Uprava, letnik I, 2/2003 55 Nove možnosti organiziranja javne uprave in u~inkovitost upravnih sistemov UDK: 35.07: 658.3 (497.12) Gorazd Trpin Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta gorazd.trpin @pf.uni-lj.si IZVLE^EK V prispevku obravnavamo u~inkovitost upravnih sistemov v lu~i nove zakonoda- je in organizacijski vidik reforme javne uprave. V zvezi z u~inkovitostjo upravnih sistemov ugotavljamo, da je prvi del normativnega vidika reforme javne uprave, ki zajema ureditev razmerij med upravo in državljani pri odlo~anju o njihovih pravicah in obveznostih, zaklju~en. Kljub temu opozarjamo na posamezne pomanjkljivosti v tej ureditvi, ki bi jih bilo treba odpraviti. Prikazujemo in komentiramo tudi dobre re{itve, ki jih je nova ureditev prinesla v upravnem postopku, upravnem sporu in na podro~ju neformalnih oblik varstva pravic posameznikov. V drugem delu obravnavamo nove možnosti organizacije javne uprave, ki jo prina{ajo novi zakoni, kot so zakon o državni upravi, zakon o javnih agencijah in zakon o javnih skladih. Pri tem ugotavljamo, da nova zakonodaja prina{a dobre re{itve na podro~ju odlo~anja o organizaciji državne uprave in njeni teritorialni ureditvi. Kon~no obravnavamo {e organiziranost javnih služb in ugotavljamo, da bi bilo treba njihovo normativno ureditev posodobiti, saj jo {e vedno ureja zakonodaja, ki je imela predvsem namen zagotoviti prehod iz pravne ureditve stare države v novi ustavni in pravni sistem. Klju~ne besede: javna uprava, reforma javne uprave, u~inkovitost upravnih siste- mov, normativni vidik reforme, organiziranost javnih služb Eden temeljnih ciljev reforme javne uprave je pove~anje u~inkovitosti upravnih sistemov. Ta cilj se sku{a dose~i v vseh treh njenih temeljnih delih, in sicer v nor- mativnem, institucionalno-organizacijskem in informacijskem delu. Vsi trije deli so med seboj povezani in odvisni, kar je treba pri prou~evanju tega podro~ja posebej upo{tevati. Pri tem pa je treba poudariti, da je normativni okvir temelj celotne orga- nizacije in delovanja upravnih sistemov, zato se tudi vsakr{ne spremembe na tem podro~ju za~nejo s spremembami njihove normativne podlage. Tudi v Sloveniji se je reforma javne uprave pri~ela najprej na normativnem pod- ro~ju, pri ~emer je zajela tri temeljne sklope razmerij, ki jih je morala na novo urediti. Prvi sklop so razmerja med državljani in upravo, kadar slednja odlo~a o njihovih pravicah oziroma obveznostih, ter druga razmerja, ki nastajajo med državljani in Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 56 upravo pri njenem delovanju. Drugi sklop so razmerja, ki opredeljujejo položaj zapo- slenih v upravi tako znotraj upravnih sistemov kot tudi v razmerju do njihovega oko- lja. Tretji sklop pa so statusna in organizacijska razmerja organizacij javne uprave. Normativni del reforme javne uprave je najprej uredil prvi sklop razmerij, tj. razmerja med upravo in državljani pri varstvu in uveljavljanju njihovih pravic v raz- merju do uprave. V to ureditev sodijo upravni postopki, upravno sodno varstvo pra- vic, ustavno sodno varstvo pravic in neformalne oblike varstva pravic posamezni- kov v razmerju do uprave. Na podro~ju upravnih postopkov je bil leta 2000 sprejet novi Zakon o splo{nem upravnem postopku (ZUP – Uradni list RS, {t. 80/99), ki se je mo~no opiral na tradi- cionalno ureditev tega podro~ja iz prej{nje ureditve. To je tudi razumljivo, saj je bil stari zakon o splo{nem upravnem postopku nekdanje SFRJ eden najbolj{ih proces- nih zakonov na tem podro~ju v svetu. Kljub temu pa je novi zakon poleg uskladitve tega postopka z novim pravnim redom uvedel nekatere novosti, ki naj bi pove~ale predvsem u~inkovitost upravnih postopkov. Pri tem moramo na u~inkovitost upra- vnih postopkov gledati z dveh vidikov, in sicer z vidika varstva pravic