) # %        Financiranje in delovanje zasebnega šols- tva v Sloveniji je na prvi pogled povsem za- dovoljivo urejeno. Ustavno sodišèe RS je leta 2001, ko je presojalo ustavno dopustnost nee- nakega financiranja javnih in zasebnih osnov- nih (in srednjih) šol, odloèilo, da je takšna ureditev skladna z Ustavo RS.1 Pri tem je lah- kotno, brez upoštevanja nekaterih temeljnih naèel slovenske ustave (naèelo socialne dr- `ave, naèelo enakosti) in ne da bi izvedlo t. i. test sorazmernosti (naèelo pravne dr`ave), sklenilo, da je odloèitev zakonodajalca za raz- lièno financiranje javnih in zasebnih šol v nje- govi prosti presoji. Èe velja, da zakone spre- jema zakonodajalec, potem velja tudi, da je pri tem omejen z ustavo. V nadaljevanju si poglejmo razloge, ki jih slovenski mediji obi- èajno predstavljajo kot mnenja stroke zoper javno financiranje zasebnih šol. Nasprotniki zasebnega šolstva vztrajajo, da bo zaradi poveèanja števila zasebnih os- novnih in srednjih šol, predvsem zaradi mo`- nosti njihovega javnega financiranja, javni šolski sistem finanèno prikrajšan.2 Ob tem se v javnosti pojavljajo namigovanja, da bo ustanavljanje zasebnih šol in njihovo javno financiranje pripomoglo k razpadu javnega izobra`evalnega sistema.3 Vse to naj bi po pre- prièanju t. i. zagovornikov pravice do brez- plaènega šolanja predstavljalo poseg v svo- bodo izobra`evanja tistih, ki ne morejo plaèati morebitne šolnine v zasebni šoli.4 Ob tem dodajajo, da bi gotova uvedba šolnin pospešila socialno razslojevanje in nastanek elitizma na izobra`evalnem podroèju.5 *'A'  %  7             9 Zagovorniki javnega šolstva pogosto na- števajo nekatera “poslanstva” javnih šol, za katera menijo, da jih zasebna šola ne more uresnièiti. Med temi omenjajo mo`nost splo- šnega dostopa do brezplaènega izobra`eva- nja, zagotavljanje enakih mo`nosti za vse otroke, zdru`evanje raznolike dru`be, vzga- janje za aktivno dr`avljanstvo in `ivljenje v demokratièni dru`bi ter omogoèanje eko- nomske neodvisnosti in nenazadnje iz- boljšanje dru`benih pogojev za `ivljenje.6 Èe pustimo ob strani porazne edukacijske in vzgojne rezultate slovenskega javnega šols- tva ter posledièen upad etiènih vrednot v slo- venski dru`bi, lahko v zvezi z zgoraj omenje- nimi “poslanstvi” ugotovimo, da le-ta in še mnogo drugih uresnièujejo tudi zasebne šole, tako pri nas kot tudi v tujini. Sprièo dejstva, da se v Sloveniji èlovekove pravice uresnièujejo neposredno na podla- gi Ustave (prvi odstavek 15. èlena), in glede na to, da Ustava vsakomur zagotavlja pravico do svobodnega in pluralnega izobra`evanja, je potrebno pri obravnavi odprtih dilem v zvezi s financiranjem zasebnega šolstva izha- jati predvsem iz ustavnih doloèil. V prispevku bom poskušal poiskati odgovore na nekatera vprašanja pravne narave v zvezi s financira- njem zasebnega (predvsem osnovnega) šolstva v Sloveniji. C   Ustava ne opredeljuje niti zasebne niti javne šole. Na podlagi prvega odstavka 57. èlena je posameznikom in pravnim osebam zagotovljena svoboda izobra`evanja in pravica   - do ustanavljanja zasebnih šol. Drugi odstavek doloèa, da je osnovnošolsko izobra`evanje ob- vezno in da se financira iz javnih sredstev. Tretji odstavek istega èlena pa nalaga dr`avi obveznost ustvarjati mo`nosti, da si lahko dr- `avljani pridobijo ustrezno izobrazbo. Tako vidimo, da Ustava ne zahteva obstoja javnih šol, vsekakor pa nalaga dr`avi, da zagotovi splošen in brezplaèen dostop do (osnovno- šolskega in srednješolskega) izobra`evanja ter pluralnost pri njegovi izbiri. Takšno stališ- èe izhaja tudi iz odloèitve Ustavnega sodišèa v zadevi U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001.7 Ustavodajalec je odloèitev o naèinu zago- tavljanja svobode in pluralnosti izobra`evanja prepustil zakonodajalcu. V nadaljevanju bomo pogledali zakonsko ureditev javne šole. Zakon o osnovni šoli8 (ZOsn) v 1. èlenu do- loèa, da osnovnošolsko izobra`evanje izva- jajo javne in zasebne osnovne šole ali pa se izvaja na domu. V zvezi z opredelitvijo za- sebne šole je v 30. èlenu doloèeno, da mora program zasebne osnovne šole zagotavljati uèencem doseganje vsaj enakovrednega izo- brazbenega standarda, kot ga zagotavlja pro- gram javne osnovne šole. Kot vidimo, ZOsn natanèneje ne opredeljuje pojma javne šole, kar nakazuje, da se je zakonodajalec temu oèitno izognil. