130, 148, l60).28 V vseh obravnavanih državah je v skladu z Direktivo (2003/86/ES) za družinske člane sponzorja mogoče uveljavljati pravico do zaposlitve ali samozaposlitve, izobraževanja oziroma izpopolnjevanja, zdravstvenega zavarovanja in socialnega varstva ter nastanitve. Le na Finskem veljajo te pravice samo za zakonca sponzorja (Niessen idr. 2008: 64). V Nemčiji pa za področje zaposlovanja državljanov tretjih držav veljajo tudi delne restrikcije. Tam se ti lahko zaposlijo šele po dveh letih, z izjemo manj številčnih delovnih mest, ki jih ni zapolnil nihče drug.2? Tako dolgo obdobje prepovedi je v nasprotju s členom 14(2) omenjene Direktive, ki določa največ enoletno tovrstno obdobje. • • • 2H Na Portugalskem tudi velja, da če se je k sponzorju priselil zakonec, ki je / njim poročen že pet lei aii več, lahko takSno dovoljenje pridobi že ob samem vstopu v državo. 29 Merniki državljani, državljani članic Eli oziroma državljani tretjih držav s prednostnim dostopom do nemškega trga dela. Razprave in gradivo. Ljubljana. 2009. Št. 59 35 SKLEP Treba je poudariti, cia v zahodnoevropskih državah do zaostritev na področju migracijske politike združevanja družin prihaja že zadnja tri desetletja in pol. Medtem ko se je to področje za državljane tretjih držav in druge tujce načeloma obravnavalo individualno po nacionalnih zakonodajah, pa je v raznih mednarodnih pravnih dokumentih - vse od sprejetja Splošne deklaracije človekovih pravic - to vedno podrobneje definirano, tako kar se tiče vključenosti članov družine kot z njimi povezanih pogojev in pravic. Temelji za enakopravno obravnavanje državljanov tretjih držav na območju članic EU so bili ustvarjeni šele s pogodbo v Amsterdamu leta 1999. Direktiva (2003/86/ES) je ena prvih na tem področju, ki celostno ureja ta aspekt ¡migracij državljanov tretjih držav v EU. Do danes je vseh osem obravnavanih držav preneslo določbe Direktive v svoje nacionalne zakonodaje, kar pomeni, da med njimi načeloma ne bi smelo biti večjih razlik pri obravnavi združevanja družin omenjenih priseljencev. Že iz pregleda osnutkov omenjene Direktive je jasno razvidno, da so nekatere države pogoje za to področje skušale zaostrovati bolj, kot je bilo prvotno mišljeno. Tako se je v končni različici pojavil večji delež določb, ki za podpisnice niso obvezujoče, temveč jim dopuščajo diskrecijsko pravico. V to smer je med obravnavanimi članicami ELI najdlje šla Nemčija, kar je posledica kombinacije nadaljevanja rasti imigracijskih tokov po letu 1990 in sočasne šibkejše gospodarske rasti. Nemške oblasti ob tem menijo, da bo država zaradi svoje geografske lege v bližini (potencialnih) emigracijskih držav Srednje in Vzhodne Evrope tudi v prihodnje razmeroma bolj izpostavljena večjim ¡migracijskim tokovom. Zaostreni nemški odnos do ¡migracij iz tretjih držav se odraža tudi v njeni nacionalni zakonodaji s področja združevanja družin, ki med obravnavanimi državami sodi med najstrožje, v odnosu do Direktive (2003/86/ES) v nekaterih ozirih celo sporne. Nemčiji je v tem smislu podobna tudi Nizozemska, ki je druga najpomembnejša ¿migracijska država v skupini. Bolj preseneča tudi relativno zaostren odnos na tem področju na Finskem in v Grčiji, kar je najbrž posledica tamkajšnjega hitrega porasta imigracijskih tokov po letu 1990. Nekoliko ugodnejše pa so določbe s področja družinskega združevanja državljanov tretjih držav v novih treh članicah EU in na Portugalskem. Pri združevanju družin državljanov tretjih držav prihaja v nacionalnih zakonodajah torej do največjih omejitev predvsem pri vprašanju, katere družinske člane zajema ta pravica ter katere pogoje morajo izpolniti sponzor oziroma družinski člani za združitev družine in za dosego pravic, ki jim z dovoljenjem pripadajo. Ob koncu lahko razvijem še hipotetični model dobre prakse v zvezi z družinskim združevanjem državljanov tretjih držav, ki bi združeval najugodnejše obravnave 36_J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije omenjenih štirih kriterijev primerjave v posameznih državah s perspektive priseljencev iz tretjih držav. Načeloma bi bilo lahko to področje ugodneje urejeno, če bi se Direktiva (2003/86/ES) vsebinsko bolj približala Direktivi (2004/38/ES), ki obravnava pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in bivanja na ozemlju drugih članic. To posebej velja za družinske člane, ki jih prvoomenjena Direktiva omenja kot upravičene do združitve s sponzorjem. Poleg zakoncev in registriranih partnerjev sponzorja bi lahko pod obvezujoče določbe sodila Še de faclo in istospolna partnerstva. Za priseljenske družine bi bilo najugodneje, če bi, podobno kot v Direktivi (2004/38/ES), vse države morale obvezno sprejemati potomce do 21. in ne samo do 18. leta starosti ter polnoletne odvisne otroke. Glede same primarne družine pa ni dopustno, da se omejitve za otroke postavljajo že pred njihovo polnoletnostjo, kot je to v Nemčiji in na Nizozemskem. Kavno tako bi lahko vse podpisnice sprejemale potomce iz poli-gamnih zvez, obvezujoče določbe pa bi lahko vključevale tudi starše sponzorja oziroma njegovega zakonca ali partnerja. Pri tem bi se določbe lahko nanašale na vse odvisne starše ne glede na starost, oziroma na tiste, ki so stari 65 let ali več. Glede samih pogojev, ki jih morajo sponzorji oziroma člani družine izpolniti za družinsko združitev, bi bilo idealno, če bi, podobno kot na Finskem in v Sloveniji, sponzorji lahko dokazali, da imajo zadostna finančna sredstva za preživljanje družine. Prav tako bi bilo treba ukiniti diskriminacijske določbe, ki od državljanov tretjih držav zahtevajo izpolnjevanje integracijskih testov. Sam postopek družinskega združevanja bi bilo treba opraviti v najkrajšem možnem času, položaj pa bi še bolj olajšali brez uveljavljenega čakalnega obdobja, po katerem lahko sponzor sploh zaprosi za družinsko združitev. V zvezi s pravicami, ki pripadajo družinskim članom po združitvi, se ne bi smelo omejevati zaposlovanja, izobraževanja in usposabljanja, nastanitve ter zdravstvenega in socialnega zavarovanja. Pravice družinskih članov pa bi bile lahko v čim večjem obsegu neodvisne od pravic sponzorja. Jîazpravejn gradivo, Ljubljana, 2009. št. 59 37 LITERATURA IN VIRI Adam in Deviliard (2008) Comparative Study of the laws in the 27 EU Member States for Legal Immigration, Including Assessment of the Conditions and Formalities Imposed by Each Member State for Newcomers. Bruselj: Evropski parlament (http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf_study_of_ lawsJbr_legal_immigration.pdf, 16. 10. 2008). Apap, Joanna in Sergio Carrera (2003) Towards a Proactive Immigration Policy for the EU. Centre for European Policy Studies - CEPS Working Document, št. 198 (http://shop.ceps.be/download.phpPitein_id-1081, 20. 10. 2008). Bešter, Romana, Sara Brezigar, Barbara Kejžaf in Janez Pire (2008) Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah EU. Končno poročilo. Ljubljana: Inštitut za narodnostna vprašanja. Carrera, Sergio (2006) A Comparison of Integration Programmes in the EU: Trends and Weaknesses. V Centre for European Policy Studies (http://shop.ceps. eu/BookDetail.php?item_kM310, 10. 6. 2008). European Migration Network (2008) "Family Reunification" (http://ee.europa.eu/ justice_home/doc_centre/immigration/studies/docs/emn_family_reuni I ication_synthcsis_report_jan08.pdf, 16. 10. 2008). Family Reunification (2005). OHCHR Migration Papers. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (http://www2.ohchr. org/english/issues/migration/taskforce/docs/familyreunlfication.pdf, 6. 2. 2006). Glossary on Migration (2004). Geneve: International Organization for Migration (http://www.iom.ini/DOCLJMENTS/PUBLICATION/EN/Glossary.pdf, 30. 4. 2005). International Migration Outlook, Annual Report (2006). Paris: OECD, SOPEM1 (http://www.istat.it/istat/eventi/2006/osce_migration_report_2006.pdf, 23. 8. 2007). International Migration Report (2002). New York: United Nations - Department of Economic and Social Affairs, Population Division (http://www.un.org/ era/population/pubUcations/ittmig2002/2002ITTMIGTEXT22-11 .pdf, 23. 11. 2005), Niessen, Jan, Maria-José Peiro in Yongmi Schibei (2005) "Civic Citizenship and Immigrant Inclusion. A Guide for the Implementation of Civic Citizenship Policies." Brussels: Migration Policy Group (http://www.migpolgroup. 38 J one z Pire: Združevanje družin priseljencev v izbranih državah članicah Evropske unije com/inultfattachments/2470/DocumentName/civicciti/enship.pdf, 28. 7. 2008). Niessen, Jan, Thomas Hudedleston, Laura Citron, Andrew Geddens in Dirk Jacobs (2007) Migrant Integration Policy Index. Brussels: British Council in Migration Policy Group. Oezcan, Veysel (2004) "Germany: Immigration in Transition." V Migration Policy Institute - Migration Information Source (http://www.migralioninforma-tion.org/Profiles/display.cfm?id=235, 28. 11. 2004). Pire, Janez (2009) Migracije iz afriških držav v Evropsko unijo. Doktorska disertacija. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. Priseljeni tujci po namenu priselitve in državi državljanstva, Slovenija, letno. Statistični urad Republike Slovenije (http://www.stal.si/pxweb/ Temp/055700152008117403079.xls, 7. 11. 2008). Selm, Joanne van (2003) "The Netherlands: Tolerance Under Pressure." V Migration Policy Institute - Migration Information Source (http://www. migrationinformation.org/Profiles/dispIay.cfm?id=l64, 28.11. 2004). Selm, Joanne van in Eleni Tsolakis (2004) "The Enlargement of an 'Area of Freedom, Security and Justice': Managing Migration in a European Union of 25 Members." V Migration Policy Institute Policy Brief 4 (http://www. migrationinformation.org/pubs/eu_enlargernent.pdf, 9. 4. 2005). World Migration 2003: Managing Migration - Challenges and Responses jot-People on the Move (2003). International Organization for Migration (http://www.iom.ini/jomwebsite/jahia/webday/site/myjahiasite/shared/ shared/mainsite/pi ¡Wished _docs/books/wmr2003/, 5. 12. 2007). Rozpfgve in gradivo, Ljubljana, 2009, št. 59 39 DOKUMENTI Act No. 326/1999 Coll., on the Residence of Aliens in the Territory of the Czech Republic (Unofficial version as of 28 April 2006) (http://www.visas.cV filcV326_99_en.pdf, 21. 11. 2008). Direktiva Sveta EU o pravici do združitve družine (2003/86/ES). Uradni list Evropske unije, I. 251, 3. 10. 2003 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ. do?uri= DD:19:06:32003L0086:SL.PDF, 17. 10. 2008). Direktiva (2004/38/ES) Evropskega parlamenta o pravicah državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in bivanja na ozemlju drugih članic | Directive 2004/38/EC of the European Parliament and the Council of 29 April on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States], Uradni list Evropske unije, 1.158, 3- 10. 2004 (http://eur-lex.europa. eu/ LexUriServ /LexUriServ.do?uri-OJ:L:2Q04:158:0077:0123:EN:PDF, 18. 11. 2008). Evropska konvencija o pravnem statusu delavcev migrantov [ European Convention on the Legal Status of Migrant Workers] (1977). Council of Europe, CETS št. 093 (http://convendons.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/093, 3- 11. 2008). Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1950). Svet Evrope (http://www.echr.coe.int/, 20. 10. 2008). Evropska socialna listina - spremenjena (1996). Uradni list Republike Slovenije, 24/1999, 10. 4.1999 (http://www.coe.si/sl/dokumenti_in_publikacijeAon-vencije/l63, 13. 11. 2008). Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (2000) (http://www.europarl. europa.eu/sides/gelDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0573+0+DOC+XM L+VO//SL#B K M D-37, 24. 11. 2008). Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (1966) (http://www. var uh-rs.si/inclex.php?id= 104, 7. 11. 2008). Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (1966) (http:// www.varuh-rs.si/index.php?id=103, 7. 11. 2008). Splošna deklaracija človekovih pravic (1948). Office of the High Commissioner for Human Rights (http://www.unchr.ch/udhr/lang/slv.pdf, 7. 11. 2008), Zakon o tujcih (uradno prečiščeno besedilo) (Ztuj-1-UPB5). Uradni list Republike Slovenije 71/2008, 14. 7. 2008 (http://www.uradni-list.si/Vobjava. jsp?urlid=200871&stevilka=3101,6. II. 2008). pregledni znanstveni ČIANEK Integracijski programi ROMANA BESTER za priseljence v izbranih državah Evropske unije Integration Programs ior Immigran ts in Si i.kcttu KU Mkmukr Staiks This article provides an overview and comparison of (introductory) integration programs J'or immigrants in selected EU Member States. The comparative study is based on analysis of relevant legal documents of selected countries, but also on information obtained from secondary sources. It focuses in particular on the following questions: Does the country have integration programs for immigrants? What contents do they cover' Who are the target groups of these programs? Who bears the costs of organization and participation in the integration programs? is participation in the integration programs mandatory or voluntary? Does the Stale encourage the participation of immigrants in the integration programs? Are there sanctions for non-participation? The article briefly presents also the legal-politicalframework of the EU in the field of immigrant integration. The author of this article notes that the introductory integration programs. which usually include learning the language of the host country and getting to know its culture and the legal and social arrangements, are a relatively new element in the integration policies of most countries studied. In other countries, where introductory integration programs have already existed for some time, a trend towards making these programs ever more restrictive can be noticed. Keywords: immigrants, integration, integration programs, integration courses, European Union Članek ponuja pregled in primerjavo (uvodnih) integracijskih programov za priseljence v izbranih državah članicah Ei!. Primerjalna študija temelji na analizi relevantnih pravnih dokumentov izbranih držat->, delno pa tudi tta podatkih, pridobljenih iz sekundarnih virov. Osredotoča se zlasti na naslednja vprašanja: Ali v državi obstajajo integracijski programi za priseljence? Katere vsebine zajemajo? Komtt so namenjeni? Kdo krije stroške organizacije in sodelovanja v integracijskih programih'-' Ali je sodelovanje v integracijskih programih obvezno ali prostovoljno? Ali in na kakšen način države spodbujajo sodelovanje priseljencev v integracijskih programih oziroma sankcionirajo n jihovo nešodelo vanje? V članku je na kratko predstavljen tudi pravnopolitičui okvir EU na [x>dročju integracije priseljencev. Avtorica v članku ugotavlja, da so uvodni integracijski program i. ki običajno vključujejo učenje jezika države sprejema in spoznavanje njene kulture ter pravne in družbene ureditve, relativno nov element v integracijskih politikah večine proučevanih držav. V državah, kjer obstajajo že dalj časa. pa v zadnjih letih dobivajo nov. predvsem bolj restriktiven značaj. Ključne besede: priseljenci, integracija, integracijski programi, integracijski tečaji, Kvropska unija Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 6322 UVOD Priseljenci1 se običajno ob priselitvi v novo državo soočajo s Številnimi problemi, povezanimi z nepoznavanjem uradnega jezika, družbenih norm in kulturnih praks sprejemne družbe, s pomanjkanjem socialnih mrež in nepoznavanjem delovanja institucij države sprejema. Mnoge države so zato uvedle posebne uvodne integracijske programe, ki naj bi priseljencem pomagali čim hitreje pridobiti pomembna znanja in spretnosti, ki jih potrebujejo za samostojno življenje in polno participacijo v novem družbenem okolju. Največ pozornosti in tudi sredstev v okviru integracijskih programov je običajno posvečenih učenju uradnega jezika sprejemne države, vse pogosteje pa se uvajajo tudi druge vsebine, povezane zlasti s spoznavanjem sprejemne družbe in z usposabljanjem priseljencev za vključitev na trg dela. Carrera (2006) v Študiji o integracijskih programih v EU ugotavlja, da gre trend v smer uveljavljanja vedno bolj obveznih integracijskih programov za priseljence. Obvezno sodelovanje v integracijskih programih postaja sestavni del ¿migracijskih zakonov in zakonov o državljanstvu ter prvi pogoj za dostop do nekaterih pravic in svoboščin. Vse obsežnejši pravni okvir, povezan z integracijo, naj bi rabil spodbujanju socialne vključenosti priseljencev in preprečevanju diskriminacije, vendar pa se v trenutni situaciji, kot ugotavlja Carrera (2006; 1), vse bolj zdi, da se pod pretvezo spodbujanja integracije integracijski programi uporabljajo (ali zlorabljajo) kot orodje za uveljavljanje vse bolj restriktivnih migracijskih politik. Namen pričujočega prispevka je analizirati in primerjati integracijske programe za priseljence v izbranih državah članicah EU; Češki, Finski, Litvi, Grčiji, Nemčiji, Nizozemski, Portugalski in Sloveniji.2 Primerjalna analiza politik posameznih držav na področju integracijskih programov bo osredotočena zlasti na naslednja vprašanja: Ali v državi obstajajo integracijski programi za tujce? Katere vsebine zajemajo? Komu so integracijski programi namenjeni? Kdo krije stroške organizacije in sodelovanja v integracijskih programih? Ali je sodelovanje v integracijskih programih obvezno ali prostovoljno? Kakšne so morebitne sankcije za nesodelo-vanje v integracijskih programih oziroma spodbude za sodelovanje? Med drugim me bo zanimalo, ali se tudi v proučevanih osmih državah kaže trend zaostrovanja • • • 1 Izraz. priseljenci bom v čianku uporabljala za osebe, ki prebivajo v državi, ki ni država njihovega prvega prebivališča, ne glede na to, katero državljanstvo imajo. Kadar bo v besedilu poudarek na tem, da gre za priseljence brez državljanstva države sprejema (se pravi za tuje državljane), bom uporabljala izraz tujci. 2 Izbor držav je povezan /, vsebino raziskovalnega projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v Izbranih državah članicah lili", na podlagi katerega je nasrai pričujoči prispevek. V projektu sta bila glavna kriterija izbora držav določena sorodnost aH primerljivost s slovensko situacijo. Podrobneje so kriteriji izbora in metodologija pojasnjeni v končnem poročilu o projektu (glej Bešter idr. 2008). Projekt je bil financiran iz sredstev Evropskega .sklada za vključevanje državljanov tretjih držav ter sredstev Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije. 42 Romano Bešter: Integracijski programi za priseljence v izbranih državah članicah pogojev za integracijo priseljencev, ali obstaja povezava med integracijskimi programi in pravico do bivanja oziroma povezava med integracijskimi programi in postopki naturalizacije. Primerjalna študija bo temeljila na analizi relevantnih pravnih dokumentov izbranih držav pa tudi na podatkih, pridobljenih iz sekundarnih virov, kot so znanstveni in strokovni članki, raziskovalna poročila in spletne strani različnih (vladnih in nevladnih) institucij, ki se ukvarjajo z integracijo priseljencev. Uvod v primerjalno študijo bo namenjen kratkemu pregledu politik na ravni Evropske unije (EU), ki uokvirjajo delovanje držav članic na področju (uvodnih) integracijskih programov. INTEGRACIJSKI PROGRAMI NA RAVNI EVROPSKE UNIJE Na ravni EU ne obstajajo obvezujoče norme glede integracijskih politik, ki bi jih države članice morale upoštevati. Integracija priseljencev zaenkrat ostaja v pristojnosti držav članic. Kljub temu pa obstajajo skupna temeljna načela politike vključevanja priseljencev v EU,3 ki jih je na podlagi Hnaškega programa"1 19. novembra 2004 sprejel Svet EU za pravosodje in notranje zadeve: 1. Integracija je dinamičen, dvosmeren proces medsebojnega prilagajanja med vsemi priseljenci in rezidenti držav članic. 2. Integracija zajema spoštovanje temeljnih vrednot Evropske unije. 3. Zaposlovanje je ključni del procesa integracije in je bistvenega pomena za udeležbo in prispevek priseljencev v drtižbi gostiteljici ter za ozaveščanje o omenjenem prispevku. 4. Za integracijo je nujno potrebno temeljno znanje jezika, poznavanje zgodovine in institucij družbe gostiteljice; za uspešno integracijo je bistveno priseljencem omogočiti pridobitev omenjenega znanja. 5. Prizadevanja na področju izobraževanja so bistvenega pomena za pripravo priseljencev in zlasti njihovih potomcev na uspešnejšo in dejavnejšo udeležbo v družbi. • • • 3 Dokument Sveta 14615/04. 4 Evropski svet je lela 2004 sprejel I Iaaški program o krepitvi svobode, varnosti in pravite. Poudaril je potrebo po večjem usklajevanju nacionalnih politik vključevanja in dejavnosti Kil, ki temeljijo na skupnih temeljnih načelih (COM (2007) S12 konč.). Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 43 6. Bistveni pogoj boljše integracije je enakopraven in nediskriminatoren dostop priseljencev do institucij ter javnega in zasebnega blaga in storitev. 7. Pogosto vzajemno delovanje priseljencev in državljanov države članice je temeljni mehanizem za integracijo. Skupni forumi, medkulturni dialog, izobraževanje o priseljencih in kulturah priseljencev ter spodbudne življenjske razmere v mestnih okoljih krepijo vzajemno delovanje priseljencev in državljanov držav članic. 8. Listina o temeljnih pravicah zagotavlja spoštovanje kulturne in verske raznolikosti, ki jo je treba varovati, razen če ni v nasprotju z drugimi nedotakljivimi evropskimi pravicami ali nacionalno zakonodajo. 9. Udeležba priseljencev v demokratičnem procesu in pri oblikovanju politik in ukrepov vključevanja, zlasti na lokalni ravni, povečuje njihovo integracijo. 10. Vključevanje integracijskih politik in ukrepov v vse relevantne politične resorje in ravni vladnih in javnih servisov je pomemben vidik oblikovanja in implementacije javnih politik. 11. Za prilagoditev politik, ocenjevanje napredka in učinkovitejšo izmenjavo podatkov je nujno potrebno razvijanje jasnih ciljev, kazalnikov in mehanizmov vrednotenja. Evropska komisija je septembra 2005 jjredložila seznam konkretnih ukrepov (COM (2005) 389 končno), s katerimi naj bi skupna temeljna načela prenesli v prakso tako na ravni EIJ kot tudi na nacionalni ravni. Kot je zapisala Komisija, je predlagani seznam ukrepov /o/kviren in ni izčrpen ter državam članicam dopušča, da določijo prednostne naloge in izberejo ukrepe, pa tudi način njihovega izvajanja v okviru svojih nacionalnih okoliščin in tradicij. Šteti jih je treba kot poglavitne elemente vseh nacionalnih politik vključevanja in politik vključevanja EU. Vidik enakosti spolov je treba vključiti v vse pomembne ukrepe, posebno pozornost pa nameniti tudi položaju otrok in mladim priseljencem (COM (2005) 389 končno). V nasprotju z odprtim in vključujočim pristopom k integraciji priseljencev, na katerem temeljijo skupna temeljna načela, imigracijska zakonodaja EIJ odraža precej bolj restriktiven pristop. Dve ključni direktivi - o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (2003/109), in o pravici do združitve družine 44 Romana Bešter: integracijski programi za priseljence v izbranih držovah članicah ... (2003/86) - omogočata priseljencem dostop do pravic le v primeru, če izpolnjujejo vrsto restriktivnih integracijskih pogojev, ki jih lahko predpišejo posamezne države članice (Carrera 2006: 15). Kot piše Acosta (2008: 14), danes kar 14 držav članic EIJ uveljavlja določene integracijske pogoje za priseljence. Peti člen Direktive 2003/109 o rezidentih za daljši čas izrecno določa, tla "države članice od državljanov tretjih držav lahko zahtevajo, da izpolnjujejo pogoje za integracijo v skladu z njihovo nacionalno zakonodajo". Direktiva 2003/86 o pravici do združitve družine pa v 1. točki 4. člena določa, da v primeru "če je otrok starejši od 12 let in pripotuje neodvisno od preostale družine, lahko država članica, preden dovoli vstop in bivanje po tej direktivi, preveri, ali otrok izpolnjuje pogoj za integracijo, ki ga predvideva njena obstoječa zakonodaja na datum začetka izvajanja te direktive". Kateri so pogoji za integracijo, ki jih omenjata obe direktivi, ni nikjer opredeljeno oziroma je prepuščeno državam članicam, da jih same predpišejo v sklatlu s svojo imigracijskt) in integracijski) zakonodajo. Pogojevanje dostopa do pravic iz omenjenih direktiv z zahtevami po izpolnjevanju pogojev za integracijo je bilo deležno že številnih kritik.^ V primeru Direktive o pravici do združitve družine je Evropski parlament celo spodbijal veljavnost omenjene določbe z argumentom, da jc v nasprotju z 8. členom Evropske konvencije t) človekovih pravicah, ki zagotavlja pravico do družinskega življenja (Carrera 2006: 16). Kot bo razvidno iz nadaljevanja, države preverjajo integracijo priseljencev z različnimi integracijskimi testi. Uspešno opravljeni integracijski testi so ponekod pogoj za pridobitev dovoljenja za stalno bivanje, pogoj za pridobitev državljanstva ali pa celo prvi pogoj za sam vstop v državo (predvstopni integracijski testi)/1 OBSTOJ IN VSEBINA INTEGRACIJSKIH PROGRAMOV ZA PRISELJENCEV IZBRANIH DRŽAVAH ČLANICAH EVROPSKE UNIJE Posebni uvodni integracijski programi za priseljence trenutno obstajajo oziroma se izvajajo v petih od osmih proučevanih držav. Nekatere države so določene programe v podporo novim priseljencem uvedle že pred leti (Nizozemska, delno Nemčija, Finska), druge pred kratkim (Grčija), nekatere jih šele uvajajo (Slovenija) ali pa tam potekajo razprave o njihovi uvedbi (Češka). Vsebina integracijskih programov je v vseh proučevanih državah, v katerih takšni programi obstajajo, precej podobna in običajno vključuje učenje uradnega jezika države, spoznavanje zgo-• • • 5 Glej Carrera (2006 16) 6 Prav države, ki so uvedle opisano preverjanje in ki pogojujejo dostop do določenih pravic z uspešno opravljenimi integracijskimi testi, so bile tiste, ki so z močnim lohiranjem med pogajanji o Direktivi 2003/100 dosegle, da je bila vanjo vključena določba o "pogojih za integracijo" (Carrera 2006: 16). Razprave in gradivo, Lju bljana. 2009. št. 59 45 dovine, kulture in družbe ter ustavnopravne ureditve države sprejema, ponekod pa tudi pomoč pri orientaciji na trgu dela. V Litvi ni uvodnih integracijskih programov za tujce. Zakonsko je sicer opredeljeno, da država skrbi za ustvarjanje pogojev za integracijo tujcev v politično, družbeno, ekonomsko in kulturno življenje v Litvi, vendar pa je konkretnejša podpora države v procesu integracije predvidena zgolj za begunce (glej VI. poglavje litvan-skega Zakona o pravnem statusu tujcev).7 Ne glede na to Litva od priseljencev, ki zaprosijo za dovoljenje za stalno bivanje, zahteva potrdilo o uspešno opravljenem testu iz litvanskega jezika in poznavanja temeljev litvanske ustavne ureditve (6. točka 53- člena Zakona o pravnem statusu tujcev).8 Tudi na Češkem zaenkrat še ni posebnih integracijskih programov za tujce, razmišljajo pa o njihovi uvedbi. V dokumentu z naslovom Updated concept of immigrant integration? je zaslediti namero, da naj bi uvedli tečaje češkega jezika za priseljence in uvodne tečaje, v katerih bi si priseljenci pridobili temeljne informacije o češki družbi. V Grčiji je v skladu s 66. členom Zakona št. 3386,10 sprejetega leta 2005, za lažjo in hitrejšo adaptacijo in integracijo državljanov tretjih držav predvideno, da notranje ministrstvo v sodelovanju z drugimi institucijami izvaja t. i. integrirani akcijski načrt. Ukrepi, predvideni v okviru omenjenega integriranega načrta, so usmerjeni predvsem v pridobitev potrdila o znanju grškega jezika, uspešno opravljen uvodni tečaj o grški zgodovini, kulturi in načinu življenja, uspešno vključitev na trg dela in aktivno družbeno participacijo. Tečaje, ki vključujejo učenje grškega jezika ter spoznavanje grške zgodovine in kulture, organizira Inštitut za vseživljenjsko izobraževanje (IDEKE) v okviru Ministrstva za izobraževanje (Acosta 2008: 19). Na Finskem so posebni integracijski programi predvideni le za brezposelne priseljence in priseljence, ki prejemajo socialno pomoč. Integracijski program pomeni dogovor med lokalno oblastjo, centrom za zaposlovanje in priseljencem o ukrepih v podporo priseljencu in njegovi družini pri usvajanju ključnih znanj in spretnosti, potrebnih za življenje v finski družbi in zlasti za uspešno vključitev v delovno okolje. Integracijski program lahko zajema podporo priseljencem pri učenju finskega ali švedskega jezika, pri usposabljanju za vključitev na trg dela, pri poklicnem svetovanju ali rehabilitaciji, pri pripravljalnem izobraževanju in • • • 7 Law on the legal status oi aliens, 29 April 2004 No. tX-2206, as amended by 28 November 2006 No X-924 (http://www3.lrs.ll/pl.s/Liilcrj/dokjjaicska.showdoc l?p iti-307827, ¡8. 11.2008). 8 I.aw on the legal status of aliens, 29 April 2004 No. IX-2206, as amended by 28 November 2006 No X-924 (http://www3.1rs.l t/pLs/inter3/dokpaieska.siKiwdoc_l?p J d - 307827,18.11. 2008). 9 http://www.cizinci.c7/files/clanky/32f/Concejst_of_II.pdf, 15 10, 2008. 10 Entry, residence and social integration of third-country nationals in the Hellenic territory, 23- avgust 2005 Chttp;//www.imepo.gr/documcnts/Nbmos3386_cn.pdf, 17. 11.2008). 46_Romana Bešter: integracijski programi za priseljence v izbranih držovah članicah ... integraciji otrok in mladih, ipd, (7., 10. in 11. člen Zakona o integraciji priseljencev in sprejemu prosilcev za azil 493/1999) '1 Na Portugalskem obstajajo jezikovni in državljanski tečaji za priseljence. Običajno jih izvajajo ustrezno usposobljene nevladne organizacije ali zasebne institucije, ki finančna sredstva za to dobijo v okviru programa "Portugal Acolhe". V njegovem okviru razdeljujejo tudi posebne informativne brošure za tujce v petih različnih jezikih - poleg portugalščine še v ukrajinskem, ruskem, romunskem, angleškem in francoskem jeziku (Perista 2004: 2). V Nemčiji so bili integracijski programi uvedeni z ¡migracijskim zakonom leta 2004 (Zuwanderungsgesetz).12 Integracijski programi vključujejo tečaje nemškega jezika (600 ur) in t. i. orientacijske tečaje, ki obsegajo spoznavanje nemškega pravnega reda, kulture in družbe (30 ali 45 ur). Poudarek je zlasti na učenju nem škega jezika, čemur je namenjenih tudi največ finančnih sredstev (l.iebig 2007: 31). Obstajajo tudi posebni integracijski programi za ženske, starše, mladino pa tudi za priseljence, ki še ne znajo dobro brati ali pisati. Ti programi trajajo 945 ur. Tisti, ki se hitro učijo, pa lahko obiskujejo intenzivni tečaj, ki traja 430 ur. Na Nizozemskem so posebne integracijske programe za priseljence začeli izvajati po letu 1994, in sicer najprej na lokalni ravni v posameznih mestih. Posamezne lokalne oblasti so organizirale tečaje, na katerih so se priseljenci učili nizozemski jezik in pridobivali informacije o delovanju pomembnih institucij nizozemske družbe. Z uveljavitvijo Zakona o integraciji novih priseljencev (Wet Inburgering Nieuwkomers - WIN) leta 1998 so integracijski programi za priseljence postali del nacionalne integracijske politike. Programi obsegajo tečaje nizozemskega jezika in družbene orientacije (Penninx 2005: 6). V Sloveniji je julija 2008 stopila v veljavo Uredba o integraciji tujcev (Ur. I. RS, št. 65/2008), v skladu s katero so tujci, ki imajo dovoljenje za bivanje v Sloveniji, upravičeni do učenja slovenskega jezika in seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo ter tudi do vključevanja v izobraževalni sistem za pridobitev javno veljavne izobrazbe in v postopke pridobivanja certifikatov o nacionalni poklicni kvalifikaciji. Predvideni integracijski tečaji se zaenkrat še ne izvajajo. • • • i t Act on the Integration o I Immigrants and Reception of Asylum Seekers 493/1999 (http//w ww.flnlex.fi/pdt/ saadkaan/liyy 90493.PDI'', 17. 11.2008) 12 Gesetz /ur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern, liundesgesetzblat Jahrgang 2004, Teil 1 Nr. 11, 5. Avgust 2004 (hnpi//www.bmi.bund.de/cln_028/nn-t2I8S2/Internet/Content/eoinmon/Anlageixi'Gesetze/Zuwanderungsg esetz.templateld raw.properly-publicationFile.pdi/ZuwandcTungsgesetz, 18. II 2008). 13 Hunde,samt für Migration und Flüchtlinge: "Instruction Sheet for Integration Course" (http//www.migra mv.de/fileadmin/uscr_upload/nokumcme/Merkblail_englisch.pdt', 2t, 11. 2008). jnzprove in gradivo, Ljubljana. 2009. št. 59 47 CILJNE SKUPINE INTEGRACIJSKIH PROGRAMOV Ciljne skupine integracijskih programov so običajno novi priseljenci, ponekod pa tudi priseljenci, ki že dlje časa živijo v državi sprejema. V večini proučevanih držav so posebej opredeljene specifične skupine priseljencev, ki so upravičene ali dolžne obiskovati integracijske programe. Glede tega med državami obstajajo precejšnje razlike. Na Finskem so, kot sem že omenila, integracijski programi predvideni le za tujce, ki so registrirani kot brezposelni iskalci zaposlitve ali ki zaprosijo za socialno pomoč. Integracijski načrt mora biti sprejet najpozneje po petih mesecih priseljenčeve brezposelnosti oziroma prejemanja socialne pomoči. Priseljenci so upravičeni do integracijskega načrta največ tri leta po prvem vpisu v register prebivalstva v občini, kjer živijo. O prenehanju ali razveljavitvi integracijskega načrta odloča urad za zaposlovanje. Integracijski načrt se lahko razveljavi mesec dni po priseljenčevi polni zaposlitvi, samožaposlitvi ali vključitvi v študijski program za pridobitev določene poklicne kvalifikacije ali diplome (10. člen Zakona o integraciji priseljencev in sprejemu prosilcev za azil).1'' V Grčiji zakon predvideva posebne integracijske ukrepe zgolj za priseljence, ki so državljani tretjih držav (66. člen Zakona št. 3386).15 V Nemčiji so bili jezikovni tečaji nekaterim skupinam priseljencev namenjeni že dolgo pred uveljavitvijo novega imigracijskega zakona iz leta 2005. Od leta 1974 so bili namenjeni zlasti t. i. gostujočim delavcem, pozneje (od leta 1987) pa tudi nekaterim skupinam brezposelnih priseljencev. Leta 2002 so bili jezikovni tečaji namenjeni trem ciljnim skupinam priseljencev: gostujočim delavcem in njihovim družinam, določenim skupinam brezposelnih priseljencev (priseljencem nemškega izvora, prosilcem za azil in njihovim družinam) ter določenim skupinam mladih priseljencev (Liebig 2007: 30). 2 uveljavitvijo novega ¡migracijskega zakona v letu 2005 pa imajo možnost obiskovanja integracijskih programov, ki obsegajo tudi jezikovne tečaje, načeloma vsi tujci, katerih bivanje v Nemčiji se smatra za stalno16 (44. člen nemškega Zakona o prebivanju).1? Integracijski tečaji • • • 14 Act on the Integration of tmmigrants and Ueception of Asylum Seekers 493/1999 (http://www.finlex.fi/pdt/ Stedkaan/E9990493.PDF, 18. 11. 2008). 15 Entry, residence and social integration of thlrd-country nationals in the ttcllcnic Territory. 1AW NO. 3386, 23. avgust 2005 (http://www.imepo.gr/documems/Noruos3386_en.pdi, 17. 11. 2008). 16 Načeloma lahko izhajamo iz rega, da oseba .stalno biva v ZliN v primeru, da je pridobila dovoljenje za bivanje za obdobje daljše od enega leta ali ima Že več kot 18 mesecev dovoljenje za bivanje, razen če je to bivanje začasne narave (44. člen i migracijskega zakona - Zuvvanderursgsgeset/,), 17 Aufenthaitsgesetz - AufenthC? (http://www.bmi.bund.de/lnternet/Content/Com mon/Anlagen/Nachrichten/Pressemirteilungen/2007/08/ Neues_Aufemhaksgesetz,templatcld' raw,property-publicationI,'iie.pdl/Neues_Aufenth;!ltsgesetz.pdf, 18. 11. 2008). 48 Romana Bešter: integracijski programi za priseljence v izbranih držovah članicah ... so namenjeni novim priseljencem dve leti po pridobitvi trajnega dovoljenja za bivanje. Drugi ("starejši" oziroma že dfje prisotni) priseljenci se lahko udeležijo integracijskega tečaja pod pogojem, da obstajajo prosta mesta (44. člen nemškega imigracijskega zakona).IH Na Nizozemskem so od marca 2005 vsi priseljenci v starosti med 16 in 65 let, ki so trajno naseljeni v državi, dolžni sodelovati v integracijskem programu. Ta zakonska obveznost se nanaša tako na nove priseljence kot na tiste, ki že dlje časa prebivajo na Nizozemskem, a so nezadostno/neuspešno integrirani na trgu dela in slabo obvladajo nizozemski jezik (Marinclli 2005: 9; ICMPD 2005: 30). Glavna ciljna skupina Zakona o integraciji novih priseljencev (WIN) so državljani tretjih držav z dovoljenjem za bivanje na Nizozemskem ali s priznanim statusom begunca. Izjema so osebe, ki so se priselile na Nizozemsko z namenom zaposlitve ali samozaposlitve (razen duhovnikov), in začasni priseljenci (ICMPD 2005: 30). Nizozemska je edina od proučevanih držav, ki ekonomskih priseljencev ne vključuje med ciljne skupine integracijskih programov. V Sloveniji so v skladu z 82. členom Zakona o ttijcih (Ur. I. RS, Št. 71/08 - uradno prečiščeno besedilo) ter s 1. in z 2. členom Uredbe o integraciji tujcev (Ur. I. RS, št. 65/08) integracijski programi namenjeni vsem tujcem, ki imajo v Republiki Sloveniji dovoljenje za bivanje. V uredbi je določeno, da so do brezplačnih tečajev slovenskega jezika in tečajev seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo upravičeni priseljenci, ki so državljani tretjih držav in ki že vsaj dve leti prebivajo v Sloveniji, ter njihovi družinski člani. Na kakšen način lahko k omenjenim tečajem pristopijo preostali tujci, ki imajo dovoljenje za bivanje v Sloveniji, iz Uredbe ni jasno razvidno. V 5. členu Uredbe je namreč predvideno, da morajo tujci pred začetkom obiskovanja tečaja pridobiti potrdilo o izpolnjevanju pogojev za udeležbo v programu. Pogoji za udeležbo v programu učenja slovenskega jezika so, da tujec v Sloveniji ni končal šolanja na katerikoli stopnji oziroma da ni bil vsaj tri leta vključen v redni izobraževalni program in da še ni pridobil potrdila o uspešno opravljenem izpitu iz znanja slovenskega jezika na osnovni ravni (16. člen Uredbe o integraciji tujcev).iy Pogoj za udeležbo v programu seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo pa je, da tujec v Sloveniji ni končal šolanja na katerikoli stopnji (21. člen Uredbe o integraciji tujcev).2" Niti v sami Uredbi niti na obrazcih za izdajo omenjenih potrdil ni zapisano, da bi te • • • ¡8 Zuwandcrurigsgeseiz. 