strank in z vidika varstva javnega interesa. U~inkovitost upravnih postopkov pomeni uravnote- ženje obeh vidikov, katerega rezultat je bolj{e in hitrej{e uveljavljanje pravic posa- meznikov in organizacij na eni strani ter bolj{e in hitrej{e zagotavljanje izvajanja njihovih obveznosti na drugi. Z vidika varstva pravic posameznikov in organizacij je novi ZUP bistveno pove~al u~inkovitost upravnega postopka. Prvi~, polje svoje uporabe je raz{iril z dosedanjega klasi~nega podro~ja državnih organov in nosilcev javnih pooblastil {e na izvajalce javnih služb in na javnopravne zadeve, ki nimajo lastnega procesnega varstva. Izvajalci javnih služb morajo sedaj uporabljati pravila upravnega postopka pri odlo~anju o pravicah uporabnikov svojih storitev, ki izvirajo iz njihove dejavnosti kot javne službe. Pri tem se postavlja vpra{anje, v kolik{nem obsegu so ga dolžni uporabljati, tj. v enakem obsegu kot državni organi in nosilci javnih pooblastil ali pa ožje. Tretji odstavek 3. ~lena ZUP, ki ureja to vpra{anje, glede tega ne daje nepos- rednega odgovora. Iz njega bi se dalo celo sklepati, da je uporaba ZUP na podro~ju javnih služb najsplo{nej{a, saj govori samo o uporabi splo{nega upravnega postop- ka na tem podro~ju, ne da bi pri tem dolo~il tudi njegovo subsidiarnost, ki jo pozna celo pri državnih organih. Tako bi lahko ugotovili, da je uporaba splo{nega upravne- ga postopka na podro~ju javnih služb {ir{a kot na podro~ju državne uprave, na kate- rem splo{na pravila splo{nega upravnega postopka lahko nadomestijo posebna pravila posebnih upravnih postopkov. Kljub temu da tretji odstavek 3. ~lena ne govori o subsidiarnosti splo{nega upravnega postopka na tem podro~ju, pa lahko ugotovimo, da ta vseeno obstaja. Tretji ~len namre~ nosi naslov Subsidiarna uporaba zakona, ki se po na{em mnenju nana{a na vse tri njegove odstavke, ~eprav izrecno govori o subsidiarni uporabi Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 57 ZUP samo v prvih dveh odstavkih, ki se nana{ata na državne organe in nosilce jav- nih pooblastil. Glede na umestitev te dolo~be v procesni institut subsidiarnosti lah- ko torej sklepamo, da ta velja tudi za odlo~anje izvajalcev javnih služb o pravicah uporabnikov njihovih storitev. Pri tem pa {e vedno obstaja vpra{anje, kak{na naj bi bila ta subsidiarnost ozi- roma kateri akti so tisti, v razmerju do katerih se ZUP uporablja subsidiarno. Za državne organe in nosilce javnih pooblastil ZUP v prvih dveh odstavkih 3. ~lena dolo~a, da je akt, s katerim se ureja posebni upravni postopek, lahko samo zakon, medtem ko tretji odstavek tega ~lena za izvajalce javnih služb zopet ne dolo~a ni~esar. Zakon je glede tega pomembnega vpra{anja zelo pomanjkljiv, kar povzro~a velike težave v praksi, zato moramo zapolniti to praznino z ustreznim tolma~enjem. Po na{em mnenju lahko pri tem vpra{anju uporabimo teleolo{ko tolma~enje, torej razlago namena zakonodajalca. Namen zakonodajalca je bil procesno urediti varstvo in uveljavljanje pravic posameznikov na podro~ju javnih služb, pri ~emer je bil ta namen zares dosežen samo tam, kjer posamezni izvajalci oziroma njihove posame- zne kategorije niso imele lastnega postopka. Kjer je postopek obstajal, torej ni bilo posebnih problemov, saj je bila pravna pot uveljavljanja pravic jasna. ZUP na teh podro~jih ni nameraval nadomestiti teh postopkov s svojimi dolo~bami, ampak je hotel te postopke samo dopolniti. Glede na to lahko ugotovimo, da se splo{ni upra- vni postopek tudi na podro~ju javnih služb uporablja samo subsidiarno v razmerju do postopkov izvajalcev javnih služb. To dodatno potrjuje {e dejstvo, da je ureditev uporabe splo{nega postopka na podro~ju javnih služb ume{~ena v 3. ~len zakona, ki kot celota nosi naslov Subsidiarna uporaba zakona. Z raz{iritvijo subsidiarne uporabe tudi na podro~je