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobra`evanja9 (ZOFVI) v 11. èle- nu v zvezi s pojmom javne šole doloèa, da se za opravljanje javne slu`be na podroè- ju vzgoje in izobra`evanja organizira jav- na mre`a, ki jo sestavljajo javni vrtci in šo- le, zasebni vrtci in šole ter zasebniki, ki imajo koncesijo. Tretji odstavek istega èle- na doloèa, da mora javna mre`a osnovnih šol zagotavljati vsem otrokom mo`nost os- novnošolskega izobra`evanja. Iz klasifikacije referenène mre`e Eurydice10 je razvidno, da sta tako javna kot zasebna šola del javne mre`e. Obe izvajata javno slu`bo na podlagi zakonske pristojnosti. Kot primer vzemimo šolsko sprièevalo, ki ga izdajata tako javna kot zasebna šola. Gre za upravno od- loèbo, s katero se ugotavlja, da je (oziroma ni) posameznik opravil obveznosti po javnem programu in se mu hkrati daje pravica do vpi- sa v višji letnik. Vidimo, da so razlike med javno in zaseb- no šolo predvsem institucionalne narave.11 Funkcionalno gledano obe izvajata javno slu`bo. Na ta naèin se ustvarja institucionalna struktura, ki uporabnikom omogoèa izbiro nosilcev izobra`evanja in vzpostavlja vsaj mi- nimalno konkurenco med njimi.12 Ne glede na dejstvo, da sta obe del javne mre`e, pa za- sebna šola ni upravièena do enakega finan- ciranja kot javna.13 Sprièo navedenega se po- raja vprašanje, kaj javno šolo z vidika upra- vièenosti do javnega financiranja razlikuje od zasebne.14 In nadalje, kakšen namen je zasle- doval zakonodajalec pri razliènem urejanju financiranja zasebnih in javnih šol. C        Tehtnega odgovora, ki bi lahko uteme- ljil zakonodajalèevo odloèitev v zvezi z zastav- ljenima vprašanjema, po mojem preprièanju ni. Ne glede na to moramo poiskati namen, ki ga je pri takšnem urejanju zasledoval za- konodajalec. Odgovor bi bil morda lahko skrit v interesih, ki jim sledita javna šola na eni strani in zasebna šola na drugi. Zaseb- nim šolam se pripisuje sledenje partikular- nim interesom ustanoviteljev ali celo iska- nje dobièka, javnim šolam pa sledenje jav- nemu interesu (splošna dostopnost do izo- brazbe). Mislim, da je razlikovanje med sle- denjem dobièku in zagotavljanju splošne do- stopnosti zgolj navidezno. Po mojem preprièanju je javni interes mo- goèe prepoznati v dobri izobra`enosti dr`av- ljanov. Javni interes v tem primeru sestoji iz dvojega: prviè iz zahteve po kvalitetni izo- bra`enosti in drugiè iz zahteve po splošni do- stopnosti izobrazbe. %       . # Za razliko od javnega interesa je zasebni interes na podroèju izobra`evanja mogoèe iskati predvsem v `eljah uèencev in njiho- vih staršev po brezplaènem (beri financira- nem iz javnih sredstev) dostopu do kvali- tetnega procesa vzgoje in izobra`evanja, ki je blizu njihovim pogledom na vzgojo in izo- bra`evanje.15 Šolski sistem, v katerem zaseb- na in javna šola pridobivata javna sredstva za svoje delovanje s podeljevanjem vavèerjev, omogoèa oboje.16 Obstoj in delovanje po- samezne šole je v takšnem sistemu odvisen od števila vpisanih uèencev. Šola, ki ima veè- ji vpis, dobi veè vavèerjev in s tem veè javnih sredstev. Dr`avljani imajo na ta naèin mo`nost do- stopa do kvalitetnega procesa vzgoje in izo- bra`evanja, ki je, kot reèeno, blizu njihovim pogledom in ki je hkrati financiran iz javnih sredstev. Na ta naèin se z zadovoljevanjem zasebnega interesa uresnièuje tudi zgoraj omenjeni javni interes.17 Oèitno je, da insti- tucionalna razlika med javno in zasebno šolo ne more biti stvarno utemeljen razlog za raz- likovanje pri njunem financiranju. "   (   7  Republika Slovenija je na podlagi 2. èlena Ustave zavezana k uresnièevanju naèela so- cialne dr`ave. To postavlja dr`avo v polo`aj, ko mora zagotoviti obstoj in delovanje raz- liènih segmentov civilne dru`be, med njimi tudi zasebnih šol. Za ta prispevek je posebej relevantna ustavna pravica do svobode izo- bra`evanja iz 57. èlena Ustave, ki dr`avo za- vezuje k aktivnemu ustvarjanju mo`nosti svo- bodne izbire izobra`evanja.18 Ustavno sodišèe je v zadevah Up-40/9719 z dne 7. 3.1997 in Up-103/9720 z dne 26. 2. 1996 izpostavilo pomen 14. èlena Ustave (ena- kost pred zakonom).21 Pri obeh odloèitvah je sodišèe sprejelo stališèe, da gmotno stanje ali dru`beni polo`aj posameznika, poleg dru- gih osebnih okolišèin, ne sme biti podlaga za razlikovanje pri uresnièevanju èlovekovih pravic. Z uporabo argumenta a simili ad si- mile lahko povzamemo, da gmotno stanje posameznika ali celo njegova svobodna od- loèitev za izobra`evanje na zasebni šoli po- dobno ne more predstavljati podlage za raz- likovanje pri uresnièevanju svobode izobra- `evanja. Temeljne socialne pravice zahtevajo ustrezno aktivnost dr`ave pri dejanskem za- gotavljanju enakih mo`nosti, zato mora dr`a- va vsakomur zagotoviti ne le