255
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
Povzetek
Načelo pravne države kot ena izmed temeljnih skupnih vre-
dnot, na kateri temelji pravni red eU, predstavlja nujen predpogoj 
za zagotovitev spoštovanja temeljnih pravic, obstoja demokracije 
ter brez spoštovanja katerega je ogrožena pravna, politična in go-
spodarska podlaga delovanja eU. ker načelo poleg držav članic 
zavezuje tudi vse institucije in druge organe eU, mora z njim biti 
usklajeno tudi sprejemanje pravnih aktov vseh vrst, vključno z 
mehkim pravom in novimi mehkejšimi oblikami regulacije, kate-
rih vloga v zadnjih treh desetletjih vidno narašča. Prispevek skozi 
prizmo načela pravne države zato obravnava posamezne vidike 
mehkega prava eU in ugotavlja, da mehko pravo, čeprav delno 
skladno z načelom pravne države, zlasti z vidika postopka njego-
vega sprejema kriterijem načela pravne države v celoti ne zadosti. 
Iz tega razloga so v prispevku predlagane tudi spremembe, ki bi 
takšne pomanjkljivosti odpravile ter hkrati vodile do krepitve na-
čela pravne države na ravni eU.
Ključne besede: načelo pravne države, mehko pravo eU, nače-
lo sorazmernosti, demokratičnost, legitimnost
Skladnost mehkega prava eU  
z določenimi vidiki načela pravne 
države – tujek ali regulatorno orodje
Verena Rošic Feguš*
* 
doktorica pravnih znanosti, docentka na evropski pravni fakulteti Nove Univerze, višja pravosodna 
svetovalka – strokovna sodelavka na okrožnem sodišču v Mariboru. t a prispevek je bil pripravljen v 
okviru raziskovalnega projekta ARRS, z naslovom Integralna teorija prihodnosti eU.

256
DIGNITAS n Načelo pravne države
Consistency of EU Soft Law with certain 
aspects of the rule of law – Foreign object or 
regulatory tool of the future?
AbStRA ct
the rule of law as one of the fundamental values on which 
eU legal order is based represents an essential precondition for 
guaranteeing fundamental rights, democracy and without which 
legal, political and economic basis of the eU is endangered. As the 
rule of law binds the Member States as well as all eU institutions 
and other agencies it has to be taken into regard also when adop-
ting legal acts of all kinds, hence also when adopting soft law and 
other new softer ways of regulation, the role of which has been 
increased in the last three decades. this contribution discusses 
eU soft law through the prism of the rule of law and determines 
that eU soft law, despite being partly in accordance with the rule 
of law, is, especially when considering the process of its adopti-
on, not fully in conformity with this fundamental principle. the 
contribution then suggests some changes, which would eliminate 
these deficiencies and at the same time lead to the strengthening 
of the rule of law at the eU level.
Keywords: rule of law, eU soft law, principle of proportionali-
ty, democracy, legitimacy.
1. Uvod
Pridih integracije eU kot idealistične je danes praktično že zble-
del, gospodarska in finančna kriza,
1
 kriza identitete,
2
 neučinkovi-
tost evropske regulacije,
3
 odhod ene države članice iz eU,
4
 obstoj 
demokratičnega deficita na ravni eU
5
 ter vse močnejše zavedanje, 
1 
Glej denimo t osun, J., Wetzel, A., zapryanova, G. (2014). the eU in crisis: Advancing the Debate. Jo-
urnal of european Integration, let. 36, št. 3, str. 195-211.
2 
Hodson, D., Puetter  U. (2019). the european Union in disequilibrium: new intergovernmentalism, 
postfunctionalism and integration theory in the post-Maastricht period. Journal of european Public 
Policy, let. 26, št. 8, str. 1153-1171.
3 
Sporočilo komisije evropskemu parlamentu, evropskemu svetu in Svetu, boljše pravno urejanje: 
doseganje boljših rezultatov za močnejšo Unijo. coM(2016)0615 final, 14. 9. 2016.
4 
Schimmelfennig, F. (2018). brexit: differentiated disintegration in the european Union. Journal of 
european Public Policy, let. 25, št. 8, str. 1154-1173.
5 
t sakatika, M. (2007). Governance vs. politics: the european Union's constitutive ‘democratic defi-
cit’. Journal of european Public Policy, let. 14, št. 6, str. 867-885; Hüller, t . (2016). out of time? the 

257
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
da posamezne države članice niso tako zelo demokratične, kot so 
se predstavljale v času vstopa v regionalno integracijo, pa so raz-
krile pomanjkljivosti evropskega integracijskega procesa ter pod 
vprašaj postavile legitimnost eU kot skupnosti temelječe na pra-
vu in vrsti skupnih vrednot, med katerimi so demokracija, pravna 
država in temeljne človekove pravice (člen 2 PeU). Conditio sine 
qua non za učinkovito uporabo prava eU, za dobro delovanje eU 
kot območja svobode, varnosti in pravice ter notranjega trga, kjer 
se zakoni uporabljajo učinkovito in enotno,
 6
 je rigorozno spo-
štovanje načela pravne države kot podstati, s katero je potrebno 
ocenjevati vsa ravnanja institucij eU in držav članic. vsaka država 
članica kakor tudi vsaka institucija eU, organ ali agencija so tako 
zavezani s »pravili igre«, ki obsegajo ne samo Pogodbe, temveč 
tudi Listino o temeljnih pravicah in temeljna načela prava eU.
7
 
Da je načelo pravne države predpogoj za zagotovitev spoštova-
nja temeljnih pravic, obstoja demokracije ter brez spoštovanja 
katerega je ogrožena pravna, politična in gospodarska podlaga 
delovanja eU
8
 soglaša tudi Sodišče eU, ki je že leta 1986 v zna-
ni zadevi Les Verts izpostavilo, da eU temelji na sistemu pravne 
države, v katerem so vsi akti držav članic in eU podrejeni sodne-
mu nadzoru skladnosti s temeljno »ustavno« Pogodbo.
9
 Primerov 
sodne prakse, kjer Sodišče eU izpostavi nujno dolžnost spošto-
vanja pravne države je v zadnjih več kot 30-ih letih ogromno. Po-
membnost pravne države kot osrednjega pomena za pravni red 
eU pa Sodišče eU poudarja tudi v najnovejši sodni praksi.
10
 tega 
se zaveda tudi evropska komisija kot varuhinja PeU in PDeU, ki je 
v posledici sistemskih izzivov kršitve pravne države na Poljskem 
in Madžarskem z namenom razvoja učinkovitih mehanizmov, ko 
načelo pravne države na nacionalni ravni ni spoštovano, priče-
la z iniciativo okrepitve načela pravne države in razvojem meha-
democratic limits of eU demoicracy. Journal of european Public Policy, let. 26, št.10, str. 1407-1424.
6 
t retji odstavek oddelka I Sporočila komisije »krepitev pravne države v Uniji«, Načrt za ukrepanje. 
coM(2019) 343 final, 17. 7. 2016. 
7 
Lenaerts, k. (2019). overview of the case Law of the court of Justice of the european Union with 
Respect to the Rule of Law. Rule of Law in europe, Perspectives from practitioners and academics, 
str. 70-79, str. 71. 
8 
t retji odstavek oddelka I Sporočila komisije »krepitev pravne države v Uniji«, Načrt za ukrepanje, 
op. cit. 
9 
Sodišče evropske unije, zadeva 294/83, Parti écologiste »Les Verts« proti Evropskemu parlamentu, 
1986, ecLI:eU:c :1986:166.
10 
Sodišče evropske unije, zadeva c-619/18, Evropska komisija proti Republiki Poljski, 2019, 
ecLI:eU:c :2019:615, točki 46 in 47; zadeva c-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses proti 
Tribunal de Contas, 2018, ecLI:eU:c :2018:117, točka 29-32; zadeva c-72/15, PJSC Rosneft Oil Company 
proti Her Majesty's Treasury in drugim, 2018, ecLI:eU:c :2017:236, točka 72. 