19 Glej Prilogo I k Uredbi o integraciji tujcev: Zahtevek za izdajo potrdila o izpolnjevanju pogojev za udeležbo v programih učenja slovenskega jezika (.hElp://www.uradtii-lisi.si/files/ES_-200BJtJ65-02821-OB"P0t)li00().PDt'', 21. 11. 2008). 20 Glej Prilogo 2 k Uredbi o integraciji tujcev: Zahtevek za izdajo potrdila o izpolnjevanju pogojev za udeležbo v programih seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo (http://www.uradn< lisr.si/filcs/ RS_-2008-065-02821-OB~ 1*002-0000, PDI', 21. 11. 2008). gfizprave in qrad;yo, Ljubljana, 2009. št. 59 49 zahteve veljale izključno za priseljence, ki so upravičeni do brezplačne udeležbe v integracijskih programih. Iz tega bi lahko sklepali, da morajo omenjena jiotrdila pridobiti vsi tujci, ki se želijo udeležili integracijskih programov. Na samem potrdilu o izpolnjevanju omenjenih pogojev, ki ga priseljencu izda upravna enota, kjer ima tujec prijavljeno stalno ali začasno bivališče, pa je zapisano, da Ministrstvo za notranje zadeve krije stroške tečaja. Na potrdilu je tudi zapisano maksimalno število ur programa, do katerih je tujec upravičen.21 Iz tega lahko sklepamo, da je takšno potrdilo namenjeno le tistim tujcem, ki so upravičeni do brezplačne udeležbe v integracijskih programih. V skiadu s tem bi bila smiselna interpretacija 5. člena Uredbe takšna, da določbe tega člena veljajo le za tujce, ki so upravičeni do brezplačne udeležbe v integracijskih programih. Ttidi sicer Uredba govori le o programih učenja slovenskega jezika in programih seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo, ki jih financira Ministrstvo za notranje zadeve. Torej gre za brezplačne programe, do katerih pa so upravičene le določene kategorije priseljencev in ne vsi tujci, ki imajo v Sloveniji dovoljenje za bivanje in ki naj bi bili v skladu s 1. in z 2. členom Uredbe upravičeni do integracijskih programov. PROSTOVOLJNI ALI OBVEZNI INTEGRACIJSKI PROGRAMI V večini proučevanih držav integracijski programi za priseljence niso obvezni. V državah, ki predpisujejo obvezno udeležbo (Nizozemska, Nemčija, Finska), pa ta obveznost velja le za določene kategorije priseljencev. Kljub temu se zdi verjeten scenarij, da bo šel razvoj tudi v drugih državah vedno bolj v smer uvajanja obveznih integracijskih programov ali vsaj v smer uvajanja obveznih preverjanj poznavanja vsebin, ki jih ponujajo integracijski programi (znanje jezika, poznavanje pravnega in družbenega reda države sprejema, ipd.). K takšnemu razmišljanju napeljuje dejstvo, da praktično vse države članice EU uvajajo vedno restriktivnejše ¿migracijske politike, s katerimi želijo privabljati (ali prepuščati) le določen profil priseljencev - pri tem so nekatere med njimi odkrile integracijo kot priročen mehanizem za selekcijo tujcev, ki jim bodo dovolile trajno in enakopravno prebivati na svojem ozemlju. Ob pomanjkanju drugih (ustreznejših) rešitev je realno pričakovati, da bodo temu zgledu prej ali slej sledile tudi druge države. • • • 21 GJc) Prilogi 3 in 4 k Uredbi o integraciji tnjccv: Potrdilo o izpolnjevanju pogojev za udeležbo v programih učenja slovenskega jezika (http://www,uradni-list:si/files/RS_-200&O65-02821-OB~ PO03-OOOO.PDF, 21.11.2008} in Potrdilo o izpolnjevanju pogojev za udeležbo v programih seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo (htrp://www.uradni-list.si/files/li.S_-2()()8-065-02821-Qiri)()0'i-0(l()ilPDti, 21.11. 2008). 50 Romana Bešter: integracijski programi za priseljence v izbranih držovah članicah ... Na Finskem se od priseljencev, ki so upravičeni do integracijskega načrta, pričakuje, da sodelujejo pri njegovem oblikovanju in pozneje pri izvajanju vseh aktivnosti, ki so v tem načrtu predvidene (15. člen Zakona o integraciji priseljencev in sprejemu prosilcev za azil 493/1999).22 Po podatkih, ki jih navaja Acosta (2008: 19), lahko priseljenci v Grčiji opravljajo integracijski test, ki je pogoj za pridobitev dovoljenja za bivanje za daljši čas, šele po koncu 125-urnega integracijskega programa, v okviru katerega se učijo grški jezik ter spoznavajo grško zgodovino in kulturo. Udeležbe v integracijskem pro gramu so oproščeni priseljenci, ki so v Grčiji končali srednjo šolo. V Nemčiji zakon podeljuje pravico do udeležbe na integracijskih tečajih tujcem, katerih bivanje v Nemčiji se smatra za stalno. Izmed tujcev, ki imajo pravico do obiskovanja integracijskih tečajev, pa so tečaje dolžni obiskovati tisti, ki niso sposobni osnovnega sporazumevanja v nemškem jeziku. Ta obveznost velja tudi za nekatere druge tujce, ki so odvisni od socialne podpore oziroma za katere pristojni organi ocenijo, da takšen tečaj potrebujejo (44. člen nemškega ¡migracijskega zakona).23 Leta 1996, ko je Nizozemska uvedla novo integracijsko politiko, so se priseljenci lahko prostovoljno odločili za sodelovanje v integracijskih programih. Z uveljavitvijo Zakona o integraciji novih priseljencev (WIN) leta 1998 je sodelovanje priseljencev v integracijskih programih postalo obvezno. Od leta 1999 so bili v integracijske programe poleg novih priseljencev vključeni tudi priseljenci, ki so že dlje časa prebivali na Nizozemskem. Ker pa rezultati integracijske politike niso dosegali zastavljenih ciljev, je nizozemska vlada zaostrila svoj pristop in med drugim prenesla odgovornost za integracijo na same priseljence, Po novem je vsak posameznik sam odgovoren za svojo integracijo, vključno z zagotavljanjem finančnih sredstev za udeležbo v integracijskih programih. Posameznik lahko sam izbere, kateri integracijski tečaj bo obiskoval, njegova integracijska obveznost pa je izpolnjena, ko uspešno opravi integracijski test (Musso-van der Velde 2004: 2-3). Sodelovanje v integracijskih programih pa ni obvezno za vse priseljence. Izvzeti so ekonomski priseljenci, se pravi tisti, ki so se na Nizozemsko priselili z namenom zaposlitve ali samozaposlitve (razen duhovnikov),24 poleg tega pa tudi vsi "zahodni" priseljenci, t. j. priseljenci, ki so državljani ZDA, Kanade, Nove Zelandije, Avstralije, Japonske, Švice, Vatikana, Monaca ter državljani držav članic • • • 22 Act on the Integration of Immigrants and Keccption of Asylum Seekers 493/1999 (hltp://www, finlex.fi/pdiy saadkaati/E9990493.Pnr, 17. 11.2008). 23 Aufen lil a I tsgeset z. 24 Zaradi izjemne družbene funkcije, ki jo opravljajo duhovni ali verski voditelji, se je nizozemska vlada odločila, da za priseljene verske voditelje pripravi poleg rednega integracijskega programa še dodaten program (Musso-van der Velde 2004: 4). Rnzprave in gradivo. Ljubljana, 2009. št. 59 51 EU in Evropskega gospodarskega prostora (EGP), (ICMPD 2005: 30; Carrera 2006: 10-11; Human Rights Watch 2008: 15). V Sloveniji je udeležba v integracijskih programih prostovoljna. Postopek za odobritev udeležbe v programu učenja slovenskega jezika in seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo se začne na zahtevo tujca. Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, izvede program, ko je število udeležencev večje od deset (5. člen Uredbe o integraciji tujcev). STROŠKI V državah, ki so uvedle ali uvajajo integracijske programe za priseljence, obstajajo različni načini plačevanja njihovih stroškov. Nekatere države zagotavljajo priseljencem ali določenim skupinam priseljencev brezplačne tečaje (Grčija, Slovenija), nekatere države stroške tečajev prenašajo na priseljence oziroma uporabljajo kombinacijo državnega financiranja in samoprispevka priseljencev (Nizozemska, Nemčija). Zagovorniki slednjega trdijo, naj bi finančni samoprispevek priseljenca močneje motiviral za redno udeležbo na tečaju. Na drugi strani se pojavljajo mnenja, cia je (lahko) finančni strošek preveliko breme za priseljence in jih dejansko odvrača od udeležbe. Na Češkem integracijski programi za priseljence sicer (še) ne obstajajo, v dokumentu, ki govori o nameri uvedbe takšnih programov (Updated concept of im m igran t integration),pa zasledimo priporočilo, da naj bi vlada vsaj delno krila stroške jezikovnih tečajev. Preostale stroške naj bi krili priseljenci sami, ker bi bili tako bolj motivirani za redno obiskovanje tečajev (Updated concept of imtni-grant integration: 17). Zaenkrat morajo tujci sami kriti stroške jezikovnih tečajev. Z januarjem 2009 je na Češkem začelo veljati novo pravilo za priseljence, ki želijo pridobiti dovoljenje za stalno bivanje. Vlogi za dovoljenje za stalno bivanje bodo morali priložiti tudi potrdilo o znanju češkega jezika (vsaj raven Al v skladu s Skupnim evropskim referenčnim okvirom za jezike).26 Češka vlada bo krila stroške opravljanja izpita (vendar le enkrat), jezikovnih tečajev za priseljence pa ne bo niti organizirala niti finančno podprla (Prokofjeva 2008). V Grčiji je integracijski program, ki ga organizira Inštitut za vseživljenjsko izobraževanje (IDEKE) v okviru Ministrstva za izobraževanje in vključuje učenje * » i 25 Updated concept of immigrant integration (bttpi//www.ci>,.inci.cz/fiic.s/cIanky/j2y/i:once])t_ol'_H.pdf, 15. 10.2008). 26 Več informacij o Skupnem evropskem referenčnem okviru '/.n jezike na spletni strani: htsp://www.toolpro-ject.eu/index.php?id-37&l.-'i, 21.11. 2008. 52 Romana Bešter: integracijski programi za priseljence v izbranih držovah članicah ... grškega jezika ter spoznavanje grške zgodovine in kulture, brezplačen, vendar omejujejo število udeležencev (Acosta 2008: 19). Na Nizozemskem - v skladu s filozofijo, da je vsak posameznik sam odgovoren za svojo integracijo - priseljenci sami krijejo del stroškov tečaja. Kdor si tečaja finančno ne more privoščiti, lahko v ta namen od vlade dobi posojilo. Tistim, ki v roku treh let uspešno opravijo integracijski test, lahko vlada (pod določenimi pogoji) povrne stroške integracijskega tečaja, vendar le do določenega zneska (ICMPI) 2005: 40). Dejstvo, da morajo sami prispevati finančna sredstva za udeležbo v integracijskem programu, naj bi priseljence motiviralo za sodelovanje. Vendar se v praksi kaže, da ima finančno breme lahko tudi nasproten učinek. V Amsterdamu, na primer, so v letu 2008 pričakovali, da se bo integracijskega tečaja udeležilo okrog 15.000 priseljencev, vendar se jih je dejansko prijavilo le 4.000. Amsterdamski mestni svet je zato - ob predvidevanju, da je razlog za tako nizko udeležbo prav previsoka cena tečajev (270 evrov na posameznega priseljenca) -sklenil v Amsterdamu ponuditi brezplačne integracijske tečaje za potencialne udeležence.27 Nemški ¡migracijski zakon (Aufenthaltsgesetz) določa, da se udeležencem integracijskih tečajev zaračunajo stroški glede na njihove finančne zmožnosti (3. odstavek 43. člena ¡migracijskega zakona). Po podatkih nemškega Zveznega urada za migracije in begunce (BAMF)28 naj bi udeleženci praviloma plačali en evro na vsako uro integracijskega tečaja. Razliko do polne cene, ki znaša 2,35 evra na uro tečaja, krije BAMF. Integracijski program, ki obsega 645 ur, tako priseljence stane 645 evrov. V določenih primerih so lahko udeleženci oproščeni plačila. Nemški povratniki,29 na primer, lahko načeloma obiskujejo celoten integracijski tečaj brezplačno.30 V Sloveniji so (zaenkrat še zgolj na papirju) do brezplačnih tečajev slovenskega jezika in tečajev seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo upravičeni priseljenci, ki so državljani tretjih držav in imajo dovoljenje za stalno bivanje-11 v Sloveniji ali pa najmanj dve leti bivajo v Sloveniji na podlagi dovoljenja • • • 27 NRC ilandelsblad (2008) "Integration course tbr free" Objavljeno: 31. oktobra 200H Ortlp://www.r>rc.i)l/iniernational/aiticle2U45518.L'ce/Amstertlam_to_make_integration_c()ur.se_frc,e, H. 12. 2008). 28 Bundesamt ¡lir Migration umi Flüchtlinge - BAMK 29 Izraz označuje nemške izseljence, ki so sc vrnili v Nemčijo. ■Sil Bundesamt für Migration und Hüchllinge (2008b) (http://www.integration4n-deuischland.de/nn_2H4232/ SubSites/lntegratton/EN/01_IJeberblick/Angcbnle/Integratinnskurse/reilneliiiierAnbletcr/teilneliineranbie- ter-node.himl?__nnn-tmc, 8 12. 2008), 31 V skladu /. 41. členom Zakona o tujcih (Ur. 1. I(S. št. 71/08 - uradno prečiščeno besedilo) se dovoljenje za stalno bivanje lahko izda tujcu, ki pet let neprekinjeno prebiva v Ucpubliki Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno bivanje in izpolnjuje druge pogoje, določene s rent zakonom. Rnzprave in gradivo, Ljubljana, 2009, Št. 59 53 za začasno bivanje in imajo dovoljenje za začasno bivanje, izdano z veljavnostjo najmanj enega leta. Prav tako so do brezplačnih tečajev upravičeni njihovi družinski člani, ki v Sloveniji bivajo na podlagi dovoljenja za začasno bivanje zaradi združitve družine, ne glede na dolžino bivanja v Sloveniji in veljavnost dovoljenja (3. člen Uredbe o integraciji tujcev). Stroške obiskovanja programov, kot so učni pripomočki in učna gradiva, krijejo tujci sami, razen če jih izvajalec zagotavlja v okviru programa. Prav tako tujci sami krijejo stroške prevoza, povezane z udeležbo v programu in opravljanjem preizkusa znanja (12. člen Uredbe o integraciji tujcev). Tujci, ki so upravičeni do brezplačne udeležbe v programih učenja slovenskega jezika, so upravičeni tudi do brezplačnega prvega preizkusa znanja iz slovenskega jezika na osnovni ravni (13. člen Uredbe o integraciji tujcev). Državljani tretjih držav, ki imajo dovoljenje za stalno bivanje v Sloveniji, in njihovi družinski člani se lahko udeležijo tečajev slovenskega jezika v obsegu, ki je potreben za opravljanje preizkusa znanja na osnovni ravni, vendar ne več kot 180 ur?2 Državljani tretjih držav, ki v Sloveniji najmanj dve leti bivajo na podlagi dovoljenja za začasno bivanje in imajo dovoljenje za začasno bivanje, izdano z veljavnostjo najmanj enega leta, ter njihovi družinski članih so upravičeni do udeležbe v programu učenja slovenskega jezika zgolj v obsegu 60 ur (10. člen Uredbe o integraciji tujcev). SPODBUDE IN SANKCIJE Države lahko spodbujajo sodelovanje priseljencev v integracijskih programih z različnimi ugodnostmi, povezanimi s samo udeležbo v programih ali pa z uspešno končanim programom (na primer opravljen test). Države pa priseljence lahko prisilijo k sodelovanju v integracijskih programih tudi z raznimi sankcijami. V proučevanih državah najdemo oba jTristopa, posamično ali v kombinaciji. Na Češkem je opravljen izpit iz češkega jezika od januarja 2009 pogoj za pridobitev dovoljenja za stalno bivanje. Priseljenci bodo morali izkazati vsaj osnovno (preživetveno) raven znanja češkega jezika. Glede na to, da češka vlada priseljencem ne ponuja organiziranih tečajev češkega jezika, niti ne namerava finančno podpreti jezikovnih tečajev, ki jih organizirajo zasebne jezikovne šole, nevladne organizacije in drugi izvajalci, se lahko zgodi, kot opozarja Prokofjeva (2008), da bo imela nova zakonodaja, katere namen je spodbujati integracijo priseljencev, ravno nasproten učinek in bo dejansko marginalizirala določene priseljenske • « » 32 Potrebna Število ur za dosego znanja slovenskega jezika na osnovni ravni se določi na podlagi razvrstitve-ncga testa, ki ga izvede izvajalec programa. ii Določba se nanaša le na družinske Člane, ki imajo v Republiki Sloveniji dovoljenje za začasno bivanje zaradi združitve družine. 54 Romana Bešter: integracijski programi za priseljence v izbranih držovah članicah ... skupine. Eden od problemov, s katerim se bodo soočili priseljenci, je dostopnost jezikovnih tečajev. Kapacitete, ki jih trenutno lahko ponudijo zasebne jezikovne šole in drugi subjekti, so mnogo manjše od predvidenih potreb. Jezikovni tečaji niso enako dostopni v vseh delih države, organizirani so ob neustreznih urah za priseljence, poleg tega pa jezikovne šole ponujajo zelo različne jezikovne tečaje (po dolžini, intenzivnosti), ki niso posebej prilagojeni temu, da bi priseljenci po končanem tečaju opravili izpit na zahtevani stopnji za pridobitev dovoljenja za stalno bivanje. Drugi problem, s katerim se bodo verjetno soočili priseljenci, je finančne narave. Po nekaterih izračunih (glej Prokofjeva 2008 ) naj bi bili obstoječi jezikovni tečaji precej dragi in si jih verjetno mnogi priseljenci niti ne bodo mogli privoščiti. Obstaja .sicer nekaj pobud nevladnih organizacij, da bodo organizirale brezplačne ali cenovno dostopne tečaje češkega jezika za priseljence, vendar so njihove kapacitete in finančne zmožnosti premajhne in bodo lahko pokrile le majhen delež potreb. Na Finskem, kjer so integracijski programi namenjeni le brezposelnim tujcem in tujcem, ki prejemajo socialno podporo, so predvidene določene sankcije za nesodelovanje v integracijskem programu. V Zakonu o integraciji priseljencev in sprejemu prosilcev za azil (493/1999)^ je zapisano, da se priseljencem, ki brez upravičenega razloga ne sodelujejo pri sestavljanju integracijskega načrta ali ne izpolnjujejo dogovorov iz tega načrta, lahko zmanjša socialna pomoč (če jo prejemajo). Glede na to, da so priseljenci, ki med obiskovanjem programa potrebujejo finančno podporo, upravičeni do posebne integracijske podpore, se jim v pri meril nesodelovanja pri predvidenih ukrepih za povečanje njihove zaposljivosti lahko zmanjša tudi ta. Grčija od priseljencev, ki zaprosijo za dovoljenje za bivanje za daljši čas, zahteva potrdilo o znanju grškega jezika in poznavanju elementov grške zgodovine in kulture (glej 1. točko 68. člena Zakona 3386/2005).35 Po podatkih, ki jih navaja Acosta (2008: 19), lahko priseljenci v Grčiji opravljajo integracijski test šele po koncu 125-urnega programa, ki vključuje učenje grškega jezika ter spoznavanje grške zgodovine in kulture. Priseljencem, ki so v Grčiji končali srednjo šolo, ni treba obiskovati omenjenega tečaja (Acosta 2008: 19). V Litvi je uspešno opravljen test iz litvanskega jezika in poznavanja temeljev Iitvanske ustavne ureditve pogoj za pridobitev dovoljenja za stalno bivanje (glej 6. točko 53. Člena litvanskega Zakona o pravnem statusu tujcev).36 • • • 34 Act on thc Integral ion of Immigrants and Reception of Asylum Seekcrs 493/1999 (hltp-y/www.finlcx.fi/pdf/ saadkaan/l-9990493-PDF, 17. 11.2008). 35 Iimry, rcsidcnce and social imegralion of third-country national.s in llie Hcltcnic Territory. l.AW NO. 3386, 2.3. avgust 2005. 36 t.aw on thc Legal Status of Aliens, 29 April 2004 no. ix-2206, as amended l>y 28 November 2006 No X-924 Razprave in gradivo. Ljubljana, 20Q9. št. 59 55 V Nemčiji najdemo kombinacijo prisilnega in spodbujajočega pristopa. Kot spodbujajoč element lahko označimo zakonsko določbo, ki priseljencem v primeru uspešno končanega integracijskega tečaja omogoča, da za naturalizacijo zaprosijo po sedmih letih bivanja v Nemčiji, medtem ko je sicer pogoj za pridobitev nemškega državljanstva osemletno bivanje v Nemčiji. V primeru, da priseljenec izkaže posebne dosežke na področju integracije (zlasti z znanjem nemškega jezika, ki presega zakonsko zahtevano raven), se lahko zahtevano obdobje bivanja v Nemčiji zniža celo na šest let (glej 3. odstavek 10. člena nemškega Zakona o državljanstvu - Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG)). Prisilni pristop pa se odraža v povezavi med integracijskimi tečaji in sistemom sankcij: v primeru neudeležbe na integracijskem tečaju se priseljencu znižajo socialni prejemki, ki/če jih ta prejema; prav tako obstaja možnost, da v tem primeru priseljenec nc more podaljšati dovoljenja za začasno bivanje ali se mu ne izda dovoljenja za stalno bivanje. Pri tem pa mora oblast upoštevati obstoječe družinske in druge družbene vezi priseljenca v ZR Nemčiji (Focus Migration).37 S spremembo Zakona o državljanstvu (Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG)) avgusta 2007 je bilo med pogoje za pridobitev nemškega državljanstva dodano znanje nemškega jezika (vsaj na ravni B2 v skladu s Skupnim evropskim referenčnim okvirom za jezike) ter poznavanje nemške pravne in družbene ureditve tn 'življenjskih razmer' (Lebensverhältnisse). Oboje morajo priseljenci dokazati s potrdilom o uspešno opravljenem jezikovnem oziroma državljanskem testu, sama udeležba v jezikovnih ali državljanskih tečajih pa ni obvezna. Na Nizozemskem priseljenec, ki ne opravi integracijskega testa, ne more dobiti dovoljenja za stalno bivanje. Če priseljenec ne izpolnjuje katerekoli od svojih integracijskih obveznosti, zakon (WIN) predvideva kazni. Kazen je odvisna od tega, ali priseljenec prejema socialno pomoč ali ne. Priseljencem, ki ne izpolnjujejo svojih integracijskih obveznosti, globo lahko zaračunavajo občine. Višina globe se določi glede na stopnjo krivde, resnost prekrška in osebne okoliščine priseljenca. Priseljence naj bi k obiskovanju tečajev spodbudilo tudi povračilo stroškov v primeru, če v roku treh let uspešno opravijo integracijski test (Maritielli 2005: 10). Rok, v katerem morajo priseljenci opraviti integracijski test, je tri leta in pol za tiste, ki so že opravili osnovni integracijski test v tujini, in pet let za vse druge. Pri tem naj omenim, da od 15. marca 2008 veljajo strožji kriteriji pri opravljanju govornega testa iz nizozemskega jezika (Acosta 2008: 15). Portugalska od priseljencev, ki zaprosijo za dovoljenje za bivanje za daljši čas, zahteva dokazilo o osnovnem znanju portugalskega jezika (Acosta 2008:19), udeležba na tečajih pa ni obvezna. ChttF^www3.1rs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoeij?pJd=}07827l 24.11. 2008). 37 (http-//www.focus-migraüon.de/Do_OblCation to Germany (hltp://www.workpL'rinir.com/germany/employerl.htm, 4. 5 2009 Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009, št. 59 _83 ke na izjemnih položajih.18 Do iste ugodnosti so upravičeni tudi strokovnjaki in vodilni kadri s posebnimi strokovnimi znanji, katerih dohodek presega nek vnaprej določen znesek.19 Nadvse zanimiv pristop do privabljanja visokokvalificiranega kadra je ubrala Češka s pilotskim projektom, v katerega so vključeni visokokvalificirani kadri iz devetih izbranih tretjih držav.20 Kandidati morajo za sodelovanje v tem projektu imeti vsaj srednješolsko izobrazbo, vstop na trg delovne sile na Češkem pa jim je omogočen po uspešno opravljenem računalniško podprtem testu, ki ugotavlja njihovo visoko kvallficiranost. Poseben primer dobre prakse predstavlja Nizozemska, kjer so uvedli poseben program za kategorijo visokokvalificiranih kadrov s statusom 'kvalificiranega migranta1 (skilled migrant status).21 Program je primeren za državljane iretjih držav, katerih letni dohodek znaša najmanj 49.087 EUR ali 35.997 EUR, če so mlajši od 30 let.22 Izjeme, kjer višina dohodka ni pomembna, So nekateri položaji v raziskovalni panogi in šolstvu. Priseljenci, ki so vključeni v ta program, lahko v primeru, da so z delodajalcem na Nizozemskem sklenili pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, prejmejo dovoljenje za petletno bivanje.23 Tu je pomembno poudariti, da za take kadre delodajalcem ni treba zaprositi za delovno dovoljenje, postopek odobritve prošnje za omenjeni program pa traja le dva tedna. V programu lahko sodelujejo le podjetja, ki so sklenila poseben sporazum in izpolnjujejo določene pogoje.24 Finska, Grčija, Litva in Slovenija ne uporabljajo primerljivih posebnih institucionaliziranih ukrepov za olajšanje zaposlovanja visokokvalificiranih državljanov tretjih držav. Poudariti je treba, da so ukrepi za privabljanje visokokvalificirane delovne sile iz tretjih držav le en vidik uspešnega zaposlovanja tovrstnih kadrov na trgih delovne sile v izbranih državah članicah EU. Posebej zaskrbljujoče je namreč dejstvo, da izbrane države članice EU večkrat ne uspejo izkoristiti znanj in veščin visokokva-• • • 18 The Immigration Act Chttp//www.auswaertigesamt.dc/diplt^en/Willk()iiimcninD/EinreiseUii[>l;, 10. 11. 2008). 3 Izbor držav je povezan ■/. vsebino raziskovalnega projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah EU", na podlagi katerega je nastal pričujoči prispevek. V projektu sta bila glavna kriierija izbora držav določena sorodnost ali primerljivost s slovensko situacijo. Podrobneje so kriteriji izbora in metodologija pojasnjeni v končnem poročilu o projektu (glej BeSter idr. 2008). Projekt je bil financiran iz sredstev Evropskega sklada za vključevanje državljanov ireljib držav ter sredstev Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije. Razprave in gradivo. Ljubljana. 2009. št. 59 93 državah obstajajo posebni programi za sprejem imigrantskih otrok v šolo oziroma za pomoč pri njihovem vključevanju v redni izobraževalni proces? Ali je imigrant-skim otrokom omogočeno učenje njihovega maternega jezika ter spoznavanje zgodovine in kulture njihove izvorne države? Ali države spodbujajo medkulturni pristop k izobraževanju? V prispevku bom z izrazom "imigrantski otroci" označevala vse otroke, ki živijo v eni od obravnavanih držav članic EU, pa v tej državi niso bili rojeni, ne glede na to, ali so državljani druge države članice EU, državljani katere od tretjih držav ali pa so po priselitvi pridobili državljanstvo države, v kateri trenutno živijo. DOSTOP IMIGRANTSKIH OTROK DO IZOBRAŽEVANJA Imigrantski otroci v državah članicah lil I naj bi bili v skladu z zgoraj omenjenimi direktivami deležni enake obravnave glede dostopa do izobraževanja kot njihovi vrstniki domačini. Direktiva 77/486/EC o izobraževanju otrok delavcev migrantov se sicer nanaša zgolj na državljane EU, kljub temu pa imajo otroci državljanov tretjih držav zagotovljen dostop do izobraževanja na podlagi enake obravnave z otroki, ki so državljani države članice gostiteljice, če se zanje uporabljata Direktiva 2003/86/ES o pravici do združitve družine in Direktiva 2003/109/ES o statusu rezidentov za daljši čas (Zelena knjiga 2008: 4). Vse proučevane države so tudi podpisnice Konvencije o otrokovih pravicah (OZN),'1 v skladu s katero morajo zagotavljati obvezno in vsem brezplačno dostopno osnovno izobraževanje brez kakršnegakoli razlikovanja glede na raso, barvo kože, spol, jezik, veroizpoved, politično ali drugo prepričanje, narodno, etnično ali družbeno poreklo, premoženje, invalidnost, rojstvo ali kakršenkoli drug položaj otroka, njegovih staršev ali zakonitega skrbnika (2. in 28. člen Konvencije). Pregled situacije v proučevanih osmih državah pokaže, da je praktično v vseh zagotovljena možnost dostopa do obveznega izobraževanja (ponekod pa tudi do izobraževanja na višjih stopnjah) za vse imigrantske otroke pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane. Odstopanja med državami obstajajo glede pravice dostopa do izobraževanja za imigrantske otroke brez veljavnega dovoljenja za bivanje. Nekatere države izrecno dovoljujejo vpis otrok brez veljavnega dovoljenja za bivanje (Grčija), druge ga dopuščajo implicitno, vpis v šolo na primer dovoljujejo vsem otrokom brez zahtev po dokazilih o njihovem stamsu glede bivanja v državi (Nemčija, Finska, Slovenija), tretje pa na zakonski ravni podeljujejo pravico dostopa • • • 4 Sprejela j« je Generalna skupščina Združenih narodov z resolucijo Si, 44/25 /, dne 20. novembra 19H9. Veljati je začela 2. septembra 1990 v skladu z 'i9. členom. Seznam držav, ki so ratificirale konvencijo, je dostopen na spletnem naslovu http://www.unhchr.ch/pdf/reporLpdl', 12. 11. 2008 94 Romana Bešter: Vključevanje imigrantskih otrok v izofamŽevdnLsisigrn. do izobraževanja le otrokom priseljencev z dovoljenjem za stalno ali začasno bivanje, čeprav v praksi praviloma vsem Imigrantskim otrokom omogočajo obi skovanje šole (Litva, Finska). Na Češkem je bil decembra 2007 sprejet amandma k Zakonit o izobraževanjti, ki je podelil vsem otrokom pravico do osnovnošolskega izobraževanja. Pred tem je zakon dovoljeval vpis v šole le tujcem, ki so bili državljani EU ali so imeli dovoljenje za stalno bivanje.5 Na Finskem so v skladu z Zakonom o osnovnem izobraževanju6 vsi otroci, ki so stalno naseljeni na Finskem, dolžni obiskovati osnovno šolo (1. točka 26. člena). Stalno bivališče pomeni, da otrok živi na Finskem, namerava ostati v državi in ima dovoljenje za bivanje vsaj za eno leto. Kljub temu vsi otroci, ne glede na njihov status, lahko obiskujejo osnovno šolo in so deležni vseh podpornih ukrepov, ki jih izvajajo šole v pomoč imigrantskim otrokom pri čim lažji integraciji v šolski sistem (Euridyce - Finska 2004: 3)7 V Grčiji je pred nekaj leti potekala polemika o tem, ali imajo otroci brez veljavnega dovoljenja za bivanje pravico do vpisa v grške šole. Septembra 2003 je grški minister za notranje zadeve izdal okrožnico, ki je imigrantskim otrokom brez veljavnega dovoljenja za bivanje v Grčiji prepovedovala vpis v javne šole. Ministrstvo za izobraževanje je v odgovor na to izdalo svojo okrožnico, v kateri je trdilo, da imajo vsi otroci pravico dostopa do obveznega izobraževanja v skladu s Konvencijo o otrokovih pravicah. Po posredovanju grškega Ombudsmana je Ministrstvo za notranje zadeve umaknilo svojo okrožnico (Avramopoulou idr. 2005: 11).K V skladu z novim grškim ¡migracijskim zakonom iz leta 2005 so vsi imigrantski otroci dolžni obiskovati šolo pod enakimi pogoji kot otroci, ki so grški državljani. Pri vpisu v javno šolo morajo predložiti enake dokumente kot vsi grški otroci, razen če so begunci, prosilci za azil ali če pravni status njihovih staršev ali skrbnikov še ni rešen (Samaras 2006). • • • 5 "Amendment approved graniing more fbreigncrs right to cducation" (h»p://www.radio.czycn/new.s/9H628. 112.12.2007 19:16 1JTCI, 12. 11. 2008). 6 Basic Kducation Aet 628/1998, Amendmenis tip to 1136/2004 (http://www.finlex.fi/cn/laki/kaanno-ksei/1998/en 19980628, pdt", 12. M, 20(18), 7 V okviru omrežja za izmenjavo informacij o izobraževanju v Evropi (liurydice) je bila leta 2004 izdelana študija o vključevanju imigrantskih otrok v šole. Poleg primerjalne študije so bila za večino evropskih držav izdelana tudi posamezna nacionalna poročila. Kadar bodo v besedilu povzeti podatki iz omenjenih nacionalnih poročit, bo vir označen kot (liurydke - ime države 2004: stran). Podrobnejši podatki o vsaki posamezni nacionalni študiji so v seznamu literature na koncu besedila. H Glej (udi: http//www.loc.gov/law/help/child-rights/Kieece,html»i:dui.alion, 24.11. 2008 Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009. št. 59 95 Zakon o izobraževanju v Republiki Litvi? (z zadnjimi amandmaji z dne 13- juni ja 2006) zagotavlja vsem tujcem s stalnim ali z začasnim bivališčem v Litvi enako pravico dostopa do izobraževanja, kot jo imajo državljani Litve (na katerikoli stopnji izobraževanja). V Nemčiji naj bi po poročanju Eurydice-a (Eurvdice - Nemčija 2004: 3) imeli vsi imigrantski otroci, stari šest let ali več, enake pravice in dolžnosti glede obiskovanja šole kot njihovi nemški vrstniki. Vendar je sredi leta 2007 nemško zvezno ministrstvo v internem poročilu ugotovilo, da imajo !e v petih zveznih deželah10 otroci nezakonitih imigrantov pravico (ali dolžnost) obiskovati šolo. V preostalih enajstih deželah je šolsko vodstvo dolžno nezakonite imigrante prijaviti pristojnim oblastem.11 V nacionalnem integracijskem planu,12 ki so ga leta 2007 skupaj pripravili predstavniki zveze, posameznih dežel, občin, civilne družbe in imigrantov, so se zavzeli za to, da mora biti vsem imigrantskim otrokom, ne glede na njihov pravni status, omogočen dostop do izobraževanja. Na Portugalskem imajo imigrantski otroci, tudi otroci imigrantov brez veljavnega dovoljenja za bivanje, enake pravice do izobraževanja kot njihovi portugalski vrstniki (Eurvdice - Portugalska 2004: 3-4), Na Nizozemskem so dolžni obiskovati šolo vsi otroci od petega leta starosti, vključno z otroki prosilcev za azil in nezakonitih imigrantov (Eurydice - Nizozemska 2004: 3). V Sloveniji pravni okvir zagotavlja tujcem dostop do obveznega osnovnošolskega izobraževanja pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane Republike Slovenije.1^ Prav tako zagotavlja tujcem tudi možnosti dostopa do srednješolskega14 izobraževanja in izobraževanja na višjih stopnjah,pri čemer so določene 9 Law on Education of the Republic of Lithuania (as lasi amended on 13 June 2006 - No X-6H9}- 10 Hamburg, Bremen, Schleswigl lolsrein, Baycrn (Bavarska) in Nordrhein-Westl'alen. 11 "Kinder von illegal in DeuLschland lebende Auslitnder", H. junij 2007 (hltp://wireltern.eu/ncws/kinder-von-illcgal-deutschland-lebendc-auslaendcr.htm], 20. 1 2009). 12 Dcr Nalionalc Integral ionsplan. Neue Wege - Neue Chancen (2007) (http://www.bundesregierung.de/ Conicnl/DE/Artikel/2007/07/Ankge/2007-08--30-nationaler-integrationspfcm.property publicarionEile.pdf, 2.3. 1. 2009). 13 Zakon o osnovni šoli <1 lr. I. RS, št. 12/96,..., 102/07) v 10. členu določa, da imajo otroci, ki so tuji državljani oziroma osebe brez državljanstva in prebivajo v Republiki Sloveniji, pravico do obveznega osnovnošolskega izobraževanja pod enakimi pogoji kol državljani Republike Slovenije. 14 Zakon o gimnazijah (Ur, I. RS, šl. 1/07 - UPU) v 9. členu določa, da se državljani drugih držav članic Evropske unije lahko izobražujejo v gimnazijah pod enakimi pogoji kot državljani Republike Sloveniji Enako velja za Slovence brez slovenskega državljanstva (Slovenci brez slovenskega državljanstva .so po tem zakonu potomci staršev slovenske narodnosti do tretjega kolena v ravni črti.) Prav tako se lahko pod enakimi pogoji kot državljani Republike Slovenije v gimnazijah izobražujejo tudi tuji državljani, kadar se izobražujejo po načelu vzajemnosti. 15 Zakon o visokem šolstvu (Ur. I. RS, št. 67/93.....64/08) v 7. členu določa, da se lahko Slovenci brez, sloven skega državljanstva na visokošolskih zavodih v Republiki Sloveniji izobražujejo pod enakimi pogoji kot drža- 96 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem skupine tujcev v pogojih izenačene s slovenskimi državljani (na primer Slovenci brez slovenskega državljanstva in državljani držav članic EU), pri drugih tujcih pa je to odvisno od načela vzajemnosti med državama ali drugih pogojev. POSEBNI PROGRAMI 2A SPREJEM IMIGRANTSKIH OTROK V ŠOLO OZIROMA ZA POMOČ PRI NJIHOVEM VKLJUČEVANJU V REDNI IZOBRAŽEVALNI PROCES Nekatere države organizirajo posebne programe za sprejem imigrantskih otrok v sistem obveznega izobraževanja, druge nudijo imigrantskim otrokom pomoč v obliki ukrepov, ki niso namenjeni le imigrantom, temveč vsem ranljivim skupinam učencev. Posebni ukrepi za pomoč imigrantskim učencem so v večini primerov usmerjeni zlasti v učenje jezika sprejemne družbe, v katerem poteka izobraževanje. Načini vključevanja imigrantskih otrok v redni izobraževalni proces, ki poteka v uradnem učnem jeziku, se razlikujejo od države do države, lahko pa tudi med šolami znotraj države. V maloštevilnih primerih so otroci priseljencev z namenom intenzivnega učenja uradnega učnega jezika na začetku razvrščeni v posebne skupine. Pri nekaterih predmetih so lahko združeni s preostalimi učenci (na primer pri likovni, glasbeni in športni vzgoji). Takšno obliko vključevanja/izključevanja imigrantskih otrok poznajo ponekod v Grčiji. Možnost, da se začetno izobraževanje imigrantskih otrok organizira v posebnih pripravljalnih skupinah, obstaja tudi na Finskem in v Nemčiji. Prevladujoče mnenje strokovnjakov se danes sicer nagiba v smer, da segregacija imigrantskih otrok v posebnih razredih ali celo v posebnih šolah ni ustrezna rešitev.16 Takšno stališče zavzema tudi Evropska komisija v Zeleni knjigi (COM (2008) 423 konč.: 10); vljani Republike Slovenije (Slovenci hrez slovenskega državljanstva so po (cm zakonu potomci oseb slovenske narodnosti do tretjega kolena v ravni vrsti). Ulji državljani se laliko izobražujejo na visokošolskih zavodih v Sloveniji pod enakimi pogoji kot državljani Republike Slovenije pod pogojem, da se uporablja načelo vzajemnosti. PodrobnejSe pogoje v zveži s številom prostih vpisnih mest. plačilom šolnine, z bivanjem v študentskih domovih ter drugimi pravicami in dolžnostmi ¡Študentov v skladu s tem zakonom za izobraževanje Slovencev bre/ slovenskega državljanstva in z a tujce določi minister, pristojen za visoko šolstvo. S statutom javnega visokošolskega zavoda se za Slovence brez slovenskega, državljanstva lahko določijo ugodnejši pogoji za vpis. V skladu z novelo zakona iz leta 1999 imajo pravico do izobraževanja na visokošolskih zavodih v Sloveniji pod enakimi pogoji kot državljani Republike .Slovenije tudi državljani članic Evropske unije. Tudi Zakon o višjem strokovnem izobraževanju (tir. 1. RS, št. 86/04) določa, da se Slovenci brez slovenskega državljanstva in državljani članic Evropske unije lahko Izobražujejo v šolah pod enakimi pogoji kot državljani Republike Slovenije. Tuji državljani pa se lahko izobražujejo pod enakimi pogoji kot državljani Republike Slovenije, kadar se izobražujejo po načelu vzajemnosti (4. člen). 16 Raziskave kažejo, da segregacija imigrantskih otrok v posebnih razredih ali celo šolah negativno vpliva na njihove šolske dosežke. Imigrantski otroci so manj uspešni v razredih z veliko koncentracijo imigrantskih vrstnikov kot v razredih z mešano strukturo imigrantske in neimigrantske populacije (1 leckmaim 2008: 4y). Razprave in gradivo, Ljubljana. 