javnih služb je ZUP mo~no pove~al možnosti varstva in uveljavljanja pravic posameznikov v razmerju do izvajal- cev javnih služb oziroma funkcionalnih upravnih sistemov. Njihova u~inkovitost na tem podro~ju se meri predvsem s tega vidika, torej z vidika u~inkovitega varstva in uveljavljanja pravic. Glede na to, da je novi ZUP procesno uredil celotno izredno {iroko podro~je javnih služb, lahko ugotovimo, da je na tem podro~ju pri{lo do bis- tvenega pove~anja u~inkovitosti upravnih sistemov z vidika varstva in uveljavljanja pravic posameznikov v razmerju do uprave. Drugi del teh razmerij je upravno sodno varstvo pravic posameznikov v razmer- ju do uprave. To podro~je je na novo uredil Zakon o upravnem sporu, ki je bil sprejet že julija 1997, objavljen pa je bil v Uradnem listu RS, {t. 50/97. Izhodi{~e te ureditve je dolo~ila že ustava v 157. ~lenu, s katerim je odpravila dotedanji sistem generalne klavzule z negativno enumeracijo in uvedla popoln sistem generalne klavzule v upravni spor. To pomeni, da je upravni spor mogo~e voditi zoper vsak posami~ni akt, s katerim državni organi, organi lokalnih skupnosti ali nosilci javnih pooblastil odlo~ajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organiza- cij, ~e za dolo~eno zadevo ni predvideno drugo sodno varstvo. To ureditev je povzel tudi zakon, tako da je sedaj mo~no pove~ana možnost uporabe upravnosodnega Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 58 nadzora nad odlo~anjem uprave, kar zopet mo~no pove~uje u~inkovitost upravnih sistemov z vidika varstva pravic posameznikov in organizacij. Možnost uporabe upravnosodnega varstva pravic je dodatno pove~al drugi odstavek 157. ~lena ustave, da se v upravnem sporu odlo~a tudi o zakonitosti posami~nih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Upravni spor v tem primeru ni vezan na izdajatelja akta ali izvajalca dejanja, ampak je bistveno samo to, da gre za ustavno pravico posameznika in da ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ta ureditev, ki je bila v prej{njem upravnem sporu opredelje- na kot pravni institut kvaziupravnega spora, dolo~a sodni nadzor za vsak akt ali dejanje kogarkoli, ki bi merilo na kr{itev ustavne pravice posameznika. Ta akt ali dejanje ima sicer lahko lasten sodni nadzor; ~e tega nima, se uporabijo dolo~be upravnega spora. Zakon o upravnem sporu nadalje raz{irja podro~je njegove uporabe na akte, izdane v obliki predpisa, ki urejajo posami~na razmerja, ter na akte v zvezi z volilnimi postopki in volitvami funkcionarjev ter imenovanji javnih uslužbencev. S tem je upravni spor zajel prakti~no vsa možna podro~ja in s svojo subsidiarno uporabo zapolnil prakti~no vse možne vrzeli na podro~ju sodnega nadzora nad upravnim odlo~anjem in ravnanjem. K u~inkovitosti upravnega sistema pa seveda mnogo prispeva sam potek pos- topka upravnosodnega nadzora. Glede tega vpra{anja je zakon uvedel veliko novos- ti, od katerih bi na tem mestu omenili samo tri, in sicer vzor~ni postopek, na~in odlo~anja sodi{~a in pritožbo. Vzor~ni postopek ureja zakon v 42. in 43. ~lenu, v katerih dolo~a, da lahko sodi{~e v primeru ve~ kot dvajsetih upravnih aktov z enako ali podobno dejansko in pravno podlago prekine njihove postopke in izvede vzor~ni postopek na podlagi ene same tožbe. Po pravnomo~nosti odlo~be, izdane v vzor~nem postopku, lahko nato sodi{~e brez obravnave odlo~i o prekinjenih postopkih, ~e ti postopki glede na vzor~ni postopek nimajo bistvenih posebnosti dejanske ali pravne narave in ~e je dejansko stanje razjasnjeno. ^e v vseh obravnavanih primerih odlo~a enako, potem lahko o vseh tožbah odlo~i z eno samo sodbo. Vzor~ni postopek nedvomno pove~uje u~inkovitost postopka upravnega spora. Njegovo u~inkovitost pove~uje tudi na~in odlo~anja v upravnem sporu, saj je zakon precej raz{iril možnost