258
DIGNITAS n Načelo pravne države
nizmov za ukrepanje na ravni eU v primerih nespoštovanja tega 
temeljnega načela.
11
 zadnji dokument izdan po javni razpravi z 
deležniki v tem oziru je Načrt za ukrepanje v eU v obliki sporočila 
komisije, izdan v juliju 2019.
12
Čeprav je v prvi vrsti spoštovanje načela pravne države v do-
meni držav članic,
13
 odgovornost za njegovo spoštovanje v enaki 
meri leži tudi na institucijah eU, saj mora, kot zgoraj omenjeno, 
tudi vsako ravnanje institucij eU (pa tudi organov in agencij eU) 
biti usklajeno s tem vrednostnim merilom. Med te logično spada 
tudi sprejemanje pravnih aktov vseh vrst, zaradi česar je načelu 
potrebno zadostiti tudi v primeru sprejemanja mehkega prava in 
novih decentraliziranih oblik vladanja (oziroma bolje upravlja-
nja). trend nastajanja mehkega prava od preloma tisočletja na-
prej ne pojenja, z njim pa vznikajo številna vprašanja, vezana na 
pravne učinke mehkega prava, (ne)zmožnost njihovega sodnega 
nadzora, pristojnost za sprejem ter njihove skladnosti s temeljni-
mi vrednostnimi merili vzpostavljenimi z »ustavnimi načeli« prava 
eU.
14
v primerjavi z zavezujočim pravom in stanjem brez prava je 
namreč mehko pravo
15
 srednja pot: je odločitev za več od neregu-
lacije, a za manj od stroge formalne obveznosti, ki jo s seboj prina-
ša zavezujoče pravo.
16
 Ločeno od tega pa je iz okoliščin delovanja 
mehkega prava in pravnih učinkov, ki jih ti akti znotraj pravnega 
sistema eU ustvarjajo, razvidno, da je, kljub pogosti opredelitvi 
mehkega prava kot »širokega sivega območja«
�
 med pravom in ne-
-pravom, v praksi dejanska razlika med zavezujočim in mehkim 
pravom manjša od zagovarjane.
17
to stališče je najbolje ponazoriti s primerom. Predpostavimo, 
da evropska komisija na področju državnih pomoči (kjer ima 
11 
Glej: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-
-law/rule-law-framework_en (26. 4. 2020). 
12 
Sporočilo komisije »krepitev pravne države v Uniji«, op. cit. 
13 
kot to poudarja evropska komisija v zgoraj omenjenem sporočilu. Glej oddelek III. sporočila. 
14 
v tem oziru glej denimo: Snyder, F.(1993). Soft Law and Institutional Practice in the european 
community. eUI Working Paper Law št. 5; t rubek, D.M., t rubek, L.G. (2007). New Governance & 
Legal Regulation: complementarity, Rivalry and t ransformation. Legal Studies Research Paper Series, 
Paper št. 1047; eliantonio, M. (2018). Soft Law in environmental Matters and the Role of the european 
courts: t oo Much or t oo Little of It?. Yearbook of european Law, let. 37, št. 1, str. 496–524.
15 
Čeprav pravni teoriji enotnega stališča kaj mehko pravo sploh je, še ni uspelo doseči, je v tem 
prispevku izraz mehko pravo uporabljan za pravne akte brez formalno zavezujoče moči, sprejete s 
strani institucij eU (t.i. institucionalno mehko pravo). Najpogostejši akter sprejemanja mehkega prava 
je evropska komisija. 
16 
Guzman, A. t ., Meyer, t . (2011). International Soft Law, Journal of Legal Analysis, let. 2, št. 1, str. 171-
225, str.181-182. 
17 
Guzman, A.t ., Meyer, t . (2011), str. 182.

259
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
široko diskrecijo za izvrševanje in uporabo prava eU) sprejme 
smernice, denimo, o kriterijih dopustne regionalne državne po-
moči. takšne smernice so mehko pravo in strogo formalno niso 
zavezujoče za države članice – slednje lahko nacionalnim podje-
tjem podeljujejo državne pomoči ne-upoštevajoč ta pravila. ven-
dar pa bo v primeru takšnega nespoštovanja reagirala evropska 
komisija. Upoštevajoč pravila mehkega prava bo sprejela indivi-
dualno (zavezujočo) odločitev (sklep), s katero bo nacionalno 
državno pomoč razglasila za nedopustno s pravom eU in jo zato 
prepovedala. Čeprav je torej državam članicam načeloma ohra-
njena pravica do oblikovanja novih ukrepov državnih pomoči, 
ki ne ustrezajo standardom, vzpostavljenim skozi mehko pravo, 
je takšna pravica le pravica na papirju. evropska komisija države 
članice s sprejemom zavezujočega sklepa o nedopustnosti držav-
nih pomoči dejansko prisili k prilagoditvi sprejetih ukrepov stan-
dardom evropske komisije.
18
 Posledično so, zato ker je za države 
članice predrago, da postavljenih (mehkih) standardov in pravil 
ne bi spoštovale, v praksi mehka pravila praviloma spoštovana.
Gre za pristop reguliranja skozi vnaprejšnje informiranje, za 
kar se v pravni teoriji uporablja izraz »regulation by information«
19
 
ali »regulation by publication«
�
 ter omogoča reguliranje podro-
čja brez uporabe prisilnih mehanizmov (zavezujočega prava).
20
 
Stranke, v pravno sfero katerih bi individualni sklep utegnil po-
seči, namreč svoje ravnanje prilagodijo prej sprejetim merilom 
in tako znatno zmanjšajo možnost kasnejših negativnih odločitev 
evropske komisije. ker lahko od sprejetih pravil evropska komi-
sija odstopi samo v primeru utemeljenega razloga,
21
 to strankam 
daje zagotovilo o načinu izvrševanja politike, varuje pa tudi nji-
18 
v pravni teoriji se ta položaj slikovito opisuje tudi z izrazom »voluntary must« (»prostovoljna pri-
sila«). 
19 
cosma, H.A., Whish, R. (2003). Soft Law in the Field of eU competition Policy. european business 
Law Review, let. 14, št. 1, str. 25-56, str. 31.
20 
Ibidem. Avtorica Velluti v tem oziru uporablja tudi izraz »sunshine regulation«. velutti, S. (2013). 
exploring Possible encounters between New Governance, Law and constitutionalism in the europe-
an Union. beijing Law Review, let. 4, št. 1, str. 8-19, str. 10.
21 
Navezujoč se na temeljna načela prava eU (načelo legitimnih pričakovanj, načelo zaupanje v pravo, 
načelo enakega obravnavanje) je Sodišče eU že večkrat zavzelo stališče, da so institucije eU dolžne 
spoštovati pravila, ki so si jih zastavile same, saj bo ravnanje temu nasprotno predstavljalo bistveno 
kršitev postopka, odločitev pa bo posledično razveljavljena. Gre za t.i. samo-zavezujoče učinke aktov 
mehkega prava. o dstop od na ta način sprejet pravil je možen samo v primeru utemeljenega razloga. 
Glej sodno prakso Sodišča eU: zadeva 282/81, Salvatore Ragusa proti Komisiji Evropskih skupnosti, 
1983, ecLI:eU:c :1983:105, str. 1245, točka 18; zadeva t -33/91, Calvin E. Williams proti Računskemu 
sodišču Evropskih skupnosti, 1992, ecLI:eU:t :1992:114, str. II-2499, točka 66 sodbe; zadeva t -154/09, 
Manuli Rubber Industries SpA (MRI) proti Evropski komisiji, 2013, ecLI:eU:t :2013:260, točka 115 
sodbe in v njih citirana sodna praksa.