formalne, tem- veè tudi dejanske mo`nosti za uèinkovito ure- snièevanje èlovekovih pravic.22 Kot vidimo, so razlièni dele`i javnega financiranja zaseb- nih in javnih šol v nasprotju z ustavno za- gotovljeno svobodo izobra`evanja.23 %  7   Ustava v 57. èlenu zahteva uresnièitev t. i. kolektivnega in individualnega vidika svo- bode izobra`evanja. Kolektivni vidik zago- tavlja posameznikom in pravnim osebam svo- bodno ustanavljanje zasebnih šol ter s tem neposredno povezano pluralnost šolskega prostora. V Sloveniji ob skromnem, manj kot dvoodstotnem dele`u zasebnih šol ni mogoèe govoriti o pluralnosti izbire šole. V povpreèju je dele` zasebnih šol v Evropski uniji 20,1 %.24 Pri nas lahko govorimo o monopolu šolskega prostora, ki ga vzdr`uje dr`ava pod pretve- zo javne in brezplaène dostopnosti izobrazbe. Pri tem se ponesreèeno (kot smo videli v prejšnjem sklopu) sklicuje na naèelo socialne dr`ave.25 Naèelo enakosti terja od socialne dr`ave, da zagotovi enakost javnega finan- ciranja tam, kjer gre po naravi stvari za enake pravne polo`aje. Za la`jo ponazoritev vzemimo naslednji primer: Prvi davkoplaèevalec vpiše otroka v javno šolo, drugi pa v zasebno. Davkopla- èevalec, ki vpiše otroka v zasebno šolo (kar je njegova ustavna pravica pozitivnega sta- tusa26), je v neenakem polo`aju z davkopla- èevalcem, ki otroka vpiše v javno šolo. Vsak %         0 od njiju namreè plaèuje davke, s katerimi se financira javna šola. Tistemu, ki vpiše otroka v javno šolo, ni potrebno dodatno financi- rati šolanja. Na drugi strani mora tisti, ki vpi- še otroka v zasebno šolo, poleg `e omenje- nih davkov, plaèati še (glede na trenutno za- konodajo) dodatnih 15 %. Gre za nedopustno razlikovanje enakih pravnih polo`ajev. Ker Ustava zagotavlja pluralnost izbire in javno financiranje osnovnošolskega izobra`evanja, gre med njima za enak pravni polo`aj. Dr`avni monopol javnega šolstva na po- droèju izobra`evanja po mnenju zagovorni- kov javnega šolstva ne predstavlja zgolj splo- šne širitve dr`avnih pristojnosti, ampak nuj- nost. Po njihovem mnenju je zgolj zaradi mo- nopola javnega šolstva mogoè obstoj versko strpne in brezplaène šole, ki vsem otrokom, ne glede na njihov socialni izvor, nudi temelj- no izobrazbo. Zagovornike zasebnih šol opo- zarjajo, da je temeljna pravica do javnega in splošnega izobra`evanja nastala prav z dr`av- nim posegom na šolsko podroèje.27 Nujnost zagotavljanja pluralnosti izobra- `evalnega procesa zahteva, da dr`ava zago- tovi mo`nost izbire med razliènimi izobra- `evalnimi programi z razliènimi izobra`e- valnimi vsebinami in metodami.28 Ker Us- tava izrecno zahteva pluralnost, moramo na tem mestu razrešiti dilemo, kako zagotoviti splošen dostop do izobra`evanja in hkrati pluralnost izbire. Èe sprejmemo tezo, da je dr`avna intervencija (beri javno financira- nje) postopno pripeljala do splošnega do- stopa do izobra`evanja, ker so se v izobra- `evalni proces lahko vkljuèili tisti sloji, ki sicer niso imeli dostopa do izobra`evanja, potem moramo ugotoviti, da monopol z jav- nimi šolami ne more biti odgovor na zastav- ljeno dilemo. Dr`avni monopol nad javnim šolstvom morebiti zagotavlja splošno do- stopnost, nikakor pa ne zagotavlja plural- nosti. Teh ciljev ni mogoèe doseèi zgolj z delovanjem javnih šol. Po mojem preprièanju se splošna dostop- nost izobra`evanja ob hkratni pluralnosti iz- bire lahko zagotovi samo z javnim financi- ranjem zasebnih in javnih šol. Ustava namreè ne zahteva delovanja javnih šol, ampak de- lovanje javno dostopnih šol. Gre za dosledno uresnièevanje socialne funkcije dr`ave.29              V razliènih dr`avah je mogoèe najti raz- liène šolske ureditve. Kljuèna elementa raz- likovanja med njimi sta financiranje in uprav- ljanje javne in zasebne šole. Prepoznati je mo- goèe štiri temeljne oblike odnosa med jav- nim in zasebnim financiranjem ter upravlja- njem šol: a) sistem javne šole, ki jo uprav- lja dr`ava ali lokalna skupnost in se hkrati financira v celoti iz javnih sredstev (prora- èun); b) sistem zasebne šole, ki jo upravljajo zasebni ustanovitelji, financira se iz zasebnih sredstev (šolnine); c) sistem javne šole, ki se financira iz zasebnih sredstev30; è) sistem za- sebne šole, ki se financira iz javnih sredstev (vavèerji).31 Glede na kontinentalno pravno tradici- jo, ki ji pripada Slovenija, in glede na nje- no èlanstvo v Evropski uniji se bom omejil zgolj na dr`ave èlanice EU. Veèinoma pre- vladujejo ureditve soobstoja javnih in zaseb- nih šol. V dr`avah, ki temeljijo na naèelu so- cialne dr`ave (Slovenija