2009, št. j9_97_ Vse oblike šolske segregacije oslabijo zmožnost izobraževanja, tla bi doseglo enega svojih glavnih ciljev - doseči socialno vključenost, prijateljstvo in socialne vezi med otroki migrantov in njihovimi vrstniki. Na splošno velja, da bodo izobra ževalne izkušnje tem boljše, čim bolj šolske politike nasprotujejo vsem oblikam dejanske Segregacije migrantskih učencev. Kljub temu obstajajo tudi nasprotna mnenja. Na Portugalskem je pred nekaj leti skupina učiteljev v mesečniku Página da Educaçâo objavila pismo, v katerem so zagovarjali idejo, da naj bi bili imigrantski otroci, ki ne obvladajo dovolj dobro portugalski jezik, v vsakem mestu združeni v eni sami šoli, ker naj bi to pripomoglo k izboljšanju njihovega učnega uspeha (Dias idr. 2005: 20-21). Rezultati empiričnih študij takšnih predvidevanj ne podpirajo.17 V večini proučevanih držav so otroci priseljencev največkrat vključeni v redne oddelke, ob tem pa se jim nudi dodatna individualna pomoč, zlasti v obliki intenzivnega učenja uradnega jezika države sprejema. Nekatere šole (na primer na Finskem) nudijo v redne oddelke vključenim imigrantskim učencem tudi možnost dopolnilnega učenja različnih predmetov v njihovem maternem jeziku. Na Češkem Zakon o izobraževanju18 (5. točka 20. člena) predvideva le posebne pripravljalne tečaje za šoloobvezne otroke, ki že dlje časa živijo na Češkem in katerih starši so državljani EIJ. Ti tečaji vključujejo tudi učenje češkega jezika. Za organizacijo omenjenih tečajev so odgovorne regionalne oblasti. Zakonska obveznost za organizacijo takšnih tečajev za otroke drugih tujcev (nedržavljanov EU) ne obstaja, vendar jih nekatere šole kljub temu organizirajo same ali v sodelovanju z zasebnimi organizacijami (običajno podjetji, v katerih so zaposleni starši otrok).19 Prav tako posamezne šole izrabijo možnost, da specializirane učitelje, ki jih lahko zaposlijo za svetovanje in delo z otroki z vedenjskimi težavami, zadolžijo za natančno spremljanje izobraževanja Emigrantskih otrok (Eurydice 2009: 16). Na Finskem je posebno pripravljalno izobraževanje za imigrantske otroke organizirano Že za predšolske otroke. To izobraževanje sledi splošnim ciljem predšolskega izobraževanja, hkrati pa je večji poudarek na učenju finskega/švedskega jezika, pa tudi na učenju maternega jezika i migrantskih otrok. Šole, ki jih obiskujejo tudi imigrantski otroci, zanje pogosto kot koordinatorje ali svetovalce določijo nekaj učiteljev. Ponekod so za pomoč priseljenim otrokom odgovorni učenci tutorji ali pa šola zaposli posebne asistente. Izobraževanje za novopriselje- ne otroke se lahko organizira v posebnih pripravljalnih skupinah ali pa v okviru • • * 17 Glej COM (2008) 423 tond; 9. 18 ACT No. 561 of -Mili September 2004 on Pre-school, Basic, Secondary, Tertiary Professional and Other Education (the Education Act). 19 "Education" (http^/www.helcom.cVdownload/iniegrace/cducation.doc, 27. 6. 2008) 98 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem rednih oddelkov z zagotavljanjem individualne pomoči v skladu z otrokovimi potrebami. Šestletnim imigrantskim otrokom in tistim, ki so že šoloobvezni, je na voljo posebno pripravljalno izobraževanje za osnovno šolo, v katerem je poudarek na finski kulturi, različnih osnovnošolskih predmetih, učenju finščine ali švedščine kot drugega jezika in tudi na učenju maternega jezika priseljencev. Pripravljalno izobraževanje za otroke med šestim in 10. letom starosti obsega vsaj 450 ur, za starejše učence pa vsaj 500 ur. Učenci so tudi med pripravljalnim izobraževanjem že lahko integrirani v finske ali švedske razrede pri predmetih, kot so športna, glasbena ali likovna vzgoja. Imigrantski otroci, katerih znanje finskega (ali švedskega) jezika ni na ravni njihovega maternega jezika, se učijo finščino (ali švedščino) kot drugi jezik. Finski (ali Švedski) jezik in literaturo običajno spoznavajo v rednih oddelkih, poleg tega pa še dodatno v posebnih skupinah. Država zagotavlja dodatna sredstva za dopolnilno poučevanje različnih predmetov v maternem jeziku imigrantskih otrok, vendar le za tiste otroke, ki so na Finskem manj kot štiri leta. Lahko sodelujejo tudi preostali imigrantski otroci, vendar zanje vlada ne zagotavlja dodatnega financiranja. Imigrantski otroci so upravičeni tudi do posebnega (prilagojenega) načina ocenjevanja. Nacionalni odbor za izobraže vanje je ustanovil mrežo osnovnošolskih in srednješolskih učiteljev, ki pomagajo/ svetujejo pri zadevah, povezanih z izobraževanjem imigrantskih otrok. Nacionalni odbor za izobraževanje zagotavlja tudi učna in dodatna gradiva za šole, v katerih se izobražujejo imigrantski otroci (Kurvdice - Finska 2004: 5-6). Grški izobraževalni sistem je posebne ukrepe za podporo imigrantskim učencem uvedel leta 1999. Imigrantskim otrokom sta v skladu z njihovimi potrebami na voljo dva tipa "sprejemnih razredov". Prvi tip so razredi, v katerih so učenci organizirani v posebne učne skupine. Imigrantski učenci se v teh skupinah sistematični; učijo grški jezik in druge učne predmete, pri predmetih, kot so glasbena, športna in likovna vzgoja ter tuji jezik, pa se pridružijo rednim oddelkom in se učijo skupaj z grškimi vrstniki. Otroci so lahko vključeni v takšno obliko sprejemnih razredov največ dve leti. odločitev o njihovi vključitvi pa sprejme šola v sodelovanju z otrokovimi starši. Pri drugi obliki sprejemnih razredov imigrantski otroci niso organizirani v posebne učne skupine pri nobenem predmetu, temveč obiskujejo redne oddelke skupaj z grškimi otroki. Ob tem jim je na voljo dodatna individualna pomoč učiteljev. Imigrantskim otrokom je na voljo še dodatna pomoč v obliki dopolnilnega pouka zunaj rednega šolskega urnika. Do te pomoči so upravičeni tako otroci, ki obiskujejo posebne sprejemne razrede, kot tudi drugi, ki potrebujejo dodatno pomoč pri učenju. Učitelji, ki izvajajo kateregakoli od zgoraj omenjenih podpornih ukrepov za imigrantske otroke, morajo biti za to posebej usposobljeni, poznati morajo jezik imigrantskih otrok in kulturo države, iz katere otroci prihajajo (Kurvdice - Grčija: 5-6). V Litvi so občine v skladu z ukrepi za izobraževanje imigrantskih otrok, sprejetimi leta 2003, dolžne zaposliti osebo, ki koordinira izobraževanje imigrant Razprave in grodivo. Ljubljana. 2009, št. 59 99 škili otrok v občini, ravnatelji šol pa morajo imenovati svojega namestnika, ki je odgovoren za organizacijo izobraževanja imigrantskih otrok (Eurydice 2009; 15-16). V skladu z Zakonom o izobraževanju20 (sprejetim junija 2003) je vsakemu imigrantu, ki ima dovoljenje za stalno ali začasno bivanje v Litvi, zagotovljeno izobraževanje v litvanskem jeziku ali možnost učenja litvanskega jezika (30. člen). Imigrantski otroci so vključeni v redne oddelke in se učijo po enakem programu kot drugi učenci. Za tiste, ki želijo obiskovati litvanske šole, a ne obvladajo litvanskega jezika oziroma ga obvladajo slabo, so na voljo različne oblike pomoči. Za predšolske otroke se lahko oblikujejo posebne skupine, na primer v okviru predšolskih pripravljalnih skupin, v katerih so dodatne aktivnosti posvečene učenju litvanskega jezika. Število učencev v skupinah, ki jih obiskujejo učenci s slabim znanjem litvanskega jezika, je omejeno na največ petnajst. Dodatna pedagoška pomoč zunaj rednega šolskega urnika je na voljo imigrantskim učencem, ki so prestopili v šolo z drugačnim učnim jezikom. Učencem, ki začnejo obiskovati litvansko osnovno šolo brez znanja litvanščine oziroma je njeno znanje slabo, so na voljo intenzivni tečaji litvanskega jezika. Ti tečaji so organizirani znotraj običajnega šolskega urnika. Obstaja tudi možnost, da se določeno število ur v okviru t. i. mobilnih skupin znotraj osnovnošolskega učnega programa nameni za zapolnitev morebitnih vrzeli v znanju imigrantskih otrok, ki so bili premeščeni v šolo z drugačnim učnim jezikom (Eurydice - Litva 2004: 5). V Nemčiji so šoloobvezni imigrantski otroci, ki nimajo težav z nemškim jezikom, vključeni v redne oddelke glede na njihovo starost in sposobnosti. Delež imigrantskih otrok v razredu naj ne bi presegal ene petine, razen kadar imigrantski učenci nimajo težav z nemškim jezikom. V večini nemških dežel so pred nekaj leti uvedli posebne predšolske programe za učenje nemškega jezika, ki so namenjeni imigrantskim otrokom, katerih poznavanje nemškega jezika ni tolikšno, da bi lahko nemoteno sledili pouku. Ob vpisu v osnovno šolo eno leto pred dejanskim začetkom pouka morajo otroci opraviti ustni test iz nemškega jezika. Če se pri testu izkaže, da je njihovo znanje pomanjkljivo, se morajo pred začetkom šolanja udeležiti tečaja nemškega jezika v okviru vrtca ali (v nekaterih primerih) osnovne šole. Jezikovni tečaj obsega približno šest ur tedensko, potrebuje pa ga približno polovica vseh imigrantskih otrok. Če delež imigrantskih otrok močno presega eno petino učencev v razredu, se lahko oblikujejo posebni razredi za ¡migrant-ske otroke, v katerih se učijo v nemškem jeziku v skladu z učnim programom za nemške šole. Imigrantskim otrokom so v šoli na voljo tri vrste jezikovnih tečajev: osnovni, nadaljevalni (druga stopnja intenzivnega tečaja nemščine kot drugega jezika) in podporni tečaji. Po koncu nadaljevalnega tečaja naj bi bili učenci pri vseh predmetih sposobni slediti rednemu pouku. Podporni tečaji so povezani • • • 20 l.aw on Education of the Rcpublic of Lithuania. 100 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem z učenjem rednih predmetov in naj bi učencem pomagali razumeti specifično terminologijo posameznih predmetov (Eurydice - Nemčija 2004: 4). Šolam je odobreno financiranje dodatnih ur za pomoč imigrantskim učencem, ki slabo obvladajo nemški jezik. Način porabe dodatnih ur se med šolami zelo razlikuje, saj šole lahko samostojno odločajo, na kakšen način jih bodo uporabile. Pogosti pristopi so: razdelitev razredov v manjše skupine pri nekaterih predmetih, zagotovitev dodatnih ur za izvedbo rednega učnega programa, zagotavljanje tečajev nemščine kot drugega jezika. Povprečno dobijo imigrantski učenci eno do dve uri dodatne jezikovne pomoči tedensko (OECD 2006: 141). Na Nizozemskem se ukrepi, namenjeni podpori imigrantskih učencev, razlikujejo od šole do šole in/ali od občine do občine. Nacionalna vlada zagotavlja obči nam določena sredstva, ki so namenjena različnim ukrepom v podporo učencem, ki so iz takšnih ali drugačnih razlogov v slabšem položaju od svojih vrstnikov. Ena od ciljnih skupin takšnih ukrepov so tudi imigrantski otroci. Občine in šole pa so dokaj avtonomne pri odločitvah, kakšne ukrepe v podporo imigrantskim otrokom bodo sprejele. Med običajne ukrepe sodijo: organiziranje sprejemnih razredov (v osnovnih šolali) ali mednarodnih prehodnih razredov (v srednjih šolah) za imigrantske otroke, ki se priselijo na Nizozemsko (občine organizirajo takšne razrede v sodelovanju s šolami); posebni jezikovni tečaji, ki se organizirajo v obdobju prehoda med osnovno in srednjo šolo (namenjeni so sposobnim in motiviranim učencem, ki imajo težave z obvladovanjem nizozemskega jezika) -gre za enoletno intenzivno učenje nizozemskega jezika. Šole z visokim deležem 'učencev s posebnimi potrebami' (disadvantaged pupils) dobijo dodatna sredstva (stajfing hours), ki jih lahko uporabijo na različne načine: lahko zmanjšajo velikost razredov, organizirajo dopolnilni pouk ali imenujejo: razredne asistente. Podobno so tudi srednje šole upravičene do dodatnih sredstev (za učitelje ali drugo osebje) za pomoč imigrantskim učencem pri premagovanju jezikovnih ovir. Višina dodatnih sredstev, ki jih prejme šola, je odvisna od tega, iz katere države prihajajo imigranti in kako dolgo že živijo na Nizozemskem (Eurydice - Nizozemska 2004: 3-6). Na Portugalskem so imigrantski otroci takoj vključeni v redni izobraževalni sistem, pri čemer jim je na voljo posebna učna pomoč. Učna pomoč je prilagojena posameznemu učencu in njegovi specifični situaciji, odvisna pa je od virov, ki jih ima šola na voljo. Učna pomoč mora biti usmerjena k odpravljanju ovir, s katerimi se srečuje imigrantski učenec, posebej še glede znanja portugalskega jezika. Šole so dolžne zagotoviti možnosti za učenje portugalščine kot tujega jezika za učence, katerih materni jezik ni portugalščina (Dias idr. 2005: 20; Eurydice - Portugalska 2004: 4). V Sloveniji Zakon o osnovni šoli v 8. členu določa, da se za otroke slovenskih državljanov, ki prebivajo v Republiki Sloveniji in katerih materni jezik ni siovenšči Razprave in gradivo. Ljubljana. 2009, Št. 59 101 na, v skladu z mednarodnimi pogodbami organizira pouk njihovega maternega jezika in kulture, lahko pa se dodatno organizira tudi pouk slovenskega jezika. Zakon o osnovni šoli pa do pred kratkim ni predvideval dodatnega učenja slovenščine oziroma dodatne pomoči pri učenju slovenščine za otroke tujcev. Šele spremenjeni Zakon o osnovni šoli iz novembra 2007 za otroke, ki prebivajo v Sloveniji, a so tuji državljani ali osebe brez državljanstva in potrebujejo pomoč prt učenju slovenščine, ob vključitvi v osnovno šolo omogoča organiziranje tečaja slovenščine (10. člen Zakona o osnovni šoli). Sredstva za učenje slovenščine za tujce, vključene v redno osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje, se zagotavljajo iz državnega proračuna (81. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja). Določba, ki se nanaša na učenje slovenščine za tujce, je tudi v Zakonu o višjem strokovnem izobraževanju (Ur. 1. RS, št. 86/04), kjer je v 3- členu zapisano: "Tujcem ali tujkam [...] in Slovencem ali Slovenkam [...] brez slovenskega državljanstva se omogoči učenje slovenščine." Učencem migrantom je pi vo leto po vključitvi v šolo na voljo določeno število ur individualne ali skupinske pomoči, ki jih odobri Ministrstvo za šolstvo (Eurydice - Slovenija 2004; 7). Praviloma gre za pomoč v obliki dodatnega pouka slovenščine. Obseg ur dodatnega pouka določi Ministrstvo za šolstvo glede na individualne potrebe posameznega otroka (do največ eno uro tedensko oziroma 35 ur letno), način izpeljave pouka pa izberejo šole same (Strategija ... 2007; 4). Učitelj, ki v svoj razred sprejme učenca tujca, mora zanj pripraviti individualni učni načrt, v okviru katerega načrtuje tudi ocenjevanje in predvidi ocenjevalna merila. Ta merila so prilagojena sposobnostim učenca in vsebujejo elemente njegovega motiviranja (Eurydice - Slovenija 2004: 7). V Strategiji vključevanja otrok, učencev in dijakov migrantov v sistem vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji, ki je bila sprejeta maja 2007, so predlagani številni ukrepi, ki naj bi omogočili čim uspešnejše vključevanje imigrantskih otrok v slovenski šolski sistem. Predlogi se nanašajo na oblikovanje ustreznih normativnih aktov, prilagajanje kurikula, pripravo strategij za delo s starši migranti, vzpodbujanje medkulturnega učenja, umestitev slovenščine kot drugega jezika, poučevanje maternih jezikov otrok migrantov, izobraževanje in usposabljanje strokovnih delavcev in pripravo letnih akcijskih načrtov relevantnih institucij za izvajanje ukrepov (Strategija ... 2007: 16-18). UČENJE MATERNEGA JEZIKA IN SPOZNAVANJE KULTURI; IZVORNE DRŽAVE Učenje maternega jezika oziroma spodbujanje dvojezičnosti imigrantskih otrok je lahko koristno z različnih vidikov. Sposobnost tekočega sporazumevanja v več jezikih lahko imigrantskim učencem odpira dodatne možnosti na področju izobraževanja in profesionalnega razvoja, izboljšuje njihove možnosti na trgu dela 102 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem ter s tem, da jim omogoča ohranjati stike s člani njihove imigrantske skupnosti in tudi z rezidenti v njihovi izvorni državi, povečuje njihov družbeni kapital. Poleg tega naj bi znanje maternega jezika imigrantskim otrokom omogočalo, da se lažje naučijo druge jezike. O odnosu med znanjem otrokovega maternega jezika in znanjem drugega jezika (na primer jezika sprejemne države) obstajajo različna, tudi nasprotujoča si mnenja, tako med strokovnjaki kot med oblikovalci politik. V preteklosti je prevladovala hipoteza o soodvisnosti, ki je predvidevala, da učenci lahko dobro obvladajo drugi jezik le v primeru, Če pred tem že dobro obvladajo svoj prvi (materni) jezik. Danes se malokdo strinja s tako strogo verzijo omenjene hipoteze, a kljub temu ima predpostavka, da je znanje maternega jezika ključni pogoj za dobro znanje drugega jezika, se vedno široko podporo. Empirični dokazi v podporo tej domnevi pa so šibki in še vedno ni jasno, ali se imigrantski otroci hitreje naučijo učni jezik v državi sprejemnici z dvojezičnim ali enojezičnim pristopom (OECD 2006: 145, 147). Nekateri šolski sistemi v proučevanih državah dovoljujejo, da se v ločenih sku pinah ali v posebnih šolah organizira izobraževanje pretežno ali v celoti v mater-nem jeziku imigrantov (Finska). V nekaterih šolskih sistemih je imigrantskim otrokom (vsaj v prvih letih šolanja v sprejemni državi) omogočeno dopolnilno učenje različnih predmetov v njihovem maternem jeziku (Finska). Najpogosteje je v šolskih sistemih proučevanih držav imigrantskim otrokom omogočeno učenje maternega jezika v okviru izbirnih ali dopolnilnih predmetov. Ponekod so za organizacijo takšnega učenja odgovorne šole ali pristojna ministrstva, drugod ga organizirajo imigrantske skupnosti same ali v sodelovanju s šolami. Na Češkem Zakon o izobraževanju21 predvideva učenje maternega jezika in spoznavanje kulture porekla samo za otroke državljanov EU, po možnosti v sodelovanju z državami izvora (20. člen, točka 5b). Takšno učenje poteka v obliki tečajev, za njihovo organizacijo so odgovorne regionalne oblasti. Zakonska obveznost za organizacijo takšnih tečajev za otroke drugih tujcev (nedržavljanov EU) ne obstaja, vendar jih nekatere šole kljub temu organizirajo - same ali v sodelovanju z zasebnimi organizacijami (običajno podjetji, v katerih so zaposleni starši otrok).22 Na Finskem je učenje maternega jezika predvideno že v okviru pripravljalnega izobraževanja za imigrantske otroke. Kot je bilo že omenjeno, država zagotavlja dodatna sredstva za dopolnilno poučevanje različnih predmetov v maternem jeziku imigrantskih otrok, vendar le za tiste otroke, ki so na Finskem manj kot štiri leta. Drugi imigrantski otroci lahko prav tako sodelujejo, vendar zanje ni predvideno • » • 21 ACT No, 561 of 2-illi September 2004 on Fre school, Basic, Secondarv, 'lertiary Professiona! and Other Kducation (the Kducatron Act). 22 "tiducadon" (hltp://www.hel«>m.c^download/iniegrace/edu(-ali<>n.do<'. 27.6. 2008). Razprave in gradivo. Ljubljana, 20Q9. št. 59__103 dodatno financiranje (Eurydice - Finska 2004:6). Finski zakon o osnovnošolskem izobraževanju2^ v 12. členu med ključnimi vsebinami učnega programa omenja učenje maternega jezika in literature. V 16. členu je opredeljeno, da je v okviru predmeta materni jezik učence možno poučevati katerikoli jezik, ki je njihov prvotni jezik. Poučevanje maternega jezika se lahko organizira tudi na drugačen način, pogosto v okviru posebnih ur - dve uri tedensko za vsako skupino. Zakon od šol ne zahteva, da imigrantskim otrokom zagotovijo učenje maternega jezika, vendar se precejšnje število šol (ali občin) zanj kljub temu odloči (Eurydice - Finska 2004: 6). Zakon o osnovnošolskem izobraževanju dovoljuje tudi, da se v ločenih skupinah ali v posebnih šolah organizira izobraževanje pretežno ali v celoti v kateremkoli jeziku (10. člen), torej tudi v maternem jeziku imigrantov. Nekatere šole na Finskem so zato ponudile dvojezično izobraževanje ali pa izobraževanje zgolj v jeziku imigrantov (npr. v arabskem, somalijskem, ruskem, vietnamskem in estonskem jeziku) (Eurydice - Finska 2004; 7). Finski vladni program za izobraževanje in raziskave v obdobju 2007-2012 poudarja, da je pomembno upoštevati prisotnost imigrantskih otrok v šolah, in uvaja ukrepe, ki naj bi imigrantskim otrokom med drugim omogočili tudi učenje njihovega maternega jezika (Eurydice 2009: 27). V Grčiji je zakonsko (L. 2910/2001) predvidena možnost, da se v šolah v okviru dodatnega pouka organizira tudi učenje maternega jezika imigrantskih otrok ter spoznavanje njihove kulture oziroma kulture njihove izvorne države. Učenje maternega jezika (in spoznavanje kulture izvorne države) je prostovoljno, poteka kot obšolska dejavnost in lahko obsega do štiri ure tedensko, organizira pa se ga na zahtevo najmanj sedmih učencev. Sredstva za učenje maternega jezika zagotavlja v glavnem država, delno pa se financira tudi iz sredstev EU (Eurydice - Grčija 2004: 3, 6). V Litvi je junija 2003 minister za izobraževanje in znanost sprejel uredbo (No ISAK-789), ki je poudarila nujnost oblikovanja pogojev, da bi se vsi imigrantski otroci lahko učili litvanski jezik, se v njem izobraževali in se (po možnosti) hkrati učili tudi svoj materni jezik, do česar so upravičeni v skladu z Zakonom o izobraževanju2'' (8. točka 30. člena). Kot je specificirano v izobraževalnih načrtih za šole v okviru splošnega izobraževalnega sistema, se na zahtevo učencev, katerih materni jezik je drugačen od učnega jezika, organizira poučevanje maternega jezika, če so na razpolago za to kvalificirani učitelji in se oblikuje skupina vsaj petih učencev (Eurydice - Litva 2004: 7). V praksi se imigrantski otroci v Litvi materni jezik največkrat učijo tako, da obiskujejo šole, namenjene etničnim manjšinam, ki • • • 25 lias it Education Act 628/1998 (Amendments up to 1136/2004). 24 I,a» on Education o t tlic Republic of Lithuania (as last amended on 13June 2006 - No X-6H9). 104 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem govorijo njihov jezik. V večini omenjenih primerov gre za poljski, beloruski ali ruski jezik (Eurydice 2009: 20). V Nemčiji je učenje maternega jezika na voljo le nekaterim imigrantskim učencem, odvisno od tega, v kateri zvezni deželi živijo in kateri imigrantski skupnosti pripadajo. V nekaterih zveznih deželah je za organizacijo in financiranje učenja maternih jezikov odgovorno Ministrstvo za izobraževanje, v nekaterih drugih deželah pa je organizacija tečajev maternih jezikov prepuščena veleposlaništvom in konzularnim predstavništvom držav, iz katerih prihajajo priseljenci. Ministrstva v tem primeru podpirajo učenje maternega jezika imigrantskih otrok tako, da dajejo na razpolago učilnice in morda delno sofinancirajo plače učiteljev. Učenje maternega jezika je organizirano v osnovnih in nižjih srednjih šolah, vključuje pa tudi spoznavanje države izvora in njene kulture (Eurydice - Nemčija 2004: 5). Podpora nemških oblasti učenju maternih jezikov imigrantskih otrok je v zadnjih letih upadla, hkrati pa narašča podpora oziroma poudarjanje pomena učenja nemškega jezika (Intercultural Education in Schools: 10). Na Nizozemskem je vlada leta 2004 ukinila učenje maternih jezikov imigrantskih otrok v osnovnih šolah z utemeljitvijo, da naj bi bilo učenje jezika v osnovni šoli prvenstveno usmerjeno v poznavanje oziroma obvladovanje nizozemskega jezika (Eurydice - Nizozemska 2004: 7). Na Portugalskem lahko v skladu s sklepom ministra (No. 4 123/ME/89) iz leta 1989 šole v sodelovanju z državami izvora organizirajo pouk maternega jezika za tmigrantske otroke in spoznavanja kulture njihove izvorne države (Eurydice -Portugalska 2004: 7). Leta 2005 je Ministrstvo za šolstvo izdalo dokument s splošnimi priporočili za spodbujanje učenja maternih jezikov in spoznavanja kultur izvornih držav (Eurydice 2009: 27). V Sloveniji Zakon o osnovni šoli v 8. členu določa, da se za otroke slovenskih državljanov, ki prebivajo v Republiki Sloveniji in katerih materni jezik ni slovenski jezik, v skladu z mednarodnimi pogodbami organizira pouk njihovega maternega jezika in kulture. 10. člen istega zakona pa določa, da se za otroke, ki so tuji državljani oziroma osebe brez državljanstva in prebivajo v Republiki Sloveniji, organizira pouk maternega jezika in kulture v skladu z mednarodnimi pogodbami. Pouk maternega jezika poteka v sodelovanju z državami izvora imigrantov in je organiziran kot (prostovoljen) dopolnilni pouk. Nekatere najpogostejše imigrant-ske jezike (hrvaški, srbski, makedonski jezik) pa se v zadnjem času lahko otroci učijo tudi v okviru rednega pouka, in sicer kot izbirne predmete v zadnji triadi devetletne osnovne šole.25 Od aprila 2008 je v Zakonu o organizaciji in financira-• • • 25 Sc/nam izbirnih predmetov v osnovni šoli je dostopen na spletni sirani Ministrstva /a šolstvo in šport: hllp://www.tnss.Bov.si/.si/delovna_p(>drrK:jVosnovn(>s<)lsko_izobra/evanje/pr<(iira]ii_i)sn()vne_s()le/i/.hirni_ Razprave in gradivo, Ljubljano, 2009, St. 59 105 nju vzgoje in izobraževanja (Ur. 1. RS, št, 12/96,..., 36/08) določeno, da se sredstva za poučevanje maternega jezika za tujce, vključene v redno osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje, zagotavljajo iz državnega proračuna (81. člen). MEDKULTURNO IZOBRAŽEVANJE Izobraževalni sistem, ki odseva kulturno raznolikost v družbi in jo predstavlja kot nekaj običajnega in pozitivnega, naj bi med otroki in mladostniki, pa tudi odraslimi,26 spodbujal odprtost do različnosti in pozitivno naravnanost do kul turnega pluralizma. Na ta način se ustvarja družbeno vzdušje, v katerem je manj prostora za diskriminacijo, rasizem in ksenofobijo in v katerem imajo priseljenci in osebe imigrantskega izvora ter nasploh pripadniki manjšin boljše možnosti za dejansko enakopravno sodelovanje v vseh sferah družbenega življenja (BeSter 2006; 94). Izraz "medkulturno" implicira interakcije, izmenjavo, rušenje pregrad, reci pročnost in solidarnost med različnimi skupinami, ki živijo v določeni skupnosti (CDMG (98) 2 E rev Finai lirochure). Medkulturni pristop k izobraževanju, kot ga definira Council for Cultural Co-operation pri Svetu Evrope,27 bi moral izpolnjevati naslednje kriterije: - temeljiti bi moral na enakopravnosti različnih posameznikov in skupin; - sprejemati bi moral kulturno in jezikovno raznolikost kot vir, iz katerega črpa snov za učenje; izogibati bi se moral etnocentrizmu; usmerjen naj bi bil k zagotavljanju enakih možnosti in zato naravnan proti diskriminaciji, ksenofobiji in rasizmu. Evropska Komisija v Zeleni knjigi opisuje medkulturno vzgojo kot vzgojo, ki predmeti_v devetletni_0sn«vm_s(jli/, 22. 6, 2009. 26 V tem kontekstu velja omeniti dvosmernost medjieneraeijskoga prenosa vrednot in kulturnih vzorccv ter vlogo otrok pri prenašanju (zlasti novih) kulturnih vzorcev na starejše generacije. Vrednote in kulturne vzorce, ki jih v izobraževalnem sistemu posredujemo otrokom, ti s svojim vedenjem in z delovanjem lahko prenašajo tudi nil starejše generacije, ki jih izobraževalni sistem ne doseže več neposredno (Heštcr 2006: 94). 27 CDMG (98) 2 li rev I-ina) Brochure (httpy/www.coe.int/'iyii/SociaLCohesion/Migration/I )ocumentation/Pyblications_and_reports/Reports_ and_proceedings/1998_Ct)M(;%20%289S%2y2i;_rev,asp#l'554_68035, H. 9. 2005). 106 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem /v/ prvi vrsti vključuje oblikovanje vzajemnega spoštovanja, razvoj razumevanja negativnih učinkov predsodkov in stereotipov ter negovanje sposob nosti za upoštevanje različnih mnenj ob hkratnem boljšem poznavanju in prizadevanjih za spoštovanje bistvenih vrednot in temeljnih pravic družbe gostiteljice (COM (2008) 423 konč.: 12). Medkulturno izobraževanje kot cilj izobraževalnih (in integracijskih) politik lahko zasledimo v večini proučevanih držav. Na Češkem je v Konceptu integracije imigrantov28 (gre za dokument, ki je okvir za integracijsko politiko na Češkem) zapisano, tla je treba posvetiti veliko več pozornosti medkulturnemu in multi-kulturnemu izobraževanju. Multikulturno izobraževanje naj bi bilo vključeno v izobraževalne programe vseh šol. Prvi koraki v to smer naj bi bili že narejeni. V učnih programih na Finskem ni standardiziranih programov za medkulturno izobraževanje (Council of Europe/ERICarts 2007a), vendar pa je bil v Programu za globalno izobraževanje leta 2007 medkulturni dialog opredeljen kot eden od njegovih elementov. V Programu je tudi zapisano, da bi moralo postati multikulturno izobraževanje bistven del ne le splošnega izobraževanja, temveč tudi poklicnega izobraževanja in usposabljanja za odrasle (Program za globalno izobraževanje 2007: 13). V Grčiji učni programi splošnih šol ne vključujejo medkulturnih vsebin. Tri grške univerze so se v skupnem projektu lotile priprave učbenikov z medkulturno vsebino in drugih učnih gradiv, ki bi bolj pluralistično (ne etnocentrično) predstavili zgodovino in literaturo JV Evrope. Pripravljena gradiva so bila uspešno testira-na v eksperimentalnih izobraževalnih okoljih, niso pa še postala del rednih učnih programov (Council of Europe/ERICarts 2007b). Otl leta 1996 je bilo v Grčiji odprtih nekaj t. i. medkulturnih šol, ki so prilagojene otrokom, katerih materni jezik ni grški. Javna šola je proglašena za medkulturno, kadar število tujih učencev doseže ali preseže 45 odstotkov vseh učencev na šoli (Children's Rights: Greece). Medkulturne šole uživajo znatno avtonomijo glede oblikovanja učnega programa in organizacije šolskega življenja. Čeprav so te šole del javnega sektorja in sledijo splošnim izobraževalnim ciljem v Grčiji, je njihov dodatni namen, da zadovoljijo izobraževalne potrebe skupin, ki se v družbenem, kulturnem ali verskem smislu razlikujejo od večinskega prebivalstva. Medkulturne šole lahko zato svobodno odločajo o obogatitvi učnega programa in šolskih aktivnosti, da kar najbolj zadovoljijo potrebe zgoraj omenjenih skupin (Eurydice - Grčija 2004: 6). • • • 28 Updated conccpl of immigrant integration (http://www.cizind.t/yfiles/t:laiiky/J29/Conœpt_of_il.pdf, 15. 10. 2008). Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009, šl. 59 .107 V Litvi 'okvir splošnega učnega programa' (General Curriculum Framework) izhaja iz načel in ciljev, ki spodbujajo medkulturni pristop v vzgoji in izobraževanju (Eurydice - Litva 2004:8). Vprašanje pa je, koliko so vsebine, ki so predvidene v tem dokumentu, dejansko prenesene v izobraževalni proces. V nemških učnih programih medkulturni pristop k izobraževanju ni poudarjen. Stalna konferenca ministrstev za izobraževanje (KMK ) je v svojih priporočilih koncept medkulturnega izobraževanja prvič uporabila leta 1996. Ker pa so v šolstvu zvezne dežele avtonomne in suverene, imajo zakoni in učni programi posameznih dežel večjo težo kot priporočila KMK. V javnih razpravah se v zadnjem času koncept medkulturnega izobraževanja praktično ne omenja. Prevladujoče vzdušje v nemški družbi in institucijah ni naklonjeno politiki integracije ¡migrant škili učencev, ki bi temeljila na spoštovanju različnih kultur in jezikov. Poudarja se zlasti pomen učenja nemščine kot glavnega instrumenta za pomoč imigrant-skim otrokom pri uspešnejšem vključevanju v nemški izobraževalni sistem (Intercultural Education in Schools: 7-10, 35). Na Nizozemskem so med cilji, ki naj bi jih dosegli učenci v okviru osnovnošolskega izobraŽevanja, poudarki tudi na medkulturnem izobraževanju, vendar pa je konkretna vključitev medkulturnih vsebin v izobraževalni proces odvisna od posameznih šol in založnikov oziroma izdajateljev šolskih učbenikov. V praksi se kaže, da to ni preveč pogosto (Eurydice - Nizozemska 2004: 7-9). Na Portugalskem je bil leta 1991 v okviru Ministrstva za izobraževanje ustanovljen poseben Sekretariat za programe multikulturnega izobraževanja. Njegova glavna naloga je bila zagotoviti enake možnosti dostopa do izobraževanja in doseganja enakega učnega uspeha za vse učence ne glede na njihov etnični izvor, poleg tega pa tudi razvijati medkulturno izobraževanje v okviru osnovnošolskega izobraževanja. Leta 2001 je omenjeni Sekretariat nadomestil drug Sekretariat -Secretariado Entreculturas - ki nadaljuje z misijo in aktivnostmi prejšnjega. V okviru njegovih aktivnosti se je izvajal tudi Projekt medkulturnega izobraževanja, v katerega je bilo vključenih 52 šol in v katerem se je približno 200 učiteljev usposabljalo za medkulturno izobraževanje (Teixeira in Albuquerque 2005: 14-15). Medkulturni pristop ali vsaj njegovi posamezni elementi so opredeljeni praktično v vseh dokumentih, ki so podlaga za uresničevanje vzgojno-izobraže-valnih dejavnosti v Sloveniji (Eurydice - Slovenija 2004: 8): v lieli knjigi o vzgoji in izobraževanju (1996), Zakonu o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Zakonu o osnovni šoli, Zakonu o gimnazijah iti nenazadnje v Strategiji vključevanja otrok, učencev in dijakov migrantov v sistem vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji (2007). Strategija kot cilje medkulturne vzgoje opredeljuje: "spodbujanje razumevanja, da je svet soodvisen, preseganje negativnih predsodkov, etničnih stereotipov, spodbujanje pozitivnega vrednotenja razlik in raznolikosti, iskanje in osvetljevanje podobnosti in različnosti med kulturami in razvijanje 108 i otrok v izobroževolnt sistem pozitivnih odnosov in obnašanja do ljudi iz drugih družb in kultur" (Strategija ... 2007: 15). Lahko torej rečemo, da slovenski šolski sistem na načelni ravni podpira medkulturni pristop k vzgoji in izobraževanju in v učnih načrtih predvideva tudi medkulturne vsebine. Vendar pa večina medkulturnih vsebin o(b)staja zgolj na deklarativni ravni. V praksi je iniciativa za izbiro medkulturnih tem prepuščena učiteljem, ki pa dostikrat nimajo ustreznega znanja in niso ustrezno usposobljeni za delo z učenci (in s starši) iz kulturno različnih okolij. SKLEP Integracija imigrantskih otrok v izobraževalni sistem postaja vse bolj pomembna tema za oblikovalce politik v vseh državah članicah EU. Rezultati študije P1SA (OECD 2006), ki so opozorili na velike razlike med uspehom imigrantskih otrok in njihovih vrstnikov domačinov, spodbujajo države k premisleku o izobraževalnih politikah in obstoječih modelih vključevanja imigrantskih otrok v njihove šolske sisteme. EU nima skupne politike na tem področju, če izvzamemo Direktivo 77/486/EGS, ki se nanaša le na izobraževanje otrok imigrantov, ki so državljani držav članic EU. Marca 2008 je Evropski svet pozval države članice, naj sprejmejo ukrepe za izboljšanje učnih uspehov imigrantskih otrok. Evropska komisija pa je že julija 2007 predložila Zeleno knjigo z naslovom Migracije in mobilnost-, izzivi in priložnosti za izobraževalne sisteme v EU. V Zeleni knjigi poziva k razmisleku o prihodnosti Direktive 77/486/EGS glede na močno spremenjene okoliščine od časa njenega sprejema. Poleg tega vabi vse zainteresirane, "naj prispevajo svoje zamisli o tem, kako bi lahko EU v prihodnje podprla države članice pri oblikovanju njihovih izobraževalnih politik na tem področju ter kako bi lahko organizirali morebiten prihodnji proces izmenjav in vzajemnega učenja in kaj naj bi vključeval" (COM (2008) 423 konč). Neenotnost politik vključevanja imigrantskih otrok v izobraževalne sisteme v državah članicah EU je razvidna tudi iz pričujočega prispevka. Primerjalna analiza je pokazala, da obstajajo različni pristopi (ali kombinacije pristopov) ne le med državami, ampak tudi znotraj njih. Praktično vse proučevane države omogočajo imigrantskim otrokom ne glede na njihov pravni status (brezplačen) dostop do obveznega osnovnošolskega izobraževanja. To je temeljni pogoj, da sploh lahko razpravljamo o enakopravnem vključevanju imigrantskih otrok v izobraževalni sistem. Na kakšen način v praksi poteka vključevanje, pa je drugo vprašanje. Pokazalo se je, da imajo vse proučevane države predvidene določene ukrepe za pomoč imigrantskim otrokom. Ti ukrepi so v večini primerov usmerjeni zlasti na učenje uradnega jezika, v katerem poteka izobraževanje. Načini poučevanja uradnega jezika pa so zelo različni, od posebnih (pripravljalnih) oddelkov za Razprave in gradivo. Ljubljana. 2009. št. 59 10? imigrante do individualne pomoči i m igran to m, Skoraj v vseh državah formalno obstaja tudi možnost, da se imigrantski otroci učijo svoj materni jezik, vendar se na izvedbeni ravni pri tem večkrat pojavljajo težave. Običajno šole niso odgovorne za izvajanje tečajev maternega jezika, temveč je zakonsko predvidena le možnost, da to storijo. Pogosto je izvedba tečajev maternega jezika predvidena v sodelovanju med šolo in državami izvora ali imigrantskimi društvi, kar običajno tudi pomeni, da država (sama) ne zagotavlja sredstev za izvajanje tečajev, Poleg tega je izvedba tečajev odvisna od zadostnega števila zainteresiranih učencev in razpoložljivosti kvalificiranih učiteljev. Vse to pa so pogoji, ki jih ni vedno enostavno zagotoviti. V večini proučevanih držav se težave pojavljajo tudi pri vpeljevanju medkulturnega izobraževanja. Praviloma se zatika pri prenosu medkulturnega pristopa z deklarativne ravni v dejanski izobraževalni proces, ker učitelji nimajo ustreznega znanja niti ustreznih učnih gradiv, s pomočjo katerih bi medkulturne vsebine in medkulturni dialog vpletli v redni pouk in druge šolske aktivnosti. Pričujoči prispevek na podlagi opravljene primerjalne analize ne more ponuditi odgovorov na vprašanja o tem, kateri pristopi so boljši oziroma uspešnejši od drugih. Vsak med njimi se lahko izkaže kot uspešen v določenih okoliščinah, ni pa nujno prenosljiv v druga okolja. Pri iskanju najboljših rešitev je smiselno upoštevati rezultate različnih do sedaj opravljenih raziskav na področju izobraževanja imigrantskih otrok2'-1 in proučiti različne pristope v drugih okoljih, vendar pa je treba vse te informacije in spoznanja prilagoditi individualnim situacijam. Le tako lahko pridemo do rešitev, ki bodo v največji možni meri koristile tako imigrant-skim otrokom kot družbi, v kateri ti otroci živijo. • • • 29 Z vprašanjem, katere potilike ali pristopi spodbujajo oziroma pozitivno vplivajo na izobraževalne dosežke imigranlov, so se ukvarjale že številne študije (glej npr. Glenn 1996; Entorf in Minoiu 21105; OF.CD 2006; Schneewels 2006; Heckinann 2008). no Romano Bester: Vključevanje imigrantskih otrok v izobraževalni sistem LITERATURA IN VIRI "Amendment approved granting more foreigners right to education" (http:// www.radio.cz/en/news/98628, [12.12.2007 19:16 UTC|, 12. 11. 