260
DIGNITAS n Načelo pravne države
hova legitimna pričakovanja. v primeru nepripravljenosti države 
članice za prilagoditev ukrepov državne pomoči je evropska ko-
misija nadalje predvidela tudi izrazite negativne spodbude za po-
tencialne prejemnike takšne pomoči, pri čemer bosta načeloma 
že sama grožnja po nadaljevanju postopka nadzora in zaveza po 
povrnitvi prejete prednosti, zadostovali na način, da prejemniki 
sploh ne bodo zahtevali prejema sredstev ali prednosti, izvirajoče 
iz takšnega nedopustnega ukrepa.
22
 Priznati je torej treba, da drža-
va članica realne možnosti izbire na področju s široko diskrecijo 
evropske komisije dejansko nima. Pravila mehkega prava pa so 
za sprejem negativne odločitve uporabljena na enak način, kot če 
bi šlo za zavezujoča pravila (tudi v tem primeru bi evropska komi-
sija s sklicevanjem na takšna določila, sprejela negativno stališče). 
kljub različni pravni naravi pravil za države članice ali za evrop-
sko komisijo razlike torej ni.
takšen položaj pa ni omejen samo na področje državnih po-
moči kot področje izključne pristojnosti eU, temveč ga je delno 
najti tudi na področjih deljene pristojnosti eU (npr. na področju 
varstva okolja)
23
 in v pristopu Sodišča eU. Sodišče eU namreč 
mehkemu pravu priznava različne stopnje normativne intenzitete 
(od uporabe mehkega prava kot sredstva potrditve razlage do pri-
znavanja samozavezujočih učinkov mehkega prava za institucijo 
eU v določenih primerih)-
24
 Pri tem pa v primeru deklaracij Sveta 
(ali združenih deklaracij Sveta in druge institucije eU), ki zajema-
jo razlago zavezujočega prava ter so podane na seji, na kateri je 
zakonodajni predlog sprejet (ob izpolnitvi še nekaterih dodatnih 
pogojev, vzpostavljenih skozi sodno prakso),
25
 to pri sprejemanju 
22 
blauberger, M. (2009). From Negative to Positive Integration? european State Aid control through 
Soft and Hard Law. West european Politics, let. 32, št. 4, str. 719–737, str. 729-730.
23 
Scott, J. (2011). In Legal Limbo: Post-legislative Guidance as a challenge for european Administrative 
Law. common Market Law Review, let. 48, št. 2, str. 329-355, str. 349-352.
24 
Glej sodno prakso Sodišča eU denimo združeni zadevi 286/82 in 26/83, Graziana Luisi in Gi-
useppe Carbone proti Ministero del Tesoro, 1984, ecLI:eU:c :1984:35, str. 377 ali združene zadeve 
t -374/94, t -375/94, t -384/94 in t -388/94, European Night Services Ltd (ENS), Eurostar (UK) Ltd, 
nekdanji European Passenger Services Ltd (EPS), Union internationale des chemins de fer (UIC), NV 
Nederlandse Spoorwegen (NS) in Société nationale des chemins de fer français (SNCF) proti Komi-
siji Evropskih skupnosti, 1998, ecLI:eU:t :1998:198, str. II-3141, v katerih je mehko pravo uporabljeno 
kot sredstvo potrditve razlage podane na podlagi zavezujočega prava; zadevo 148/73, Raymond 
Louwage in Marie-Thérèse Moriame, poročeni Louwage, proti Komisiji Evropskih skupnosti, 1974, 
ecLI:eU:c :1974:7, str. 81, ali zadevo c-409/00, Kraljevina Španija proti Komisiji Evropskih skupnosti, 
2003, ecLI:eU:c :2003:92, str. I-1487, v katerih je Sodišče eU ugotovilo samozavezujoč učinek aktov 
mehkega prava sprejetih s strani evropske komisije. 
25 
Dodaten pogoj je, da je v zakonodajnem aktu podano sklicevanje na takšen akt mehkega prava. 
Če slednje je podano, deklaracija ali razlagalni akt evropske komisije služita za razlago subjektivnega 
namena zakonodajalca, v kolikor pa takšnega sklicevanja ni, pa Sodišče eU deklaracijo Sveta uporabi 
kot sredstvo za razlago objektivnega smotra zakonodajnega akta, med ko uporabo razlagalnega akta 

261
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
svoje odločitve praviloma v celoti upošteva. Deklaracija Sveta v 
tem primeru služi kot sredstvo podaje razlage (pravilo mehkega 
prava je tisto pravilo, na katerem temelji odločitev Sodišča eU), na 
podlagi njenih določil pa Sodišče eU razlaga pravo eU in sprej-
me odločitev, ki predstavlja precedens. Rezultat je enak, kot če bi 
Sodišče eU pravila, ki jih je našlo v nezavezujoči deklaraciji, na-
šlo v aktu zavezujočega prava, denimo direktivi. Po rezultatu torej 
praktične razlike ni.
Čeprav je treba priznati, da je normativni vpliv mehkega prava 
nedvomno nižji od normativnega vpliva zavezujočega prava, je 
vendarle iz zgoraj omenjenega razvidno, da obe vrsti prava de-
jansko uporabljata enake mehanizme izvrševanja,
26
 oziroma je v 
praksi mehanizem izvrševanja mehkega prava enak mehanizmu 
izvrševanja zavezujočega prava. ker je rezultat glede na vrsto pra-
va nespremenljiv, bi hipotetično torej v takšnih primerih lahko 
govorili o mehkem pravu kot o pojavu dejanske »zakonodaje sko-
zi zadnja vrata«.
27
 Glede na to, da mora vsako sleherno delovanje 
institucije eU biti skladno z zahtevami načela pravne države, ka-
kšen je torej status mehkega prava skozi prizmo načela pravne 
države?
v prispevku je skozi analizo primerjave posameznih značilno-
sti mehkega prava z zahtevami pravne države zagovarjano stališče, 
da je sprejemanje mehkega prava po eni strani v celoti skladno z 
načelom sorazmernosti kot podnačelom pravne države, medtem 
ko je nasprotno po drugi strani vprašljiva njegova skladnost s ti-
stimi zahtevami pravne države, ki so bolj procesne narave in se 
nanašajo zlasti na postopek sprejemanja pravnih aktov te vrste, 
pri čemer pa bi z vpeljavo določenih sprememb mehko pravo 
pomanjkljivosti lahko odpravilo, zadostilo vsem zahtevam prav-
ne države ter bi posledično skupaj z zavezujočo regulacijo lahko 
predstavljalo regulatorno orodje prihodnosti prava eU.
evropske komisije zavrne. Glej sodno prakso Sodišča eU v zadevah: zadeva c-292/89, The Queen 
proti Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen, 1991, ecLI:eU:c :1991:80, 
str. 745; zadeva c-368/96, The Queen proti The Licensing Authority established by the Medicines 
Act 1968 (ki jo zastopa The Medicines Control Agency), ex parte Generics (UK) Ltd, The Wellcome 
Foundation Ltd in Glaxo Operations UK Ltd in drugim, 1998, ecLI:eU:c :1998:583, str. 7967; zadeva 
c-329/95, VAG Sverige AB, 1997, ecLI:eU:c :1997:256, str. 2675; zadeva c-104/01, Libertel Groep BV 
proti Benelux-Merkenbureau, 2003, ecLI:eU:c :2003:244; zadeva c-356/06, Elaine Farrell proti Alan 
Whitty, Minister for the Environment, Ireland, Attorney General in Motor Insurers Bureau of Ireland 
(MIBI), 2007, ecLI:eU:c :2007:281, str. I-3067 in v njih navedena sodna praksa. 
26 
Guzman, A.t ., Meyer, t . (2011), str. 182. 
27 
Rose, R., Page e.c . (2001). Lawmaking through the back Door. London: european Policy Forum, 
str. 20.