in velika veèina dr`av EU32), se zagotavlja financiranje izobra`evanja iz javnih sredstev. V nadaljevanju se bom osredotoèil na ure- ditev financiranja zasebnih šol v Zvezni Re- publiki Nemèiji, ki ima zaradi ustavnega na- èela socialne dr`ave in pravice do svobodne izbire izobra`evanja podobno ustavno ure- ditev kot Republika Slovenija. Druga, ki jo bom obravnaval v nadaljevanju, je ureditev v Kraljevini Nizozemski, ki ima najveèji dele` zasebnih šol v EU. Le-te se javno financirajo neposredno na podlagi ustave. %        #             +   "  Ustava (Temeljni zakon) ZRN v prvem odstavku 20. èlena doloèa, da je Nemèija pravna, socialna in federativno urejena dr- `ava.33 Nadalje Temeljni zakon v èetrtem od- stavku 7. èlena zagotavlja pravico do ustano- vitve in upravljanja zasebnih šol kot vzpo- rednih neodvisnih ustanov z enakimi pravi- cami, kot jih imajo dr`avne šole. Zasebne šole je glede na polo`aj, financiranje in upravljanje mogoèe opredeliti kot nadomestne in dodat- ne. Za naše potrebe se omejimo zgolj na na- domestne šole, ki so del javnega šolskega si- stema in so po strukturi in ciljih izenaèene z dr`avnimi šolami. Dr`ava mora takšni šoli priznati status nadomestne šole. Pri odloèa- nju o uènih ciljih, vsebini in uènih metodah so nadomestne šole samostojne. V kolikor `elijo polo`aj, kot ga imajo dr`avne šole, mo- rajo pridobiti odobritev uènega naèrta in uè- nih metod. S tem pridobijo pravico do iz- daje javnega sprièevala. Nadomestne šole imajo pravico do dr`avne finanène pomoèi. Leta 1966 je Zvezno upravno sodišèe34 sprejelo stališèe, da je pravica zasebnih šol do dr`avne finanène pomoèi skladna s èe- trtim odstavkom 7. èlena Temeljnega zako- na. S Temeljnim zakonom zajamèena mo`- nost ustanovitve zasebne šole namreè vklju- èuje tudi pravico do dr`avne finanène po- moèi. Pogoji iz 7. èlena Temeljnega zakona, %       Jo`e Bartolj: Spomin na Karola (detajl), 2007, akril les, 125x25 cm.    kot sta enakost in nediskriminatornost med uèenci z razliènimi socialnimi polo`aji ter ekonomska in pravna neodvisnost uèiteljev, so lahko zagotovljeni zgolj s finanèno pod- poro dr`ave. Zvezno ustavno sodišèe35 je leta 1987 nadgradilo navedeno stališèe. Dr`ava ima namreè na podlagi naèela socialne dr- `ave dol`nost zagotoviti in podpirati obstoj nadomestne šole, kot to zahteva 7. èlen Te- meljnega zakona. V zvezi z upravièenostjo do pridobitve jav- nih finanènih sredstev je Zvezno upravno so- dišèe, èigar odloèitev je potrdilo Zvezno us- tavno sodišèe,36 odloèilo, da nadomestna šola nima pravice do finanène pomoèi za svojo ustanovitev, ima pa pravico do javne finanène pomoèi za svoje vzdr`evanje in delovanje. Zvezno ustavno sodišèe je skladno z naèelom enakosti omejilo mo`nost razlikovanja višine finanène podpore med nadomestnimi šolami. Sprejelo je stališèe, da je pri osnovnem raz- porejanju finanènih sredstev vse nadomestne šole potrebno obravnavati enako. Javno fi- nanèno pomoè je mogoèe opredeliti kot red- no finanèno pomoè v obliki prispevkov za stalne stroške, kot subvencije za starostne po- kojnine uèiteljev, pokrivanje stroškov za pro- store in uèna gradiva, kot povraèila stroškov šolnine in potnih stroškov uèencev ter kot plaèilo dopusta uèiteljem dr`avnih šol, ki opravljajo izobra`evalne storitve tudi na za- sebnih šolah.37 Na Bavarskem, v Berlinu, Severnem Po- renju-Vestfaliji, Porenje-Pfalškem in v Po- sarju mora zvezna de`ela preuèiti potrebe šole in ji dodeliti finanèno pomoè. Pri tem je `e vnaprej zajamèen doloèen stalni dele` (fik- sni del) stroškov, h kateremu de`ela doda še sredstva za dejanske stroške (variabilni del). V de`elah Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Hessen, Spodnja Saška, Schles- wig-Holstein se dele` finanènih sredstev do- loèi kot enotni stalni prispevek. Pri tem mo- rajo de`ele upoštevati, da neustrezna dr`avna finanèna pomoè sili nadomestne šole v do- loèanje šolnin, ki povzroèajo socialne razlike, kar pa je glede na odloèitev Zveznega ustav- nega sodišèa v nasprotju z naèelom enako- sti in naèelom socialne dr`ave (èetrti odstavek 7. èlena Temeljnega zakona).              "  Nizozemska ustava ne pozna naèela so- cialne dr`ave. Za dr`ave s kontinentalno prav- no tradicijo, ki sicer zgodovinsko ne teme- ljijo na naèelu socialne dr`ave, je znaèilno, da imajo v ustavi jasno doloèene obvezno- sti dr`ave pri zagotavljanju doloèenih ustav- nih pravic. Tako v zvezi z financiranjem za- sebnih šol nizozemska ustava v petem odstav- ku 23. èlena doloèa, da se šole, zaradi dose- ganja ustreznih standardov, v celoti ali delno financirajo iz javnih sredstev, predvsem zaradi zagotavljanja svobode verskega in drugega preprièanja.38 Šesti odstavek 23. èlena doloèa, da je zagotovljeno javno financiranje mate- rialnih in drugih stroškov, potrebnih za de- lovanje zasebnih in javnih osnovnih šol. Ta doloèba še posebej zasebnim šolam zagotavlja svobodo, da izberejo uène pripomoèke in imenujejo uèitelje, ki ustrezajo njihovim zah- tevam.39 Sedmi odstavek 23. èlena nadalje do- loèa, da se zasebne šole, ki izpolnjujejo zah- teve in pogoje za javne šole, povsem enako financirajo iz javnih sredstev kot javne šole.40 Dr`ava je na podlagi omenjenih doloèb us- tave zavezana k 100-odstotnemu javnemu fi- nanciranju zasebnih šol. Takšno javno finan- ciranju zasebnih šol izhaja iz spoštovanja svo- bode verskega in drugega preprièanja ter na- èela enakosti. Šolski sistem na Nizozemskem je, podob- no kot drugod, odraz zgodovinskega razvoja, predvsem nasprotij med zagovorniki dr`av- nega monopola in zagovorniki pluralnosti. Leta 1913 so zagovorniki zasebnega šolstva us- peli zagotoviti finanèno enakopravnost za- %        # sebnih šol z dr`avnimi. Ta pridobitev je bila sprejeta kot dolgoroèni sporazum, zato je bila leta 1917 zapisana v nizozemsko ustavo. Na Nizozemskem so bojazen, da bi zaradi enakopravnega financiranja zasebnih šol os- labili kvaliteto javnih šol, odpravili tako, da so povezali sredstva za zasebne in javne šo- le ter omejili višino zaraèunavanja šolnin. Zato v dr`avi z najvišjim dele`em zasebnih šol znotraj EU41 vsaka dru`ina dobi vavèer v vrednosti stroškov lokalne javne šole (gle- dano na prebivalca). Tega mora porabiti za izobra`evanje na izbrani šoli. Šola, ki prej- me vavèer, ima pravico do sredstev za pokritje uèiteljskih plaè in drugih stroškov. Iz pro- raèuna se vsem uèiteljem, tako v javnih kot v zasebnih šolah, plaèe izplaèujejo neposred- no, pri tem pa šole ne morejo same doloèati višine plaè. Prostore za javne in zasebne os- novne šole zagotavlja lokalna skupnost, dr- `ava pa mora zagotoviti plaèilo uporabnine oziroma najemnine. Šola, tako javna kot za- sebna, dobi povsem enak znesek sredstev na uèenca za vzdr`evanje, èišèenje in ogrevanje ter za uène pripomoèke in knji`nico. Davkoplaèevalci so udele`eni v enotnem šolskem sistemu. Na ta naèin hkrati podpi- rajo javno in zasebno šolo. Na Nizozemskem so na ta naèin uspeli zagotoviti enakost pri izobra`evanju in hkrati svobodo izbire na izo- bra`evalnem podroèju. S tem, ko so zaseb- nim šolam prepovedali, da bi same odloèate o porabi javnih sredstev, so ohranili kako- vost javnih šol. Za doseganje èim veèje ka- kovosti izobra`evanja in vzgoje so poleg jav- nega financiranja omogoèili tudi šolsko av- tonomijo. Uèitelji lahko namreè sami izbirajo naèin predavanja v razredu.42 "      Èe se vrnemo na zaèetek prispevka in po- skušamo odkriti zakonodajalèev namen raz- liènega financiranja šol, potem ne moremo mimo naèela sorazmernosti. ZOFVI v dru- gem odstavku 86. èlena doloèa, da se zasebni šoli, ki izvaja programe iz prvega odstavka tega èlena (javno veljavni program; op. S. U.), za njihovo izvedbo zagotavlja 85 % sred- stev, kot jih dr`ava oziroma lokalna skupnost zagotavlja za izvajanje programa javne šole. Zasebnim šolam ne pripadajo sredstva za na- lo`be, investicijsko vzdr`evanje in opremo. Iz dikcije zakona je razvidno, da dr`avne šole nimajo veè monopola, vsekakor pa imajo pri- vilegiran dostop do javnih sredstev. Kot `e omenjeno, drugi odstavek 57. èlena Ustave zahteva javno financiranje zasebnih šol.43 Us- tavno sodišèe je v zvezi s presojo ustavnosti ureditve ZOFVI iz leta 1998, ki je doloèala ni`ji dele` javnega financiranja zasebne šo- le, odloèilo, da je le-ta skladna z Ustavo, saj gre za polje zakonodajalèeve proste presoje.44 Ko gre za osnovnošolsko izobra`evanje, takšnemu stališèu Ustavnega sodišèa45 ni mo- goèe pritrditi. Potrebno je obvarovati obe us- tavni pravici, glede katerih Ustava ne doloèa zakonskega pridr`ka. Gre za pravico do svo- bode izobra`evanja iz prvega odstavka 57. èle- na Ustave in za pravico vsake osnovne šole (z zadostnim številom uèencev), da se glede na obveznost osnovnošolskega izobra`evanja financira iz javnih sredstev (drugi odstavek 57. èlena).46 Pri presoji dopustnosti posega v ustavno zagotovljene pravice mora dr`ava izhajati iz naèela sorazmernosti kot elementa naèela pravne dr`ave.47 Vsak poseg v ustavno pra- vico mora biti ustavno dopusten, saj naèe- lo sorazmernosti prepoveduje èezmerne po- sege dr`ave v èlovekove pravice in