odlo~anja upravnega sodi{~a v postopku polne jurisdikcije. Odlo~anje v polni jurisdikciji ureja 61. ~len zakona, ki sicer {e vedno izhaja iz možnosti polne jurisdikcije glede na naravo stvari, pri ~emer pa dodatno zahteva {e zanesljivo dejansko podlago za odlo~anje, težko popravljivo {kodo za stranko, ~e bi vrnilo zadevo v ponovno odlo~anje toženemu organu, in neupo{tevanje pravnega mnenja sodi{~a v izdanem upravnem aktu, zoper katerega je bil že voden upravni spor. Poleg tega sodi{~e lahko odlo~i v sporu polne jurisdikcije tudi v primeru, ~e toženi organ ne izda v zakonskem roku ali roku, ki ga dolo~i sodi{~e, novega upravnega Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 59 akta v zadevi, pri kateri je v prej{njem upravnem sporu sodi{~e akt odpravilo in naložilo organu izdajo novega upravnega akta. Kljub navedenim dobrim re{itvam pa bi odlo~anje v sporu polne jurisdikcije lahko {e izbolj{ali. Po na{em mnenju bi jo lahko raz{irili {e na neuporabo ali nepra- vilno uporabo materialnega prava. Sodi{~e je nedvomno bolj kvalificirano za tol- ma~enje materialnih predpisov, zato se nam zdi nepotrebno zavla~evanje postopka, da sodi{~e samo odpravi tak{no odlo~bo in jo vrne v ponovno odlo~anje temu organu. V eventualnem noveliranju zakona o upravnem sporu bi lahko ta na~in odlo~anja prenesli iz dosedanje 4. to~ke prvega odstavka 60. ~lena v novo 4. to~ko prvega odstavka 61. ~lena in tako odprli pot polni jurisdikciji glede vpra{anj kr{itve materialnega prava. Enako po na{em mnenju tudi sedanja ureditev pritožbe v upravnem sporu ne vodi k pove~anju u~inkovitosti upravnih sistemov. V nasprotju s prej{njo ureditvijo, v kateri je bil upravni spor v na~elu enostopenjski, smo v novem zakonu povsem odprli vrata pritožbi in tako oblikovali popolnoma dvostopenjski upravni spor. Pritož- ba v upravnem sporu je sedaj vezana na klasi~ne pritožbene razloge brez kakr{nihkoli omejitev. S tem se podalj{uje trajanje postopka do odlo~itve, saj ima- mo sedaj skupaj z upravnim postopkom {tiristopenjsko, pri dodatni ustavni pritožbi pa celo petstopenjsko odlo~anje. Tak{no mnogostopenjsko odlo~anje ne prispeva k u~inkovitemu varstvu pravic, zato bi morali po na{em mnenju pri novelaciji uprav- nega spora razmisliti o zoženju razlogov, iz katerih je mogo~e vložiti pritožbo v upra- vnem sporu, tako da bi se bolj približali postopku revizije kot pa klasi~nemu postop- ku pritožbe v upravnem sporu. Tretji del razmerij med posamezniki in upravo zajema t. i. neformalne oblike varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave. V primerjalnih ureditvah je naj- bolj raz{irjena oblika ombudsman, pri nas pa je to varuh ~lovekovih pravic in temelj- nih svobo{~in. Varuh ~lovekovih pravic in temeljnih svobo{~in je ustavna kategorija, ki jo ureja 159. ~len ustave. Ta ~len opredeljuje delovno podro~je varuha, ki je varo- vanje ~lovekovih pravic in temeljnih svobo{~in v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Delovno podro~je varuha je glede na to ustavno dolo~bo zelo {iroko, saj zajema vse možne izvajalce oblasti, vklju~no s sodi{~i. Pri slednjih je zakon o varuhu ~lovekovih pravic in temeljnih svo- bo{~in delovno podro~je nekoliko zožil, tako da nadzira varuh delo sodi{~ samo z vidika zavla~evanja postopkov in vidika o~itne zlorabe oblasti. Vendar ta ureditev ni posebej problemati~na, saj lahko najdemo to omejitev v razmerju do sodi{~ skoraj v vseh primerjalnih ureditvah. Tudi zakonska ureditev varuha ni posebej problemati~na, saj gre za novo moderno ureditev te institucije, ki se mo~no zgleduje po nordijskem vzoru. Glede na to ne vidimo posebne potrebe po njeni spremembi, saj tak{na, kot je, omogo~a zadosti {iroko in u~inkovito neformalno varstvo pravic posameznikov v razmerju do uprave. Vendar bi bilo nemara treba razmisliti o ustanovitvi katerega