2008). Avramopoulou, Irini, Leonidas Karakatsanis in Pavlou Miltos (2005) "Greece." V Jan Niessen, Yongmi Schibel in Cressida Thompson (ur.) Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue (http://www.migpolgroup.com/multiatt.achments/3043/ DocumentName/EMD_Greece_2005.pdf, 12. 11. 2008). Bester, Romana (2006) Integracijska politika - politika integracije imigrantov. teoretični mode/ in študija primera Republike Slovenije. Doktorska disertacija. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. Bester, Romana, Sara Breztgar, Barbara Kejžar in Janez Pire (2008) Primerjalna analiza politik, vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah EU. Končno poročilo. Ljubljana: Inštitut za narodnostna vprašanja. CD MG (98) 2 E rev Final Brochure (http://www,coe.int/T/E/Social_Cohesion/ Migration/Documentation/Publications_and_reports/Reports_and_pro-ceedings/1998_CDMG%20%2898%292E_rev.asp#P554_68035, 14. 9. 2005). Child ren's Rights: Greece. The Library of Congress (http://www.loc.gov/law/heIp/ child-right.s/greece.htmI.'-'Education, 25. 11. 2008). Council of Europe/ERICarts (2007a) "Report on Intercultural Dialogue and Cultural Policies - Policies and Strategies: Finland." The Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe, 8th edition (http://www.cultural-policies.net/web/interculturaI-diaIogue-poHcies.php, 26, 11. 2008). Council of Europe/ERICarts (2007b) "Report on Intercultural Dialogue and Cultural Policies - Policies and Strategies: Greece." The Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe, 8th edition (http://www.culturai-policies.net/web/intercultural-dialogue-polictes.php, 26. 11. 2008). (2007) Der Nationale Integrationsplan. Neue Wege - Neue Chancen. Berlin: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (http:// www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2007/07/Anlage/2007-08-30-nationaler-integrationsplan,property-publicationFile.pdf, 23. 1. 2009). Dias, Bruno, Tiago Farinha, Isabel Freitas, Monica Ribeiro, Edite Rosärio, Hugo Seabra in Elisa Silva (2005) The situation of migrants and ethnic minorities in Portugal in 2005: Annual report for the European monitoring Razprave in gradivo. Ljubljana. 2009, št. 59 111 centre on racism and xenophobia (http://www.nuiuena.org.pt/ficheiros/ RAXEN%20Annual%20Report%202005.pdf, 12. 11. 2008). "Education." (http://www.helcom.cz/download/integrace/education.doc, 27. 6. 2008). Entorf, Horst in Nicoletu Minoiu (2005) "What a Difference Immigration Policy Makes: A Comparison of PIS Scores in Europe and Traditional Countries of Immigration." German Economic Review 6(3): 355-376. Euridyce (2004) Integrating immigrant children into schools in Europe. Country reports 2003/04: Češka: http://eacea.ec.europa.eu/ ressources/eurydice/ pdf/044DN/044_CZ EN.pdf Finska: http://eacea.ec.europa.eu/ressources/eurydice/ pdf/044DN/044 FI_EN.pdf Grčija: http://eacea.ec.europa.eu/ressources/eurydice/ pelf/044DN/044 EI. EN.jjdf Litva: http://eacea.ec.eurcjpa.eu/ressources/eurydice/ pd i/0441) N/044 1,1' EN. pd f Nemčija: http://eacea.ec.europa.eu/ressources/eurydice/ pd f/044DN/044_D E_EN.pdf Nizozemska: http://eacea.ec.europa.eu/ressources/eurydice/ pd f/044DN/044_N L_EN.pdf Portugalska: http://eacea.ec.europa.eu/ressources/eurydice/ pd f/044DN/044_PT_E N. pdf Slovenija: http://eacea.ec.europa.eu/ressources/eurydice/ pd f/044 DN/044_SI_ F. N. pdf Eurydice (2009) Integrating Immigrant Children into Schools in Europe. Measures to foster communication with immigrant families and heritage language leaching for immigrant children. Comparative study (http:// eacea.ec.europa.eu/ressources/eurydice/pdf/0_integral/101 EN.pdf, 15. 6. 2009). Glenn, Charles L z Ester J. de Jong (1996) Educating immigrant Children: Schools and Language Minorities in twelve nations. New York in London: Garland Publishing, Inc. Heckmann, Friedrich (2008) Education and Migration: Strategies for integrating migrant children in European schools and societies. A synthesis of 112 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem research findings for policy-makers. Report submitted to the European Commission by the NESSE network of experts, April 2008 (http:// www.nesse.fr/nesse/nesse_top/activites/education-and-jnigration, 28. 11. 2008). "Intercultural Education in Schools." (http://www.europarl.enropa.eu/activities/ committees/studies.do?language-en, 17. 10. 2008). "Kinder von illegal in Deutschland lebende Auslander", 8. junij 2007 (http://wire-Itern.eu/news/kinder-von-illegal-deu tschland-lebende-auslaender.html, 20. 1. 2009). OECD (2006) Where immigrant students succeed - A comparative review of performance and engagement in PISA 2003 (http://www.oecd.org/datao-ecd/2/38/36664934.pdf, 15. 10. 2008). Program za globalno izobraževanje (Finska) / Programme for Global Education (2007) (http://www.minedu.fi/export/sites/tlefault/OPMi/JuIkaisut/2007/ liitteet/opm 12.pdf?lang=en, 26. 11. 2008). Samaras, June (2006) ATHENS NEWS, 13/01/2006, page: A15 Article code: C13165A151 (http://maillists.Lici.edu/mailman/public/mgsa-l/2006-Janu-ary/006664.html, 12.11. 2008). Schneeweis, Nicole (2006) "On the integration of immigrant children in education." (http://www.eale.nl/conference2006/Papers%20rriday%20 17.00%20-%2019.00/addl5042.pdf, 1. 10. 2008). Teixeira, Ana in Rosana Albuquerque (2005) Active Civic Participation of Immigrants in Portugal. Country Report prepared for the European research project POLITIS, Oldenburg (http://www.uni-oldenburg.de/ polids-europe/download/Portugal.pdf, 17. 11. 2008). Updated concept of immigrant integration (Češka) (http://www.cizinci.cz/files/ clanky/329/Concept_of_II.pdf, 15.10. 2008). Razprave in gradivo, Ljubljano, 2009, št. 59_113 DOKUMENTI ACT No. 561 of 24th September 2004 on Pre-school, Basic, Secondary, Tertiary Professional and Other Education (the Education Act) (Češka) (http:// www.msmt.cz/uploads/soubory/IM2akon56lponovelach.pdf, 24. 11. 2008). Basic Education Act 628/1998 (Finska), Amendments up to 1136/2004 (http:// www.finlex.fi/en/Iaki/kaannokset/1998/enl9980628.pdf, 12. 11. 2008). Bela knjiga o vzgoji in izobraževanju (1996) (http://www.mszs.si/slo/ministrstvo/ publikacije/ministrstvo/bela/uvod.asp, 14. 4. 2004). COM (2008) 423 konč. Zelena knjiga. Migracije in mobilnost: izzivi in priložnosti za izobraževalne sisteme v EU (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2008:0423:FIN:SL:iJDF, 28. 11. 2008). Direktiva Evropskega .sveta 77/486/EGS z dne 25. julija 1977 o izobraževanju otrok delavcev migrantov (UL L št. 199 z dne 6. avgusta 1977, str. 32-33) (http:// eur-lex,europa.eu/l.exUriServ/LexUriServ.do?uri-DD:05:01:31977L0486:SL :PDF, 10.11. 2008). Direktiva Sveta 2000/43/ES z dne 29. junija 2000 o izvajanju načela enakega obravnavanja oseb ne glede na raso ali narodnost (http://www2.ames. si/~]jmirils/slo_html/novosti/Direktiva%20Sveta%202000-43-EC.doc, 10. 11. 2008). Direktiva Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL L, št. 16; 23. 1. 2004, str. 44) (http:// www.zds.si/si/podrocja_delovanja/zaposlovanje_tujcev/clirektive_es/ direktiva_2003_8260109_8260es/, 10, 11. 2008). Direktiva Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL L, št. 251; 3- 10. 2003, str. 12) (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexlJriServ.do?uri=DD-.19:06:32003L0086:SL:PDF, 10. 11. 2008). Konvencija o otrokovih pravicah (OZN). Sprejela jo je Generalna skupščina Združenih narodov z resolucijo št. 44/25 z dne 20. novembra 1989- Veljati je začela 2. septembra 1990. (http://www.varuh-rs.si/index.phpPid=105,12. 11. 2008). Law on Education of the Republic of Lithuania (as last amended on 13 June 2006 - No X-689) (http://www3.lrs.lt/pIs/inter2/dokpaieska.showdoc_lPp_ id=281043, 24. 11. 2008). Strategija vključevanja otrok, učencev in dijakov migrantov v sistem vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji. Maj 2007. Ministrstvo za šolstvo in šport (http://www.mss.g0v.si/fileadmin/ms5.g0v.si/pageuploads/ 114 Romano Bešter: Vključevan je imigrantskih otrok v izobraževalni sistem področje/razvoj _solstva/projekti/Strategija_vkljucevanje migrantov.doc, 24. 11. 2008). Zakon o organizaciji iti financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št 12/96,..., 36/08). Zakon o gimnazijah (Uradni list RS, št. 1/07 - uradno prečiščeno besedilo). Zakon o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 12/96..... 102/07). Zakon o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93..... 64/08). Zakon o višjem strokovnem izobraževanju (Uradni list RS, št. 86/04). Razprave in grodivo. Ljubljano. 2009. št. 59_115 __BARBARA KEJŽAR Različne oblike politične participacije imigrantov v članicah evropske unije Diffi-kknt Forms of Foli'itcai Participation of Immigrants in Sm.i < ii-.d Kl J VIkmhik Statks This article attempts to answer the question, in which ways can third country nationals in their new homelands express their interests, requests, demands and participate in political decisionmaking processes. In the context of comparative analysis of different forms of political participation in selected European countries, the author Jbcnses on direct political participation in the electoral process, in which she analyzes voting rights at local and national let 'el, and she also addresses certain other forms of political participation in a civil society (eg. a right to form associations. a right to membership in political parties and right to form their own political party ) and possibilities of consultation with local and national authorities. The author notes that political participation is no longer a privilege reserved only for citizens of receiving societies, '¡ here are more and more different forms of participation in the context of the political decision-making process now available to immigrants. But at the same time, the author points out that there are still different national interpretations of the concept of political participation. Thus, some countries are approaching to this issue from a libera! perspective, as for example ¡'inland, which has maintained for its citizens only a right to vote at the national level, while other countries (for example Greece) still stress their position that the political dimension of integration processes and hence also political participation are still reserved only for < naturalized) citizens. Keywords: political participation, immigrants, European I nion, international migrations Članek poskuša odgovoriti na vprašanje, na kakšne načine lahko državljani tretjih clržav v svojih novih domovinah izražajo svoje interese, želje in zahteve ter sodelujejo v procesih političnega odločanja. Avtorica se v okviru primerjalne analize različnih oblik politične participacije imigrautov v izbranih evropskih državah osredotoča na neposredno politično participacijo v volilnem procesu, v okviru katere analizira volilno pravico na lokalni in nacionalni ravni, obravnava pa tudi določene druge oblike političnega udejstvovanja v civilni družbi (npr. pravico do ustanavljan ja društev, pravico do članstva v politični stranki in pravico do ustanovit/v lastne politične stranke) in možnosti posvetovanja z lokalnimi in nacionalnimi oblastmi. Avtorica v članku ugotavlja, da politično udejstvovanje ni več privilegij, rezerviran le za državljane države sprejema, temveč je imigrautom praviloma na voljo vedno več različnih oblik sodelovanja v procesu oblikovanja in sprejemanja političnih odločitev. A hkrati avtorica opozarja, da še ved)to obstajajo različne nacionalne interpretacije pojma politična participacija. Tako v nekaterih državah k temu pristopajo zelo liberalno, kot npr. Finska, ki je za svoje državljane ohranila le še volilno pravico na nacionalni ravni, v drugih državah (npr. Grčijij pa še nadalje vztraja jo pri stališču, da je politična dimenzija integracijskega procesa in s tem tudi politično udejstvovanje rezervirano le za (naluralizirane) državljane. Ključne besede: politična participacija, imigranti. Evropska unija, mednarodne selitve 1'Rlil il.FDNI ZNANSTVENI ČI.AN1-K 118._Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... kjer bom postavila v ospredje predvsem zgodovinsko-razvojni aspekt omenjenega vprašanja in podala pregled mednarodnih standardov v tem polju, pri čemer bom poudarila predvsem smernice, podane s strani Evropske unije in Sveta Evrope. Ta del bom zaokrožila z opredelitvijo temeljnih definicij in metodoloških predpostavk primerjalne analize. V drugem delu prispevka pa bom predstavila rezultate primerjalne analize na podlagi izbranih kazalnikov politične participacije in podala relevantne sklepe. POLITIČNE PRAVICE TUJCEV: OD PREPOVEDI DO POSTOPNE RAZŠIRITVE Kot je že skoraj pred tremi desetletji ugotavljal švedski politolog Tomas Hammar (1990: 127), tuji državljani pravzaprav nikoli niso popolnoma izključeni iz političnega življenja svoje nove države. Imigranti namreč v svojih kovčkih prinesejo tudi svoja politična prepričanja in vrednote, ki se ne ozirajo na obstoj nacionalnih meja in zakonskih omejitev. Čeprav torej ne morejo formalno sodelovati v političnih zadevah, lahko o tem praviloma svobodno izražajo svoje mnenje in sodelujejo v najrazličnejših oblikah neformalnega političnega udejstvovanja, kot so npr. prijateljski pogovori ob kavi, razna srečanja v okviru svojih etničnih skupnosti, prostovoljna kulturna društva, itd. Omejevanje takšnega udejstvovanja je torej težko izvedljivo aH celo nerealistično, ob upoštevanju prepletenih ekonomskih interesov, pretoka kapitala in trgovine pa takšna prepoved postane celo problematična (Medved 2002: 28). Kljub tem spoznanjem se je v evropskem prostoru pojavljalo mnogo poskusov omejitve in prepovedi političnih aktivnosti tujcev. Kot ugotavlja Medved (2002:: 28), sta bila glavna razloga za takšne omejitve zaščita državne varnosti (še posebej v vojnem ali izrednem stanju, če bi obstajala nevarnost terorističnega napada) ter zaščita pred vmešavanjem v notranje zatleve s strani tujih držav. Hammar (1990: 129) dodaja, da se še pomembnejši razlog za omejevanja skriva v tedanjem razumevanju ideje reprezentativne demokracije in koncepta politične skupnosti. Pripadnost politični skupnosti je bila namreč razumljena skozi optiko državljanskega statusa, povezanega z idejo nacionalne države in nedeljive nacionalne pripadnostih V tem okviru so politično telo neke države sestavljali le njeni državljani in le oni so lahko enakopravno sodelovali pri oblikovanju in sprejemanju pomembnih političnih odločitev, ki so izražale njihove interese in prepričanja. Tujim državljanom ni bilo dovoljeno voliti, se vmešavati v politične debate ali na kakršenkoli način izražati svojih političnih prepričanj (Hammar 1990: 129). • • m i Več o nacionalnem razumevanju državljanstva npr. v Dcželan idr. (2007 52-51). Razprove in gradivo. Ljubljana, 2009. št. 59 119 Takšen odnos do političnega udejstvovanja tujcev je podkrepila tudi akademska sfera z zagovarjanjem teze o politični apatiji tujih državljanov. Kot navaja Martiniello (2006: 86), sta bili za tovrstno politično neaktivnost tujcev uveljavljeni predvsem dve razlagi. Prva razlaga, ki so jo zagovarjali predvsem marksistično usmerjeni avtorji, je tovrstno apatijo povezovala z dejstvom, da so bili tujci izključeni iz volilnega procesa - imeli niso namreč ne aktivne ne pasivne volilne pravice - kar jim je onemogočalo, da bi imeli kakršnokoli pomembno vlogo v političnem življenju svoje nove države. Poleg tega so bili imigranti usmerjeni predvsem k doseganju kratkoročnih ekonomskih ciljev in jih zato politično udejstvovanje ni pretirano zanimalo. Čeprav je bila takšna interpretacija delno pravilna, pa Martiniello (ibid.) ugotavlja, da je bila nenatančna predvsem z dveh aspektov: prvič, relevantne politične participacije ni mogoče zožiti le na volilni proces, saj so imigranti običajno aktivnejši v manj konvencionalnih oblikah participacije, kot so npr. razni sindikati, združenja, društva, ipd.; drugič, imigrantov ni mogoče razumeli le v ekonomskem in skoraj mehanskem smislu kot delavcev brez vsakih političnih prepričanj, ki stremijo le za ustreznim delom in plačilom. Problematična pa je bila tudi druga interpretacija politične apatije imigrantov, ki je kot razlog poudarjala predvsem pomanjkanje politične in demokratične kulture imigrantov - prihajali naj bi večinoma iz avtoritativnih režimov ali mladih demokracij - saj je odražala zelo paternalističen pristop, ki je razumel imigrante kot kulturno manj razvite in zato tudi politično manj aktivne. Vendar pa vse te omejitve in prepovedi niso dosegle želenega učinka. Pravzaprav se je zgodilo ravno obratno: različne družbene spremembe v mednarodni skupnosti kot tudi nova teoretična razmišljanja o tej tematiki so vodili do procesa prevrednotenja in širjenja političnih pravic tujcev, ki v različnih državah z večjo ali manjšo intenzivnostjo poteka že nekaj desetletij (Medved 2002: 29). Pomembno je k temu procesu nedvomno prispeval sprejem temeljnih mednarodnih dokumentov s področja človekovih pravic, v okviru katerih so bile temeljne politične pravice opredeljene kot univerzalne in pripadajoče vsakemu posamezniku ne glede na njegov državljanski status ali etnični izvor. Splošna deklaracija človekovih pravic iz leta 1948 tako določa, da ima vsak pravico do svobode mnenja in izražanja, mirnega združevanja in sodelovanja v javnih zadevah svoje države.'* Porast pomena človekovih pravic je prispeval tudi k pomembnemu premiku pri razumevanju razmerja med političnimi pravicami in državljanstvom ter s tem povezano opredelitvijo politične skupnosti. Kot ugotavljata Aleinikoff in Klusmeyer (2002: 42), se je mnogo političnih pravic, ki so bile prej vezane • • • 4 Glej 19., 20. in 2t. člen Splošne deklaracije o človekovih pravicah, ki jo je 10. decembra 19-18 sprejela in razglasila (leneralna skupščina Organizacije združenih narodov z resolucijo št. 217 A (lil), Podobna določila najdemo tudi v Mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah (19.-22. člen), ki ga je 16. decembra 1966 sprejela Generalna skupščina Organizacije združenih narodov z. resolucijo št. 2200 A (XXI). 120._Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... izključno na državljanski status, ločilo od koncepta državljanstva in so sedaj dodeljene tujim državljanom na podlagi njihovega zakonitega bivanja in zaposlitve ali na podlagi univerzalnih človekovih pravic. Državljanstvo sicer še vedno ostaja pomembna ločnica na področju volilne pravice in dostopa do javnih služb, vendar v luči novih teoretičnih koncepcij in opredeljevanj omenjenega statusa5 ni več glavni kriterij za dodelitev političnih pravic in nujni pogoj za pripadnost določeni politični skupnosti. Nadalje je na proces širitve političnih pravic imigrantov vplivala tudi spremenjena slika priseljevanja v mnogih evropskih državah, ko se je vedno več gostujočih delavcev odločilo za stalno bivanje in s procesi združevanja in oblikovanja družine postalo del stalnega prebivalstva teh držav. Kot ugotavlja Medved (2002: 30), se je demokracija številnih evropskih držav znašla v nelagodni situaciji, v kateri je bil pomemben del odraslega stalnega prebivalstva izključen iz političnega življenja in predstavništva, argument za njihovo izključenost pa je temeljil le na dejstvu, da so tujci. Nenazadnje pa tudi tujci niso (p)ostali politično pasivni ali povsem brez glasu. Prav protesti imigrantov brez političnih pravic so bili še posebej odmevni, pa naj je šlo za proteste za izboljšanje stanovanjskih razmer imigrantov v Franciji ali pa stavke turških delavcev, ki so se v Zvezni republiki Nemčiji borili za izboljšanje delovnih pogojev. Omenjene politične aktivnosti so privedle do večjih naporov zahodnoevropskih oblasti za institucionalizacijo predstavništva tujih delavcev, do povečanega zanimanja sindikatov za problematiko tujih delavcev in s tem posledično do izoblikovanja zunajparlamentarne opozicije za pridobitev formalnih političnih pravic za tujce (Hammar 1990: 138-139; Miller 1989: 129-143). Tujci imajo tak« danes v mnogih evropskih državah večino političnih pravic, ki so nekdaj pripadale le državljanom: svobodo izražanja misli, govora, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja, pravico do zbiranja in združevanja, javnega zborovanja, druženja in članstva v političnih strankah, ponekod celo volilno pravico na lokalni ravni (Medved 2002: 29). Edini pravici, ki sta skoraj izključno rezervirani le za državljane določene države, sta volilna pravica na nacionalni ravni in dostop do nekaterih najvišjih javnih funkcij v državi. Države so sicer zadržale legalne instrumente ter diskrecijske moči policije, ¡migracijskih oblasti in vlade za omejitev ali prepoved političnih dejavnosti, vendar so v skladu z mednarodnim pravom človekovih pravic upravičene "le tiste omejitve, ki jih določa zakon iti so v demokratični družbi potrebne v interesu nacionalne in javne varnosti ter javnega reda ali varstva javnega zdravja ali morale ali pa pravic in svoboščin drugih".6 Prepovedi in omejitve, ki so utemeljene le na podlagi tujega državljanstva imigrantov, niso več sprejemljive. Temeljno vodilo na področju • • • 5 Več o redefiniciji koncepta državljanstva npr. v Deželan idr. (2007: 61 -74). 6 21. (pa tudi 22. člen) omenjenega Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah. Razprave in gradivo. Ljubljana, 2009. Št. 59 121 politične participacije tujcev naj torej ne bi bila več prikrita diskriminacija na podlagi državljanskega statusa, temveč zagotavljanje enakih pogojev političnega udejstvovanja tako za imigrante kot tudi za domače prebivalstvo. Aleinikoff in Klusmeyer (2002:47) ugotavljala, da obstajata dva načina za dosego take enakosti: prvič, države lahko razširijo obseg političnih pravic imigrantov, in sicer vključno z volilno pravico na lokalni ali celo nacionalni ravni; ali drugič, države lahko liberalizirajo pogoje pridobitve državljanstva in tako omogočijo imigrantom, da kot državljani svoje nove domovine pridobijo polne politične pravice, vključno z volilno pravico na nacionalni ravni. Podobnih trendov pa ni mogoče zaslediti le v nacionalnih zakonodajah, temveč so prisotni tudi na evropski ravni, natančneje v smernicah in standardih, ki sta jih v zadnjih desetletjih predlagala in uveljavila Evropska unija (EIJ)7 in Svet Evrope. Eden od pomembnejših dosežkov EU na tem področju je nedvomno vzpostavitev koncepta državljanstva EU,8 ki med drugim podeljuje vsem državljanom držav članic Unije aktivno in pasivno volilno pravico na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament v tisti državi članici, kjer imajo svoje stalno prebivališče, čeprav to ni država njihovega državljanstva.9 Vendar, kot ugotavlja Medved (2002: 35), ta korak ni imel ravno pozitivnega učinka na pravice državljanov tretjih držav, ki so bili izključeni iz te ureditve, Nekatere države so se namreč oddaljile od liberalnodemokraticnega modela, poziv po uveljavitvi načela domicila kol temeljnega kriterija pri podeljevanju političnih pravic tujcem pa je izgubil mnogo moči in legitimacije. Medved (ibid.) dodaja, da je El.I šele po ratifikaciji Amsterdamske pogodbe10 začela resno razmišljati, da bi bilo državljanom tretjih držav v vseh državah članicah treba podeliti določene pravice, ki bi bile v največjem možnem obsegu izenačene s tistimi, ki jih uživajo državljani EU Evropska komisija je tako v skladu s sklepi zasedanja Evropskega sveta leta 1999 v Tampereju novembra 2000 podala predlog uvedbe "civilnega državljanstva",1' ki ga je pozneje, leta 2003, v eni od svojih komunikacij še nadalje elaborirala in ga opredelila kot sklop izbranih temeljnih pravic in obveznosti, ki bi jih imigranti pridobili glede na dol- 7 Ker je Evropska unija temu vprašanju posvetila kar nekaj pozornosti, bom v nadaljevanju predstavila le najpomembnejše dokumente in koncepte. Za natančnejšo predstavitev ureditve tega vprašanja na ravni lili glej npr. Geyer (2007). H Natančneje o različnih vidikih državljanstva Evropske unije, vključno s kritično analizo, v Martiniello (2000) in Deželan idr. (2007: 75-102). y Člen 8b Pogodbe o Evropski uniji, podpisane leta 1992 v Maastricht». Natančneje aktivno in pasivno volilno pravico držav!janov lili na lokalni ravni ureja Direktiva Sveta št. 94/80/EC z dne 19. 12. 1994, dopolnjena z Direktivo Sveta št. 96/J0/F.C z dne 13. 5.1996 in Direktivo Sveta št. 2006/106/l:S z dne 20. 11. 2006. 10 Amsterdamska pogodba je biia podpisana 2. oktobra 1997, veljati pa je začela 1. maja 1999. 11 Communication from the Commission to thc (Xiuncil and the Furopean Parlement on a Community Immigration Polky, COM(2000) 757 Final, sir, 19-20, 122._Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... žino bivanja in bi se tako sčasoma izenačili z državljani države sprejema.12 Kot ugotavlja Perchinig (2006: 82), ima tako zasnovan koncept civilnega državljanstva zmožnost, da seže preko ukrepov politične integracije, ki so utemeljeni na posedovanju državljanskega statusa (kot npr. toleranca dvojnega državljanstva), in kot temeljni kriterij za dodelitev političnih pravic uveljavi načelo domicila. Tako opredeljeni državljanski status lahko pripomore tudi k harmonizaciji statusa tretjih državljanov z državljani IJnije in zagotovi enoten pravni status za imigrante v vseh državah članicah. Vendar, kot dodaja Perchinig (ibid.), je zaenkrat koncept civilnega državljanstva zelo nedoločno opredeljen in ni jasno, ali naj bi bilo civilno državljanstvo le začasni status pred naturalizacijo ali pa stalni pravni status, ki bi ga podeljevale in odvzemale institucije EU. Spodbujanje politične participacije tujcev je postalo tudi eno od temeljnih načel skupne evropske politike o vključevanju državljanov tretjih držav v države sprejema. Novembra 2004 sprejeta temeljna načela politike vključevanja imigran-tov v EIJ tako med drugim vključujejo tudi načelo, da "participacija imigrantov v demokratičnem procesu in pri oblikovanju integracijskih politik in ukrepov, še posebno na lokalni ravni, spodbuja njihovo vključevanje".H V nadaljevanju omenjenega dokumenta je Komisija navedla natančnejše instrumente in ukrepe za implementacijo tega načela: sodelovanje imigrantov pri oblikovanju vseh politik, ki se jih neposredno tičejo; sodelovanje imigrantov v vseh fazah demokratičnega procesa; strukturirani dialog med imigrantskimi skupnostmi in vladami z namenom spodbujanja participacije imigrantov in oblikovanja vzajemnega razumevanja; če je le mogoče, tudi sodelovanje v volilnem procesu, in sicer s pridobitvijo volilne pravice in z možnostjo včlanitve v politične stranke.15 Tudi Evropski parlament se je pri svojem spodbujanju politične participacije (ujcev osredotoči! večinoma na volilni proces, saj je v več dokumentih predlagal uvedbo volilne pravice na lokalni ravni in na volitvah v Evropski parlament za vse tuje državljane (Geyer 2007: 3-4). Pomembno vlogo pri postavljanju standardov in smernic na tem področju pa moramo pripisati tudi Svetu Evrope. Najpomembnejši dosedanji prispevek na tem področju je leta 1992 podpisana Konvencija o udeležbi tujcev v javnem • • • 12 Communication from the Commission to the Council, the European l'arliamcnt, die European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Immigration, Integration and Employment, COM(2003) 336 final, str. 23. 13 Več o konceptih t. i. re/.idcnčnega državljanstva, utemeljenih na načelu domicila (his domicili), v Bauböck (2006: 21); Henhabib (20117); Kostakopoulou (2003); Spiro (2003); Carens (2002); itd. 14 Council of the European Union (2004) Press Release, ZiilH1*1 Council Meeting, Justice and Home Affairs, 14615/04, sir, 2315 Ibid. Razprave in gradivo. Ljubijo na. 2009. št. 59 123 življenju na lokalni ravni.If' ki že v preambuli poudarja pomen aktivne politične participacije tujcev v lokalni skupnosti, v nadaljevanju (natančneje v prvem delu Konvencije) pa opredeli ukrepe, ki naj bi spodbudili politično participacijo tujcev: pravico do izražanja, mirnega zbiranja in zborovanja ter združevanja v različna društva (poglavje A); zagotovitev pogojev in spodbujanje ustanavljanja različnih lokalnih posvetovalnih teles na tistih področjih, kjer je velik delež tujega prebivalstva (poglavje IV); aktivno in pasivno volilno pravico na lokalni ravni ob pogoju petletnega zakonitega bivanja v državi sprejema (poglavje C); obveščenost tujih državljanov o njihovih političnih pravicah in dolžnostih na lokalni ravni (8. člen). Kljub mlačnemu odzivu držav na to Konvencijo17 je Svet Evrope tudi v svojih nadaljnjih dokumentih18 s tega področja pozival k ratifikaciji omenjene Konvencije in uveljavitvi predlaganih standardov na področju lokalne politične participacije tujcev (Geyer 2007: 3). Tudi v svoji resoluciji št. I6l81y je Parlamentarna skupščina Sveta Evrope leta 2008 ponovno pozvala k izboljšanju integracije in demokratične udeležbe imigrantov po Evropi in predlagala najrazličnejše konkretne ukrepe za odpravo ovir in spodbuditev politične participacije imigrantov v državah članicah Sveta Evrope.2" Nenazadnje pa naj v kontekstu dejavnosti Sveta Evrope omenimo še pomembno vlogo Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti,2' ki je svoj trud usmeril predvsem v oblikovanje in uveljavitev lokalnih posvetovalnih teles za tuje državljane (Gsir in Martiniello 2004). Če povzamemo, danes pri politični participaciji tujcev ni več aktualna dilema, ali podeliti politične pravice tudi imigrantom, temveč v kakšnem obsegu in pod • • • 16 Konvencija o udeležbi tujcev v javnem življenju na lokalni ravni [Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at local Level], CETN št. 144. Podpisana v Strasbourgu 5. 2. 1992. stopila v veljavo 1. 5. 1997. 17 Do 19. 5. 2006 so omenjeno Konvencijo ratificirale Albanija, Danska, Finska, Islandija, Italija, Nizozemska, Norveška in Švedska. Naj na tem mestu se omenim, da je brez kakršnihkoli zadržkov Konvencijo podpisala le Finska. Druge države so izvajanje določil Konvencije omejile le na določene pravice (npr, Italija je izjavila, da ne bo izvajala določil poglavja C o volilnih pravicah) ali na določen teritorij (npr. Švedska, Danska in Nizozemska, ki so izvajanje Konvencije omejile le na celinsko območje svojih držav, otoki so izvzeti iz Konvencije). Pregled podpisov in ratifikacij je sicer dostopen na spletni strani Sveta Evrope: http://conventions.coe.int/Treaty/Conimun/ChercheSig.asp?NT= I44&CM =8&DF-yi9/2006i4CI,: liNG. 18 Npr. priporočilo Parlamentarne skupščine Sveta Evrope ši 15011 (2001) "Udeležba imigrantov In tujih rezi-demov v političnem življenju držav članic Sveta Evrope" I Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the Council of Europe Member States] z dne 26,1.2001 in Priporočilo Parlamentarne skupščine Sveta Evrope š! 1625 (2003) "Politike za vključevanje imigrantov v državah članicah Sveta Evrope" | Policies for ihe Integration of Immigrants in Council of Europe Member States! dne 30. 9. 2003. 19 Resolucija Parlamentarne skupščine Sveta Evrope št. 1618 (2008) "Stanje demokracije v Evropi: ukrepi za izboljšanje demokratične udeležbe imigrantov" |Slale of Democracy in Europe. Measures to Improve the Democratic Participation of Migrants | z dne 25. 6.2008. 20 ('.tej točko 9 omenjene Resolucije. 21 Natančnejše informacije o delovanju Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti so dostopne na spletni strani: http://www.eoe.int/iyCongress/Defatilt_en.asp, 29. 6. 2009. 124.__Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... kakšnimi pogoji. Florian Geyer (2007: 6-9) v svoji analizi evropskih trendov na tem področju ugotavlja: prvič, države so sicer povečale obseg političnih pravic tujcev - mnoge med njimi so tujcem podelile celo volilno pravico na lokalni ravni -vendar dejansko uresničevanje omenjenih pravic pogosto pogojujejo z dodatnimi omejitvami ali pogoji; drugič, države podeljujejo različen obseg političnih pravic različnim kategorijam tujcev (npr. stalni prebivalci, začasni prebivalci, begunci, itd.); tretjič, države so dosegle zelo malo napredka glede volilne pravice na lokalni ravni, nobenega napredka pa ni zaznati glede volilne pravice na nacionalni ravni; četrtič, v nekaterih evropskih državah nadaljnji razvoj otežujejo ustavne ovire, kot npr. v Nemčiji, kjer je oktobra 1990 nemško ustavno sodišče razglasilo, da so poskusi uveljavitve volilne pravice na lokalni ravni za tuje državljane v zveznih deželah Hamburg in Schleswig-Holstein neskladni z ustavo. Naj na tem mestu dodamo še eno očitno značilnost politične participacije tujcev: očitno obstajajo velike variacije glede na posamezne nacionalne ureditve, ki segajo vse od izjemno liberalnih (npr. Švedska) do zelo restriktivnih (npr. Grčija), kar bo razvidno tudi iz primerjalne analize izbranih evropskih držav v nadaljevanju prispevka. TEORETIČNE OPREDELITVE IN METODOLOŠKE PREDPOSTAVKE ANALIZE Razne znanstvene discipline, predvsem politologija in politična sociologija, so na najrazličnejše načine skušale razložiti fenomen političnega udejstvovanja ljudi.22 Kot razlaga Martiniello (2006: 87), je proučevanje politične participacije tradicionalno potekalo v kontekstu spora med teorijami racionalne izbire in teorijami identitete, danes pa raziskovalci skušajo pojasniti predvsem upad političnega udejstvovanja in umik državljanov v njihovo zasebno sfero. Vse aktualnejša tema raziskovanja postaja tudi politično udejstvovanje imigrantov. kjer poskušajo znanstveniki razložiti različne pojavne oblike tovrstne participacije ter odgovoriti na mnoga vprašanja, kot na primer kako razložiti politično mobilizacijo imigrantov zunaj uradnih političnih institucij; kako razložiti variabilno intenzivnost političnega udejstvovanja imigrantov; kako razložiti strategije in motive imigrantov pri izbiri oblik političnega udejstvovanja; kako razložiti uspešnost ali neuspešnost posvetovalnih teles (ibid.). A iskanje ustreznih odgovorov na tovrstna vprašanja je zelo kompleksno in obsežno opravilo, ki presega namene prispevka. V nadaljevanju se bom zato osredotočila le na opredelitve teoretičnih pojmov, ki mi bodo rabili kot orodje primerjalne analize, ter na pojasnitev metodoloških predpostavk analize. • • m 22 Več o opredelitvah politične participacije ludi v Lavtar in [irezovšek (2(MI7: K- IK). Razprave in gradivo. Ijubljano. 2009. št. 59 J25 Politično participacijo bom za potrebe analize definirala v širšem kontekstu, kot ga ponuja klasična in pogosto citirana opredelitev politične participacije, ki sta jo ponudila Verba in Nie (1972: 2), in ki pravi, da se "politična participacija nanaša na tiste dejavnosti državljanov, ki so bolj ali manj neposredno usmerjene na vplivanje izbire članov vlade in/ali njihova delovanja". Na podlagi rake opredelitve bi namreč politično participacijo jasno ločila od pojma družbene participacije, ki se nanaša na različne aktivnosti in participacijo v sferi civilne družbe. A kot ugotavlja Medved (2005: 485), takšna ločitev ni ustrezno konceptualno orodje za razumevanje oblik in načinov politične participacije etničnih skupin v današnjih družbah, saj se politične aktivnosti etničnih skupin pogosto odvijajo prav na meji med civilno in politično sfero javnega življenja, ko na primer skupine imigrantov poskušajo doseči svoje politične cilje z mobilizacijo iz kulturnih društev. V luči tega spoznanja razumem politično participacijo v njenem širšem pomenu, ki se ne osredotoča zgolj na neposredno sodelovanje v volilnem procesu oziroma procesih odločanja, temveč posega tudi na področje civilne sfere, natančneje na aktivnosti, ki so oblike posrednega sodelovanja v političnem življenju neke družbe. Na podlagi te opredelitve sem oblike politične participacije imigrantov v državi sprejema razdelila na elektorske in neelektorske oblike politične participacije.23 Za posebno obravnavo oblik neposrednega sodelovanja v volilnem procesu sem se odločila zaradi dejstva, da je tak način političnega udejstvovanja najpomembnejša, čeprav ne tudi najpogostejša oblika politične participacije imigrantov, saj v največji meri pripomore k izenačevanju pogojev političnega delovanja med imi-granti in domačimi državljani in tako spodbuja politično integracijo imigrantov. Natančnejša razdelitev oblik politične participacije imigrantov v državi sprejema in pripadajoči kazalniki, izbrani za primerjalno analizo, so predstavljeni v tabeli na naslednji strani: • • • 23 Omenjeno delitev politične participacije sem povzela po l.avtar in Brezovšek (2007: 13-1 i). V znansiveni literaturi se sicer pojavljajo tudi druge delitve, med katerimi je najpogostejša delitev na konvencionalnc in nekonvencionalne oblike politične participacije. Več o tem Lavtar in lirezovšek (2007: 13); Martiniello (2006: 84-85,90-98). 126.__Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... Tabela 1: Oblike politične participacije imigrantov v državi sprejema in pripadajoči kazalniki Oblike politične participacije Kategorije Osnovni kazalniki Elektorska Volitve na nacionalni ali regionalni ravni Pravica voliti ali hiti izvoljen na nacionalnih parlamentarnih in predsedniških volitvah ter na regionalnih volitvah Volitve na lokalni ravni Pravica voliti ali bili izvoljen na občinskih volitvah Politične svoboščine Svoboda izražanja, mirnega zbiranja in zborovanja, združevanja Neelektorska Svoboda združenja • Pravica ustanovitve lastnega (političnega) združenja • Pravica do člansiva v politični stranki • Pravica do ustanovitve poliiične stranke Posvetovalna telesa • Obstoj/neobstoj posvetovalnih teles • Raven posvetovanja • Oblike posvetovalnih teles Prirejeno po MarHnrello (2006: 90-98] ter Lavtar in Brezovšek (2007: 12- 17). Naj pred predstavitvijo rezultatov primerjalne analize opozorim še na nekatere omejitve, postavljene v tej analizi. Prvič, v okviru cilja analize preučiti normativne in sistemske ureditve na obravnavanem področju, se bom osredotočila večinoma le na to, kako omenjene kategorije političnega udejstvovanja urejajo nacionalne zakonodaje, čeprav se bom na nekaterih področjih dotaknila tudi njihove implementacije v vsakdanjem življenju. Drugič, analizirala bom politično participacijo imigrantov le v državi sprejema, ne pa tudi v njihovi izvorni državi, prav tako pa ne bom analizirala morebitnih oblik transnačionalne politične participacije,24 ker to ni predmet analize. Tretjič, omejila se bom na tiste državljane tretjih držav (izjemoma tudi na državljane Evropske unije), ki še niso pridobili državljanstva države sprejema, saj me primarno zanimajo oblike politične participacije (kot element procesa politične integracije), do katerih so posamezniki upravičeni še pred pridobitvijo državljanstva. • • • 24 Več o transnaiionalni politični participaciji npr. v Martinidlo (2006: 98-101). Razprave in gradivo, Ljubljano, 2009, si 59 127 ANALIZA RAZLIČNIH OBLIK POLITIČNI; PARTICIPACIJE EMIGRANTOV V IZBRANIH DRŽAVAH V nadaljevanju prispevka hom predstavila temeljne ugotovitve primerjalne analize različnih oblik političnega udejstvovanja imigrantov v izbranih evropskih državah. Temeljno vprašanje, ki me je vodilo pri izvedbi analize, je naslednje: katere oblike politične participacije so dosegljive za imigrante, ki (še) niso pridobili državljanstva države sprejema. Pri tem se ne nameravam osredotočiti na opis celotnega stanja v vsaki posamezni državi, temveč boni trende predstavila po posameznih področjih politične participacije in ob uporabi ustreznih kazalnikov, predstavljenih v zgornji tabeli (Tabela 1). ELEKTORSKA POLITIČNA PARTICIPACIJA Kot ugotavljata Aleinikoff in Klusmeyer (2002: 46), razprave o volilnih pravicah imigrantov ni mogoče začeti brez upoštevanja enega temeljnih načel demokracije, ki bi moral veljati v vsaki demokratični družbi, in sicer da vsi odločajo o vsem. Natančneje, noben posameznik, ki je dolžan spoštovati zakone določene države in na življenje katerega bodo vplivale prihodnje politične odločitve, ne bi smel biti izločen iz političnega procesa odločanja. Tako bi tudi imigranti, ki dalj časa živijo v neki družbi, morali imeti možnost sodelovanja v političnem procesu in vplivanja na sprejemanje pomembnih političnih odločitev. Najpomembnejša in hkrati najvplivnejša oblika takega sodelovanja je nedvomno udeležba na volitvah, ne glede na to, ali oseba nastopa kot volivec ali pa kot kandidat. Države omenjeno obliko politične participacije zagotavljajo predvsem na dva načina: z liberalizacijo politik državljanstva, ki omogoča lažji dostop do državljanstva večjemu številu tujcev, ali s širitvijo volilne pravice na določene kategorije tujcev. Liberalizacija politik državljanstva naj bi spodbudila imigrante k pridobitvi državljanstva in s tem Uidi vseh političnih pravic in svoboščin ter posledično rešila problem demokratičnega deficita pri priseljenih prebivalcih (Aleinikoff in Klusmeyer 2002; 47; Faist 2007: 178-179). Vendar, kot poudarja Waldrauch (2003: 4), imajo še posebej imigranti prve generacije pogosto popolnoma legitimne razloge, da se v državi sprejema ne odločijo za naturalizacijo. V mnogih primerih bi se namreč morali odreči državljanstvu svoje nekdanje domovine,25 zaradi česar bi lahko izgubili določene že pridobljene materialne pravice,26 zanemariti pa ne smemo niti simboličnega pomena odreka prvotnemu državljanstvu, ki ga nekateri enačijo z • • • 25 V svetu sicer beležimo irend naraščajoče tolerance do dvojnega državljanstva, in to v veliki meri prav zaradi ovire, ki jo predstavlja odpoved predhodnemu državljanstvu v procesu naturalizacije (Aleinikoff in Klusmeyer 2(102; Faist 2007; Faist in Kivislo 2007). 26 Npr. pravica do dedovanja, pravica do pokojnine in drugih socialnih prejemkov iz države predhodnega bivanja, lastninska pravica. Več o tem v Keižar (2007: ¡66-167). 128.__Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... odpovedjo določenemu delu svoje identitete. V luči teh spoznanj se države vse bolj odločajo za drugo alternativo, in sicer za širitev aktivne in pasivne volilne pravice na lokalni ali regionalni ravni tudi na tuje državljane, ki prebivajo v teh državah. Volilna pravica na nacionalni ravni, natančneje na parlamentarnih in predsedniških volitvah, pa z izjemo redkih primerov še vedno ostaja rezervirana za državljane države sprejema (Waldrauch 2003: 26).27 Podobne trende lahko opazimo tudi v izbranih analiziranih državah, kar je razvidno iz spodnje tabele (Tabela 2). Pri tem naj poudarim, da bom v prikaz volilnih pravic vključila zgolj pravice državljanov tretjih držav, saj imajo državljani držav članic EU poseben status, ki izhaja iz njihovega državljanstva EU. Kot sem zapisala že v zgornjih vrsticah, imajo državljani EU pravico voliti in biti voljeni na lokalnih volitvah in na volitvah v Evropski parlament tudi v drugih državah članicah EU, v kolikor imajo tam prijavljeno stalno prebivališče, čeprav to ni država njihovega državljanstva.28 Vse izbrane države so omenjene pravice prenesle v svoje pravne rede, čeprav se tudi tu pojavljajo določene razlike pri natančnejših zakonskih ureditvah omenjenega vprašanja (Waldrauch 2003: 6).2? 27 Waldrauch (2003: 26) našteva primere držav, kjer določeni kategoriji tujcev priznavajo volilno pravico tudi na nacionalni ravni: irski državljani in državljani držav Commonweattha lahko volijo na nacionalnih volitvah v Veilki Britaniji: britanski državljani imajo pravico voliti na volitvah v spodnji dom irskega parlamenta; določeni brazilski državljani lahko volijo na portugalskih parlamentarnih volitvah; Nova Zelandija pa pravico voliti na nacionalnih volitvah priznava vsem tujim državljanom po enem letu bivanja v državi. 28 Pravni red lit! o lokalnih volitvah, vključno z različnimi mnenji in poslanskimi vprašanji, je dosegljiv na spletni strani liur-t,exa: hitp;//eurlex,eLiro]5a.eu/Result.do?direct-yes&lang=sli!4where KUROVOC:(MH)699&whereihm-EUI«>VČit:loka lne'ii.20volitve, 21, H, 200H, 29 Natančneje o tem, kako so volilno pravico za državljane držav članic tilJ na lokalni ravni uredile države članice lili, v Waldrauch (2003:6-14). Razprave in gradivo, Ljubljano, 2009, št. 59 129 Tabela 2: Volilna pravico na lokalni in nacionalni ravni za državljane tretjih držav v izbranih državah Države Volilna pravica za državljane tretjih držav Volilna pravica na lokalni ravni Volilna pravica na regionalni/nacionalni ravni Aktivna Pasivna Češka Da») Da Ne Finska Da Da Ne Grčija Ne Ne Ne I.itva Da Da Ne Nemčija Ne Ne Ne Nizozemska Da Da Ne Portugalska Da M Da c) Dad> Slovenija Da Ne e> Ne Komentarji: a) Volilno pravico na lokalni ravni naj bi imeli državljani tistih tretjih držav, s katerimi ima Češka sklenjen mednarodni sporazum, a tak sporazum zaenkrat še ne obstaja (Waldrouch 2006: 110). b( Volilna pravica je podeljena na podlagi načela recipročnosti in kulturnih podobnosti med državami, zato lahko na lokalnih volitvah volijo le državljani naslednjih držav: Argentine, Brazilije (fe tisti s priznanim posebnim političnim statusom). Čila, Estonije, Izraela, Norveške, Peruja, Urugvaja, Venezuele in Zelenoortskih otokov (Teixeira in Albuquerque 2005: 20). c) Pravico biti voljen na lokalnih volitvah imajo le državljani Brazilije, Zelenoortskih otokov, Peruja in Urugvaja (Waldrouch 2006: 112). d) Pravico udeležbe na volitvah na regionalni in nacionalni ravni imajo le brazilski državljani, ki jim je zagotovljen poseben politični status, poleg tega pa lahko le volijo, in še to le na parlamentarnih volitvah (Geyer 2007: 8). e) Pravica biti voljen za člana občinskega sveta je v Sloveniji rezervirana le za slovenske državljane in državljane držav članic Evropske unije (5. člen Zakona o lokalnih volitvah). Viri: Geyer (2007: 6-8(; Teixeira in Albuquerque (2005: 20); Waldrauch (2003: 14-30; 2006: 110-112); Zakon o lokalnih volitvah (Ur. I. RS, št. 72/93, 45/08). Če se osredotočim le na volilne pravice državljanov tretjih držav, lahko na podlagi določb v zgornji tabeli ugotovim, da volilna pravica na predsedniških in parlamentarnih volitvah na nacionalni ravni tudi v teh državah še vedno ostaja rezervirana le za domače državljane. Manjša izjema pri tem je le Portugalska, ki zaradi ohranjanja nekdanjih kolonialnih vezi oziroma uradno zaradi kulturnih podobnosti meti državama30 dodeljuje brazilskim državljanom volilno pravico na nacionalni ravni, vendar pa je ta podvržena številnim omejitvam: gre le za aktivno • • • 30 Kulturno podobnost med Portugalsko in drugimi državami (trenutno Brazilijo in Zelenoortskimi otoki) predstavlja predvsem portugalščina kol uradni jezik (Waldrauch 2003: 23). 130._Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... pravico, ki jo uživa le določena skupina brazilskih državljanov s posebnim statusom, omejena pa je le na parlamentarne volitve (Geyer 2007: 8). Pomembnejše razlike v zakonskih ureditvah se pojavijo na področju volilne pravice na lokalni ravni, kjer so uveljavljeni tako liberalni kot tudi restriktivni režimi. Med restriktivne države nedvomno spadata Nemčija in Grčija, ki zaradi različnih razlogov ne priznavata nikakršne lokalne volilne pravice omenjeni kategoriji imigrantov.^1 V to skupino lahko prištejemo tudi Češko, saj zagotavlja lokalno volilno pravico tujim državljanom le na podlagi načela recipročnosti, vendar do sedaj še ni podpisala takšnega sporazuma s katerokoli tretjo državo. Podobno ureditev pozna tudi Portugalska, ki utemeljuje podeljevanje volilnih pravic tujim državljanom na načelu recipročnosti in načelu kulturnih podobnosti med državami, poleg tega pa ločuje še med upravičenci do aktivne volilne pravice in upravičenci do polne volilne pravice (Teixeira in Albuquerque 2005: 20). Tudi Slovenija pozna le delno ureditev tega vprašanja, saj lahko državljani tretjih držav v Sloveniji le volijo, ne morejo pa na lokalnih volitvah kandidirati za člana občinskega sveta.32 Med libe-ralnejše države pa lahko štejemo Finsko, Nizozemsko in Litvo, saj vse omenjene države omogočajo državljanom tretjih držav, da volijo in nastopajo kot kandidati na lokalnih volitvah. Vendar je, kot ugotavlja Waldrauch (2003: 14), dejanska implementacija omenjenih pravic omejena z določenimi pogoji, zato pravzaprav te pravice uživa le manjši odstotek tuje populacije. Kot je razvidno iz spodnje tabele, države pogojujejo pridobitev volilne pravice na lokalni ravni s predpisano minimalno dolžino bivanja v državi ali s pridobljenim dovoljenjem za stalno bivanje. • • • 31 V Nemčiji je ovira za uveljavitev omenjene pravice nemško ustavno sodišče, ki je npr. leta 1994 razglasilo podeljevanje aktivne lokalne volilne pravice tujcem v zveznih deželah Hamburg in Schleswig-Holstein kot neskladni) z ustavo, ker nerezidenti po mnenju sodišča ne pripadajo nemškemu suverenemu telesu (Geyer 2007: H; Cyrus 2005; 17), V Grčiji pa so sicer v okviru razprave o integraciji imigrantov vse opozicijske stranke sicer predlagale dodelitev političnih pravic za stalne prebivalec tako na lokalni kot nacionalni ravni, vendar s tem ni soglašala vladajoča stranka Nea Dimokratia, ki je bila pripravljena imigrantom dodeliti le pravico do volitev v okrožne svete, ki pa kot lokalna vladna svetovalna telesa niso preveč vplivna (Avramopuulou, Karakatsanis in 1'avlou 21)05:9). Vendar pa gre v zadnjem času očitno tudi Grčija v poziiivnejšo smer, saj tretje letno poročilo Evropske komisije o migracijah in integraciji (COM (2007) 512 konč: 17) omenja, naj bi Grčija kmalu uvedla volilno pravico na lokalni ravni tudi za državljane tretjih držav. 32 Peti člen Zakona o lokalnih volitvah. Rgzprave in gradivo, Ljubljana. 2009, št. 59 131 Tabela 3: Omejitve, povezane z dodelitvijo volilne pravice na lokalni ravni za državljane tretjih držav Država Pogoji za pridobitev volilne pravice na lokalni ravni Češka Stalno bivanje v izbrani občini Finska Zakonito bivanje v državi vsaj dve leti, brez pogoja bivanja za državljane nordijskih držav; vpis v register prebivalstva Litva Stalno bivanje v izbrani občini a> Nizozemska Neprekinjeno zakonito bivanje v izbrani občini zadnjih pet let Pc irtugalska Temeljni pogoj; zakonito bivanje. Različne ureditve za različne kategorije tujcev in različne ravni volilne pravice:''' a) lokalna aktivna volilna pravica: državljani Zeletiooriskih otokov in Brazilije dve leti bivanja, državljani Argentine, Čila, Izraela, Norveške, Peruja, Urugvaja in Venezuele pa tri leta bivanja; b) lokalna pasivna volilna pravica: državljani Brazilije in Zelenoortskih otokov štiri leta bivanja, državljani Peruja in Urugvaja pa pet lel bivanja; c) regionalna in nacionalna volilna pravica: brazilski državljani s posebnim statusom po dveh letih bivanja. Slovenija Stalno prebivališče v Republiki Sloveniji Komentarji: a| Za pridobitev dovoljenja za stalno bivanje je zahtevanih pet lel zakonitega bivanja. b] Za državljane iz kulturno podobnih držav so pogoji ugodnejši kot za državljane iz držav, s katerimi je Portugalska podpisala sporazume o recipročnosti. c] V skladu z 41. členom Zakona o tujcih se dovoljenje za stalno bivanje lahko izda tujcu, ki pet let neprekinjeno prebiva v Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno bivanje in izpolnjuje druge pogoje, določene s tem zakonom, Viri: Waldrouch (2003: 14-30; 2006: 110-112); Zakon o lokalnih volitvah (Ur. i. RS, št. 72/93..... 45/08); Zakon o tujcih (Ur. I. RS, št. 61/99, 41/09). N EFLEKTOKSKA PARTK :IPACIJA v drugem delu analize se bom osredotočila na obravnavo oblik političnega udejstvovanja državljanov tretjih držav, ki niso neposredno povezane z volilnim procesom v državi sprejema in sem jih zato poimenovala neelektorska politična participacija. Zanimalo me bo predvsem, do katerih političnih svoboščin so upravičeni državljani tretjih držav, s posebnim poudarkom na možnosti ustanavljanja lastnih (političnih) združenj in sodelovanja v političnih strankah. Poleg tega bom poskušala ugotoviti, ali so državljanom tretjih držav na voljo kakršnekoli (institucionalne) oblike posvetovanja z lokalnimi ali nacionalnimi pristojnimi oblastmi. T 132.__Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... POU llCNK SVOBOŠČIN K V mnogih državah sprejema imigranti danes uživajo določene politične svoboščine, ki so bile nekoč rezervirane le za državljane, kot npr. svobodo do izražanja, svobodo mirnega zbiranja in zborovanja ter svobodo združevanja v različne organizacije. Te svoboščine, ki so prvi pogoj pogoj za politično udejstvovanje imigran-tov, sedaj spadajo v sklop univerzalnih človekovih pravic, do katerih so upravičeni vsi posamezniki ne glede na njihov državljanski status. Zgornje ugotovitve veljajo tudi za večino analiziranih držav, ki omenjene svoboščine zagotavljajo v posebnih poglavjih svojih ustav33 ali v okviru izpolnjevanja svojih mednarodnih obveznosti, saj so vse podpisnice Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah,^ poleg tega pa so se vse zavezale k spoštovanju Splošne deklaracije človekovih pravic, ki je tudi prevedena v vse uradne jezike analiziranih držav.35 Kot ugotavljata Aleinikoff in Klusmeyer (2002: 45), so te svoboščine zelo pomembne za imigrante predvsem zato, ker jim omogočajo, da se sami organizirajo in nato prek svojih organizacij izražajo svoje interese in na politični dnevni red postavljajo svoje zahteve. Poleg tega dovoljujejo svobodno izražanje različnih interesov in identitet med imigranti in tako opozarjajo, da imigranti niso homogena skupina (ibid.). Nenazadnje pa takšna združenja prispevajo k ustreznejšemu zastopanju interesov imigrantov, saj jih zaradi možnosti ustanavljanja lastnih organizacij ne predstavljajo zgolj organizacije, ki so sicer ustanovljene z namenom promoviranja interesov imigrantov, a jih vodijo izključno predstavniki večinske populacije (ibid,). Določene države so tako že v zgodnji fazi priseljevanja v njihovo družbo prepoznale pomen pravice do ustanavljanja lastnih združenj in se lahko danes pohvalijo z razvejano strukturo imigrantskih organizacij in združenj, ki delujejo na različnih področjih, med drugim tudi na političnem področju. Zanimiv primer predstavlja Portugalska, ki se po drugih kazalnikih glede političnih pravic imigrantov ne uvršča ravno med liberalne države, a je že od srede sedemdesetih let dopuščala ustanavljanje in delovanje združenj imigrantov, ki so večinoma prihajali iz njenih nekdanjih kolonij (Teixeira in Albuquerque 2005: 23)- Do začetka devetdesetih let je bilo število omenjenih organizacij sicer majhno, osredotočale pa so se predvsem na pomoč pri reševanju najrazličnejših vsakdanjih težav imigrantov, ki so nedavno prišli v državo, in na nudenje opore pri premagovanju domotožja in osamljenosti ob novem začetku v tuji družbi (ibid ), V devetdesetih • • • 33 Npr. 17., 19. in 20. člen Listine o temeljnih pravicah in osnovnih svoboščinah Republike Češke (kot integralni del češke ustave) ali 12. in 13 člen Ustave Republike lanske. Nekatere od analiziranih drŽav pa v svojih ustavah le svoboščine podeljujejo izključno svojim državljanom, kot npr. Grčija (11. in 12. člen grške ustave). 34 Office of lite United Nations High Commissioner for I luman Rights (2004) "Status of Ratifications of the Principal International 1 luman Rights Treaties" {http://www.unhchr.ch/ixll7repori.pdf. 29. 6. 2009). 35 Prevodi deklaracije v kar 337 jezikih so dostopni na spletni strani Visokega komisariata Združenih narodov za človekove pravice: http://www.unliclir.ch/udhr/navigate/alpha.htm, 21. 11. 200H. Razprave in gradivo, Ljubljano. 2009, št. 59 J33 letih prejšnjega stoletja se je število združenj močno povečalo. Zaradi zaostrovanja politike priseljevanja v omenjenem obdobju so se ta združenja začela intenzivneje zavzemati tudi za politične cilje, natančneje za regularizacijo nelegalnega priseljevanja in razširitev državljanskih pravic imigrantskih skupnosti, in se do danes uveljavila kot pomemben lobist v procesu političnega odločanja v državi (Teixeira in Albuquerque 2005: 24).-1fi Državi s pomembno tradicijo delovanja imigrantskih združenj sta tudi Nemčija37 in Nizozemska,38 kar izhaja predvsem iz njunega tradicionalnega statusa držav priseljevanja.."*9 Vendar pa prisotnost razvejanih struktur organiziranosti imigrantov ni značilna le za države z dolgo tradicijo priseljevanja, saj so različne oblike združevanja imigrantov prisotne tudi v državah, ki so šele nedavno postale tranzicijske ali celo ciljne države. Tak primer je Finska, kjer je do razcveta imigrantskih združenj prišlo Šele v devetdesetih letih prejšnjega stoletja, danes pa naj bi tam delovalo že približno 600 najrazličnejših imigrantskih združenj (Sagne, Saksela in Wilhelmsson 2005: 24). Večina združenj je v večjih mestih, kjer živijo imigranti, vendar pa so zaenkrat zaradi njihovega kratkotrajnega obstoja in okrnjenega financiranja bolj slabo organizirana (Sagne, Saksela in Wilhelmsson 2005: 4).4(> Tudi Slovenija na tem področju spada med države z bolj liberalno ureditvijo.41 Tako je že s prejšnjim Zakonom o društvih njihovo ustanavljanje dovoljevala tujim državljanom s stalnim prebivališčem ali z več kot leto trajajočim začasnim prebivališčem v Republiki Sloveniji,42 Poleg tega je omenjeni zakon določal, da tujec lahko postane član društva, če je tako določeno v temeljnem aktu društva.43 Novi Zakon o društvih, ki je nadomestil prejšnjega, pa odpravlja še pogoj bivanja in tako določa, da lahko društvo ustanovijo tri poslovno sposobne fizične oziroma pravne osebe.44 Preostale v analizo vključene države pa ne spodbujajo (Češka)45 ali celo ne dovoljujejo (Grčija in Litva) imigrantom, da bi • • • 36 Natančneje o zgodovini imigrantskih združenj na Portugalskem in nekaterih primerih današnjih združenj glej teixeira in Albuquerque (2005). 37 Več o organiziranosti in delovanju imigrantskih združenj v Nemčiji v Cyrus (2005). 38 Več o organiziranosti in delovanju imigrantskih združenj na Nizozemskem v ler Wal (2005). 39 Nemčija sicer do konca prejšnjega stoletja ni uradno priznala, da je država priseljevanja. 40 Konkretni primeri imigrantskih združenj različnih etničnih skupnosti na rinskem so predstavljeni v Sagne, Saksela in Wilhelmsson (2005), 41 Pri tem naj omenimo, da Ministrstvo za kulturo Republike Slovenije v okviru podpore kulturnih dejavnosti manjšinskih skupnosti v Sloveniji vsako leto objavi javni poziv ali javni razpis za sofinanciranje kulturnih projektov, ki jih prijavijo imigrantska združenja. Vir: spletna stran Ministrstva liepublike Slovenije za kulturo: htt]i://www.iiik.gov.si/si/del<>vna_podrocja/kiil(urne_pravice_maiijsin_in_razvoj_kulliirnc_raziiolik()sti/pred- stavitev_podrocja/praviee_t!ianjsin/, 29. 6. 2009. 42 Drugi člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o društvih - Zdru-A (Ur. I. RS, št. 89/99). 43 Šesti člen Zakona o društvih - Zdru (Ur. I. RS, št. 60/1995,..., 89/1999). 44 Osmi člen Zakona o društvih Zdru-1 (tir. 1. RS, št. 61/06..... 102/08). 45 Administrativna praksa češkega Ministrstva za notranje zadeve, v okviru katere so postopki pridobitve 134.__Barbora Kejžar: Različne oblike politične participacije imigrontov v izbranih državah ... ustanovili svoja lastna združenja, kar je razvidno tudi iz spodnjega pregleda pravice državljanov tretjih držav do ustanavljanja svojih lastnih (političnih) združenj. Tabela 4: Pravica do ustanavljanja združenj za državljane tretjih držav Država Pravica do ustanavljanja združenj Češka Da Finska Da Grčija Ne Litva Ne Nemčija Da Nizozemska Da Portugalska Da Slovenija Da Viri: Cyrus (2005: 18); Černik (2005: 19); Gropas in Triandafyllidau (2005: ¡7); Ntessen, Huddleston in Citron (2007: 113, 131); Sagne, Sakseta in Wilhelmsson (2005: 18); Teixeira in Albuquerque (2005: 17); Zakon o društvih (Ur. !. RS, šl. 61 /06..... 102/08). Posebno poglavje pri zagotavljanju pravice do združevanja sta pravica do članstva v politični stranki in možnost ustanovitve lastne politične stranke. Kot navajata Aleinikoff in Klusmeyer (2002: 43-44), se v nekaterih državah pojavljajo dvomi o dovoljevanju take oblike neposrednega sodelovanja itnigrantov v procesu političnega odločanja, saj naj bi takšne aktivnosti domnevno vodile k uvozu nasilnih etničnih konfliktov iz izvornih držav itnigrantov. Vendar omenjena avtorja (2002: 44) pravilno opozarjata, da je pogojevanje uživanja teh pravic z državljanstvom države sprejema nesmiselno, saj prisotnost takih konfliktov ni odvisna od državljanskega Statusa imigrantov. Primernejši način za reševanje tovrstnih težav so ustrezni zakoni, ki prepovedujejo teroristične dejavnosti ter sankcionirajo nasilne proteste in sovražni govor. Tudi zagovarjanje argumenta, da sta članstvo v nacionalnih parlamentih in kandidatura na nacionalnih volitvah prav tako rezervirana le za državljane, se zdi neutemeljeno v primeru članstva v političnih strankah, saj to ni javna funkcija (ibid.). Obe omenjeni možnosti delovanja v okviru političnih strank je torej treba razumeti predvsem kot pomembni obliki reprezentativnosti imigrantov, ki jim omogočata izražanje svojih političnih stališč in postavljanje svojih posebnih zahtev, ki v okviru strukturiranega političnega dialoga dobijo tudi dovoljenja za ustanovitev drušrva negotovi in dolgotrajni, v veliki meri ovira ustanavljanje imigrantskih združenj. Če se tujci želijo izogniti temu postopku, morajo najti tri češke državljane, ki privolijo, da bodo sodelovali pri ustanovitvi društva. Ti trije državljani se morajo podpisati na prijavo za registracijo društva in biti med člani pripravljalne komisije za njegovo ustanovitev (černik 2005: 19). Razprove in gradivo. Ljubljana, 2009. št. 59 135 večjo politično težo.46 Kakšno stališče do članstva v politični stranki zavzemajo analizirane države, je prikazano v spodnji tabeli. Tabela 5: Pravica do članstva v politični stranki za državljane tretjih držav Država Članstvo v politični stranki Morebitne omejitve ali dodatni pogoji Češka Ne Ta prepoved velja tudi za KI) državljane. Finska Da / Grčija Ne Tuji državljani, z izjemo ciprskih državljanov, uradno ne morejo postati člani politične stranke, a se povečuje pomen neformalnega Članstva. Litva Ne / Nemčija Da Tujci so večinoma izključeni iz internih strankarskih procedur za imenovanje kandidatov na politične položaje, ker nimajo volilne pravice. Nizozemska Da / Poriugal-ska Da / Slovenija Ne Tujci lahko postanejo le častni člani siranke, če tako določa strankin stalut. Izjema so le državljani držav članic EU. Viri: Cyrus (2005: 17}; Černik (2005: 20); Gropas in Triandafyllidou (2005: 17); Niessen, Huddleston in Ciiron (2007: 47, 77, 113, 131, 149); Sogne, Saksela in Wilhelmsson (2005: 18]; Zakon o političnih strankah (Ur. I. RS, št. 62/94, 103/07). Stališča držav o pravici imigrantov do članstva v politični stranki so glede na zgornje rezultate očitno deljena. Finska, Nemčija, Nizozemska in Portugalska so naklonjene članstvu imigrantov v svojih političnih strankah. V Nemčiji imigranti sicer nimajo zakonske pravice do članstva v političnih strankah, vendar glede na prevladujočo pravno interpretacijo pristojni zakon te možnosti izrecno ne izključuje (Robbers v Cyrus 2005: 17). Imigranti brez nemškega državljanstva se torej lahko včlanijo v večino nemških političnih strank - z izjemo bavarske Krščansko-socialne unije - a se glede na dostopne podatke za to možnost odločijo le redki tuji državljani (Cyrus 2005: 32). V zadnjih letih so se nemške politične stranke sicer začele vse bolj zavedati, da so imigranti pomembna in vplivna skupina znotraj • • • 46 Vendar pa Aleinikoli in Klusmeyer (20(12: 44} opozarjala, da preveč vneto spodbujanje imigrantov k povezovanju v lastne politične stranke lahko vodi tudi do nasprotnih učinkov, ki se izražajo predvsem v še večji segregaciji in izoliranosti ud večinske populacije. 136_Barbara Keižor: Različne oblike politične porticipoc volilnega telesa,''7 zato vse več pozornosti namenjajo včlanjevanju in vključevanju politikov imigrantskega izvora v strankarske strukture (ibid.). Določeni rezultati so že vidni, saj politiki imigrantskega izvora zasedajo pomembnejše položaje v strankarskih hierarhijah48 in so javno bolj izpostavljeni, vendar njihova zastopanost glede na večinsko populacijo še vedno ostaja pod povprečjem (ibid.)- Druga polovica držav - Češka, Grčija, Litva in Slovenija - pa (vsaj uradno) tujcem ne dovoljuje članstva v političnih strankah. Zanimiv primer pri tem je Grčija, ki sicer v skladu s svojo restriktivno politiko uradno ne podeljuje te pravice, a sodeč po ugotovitvah avtoric Gropas in Triandafyllidou (2005: 17) grške politične stranke k svojim aktivnostim vse pogosteje privabljajo tudi imigrante. V zadnjih letih je tako veliko parlamentarcev v svoje ekipe vključilo imigrante, politične stranke pa so več pozornosti namenile krepitvi neformalnih vezi z imigranti, ki so tesno povezani s stranko in na njenih konvencijah nastopajo kot podporniki stranke (ibid.). Meti restriktivnejše države v tem primeru spada tudi Slovenija. V skladu s 7. členom Zakona o političnih strankah45* tujci v Sloveniji ne morejo postati člani politične stranke. Če tako določa strankin statut, lahko sodelujejo zgolj kot njeni častni člani.50 Stranko, ki včlani tujca, se za prekršek celo kaznuje z globo od 4.150 do 20.850 EUR.51 Izjema glede članstva v političnih strankah so le državljani držav članic ELJ, ki jim je v Sloveniji z zakonom priznana volilna pravica.52 Nadalje opažam, da tiste izbrane države, ki niso naklonjene članstvu tujih državljanov v večinskih političnih strankah, praviloma niso naklonjene niti ustanavljanju lastnih političnih strank tujih državljanov. Listina o temeljnih pravicah in osnovnih svoboščinah,5i ki je integralni del češke ustave, v drugi točki 20. člena določa, da lahko politične stranke in politična združenja ustanavljajo le češki državljani. Podobno pogojevanje z državljanskim statusom države sprejema najdemo tudi v 35. členu litvanske ustave,5^ ki svobodo ustanavljanja društev, združenj in političnih strank zagotavlja le litvanskim državljanom. Tudi že omenjeni slovenski Zakon o • • • 47 V primeru tesnega izida, k političnih strankah, Ur. 1. RS, št. 62/94,..., 103/07. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o društvih - Zdru-A, Ur. 1. RS, št. 89/99. Zakon o tujcih, Ur. 1. RS, št. 61/1999,..., 41/09. __SARA BREZ]GAR Pravnoformalni okvir boja zoper diskriminacijo na etnični osnovi l.Ki.u. Kkamhvxokk Aimf.d at Fic.hting Discrimination on Ktiink: Groi nds The paper provides an overview and comparison of the legal framework aimed at fighting discrimination on ethnic grounds in a selection of lil' member states. On the basis of the provisions of the Council Directive 2000/43/EC implementing the Principle of Equal Treatment Between Persons Irrespective of Racial or Ethnic Origin, the author compares the situation of non-El! citizens in Slovenia, the Czech Republic, I.ituania. Greece, the Netherlands, Finland, Portugal and Germany, The article explores, to what extent the above mentioned states comply with the provisions of the Directive, or even exceed them, and seeks for answers to the following questions: how do selected member states define discrimination, which bodies have they established for the promotion of equality, what kind of procedures have they put in place to deal with cases of alleged discrimination and what are their difficulties in the implementation on antidiscrimination law? The analysis has shown that the antidiscrimination legal framework is, in general, adequate in Finland. Germany, the Netherlands. Portugal, Slovenia and to a certain extent also in Greece. Keywords: antidiscrimination law, ethnic discrimination, discrimination in KU, racial directive Članek ponuja pregled in primerjavo pravnoformahiega okvira boja zoper diskriminacijo tujcev v izbranih državah članicah EU na podlagi določil Direktive Ministrskega Sveta 2000/41/ EC o enaki obravnavi oseb ne glede na rasno ali etnično poreklo. V članku avtorica ugotavlja, v kolikšni meri osem izbranih držav članic izpolnjuje določila omenjene direktive in ali jih na katerem področju presegajo. Pri primerjavi pravnoformahiega okvira zoper diskriminacijo r Sloveniji. Češki. Litvi, Finski. Grčiji. Portugalski. Nemčiji in Nizozemski se osredotoča na naslednja vprašanja: kako izbrane države članice EU opredeljujejo etnično diskriminacijo, katera telesa so vzpostavile za promocijo načela enakosti, kakšne postopke obravnavanja primerov etnične diskriminacije so vzpostavile in s kakšnimi težavami se soočajo pri implementacijipro-t idiskri m i uacijske zakonodaje. Analiza je pokazala, da je pravnoformalni okvir boja zoper diskriminacijo v glavnem ustrezen na Finskem, v Nemčiji, na Nizozemskem. Portugalskem in r Sloveniji, v manjši meri pa tudi v Grčiji. Pl Poleg definicije neposredne diskriminacije so Finska, Nemčija, Grčija, Portugalska in Slovenija v svoj pravni red vključile tudi definicijo posredne diskriminacije, ki je precej podobna definiciji v Rasni direktivi. Posredna diskriminacija je v skladu z drugim odstavkom 2. člena Rasne direktive17 "na videz nevtralen predpis, kriterij ali postopek, ki postavlja osebe z določenim etničnim poreklom v poseben, manj ugoden položaj v primerjavi z drugimi osebami". "where an apparently neutral provision, criterion, or practice would put persons of ethnic origin at a particular disadvantage compared with other persons". Na Nizozemskem se definicija posredne diskriminacije v l(c) členu Splošnega zakona o enakem obravnavanjum pomembno razlikuje od definicije v Rasni direktivi (Houtzager 2001; Houtzager in Rodrigues 2002; Simon 2004). Kljub temu • • • 15 V preambuli Ka-sne direktive tako npr. preberemo: (9) "Diskriminacija, ki temelji na rasi ali narodnosti, lahko oslabi doseganje ciljev Pogodbe KS, zlasti doseganje visoke ravni zaposlovanja in socialnega varstva, porast življenjskega standarda in kakovosti življenja, gospodarske in socialne kohezije ter solidarnosti. Poleg tega lahko osiahi cilj razvijanja Evropske unije kot območja svobode, varnosti in pravice." 16 Izjema je Se 2. odstavek 2f). člena Ustave Republike Litve, ki zagotavlja nediskriininacijo na podlagi socialnega položaja, listava Republike l.itve, 25. 10. 1992, angleški prevod (http://www.servai unibe.ch./icl/ihOO(KH¡_. html, 1. 6. 2009). 17 Tu velja opozoriti, da definicija posredne diskriminacije v skladu z 2. členom Rasne direktive zajema le del De Schutterjeve lazlage. kako Evropsko sodišče za človekove pravice pojmuje posredno diskriminacijo (De Schutter 2005:16-). Rasna direktiva namreč ne navaja posebej kol primera posredne diskriminacije ¡udi diskriminacijo zaradi neenakih učinkov in pomanjkanja različne obravnave posameznika ali skupine tako, da bi z.anj(e) ustvaril izjemo pri uresničevanju splošnega pravila. IH Act of 2 March 199-1 laying down general rules for the proteetion against discamination on grounds of religión, philosophy of lite, política! cotwiction. race, sex, nationalily, helero- or homosexual inclination or marital status (Genera) Act on Equal Treatment). (http://wivw.ilo.org/dyn/natlex/natlex_browse.detailsip_ lang=en&p_country NLD&p_classification-05.01&p_orlgin SUBJECT, 1. 6. 2009). Neuradni angleški prevod (hltp://www.stop-díscriniinatíon.info/fileadmtn/pdfs/Nationale_[nhaltc/Nelherlands/NLGeni;qualTreatAct. pdf, I. 6. 2000). Glej tudi: http://www.ilo.org/public/eng!ish/eniployment/gems/eeo/law/neiher/lj>eta.htin. 1. 6. 2009. .160 Sar□ Breziggr: Pravnolortriolni okvir boja zoper diskriminacijo na etnični osnovi nizozemska sodna praksa kaže, da sodišča interpretirajo posredno diskriminacijo na zelo podoben način, kot ga predpisuje Rasna direktiva (Bell idr. 2007: 25; glej tudi Houtzager 2001; Houtzager in Rodrigues 2002; Simon 2004). Številna zakonska določila na Češkem zajemajo definicijo posredne diskriminacije. Ta določila pokrivajo prepoved posredne diskriminacije na več področjih, posamezne definicije posredne diskriminacije pa med seboj niso konsistentne.'9 Četrti odstavek 2. člena Rasne direktive opredeljuje, da sodi med oblike diskriminacije tudi "navajanje k diskriminaciji". Do navajanja k diskriminaciji prihaja takrat, ko "drugi osebi dajemo napotek, naj diskriminira [...]". "when another person is instructed to discriminate I...]". Navajanje k diskriminaciji je sestavni del zakonodajnega korpusa vseh držav, bodisi neposredno20 bodisi posredno v skladu s splošnima pravnima načeloma odgovornosti in soodgovornosti. Četrta oblika diskriminacije, ki jo opredeljuje tretji odstavek 2. člena Rasne direktive je "nadlegovanje". To pa je definirano kot nezaželeno ravnanje, ki je povezano z rasnim ali etničnim poreklom, katerega namen ali učinek je teptanje dostojanstva osebe ali ustvarjanje zastrašujočega, sovražnega, ponižujočega ali žaljivega okolja |...j". _ "[,.. 1 unwanted conduct related to racial or ethnic origin takes place with the purpose or effect of violating the dignity of a person and of creating an intimidating, hostile, degrading, humiliating or offensive environment |...j"._ Tu je pomembni) poudariti, da se kot nadlegovanje šteje le nezaželeno obnašanje. Domnevna žrtev diskriminacije mora torej pokazati, nakazati, sporočiti domnevnem ti kršitelju prepovedane diskriminacije, da je tovrstno obnašanje nezaželeno. V primeru, da tega ne pokaže, pove ali sporoči, ne gre za diskriminacijo, Zaradi tega določila postanejo brezpredmetne vse obtožbe domnevne • • • 19 Glej npr, 1LO, Narlex, Czedi Itepublic; htlpv,/www.iloiorg/clyn/natte![/natlex_browse.counti'y?p_lafi}i-ci)&p_ajuntry CZK, l. 6. 2009. 20 V tem primeru je prepoved navedena podobno kot v Kasni direktivi, kot primer glej Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja, tir. I. RS, št. 50/2004. Rozprove in gradivo. tju bljnnn, 2009. št. 59 161 diskriminacije, ki slonijo le na percepciji domnevne žrtve, da je bila nadlegovana, če ta ne pokaže, da je tovrstno vedenje nezaželeno, moteče ali žaljivo. Finska, Nemčija, Grčija, Litva, Nizozemska, Portugalska in Slovenija so v svoj pravni red vključile definicije nadlegovanja, ki so podobne definiciji v Rasni direktivi (Bell idr. 2007: 26). Posebej zanimivo je vprašanje nadlegovanja na področju zaposlovanja in delovnih razmerij. Kdo je namreč odgovoren v primeru, da je uslužbenec žrtev nadlegovanja na etnični osnovi? Ali je to pravna oseba oziroma organizacija, pri kateri je domnevna žrtev zaposlena? Ali je to fizična oseba, ki je domnevno žrtev nadlegovala? Ali pa oba - fizična oseba, ki je zagrešila nadlegovanje, in organizacija, ki domnevno žrtev v delovnem času ni varovala pred etnično diskriminacijo? Čeprav Rasna direktiva v 16. členu narekuje, da morajo države članice EU vse fizične osebe na njihovem ozemlju ščititi pred diskriminacijo na etnični osnovi, ne pojasnjuje, kdo naj bo odgovoren za diskriminatorno delovanje/dejanje. Vprašanje odgovornosti je še posebej pomembno na področju zaposlovanja, saj delodajalec večkrat nosi odgovornost za dejanja svojih uslužbencev. To se na primer zgodi, ko delojemalec izvaja etnično diskriminacijo prt strankah delodajalca ali pa v primeru, ko eden od uslužbencev nadleguje drugega uslužbenca istega podjetja. Na Nizozemskem je protidiskriminacijska zakonodaja na področju dela uper-jena zoper delodajalce, in ponavadi oseba, ki je zagrešila diskriminatorno dejanje, zanj ni odgovorna, temveč to odgovornost prevzame njen delodajalec (Houtzager 2001). V nasprotju s tem pa je na primer v Litvi odgovornost stvar fizične osebe, ki je zagrešila domnevno diskriminatorno dejanje, in je po zakonu mogoče preganjati le fizično osebo, ki je zagrešila diskriminatorno dejanje, ne pa njenega delodajalca ali podjetje, pri katerem je zaposlena.21 Zanimiv primer dobre prakse je na tem področju Nemčija, ki je v Zakonu o enakem obravnavanju izleta 2006 določila, da so delodajalci po zakonu odgovorni, da preprečujejo diskriminacijo, ki se dogaja v delovnem okolju.22 Po omenjenem zakonu morajo delodajalci varovati zaposlene tudi pred diskriminacijo tretjih oseb - torej pred dejanji etnične diskriminacije, ki bi jih zagrešile njihove stranke, dobavitelji, poslovni partnerji, najemniki, ipd. • • • 21 Glej 5. in 7. člen Zakona šr. IX-1826 z dne 18. novembra 2003 o enakem obravnavanju, ki ga je sprejel Parlament Republike l.itve in je stopil v veljavo 1. januarja 2005. 