262
DIGNITAS n Načelo pravne države
2.  Mehko pravo kot mehanizem vzpostavitve 
sorazmernosti, pravne varnosti in 
predvidljivosti
Načelo sorazmernosti kot podnačelo pravne države, ki v 
zvezi z vrsto in naravo pravnega akta eU terja presojo intenziv-
nosti in oblike ukrepa eU v smislu ocene zadostnosti ukrepov 
mehke narave za dosega zastavljenega cilja, z zakonodajo kot 
zadnjo možnost regulacije,
28
 je eno izmed zahtev pravne drža-
ve, ki najbolj očitno napeljuje k uporabi mehkega prava. S tem 
se načeloma strinja tudi pravna teorija
29
, saj v slednji ni zasle-
diti stališča, da bi uporaba mehkega prava nasprotovala načelu 
sorazmernosti. Prednost uporabi mehkemu pravu pred zavezu-
jočim pravom daje tudi Protokol o uporabi načel subsidiarno-
sti in sorazmernosti, ko poudarja, da mora biti vsa zakonodaja 
utemeljena na načelu sorazmernosti in subsidiarnosti s kvanti-
tativnimi in kvalitativnimi kazalci.
30
 enake usmeritve podajajo 
še Bela knjiga o evropskem vladanju iz leta 2001, Akcijski načrt 
Evropske komisije iz leta 2002 in Medinstitucionalni sporazum 
o boljši zakonodaji iz leta 2003.
31
 Le v primeru nujne potrebe 
28 
chalmers, D. (1998). european Law, Law and eU Government. Dartmouth: Ashgate, str. 223. Načelo 
sorazmernosti je jasen primer oblikovanja pravnega načela skozi sodno prakso Sodišča eU, ki v tej 
najprej pridobi implicitno, nato pa še dokončno in celotno, eksplicitno podporo v zakonodaji in 
izvršni oblasti. Iz sodne prakse se je načelo ukoreninilo v primarnem pravu eU (že v letu 1992 sta Ma-
astrichtska pogodba in kasneje leta 1997 tudi Amsterdamska pogodba načelo sorazmernosti izrecno 
zapisali v PeU oziroma Pogodbo o eS) in je v ureditvi po Lizbonski pogodbi zajeto v členu 5 PeU in 
Protokolu št. 2 – Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. za »rojstvo« načela soraz-
mernosti kot metode tolmačenja ter opredelitve njegove vsebine, kot jo poznamo danes, sicer velja 
odločitev Sodišča eU v zadevi Internationale Handelsgesellschaft (zadeva 11/70, ecLI:eU:c :1970:114, 
str. 1125, točke 12 – 15 sodbe), v kateri je Sodišče eU načelo prvič opredelilo kot »splošno pravno 
načelo«. odločitvi je sledil kontinuiran razvoj načela, danes pa je v sodni praksi ustaljeno, da načelo 
sorazmernosti zahteva, da akti eU »ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in potrebno za ure-
sničitev legitimnih ciljev, ki jih ima obravnavana ureditev, pri tem pa velja, da je treba takrat, ko je 
mogoče izbrati med več ponujenimi primernimi ukrepi, izbrati tistega, ki je najmanj omejujoč, in da 
povzročene neprijetnosti ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje« (točka 3 sodbe v zadevi 
Internationale Handelsgesellschaft). Ali povedano drugače, »da bi dognali, ali je določeno pravo 
Skupnosti [sedaj EU] usklajeno z načelom sorazmernosti je potrebno dognati, prvič, ali sredstva, ki 
jih uporablja za dosego cilja ustrezajo pomembnosti cilja; in drugič, ali so nujna za njegovo uresni-
čitev.«
 
Sodbe sodišča v zadevah: zadeva c-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Recueil, 2002, 
ecLI:eU:c :2002:440, str. I-6453, točka 59; združene zadeve c-184/02 in c-223/02, Španija in Finska 
proti Parlamentu in Svetu, 2004, ecLI:eU:c :2004:497, str. I-7789, točka 57; zadeva c-558/07, S P C M 
in drugi, 2009, ecLI:eU:c :2009:430, str. I-5783, točka 41; združene zadeve 279,280,285 in 286/85, Rau 
proti Komisiji Evropskih skupnosti, 1987, ecLI:eU:c :1987:154, str. 1125, točka 6 in druge.
29 
Glej denimo chalmers, D. (1998), str. 223.
30 
Člen 5 Protokola. 
31 
bela knjiga o evropskem vladanju. coM (2001) 428 fin., 25. julij 2001; Sporočilo e vropske komisije, 
Akcijski način za poenostavitev in izboljšanje zakonodajnega okolja. coM 278 fin., 5. junij 2002; Me-
dinstitucionalni sporazum o boljši pripravi zakonodaje. 2003/c 321/01. Ur. l. eU c 321, 31. 12. 2003, 
str. 1-5.

263
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
in neizogibnosti ter neobstoja druge enako učinkovite, vendar 
manj omejujoče metode za dosego zastavljenega cilja,
32
 bi se to-
rej eU morala poslužiti zakonodaje. v vseh ostalih primerih bi 
regulacija, sledeč načelu sorazmernosti, morala potekati skozi 
mehke/mehkejše mehanizme. vse navedeno seveda velja zgolj 
v primeru, ko eU s primarno zakonodajo ni izrecno omejena z 
določeno obliko samega instrumenta (denimo da ni izrecno do-
ločeno, da je potrebno sprejeti uredbo ali direktivo (kot to do-
loča člen 24 PDeU ali člen 46 PDeU), temveč je določeno le, da 
je potrebno sprejeti »ukrepe« (kot določeno denimo v členu 74 
PDeU). Dalje pa bi se, v primeru, da se sprejem zakonodaje ven-
darle izkaže za potrebnega, eU sorazmerno morala omejiti na 
vzpostavitev zavezujočih minimalnih ukrepov (t.i. okvirni ukre-
pi; angl. »framework measures«) pred natančnimi harmonizacij-
skimi ukrepi. v luči načela sorazmernosti bi nato podrobnejša 
in bolj tehnična pravila morala biti vsebovana v mehkem pravu, 
prav tako pa bi državam članicam morala dajati več možnosti 
izbire, saj se zatekanje k enemu samemu procesu integracije, te-
melječ na eni sami strukturi, zaradi večkratnih širitev eU in vrste 
novih pristojnosti, ki zahtevajo raznolikost in fleksibilnost tako 
32 
Gre za tripartitni test sorazmernosti, ki ga je razvilo Sodišče eU in ki temelji na treh načelih: 1) n. pri-
mernosti (angl. »suitability«, »appropriateness«); kriterij zadeva razmerje med uporabljenimi sredstvi 
in doseženim ciljem. Uporabljena sredstva morajo biti primerna ukrepom, torej razumno verjetna, 
da bo z njihovo uporabo možno doseči zastavljeni cilj; 2) n. nujnosti; skozi ta kriterij se presojajo 
konfliktni si interesi ter ali je določen ukrep nujen (legitimen) za dosego legitimnega cilja oziroma 
ali obstajajo drugi manj omejujoči ukrepi, ki bi kljub temu dosegli enak cilj. Sodišče eU tako v tem 
okviru ocenjuje škodljive posledice ukrepov, ki nosijo breme ustreznosti in pravne zaščite, ter določi, 
ali so posledice opravičljive v luči zasledovanja objektivnega cilja. Izbrati je potrebno manj omejujo-
če sredstvo, sposobno ustvariti enak učinek (angl. »the less restrictive alternative test«). Dodatno pa 
mora biti tudi v primeru, če manj omejujoče sredstvo ne obstaja, določeno, da uporabljeno sredstvo 
nima pretiranih posledic na prosilčeve interese (t.i. »sorazmernost v ožjem (strogem) smislu«); 3 )n. 
sorazmernosti stricto sensu (sorazmernost v strogem pomenu besede) ali drugače imenovan kriterij 
stroge proporcionalnosti; Sodišče eU se ga posluži šele, ko sta podana prejšnja dva kriterija in vklju-
čuje tehtanje interesov posameznika nasproti generalnim interesom eU ter primerjavo nastale škode, 
pri čemer bodo v vsakem primeru upoštevane okoliščine konkretnega primera. kljub zastavljenim 
kriterijem Sodišče eU tripartitnega testa ne uporabi vedno v celoti, prav tako pa ga v določenih pri-
merih (denimo kadar ukrep zadeva temeljne svoboščine), še dodatno konkretizira ali posamezne 
kriterije nadomesti (v primerih izvajanja sodnega nadzora na področjih, kjer imajo institucije eU 
široka pooblastila za zaščitne ukrepe (kot je to denimo na področju skupne kmetijske politike) ali 
ko je državam članicam podeljena široka diskrecija pri implementaciji predpisov eU, kriterij nujnosti 
nadomesti vprašanje izrazite neprimernosti ukrepa v razmerju do zastavljenega cilja). Glej zadeve: 
zadeva t -119/95, Alfred Hauer proti Svetu Evropske unije in Komisiji Evropskih skupnosti, 1998, 
ecLI:eU:t :1998:161, str. II-2713, točka 39; zadeva c-169/91, Council of the City of Stoke-on-Trent in 
Norwich City Council proti B & Q plc, 1992, ecLI:eU:c :1992:519, str. I-6635, točka 15; zadeva c-350/97, 
Wilfried Monsees proti Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten, 1999, ecLI:eU:c :1999:242, str. 
2921, točka 28; zadeva c-350/99, Canal Satélite Digital SL proti Adminstración General del Estado, ob 
udeležbi Distribuidora de Televisión Digital SA (DTS), 2002, ecLI:eU:c :2001:84, str. I-607, točka 33; 
zadeva c-55/94, Reinhard Gebhard proti Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, 
1995, ecLI:eU:c :1995:411, str. I-4165, točka 37 in druge.