od posebnih Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 60 varuhov pravic državljanov po drugem odstavku 159. ~lena ustave. Posebni varuhi bi bili lahko pristojni za podro~ja, ki jih splo{ni varuh ne zajema (razmerja med posamezniki in izvajalci javnih služb, razmerja do klientele v zdravstvu, razmerja do otrok ipd.). Da so ti posebni varuhi potrebni, kažejo ustanovitve in poizkusi ustano- vitev varuhov bolnikovih pravic na lokalni ravni, pri ~emer pa ti lokalni varuhi ne morejo imeti nikakr{nih pooblastil, saj lahko ta pridobijo samo na podlagi zakona. Zato že ustanovljenih posebnih varuhov na lokalni ravni ne moremo {teti za prave varuhe, ampak bolj za oblike civilne družbe, v katere se vklju~uje tudi lokalna skup- nost. K u~inkovitosti upravnih sistemov precej prispeva tudi ustrezna ureditev njiho- vega institucionalnega dela. Na tem podro~ju je bil storjen velik korak naprej, tako da imamo danes skoraj že povsem izdelan institucionalni okvir javne uprave. Prvi~, državno upravo imamo urejeno z novim zakonom o državni upravi, medtem ko paradržavne organizacije urejata novi zakon o javnih skladih in novi zakon o javnih agencijah. Ostane samo {e podro~je gospodarskih in negospodarskih javnih služb, sicer že urejeno z zakonodajo v novih ustavnih okvirih (zakon o zavodih in zakon o gospodarskih javnih službah), ki pa bi jo bilo treba posodobiti. Kljub temu v celoti pomeni primeren institucionalni okvir za vzpostavitev u~inkovite organizacije slo- venske javne uprave. Novi zakon o državni upravi bistveno druga~e ureja organizacijo državne upra- ve, ~eprav temelji na enakih ustavnih izhodi{~ih kot prej{nja ureditev. Pri tem je zakonodajalec izhajal iz stali{~a, da dolo~ba prvega odstavka 120. ~lena ustave nik- jer ne dolo~a, do katere organizacijske ravni mora urejati organizacijo uprave zakon, kar pomeni, da lahko to ureja na organizacijski ravni ministrstev, organov v sestavi ministrstev ali na ravni notranje organizacije. Ustava je glede tega vpra{anja odprta, tako da lahko ta dolo~ba zajema samo najvi{jo organizacijsko raven, lahko pa seže tudi do najnižje. ~e namre~ sprejmemo tezo, da ustava zahteva urejanje organov v sestavi ministrstev z zakonom, potem ni nobenega razloga, da ne bi trdili isto tudi za notranjo organizacijo ministrstev. Šele v zadnjem primeru bi zadostili striktnemu gramatikalnemu tolma~enju te dolo~be, saj bi z zakonom uredili prav vsa vpra{anja organizacije uprave. Po na{em mnenju ustave seveda ne gre tolma~iti tako, ampak prej nasprotno. Glede na odprtost ustavne dolo~be je popolnoma dovolj, ~e zakon ureja samo naj- vi{jo organizacijsko raven uprave, tj. ministrstva. Res je, da to sicer ustava že izrec- no dolo~a v drugem odstavku 114. ~lena (ki sodi v poglavje o vladi), vendar lahko pri tem mirno ugotovimo, da gre za delno podvajanje dolo~b. Dolo~bo o organizaciji ministrstev bi lahko v 114. ~lenu ustave enostavno izpustili, saj se dolo~ba 120. ~lena nedvomno nana{a predvsem na ministrstva, ki so glede na dolo~bo 121. ~lena temeljni del strukture državne uprave. Po tem tolma~enju torej že do sedaj ni bilo nobene potrebe, da je organe v sestavi ministrstev urejal zakon, saj (kot smo videli) tega ustava izrecno ne zahteva. Na~in urejanja organov v sestavi ministrstev Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 61 z zakonom je bil bolj ali manj sprejet po inerciji iz prej{nje ureditve in ni imel nobe- nega ustavnopravnega, {e manj pa organizacijskega razloga. Organizacija je namre~ orodje za izvajanje svojih funkcij, zato mora nosilec funkcij tudi razpolagati s svojim orodjem. Lahko se strinjamo z dejstvom, da na najvi{ji organizacijski ravni državne uprave obstajajo politi~ni razlogi, da se ta raven ureja z zakonom, medtem ko na nižjih ravneh ni za to nobenega pravega razloga. Te ugotovitve