22 Glej Zakon o enakem obravnavanju, 2006. 5 12 A AC i G (Law lo implement tbc European Directive on the realization the principle of equal treatment. Uundesgesetzblatt, [Junde.sanzetger Verlag. Bonn, Germany, str. 1897-191(1). 162__Sorc Brezigar: Pravnoformalni okvir bojo zoper diskriminacijo no etnični osnovi ... Vseobsegajoči koncept varstva pred etnično diskriminacijo v delovnem okolju, kot ga ima Nemčija, je med izbranimi državami članicami prej izjema kot pravilo. Države članice se redkeje odločajo za to, da bi bili delodajalci odgovorni za dejanja tretjih strank, kot so na primer najemniki, stranke ali gosti, ki se do zaposlenih te organizacije obnašajo diskriminatorno. Na Portugalskem so na primer delodajalci odgovorni za dejanja tretje strani le v primeru, da obstaja med delodajalcem in tretjo stranjo posebno razmerje. Takšno je lahko na primer pogodbeno razmerje, v katerem je tretja stran podi-zvajalec delodajalca, pri katerem je uslužbenec doživel primer domnevne etnične diskriminacije (Bell idr. 2007: 32). Na podlagi analize prenosa definicij pojavnih oblik etnične diskriminacije v notranji pravni red izbranih držav članic EU lahko potrdimo, da so Finska, Grčija, Portugalska, Nemčija, Slovenija, v manjši meri pa tudi Nizozemska, prenesle tipologijo pojavov etnične diskriminacije v svoj pravni red in tako ustvarile podlago za učinkovit prenos duha in črke Rasne direktive v njihov notranji pravni red Češka in Litva sta tipologijo pojavov etnične diskriminacije in obseg področij, ki jih zajema Rasna direktiva, v svoj pravni red prenesli le delno. Zanimivo je, da so Bell idr. (2007) prišli do podobne porazdelitve izbranih članic držav EIJ, ko so ocenjevali uspešnost prenosa določil Rasne direktive v notranji pravni red države. Tako so na primer ugotovili, da so Finska, Grčija, Portugalska, Nemčija in Nizozemska v glavnem, če še ne v celoti, prenesle vsebino direktive v svoj pravni red (Bell idr. 2007: 10). Češka in Litva pa sta določila Rasne direktive le delno prenesli v svoj pravni red, čeprav v omenjenih dveh državah pogrešamo še dobršen del zakonodaje, ki je povezana z Rasno direktivo (Bell idr. 2007: 10; ERA 2007; FRA Annual Report 2008). Razlike pri prenosu ne le tipologije, temveč vseh določil Rasne direktive v notranji pravni red izbranih držav članic EU, je mogoče povezati tudi z metodo prenašanja določil Rasne direktive v notranji pravni red države (Tabela 1). Razprave in gradivo, Ijubljono, 2009, št. 59________J63 Tabela 1: Način prenosa Rasne direktive v notranji pravni red Protidiskrintinacijski zakoni, ki pokrivajo več področij kot direktive. Finska, Nemčija, Nizozemska Kombinacija zakonov, ki se bojujejo proti diskriminaciji na eni osnovi (na primer etničnost, rasa) in zakonov, ki se bojujejo proti diskriminaciji na več podlagah. Nizozemska Kombinacija specifične zakonodaje in zakonodaje na področju zaposlovanja. Slovenija Kombinacija specifične zakonodaje, kazenskega zakonika, zakonika na področju dela in nekaterih upravnih 1 zakonov. Litva Portugalska Prenos le na področju zaposlovanja. Češka Vir: povzelo po Bell in dr. (2007: 11 ).2i Utemeljeno lahko sklepamo o naslednjem: način prenosa vsebine direktive v pravni red, ki zajema spreminjanje večjega števila aktov - kot na primer na Portugalskem ali v Litvi, je verjetno kompleksnejši. Zato obstaja večja verjetnost, da se izbrano določilo Rasne direktive pri prenosu v notranji pravni red izgubi ali drugače vsebinsko zasnuje. Prenos določil Rasne direktive le na področju zaposlovanja tako pojasnjuje, zakaj je protidiskriminacijska zakonodaja na Češkem osredotočena le na področje dela. Tako ostaja boj zoper etnično diskriminacijo na Češkem deloma ali v celoti pravnoformalno neurejen na preostalih področjih, ki jih navaja Rasna direktiva. OD PREPOVEDI ETNIČNE DISKRIMINACIJE DO PROMOCIJE ENAKEGA OBRAVNAVANJA Snovalci Rasne direktive so verjetno že na začetku predvideli, da bosta prenos določil Rasne direktive v notranji pravni red držav članic EU in nadaljnja implementacija Rasne direktive zahtevala dodaten napor na ravni posamezne države članice EU. Zato so naložili državam članicam EU, da ustanovijo telesa za promocijo enakega obravnavanja, ki bi de facto pomagala pri uveljavljanju črke in duha Rasne direktive v EU. Med izbranimi državami članicami EU so Finska, • • • 23 Treba je opozoriti, da so Bell idr. <2007) pri svoji primerjalni analizi upoštevali lako prenos Kasne direktive kol prenos Direktive Ministrskega sveta 2000/78/KC o enakem obravnavanju pri zaposlovanju, ki se osredotoča na področje zaposlovanja in ki poleg diskriminacije na osnovi etničnega porekla upošteva še druge podlage diskriminacije, koi so npr, starost, invalidnost, spolna usmerjenost, ipd, .164 Sar□ Breziggr: Pravnolortriolni okvir boja zoper diskriminacijo na etnični osnovi Grčija, Portugalska, Nemčija, Slovenija, Litva in Nizozemska takšno telo ustanovile, medtem ko je delovanje takšnega teiesa na Češkem ocenjeno kot (še) nezadovo ljivo.2vi Ker je tudi Direktiva Ministrskega sveta 2000/78/EC o enakem obravnavanju pri zaposlovanju zahtevala, da države članice EU ustanovijo podobno telo tudi za promocijo načela enakosti na drugih podlagah, kot so na primer invalidnost, spolna usmerjenost, starost, ipd., so se nekatere meti izbranimi državami članicami EU odločile, da bodo promocijo enakega obravnavanja na vseh osnovah združile v eno samo telo (FRA 2008: 21-24). Mednje sodijo: Grčija, kjer je grški varuh pristojen za promocijo enakega obravnavanja na vseh osnovah, ki jih zajemata direktivi; Litva, kjer je Urad varuha za enake možnosti pristojen za promocijo enakega obravnavanja na vseh osnovah, ki jih zajemata direktivi; Slovenija, kjer je Urad za enake možnosti pristojen za koordinacijo promocij enakega obravnavanja na vseli osnovah, ki jih zajemata direktivi; in Češka, kjer je Javni branilec pravic pristojen za promocijo enakega obravnavanja na vseh osnovah, ki jih zajemata direktivi (Tabela 2).25 Nekatere med izbranimi državami članicami EU so se odločile, da ustanovijo telo, ki bo pristojno izključno za promocijo enakosti na področju etničnega oziroma rasnega porekla (FRA 2008; 21-24). Mednje sodijo: Nemčija, Portugalska, Finska (Tabela 2). Tabela 2: Uradi, organi in telesa za boj zoper etnično diskriminacijo po izbranih državah članicah EU Urad, organ ali telo Diskriminacija na osnovi... Češka (Javni branilec pravic) (Diskriminacija na vseh podlagah.) Nemčija Komisar zvezne vlade za migracije, begunce in integracijo Diskriminacija na osnovi rasnega in etničnega porekla. Grčija Grški ombudsman Diskriminacija na vseh podlagah. Litva Urad ombudsmana za enake možnosti Diskriminacija na vseh podlagah, ki jih zajemata direktivi. Nizozemska Komisija za enako obravnavo Diskriminacija na vseh podlagah, ki jih zajemata direktivi + na osnovi spola + na drugih podlagah. • • • 24 Poročila o implcmenlaciji Rasne direktive, ki so jih po naročilu tivropske komisije v preteklih letih opravile Številne institucije in raziskovalne skupine, ocenjujejo, da Češka ni ustanovila telesa za promocijo enakega obravnavanja in da javni branilec pravic ni primerna rešitev glede na zahteve Rasne direktive (FRA 20(18; FRA Annual report 2008). 25 Cilej op. 24 Rgzprove in grodivo. Ljubljana, 2009, št. 59 165 Portugalska Visoki komisar za imigracijo in etnične manjšine Diskriminacija na osnovi rasnega in etničnega porekla. Slovenija Urad za enake možnosti Diskriminacija na vseh podlagah. Finska Ombudsman za manjšine Diskriminacija na osnovi rasnega in etničnega porekla. Vir: prirejeno po Brezigar (2007: 212-213). Temeljni namen omenjenih teles je pomagati domnevnim žrtvam diskriminacije na etnični osnovi. To počnejo na več načinov in analiza njihovega delovanja nam ponuja nekaj zanimivih primerov dobrih praks. Nekatera telesa ponujajo domnevnim žrtvam pravno podporo. Primer takšnega telesa je finski Varuh za manjšine.26 Druga telesa izdajajo mnenja o pritožbah o domnevni diskriminaciji, ki jim jih posredujejo domnevne žrtve. Takšna mnenja so ponavadi neobvezujoča, izdajajo pa jih nizozemska Komisija za enako obravnavo, litvanski Varuh za enake možnosti, grška Varuh in Komisija za enako obravnavo in slovenski Zagovornik načela enakosti (EU Action Against Discrimination 2009: 33-35). Tu je pomembno poudariti, da takšni postopki ne onemogočajo domnevni žrtvi, da bi pozneje sprožila sodni postopek (Bell idr. 2007: 68). Večina omenjenih teles tudi sodeluje pri postopkih konciliacije in lahko pregleduje ter daje pripombe k osnutkom zakonodaje in k reformam obstoječih zakonov, ki vplivajo na boj zoper diskriminacijo (EU Action Against Discrimination 2009: 33-35). Strokovnjaki (FRA 2008: 24) opozarjajo, da so nekatera med ustanovljenimi telesi preblizu vladnim krogom. Zaradi tega bi bila lahko njihova neodvisnost ogrožena. Kot primer navajajo slovenskega Zagovornika načela enakosti, ki dela v okviru vladnega Urada za enake možnosti (FRA 2008: 24). Za promocijo enakega obravnavanja so številne države med izbranimi državami članicami Evropske unije sprejele pravnoformalne ukrepe. V nekaterih državah imajo takšni ukrepi pravno podlago že v ustavi: 116(6) člen grške ustave na primer omogoča uporabo širokega spektra ukrepov za zagotavljanje enakosti.2' • • • 26 Drugi člen Zakona »t. 660/2001 o Varuhu za manjšine in Sodiščih za diskriminacijo z dne 29. 3- 2004, Finska Oiltp://www,|iolii.si.ti/intcrmin/vvi/home.n.sf/^ for_Minoriiies_and_the_ Discrimination Jloard/itile/AcL on the Otnbiidsman for Minorltics_and. the Discrirtination Jfoard.pdf. 6. 6. 2009), 27 Grška ustava je dostopna na; http://www.parliamenl.gr/engli.sh/pdl/001- I56%20aggliko,pdf, I. 6. 2009. .166 Sar□ Breziggr: Pravnolortriolni okvir boja zoper diskriminacijo na etnični osnovi Druge države so promocijo enakosti zasidrale v zakonodaji. Litvanska zakonodaja na primer določa, da javne ustanove ne smejo delovati diskriminatorno in morajo pomagati pri implementaciji Zakona o enakem obravnavanju.28 Posebej zanimiv primer dobre prakse je mogoče zaslediti na Finskem, kjer zakonodaja določa, da morajo vse javne ustanove spodbujati enakost in da morajo pripraviti akcijske načrte za spodbujanje enakosti na osnovi etničnega porekla (Bell idr. 2007: 48-49). Priprava akcijskih načrtov za spodbujanje določenega vedenja je že dolgo ustaljen način promocije določene družbene vrednote. Smisel takšnega ukrepa je, da se pristojni v organizacijah z načrtovanjem udejanjanja načela enakosti ne glede na etnično poreklo Zavedajo njegove pomembnosti. Priprava akcijskih načrtov jih namreč prisili, da razmislijo o tem, kaj lahko dejansko, v praksi, naredijo, da bi spodbudili spoštovanje načela enakosti, ne glede na etnično poreklo posameznika. S tem dejanjem pa načelo enakosti ni več (le) skupek črk na papirju, temveč v realnosti tudi zaživi. Korak dlje od promocije enakosti je konkretna zahteva 14. člena Rasne direktive po diseminaciji informacij o etnični diskriminaciji, za katero so na svojem teritoriju odgovorne posamezne države članice EU. Osveščanje o diskriminaciji, družbeni in državljanski dialog sodijo torej med temeljne naloge, ki jih Rasna direktiva nalaga (tudi) izbranim državam članicam EU. Te so k širitvi informacij o etnični diskriminaciji pristopile zelo različno in posledično tudi v večji ali manjši meri uresničile omenjeno zahtevo Rasne direktive. Bell idr. (2007: 72) ocenjujejo, da so rezultati na področju osveščanja javnosti nezadovoljivi v Grčiji, Sloveniji in na Portugalskem. POSTOPKI ZA OBRAVNAVANJI- DOMNEVNIH PRIMEROV ETNIČNE DISKRIMINACIJE Države članice EU v boju zoper etnično diskriminacijo uporabljajo tako zunaj-sodne kot tudi sodne postopke. V skladu z lastnini pravnim redom v boju zoper etnično diskriminacijo uporabljajo tako postopke na upravnih in delavskih sodiščih kot civilne, administrativne, upravne in kazenske postopke. Izbrane države članice EU se med seboj zelo razlikujejo glede ravnanja v primeru domnevne kršitve prepovedi diskriminacije. Pestrost prijemov in ukrepov 2H Glej J. člen Zakona 5!. IX-lK2nlex,IVen/]aki/kaannokset/2004/en200'f0021.pdf, 1. 6. 2009). 33 Glej člene 13-18 Zakona o enakem obravnavanju št, 21/2004 z dne 1.4.2004, ki vključuje popravke zakona Si. 50/2006 (http://www.finlex.fi/en/taki/kaannokscl/2004/en20040021.pdf", 1. 6. 2009) in člene 2-6 Zakona št. 660/2001 o Varuhu za manjšine in Sodiščih za diskriminacijo /, dne 29. 3- 21104 (http://www.poliisi.fi/ in[cnnin/vvt/liome.nsf/files/Act_on_ihe_Onibud.smanr.for Minorities arid_ihe_l)iscnmination_Roaid/$iile/ Acl_on_the_Ombudsman_lor_Minori(ies_and_the„l)iscrim!nation„lioard.pdf, 6.6. 2009). 34 Viktimizacijo lahko definiramo kot stanje, ko je (so) diskriroinirana oseba ali osebe, ki pomaga/jo dom nevni žrtvi diskriminacije, izpostavljena/1 neugodnim posledicam zaradi ukrepov, katerih cilj je uveljavitev prepovedi diskriminacije, 35 Glej 7, člen Zakona št, 660/2001 o Varuhu za manjšine in Sodiščih za diskriminacijo z dne 29. 3 2004 (http://www.poliisi.fi/inlermin/wt/home.nsl/files/Acl_on_lhe_Ombudsnian_for_Minorities_and_die_ IJiserimination_Board/$lile/Act_on_lhe_Ombudsman_for_Minorities_and_the_Discrimination_Board.pdf, 6. 6. 2009). 36 Glej člen 7(k), ibidem, 37 Zakon o enakem obravnavanju z dne 2. 3. 1994, dopolnjen s spremembami Zakona o uresničevanju Razprave in gradivo. Ljubljano. 2009, št._59_ J69 Vzpostavitev teles in postopkov za obravnavo domnevnih primerov etnične diskriminacije predstavlja le majhen delček uspešnega prenosa določil Rasne direktive v notranji pravni red izbranih držav članic BO, Obstoj teles in postopkov je smiselno primerjati z njihovim dejanskim uresničevanjem. V nadaljevanju boni preverila, v kolikšni meri se zakonodaja na državni ravni uresničuje in predvsem kje so ovire za njeno morebitno pomanjkljivo uresničevanje. OVIRI-: PRI URESNIČEVANJU PROTIDISKRIMINACIJSKE ZAKONODAJE Sodna praksa na področju boja zoper diskriminacijo je zelo skopa, in sicer v vseh izbranih državah članicah El J. Vzrok za to so verjetno pomanjkanje ozaveščenosti in ovire, ki otežujejo obravnavanje domnevnih primerov etnične diskriminacije pri pristojnih institucijah. Bell idr. (2007: 53) so opozorili na tri takšne pomembne ovire. Prvo oviro predstavlja dejstvo, da se pravna pomoč domnevnim žrtvam ponuja le v natančno določenih okoliščinah in je zato učinek brezplačne pravne pomoči zelo omejen. Takšne ovire je mogoče zaslediti predvsem na Češkem in v Litvi (Bell idr. 2007: 53). Drugo oviro po njihovem mnenju predstavlja dokazno breme (Bell idr. 2007: 58). Osmi člen Rasne direktive določa, da mora domnevna žrtev pred sodiščem ali drugo pristojno institucijo predstaviti le dejstva, ki nakazujejo na možnost diskriminacije. V skladu z 8, členom Rasne direktive mora domnevni storilec dokazati, da ni kršil prepovedi diskriminacije. Vendar je v realnosti uporabnost 8. člena Rasne direktive precej manjša, kot se zdi na prvi pogled. To določilo se namreč ne uporablja v primerih kazenskega postopka (tretji odstavek 8. člena Rasne direktive) in države se lahko odločijo, da ga ne bodo uporabile v preisko valnih sodnih postopkih (peti odstavek 8. člena Rasne direktive). Tako na primer portugalsko pravo določa, da se to določilo ne uporablja v kazenskih postopkih in primerih, ko je sodišče odgovorno za preiskavo. Na Nizozemskem je v sodnih postopkih dokazno breme preneseno na domnevnega storilca, vendar to ne velja za postopke pred Komisijo za enake možnosti, ki pa se lahko samostojno odloči, da bo dokazno breme prenesla na domnevnega storilca.58 Zakonodaja v Litvi pa ne vsebuje posebnih določil za prenos dokaznega bremena v primerih diskriminacije, ki jo prepoveduje Rasna direktiva. Direktive2000/43/KS in Direktive 2000/7S/FS. Uradni Bst, 30.3. 2004, št. 119, sir. I -6. 38 Ibiiletn, glej tudi Houtzager (2001). 170 Saro Brezigar: Pravnoformalni okvir bojo zoper diskriminacijo no etnični osnovi ... Tretja pomembna ovira pri uresničevanju določil Kasne direktive v izbranih državah članicah EU se pojavlja na področju prepovedi viktimizacijc oziroma neugodnih povračilnih ukrepov, ki so jim izpostavljeni domnevna žrtev diskriminacije in vsi, ki ji pomagajo. Čeprav 9. člen Rasne direktive izrecno prepoveduje viktimizacijo, Bell idr. (2007: 53) ugotavljajo, da je uresničevanje omenjenega člena Rasne direktive v državah članicah EIJ zelo pomanjkljivo: Litva na primer ni prenesla v svoj pravni red določila o prepovedi viktimizacije, Češka in Portugalska pa sta ga prenesli le na področju zaposlovanja in delovnih razmerij. Tudi v tem primeru je zaščitena le oseba, ki se je pritožila (Bell idr. 2007: 60-61). Druge domnevne "žrtve" so iz prepovedi viktimizacije izvzete, čeprav Rasna direktiva eksplicitno določa varstvo uslužbencev - torej ne le uslužbenca, ki se je pritožil (Bell idr. 2007: 60-61). Dobro rešitev na področju prepovedi viktimizacije ponuja pravni red v Sloveniji. V primeru domnevne diskriminacije Zagovornik načela enakosti pisno pozove pravno osebo, ki je izvajala diskriminatorno dejanje, naj sprejme potrebne ukrepe, da zaščiti domnevno žrtev pred viktimizacijo. V kolikor domnevni storilec ne ravna v skladu z navodilom Zagovornika načela enakosti, je inšpekcija dolžna predpisati ukrepe, s katerimi bo domnevna žrtev zaščitena pred viktimizacijo.^ SKLEP Če primerjamo pravnoformalni okvir boja zoper diskriminacijo v izbranih državah članicah EU, ugotovimo, da je ta v glavnem ustrezen na Finskem, v Nemčiji, na Nizozemskem, Portugalskem in v Sloveniji, v manjši meri pa tudi v Grčiji. Na temelju predstavljene analize pa je mogoče ugotoviti, da je protidiskri-minacijska zakonodaja najpomanjkljivejša v Litvi. Če primernost pravnoformalnega okvira boja zoper diskriminacijo ocenjujemo skozi uspešen prenos določi! Rasne direktive v izbrane države članice EU, ugotovimo kar nekaj odstopanj. Enakost bi bilo treba v skladu z duhom in s črko direktive zagotavljati na vseh področjih, ki jih navaja direktiva, in ta področja zajeti celovito. Trenutno stanje v izbranih državah članicah lil J, predvsem na Češkem in v Litvi, kaže, da se prepoved diskriminacije na etnični osnovi pomanjkljivo udejanja na številnih področjih, med katerimi je treba poudariti predvsem socialno varstvo. Na področju zaposlovanja, kjer so sicer izbrane države članice v večji meri prenesle v svoj pravni red duh in črko Rasne direktive, se pojavljajo izjeme pri pogodbenem delu (Češka), samozaposlovanju (Grčija, Litva, Portugalska, • • • 39 Glej 20. in 21. člen Zakona o uresničevanju načeta enakega obravnavanja (uradno prečiščeno besedilo) (ZUNtiO-UPBI), tir I- RS. št- 93/2007 (h[rpy/www.uradni.|i.st_si/l/objava,jsp?Llrlid-200793&slevilka"4600, 4. 6. 2009). Rozprove in gradivo, Ljubljana. 2009, št, 59 iZl Nizozemska, Češka), služenju vojaškega roka (Grčija) in opravljanju javnih funkcij Poleg tega bi bilo treba zagotoviti, da se protidiskriminacijska zakonodaja uporablja tako v javnem kot tudi zasebnem sektorju. V analizi ugotovljena odstopanja kažejo, da bo treba v izbranih državah članicah liLJ obstoječi pravnoformalni okvir še korenito dopolniti, da bosta črka in duh Rasne direktive v celoti prenesena v notranji pravni red izbranih držav članic Eli in predvsem da bo omogočeno njeno učinkovito izvajanje. 172____Saro Brezigar: Pravnoformalni okvir bojo zoper diskriminacijo no etnični osnovi ... LITERATURA IN VIRI (2002) Migrants, Minorities and Employment in Finland. RAXEN 3 Report to the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EIJMC). The Finnish league for Human Rights. (2006) About the Community Action Program, V Europa, European Commission, Employment and Social Affairs, Anti-discrimination and relations with Civil Society. (2006) Analysis and evaluation. V Europa, European Commission, Employment and Social Affairs, Anti-discrimination and relations with Civil Society (http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/ poli cy/a neva l/a n e val _e n. h tin, 1, 1. 2006). (2007) ERA - Report on Racism and xenophobia in the lMember States of the EU. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. (2008) FRA - European Union Agency for Fundamental Rights Annual Report. Luxembourg: Office forOfficial Publications of the European Communities (http://europa.eu.int/comm/employment_.social/fundamental_rights/ policy/prog_en.htm, 1.1. 2006). (2009) EU Action Against Discrimination. Activity Report 2007-2008. European Commission, Directorate General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Bell, Mark, Isabelle Chopin in Fiona Palmer (2007) Developing Anti-Discrimination Law in Europe. The 25 Member States compared. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, BeŠter, Romana, Sara Brezigar, Barbara Kejžar in Janez Pire (2008) Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah EU. Končno poročilo. Ljubljana: Inštitut za narodnostna vprašanja. Brezigar, Sara (2007) Pojavi etnične diskriminacije v delovnem okolju: primer javne uprave, vojske in policije v RS. Doktorska disertacija. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. De Schutter, Oliver (2005): The Prohibition of Discrimination under European Human Rights Law: Relevance for EU Racial and Employment Directives. European Commission: Directorate General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. Dostopno na medmrežju v: European Commission, Directorate General for Employment, Social Affairs and Rozprave in qradivo, Ljubljano, 2009. It. 59 ]73 Equal Opportunities, Fundamental Rights, Publications (http;//ec.europa. eu/employment_social/fundamental_rights/pdf/legisln/prohib_en.pdf, 25. 1. 2006). Dias, Bruno, Catarina Oliveira, Jose Carlos Marques in Pedro Gois (2002) Migrants, Minorities and Employment in Portugal. RAXEN 3 Report to die European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC), Research Center on Human and Social Sciences (NUMFNA). Honekopp, Elmar, Gisela Will in Stefan Ruhl (2002) Migrants, Minorities and Employment in Germany. RAXEN 3 Report to the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC). EFMS Institute at the University of Bamberg. Houtzager, 1). C. (2001) "Equal Treatment in The Netherlands." V: M. Miquel Sierra in K. Romberg (ur.) From Principle to Practice - evaluation of legislation dealing with racial and ethnic discrimination in certain Eu Member Stales. Bruseij: European Network Against Racism. Houtzager, Dick in Peter R. Rodrigues(2002) Migrants, Minorities and Employment in The Netherlands. RAXEN 3 Report to the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC). DUMC. Petrakou, Elektra in foannis Dimitrakopoulus (2003) Migrants, Minorities and Employment in Portugal. RAXEN 3 Report to the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC). Athens: Information and Documentation Centre on Racism, Ecology, Peace and Non-Violence. Ratcliffe, Peter, ur. (1994):"Race", Ethnicity and Nation: International Perspectives on Social Conflict. London: University College London Press. Rawls, John (1971): A Theory of Justice. Harvard University Press: Cambridge, Mass. Simon, Patrick (2004): Comparative Study on the Collection of Data to Measure the Extent and Impact of Discrimination within the United States, Canada, Australia, Great-Britain and the Netherlands, Med is Project (Measurement of Discriminations). Brussels: European Commission, Directorate General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities Unit D.3. Manuscript. 174 Saro Brezigar: Pravnoformalni okvir bojo zoper diskriminacijo no etnični osnovi ... DOKUMENTI Direktiva sveta 2000/43/EC z dne 29. junija 2000 o enakem obravnavanju oseb ne glede na rasno ali etnično poreklo [Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the Principle of Equal Treatment between Persons Irrespective of Racial and Ethnic Origin], OJ L 180, 19/07/2000, 0022-0026. Direktiva sveta 2000/78/EC o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu [Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a General Framework for Equal Treatment in Employment and Occupation], OJ L303, 2/12/2000, 0012-0023. Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (1950), Ur. 1. RS-MP, št. 7-41/1994 (RS 33/1994) [Convention for die Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, ETS No. 5j. Evropska socialna listina (spremenjena) (1996). Ur. 1. RS-MP, št. 7/99 [European Social Charter (revised)], ETS No. 163. Evropska socialna listina [European Social Charter| ( 1961). ETS No. 035. Konvencija št. lil o diskriminaciji pri zaposlovanju in delu (1985), Mednarodna organizacija dela, Ur. I. SFRJ, št. 3/65 [Discrimination (Employment and Ocupation Convention (Revised)]. Mednarodni pakt (3 državljanskih in političnih pravicah (1966), Uradni list SFRJ, št. 7/1971 [International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 993 U.N.T.S. 3!. Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (1966), Uradni list SFRJ, št. 7/1971 [International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 999 U.N.T.S. 171 ]. Splošna deklaracija o človekovih pravicah (1948) [Universal Declaration of Human Rights [, ki jo je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov z resolucijo 217 A (III) 10. decembra 1948. Uredba Ministrskega sveta Evropske komisije št. 1035/97 z dne 2. junija 1997. Ustava Republike Litve z dne 25. 10. 1992, angleški prevod (http://www.servat. u n i be. c h/i cl/1 h00000_. h t m L 1. 6. 2009). Zakon o delovnih razmerjih, Ur. I. RS, št. 42/2002. Zakon o enakem obravnavanju št. 21/2004 z dne I. 4. 2004, ki vključuje popravke zakona št. 50/2006, Finska (http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2004/ en20040021.pdf, 1. 6. 2009). Razprave in gradivo, Ljubljano. 2009. št. 59 1Z5 ZakoE) z dne 2. 3- 1994 o enakem obravnavanju (Act of 2 March 1994 laying down general rules for the protection against discrimination on grounds of religion, philosophy of life, political Conviction, race, sex, nationality, hetero-or homosexual inclination or marital status (Act on Equal Treatment)) dopolnjen s spremembami Zakona o uresničevanju Direktive 2000/43/ ES in Direktive 2000/78/ES, Nizozemska, Uradni list, 30. 3. 2004, št. 119, str. 1-6. Neuradni angleški prevod (http://www.stopdiscrimination.info/ fileadmin/pdfs/Nationale_Inhalte/Netherlands/NLGenEqualTreatAct.pdf, L 6. 2000). Zakon o enakem obravnavanju z dne 18. avgusta 2006 (§ 12.4 AGG) (Law to implement the European Directive on the realization the principle of equal treatment). Bundesgesetzblatt, Bundesanzeiger Verlag, Bonn, Germany, pp. 1897-1910. Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja (uradno prečiščeno besedilo) (ZUNEO-UPB1), Ur. 1. RS, št. 93/2007 (http://www.uradni-list.si/l/ objava.jsp?urlid=200793&stevilka=4600, 4. 6. 2009). Zakon št. 35/2004 z dne 29. julija 2004 (popravek k Delavskemu zakoniku), Portugalska. Zakon št. 435/2004 Coll., Zaposlovanje, Republika Češka. Zakon št. 65/1965 Coll., Delovni zakonik, Republika Češka. Zakon št. 660/2001 o Varuhu za manjšine in Sodiščih za diskriminacijo z dne 29. 3. 2004, Finska (http://www.poliisi.fi/intermin/wt/home.nsf/files/Act_on the_Ombudsman_for Minorities_and the_Discrimination Board/$file/ Act_on_the_Ombudsman_for Minorities„and_the Discrimination^ Board.pdf, 6. 6. 2009). Zakona št. IX-1826 z dne 18. novembra 2003 o enakem obravnavanju, Republika Litva (http://www3.lrs.lt/pls/inter2/dokpaieska.showdoc_ePp_id-245120, 2. 6. 2009). Zakonik o delovnem pravu, prejet z Zakonom št. IX-926 dne 4. 6. 2002, Litva (http://w\vw3.1rs.lt/pls/inter2/dokpaieska.show'doc_e?p_id- 191770, 1. 6. 2002). PgEOIJžDNI ZNANSTVENI C:lan,.K__BARBARA KEJZAR Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah članicah Evropske unije Tiik Roi.k ok Citizenship in Lmmigkani I nth ¡ration Policies in Selected HU Member States The article offers insight into the interconnection of two important concepts of today's modern society: citizenship and the integration of immigrants. The author in the context of a comparative analysis of citizenship policies in selected European countries (including Slovenia) pursues two goals: firstly to identify the characteristic elements of these policies and to establish, if lliey follow the trends of convergence and liberalization of policies, which are recognised at the global level; secondly to determine what role these policies have in the context of the integration process of immigrants in receiving societies. Does citizenship appear only as a reward for successful completion of a process of immigrant's integration into receiving society or does it appear as an iucentii v factor already in the course of this process? The author on a basis of the analysis identifies certain trends of liberalization and convergence of citizenship policies in selected European countries, but at the same time points to the continuing importance of'diversity of national arrangements. She also notes that citizenship policies to some extent already shape comprehensive approaches to the problem of integration of immigrants into receiving society. But currently citizenship remains only a promised reward for a successful performance at the test, which indicates a sufficient degree of integration into receiving society and it still does not appear as an incentive factor to facilitate the integration into receiving society. Keywords: citizenship, citizenship policies, integration, immigrants. European I nion Članek ponuja vpogled v prepletenost dveh pomembnih konceptov današnje moderne družbe: državljanstva in integracije imigrantov. Avtorica v okviru primerjalne analize politik državljanstva v izbranih evropskih državah (vključno s Slovenijo) zasleduje dva cilja: prvič, prepoznati temeljne elemente omenjenih politik in v tem kontekstu ugotoviti, ali sledijo trendom konvergence in liberalizacije politik, kiju sicer zaznavamo na globalni ravni; drugič, ugotoviti, kakšno vlogo imajo omenjene politike v okviru procesa integracije imigrantov v družbe sprejema. Ali se državljanstvo pojavlja zgolj kot nagrada za uspešno opravljen proces integracije imigrauta v družbo sprejema ali pa nastopa kot dejavnik spodbude že v samem procesu? Avtorica na podlagi opravljene analize prepoznava določene trende liberalizacije in konvergence politik državljanstva v izbranih evropskih državah, a hkrati opozarja na še vedno pomembno raznolikost nacionalnih ureditev. Prav tako ugotavlja, da politike državljanstva v določeni meri sooblikujejo celovite pristope k problematiki integracije imigrantov v družbe sprejema. A zaenkrat ostaja državljanstvo države sprejema zgolj obljubljena nagrada na koncu uspešno opravljenega testa, ki izkazuje zadostno stopnjo integrira nosi i v družbo sprejema, ne nastopa pa kot dejavnik spodbude za lažjo integracijo v družbo sprejema. Ključne besede: državljanstvo, politike državljanstva, integracija, imigranti, Kvropska unija n Razprave in grodivo. Ljubljana. 2009, it. 59_177 UVOD Državljanstvo že tradicionalno predstavlja sinonim za enakopravno članstvo v posamezni družbi. A državljanstvo ne zagotavlja zgolj določenega pravnega statusa, ki posamezniku prinaša enakopraven položaj z drugimi posamezniki in mu podeljuje enake pravice in dolžnosti, temveč je do nedavnega veljal za enega odločujočih kriterijev pripadnosti določeni politični (nacionalni) skupnosti. Kot ugotavlja Bosniak (2001: 237), je bilo državljanstvo kot institucija locirano znotraj meja politične skupnosti nacionalne države. Meje nacionalne skupnosti so se prekrivale /. mejami politične skupnosti državljanov, kot (edina) legitimna podlaga za članstvo v posamezni družbi pa se je uveljavila nacionalna pripadnost (Soysal 1996: 18). Takšno izključujoče razumevanje državljanstva, na podlagi katerega so številne države oblikovale svoje državljanske politike, je imigrante močno oviralo pri njihovi integraciji v družbo sprejema. Zaradi prevladujočega krvnega načela podeljevanja državljanstva in restriktivnih naturalizacijskih pogojev v teh politikah namreč niso uspeli pridobiti državljanstva države sprejema in so zato ostajali zgolj drugorazredni člani družbe, izključeni iz različnih možnosti sodelovanja pri oblikovanju in sprejemanju pomembnih družbenih odločitev in prikrajšani za marsikatero pomembno pravico. Dandanes politike državljanstva večinoma niso več tako ekskluzivne, saj je obdobje intenzivnejših migracijskih tokov prineslo določene družbene spremembe, ki so spodbudile premislek o smiselnosti takšnega izključujočega koncepta državljanstva in vodile do posledičnega premika k liberalnejšim pristopom glede državljanstva iinigrantov. Članstvo v modernih družbah v obdobju množičnih migracij postaja namreč bolj kompleksno in večplastno, zaradi česar se je meja med državljani in nedržavljani zabrisala in ni več tako jasno opredeljena, kar nazorno dokazujejo že številni pravni statusi članstva v posamezni družbi, kot so na primer državljan, dvojni ali večkratni državljan, tujec s stalnim prebivališčem, tujec z začasnim prebivališčem, begunec, oseba z začasnim zatočiščem ali azi-lant, ki posamezniku prinašajo različne sklope pripadajočih pravic in dolžnosti (Aleinikoff in Klusmeyer 2002: 1-2). Poleg tega se je v zadnjih letih zaradi poudarjene vloge univerzalnih človekovih pravic, ki pripadajo posamezniku ne glede na njegov pravni status, razširil obseg ekonomskih, socialnih in političnih pravic, do katerih so upravičeni imigranti (Feldblum 2000:476), kar pomeni, da državljanstvo ni več edini način za dosego enakopravnejšega položaja v družbi. Kot opažajo nekateri avtorji (npr. Hammar 1989: 81-84; Soysai 1996: 20), so se v družbah gostiteljicah oblikovale skupnosti imigrantov, ki sicer predstavljajo pomemben delež celotnega prebivalstva in so se po več letih ali celo generacijah bivanja že prilagodile družbi sprejema, obenem pa ostajajo zunaj skupnosti državljanov. Omenjene spremembe so postavile pod vprašaj obstoječe opredelitve članstva v posamezni družbi in spodbudile iskanje novih odgovorov na vprašanje, kako naj bodo opredeljene meje članstva znotraj določene politične skupnosti (Klusmeyer 2001: 1). 178 _Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... V zadnjih letih se je zato močno povečal obseg znanstvene literature, ki v kontekstu globalnih sprememb prepoznava trend "denacionalizacije državljanstva" (Bosniak 2001) in utemeljuje njegove najrazličnejše nove oblike: postnacionalno državljanstvo (Soysal 1994, 1996; Jacobson 1996), transnacionalno državljanstvo (Basch, Glick Schiller in Szanton Blanc 1994; Baubock 1994), nadnacionalno državljanstvo, dvojno državljanstvo (Faist 2007; Faist in Kivisto 2007), itd. Tudi na evropski ravni je mogoče zaznati premike k sodobnejšemu razumevanju koncepta državljanstva. Tu seveda prednjači Evropska unija (EU). Ta je že leta 1992 v Pogodbi o Evropski uniji opredelila nadnacionalno državljanstvo Evropske unije,1 ki je sicer komplementarno nacionalnemu državljanstvu, vendar podeljuje slehernemu državljanu države članice Unije dodatne pravice, do katerih je posameznik upravičen ne glede na notranje meje Unije: pravica prostega gibanja in bivanja na ozemlju držav članic; pravica voliti in biti izvoljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi stalnega prebivališča, tudi če nismo državljani omenjene države, in to pod enakimi pogoji kot državljani te države; pravica do celovite diplomatske in konzularne zaščite na veleposlaništvu ali konzulatu katerekoli druge države članice EU; pravica nasloviti peticijo na Evropski parlament; pravica pritožbe evropskemu varuhu človekovih pravic; pravica pisati katerikoli instituciji ali organu EU v svojem uradnem jeziku in prejeti odgovor v istem jeziku.2 Kljub temu da je državljanstvo EU postavilo v enakopraven položaj vse državljane držav članic EU, pa ta korak ni imel ravno pozitivnega učinka na pravice državljanov tretjih držav, ki so iz tega koncepta izključeni (Medved 2002: 35). Evropska unija je to napako skušala popraviti z opredelitvijo t. i. civilnega državljanstva, vendar je zaenkrat ta koncept zelo nedoločno opredeljen in ni jasno, ali naj bi bilo civilno državljanstvo le začasni status precl naturalizacijo ali pa stalni pravni status, ki bi ga podeljevale in odvzemale institucije EU (Perchinig 2006: 82). Pomemben premik v razumevanju državljanstva je mogoče zaznati tudi v Svetu Evrope, pod okriljem katerega je bila leta 1997 sprejeta Evropska konvencija o državljanstvu,i ki predstavlja odmik od nekdaj bolj ekskluzivnega • • • 1 Natančneje o različnih vidikih državljanstva Evropske unije, vključno s kritično analizo, v Martiniello (2000) ter Deželan idr, (2007; 75-102), 2 Državljanstvo Evropske unije je v Pogodbi o Evropski uniji opredeljeno pod naslovom II, v drugem delu, v členih H do fkl. Unija je v poznejših ustanovnih pogodbah la koncept Se nagradila in dodala določene pravice. Amsterdamska pogodba iz leta 1997 je tako opredelila državljanstvo KtJ kot komplementarno nacionalnemu državljanstvu in dodala pravico pisati katerikoli instituciji ali organu 1 Inijc v svojem lastnem (uradnem) jeziku in prejeti odgovor v istem jeziku. i Evropska konvencija o državljanstvu je bila podpisana v Ntrasbourgu 6. II, 1997, v veljavo pa je stopila I. 5. 