264
DIGNITAS n Načelo pravne države
politik kot pravnih odzivov, ni videno in ne deluje kot učinkovi-
to in ustrezno.
33
 Mehki ukrep, ki omogoča dosego zastavljenega 
cilja, vendar je hkrati bistveno manj obremenjujoč od zakonoda-
je, s seboj pa prinaša še dodatne pozitivne lastnosti, kot so fle-
ksibilnost in odzivnost v primeru sprememb, bo tako praviloma 
zadostil ustavnim merilom načela sorazmernosti kot podnačela 
pravne države.
ker mehka pravna pravila preprečujejo politični vpliv na in-
dividualne odločitve, opredeljujejo ohlapna zavezujoča pravna 
pravila ter zapolnjujejo pravne praznine, njihovo uporabo pod-
pirajo tudi načela jasnosti in določnosti predpisov (pravne var-
nosti) ter načelo pravne predvidljivosti in zaupanja v pravo, vsa 
kot podnačela pravne države. z vsebinsko materijo, ki jo zapol-
njuje mehko pravo namreč zavezujoča določila postanejo jasna 
(jasnejša), določna (določnejša), posledično pa je onemogoče-
na tudi možnost različnih razlag. Glede na obstoj samo-zavezu-
jočega učinka mehkega prava za sprejemno institucijo eU ter 
dejstvo, da je od takšnih pravil mogoče odstopiti le v primeru 
obstoja utemeljenega razloga, mehka pravna pravila strankam 
dajejo zagotovilo o načinu izvrševanja politike (predvidljivost 
prava), varujejo legitimna pričakovanja ter posledično omogo-
čijo načrtovanje, kako naj se posamezniki vedejo v prihodnje 
(zaupanje v pravo).
34
 Nadalje je zaradi obstoja samozavezujoče-
ga učinka mehkih pravil, sprejetih za izvrševanje diskrecije ali 
nadzora nad izvrševanjem zakonodajnih določil eU, zagotovlje-
no tudi enako obravnavanje, saj je na podlagi mehkih norm za-
gotovljeno, da bodo osebe v podobnih situacijah obravnavane 
enako, kadar pa bodo obravnavane različno, pa bo takšno raz-
likovanje moralo biti objektivno utemeljeno,
 35
 zato je uporaba 
mehkega prava v celoti skladna tudi z načelom enakega obrav-
navanja kot formalnim načelom pravne države.
33 
velluti, S. (2009). New Governance and eU constitutionalism: Friends or Foes? european Union 
Studies Association (eUSA), biennial conference 23.-25. april 2009, str. 6. 
34 
Pavčnik, M. (2007). t eorija prava. Ljubljana: Gv založba, str. 627.
35 
Wouters, J. (2001). constitutional Limits of Differentiation: the Principle of equality v de Witte, b., 
Hanf D., vos, e. (ur.). the Many Faces of Differentiation in eU Law. Antwerpen: Intersenita, str. 301-
345, str. 311.

265
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
3.  Postopek sprejemanja mehkega prava: 
neskladnost z demokratični mehanizmi 
načela pravne države
Nasprotno pa je na drugi strani sprejemanje pravnih aktov z vse 
prej kot zanemarljivimi pravnimi učinki (zlasti na področjih svo-
bode, varnosti in pravice, kjer so temeljne pravice posameznikov 
najbolj ogrožene) brez vsaj okvirno predpisanega postopka spre-
jema, ki bi zajemal ustrezne demokratične mehanizme, s katerimi 
bi bila onemogočena samovolja (praviloma) evropske komisije,
36
 
nasprotuje procesnim zahtevam načela pravne države (sprejem 
pravnih aktov mimo predstavnikov ljudstva, brez obvezne javne 
razprave in transparentnosti),
37
 saj pomeni odstop od pravnih 
norm predstavniške demokracije. v nje so pravna pravila nače-
loma legitimna zgolj, če lahko izkažejo, da je bil njihov sprejem 
(praviloma) izglasovan z večino glasov predstavnikov ljudstva, 
zbranih v predstavniškem telesu in da so bila sprejeta po vnaprej 
določenem sprejemnem (zakonodajnem) postopku,
38
 upošteva-
joč pri tem še dodatno okoliščino, da je načeloma izpodbijanje 
pravnih aktov mehke narave, ki ne ustvarjajo zavezujočih pravnih 
učinkov (četudi ti znatno vplivajo na pravni položaj posamezni-
ka) v okviru ničnostne tožbe omejeno,
39
 tozadevno pa se v tem 
oziru zastavi tudi dilema o ustreznem spoštovanju načela učinko-
vitega varstva pravic, ki prav tako predstavlja sestavni del načela 
pravne države.
40
 Primarno in sekundarno pravo eU namreč for-
maliziranega postopka sprejemanja mehkega prava praviloma ne 
36 
Čeprav države članice s prenosom svojih suverenih pravic za zagotovitev ciljev eU zagotovo niso 
imele v mislih, da bo eU ukrepala mimo njih oziroma z njimi v nasprotju, je dejansko z mehkim 
pravom do tega prišlo: ločena od njenih državljanov se eU skozi mehko pravo samo-razvija in samo-
-napreduje, takšno ravnanje pa pravna teorija v določeni meri ovrednoti kot obliko dobrohotnega 
absolutizma ali samovolje eU. Nickel, R. (2006). Participatory Governance and european Administra-
tive Law: New Legal benchmarks for the New european Public order. eUI Working Papers, Law št. 
2006/26, str. 15.
37 
v pravni literaturi je to praviloma poudarjena kot druga slabost mehkega prava nasploh. Prva sla-
bost je odsotnost prisilnosti. Prim. Gersen, J.e., Posner e.A. (2008). Soft Law, Public Law and Legal 
theory. Working Paper št. 213, str. 20. 
38 
Sabel, c .F., zeitlin, J. (2008). Learning from Difference: the New Architecture of experimentalist 
Governance in the eU. european Law Journal, let. 14, št. 3, str. 271–327, str. 276. 
39 
kadar akt mehkega prava ne ustvarja zavezujočih pravnih učinkov, bo ničnostna tožba zoper ta-
kšen akt nedopustna. bo pa kljub temu vprašanje zakonitosti takšnega akta mehkega prava mogoče 
zastaviti v okviru vprašanja za predhodno odločanje. Podrobneje glej korkea-aho, e. (2018). National 
courts and european Soft Law: Is Grimaldi still good law?. Yearbook of european Law, let. 37, št.1, 
str. 470-495 in eliantonio, M., Stefan, o . (2018). Soft Law before the european courts: Discovering a 
»common pattern«?. Yearbook of european Law, let. 37, št. 1, str. 457-469.
40 
t ridimas, t . (2006). the General Principles of eU Law, oxford: oxford University Press, str. 4.