zavezuje vse dr`avne organe — zakonodajalca, izvršilno oblast in sodišèa — , ne samo pri njihovih real- nih dejanjih in posegih, temveè tudi pri ob- likovanju splošnih pravnih predpisov in pri odloèanju s konkretnimi pravnimi akti. V primerih, ko Ustava izrecno, ob spoštovanju legalitetnega naèela, dopušèa omejitev pra- vice, naèelo sorazmernosti zavezuje zakono- %          dajalca h kvalificirani povezavi med njego- vim namenom in motivom ter med sredstvi in pravno normativnimi rešitvami, ki jih za dosego tega namena uporabi.48 Pri presoji us- tavne dopustnosti je organ zavezan k tehtanju po kriterijih strogega testa sorazmernosti.49 V okviru presoje primernosti takšnega ukrepa ni mogoèe utemeljiti razumnosti in uporabnosti doloèbe drugega odstavka 86. èlena ZOFVI. Ni mogoèe sprejeti razlage, da je omejitev dele`a financiranja zasebnih šol primerna zaradi zagotovitve sredstev za financiranje javnih šol.50 Kot `e ugotovlje- no, tako javna kot zasebna šola izvajata javno slu`bo in skladno z naèelom socialne dr`a- ve izvršujeta izobra`evalno funkcijo obvez- nega osnovnega šolanja. Drugaèna razlaga je v nasprotju z argumentom narave stvari. Doloèba o 85-odstotnem javnem finan- ciranju plaè uèiteljev in materialnih stroškov uèencev v zasebnih šolah ne vzdr`i niti presoje nujnosti. Naèelo enakosti ob doslednem spo- štovanju naèela socialne dr`ave zagotavlja enako javno financiranje enakih polo`ajev, torej zasebnih in javnih šol. Veljavna ureditev ZOFVI popolnoma prezre dejstvo, da tudi zasebna šola izvaja javno slu`bo in opravlja izobra`evalno funkcijo. Ni mogoèe govoriti o pomanjkanju sredstev za javno šolo, v ko- likor se vsa sredstva porabijo za financiranje zasebne šole, ker se vanjo vpišejo vsi otroci istega šolskega okoliša. Namen javnega finan- %       Jo`e Bartolj: Sv. Jo`ef (detajl), 2007, akril les, 125x25 cm. " # ciranja ni v zagotavljanju obstoja javne šo- le, ampak v zagotavljanju brezplaènega do- stopa do izobra`evanja in svobodne izbire izo- bra`evanja. V kolikor je z javnim financira- njem zasebne šole zagotovljena svoboda izbire izobra`evanja in pravica do brezplaènega do- stopa do izobra`evanja, pomanjkanje sred- stev za delovanje javne šole nima posebne- ga uèinka na izvajanje izobra`evalne funk- cije dr`ave. Razlogovanju Ustavnega sodišèa v odloèbi U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001, da ob- stoj javne šole ni ogro`en, èe bi jo bilo tre- ba zapreti zaradi ustanovitve zasebne šole v istem šolskem okolišu, ampak le v primeru pomanjkanja sredstev, ni mogoèe pritrditi.51 V kolikor kot pravni pozitivisti ne glede na navedeno sprejmemo razlogovanje Ustav- nega sodišèa, ki nedvomno izhaja iz etatistiè- ne teorije, vidimo, da je zakonodajalec pri- siljen utemeljevati 85-odstotno financiranje zasebnih šol s pomanjkanjem sredstev. Javna sredstva se zbirajo z davki, ki jih lahko dr- `ava vedno prilagaja trenutnim potrebam. Naèelo socialne dr`ave nalaga dr`avi, da z uèinkovitim pobiranjem davkov zagotovi do- volj javnih sredstev tudi za nediskriminatorno financiranje zasebnih šol. Ni mogoèe posegati v ustavno pravico svobode izobra`evanja zgolj z navajanjem pavšalnega pomanjkanja jav- nih sredstev. Proraèunski primanjkljaj še ne predstavlja ogro`enosti obstoja javnih šol. Pri presoji tretjega kriterija, t. i. sorazmer- nosti v o`jem pomenu, je potrebno zaradi omejenega financiranja zasebnih šol tehtati na eni strani med te`o posega v svobodo izo- bra`evanja in naèelom enakosti ter na drugi strani med nujnostjo takšnega posega. Ko- rist, ki jo imajo otroci, vpisani v javne šo- le, zaradi omejenega financiranja zasebnih šol, nikakor ni primerljiva s koristmi, ki so na ta naèin omejene otrokom v zasebni šoli. Gre za poseg v individualno svobodo izobra- `evanja (57. èlen Ustave), v pravico do brez- plaènega dostopa do izobra`evanja (57. èlen Ustave), v pravico do enakosti (14. èlen Us- tave), v pravico staršev do svobodnega izo- bra`evanja in vzgajanja svojih otrok (54. èlen Ustave) in v svobodo vesti (41. èlen Ustave). V tem primeru je potrebno te`o legitimnih posegov zakonodajalca zmanjšati do mere, ki še zagotavlja doseganje postavljenih ciljev, in sicer da se vzpostavi razumno ravnoves- je med vrednostjo teh ciljev in te`o posegov. Razumnega ravnovesja pri financiranju de- lovanja javnih šol ni mogoèe doseèi z ome- jitvijo javnega financiranja zasebnih šol. Us- tava namreè dopušèa, da se vsi otroci dolo- èenega šolskega okoliša vpišejo v zasebne šo- le. V takšnem primeru bi bil obstoj javne šole neupravièen, saj