2000. Konvencijo so med analiziranimi državami ratificirale Češka, finska, Portugalska, Nemčija in Nizozemska. Grčija jo je le podpisala, I.ilva in Slovenija pa je zaenkrat nista niti podpisali (seznam podpisov in ratifikacij kon vencije je dosegljiv na spletni strani Sveta Evrope: http://conventkjns.coe.irH/ireaty/Coiumun/CheiclieSig asp?NT- 166&CM l&DE-&CI.=i;NG, 29. 6. 2009. Razprave in gradivo, Ljubljano. 2009. št. 59 122 razumevanja koncepta državljanstva, kot se je odražal v določilih Konvencije o zmanjšanju primerov večkratnega državljanstva iz leta 1963.4 A tudi sedanja konvencija o državljanstvu žal postavlja le nekatere smernice in temeljna načela politik državljanstva, natančnejšo ureditev tega področja pa v skladu z določili 3 člena5 prepušča državam podpisnicam. Podrobnejša določitev pogojev za pridobitev ali izgubo državljanstva tako ostaja v pristojnosti posameznih držav in njihovih državljanskih politik, v okviru katerih je v zadnjem obdobju mogoče prepoznati trende v smeri večje konvergence (Weil 2001; Kraler 2006:44-51) in liberalizacije politik pridobitve državljanstva, ki jih zaznamujejo predvsem naslednji ukrepi: spodbujanje pridobitve državljanstva za drugo generacijo imigrantov z uvedbo načela teritorialnosti; znižanje zahtev za naturalizacijo prve generacije imigrantov; toleranca dvojnega državljanstva (Joppke v de Hart in van Oers 2006: 317).6 Vse te spremembe so v veliki meri rezultat spoznanj, da pridobitev državljanskega statusa pomembno spodbuja integracijo imigrantov v družbo sprejema, saj jim omogoča, da postanejo enakopravni člani družbe sprejema z vsemi pripadajočimi pravicami in dolžnostmi. V tem kontekstu lahko torej prepoznamo Še en pomemben trend: državljanstvo postaja vse pomembnejši element integracije imigrantov v družbe sprejema, politike državljanstva pa vse pogosteje sooblikujejo celovit pristop k tej problematiki. V kontekstu zgornjih uvodnih ugotovitev bom v prispevku s pomočjo primerjalne analize politik državljanstva v izbranih evropskih državah (Češki, Litvi, Finski, Grčiji, Portugalski, Sloveniji, Nemčiji in Nizozemski)7 zasledovala dva • • • ■1 Konvencija o /.manjšanju primerov večkratnega državljanstva in o vojaških obveznostih v primerih večkratnega državljanstva je bila podpisana v Strasbourg« 6. 5- 1963, v veljavo pa je stopila 28. 3, 1968. 5 Tretji člen, 1. točka Konvencije se glasi: "Vsaka država naj v okviru svojega lastnega zakona določi, kdo so njeni državljani." 6 Avtorici Hetty de 1 lart in Kicky van Oers (2006: 317-318) sicer opozarjata, da teze o liberalizaciji naturaliza-cijskih politik ne moremo posploševali na vse evropske države, saj v državah južne Kvrope, ki so bile dolga desetletja primarno države emigracije, velikokrat zasledujemo ravno obratni trend v smeri večje rescrikcije pogojev za pridobitev državljanstva. Ena redkih izjem je Portugalska, ki je leta 2006 s sprejetjem novega Zakona o državljanstvu uvedla liheralnejšo politiko glede podeljevanja državljanstva prvi in drugi generaciji imigrantov (de (Jueiroz 2008). Omenjeni avtorici de Hart in van Oers (2006: 318) nadalje ugotavljata, da trend v smeri liberalizacije državljanskih politik ni linearen, zato so zanj značilna tako obdobja poudarjanja liberalnejših elementov kol tudi obdobja sprejemanja restriktivnejših ukrepov. Ta zadnja faza se v nekaterih državah, kot je npr. Nizozemska, zadnje čase odraža predvsem v sprejemanju strožjih integracijskih zahtev in v uvajanju državljan skih testov, ki poslavljajo dodatno oviro za pridobitev državljanstva države sprejema (Kraler 2006: 46-47). 7 Izbor evropskih držav, ki sem jih vključila v primerjalno analizo, je bil opravljen v okviru projekta "Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah EU" (financiran s strani Evropskega sklada za vključevanje državljanov tretjih držav in Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije), na podlagi katerega je tudi nastal pričujoči prispevek. V okviru omenjenega projekta je bil temeljni kriterij za izbor držav primerljivost s slovensko migracijsko situacijo, Nemčija in Nizozemska pa sta bili vključeni kol primera dobre prakse. Kriteriji za izbor primerjalnih enot in metodologija so sicer natančneje pojasnjeni v končnem poročilu projekta (glej Bester iti r. 2008). 180 Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... primarna cilja: prvič, prepoznati temeljne elemente omenjenih politik in v tem kontekstu ugotoviti, ali sledijo trendom konvergence in liberalizacije politik, ki ju sicer zaznavamo na globalni ravni; drugič, ugotoviti, kakšno vlogo imajo omenjene politike v okviru procesa integracije imigrantov v družbe sprejema. Ali se državljanstvo pojavlja kot nagrada za uspešno opravljen proces integracije - pri čemer uspešnost ni odvisna od subjektivne percepcije imigranta, temveč "objektivno" ocenjena s strani pristojnih in kompetentnih institucij države sprejema - ali pa nastopa kot dejavnik spodbude že v samem procesu integracije imigranta v družbo sprejema? Prt predstavitvi rezultatov analize se bom naprej osredotočila na temeljne elemente politik pridobitve državljanstva, kjer bom posebno pozornost namenila načinom pridobitve državljanstva države sprejema tako za imigran-te prve generacije kot tudi za imigrante druge in tretje generacije. Analizo bom zaokrožila s primerjavo določil glede izgube državljanstva, saj so ta pomemben kazalnik varnosti položaja imigrantov v družbi sprejema. A najprej naj na kratko predstavim teoretične in metodološke predpostavke primerjalne analize. TEORETIČNE IN METODOLOŠKE PREDPOSTAVKE ANALIZE Čeprav mnogi avtorji pravilno ugotavljajo, da koncept državljanstva vsebuje različne medsebojno komplementarne dimenzije,H bom za potrebe primerjalne analize poudarila pravno dimenzijo koncepta in državljanstvo opredelila kot pravno vez med posameznikom in državo, ki je opredeljena z medsebojnimi pravicami in dolžnostmi (Deželan idr. 2007: 32). Takšna delovna definicija državljanstva mi bo omogočila, da se bom v okviru cilja analize, preučili normativne in sistemske ureditve na obravnavanem področju, osredotočila le na to, kako izbrane oblike pridobivanja in izgube državljanstva urejajo nacionalne zakonodaje. Poleg tega si bom postavila nekatere omejitve, da bom lahko dosledneje sledila zadanim ciljem in obsegu analize. Prvič, osredotočila se bom le na zakonska določila za državljane tretjih držav, ki želijo pridobiti (ali izgubiti) državljanstvo izbrane države sprejema, prezrla pa morebitna določila ali izjeme, ki se nanašajo na druge kategorije prosilcev, kot so na primer izseljenci ali državljani držav članic Evropske unije, prav tako pa ne bom upoštevala posebnih ureditev v kontekstu nasledstva držav (kot jih poznamo na primer v Sloveniji in na Češkem). Drugič, skušala bom predstaviti predvsem temeljne elemente ureditev na posameznih • • • K Hammar (19K9:84-H6) prepoznava naslednje dimenzije državljanstva: pravno, politično, socialno, kulturno, psihološko. l;aist (2007: 8-13) pa poudarja predvsem dva med seboj povezana vidika tega koncepta, in sicer državljanstvo kot politični koncept in kot pravni konstrukt ter prepoznava naslednje dimenzije državljanstva: demokratično načelo enakosti, pravit e in dolžnosti, kolektivno identifikacijo in lojalnost kolektivnemu telesu. Natančneje o različnih definicijah in konceptih državljanstva v Deželan idr. (2007: 32-74). Razprave in gradivo, Ljubljano, 2009. št. 59 J81 področjih, zato v okviru analize ne bom upoštevala vseh najrazličnejših izjem za različne kategorije prosilcev, kot so na primer begunci, azilanti, osebe brez državljanstva, itd. Tretjič, v analizo ne bom v celoti vključila Portugalske, ker žal nisem uspela pridobiti ustreznega prevoda njihovega nedavno sprejetega zakona o državljanstvu, kljub temu pa bom pri posameznih področjih skušala predstaviti vsaj temeljna načela tega zakona. ANALIZA POLITIK DRŽAVLJANSTVA V IZBRANIH DRŽAVAH Pri predstavitvi temeljnih ugotovitev primerjalne analize zakonodajnih rešitev na področju podeljevanja in izgube državljanstva za državljane tretjih držav se ne nameravam osredotočiti na opis zakonodajnih rešitev, kot je to neredko značilno za tovrstne komparativne analize,9 temveč bom temeljne trende predstavila po izbranih področjih in ob uporabi ustreznih kazalnikov. Tako bom najprej obravnavala načine pridobitve državljanstva, ki so najpogosteje na voljo imigrantom v državi gostiteljici, analizo pa bom zaokrožila z obravnavo obstoječih ureditev glede izgube državljanstva, saj so te ustrezen kazalnik varnosti položaja imigranta v njegovi novi domovini. Pridobitev državljanstva oh rojstvu in po rodu Klasična klasifikacija načel podeljevanja državljanstva opredeljuje dve temeljni načeli: 'načelo teritorialnosti' (ius so/t), pri katerem je ključni pogoj za pridobitev državljanstva rojstvo na ozemlju določene države, ter 'načelo krvne zveze1 (ins sanguinis), kjer je glavni kriterij za pridobitev državljanstva poreklo oziroma državljanstvo staršev (Aleinikoff in Klusmeyer 2002: 7). V vsakdanji praksi strogo ločevanje med obema načeloma pogosto ni smiselno, saj večina prebivalcev določene države pridobi državljanstvo na podlagi obeh načel: z rojstvom na ozemlju svoje države, in sicer staršem, ki so prav tako državljani te države. Razlikovanje med obema načeloma praviloma postane relevantno šele v primeru novoprispe- lih imigrantov, njihovih neposrednih družinskih članov in njihovih potomcev. A • • • 9 Primer takšne analize je npr. analiza državljanskih politik evropskih držav, izvedene v okviru projektne mreže IMISCOE (International Migration, Integration and Social Cohesion), katere rezultat je tudi leta 2006 objavljeni zbornik Acquisition and toss of Nationality. Policies and Trends in 15 European States: Volume 2: Country Analyses (uredniki Hainer Bauböck. Eva Ersb 11. Kees Groenendijk m t larald Waldrauch), V okviru že omenjene projektne mreže je leta 2007 izšel Se zbornik Citizenship Policies in tlte Neu' Europe (uredniki Rainer Bauböck, Bernhard Perchinig in Wiehke Sicvers), ki posamično obravnava državljanske politike t. i. novih članic Evropske unije in Turčije. Natančnejši podatki o izbranih bibliografskih enotah so v seznamu uporabljene literature na koncu prispevka. I 182 Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... tudi v primeru teh kategorij postajajo meje med obema načeloma vse bolj nejasne: nekatere države, kjer je prevladovalo načelo teritorialnosti. so dopolnile svoja pravila in sedaj podeljujejo državljanstvo otrokom, ki se rodijo njihovim državljanom ali stalnim prebivalcem; določene države, ki so utemeljevale svoje politike državljanstva na načelu krvne zveze, pa sedaj zagotavljajo državljanstvo tudi tretji generaciji imigrantov, rojeni na ozemlju te države (ibid.). Kot ugotavlja Kraler (2006: 46), smo v zadnjem obdobju priča pomembnemu premiku k večji uveljavitvi načela teritorialnosti, ki je v naraščajočem številu držav eden pomembnejših instrumentov za učinkovitejšo integracijo druge in tretje generacije imigrantov. Temeljni argument v prid olajšanega postopka pridobitve državljanstva za otroke imigrantskega porekla se naslanja na tezo, da so ti otroci zaradi rojstva in odraščanja v državi že dovolj integrirani, da lahko državljanstvo te države pridobijo brez dodatnih zahtev in pogojev (de Hart in vati Oers 2006: 320). Vendar pa takšnega pristopa k spodbujanju integracije druge in tretje generacije imigrantov ni mogoče zaznati v obravnavanih evropskih državah. Kot je razvidno iz spodnje tabele (Tabela 1), so države v svoje zakone sicer vključile določene elemente načela teritorialnosti, vendar ti v večini primerov nastopajo v funkciji preprečevanja apatridnosd.10 Večina držav namreč avtomatično podeljuje državljanstvo ob rojstvu le tistim otrokom, katerih starši so brez (znanega) državljanstva in bi zato tudi otroci ob rojstvu ostali brez državljanstva. Podobna določila veljajo tudi v primeru najdenčkov, čeprav države za takšne otroke velikokrat pogojujejo podelitev državljanstva z določenim časovnim obdobjem, v katerem se pravni status otroka še vedno lahko spremeni, če se izkaže, da bi lahko pridobil državljanstvo druge države. Edine države, ki načelo teritorialnosti uporabljajo tudi kot instrument za učinkovitejšo integracijo otrok imigrantskega porekla, so Nemčija, Nizozemska in Portugalska. Nemčija je to pomembno novost uvedla v znamenitem zakonu o državljanstvu, ki je začel veljati 1. januarja 2000 in v okviru katerega je nemška država ponudila možnost pridobitve državljanstva tudi drugi generaciji imigrantov. V skladu s 4. členom omenjenega zakona11 lahko otrok tujih staršev pridobi državljanstvo, če je eden od staršev zakonito bival na ozemlju Nemčije vsaj osem let ter poseduje posebno obliko dovoljenja za bivanje.12 Zaradi • • • 10 Preprečevanje apatridnosd je ena od temeljnih mednarodnih norm, ki izhaja i/, pravice vsakega posameznika, da ima državljanstvo. Glej npr. 4. člen Kvropske konvencije o državljanstvu, ki med temeljna načela, ki hi jih pri opredeljevanju državljanskih pravil morala upoštevan vsaka država, vključuje tudi pravico vsakega posameznika do državljanstva in načelo preprečevanja apatridnosd. 11 Zakon o državljanstvu Republike Nemčije (Staatsangehiirigkeltsgesetz), sprejet IS. julija 195$, v veljavo je stopil t. januarja 2000. 12 Kot navaja Hailbronner (2006: 213-214), je ¡migracijski zakon iz leta 2004 sicer dvignil zahteve glede integrira nosti tujih staršev, katerih otroci želijo pridobiti nemško državljanstvo na podlagi načela teritorialnosti. Omenjeni zakon je namreč zvišal integracijske zahteve (predvsem boljše znanje nemškega jezika) za pridobitev posebnega dovoljenja za bivanje, ki ga potrebuje omenjena skupina staršev. Rozprgve in gradivo. Ljubljana, 2009. št. ¿9 183 dejstva, da otroci imigrantov pogosto pridobijo tudi državljanstvo svojih staršev, je Nemčija uvedla dodatno zahtevo (t i. opcijski model), v skladu s katero se morajo otroci po dopolnjenem 18. letu starosti, a najpozneje do dopolnjenega 23. leta starosti, odločiti za eno od državljanstev.13 Še korak dlje je naredila Nizozemska, saj je možnost pridobitve državljanstva po načelu teritorialnosti uvedla tudi za tretjo generacijo imigrantov. V skladu s nizozemskim zakonom iz leta 1985^ otroci tujih državljanov, katerih starši so bili prav tako rojeni na ozemlju Nizozemske, Nizozemskih Antilov ali Arube,15 avtomatično pridobijo nizozemsko državljanstvo brez kakršnihkoli dodatnih zahtev.16 Druga generacija imigrantov pa lahko nizozemsko državljanstvo pridobi na dva načina: prvič, na podlagi t. i, postopka opcije,17 v okviru katerega lahko za nizozemsko državljanstvo zaprosijo otroci tujih državljanov, ki so rojeni na ozemlju Nizozemske, so tam živeli od rojstva in so med 18. in 23- letom starosti izrazili željo po nizozemskem državljanstvu;18 drugič, če so stari manj kot 18 let in postanejo nizozemski državljani v postopku naturalizacije njihovih staršev (Groenendijk 1999). Kot ugotavlja Groenendijk (1999), je drugi način pridobitve državljanstva veliko pogostejši, saj je bilo leta 1999 kar 27.000 otrok imigrantov naturaliziranih skupaj s svojimi starši, medtem ko se je za postopek opcije odločilo le 2.700 polnoletnih otrok imigrantov. Kot zadnja se je tej skupini držav pridružila Portugalska, ki je leta 2006 sprejela nov zakon o državljanstvu, v njem pa pri podeljevanju portugalskega državljanstva uvedla načelo teritorialnosti in se tako pomembno odmaknila od predhodne ekskluzivistično orientirane politike državljanstva. Kot navaja de Queiroz (2008), je portugalska država uvedla naslednja pravila o podeljevanju državljanstva otrokom imigrant-skega porekla: vnuki imigrantov lahko pridobijo portugalsko državljanstvo, če je vsaj eden od njihovih staršev rojen na Portugalskem, otroci imigrantov pa imajo • • • 1 j 29- člen omenjenega nemškega zakona o državljanstvu i/, leta 2000. 14 Nizozemski zakon o državljanstvu je bil sprejet 19. decembra 19H4, v veljavo pa je stopil I. januarja IVHi. Zakon je bil sicer leta 2003 dopolnjen, a te spremembe niso bistveno vplivale na možnost pridobitve državljanstva )>o načelu teritorialnosti. Natančnejši kronološki pregled nizozemske državljanske zakonodaje v van Oers, de Hart in Groenendijk <2006:427-429). It Aruba in Nizozemski Antili so avtonomni tleli Kraljevine Nizozemske, zato so tudi poudarjeni kot izjeme v vseli smiselnih določbah veljavnega nizozemskega Zakona o državljanstvu. 16 Tretji odstavek 3. člena omenjenega zakona. 17 T. i. postopek opcije se je v skladu z. določili nizozemskega zakona iz. leta 19HS od postopka naturalizacije razlikoval predvsem v tem, da je Slo v primeru opcije za enostransko priglasitev s strani prosilca, kini bila pogojena z dodatnimi pogoji, zato se prosilcu npr. ni bilo treba odreči predhodnemu državljanstvu, ni bilo zadržkov glede javnega reda in miru, ni bilo nobenih dodatnih integracijskih zahtev (van Oers, de 1 lart in Groenendijk 2006: 410). A omenjeni avtorji (2006: 112) ugotavljajo, da so dopolnitve Zakona o državljanstvu iz leta 2003 otežile pridobitev državljanstva v skladu s tem postopkom, ki sedaj ne predstavlja več neke srednje poti med ex lege pridobitvijo državljanstva in naturalizacijo, temveč zgolj olajšano obliko naturalizacije (brez integracijskih zahtev in zahteve po odpovedi predhodnega državljanstva). 1H šesti (a) člen nizozemskega Zakona o državljanstvu iz leta 19H5. 184 Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... pravico do državljanstva v primeru, če je vsaj eden od staršev zakonito bival v državi vsaj pet let. Tabela 1: Možnost pridobitve državljanstva ob rojstvu v izbranih državah Država Pridobitev državljanstva ob rojstvu (ius soli) Češka 1. Otrok, katerega starši so brez državljanstva in je vsaj eden od njiju stalni prebivalec. 2. Najdenčki, če se pozneje ne izkaže, da lahko pridobijo državljanstvo druge države po rodu, Finska 1. Otrok, ki je rojen na Finskem in bi ob rojstvu ostal brez kakršnegakoli državljanstva. 2. Najdenčki, če se do njihovega izpolnjenega petega leta ne izkaže, da lahko pridobijo državljanstvo druge države po rodu. 3. Otrok, če je rojen na Finskem in imata oba starša status begunca ali uživata kakšno drugo obliko zaščite pred oblastmi njunih držav državljanstva (ob izpolnitvi nekaterih dodatnih pogojev). Grčija Otrok, če je rojen v Grčiji in ob rojstvu ne more pridobiti nobenega tujega državljanstva ali pa je njegovo državljanstvo neznano. Litva 1. Otrok, če je rojen v Litvi, oba starša pa sta brez kakršnegakoli državljanstva in zakonito živila v Litvi. 2. Najdenčki, če se naknadno ne ugotovi, da bi otrok lahko pridobil drugačen status. 3. Otrok, ki je najden ali živi na teritoriju Republike Liive in katerega starši ali siarš so neznani, mrtvi ali razglašeni za pogrešane; če so .starši oziroma starš v skladu z uradnimi postopki razglašeni za nesposobne in so jim za nedoločen čas odvzete starševske pravice, otroku pa je za stalno dodeljen skrbnik, razen če se naknadno ne ugotovi, da bi otrok lahko pridobil drugačen status. Nemčija 1. Oirok tujih državljanov, če je eden od staršev osem let zakonito bival na ozemlju Nemčije in poseduje posebno obliko dovoljenja za bivanje (ali pa državljanstvo Švice, kar izhaja i/, bilateralnega sporazuma). Vendar pa se morajo v primeru, da posedujejo več državljanstev, ti otroci med 18. in 23. letom starosti odločiti, ali bodo obdržali nemško državljanstvo ali državljanstvo svojih staršev (i. i. opcijski model). 2. Najdenček na ozemlju Nemčije, če se pozneje ne izkaže drugače. Nizozemska 1. Najdenčki na ozemlju Nizozemske, Nizozemskih Antilov ali Arube (vključno z letali in ladjami, registriranimi na omenjenih območjih), če se v petih letih ne izkaže, tla imajo pravico do drugega državljanstva po rodu. 2. Postopek opcije za drugo generacijo. 3. Avtomatična pridobitev nizozemskega državljanstva ob rojstvu za treljo generacijo. Razprave in gradivo, Ljubljano. 2009. št. 59 122 Portugalska 1. Tretja generacija: če je bil eden od staršev rojen na ozemlju Portugalske. 2. Druga generacija: če je vsaj eden od staršev zakonito bival na ozemlju Portugalske vsaj pel let. Slovenija Otrok, rojen :iii najden na območju Republike Slovenije ter sta oče in mati neznana ali ni znano njuno državljanstvo ali pa sta brez državljanstva. Viri: Auswärtiges Amt (2008); Barsova (2007: 169); de Queiroz (2008); Hailbronner (2006213-214); van Oers, de Hart in Groenendijk (2006: 409-412); Waldraucti (2006: 106); Zakon o državljanstvu Kraljevine Nizozemske; Zakon o državljanstvu Republike Finske; Zakon o državljanstvu Republike Grčije; Zakon o državljanstvu Republike Litve; Zakon o državljonstvu Republike Nemčije; Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (Ur. I. RS, št. 1/91, 24/07). Poleg obravnavanega načela teritorialnosti pa lahko otroci imigrantskega porekla v izbranih državah državljanstvo pridobijo tudi na podlagi zakonskih določil, ki so opredeljena po načelu krvne zveze, a kot je razvidno iz spodnje tabele (Tabela 2), mora biti v tem primeru vsaj eden od staršev državljan države sprejema ali pa mora biti otrok posvojen s strani vsaj enega državljana države, v kateri pride do posvojitve. Razlike v nacionalnih ureditvah se pojavljajo predvsem glede na zakonski status staršev ali/in starost otroka. Tabela 2: Možnost pridobitve državljanstva po rodu v izbranih državah Država Pridobitev državljanstva po rodu (ius sanguinis) Češka 1. Oirok, če je eden od staršev češki državljan, kraj rojstva ni pomemben, lahko ima Ludi druga državljanstva. 2. Posvojen otrok, katerega posvojitelji so češki državljani. Finska L Otrok, katerega mati je finska državljanka. 2. Otrok, katerega oče je finski državljan in a) je |ioročen z materjo otroka ali b) je otrok rojen na Finskem, oče pa prizna otroka (oba pogoja veljata tudi v primeru, če je oče pokojen). 3. Posvojen otrok do 12. leta, če je vsaj eden od posvojiteljev linski državljan. Grčija 1. Otrok, rojen v zunajzakonski skupnosti, ki je prostovoljno ali s sodno odločbo zakonsko priznan s strani grškega državljana, postane grški državljan, če je v času priglasitve mladoleten (preden doseže starost 18 let). 2. Otrok, posvojen s strani grškega državljana. Litva Otrok, če je eden od staršev litvanski državljan, drugi pa tuji državljan ali pa brez državljanstva, ne glede na kraj rojstva. 186 Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... Nemčija 1. Otrok, če je eden od staršev nemški državljan (če je le oče nemški državljan, se v primeru zunajzakonske skupnosti v določenih primerih zahteva uradna ugotovitev očetovstva zaradi ugotavljanja porekla otroka), takšna priglasitev je mogoča do 23- leta otrokove starosti. 2. Posvojen otrok do 18. leta, če je eden od posvojiteljev nemški državljan, ter njegovi potomci. Nizozemska 1. Avtomatično: Če je eden od staršev nizozemski državljan in sta starša poročena (tudi če je otrok rojen v tujini); če je otrok neporočene nizozemske državljanke; če starša nista poročena, nizozemski oče pa otroka prizna še pred rojstvom. 2. Opcija: V primeru uradnega ugotavljanja očetovstva in priznanja otroka s strani (neporočenega) nizozemskega očeta po rojstvu lahko otrok pridobi nizozemsko državljanstvo šele po preteku neprekinjenega obdobja treh let, ko ta nizozemski državljan zanj skrbi in ga vzgaja. 3- Posvojen otrok na ozemlju Nizozemske, Nizozemskih Antilov ali Arube, če je vsaj eden od posvojiteljev nizozemski državljan in je oirokše mladoleten; v primeru posvojitev na tujem pa se dosledno uporabljajo določbe Haaške konvencije o mednarodnih posvojitvah iz leta 1993; pravico do pridobitve državljanstva imajo tudi potomci posvojenega otroka. Slovenija 1. Otrok, če je vsaj eden od staršev slovenski državljan in je otrok rojen v Sloveniji. 2. Otrok, če je eden od staršev slovenski državljan, drugi je neznan ali je neznanega državljanstva ali brez njega, otrok pa je rojen v tujini. 3. Posvojenec - tujec, če je vsaj eden od posvojiteljev slovenski državljan in če se po predpisih države, katere državljan je posvojenec, s posvojitvijo vzpostavi med posvojiteljem in posvojencem enako razmerje, kot je razmerje med starši in otroki (popolna posvojitev). Viri: Borisova (2007: 169); Hailbronner (2006: 2i 3-214); Zakon o državljanstvu Kraljevine Nizozemske; Zakon o državljanstvu Republike Finske; Zokon o državljanstvu Republike Grčije; Zakon o državljanstvu Republike Litve; Zakon o državljanstvu Republike Nemčije; Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (Ur. I. RS, št. 1/91, ..., 24/07). Pridobitev državljanstva v postopku naturalizacije pogost - včasih pa tudi edini - način pridobitve državljanstva države sprejema je postopek naturalizacije, ki je praviloma relevanten predvsem za prvo generacijo imigrantov, razen če država ne priznava možnosti pridobitve državljanstva na podlagi načela teritorialnosti in morajo po tej poti zaprositi za državljanstvo tudi otroci imigrantov in njihovi potomci. Ker je v primeru prve generacije imigrantov najpogostejši način pridobitve državljanstva postopek redne naturalizacije, se Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009, št. 59 1.87 bom v analizi osredotočila na ta postopek. Vendar naj na tem mestu poudarim, da lahko imigranti pridobijo državljanstvo tudi na podlagi postopka olajšane naturalizacije (na primer imigranti, poročeni z državljani države sprejema) ati na podlagi postopka izredne naturalizacije (na primer razni športniki ali umetniki).'9 Postopek redne naturalizacije je načeloma najtežji način pridobitve državljanstva, saj morajo prosilci izpolnjevati številne pogoje, ki segajo vse od zahtevane dolžine bivanja v državi, opravljanja različnih testov, pa vse do odpovedi svojemu predhodnemu državljanstvu. Kot pravilno ugotavljata Aleinikoff in Klusmeyer (2002: 16-20), so nekateri zahtevani pogoji, kot sta na primer dolžina bivanja in poznavanje jezika, smiselni in legitimni, saj posameznik z njimi dokazuje stopnjo integriranosti v družbo sprejema, nekaterim dodatnim pogojem (na primer dober ali moralni značaj posameznika) pa bi se bilo treba izogibati, saj je njihov namen zgolj oviranje postopka naturalizacije in odvračanje posameznika od pridobitve državljanstva. V literaturi se sicer pojavljajo tudi nekateri radikalnejši predlogi, kot je na primer ideja Josepha H. Carensa (2002: 109). da je edini legitimni pogoj v postopku naturalizacije lahko le določena dolžina bivanja. Dora Kostakopoulou (v Baubock 2006: 21) predlaga še bolj kontroverz.no rešitev: ker je naturalizacija po njenem mnenju že zastarela institucija, bi jo bilo treba zamenjati z avtomatično civilno registracijo, ki bi temeljila na bivanju v neki državi in odsotnosti kazenskih obtožb. A te ideje zaenkrat ostajajo le del teoretičnih razmišljanj, saj države v postopku naturalizacije še vedno postavljajo številne dodatne pogoje za pridobitev državljanstva. V nadaljevanju si bomo pogledali, kakšne režime so na tem področju uvedle analizirane države. • • • 19 Države torej poznajo različne postopke naturalizacije: redna naturalizacija, v okviru katere mora prosilec izpolniti vse zahtevane pogoje (npr. 10. člen slovenskega Zakona o državljanstvu): olajšana naturalizacija, v okviru katere se spregleda izpolnjevanje nekaterih pogojev redne naturalizacije, npr. krajše obdobje zahtevane dolžine bivanja (npr. 12. člen slovenskega Zakona o državljanstvu); izredna naturalizacija, v okviru katere se državljanstvo podeljuje izbranim osebam, če to koristi državi zaradi znanstvenih, gospodarskih, kulturnih, nacionalnih ali drugih razlogov, pri čemer tem osebam ni treba izpolnjevati nobenih dodatnih pogojev (npr 1 j. člen slovenskega Zakona o državljanstvu). Tabela 3: Pogoji za pridobitev državljanstva v postopku redne naturalizacije v izbranih državah Pogoji Države Češka Finska Grčija Litva Bivanje Pet let stalnega bivanja brez daljših obdobij odsotnosti, Šest let neprekinjenega bivanja ali osem let bivanja po dopolnjenem 15. letu starosti, pri tem zadnji dve leti neprekinjenega bivanja. Deset let bivanja v Grčiji v zadnjih dvanajstih letih Deset let bivanja, posedovanje ustreznega dovoljenja. Jezik Da Da (ustni in pisni test za finski ali švedski jezik). Da Da Poznavanje družbe Ne Ne Da (zgodovina, kultura). Da (ustava). Zadostna materialna Sredstva Ne Da Ne Da Odsotnost kazenskih obtožb Da Da Da Da (posredno kot možen razlog za zavrnitev prošnje). Odpoved predhodnega državljanstva Da a z vedno več izjemami. Ne Ne (a zahteva po odpovedi v praksi). Da Dober značaj Ne Ne Ne Ne Prisega Ne Ne Da Da Drugo - Brez kršitev ¡migracijskih zakonov,- Izpolnitev nekaterih zakonskih dolžnosti (plačevanje davkov, socialnega in pokojninskega zavarovanja). - Če je dopolnil 18 let ali se je pred tem poročil/a; - Redna naturalizacija ni možna v naslednjih primerih: ogrožanje nacionalne varnosti ali javnega reda; če je razlog za pridobitev državljanstva le uživanje koristi brez namena naselitve na Finskem; če je v nasprotju z državnimi interesi. - Če ni v teku postopek za njegovo/njeno deportacijo. - Opravljanja izpita iz poznavanja litvanskega jezika in ustave Republike Litve so oproščene naslednje kategorije posameznikov: starejši od 65 let: osebe, pri katerih je ugotovljena opravilna sposobnost od 0 do 55 odstotkov; osebe, ki so dosegle starost za upokojitev; osebe s posebnimi potrebami (ocenjena visoka ali srednja stopnja); osebe z resnimi kroničnimi mentalnimi boleznimi. Viri: Baršova (2007: 169, 171); Czech Gtizenship;-^ Zakon o državljanstvu Republike Finske; Zakon o državljanstvu Republike Grčije; Zakon o državljanstvu Republike Litve; Waldrauch (2006: 106-109). • • • 20 Prispevek "Czech Citizenship" je dostopen na spletni strani Mednarodne organizacije za migracije v Pragi, kjer se nahajajo temeljne informacije, namenjene olajšanju življenja tujcev na Češkem (http://^www.en.domavcr.cz/advices-for'living-in-the-czech-republic/citizenship/czech-citizenship, 21. 11. 2008). Tabela 3: Pogoji za pridobitev državljanstva v postopku redne naturalizacije v izbranih državah (nadaljevanje) Pogoji Država Nemčija Nizozemska Slovenija Bivanje Osem let (sedem let v primeru uspešnega obiskovanja integracijskih tečajev, šest let v primeru izkazane višje stopnje integriranosti). Pet let neprekinjenega bivanja, veljavno dovoljenje za bivanje (v določenih primerih se ta pogoj zniža na tri leta ali dve leti ali pa se ga celo opusti). Deset let dejanskega bivanja, od tega pet let neprekinjeno, urejen status tujca. Jezik Da Da Da Poznavanje družbe Da (zgodovina, politični in pravni sistem, kultura). Da Ne Zadostna materialna sredstva Da Ne Da Odsotnost kazenskih obtožb Da Da Da Odpoved predhodnega državljanstva Da. a s številnimi izjemami. Da. a s številnimi izjemami.-1 Da Dober značaj Ne Ne Ne Prisega Da Da (udeležba na naturalizacijskl ceremoniji je obvezna v roku enega leta, v nasprotnem primeru je treba ponovno začeti postopek). Da Drugo - Odsotnost dejstev, ki bi nakazovali, da prosilec podpira neustavne politične aktivnosti (sem spadajo tudi teroristične aktivnosti) ali je v njih celo udeležen in ogroža nacionalno varnost države. - Opravljanja izpita so oproščeni starejši in (duševno aii fizično) bolni. - Ne predstavlja nevarnosti za javni red, javno moraio in varnost Kraljevine. - Ni bila izrečena odpoved bivanja v Sloveniji; - Ne predstavlja nevarnosti za javni red. varnost ali obrambo države; - Poravnane davčne obveznosti. Viri: Auswärtiges Amt (2008); Hailbronner {2006: 214, 225); Immigratie- en Naturalisatiedienst (2008a, 2008b, 2008c, 2008d); Ofoji (2008; 36); Waldrauch (2006: 106- 109); Zakon o državljanstvu Kraljevine Nizozemske; Zakon o državljanstvu Republike Nemčije; Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (Ur. I. R5, št. 1/91, ..., 24/07). 21 Vse izjeme so natančneje opisane na spletni strani nizozemskega urada za migracijo in naturalizacijo Immigratie- en Naturalisatiedienst (2008d). 190 __Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... Kol je razvidno i?, zgornje tabele (Tabela 3), vse države v postopku redne naturalizacije pogojujejo pridobitev državljanstva z določenim obdobjem (neprekinjenega) bivanja v državi in s posedovanjem dovoljenja za stalno bivanje, kjer pa je v zadnjem času mogoče zaznati določen trend uvajanja liberalnej-šth določil.22 Dolžina zahtevanega bivanja v izbranih državah .se sedaj giblje med pet in deset leti bivanja, kar je tudi v skladu s priporočili Evropske konvencije o državljanstvu,23 poleg tega pa nekatere države v določenih primerih dovoljujejo skrajšanje te dobe ali celo opustitev tega pogoja (na primer Nemčija in Nizozemska).2'1 Naslednji pogoj, ki ga prav tako zahtevajo vse analizirane države, je uspešno opravljen test poznavanja jezika države sprejema, ki je eden od pomembnejših kazalnikov integriranosti posameznika v družbo. Kot zanimivost naj omenimo 13. člen finskega Zakona o državljanstvu, ki predvideva možnost uporabe znakovnega jezika pri opravljanju jezikovnega testa, če je prosilec gluhonem. Grčija, Litva, Nemčija in Nizozemska poleg jezikovnega testa od prosilcev zahtevajo tudi uspešno opravljen test o poznavanju družbe sprejema, ki praviloma vsebuje vprašanja o zgodovini ter pravnem in političnem sistemu.25 Nadaljnji pogoj, ki se pojavlja v vseh obravnavanih zakonih o državljanstvu, je odsotnost kazenskih obtožb, a so pogoji za izpolnjevanje tega kriterija med državami zelo različni in odvisni od kazenske zakonodaje določene države. Pri vseh drugih pogojih, ki se pojavljajo pri postopku redne naturalizacije, pa imajo države očitno različna stališča o smiselnosti in upravičenosti takih zahtev, saj jih nekatere uvrščajo med pogoje redne naturalizacije, nekatere pa ne. Takšen primer je zahteva po odpovedi prejšnjemu državljanstvu. Čeprav se v mednaro-• • • 22 Naj omenim k1 nekatere primere: Nemčija je drastično znižala zahtevano dolžino bivanja s petnajst na osem let (1 Iailbronner 2006: 2M), Portugalska z deset na Sest let (de Queiroz 2008). 23 Člen (Ki) omenjene konvencije priporoča, naj bo zahtevana dolžin,i bivanja v državi manj kot deset let, 24 Izjeme, ki jih glede lega predvideva Nizozemska, so natančneje opisane na spletni strani nizozemskega Urada za migracijo in naturalizacijo Immigratie- en Naturali.satiedienst (200Hc). 25 V Sloveniji opravljanje tovrstnega tečaja (zaenkrat) še ni pogoj za pridobitev državljanstva po postopku redne naturalizacije, temveč le ena od ponujenih možnosti za lažjo integracijo tujih državljanov, ki jih predvideva «2. člen Zakona o tujcih {Ur. 1. RS, si. 61/99,..., 41/09). V skladu z določili .1 člena Uredbe o integraciji tujcev (Ur l. RS, št. 65/0H) so do brezplačne udeležbe v programih seznanjanja s slovensko zgodovino, kulturo in ustavno ureditvijo upravičene naslednje kategorije tujih državljanov: a) državljani tretjih držav, ki v Sloveniji prebivajo na podlagi dovoljenja za stalno bivanje, ter njihovi družinski člani, ki Imajo v Sloveniji dovoljenje za začasno bivanje zaradi združitve družine, ne glede na dolžino bivanja v Sloveniji in veljavnost dovoljenja: b) državljani Iretjih držav, ki v Sloveniji najmanj dve leti bivajo na podlagi dovoljenja za začasno bivanje in imajo dovoljenje začasno bivanje, Izdano z veljavnostjo najmanj enega leta, ter njihovi družinski člani, ki imajo v Sloveniji dovoljenje za začasno bivanje zaradi združitve družine, ne glede na dolžino bivanja v Sloveniji in veljavnost dovoljenja; c) ožji družinski člani, ki v Sloveniji bivajo na podlagi dovoljenja za začasno bivanje zaradi združitve družine, so do brezplačne udeležbe upravičeni takrat, če tujec, ki je uveljavil pravico do združitve družine, pripada eni od prej omenjenih kategorij. Samo izvedbo programov, vključno z učnim načrtom in preverjanjem znanja, pa natančneje določa Pravilnik o programih za integracijo tujcev (I Ir. I. RS, št. 25/09). Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009, št. 59 J91 dni skupnosti vse bolj uveljavlja načelo tolerance ali celo aktivnega sprejemanja dvojnega državljanstva,26 nekatere države (Litva, Slovenija) še vedno vztrajajo pri zahtevi, da se posamezniki odrečejo predhodnemu državljanstvu ter prisežejo lojalnost in zvestobo svoji novi domovini. Druge države, kot so na primer Češka Nemčija in Nizozemska, sicer zahtevajo odpoved predhodnemu državljanstvu, a pri tem prepoznavajo vedno več izjem, zaradi česar naraščajoče število natu-raliziranih imigrantov ohranja dvojno državljanstvo. Za druge države, med njimi na primer Finsko, pa dokazovanje lojalnosti svoji novi domovini ni relevanten kriterij za pridobitev državljanstva, zato prosilcem dopuščajo, da ohranijo svoje predhodno državljanstvo, poleg lega pa od njih ne zahtevajo prisege. Edini pogoj, glede katerega pa se očitno vse obravnavane države strinjajo, da bi zelo verjetno oviral naturalizacijski postopek in odvračal posameznika od pridobitve državljanstva - sploh če upoštevamo ugotovitve Aleinikoffa in Klusmeyerja (2002: 20), da pogojevanje postopka naturalizacije s tako nejasno definirano zahtevo zgolj podeljuje pristojnim oblastem dovolj diskrecijske pravice, da zavrnejo potencialnega novega državljana na podlagi popolnoma subjektivnih in arbitrarnih razlogov - je zahteva po dobrem in moralnem značaju posameznika, ki se ne pojavlja v nobenem od analiziranih zakonov o državljanstvu.27 IZGUBA DRŽAVLJANSTVA Analizo bom zaokrožila še s kratkim pregledom zakonskih določil, ki se nanašajo na izgubo državljanstva, v okviru katerega me bo zanimalo predvsem, na podlagi kakšnih razlogov lahko država posamezniku odvzame njegovo državljanstvo. V primeru imigrantov so takšna določila namreč pomemben kazalnik varnosti njihovega položaja v družbi, saj bi lahko bilo v primeru velike diskrecijske pravice države njihovo nedavno pridobljeno državljanstvo podvrženo arbitrarnim • • • 26 Več o trendih na področju dvojnega državljanstva v Kejžar (2007). 