266
DIGNITAS n Načelo pravne države
predvidevata. ker je pristojnost za sprejem mehkega prava s stra-
ni evropske komisije ali Sveta praktično neomejena,
41
 je sprejem 
teh aktov možen brez obveznega posvetovanja z drugimi zadev-
nimi institucijami oziroma ob izognitvi dolgotrajnim pogajanjem 
potrebnim za dosego ustreznega soglasja za sprejem pravnega 
akta. tako je iz analize različnih pravnih aktov mehke narave (zla-
sti iz uvodnih delov teh aktov) razvidno, da evropska komisija in 
Svet denimo sporočila, akcijske programe, deklaracije, smernice, 
resolucije,
42
 kodekse ravnanja in prakse ter razlagalna sporočila 
in obvestila sprejemata samoiniciativno brez vključitve ostalih in-
stitucij eU. Prav tako posebnemu postopka sprejema evropska 
komisija ne sledi v okviru sprejemanja priporočil in mnenj, če-
prav gre za obliki mehkega prava, predvideni v členu 288 PDeU. 
Izjema je podana le kadar direktiva ali uredba predpisujeta po-
stopek, ki mu mora slediti evropska komisija (delegacija).
43
 Na-
sprotno pa se pri sprejemu priporočil po ustaljenem sprejemnem 
postopku ravna Svet, kot je to razbrati že iz pričetka priporočil: 
navedbi pravne podlage namreč sledi opis postopka, ki mu je 
Svet sledil pri sprejemu.
44
 Iz zunanjih priporočil Sveta, izhaja, da 
Svet postopa na podlagi predloga ali osnutka priporočila evrop-
ske komisije.
45
 Mnenje običajno podajo še evropski parlament in 
pogosto tudi ekonomsko-socialni odbor, občasno pa tudi odbor 
41 
Pravna teorija si je enotna, da je pristojnost za sprejem mehkega prava zastavljena izredno široko. 
Splošna pravna podlaga za sprejem mehkega prava vseh vrst s strani evropske komisije je vsebovana 
v izvršitvenih pooblastilih evropske komisije (prvi odstavek člena 17 PeU oziroma prejšnji člen 211 
Pogodbe o eS), e vropska komisija pa dodatnega posebnega pooblastila ne potrebuje. Izjema velja le 
v primeru obstoja izrecne pravne podlage – v luči pravnega varstva, institucionalnega ravnovesja in 
demokratičnosti je pristojnost evropske komisije po splošnem določilu takrat derogirana (omejena); 
mehko pravo je tedaj potrebno sprejeti na bolj specifični pravni podlagi. t ako Smit, H., Herzog, P. 
(2002). the Law of the european community: A commentary on the eec t reaty. knjiga št. 5, New 
York: Matthew bender & co., str. 634; von der Groeben, H. et al. (1991). k ommentar zur eWG-vetrag. 
band 4. Artikel 189-248. baden-baden: Nomos, str. 274; Senden, L. (2004). Soft Law in the european 
community Law. oregon: Hart Publishing, str. 199-201. enako velja za pristojnost Sveta, kot izhaja iz 
16. člena PeU, saj je potrebno vse kar je priznati evropski komisiji, priznati tudi Svetu. krausser, H.P. 
(1991). Das Prinzip begrenzter ermächtigung im Gemeinschaftsprech als Strukturprinzip des eWG-
-vertrages, berlin: Duncker und Hummblot, str. 88.
42 
Svet sicer v okviru sprejemanja resolucij v posameznih primerih vključi tudi druge institucije eU, 
vendar je takšno ravnanje le izjema. Glej denimo Resolucijo Sveta z dne 29. junija 1995 o učinkoviti 
enotni uporabi prava Skupnosti in o kaznih za kršitve prava eU na skupnem trgu. Uradni list eU c 
188, 22. 07. 1995, str. 1-3. 
43 
kot je to denimo v členu 117 PDeU. 
44 
v posameznih primerih je postopek sprejemanja priporočil Sveta predviden v PDeU – denimo 
člen 121 PDeU. 
45 
k ar je iz Priporočil Sveta razvidno z navedbo: »ob upoštevanju priporočila Evropske komisije«, glej 
denimo Priporočilo Sveta z dne 10. julija 2012 v zvezi z nacionalnim programom reform Avstrije za 
leto 2012 in mnenje Sveta o programu Avstrije za stabilnost za obdobje 2011–2016 (2012/c 219/01). 
Ur. l. eU c 219, 24. 07. 2012, str. 1-4. 

267
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
regij, temu pa nato sledi postopek posvetovanja.
46
 v postopek 
sprejema priporočil tako Svet vključi tudi druge institucije eU ter 
njihova stališča upošteva, v določenih primerih, čeprav ne konsi-
stentno, pa v postopek vključi še tretje deležnike.
47
 za razliko od 
drugih aktov mehkega prava je evropska komisija doslednejša, 
ko sprejema sporočila in obvestila, ki vsebujejo pravila ravnanja 
za naslovnike in so sprejeta zaradi razvoja v zakonodaji, sodni 
praksi in sprememb v politiki; praviloma se evropska komisija pri 
njihovem sprejemu drži ustaljenega postopka, in sicer na način, 
da najprej objavi osnutek akta, zainteresirane stranke povabi k 
podaji komentarjev in predlogov, takšne odzive pa kasneje obja-
vi v obliki sporočil, čeprav ni nujno, da so v aktu mehkega prava 
ti predlogi dejansko tudi upoštevani.
48
z izjemo priporočil Sveta, deloma resolucij Sveta ter odločitve-
nih obvestil in sporočil evropske komisije, se torej v praksi insti-
tucije eU za sprejem mehkega prava in o njegovi vsebini odločajo 
na lastno pobudo, ustaljenega postopka sprejemanja, če se ga in-
stitucija eU že posluži, ni, prav tako sta izključena posvetovanje, 
javna razprava in glasovanje o vsebini pravnih pravil. Razen v pri-
meru, ko je postopek sprejemanja izrecno predpisan v primar-
nem pravu eU, institucije eU nič ne zavezuje, da bi (če se je že 
dejansko ravnala po ustaljenem postopku) se tega zmeraj držala 
oziroma ga upoštevala (sankcij ni), prav tako ne obstaja zaveza 
po upoštevanju podanih argumentov in pripomb. takšna nefor-
malnost in pomanjkanje zagotovila o spoštovanju določenega 
46 
t ako je na primer iz Priporočila Sveta o izvajanju širših smernic ekonomskih politik držav članic, 
katerih valuta je euro, razvidno, da je Svet sledil naslednjemu postopku sprejema: upošteval je pripo-
ročilo evropske komisije in sklepe evropskega sveta ter opravil postopek posvetovanja z ekonomsko-
-finančnim odborom, kot razvidno iz slednjega:
» Svet evropske unije –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju evropske unije in zlasti člena 136 v povezavi s členom 121(2) 
Pogodbe,
ob upoštevanju priporočila evropske komisije,
ob upoštevanju sklepov evropskega sveta,
po posvetovanju z ekonomsko-finančnim odborom…«
47 
t ako je na primer Svet v Priporočilu Sveta 87/371/eGS t dne 25. junija 1987 o usklajenem uvajanju 
javnih vseevropskih celičnih digitalnih kopenskih mobilnih komunikacij v Skupnosti. Ur. l. eU L 196, 
17.7.1987, str. 81-84 razvidno, da je Svet ob sprejemu priporočila upošteval tudi pozitivno mnenje 
SoG-t (Senior official Group on t elecommunications), pozitivno mnenje predstavnikov teleko-
munikacijskih uprav, podanega na evropski konferenci uprav za pošto in telekomunikacije (cePt) 
ter pozitivno mnenje proizvajalcev telekomunikacijske opreme držav članic za sprejem takšnega 
priporočila.
48 
Glej denimo obvestilo e vropske komisije o nedoločitvi ali znižanju kazni v primerih kartelnih spo-
razumov. Ur. l. eU c 207, 18.7.1996; obvestilo k omisije Smernice o uporabi člena 81 Pogodbe eS za 
sporazume o horizontalnem sodelovanju (2001/c 3/02). Ur. l. eU c3, 6.1.2001, str. 2-30 in obvestilo o 
uporabi pravil konkurence eS za čezmejna nakazila (95/c 251/03). Ur. l. eUc 251, 27.9.1995, str. 3-10.