bi zasebne šole v celoti za- gotovile izobra`evalno funkcijo dr`ave. Cilj omejenega financiranja zasebnih šol, kot vi- dimo, ni v zagotavljanju izobra`evalne funk- cije dr`ave, ampak v neustavnem zagotav- ljanju monopola javnega šolstva. %  Ustava zagotavlja staršem in otrokom svo- bodno izbiro šole. Dr`ava mora, ne glede na zasebni ali javni status izbrane šole, le-to tudi financirati. Ne glede na status šole se v njej izobra`uje ista skupina šoloobveznih otrok, zato se tudi sredstva porabijo za iste otroke. Neustavno stanje pri pomanjkljivem fi- nanciranju zasebnih šol je mogoèe odpraviti z enakim financiranjem, kot velja za javne šole. Veljavna ureditev nedopustno posega v ustavno pravico do svobodnega in plural- nega izobra`evanja. * Avtor: Simon Umek, èlan Akademskega društva Pravnik. 1. Odl US U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001. 2. Predlog ZOFVI-H v obrazlo`itvi 6. èlena doloèa, da financiranja zasebne osnovne oziroma glasbene šole ne sme ogroziti obstoja in razvoja javne šole v tistem okolišu, saj ne gre le za pravico otrok, da se vpišejo v javno šolo v svojem okolišu, ampak tudi za zašèito kakovosti in razvoja javne šole. %         ( 3. . 4. . 5. . 6. Šolski razgledi, O javnih in zasebnih šolah še malo drugaèe, št. 8, 2007. 7. Ustavno sodišèe je v svoji odloèitvi pojasnilo, da obstoj javne šole ni ogro`en tedaj, ko bi jo bilo treba zapreti zaradi ustanovitve zasebne šole v istem šolskem okolišu, ampak le v primeru, ko bi jo ¡javno šolo, op. S. U.¿ bilo treba zapreti zaradi pomanjkanja sredstev. 8. Ur.l. RS, št. 102/07, ZOsn. 9. Ur.l. RS, št. 36/08, ZOFVI. 10. Veè na strani: . 11. Movrin, M.: Slab odstotek še ni pluralnost, Tribunal, glasnik svobodne dru`be, let. 1, št. 20, 2007. 12. Movrin, M.: prav tam. 13. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobra`evanja (Ur. l. RS, št. 16/07 in nadalj.) v drugem odstavku 86. èlena doloèa, da se zasebni šoli, ki izvaja javno veljavne programe, za izvedbo programa zagotavlja 85 % sredstev, ki jih dr`ava oziroma lokalna skupnost zagotavlja za izvajanje programa javne šole. Zasebnim šolam ne pripadajo sredstva za nalo`be, investicijsko vzdr`evanje in opremo. 14. Hill, P.: What is Public about Public Education?, University of Washington and The Brookings Institution Brown Center of Education Policy, November, 2000. 15. Fuller, B., Burr, E., Huerta, L., Puryear, S., Wexler, E.: School Choice: Abundant Hopes, Scarce Evidence of Results, Berkeley, Policy Analysis for Clifornia Education, 1999. 16. Obstoj in delovanje posamezne šole je v takšnem sistemu odvisen od števila vpisanih uèencev. Vpis je odvisen od kvalitete šole, ki se odra`a v njenem ugledu in uspehih. Šola pridobi pravico do vavèerja in s tem pravico do javnih sredstev z vpisom otroka. Šola, ki ima veèji vpis otrok, prejme veè javnih sredstev. Vsekakor prejme toliko sredstev, kolikor je potrebno za izobra`evanje vpisanih otrok. 17. Sauelson, P.: The Pure Theory of Public Expenditures, Review of Economics and Statistics, 36. Coleman, James S.: Foundations of Social Theory, Cambridge, The Belknap Press of Harvard University Press, 1990. 18. Šturm, L.: nav. delo, str. 91. 19. Odloèba Ustavnega sodišèa v zvezi s presojo pravice do sodnega varstva. 20. Odloèba Ustavnega sodišèa v zvezi s presojo pravice do sodnega varstva in naèela enakosti. %       21. Ustava v 14. èlenu zagotavlja naèelo enakopravnosti, ki prepoveduje kakršnokoli diskriminacijo, med drugim tudi na podlagi gmotnega stanja, dru`benega polo`aja ali druge osebne okolišèine. 22. Šturm, L.: nav. delo, str. 92 23. Javne šole se 100 % financirajo iz javnih sredstev, medtem ko je bilo za zasebne šole zagotovljeno 100 % financiranje od leta 1991 do 1996, nakar je bila sprejeta sprememba ZOFVI, ki vse do danes doloèa, da je dele` javnega financiranja zasebnih šol 85 %. 24. Fredriksson, Ulf: Javno in zasebno izobra`evanje v Evropi; prispevek, predstavljen na javni predstavitvi mnenj o privatnem šolstvu v Republiki Sloveniji, ki je potekala v Dr`avnem svetu dne 23. 3. 2007. 25. Becker, G. S.: How to level the playing field for young black men, Business Week, New York, 2003. 26. Pavènik, M., Polajnar-Pavènik, A., Wedam- Lukiæ, D.: Temeljne pravice, Zbirka Pravna obzorja, 7, Cankarjeva zalo`ba, 1997, str. 66. 27. Šimenc, M.: Zasebno šolstvo, Struktura, primerjava razliènih šolskih sistemov in zakonodajne rešitve v Republiki Sloveniji, Ministrstvo za šolstvo in šport, Ljubljana, 1996, str. 17. 28. Becker, G. S.: How the Web Is Revolutionizing Learning, Business Week, New York, 1999. 