skoraj v celoti upo{teva novi zakon o državni upravi. Tako v prvem odstavku 21. ~lena dolo~a, da se upravni organ v sestavi ministrstva lahko ustanovi z uredbo vlade, notranja organizacija ministrstev pa se enako kot do sedaj dolo~i z aktom, ki ga sprejme minister v soglasju z vlado na podlagi uredbe o skup- nih temeljih notranje organizacije in sistemizacije delovnih mest v državni upravi. Tak{na ureditev pomeni bistven napredek na podro~ju urejanja organizacije državne uprave, njena slaba stran je samo v tem, da nekoliko znižuje preglednost organizaci- je. Vendar je tudi to pomanjkljivost mogo~e omiliti z doslednim in jasnim normiran- jem te organizacije, ki ne sme biti podvržena spremembam zgolj zaradi trenutnih politi~nih interesov, ampak morajo biti te predvsem rezultat potreb po njeni bolj{i organizaciji in bolj{em delovanju. Podobno je tudi z drugim ustavnim izhodi{~em, v okviru katerega ustava v prvem odstavku 121. ~lena dolo~a, da naloge uprave neposredno opravljajo minis- trstva. Iz te ustavne dolo~be bi se dalo sklepati, da lahko naloge uprave opravljajo izklju~no samo ministrstva, kar bi na organizacijskem podro~ju pomenilo, da morajo biti vsi organi in organizacije, ki izvajajo upravne naloge, del organizacijske strukture ministrstev. To vpra{anje je {e posebej odprto pri teritorialni strukturi državne upra- ve, prek katere se izvajajo upravne naloge na celotnem teritoriju države. To teritori- alno strukturo predstavljajo upravne enote, ki so zaokroženi in do neke mere samo- stojni teritorialni upravni sistemi. Glede na ustavno dolo~bo, da naloge uprave neposredno opravljajo ministrstva, se postavlja vpra{anje, kak{en je potem položaj upravnih enot, ki ravno tako opravljajo naloge uprave. Po striktnem tolma~enju ustavne dolo~be bi morale biti neposredno del organizacijske strukture posamez- nega ministrstva (npr. ministrstva, pristojnega za upravo), saj lahko samo ministrs- tva neposredno opravljajo naloge uprave. Dosedanji zakon o upravi se je temu vpra{anju preprosto izognil, in sicer tako, da ni nikjer opredelil položaja upravnih enot. Novi zakon o državni upravi pa jih je opredelil tako organizacijsko kot funkcionalno. Organizacijsko jih je opredelil v 14. ~lenu, kjer jih na{teva med upravnimi organi skupaj z ministrstvi in organi v njihovi sestavi, funkcionalno pa v 43. ~lenu, kjer je dolo~il, da za opravljanje upravnih nalog, ki jih je zaradi njihove narave treba organizirati teritorialno, delujejo upravne enote. S tem je vpra{anje položaja upravnih enot v bistvu re{eno, saj jih lahko opredelimo kot teritorialne organe državne uprave. Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 62 Ustrezno je urejena tudi pristojnost dolo~anja teritorialnega obsega upravnih enot. Teritorialni obseg upravnih enot se po novem zakonu dolo~a z uredbo vlade, kar omogo~a enostavnej{o in prilagodljivej{o teritorializacijo državne uprave. Tak{na ureditev je dobra podlaga za za~etek teritorialne reorganizacije državne uprave, ki pa mora biti premi{ljena in usklajena s procesom vzpostavljanja pokrajin kot druge ravni lokalne samouprave. Ustanovitev pokrajin bo, ~e bo do nje pri{lo, prav gotovo najve~ji premik v organizaciji slovenske javne uprave po osamosvojitvi, spremljati pa jo bodo morale ustrezne spremembe v teritorialni ureditvi državne uprave. Glede na to bi bilo smotrno, da bi s spremembami teritorialnega obsega upravnih enot po~akali do jasno izoblikovanega predloga o teritorialnem obsegu pokrajin. Tretje ustavno izhodi{~e, ki se neposredno nana{a na državno upravo in ki je neposredno predmet nadaljnjega zakonskega urejanja, je javno pooblastilo. Ustava ureja javno pooblastilo v drugem odstavku 121. ~lena, na podlagi katerega lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki z zakonom dobijo javno pooblastilo