268
DIGNITAS n Načelo pravne države
demokratičnega postopka sprejemanja pravnega akta, ki ustvarja 
znatne pravne in dejanske učinke, zlasti ni skladna z načelom za-
konitosti kot sestavino načela pravne države.
49
4.  Zagotovitev skladnosti mehkega prava 
z zahtevami pravne države – predlogi 
sprememb
Pogled na mehko pravo skozi zahteve pravne države je poka-
zal, da mehko pravo, čeprav v pravni teoriji pogosto hvaljeno po 
svoji učinkovitosti in možnosti ukrepanja kadar zavezujoče pra-
vo tega ne zmore,
50
 ni brez pomanjkljivosti. vendar pa navedeno 
per se ne pomeni, da je mehko pravo »slabo« oziroma da bi nje-
govo uporabo bilo potrebno opustiti. Pomanjkljivosti mehkega 
prava v zvezi z načelom pravne države se namreč nanašajo na 
»procesne« zahteve, t.j. na postopek sprejemanja mehkega prava, 
ne pa na njegovo mehko naravo ali vsebino.
51
 Na podlagi argu-
menta a contrario bi zato neskladnosti s posameznimi zahtevami 
pravne države bilo mogoče odpraviti že z uvedbo ustreznega po-
stopka sprejemanja mehkega prava vseh vrst. takšna pravila bi 
morala biti določena v primarnem pravu eU (PDeU kot ustavni 
listini), pri čemer pa bi predpisan postopek, v luči spoštovanja 
fleksibilnosti in smotra mehkega prava, primerjalno s klasičnim 
zakonodajnim postopkom, logično moral biti krajši in manj for-
maliziran. Glede na to, da evropski parlament predstavlja in za-
stopa interese državljanov eU, od možnosti njegovega vplivanja 
na vsebino in obliko sprejetih pravnih aktov ter njegovega sode-
lovanja v postopku sprejema pa je odvisna stopnja demokratične 
legitimnosti, bi v takšen postopek sprejema (morda v obliki po-
svetovanja ali sodelovanja) nedvomno bilo potrebno vključiti to 
institucijo,
52
 in to vsaj v primeru, ko se z mehkim pravom določa-
49 
european commission for Democracy through Law (v enice commission), Report on the Rule 
of Law adopted by the venice commission at its 86th plenary session (v enice, 25-26 March 2011), 
dostopno na: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=cDL-AD(2011)003rev-e (29. 4. 
2020), str. 10. 
50 
Po idejni zasnovi zagovornikov uporabe mehkega prava naj bi mehka legalizacija eU državam čla-
nicam omogočala, da pravna pravila in način njihove implementacije prilagodijo svojim raznolikim 
nacionalnim okoliščinam (prožnost, prilagodljivost), vodila do večje transparentnosti, raznolikosti 
in učinkovitosti pravnega reda eU, vse to pa naj bi omogočalo boljše upravljanje (»governance«) 
namesto vladanja (»government«). Abbott, k.W., Snidal, D. (2000). Hard and Soft Law in International 
Governance. International organization, let. 54, št. 3, str. 421-456, str. 445.
51 
Rose, R., Page, e.c . (2001), str. 21.
52 
Da evropski parlament v postopek sprejemanja mehkega prava po sedanji ureditvi ni vključen 

269
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
jo nova pravila ravnanja na ravni eU oziroma natančneje pravila 
ravnanja, s katerimi se zapolnjujejo ohlapne pravne določbe ali 
določa način izvrševanja podeljene diskrecije evropske komisi-
je. v primerih, ko akti mehkega prava zgolj ponavljajo pravila, ki 
so že vsebovana v obstoječem zavezujočem pravu eU, namreč 
ogrožanja demokratične legitimnosti in pravne države ni; tega za 
pravne akte, ki vzpostavljajo nova pravila ravnanja, ki imajo nato 
na ravni eU v posameznih primerih učinek kot zavezujoče pra-
vo, ni mogoče reči: nesodelovanje evropskega parlamenta tedaj 
ogroža demokratično legitimnost in s tem sprejemljivost ravnanj 
eU s strani državljanov. Prav tako bi veljalo razmisliti o ustrezni 
vključitvi zaveze po čim širšem posvetovanju z vsemi deležniki,
53
 
zavezo po obrazložitvi zakaj posamezni predlogi institucij eU v 
končnem aktu niso bili upoštevani in obvezno objavo predloga, 
rezultatov posvetovanja in obrazložitve med različnimi izbirami 
v denimo obliki zelene knjige ali sporočila. v luči preglednosti in 
seznanitve državljanov s sprejetim pravom, pa bi veljalo določi-
ti še obvezno objavo sprejetega mehkega prava v Uradnem listu 
eU (serija c). z določitvijo takšnega postopka sprejemanja bi bilo 
istočasno zagotovljeno tudi sodno varstvo pred Sodiščem eU (v 
primeru nespoštovanja določil, tožba na ugotovitev ničnosti, člen 
263 PDeU), na ta način pa v polni meri zagotovljen dostop do so-
dišča in učinkovito varstvo pravic.
za zagotovitev skladnosti mehkega prava z zahtevami pravne 
države bi bil mogoč tudi pristop iz drugega zornega kota: v luči 
težnje po fleksibilnosti in spreminjajoče se narave regulatornih 
mehanizmov v eU, kjer se vse bolj utrjuje zavedanje, da zavezu-
joča zakonodaja (zlasti na občutljivih političnih področjih) ciljev 
čimbolj tesne integracije med državami članicami ni (več) zmo-
žna dosegati, zaradi česar morata zavezujoče in mehko pravo de-
lovati skupaj (se medsebojno dopolnjevati), bi morda veljalo ne-
koliko prilagoditi tudi današnje dojemanje pravne države. Strogo 
razumevanje legalnosti, v okviru česar je legalnost razumljena kot 
v zadostni meri – v smislu, da bodisi z njim sploh ni opravljeno bodisi da njegovi argumenti niso 
upoštevani v zadostni meri. je razvidno tudi iz številnih kritik evropskega parlamenta. Prim. Resolu-
cija evropskega parlamenta z dne 4. septembra 2007 o institucionalnih in pravnih vidikih uporabe 
instrumentov »mehkega prava« ((2007/2028(INI)).
53 
Danes namreč ne glede na to, da je evropska komisija večkrat poudarila, da teži k čim širšemu 
posvetovanju z vsemi zainteresiranimi strankami,
 (
denimo v Sporočilu evropske komisije »Proti okre-
pljeni kulturi posvetovanja in dialoga – splošna načela in minimalni standardi za posvetovanje z 
zainteresiranimi strankami s strani komisije« (coM (2002) 704 final, 11. 12. 2002) obveze, da takšno 
posvetovanje dejansko izvede ni. 

270
DIGNITAS n Načelo pravne države
pravo, ki vzpostavlja sistem pravnih pravil, sprememba katerih je 
možna zgolj skozi popolnoma formaliziran postopek, v prime-
ru njegove kršitve pa predvideno neposredno varstvo pred so-
diščem, morda ni več v celoti združljivo z današnjo kompleksno 
naravo eU. Del pravne teorije, s katerim soglaša tudi avtorica tega 
prispevka, zato utemeljeno poudarja, da čeprav mehko pravo ne 
sovpada s Kelsnovo definicijo prava kot »ustvarjanje visoko dolo-
čenih normativnih spoznanj, dopolnjenih z institucionalizirano 
prisilo«,
54
 so novi načini regulacije družbenih odnosov v eU izzva-
li vlogo prava v integracijskem procesu, potreba po hitrem in več-
kratnem regulativnem poseganju pa zato zahteva razvoj novega 
koncepta legalnosti in s tem novega (širšega) razumevanja načela 
pravne narave.
55
 Že dalj časa trajajoč trend uporabe mehkega pra-
va zato v tem oziru morda vendarle ne pomeni grožnje razpadu 
pravne države, temveč na ravni eU spodbuja in usmerja k njeni 
ponovni preučitvi in s tem okrepitvi.
v enem ali drugem primeru bi, ob upoštevanju dejstva, da se 
do aktov te vrste vse bolj ogreva tudi Sodišče eU ter jim posledič-
no priznava vedno intenzivnejše pravne učinke ter sočasne števil-
ne nejasnosti in nedorečenosti povezane z akti te vrste, razpravo 
o aktih mehkega prava – postopku njihovega sprejemanja, njiho-
vem učinkovanju in okoliščinah, kdaj do njihovega sprejema s 
strani institucije eU prihaja – veljalo vključiti tudi v okvir sedaj od-
vijajoče se razprave o krepitvi načela pravne države na ravni eU. 
Slednje po dosedanjem načrtu v razpravo ni vključeno: čeprav 
evropska komisija v Sporočilu o krepitvi pravne države iz julija 
2019 zapiše, da bo kot varuhinja Pogodb »sprejemala ustrezne in 
sorazmerne ukrepe za zagotovitev spoštovanja prava EU, ter vla-
gala v krepitev zmogljivosti EU v zvezi s tem«,
56
 posebne pozorno-
sti mehkemu pravu v tej razpravi (dosedaj) ni bilo namenjeno,
57
 