11 ludi odsotnost kazenskih določb bi lahko interpretirali kot enega od kazalnikov "dobrega" državljana, a pri analizi tega pogoja sem .se osredotočila na zakonska določila, ki bi izrecno omenjala dober in moralni značaj posameznika kot enega od zahtevanih pogojev za redno naturalizacijo Takšen primer je npr. ameriški /akon o imigraciji in državljanstvu (Immigration and Nationality A«), ki kot enega od pogojev za redno naturalizacijo določa, da je oseba "dobrega moralnega značaja" (3. sklop, 2. poglavje, sekcija 3)6, odstavek a (3)). Zakon lega določila natančneje ne pojasnjuje, a po navedbah ameriške nevladne organizacije Pirie I rec Legal Assistance, ki nudi brezplačno pravno pomoč tudi imigrantom, uradniki kot dokaz, da oseba ni dobrega moralnega značaja, lahko označijo tudi naslednja dejanja; kandidat n> vedno oddal dohodninske napovedi, čeprav je bil zaposlen; kandidat ima težave s prekomernim pitjem alkohola; kandidat ima otroka / osebo, s katero ni bil poročen; oseba ima otroke, a ne živi z njimi in zanje ne plačuje preživnine; kandidat je bil aretiran iz kateregakoli razloga, itd. (bttp;//www,ptla.org/inimigrants/english/citizcnship.hlm, 29. 6. 2009). 192 ._Borboro Kejžar: Vioga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah odločitvam državne administracije. A že na podlagi hitrega pregleda spodnje tabele (Tabela 4), ki prikazuje neprostovoljne načine izgube državljanstva,28 opažam, da obravnavane države ne uporabljajo takšnih arbitrarnih načel. Še več, Češka celo z ustavo prepoveduje kakršenkoli odvzem državljanstva brez privolitve posameznika (Baršova 2007: 170). Druge analizirane države pa predvidevajo odvzem državljanstva na podlagi dveh skupin razlogov. Prvič, določene države odvzamejo posamezniku državljanstvo v primeru zadržka varnostne narave, torej če deluje v nasprotju z interesi te države. Pri tem nekatere države uporabljajo bolj splošne določbe, preostale države (na primer Grčija, Litva, Nemčija, Nizozemska) pa so pri tem bolj specifične in jasneje opredeljujejo delovanje v nasprotju 7. interesi države, kamor vključujejo na primer služenje v vojski druge drŽave brez ustrezne privolitve pristojnih oblasti ali sprejetje pomembnih javnih funkcij v drugi državi brez ustrezne privolitve pristojnih oblasti. Drugič, določene države predvidevajo možnost odvzema državljanstva tudi v primeru napak v postopku naturalizacije, ki sprožajo dvom v pristnost vezi med posameznikom in državo. Finska, Lina in Nizozemska lako odvzamejo državljanstvo v primeru namernega navajanja zavajajočih ali napačnih podatkov v postopku naturalizacije. Poleg tega Litva in Nizozemska določata odvzem državljanstva tudi v primeru, če se posameznik v predvidenem časovnem obdobju ne odpove svojemu predhodnemu državljanstvu, čeprav je bilo to v postopku pridobitve državljanstva zahtevano. Neprostovoljni odvzemi državljanstva s strani države načeloma torej niso podvrženi arbitrarni volji državne administracije, temveč so posredno povezani z voljo in dejanji posameznika. Tudi analiza možnosti izgube državljanstva v primeru naturalizacije v drugi državi potrjuje ugotovitev, da postaja temeljno načelo pri postopku izgube državljanstva lastna volja posameznika. Dvojno državljanstvo je bilo namreč še do nedavnega razumljeno kot negativen družbeni fenomen, ki ga je treba odpraviti, zato so številni mednarodni dokumenti in nacionalne zakonodaje vpeljali avtomatično izgubo državljanstva v primeru pridobitve državljanstva v drugi državi (Kejžar 2007). A nova spoznanja o pomenu dvojnega državljanstva so spodbudila države k večji toleranci in sprejemanju tega fenomena, kar se posledično odraža tudi v dejstvu, da države tovrstnega avtomatizma ne uveljavljajo več (ibid.). Tako le še nekatere države (Češka, Litva, Nemčija, Nizozemska) v primeru naturalizacije v drugi državi avtomatično odvzamejo državljanstvo, in še to le v primeru, da je posameznik sam na lastno željo zaprosil za drugo državljanstvo, pa še pri tem države prepoznavajo določene izjeme. Nenazadnje pa se pri vsem i • • 2H Odločitev, da tovrstne i/gube državljanstva poimenujem kor "neprostovoljne", temelji predvsem na dejstvu, da tovrstne postopke običajno sprožijo pristojne državne institucije, v primerjavi s t. i, "prostovoljnimi" načini izgube državljanstva, kjer pa se postopek začne na izrecno željo posameznika. Za natančnejšo analizo prosto voljnih načinov izgube državljanstva v analiziranih državah glej Bešler idr. (2IK1H: ¡53-154). Razprave in gradivo, Ljubljana. 2009. št. 59 193 skupaj pojavlja tudi vprašanje učinkovite implementacije teh določil v praksi med državami praviloma ni uveljavljena praksa medsebojnega obveščanja o d vljanskih statusih svojih prebivalcev. Tabela 4: Načini neprostovoljne izgube državljanstva v izbranih državah Država Neprostovoljni načini izgube državljanstva Neprostovoljno Naturalizacija v drugi državi Češka listava prepoveduje odvzem državljanstva proti volji posameznika; leta 2006 je bil podan predlog za možnost odvzema državljanstva v primeru navajanja napačnih dejstev med naturalizacijskim postopkom. Avtomatično, če posameznik izrecno zaprosi za drugo državljanstvo (ne velja v primeru državljanstev, avtomatično pridobljenih zaradi porekla alt poroke). Finska 1. Če je že ugotovljeno očetovstvo razveljavljeno, a le do dopolnjenega petega leta otrokove starosti; upošteva se vse okoliščine, vključno otrokovo starost in vezi s finsko državo. 2. V primeru podajanja napačnih ali zavajajočih informacij v postopku pridobitve državljanstva. Le na željo posameznika. Grčija 1. Če posameznik sprejme položaj v javnem sektorju tuje države in zavrne poziv pristojnega ministrstva, da se zaradi interesov grške države odpove temu položaju, 2. Če je posameznik med njegovim/njenim bivanjem v tuji državi deloval za interese tuje države, in sicer v nasprotju s svojim statusom grškega državljana in interesi Grčije. 3. Izguba grškega državljanstva je osebna in ne vpliva na državljanstva zakoncev ali otrok. Le na željo posameznika. Litva 1. Odrek v primeru, da posameznik služi v vojski druge države ali je zaposlen v državni upravi države nečlanice Evropske unije brez dovoljenja litvanske vlade, 2. Sodišče lahko razglasi odlok 0 dodelitvi litvanskega državljanstva kot neveljavnega, če se ugotovi; a) da je oseba v postopku pridobitve državljanstva predstavila ponarejene dokumente ali uporabila kakšno drugo prevaro; b) da se oseba ni odpovedala prejšnjemu državljanstvu; c) da je oseba poskusila storiti ali storila mednarodne zločine, kot so agresija, genocid, zločini proti človečnosti, vojne zločine ali pa kriminalna dejanja, naperjena proti Litvi; d) da je neupravičeno pridobila dovoljenje za bivanje. 3. V primeru, da je bila odločitev 0 dodelitvi državljanstva sprejeta v nasprotju z določili Zakona 0 državljanstvu ali drugih zakonov in z njihovo kršitvijo. Da, a ne v primeru, če je posameznik pridobil drugo državljanstvo brez izrecne izjave svoje volje in mu ni bilo izdano potrdilo 0 državljanstvu druge države. Ne velja tudi v primeru, da je z določeno državo podpisan bilateralni sporazum 0 dvojnem državtjanstvu. Takšna odpoved začne veljati z dnem pridobitve drugega državljanstva (posameznik mora v 30 dneh 0 tem podati pisno izjavo pristojnim oblastem), Tabela 4: Načini neprostovoljne izgube državljanstva v izbranih državah (nadaljevanje) Država Neprostovoljni načini izgube državljanstva Neprosto voljno Naturalizacija v drugi državi Nemčija Če posameznik prostovoljno vstopi v vojsko tuje države brez predhodnega dovoljenja nemškega obrambnega ministrstva, hkrati pa poleg nemškega poseduje državljanstvo tudi te države, Avtomatično, če posameznik sam zaprosi za državljanstvo druge države (tudi če ta oseba ohrani prebivališče na ozemlju nemške države), razen če posameznik pridobi dovoljenje pristojnih oblasti za ohranitev nemškega državljanstva. Nizozemska 1, V primeru podajanja napačnih ali zavajajočih informacij in prikrivanja relevantnih informacij v postopku pridobitve državljanstva, če je to ugotovljeno v roku dvanajstih let. 2, V primeru, da se posameznik v predvidenem zakonskem roku ni odrekel svojemu predhodnemu državljanstvu. 3, V primeru, da se posameznik pridruži vojski tuje države, ki je vpletena v akcije zoper Kraljevino in/ali zoper zavezništvo, katerega članica je tudi Kraljevina. Avtomatično, če posameznik na lastno željo pridobi državljanstvo druge države (z nekaterimi zanimivimi izjemami), Če posameznik pridobi državljanstvo Surinama (na podlagi bilateralnega sporazuma iz leta 1975). Slovenija Slovenskemu državljanu, ki dejansko živi v tujini in ima tudi tuje državljanstvo, se lahko odvzame državljanstvo, če s svojim delom škoduje mednarodnim ali drugim interesom Slovenije. Za delo, s katerim se škoduje mednarodnim in drugim interesom Republike Slovenije, se šteje: če oseba pripada organizaciji, katere aktivnost meri na rušenje ustavnega reda Republike Slovenije; če oseba kot pripadnik tuje obveščevalne službe škoduje interesom Republike Slovenije ali če tem interesom škoduje s svojim delom v državnem organu ali organizaciji tuje države; če je oseba pogost storilec kaznivih dejanj, ki se preganjajo po uradni dolžnosti, in prekrškov zoper javni red; če oseba kljub pozivu pristojnega organa odkloni izpolnitev z ustavo in zakonom predpisane dolžnosti državljana Republike Slovenije. Le na željo posameznika. Viri; Baršova (2007: 170); Hailbronner (2006: 215); Zakon o državljanstvu Kraljevine Nizozemske; Zakon o državljanstvu Republike Finske; Zakon o državljanstvu Republike Grčije; Zakon o državljanstvu Republike Litve; Zakon o državljanstvu Republike Nemčije; Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (Ur. I. RS, št. 1/1991, ..., 24/2007). 29 V skladu z določili nizozemskega Zakona a državljanstvu {15. člen, 2. točka) so izjeme naslednje: a) če je posameznik rojen v državi drugega državljanstva in ima tam ssalno prebivališče že od pridobitve tega drugega državljanstva; b) če je posameznik pred dopolnjenim 18. letom imel v državi drugega državljanstva stalno prebivališče neprekinjeno pet let: e) če je posameznik poročen l osebo, ki ima državljanstvo te druge države. V96__ _Rnrhgra Kejžor: Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbronih državah SKLEPI ANALIZE Namen pričujočega prispevka je bil s pomočjo primerjalne analize politik državljanstva v izbranih evropskih državah odgovoriti na dve temeljni vprašanji: prvič, ali v teli državah lahko zasledimo določene trende v smeri konvergence in liberalizacije teh politik, kot jih opažamo na globalni ravni; drugič, kakšna je umi-ščenost teh politik v proces integracije imigrantov v družbe sprejema. In kakšni odgovori se nam ponujajo glede na opravljeno komparativno analizo? Na podlagi zgoraj predstavljenih ugotovitev lahko sicer z določenim zadržkom potrdim, da tudi v omenjenih državah zaznavamo trend konvergence in liberalizacije politik državljanstva. Pomemben kazalnik trenda konvergence je že samo dejstvo, da države kljub morebitnim različnim zakonodajnim rešitvam svoje politike državljanstva utemeljujejo na podobnih načelih. Največ podobnosti lahko prepoznamo na področju izgube državljanstva, kjer vse države utemeljujejo svoje politike praviloma na načelu spoštovanja volje posameznika, ki jo omejujejo zaradi mednarodno uveljavljenega načela preprečevanja apatridnosti, morebitnih varnostnih zadržkov ali neizpolnjenih državljanskih dolžnosti. Tudi na področju naturalizacije imajo države podobna stališča glede tega, kateri pogoji so najustreznejši kazalniki posameznikove integriranosti v družbo in njegove dejanske povezanosti z državo sprejema, saj prav vse države v postopku naturalizacije kot temeljne pogoje določajo naslednje: dolžina bivanja v državi (ki se giblje med pet in deset leti), poznavanje jezika družbe in odsotnost kazenskih obtožb.iU Obstajajo sicer določena razhajanja glede preostalih dodatnih pogojev, a tudi tu je v zadnjem obdobju mogoče zaznati približevanje stališč. Ta trend je trenutno najbolj očiten na področju tolerance dvojnega državljanstva, saj vse več držav odstopa od strogega uveljavljanja pogoja odpovedi prejšnjemu državljanstvu (na primer Nemčija, ki je uvedla številne izjeme tega pravila) ali pa ga celo ukinja. Največ razlik pa lahko ugotovimo na področju podeljevanja državljanstva drugi ali tretji generaciji, kjer se še vedno uporabljata obe temeljni načeli: načelo krvne zveze in načelo teritorialnosti. A hkrati lahko tudi tu zaznamo nekatere elemente konvergence, saj načelo krvne zveze, ki je nekdaj prevladovalo kot temeljno načelo podeljevanja državljanstva, sedaj vse pogosteje dopolnjuje tudi načelo teritorialnosti, ki se uveljavlja kot eden pomembnejših instrumentov spodbujanja integracije druge in tretje generacije imigrantov. Primer tega trenda sta na primer Nemčija, ki je po nekaj desetletjih vztrajnega zanikanja, da je ¡migracijska država, z novim zakonom leta 2000 le ponudila možnost drugi generaciji, da pridobi nemško državljanstvo na podlagi načela teritorialnosti, ter Portugalska, ki je prav • • • 30 Tudi strokovna literatura omenjene pogoje opredeljuje kot temeljne pogoje, ki so v okviru postopka naturalizacije legitimen kazalnik povezanosti posameznika z določeno družbo. (Hej npr. AleinkofF in Klusmeyer (2002: 16-20). Razprave in gradivo. Ljubljano. 2009, št._59_ J197 tako po desetletjih vztrajanja le na načelu krvne zveze leta 2006 vpeljala načelo teritorialnosti za drugo in tretjo generacijo imigrantov. Druge države ki še vedno vztrajajo na načelu krvne zveze, pa so večinoma nekdanje države emigracije ki se šele v zadnjih letih soočajo z resnejšo ¡migracijsko izkušnjo in se zaenkrat še niso lotile izziva integracije druge generacije imigrantov. Med takšne države spada rudi Slovenija. Odgovor na vprašanje o trendu liberalizacije pa je glede na ugotovitve analize v izbranih evropskih državah bolj kompleksen. Najustrezneje bi lahko stanje opisali s pomočjo teze avtoric Betty de Hart in Ricky van Oers (2006: 318), da trend liberalizacije državljanskih politik ni linearen, saj so zanj značilna tako obdobja poudarjanja liberalnejših elementov kot tudi obdobja sprejemanja restriktivnejših ukrepov. Na področju naturalizacije lahko namreč zaznamo prisotnost elementov tako liberalnega kot tudi restriktivnega trenda, ki so posredno povezani tudi s spremembami v drugih fazah integracijskega procesa. V analiziranih državah tako lahko opazimo trend zniževanja zahtev glede dolžine bivanja, kar je v veliki meri rezultat sprememb pogojev za pridobitev dovoljenj za bivanje, ter vse večjo toleranco dvojnega državljanstva, kar pa je predvsem posledica novih spoznanj o pomenu ohranjanja predhodnega državljanstva v procesu integracije posameznika.^1 A obenem so nekatere države v svoje integracijske politike uvedle strožje zahteve glede stopnje integriranosti imigrantov v družbo sprejema, kar se posledično odraža v pogojevanju postopka redne naturalizacije z uspešno opravljenim državljanskim testom. Takšen primer je na primer Nemčija, ki je septembra 2008 kot pogoj za pridobitev državljanstva po redni naturalizaciji uvedla tudi uspešno opravljen državljanski test, ki vsebuje številna vprašanja o zgodovini ter političnem in pravnem sistemu nemške države, ki verjetno v nekaterih primerih presega znanje marsikaterega nemškega državljana (Ofoji 2008).^2 Določene elemente liberalizacije prepoznavamo tudi v uvajanju načela teritorialnosti pri podeljevanju državljanstva drugi in tretji generaciji imigrantov, aje ta trend trenutno omejen na države, ki imajo že dalj časa izkušnje z ¡migracijami. Trend liberalizacije na področju izgube državljanstva pa se izraža predvsem v vedno bolj uveljavljenem načelu spoštovanja volje posameznika, zato je tudi vse manj oblik neprostovoljnega in avtomatičnega odvzema državljanstva, kar nakazuje na relativno varen status imi-granta v družbi sprejema. Kakšna pa je umeščenost obravnavanih politik državljanstva v proces integracije imigrantov v družbo sprejema? Nedvomno postajajo politike državljanstva in • • • JI Več o tem v Kejžar (2007). 32 'ludi Slovenija je /. v fetu 200H sprejeto Uredbo o integraciji tujcev (Ur. 1. KS. šl. 65/08) uvedla takšne programe seznanjanja s slovensko kulturo, zgodovino in političnim sistemom, a zaenkrat le kot način za lažjo integracijo imigrantov v slovensko družbo. Več o tem v opombi .št. 24. )Og_RnrhnrriKejžar Vloga državljanstvo v politikah integracije imigrantov v izbronih državah politike vključevanja imigrantov vse bolj medsebojno prepletene in hkrati komplementarne, kar omogoča celovitejši in uspešnejši pristop k reševanju problematike integracije imigrantov v družbe sprejema. A žal to spoznanje še ni sprejeto v vseh obravnavanih državah, meti drugim tudi v Sloveniji, ki še vedno vztraja na politiki ločevanja omenjenih področij. O tem nenazadnje priča tudi nedavna reorganizacija slovenskega Ministrstva za notranje zadeve, v okviru katere je bilo oblikovanje in izvajanje migracijske in integracijske politike dodeljeno novoustanovljenemu Direktoratu za migracije in integracije, področje državljanstva pa je ostalo v pristojnosti Oddelka za državljanstvo, ki deluje v okviru Direktorata za upravne notranje z a de ve. Nadalje ugotavljam, da pri večini obravnavanih držav, tudi tistih, ki prepoznavajo pomen politik državljanstva za integracijo tujcev, velja, da je pridobitev državljanstva še vedno primarno nagrada za uspešno opravljen proces integracije imigranta v družbo sprejema - uspešnost tega procesa seveda ocenjujejo pristojne oblasti na podlagi "objektivnih" kriterijev in je neodvisno od subjektivne percepcije imigranta - ne pa spodbuda med samim procesom, ki bi z zagotovitvijo enakopravnega položaja olajšala nadaljnje vključevanje imigranta v družbo. Takšen trend pa kljub enotnejšim in liheralnejšim načelom praviloma ne prispeva k učinkovitejši integraciji državljanov tretjih držav, saj jih državljanstvo in s tem enakopraven položaj z drugimi državljani čaka šele na koncu integracijskega procesa, ko dokažejo ustrezno stopnjo integriranosti (lojalnosti in zvestobe) v svoji novi domovini. • • • 33 Natančnejši opis delovnih področij je dostopen na spletni strani Ministrstva za notranje zadeve: hup// www.mnz.gov.si/si/delovna_podrocja/, 29.6. 2(K)y. Razprave in gradivo, Ljubljana, 2009. Št. 59 199 LITERATURA IN VIRI Aleinikoff, T. Alexander in Douglas Klusmeyer, ur, (2002) Citizenship Policies for an Age of Migration. Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace. 15aršova, Andrea (2007) "Czech Citizenship Legislation Between Past and Future" V Rainer Baubock, Bernhard Perchinig in Wiebke Sievers (ur.) Citizenship Policies in the New Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press: 163-184. Basch, Linda, Nina Glick Schiller in Cristina Szanton Blanc (1994)Nations Unbound: Transnational Projects, Postcolonial Predicaments and Deterritorialized Nation-States. Langhorne: Gordon and Breach, Baubock, Rainer (1994) Transnational Citizenship: Membership and Rights in International Migration. Aldershot: Edward Elgar. Baubock, Rainer(2006) "Citizenship and Migration - Concepts and Controversies." V Rainer Baubock (ur.) Migration arid Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation. Amsterdam: Amsterdam University Press: 15-31. Baubock Rainer, Bernhard Perchinig in Wiebke Sievers, ur. (2007) Citizenship Policies in the New Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press. Baubock Rainer, Eva Ersboll, Kees Groenendijk in Harald Waldrauch, ur. (2006) Acquisition and Loss of Nationality: Policies and Trends in 15 European Stales: Volume 2: Country Analyses. Amsterdam: Amsterdam University Press. Hester, Romana, Sara Brezigar, Barbara Kejžar in Janez Pire (2008) Primerjalna analiza politik vključevanja državljanov tretjih držav v izbranih državah članicah EU. Končno poročilo. Ljubljana: Inštitut za narodnostna vprašanja. Bosniak, Linda (2001) "Denationalizing Citizenship." V Alexander T. Aleinikoff in Douglas Klusmeyer (ur.) Citizenship Today: Global Perspectives and Practices. Washington D.C.: Cartiegie Endowment for International Peace: 237-252. Carens,Joseph H. (2002) "Citizenshipand Civil Society: What Rights for Residents?" V Randall Hansen in Partick Weil (ur.) Dual Nationality, Social Rights and Federal Citizenship in the U.S. and Europe: the Reinvention of Citizenship. New York in Oxford: Berghahn Books: 100-118. "Czech Citizenship" (http://www.en.domavcr.cz/advices-for-living-in-the-czech-republic/citizenship/czech-citizenship, 29. 6. 2009). 200 Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... De Hart, Becky in Ricky van Oers (2006) "European trends in nationality law." V Raincr Baubock, Eva Ersboll. Kees Groenendijk in Harald Waldrauch (nr.) Acquisition and Loss of Nationality: Policies and Trends in 15 European '¡'rends. Volume 1: Comparative Analyses. Amsterdam: Amsterdam University Press: 317-357. De Queiroz, Mario (2008) "Portugal: Nationality Extended to Second and Third-Generation Immigrants" (http://ipsnews.net/news.asp?idnews=32l 89, 21, 11. 2008). Deželan, Tomaž, Danica Fink-Hafner, Mitja Hafner-Fink in Samo Uhan (2007) Državljanstvo brez meja? Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. Dutch Ministry of Foreign Affairs (2008) "How can I acquire Dutch nationality?" (http://www.minl)iiza.ril/en/weIcome/DutchCitizens,dutch nationality/ how^can Lacquire_dutch_nationafityx.htnil#a2, 21. 11. 2008). Faist, Thomas, ur. (2007) Dual Citizenship in Europe: Prom Nationhood to Societal Integration. Aldershot in Burlington: Ashgate. Faist, Thomas in Peter Kivisto, ur. (2007) Dual Citizenship in Global Perspective: from Unitary to Multiple Citizenship. Houndmills, Basingstoke in Hampshire: Palgrave Macmillian. Feldblum, Miriam (2000) "Managing Membership: New Trends in Citizenship and Nationality Policy." V Alexander T. Aleinikoff in Douglas Klusmeyer (ur.) Prom Migrants to Citizens:Membership in a Changing World. Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace: 475-499. Groenendijk, Kees (1999) "Dual Nationality in The Netherlands: Pragmatism and Stability" (http://migration.uni-konstan2.de/content/center/events/de/ events/mpf5/mpf5-groenendijk.htm, 29. 6, 2009). Hailbronner, Kay (2006) "Germany." V Raincr Baubock, Eva Ersboll, Kees Groenendijk in Harald Waldrauch (uv.) Acquisition and Loss of Nationality: Policies and Trends in 15 European Trends, Volume 2: Country Analyses. Amsterdam: Amsterdam University Press: 213-251. I lammar, Tomas (1989) "State, Nation, and Dual Citizenship." V William Rogers Brubaker (ur.) Immigration and the Politics of Citizenship in Europe and North America. I.anham: University Press of America: 81-95. Immigratie-en Naturalisatiedienst (2008a) "Conditions in Respect of Naturalisation" (http://www.ind.nl/EN/verblijfwijzer/verblijfwijzer_mijnsituatie.aspPproc =komen&procedure=Obtaining%20Dutch%20nationality&proceduresta pnaam=Conditions%20in%20respect%20of%20Naturalisation&land=&du ur= l&lang=en, 21. 11. 2008). Razprave in gradivo, Ljubljana. 2009. Si. 60 6481 Immigratie- en Naturalisatiedienst (2008b) "Naturalisation Ceremony" (http// www.ind.nl/EN/verblijfwijzer/verbIijfwijzer_mijnsituatie.asp?proc=korne n&procedure=Obtaining%20Dutch%20nationality&proceduresÊâpnaam =Naturalisation%20ceremony&land=&duur-l&lang'=en, 21. 11. 2008), Immigratie- en Naturalisatiedienst (2008c) "5-year Term: When Does the 5-year Term Not Apply" (http://www.ind.nl/EN/verblijfwi- jzer/verblijfwijzer_mijnsituatie.asp?proc=komen&procedure=Obt aining%20Dutch%20nationality&procedurestapnaam="5-year%20 term&land=&duur= 1 &Iang=en, 21. 11. 2008). Immigratie- en Naturalisatiedienst (2008d) "Exceptions" (http://www.ind.nl/EN/ verb!ijfwijzer/verblijfwijzer_mijn$ituatie.asp?proc=komen&procedure=0 btaining%20Dutch%20nationality&procedurestapnaam Excepiions&lan d=&duur= 1 &lang=en, 21. 1L 2008). Kejžar, Barbara (2007) "Dvojno državljanstvo kot element integracijske politike." V Miran Komac (ur.) Priseljenci: študije o priseljevanju in vključevanju v slovensko družbo. Ljubljana: Inštitut za narodnostna vprašanja: 153-186. Klusmeyer, Douglas (2001) "Introduction." V Alexander T. AleinikoFf in Douglas Klusmeyer (ur.) Citizenship Today: Global Perspectives and Practices. Washington: Carnegie Endowment for International Peace; 1-14, Kraler, Albert (2006) "The Legal Status of Immigrants and Their Access to Nationality." V Rainer Baubôck (vir.) Migration and Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation. Amsterdam: Amsterdam University Press: 33-65. Martiniello, Marco (2000) "Citizenship of the European Union." V Alexander T. Aleinikoff in Douglas Klusmeyer (ur.) From Migrants to Citizens: Membership in a Changing World. Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace: 342-380. Medved, Félicita (2002) "Volilna pravica tujcev s stalnim prebivališčem kot prispevek integraciji in lokalni samoupravi." Razprave in gradivo 40: 22-39. Ofoji. Charles (2008) "Germany Introduces Ctizenship Test." African Courier 63(11): 36. Perchinig, Bernard (2006) "EU Citizenship and the Status of Third Country Nationals." V Rainer Baubôck (ur. ) Migration and Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation. Amsterdam: Amsterdam University Press: 67-82. Pine Tree Legal Assistance (2009) "Becoming a Citizen" (http://www.ptla.org/ immigrants/english/citizenship.htm, 29. 6. 2009). 202 _Barbara Kejžar; Vloga državljanstva v politikah integracije imigrantov v izbranih državah ... Soysal, Yasemin Nuhoglu (1994) Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe. Chicago in London: The University of Chicago Press. Soysal, Yasemin Nuhoglu (1996) "Changing Citizenship in Europe: Remarks on Postnational Membership and the National State." V David Cesarani in Mary Fulibrook (ur.) Citizenship, Nationality and Migration in Europe. London in New York: Routledge: 17-29. Van Oers, Ricky, Betty de Hart in Kees Groenendijk (2006) "The Netherlands." V Rainer Baubock, Eva Ersboll, Kees Groenendijk in Harald Waldrauch (ur.) Acquisition and Loss of Nationality: Policies and Trends in 15 European Trends, Volume 2: Country Analyses. Amsterdam: Amsterdam University Press: 391-434. Waldrauch, Harald (2006) "Acquisition of nationality at birth and by naturalisation in Western Europe (15 EU Member States, Norway and Switzerland)." V Rainer Baubock (ur.) Migration and Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation. Amsterdam: Amsterdam University Press: 106-109 (priloga). Weil, Patrick (2001) "Access to Citizenship: A Comparison of Twenty-Five Nationality Laws." V Alexander T. Aleinikoff in Douglas Klustneyer (ur.) Citizenship Today: Global Perspectives and Practices. Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace: 17-35. Razp rave in g radiyg 009JÎL5 9 .203 DOKUMENTI Amsterdamska pogodba, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji, pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti in nekatere z njimi povezane akte (vključno s prečiščenima besediloma Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti), Ur. I. RS - MP št. 27/2004 (http://www.uradni-list.si/files/RS_-2004-027-00024-MP "P015-0000.PDF, 29. 6. 2009). Auswärtiges Amt (2008) 'Law on Nationality" (http://www.auswaer-tigesamt.de/diplo/en/Willkommeiiin D/Ein reiselind Aufenthalt/ Staatsangehoerigkeitsrecht.html, 21. 11. 2008). Evropska konvencija o državljanstvu [European Convention on Nationality], CETSšt. 166, Strasbourg, 6.11. 1997 (http://conventions.coe.int/Treaty/en/ Treaties/Html/l66.htm 29. 6. 2009). "Immigration and Nationality Act" - ameriški zakon o državljanstvu (http;//www. uscis.gov/propub/Pro EubVAP.jsp?dockey=c9fef57852dc066cfel6a4cb8l6 838a4, 29. 6. 2009). Konvencija o zmanjšanju primerov večkratnega državljanstva in o vojaških obveznostih v primerih večkratnega državljanstva [Convention on Réduction of Cases of Multiple Nationality and on Military Obligations in Cases of Multiple Nationality], CETS št. 43, Strasbourg, 6. 5. 1963 (http:// conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/043.htm, 29. 6. 2009). Pogodba o Evropski uniji, Ur. I. RS - MP, št. 27/2004 (http://www.uradni-list.si/ files/RS_-2004-027-00024-MP~ POl4-OOOO.PDF, 29. 6. 2009). Pravilnik o programih za integracijo tujcev, Ur. I. RS, št. 25/09. Uredba o integraciji tujcev, Ur. L RS, št. 65/08. Zakon o državljanstvu Kraljevine Nizozemske (angleška verzija) (http://www. unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?docid=4040d84d4, 21. 11. 2008). Zakon o državljanstvu Republike Finske (angleška verzija) (http://www.finlex.fi/ en/laki/kaannokset/2003/en20030359.pdf, 21. 11. 2008). Zakon o državljanstvu Republike Grčije (angleška verzija) (http://athens.usem-bassy.gov/upioads/7z/Z4/7zZ4A6liyE4dMjph5dNxFew/citizenship_code. pdf, 21. 11. 2008). Zakon o državljanstvu Republike Litve (angleška verzija) (http://www3-lrs.Vpls/ inter3/dokpaieska.showdoc_bin?pJd=326111, 21. 11. 2008). 204 Barbara Kejžor: Vloga državljanstva v politikoh integracije imigrantov v izbranih državah Zakon o državljanstvu Republike Nemčije (Staatsangehorigkeitsgesetz, nemška verzija) (http://www.gesetze4m4ntemet.de/bundesrecht/rustag/gesa-mt.pdf, 21. 11. 2008). Zakon o državljanstvu Republike Slovenije, Ur. 1. RS, št. 1/91, 24/07. Zakon o tujcih, Ur. 1. RS, št. 61/1999,41/2009. a, 2Q09, ft, 59 _205 206 Avtorji / Authors AVTORJI/AUTHORS 1. Dr. Bešter Romana, Inštitut za narodnostna vprašanja / Institute for Ethnic Studies, Erjavčeva 26, 1000 Ljubljana, Slovenija roman a.bester@guest.arnes.si 2. I)r. Brezigar Sara, Inštitut za narodnostna vprašanja / Institute for Ethnic Studies, Erjavčeva 26, 1000 Ljubljana, Slovenija sara.brezlgar@guest.arnes.sl 3. Kejžar Barbara, Inštitut za narodnostna vprašanja/ Institute for Ethnic Studies, Erjavčeva 26, 1000 Ljubljana, Slovenija barbara.kejzar@guest.arnes.si 4. Dr. Pire Janez, Inštitut za narodnostna vprašanja / Institute for Ethnic Studies, Erjavčeva 26, 1000 Ljubljana, Slovenija janez.piiC@guest.arnes.si Razpr_qye m gradivo. Ljubljana, 2Q09, š|. 59____207 208 GUIDELINES FOR CONTRIBUTORS Treatises and Documents, The Journal of Ethnic Studies (Razprave in gradivo, Revija za narodnostna vprašanja) welcomes the submission of articles, other materials and documents on ethnic and minority studies — more specifically on ethnicity, racial and ethnic relations, ethnic identity, nationalism, xenophobia, protection of (ethnic, national, linguistic, religious, ;ind other) minorities, migration, multiculturalism and related subjects. Three issues of the journal are published every year, usually in April, September and December. Papers arc published in several languages, while the abstracts are always published both in English ant! in the original language of the paper. The authors guarantee that Lheir contents are original, unpublished material and are not being submitted lor publication elsewhere. The papers are subject to the evaluation of two reviewers before a decision is made on publication. The reviewers determine also the scientific categorization of the paper. It is preferable that the length of articles be 30,000-45,000 characters, including spaces. Reviews of books and journals, as well as notes, reports on scientific meetings and other subjects of interest to the journal, should be 5,400-9,000 characters. Along with the paper should be submitted: - die name of the author, the name and address of the institution in which he or she is employed, and his contact, to be published in the journal; - the title of the paper in the language of the paper and in English; - a summary in (he language of the paper and a summary in English; - key words (3-7) in the language of the paper and in English. The title of the paper, the summary and tire key words together should not exceed 1,600 characters in each language. The summary should contain the general presentation of the subject, the methods implemented, the main results and the conclusion^). Graphic materials (graphs, illustrations, tables, etc.) should be submitted (in black and white technique) according to standard modes of computer design. The author should secure copyright permission for graphic material from other sources. Papers are to be submitted by e-mail to the Editor - Dr. Sara Brezigar (sara.brezigar@guest.arnes,si). Rozprove in grodivo, Ljubljgno. 2009. St. 59 209 NOTES AND REFERENCES IN THE TEXT Explanatory and bibliographic footnotes should be indicated serutlly within the paper. Papers should take into account the following guidelines of the style of footnotes and citations. Authors should use the following method in the text: (Author year: page) Where there are no named authors, die name of the appropriate body or the title of the referred material should be placed in parentheses instead. For two authors: (Author and Author year: page) For more than two authors: (Author et al. year: page) References to more than one publication by the same author in the same year should be distinguished alphabetically by a, b, c etc. (Author year(a): page) Quotes; use [...] when direct quote is changed "[if] we wish to understand what is happening in the periphery', we must begin by looking at what is happening in the advanced capitalist world" (l.ipietz 19H7: 29-30). Footnotes could be used for references when sources could not be referred to in the text as established in the former examples. Such sources could be, for example, legal documents and other type of documents, internet sources, etc. Such sources should be listed in footnotes, in accordance with the style of the list of references. ALPHABETICAL LISTING OF ALL REFERENCES The alphabetical listing of all References should be placed at the end of die text. Only works referred to in the text should be listed and conversely, all references given in the text inu.st appear in the listing. The full names of all authors (initials only for the possible middle name) should be used in Lhe listing The style of the list of references is as follows: BOOKS: Single authored books: Lifton, Robert J. (1991) The Genocidal Mentality: Nazi Holocaust and Nuclear Threat. London: Macmilian. Two or more authors: Antze, Paul and Michael Lambek (1997) Tense Past: Cultural Essays in Trauma and Memory. London, New York: Routledge. 210 Guidelines (or Contributors EDITED VOLUMES: Komac, Miran, ed. (2007) Priseljenci. Ljubljana: Institute for Ethnic Studies. CHAPTERS ['ROM MONOGRAPHS: Mazrui, Ali A. (1999b) "Seek Ye First the Political Kingdom." In Ali A. Mazrui and Christophe Wondjl (eds.) General History of Africa. Berkeley, Oxford, Paris: The University of California Press, James Currey Publishers, Unesco Publishing: 105-126. JOURNAL ARTICLES: Wallerstein, Immanuel (1995) "What Arc We Bounding, and Whom, When We Bound Social Research." Social Research 62(4): 839-856. Jeremic, Vuk ( 2005) "Serbian Democracy's Deal for Kosovo and Metohia." Review of International Affairs LVI(U18): 3-10. NEWSPAPER ARTICLES: Daalder, Ivo and James M. Lindsay (2003) "American Empire, Not if' but 'What Kind.'" The New York Times (10 May): B9. MAGAZINE ARTICLES: Kaplan, Robert (2003) "Supremacy by Stealth: Ten Rules for Managing the World." '¡he Atlantic Monthly (July/August): 65-83. Elliott, Michael (2002) "The Trouble With Saving the World." Time (30 December): 108. RESEARCH REPORTS, PAPERS FROM CONFERENCE PROCEEDINGS, PhD THESIS: Szakolzai, Arpad (1994) "Thinking Beyond the East-West Divide: Patocka, Faucauit, Hamvas, Elias, and the Care of the Self." Florence: European University Institute, lil,'I Working Papers in Political and Social Sciences, No. 94/2. Klopčič, Vera (2002) Individualni in kolektivni elementi v mednarodnem varstvu človekovih pravic: dokumenti Sveta Evrope o varstvu narodnih manjšin. PhD Thesis. Ljubljana: University of Ljubljana, Faculty of Law. Rcizprgve in_9Qjdivo. Ljubljana. 2009, St. 59^ 211 ONLINE SOURCES: All online sources should be equipped (in addition to the already described style of reference for different kinds of sources - e.g. books, journal articles, etc.) with the exact web page, location of the source and the date when the source was found. Warner, Rachel (1989) "Angola: Country Studies - I listorical Settings." In: Federal Research Divison, Library of Congress (http://lc'wcb2.1oc.gov/cgi-bin/query/r?frd/cstudy:@field, 4. 4. 2006). AUTHOR ISSUES Authors receive two complementary copies of the issue in which their contribution appears. COPYRIGHT It is a condition of publication that authors vest copyright in their articles, including summaries and abstracts, in the Institute for Ethnic: Studies. Authors may use the article elsewhere after publication without prior permission from the Institute, provided that acknowledgement is given to the RIG as the original source of publication and that Institute for Ethnic Studies is notified so that our records show that its use is properly authorized.