za izvajanje nekaterih funkcij državne uprave. Ustavna dolo~ba je glede samega pooblastila dovolj jasna, povsem odprto pa je bilo vpra{anje postopka podeljevanja javnega pooblastila, zlasti v primeru, kadar je bilo za njegovo podelitev ve~ kandidatov. Dosedanja zakonodaja tega vpra{anja sploh ni urejala, novi zakon o državni upravi pa ga je za~asno uredil v svoji prehodni dolo~bi 81. ~lena. V tej dolo~bi najavlja novi zakon, ki bo uredil postopek podelitve javnega pooblastila, do njegove uveljavitve pa se v primeru ve~ kandidatov za javno poobla- stilo, ki se podeli na javnem nate~aju, uporabljajo dolo~be zakona, ki ureja javna naro~ila. S tem je to vpra{anje vsaj deloma re{eno, natan~neje pa ga bo treba, kot je bilo že omenjeno, urediti v posebnem zakonu. Poleg državne uprave so podani normativni okviri tudi za organizacijo drugega dela javne uprave, ki zajema njeno pospe{evalno in servisno funkcijo. Tako imamo sedaj organizacijsko urejene vse tri temeljne funkcije javne uprave, in sicer regulati- vno, ki jo pretežno izvaja državna uprava, pospe{evalno, ki jo pretežno izvajajo paradržavne organizacije, kot so javne agencije in javni skladi, ter servisno funkcijo oziroma javne službe, ki jih izvajajo javni zavodi in javna podjetja ter druge izvajalske oblike javnih služb. V nasprotju z opisanimi podro~ji pa je izvajanje javnih služb {e precej neureje- no. S prehodom na novi ustavni in politi~ni sistem je pri{lo do ukinitve sistema svo- bodne menjave dela na podro~ju tedanjih dejavnosti posebnega družbenega pome- na, s tem pa tudi do ukinitve institucije samoupravnih interesnih skupnosti ter organizacij združenega dela, ki opravljajo dejavnosti posebnega družbenega pome- na kot oblike izvajanja javnih služb na teh podro~jih. Pristojnosti prvih so pre{le na tedanje izvr{ilne organe republi{ke skup{~ine in ob~inskih skup{~in, medtem ko je na podro~ju izvajanja javnih služb zazevala velika statusna praznina, saj so imele vse organizacije na tem podro~ju svoj temelj v zakonu o združenem delu. To praznino je za tisti ~as ustrezno zapolnil Zakon o zavodih (Uradni list RS, {t. 12/91), ki je tedanje Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 63 organizacije združenega dela, ki opravljajo dejavnosti posebnega družbenega pomena na podro~ju družbenih dejavnosti, preoblikoval v prvo statusno obliko oseb javnega prava v novi ureditvi, tj. v javni zavod. Kljub svojim pozitivnim u~inkom pa je imel omenjeni zakon precej pomanjklji- vosti, kar je razumljivo glede na ~as njegovega nastanka in glede na takoj{njo pot- rebo po vsaj zasilni ureditvi tega podro~ja. Prvo tak{no vpra{anje, ki ga zakon ni mogel povsem zadovoljivo re{iti, je vpra{anje premoženja javnih zavodov. Z ukinitvi- jo družbene lastnine je bilo namre~ tudi na tem podro~ju treba poiskati ustreznega lastnika, ki ga je zakon na{el v državi oziroma lokalni skupnosti. Dotedanje premo- ženje teh organizacij, ki je bilo kot družbena lastnina v upravljanju njihovih delavcev, je tako pre{lo na državo oziroma lokalno skupnost, pri ~emer pa zakon ni bil selekti- ven, ampak je ipso lege preoblikoval v javne zavode vse organizacije, ki so delovale na podro~ju družbenih dejavnosti in ki so imele ob njegovi uveljavitvi status poseb- nega družbenega pomena, ne glede na pravo naravo njihovega dela. S tem je »nacionaliziral« premoženje {tevilnih organizacij, ki so kljub svojemu statusu prido- bivale ves dohodek ali ve~ino dohodka na trgu. Tako so bili delavci v teh organizaci- jah postavljeni v deprivilegiran položaj, saj kljub enakim pogojem za svoje delo, kot so jih imeli delavci v gospodarstvu, niso enakopravno z njimi sodelovali v postopku lastninjenja družbene lastnine. Zanimiva je ugotovitev, da {e danes ve~ina teh organizacij, ki so izpolnjevale in {e izpolnjujejo pogoje za