to pa po mnenju avtorice, glede na to, da gre za razpravo s širo-
kim krogom občinstva in strokovne javnosti, vsaj v določenem 
54 
kelsen, H. (2005). Čista teorija prava: uvod v problematiko pravne znanosti, Ljubljana: cankarjeva 
založba, str. 34. 
55 
Dawson, M. (2009). Soft Law and the Rules of Law in the european Union: Revision or Redun-
dancy. eUI Working Paper RSc AS, 2009/24, str. 2 in 14 in Dawson, M. (2009). eU law ‘transformed’? 
evaluating accountability and subsidiarity in the ‘streamlined’ oMc for Social Inclusion and Social 
Protection. v kröger, S. (ur.), What we have learnt: Advances, pitfalls and remaining questions in oMc 
research. european Integration online Papers (eIoP), št. 1, str. 4. 
56 
oddelek v . Sporočila komisije »krepitev pravne države v Uniji«, op. cit.. 
57 
Iz podatkov na spletni strani niti ne izhaja, da naj bi to bilo v načrtu. https://ec.europa.eu/info/
policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/initiative-strengthen-rule-law-
-eu_en (3. 5. 2020)

271
DIGNITAS n Skladnost mehkega prava EU z določenimi vidiki načela pravne države...
obsegu predstavlja izgubljeno priložnost za (vsaj delno) razjasni-
tev statusa in učinkovanja mehkega prava na ravni eU in s tem 
posledično krepitve načela pravne države na ravni eU.
LitEratUra in viri
MOnOGraFiJE
Damian chalmers, european Law, Law and eU Government, Dartmouth/Ashgate, Aldershot, 1998.
Hans von der Groeben H. in drugi, kommentar zur eWG-vetrag, band 4, Artikel 189-248, 4. izdaja, 
Nomos, baden-baden, 1991.
Hans kelsen, Čista teorija prava: uvod v problematiko pravne znanosti, cankarjeva založba, Ljubljana, 
2005.
Hans P. krausser, Das Prinzip begrenzter ermächtigung im Gemeinschaftsprech als Strukturprinzip 
des eWG-vertrages, Duncker und Hummblot, berlin, 1991.
Marijan Pavčnik, teorija prava, 3. izdaja, Gv založba, Ljubljana, 2007.
Richard Rose, edvard Page, Lawmaking through the back Door, european Policy Forum, London, 
2001.
Linda Senden, Soft Law in european community Law, Hart Publishing, oregon, 2004.
Hans Smit, Peter Herzog, the Law of the european community: A commentary on the eec treaty, 
knjiga št. 5, Matthew bender & co., New York, 2002.
t akis t ridimas, the General Principles of eU Law, 2. izdaja, oxford University Press, oxford, 2006.
ČLanKi
kenneth W. Abbott, Duncan Snidal, Hard and Soft Law in International Governance, International 
organization, let. 54, št. 3 (2000), str. 421-456.
Michael blauberger, From Negative to Positive Integration? european State Aid control through Soft 
and Hard Law, West european Politics, let. 32, št. 4 (2009), str. 719–737.
Håkon A. cosma, Whish Richard, Soft Law in the Field of eU competition Policy, european business 
law Review, let. 14, št. 1 (2003), str. 25-56.
Mark Dawson, Soft Law and the Rules of Law in the european Union: Revision or Redundancy, eUI 
Working Paper RScAS, 2009/24 (2009), Robert Schuman centre for Advanced Studies, european 
University Institute, Firence.
Mark Dawson, eU law ‘transformed’? evaluating accountability and subsidiarity in the ‘streamlined’ 
oMc for Social Inclusion and Social Protection v kröger S. (ur.), What we have learnt: Advances, 
pitfalls and remaining questions in oMc research, european Integration online Papers (eIoP), 
Special Issue 1, let. 13 (2009).
Mariolina eliantonio, oana Stefan, Soft Law before the european courts: Discovering a »common 
pattern«?, Yearbook of european Law, let. 37, št. 1 (2018), str. 457-469.
Mariolina eliantonio, Soft Law in environmental Matters and the Role of the european courts: too 
Much or too Little of It?. Yearbook of european Law, let. 37, št. 1 (2018), str. 496–524.
John e. Gersen, eric A. Posner, Soft Law, Public Law and Legal theory Working Paper št. 213, the Law 
School, University of chicago, 2008.
Andrew t . Guzman, t imothy Meyer, International Soft Law, Journal of Legal Analysis, let. 2, št. 1 
(2011), str. 171-225.
Jan klabbers J., the Redundancy of Soft Law, Nordic Journal of International Law, let. 65, št. 2 (1996), 
str. 167-182.
emilia k orkea-aho, National courts and european Soft Law: Is Grimaldi still good law?, Yearbook of 
european Law, let. 37, št.1 (2018), str. 470-495.
David Hodson, Puetter  Uwe, t he european Union in disequilibrium: new intergovernmentalism, po-
stfunctionalism and integration theory in the post-Maastricht period, Journal of european Public 
Policy, let. 26, št. 8 (2019), str. 1153-1171.
thorsten Hüller, out of time? the democratic limits of eU demoicracy, Journal of european Public 

272
DIGNITAS n Načelo pravne države
Policy, let. 23, št.10 (2016), str. 1407-1424.
koen Lenaerts, overview of the case Law of the court of Justice of the european Union with Respect 
to the Rule of Law, Rule of Law in europe, Perspectives from practitioners and academics, eJtN, 
bruselj, 2019, str. 70-79.
Rainer Nickel R, Participatory Governance and european Administrative Law: New Legal benchmarks 
for the New european Public order, eUI Working Papers, Law, št. 2006/26 (2006), european Uni-
versity Institute, Department of Law, Firence.
charles F. Sabel, Jonathan zeitlin, Learning from Difference: the New Architecture of experimentalist 
Governance in the eU, european Law Journal, let. 14, št. 3 (2008), str. 271–327.
Frank Schimmelfennig, brexit: differentiated disintegration in the european Union, Journal of euro-
pean Public Policy, let. 25, št. 8 (2018), str. 1154-1173.
Joanne Scott, In Legal Limbo: Post-legislative Guidance as a challenge for european Administrative 
Law, common Market Law Review, let. 48, št. 2 (2011), str. 329-355.
Francis Snyder, Soft Law and Institutional Practice in the european community, eUI Working Paper 
Law, št. 5 (1993), european University Institute, Firence.
Jale t osun, Anne Wetzel, Galina zapryanova, the eU in crisis: Advancing the Debate, Journal of eu-
ropean Integration, let. 36, št.3 (2014), str. 195-211.
David M. t rubek,, Louise G. t rubek, New Governance & Legal Regulation: complementarity, Rivalry 
and t ransformation, Legal Studies Research Paper Series, Paper št. 1047 (2007), University of Win-
sconsin Law School, Winsconsin.
Myrto t sakatika M, Governance vs. politics: the european Union’s constitutive ‘democratic deficit’, Jo-
urnal of european Public Policy, let. 14, št. 6 (2007), str. 867-885.
Samantha velluti, New Governance and eU constitutionalism: Friends or Foes?, eUSA Papers, 2009.
Samantha velutti S., exploring Possible encounters between New Governance, Law and constitutio-
nalism in the european Union, beijing Law Review, let. 4, št. 1 (2013), str. 8-19.
Jan Wouters J., constitutional Limits of Differentiation: the Principle of equality v de Witte b., Hanf 
D., vos e. (ur.), the Many Faces of Differentiation in eU Law, Intersentia, Antwerpen-oxford-New 
York, 2001, str. 301-345.