29. Rus V.: Socialna dr`ava in dru`ba blaginje, Domus, Ljubljana, 1990. 30. Primer zasebnega financiranja v javni šoli poznamo tudi v Sloveniji, in sicer plaèevanje uporabnine, ekskurzij in šolskih izletov. 31. Fredriksson, Ulf: nav. delo, str. 2 32. Ustava Republike Francije v 2. èlenu doloèa: France is an indivisible, secular, democratic, and social Republic. It ensures the equality of all citizens before the law, without distinction as to origin, race, or religion. It respects all beliefs. Ustava Kraljevine Španije v 1. èlenu doloèa: Spain constitutes itself into a social and democratic state of law which advocates liberty, justice, equality, and political pluralism as the superior values of its legal order. 33. Ustava ZRN opredeljuje naèelo socialne dr`ave v 20. èlenu: Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. 34. BVerwGE 23, 1966. 35. BVerfGE 75, 40; (8. 4.1987). 36. BVerfGE 75, 40; (8. 4. 1987). 37. Weiss, M., Mattern, C.: Federal Republic of Germany: The situation and development of the private schools system, Routledge, London, 1989. 38. The standards required of schools financed either in part or in full from public funds shall be regulated by Act of Parliament, with due regard, in the case ) # %       of private schools, to the freedom to provide education according to religious or other belief. 39. The requirements for primary education shall be such that the standards both of private schools fully financed from public funds and of public-authority schools are fully guaranteed. The relevant provisions shall respect in particular the freedom of private schools to choose their teaching aids and to appoint teachers as they see fit. 40. Private primary schools that satisfy the conditions laid down by Act of Parliament shall be financed from public funds according to the same standards as public-authority schools. 41. Po podatkih evropske mre`e EURYDICE je leta 2007 znašal dele` zasebnih šol na Nizozemskem 76,3 %. 42. James, E.: Benefits and Costs of Privatized Public Services: lessons from the Dutch Educational System, Comparative Educational Review 28, 4, 1984. 43. Šturm, L.: nav. delo, str. 583. 44. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001. 45. U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001. 46. Šturm, L.: nav. delo, str. 583. 47. Vsak poseg v ustavno zagotovljene pravice mora ustrezati kriterijem naèela sorazmernosti. To predpostavlja test legitimnosti, v okviru katerega je potrebno preizkusiti, ali je cilj, ki ga zasleduje dr`ava, stvarno upravièen in legitimen in ali so sredstva, ki jih uporablja dr`ava, pravno dopustna. Sledi test sorazmernosti, s katerim se tehta, ali so izbrana sredstva za dosego cilja primerna, ali so v poštev prihajajoèa sredstva za dosego cilja nujna oz. potrebna in ali je vzpostavljeno proporcionalno sorazmerje med prizadetostjo ustavne pravice posameznika, ki jo povzroèi uporaba sredstva, in med ustrezno koristjo, ki jo pridobijo z uporabo sredstva za varstvo pravic drugih (naèelo sorazmernosti v o`jem pomenu besede). 48. Šturm, L.: nav. delo, str. 55. 49. Ustava v 2. èlenu v okviru naèela pravne dr`ave opredeljuje naèelo sorazmernosti, ki doloèa tehtanje vsakega posega v ustavno zagotovljeno pravico. V okviru testa sorazmernosti je poseg v pravico dopusten zgolj, v kolikor je nujen, primeren in sorazmeren v o`jem pomenu. 50. Iz Poroèevalca DZ št. 46/1994, št. 13/I/1995 in št. 45/1995, ni razvidne utemeljitve razlogov za zni`anje obsega javnega financiranja zasebnega šolstva s 100 % na 85 %. 51. Pri tem je potrebno opozoriti, da imajo v primerljivih dr`avah EU ni`je davène stopnje pri odmeri dohodnine in davka od dohodka pravnih oseb kot v Sloveniji. Kljub temu v veèjem obsegu zagotavljajo javno financiranje zasebnega šolstva. V Nemèiji znaša davèna stopnja za plaèilo dohodnine od 14 % do 45 %, davèna stopnja za davek od dohodka pravnih oseb znaša 15 %. V Avstriji znaša davèna stopnja za plaèilo dohodnine od 0 % do 50 %, davèna stopnja za davek od dohodka pravnih oseb znaša 25 %. V Franciji znaša davèna stopnja za odmero dohodnine od 0 do 40 %. V Sloveniji znaša davèna stopnja za plaèilo dohodnine od 16 % do 41 %, medtem ko znaša davèna stopnja od dohodka pravnih oseb 21 %. Vidimo, da imajo dr`ave, ki v celoti javno financirajo zasebno šolstvo, relativno ni`je davène stopnje. Neuèinkovita in nesorazmerna poraba javnih sredstev ne more biti stvarno utemeljen razlog za poseg v ustavno pravico do svobode izobra`evanja.