preoblikovanje v gospodarsko družbo ali zasebni zavod, nadaljuje svoje delo kot javni zavod. S tem nastaja nenormalen položaj, saj se v statusni obliki zavoda izvajajo prakti~no vse dejavnosti, od gospodarskih do dejav- nosti upravljanja državnih nepremi~nin, ki bi se morala odvijati v statusni obliki jav- nih skladov. Tipi~en zgled za to ugotovitev je Sklad kmetijskih zemlji{~ in gozdov RS, ki je organiziran v obliki javnega zavoda, ~eprav neposredno izvaja funkcije ne- premi~ninskega javnega sklada, kot jih opredeljuje Zakon o javnih skladih (Uradni list RS, {t. 22/2000). Podobno velja za celotno podro~je izobraževanja odraslih in ve~ino podro~ja raziskovanja, na katerih delujejo {tevilni javni zavodi, ~eprav ne izvajajo nobene javne službe. Javni zavod je tako ena najbolj neustrezno uporablje- nih statusnih oblik, zato bo po sprejemu novega zakona treba nujno preoblikovati posamezne organizacije. Tokrat to ne bi smelo biti izvedeno zgolj po kriteriju pod- ro~ja, na katerem delujejo, in po kriteriju dosedanjega statusa, ampak predvsem po kriteriju individualne obravnave glede na naravo njihove dejavnosti, ki zahteva ustrezen status. Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skup- nosti je povzro~il velike težave tudi pri njihovem upravljanju. Centralno upravljanje premoženja javnih zavodov je na eni strani demotiviralo slednje za gospodarno rav- nanje s sredstvi za svoje delo, na drugi strani pa je sprožilo nerealne apetite po investicijah v novo družbeno infrastrukturo, ki ne izražajo realnih potreb. Posledica Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 64 tega so megalomanski in dragi projekti, ki glede na centralno odlo~anje o investici- jah ne upo{tevajo realne distribucije potreb po družbeni infrastrukturi. Sam proces teko~ega upravljanja premoženja pa je postal tog in birokratski, saj so procesi odlo~anja bistveno predolgi in preve~ odmaknjeni od okolja, kjer potrebe po tem odlo~anju nastajajo. Posebej so pomanjkljive dolo~be zakona o zavodih, ki urejajo financiranje jav- nih zavodov. To ni zgolj vpra{anje stro{kov izvajanja posamezne javne službe, ampak predvsem vpra{anje mehanizmov njihove u~inkovitosti. Sedanji sistem financiranja javnih zavodov ne spodbuja u~inkovitega in racionalnega izvajanja javnih služb, kar skupaj s centralizacijo odlo~anja o vseh pomembnej{ih vpra{anjih, ki se ti~ejo javnih zavodov, ovira ve~ji napredek na tem podro~ju. Financiranje javnih zavodov je zato drugo klju~no vpra{anje, ki bi ga bilo treba urediti na povsem dru- ga~nih temeljih. Celoten sistem financiranja je privedel do tega, da so se {tevilni javni zavodi pri~eli ukvarjati s tržnimi, v~asih pa celo z gospodarskimi dejavnostmi. S tem je nastala nenormalna situacija na trgu, saj javni zavodi pri izvajanju teh dejavnosti pomenijo nelojalno konkurenco v razmerju do zasebnega sektorja, ki mu zlahka konkurirajo, saj imajo ve~ino svojih stro{kov že pokrito iz prora~una. To vpra{anje se bo ob vstopu v EU {e zaostrilo, saj tak{no stanje pomeni kr{itev ene temeljnih evropskih politik, tj. varstva svobodne konkurence. Pomanjkljivost sedanje ureditve je tudi skupno urejanje zasebnih in javnih zavodov. Zasebni zavodi so osebe zasebnega prava in so kot tak{ne mnogo bližje gospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki so osebe javnega prava. Pri tem se postavlja vpra{anje, ali imajo zasebni zavodi kot statusna oblika zasebnega prava sploh svoj smisel in ali jih ne bi bilo treba ukiniti, saj danes velika ve~ina zasebnih zavodov opravlja dejavnosti, ki bi jih lahko opravljali v obliki gospodarske družbe. Te dejavnosti bi lahko opravljali celo v obliki neprofitne gospodarske družbe, ki jo sicer dolo~a zakon o gospodarskih družbah, vendar pa je podrobneje ne ureja. V vsakem primeru pa bo treba ob uveljavitvi novega zakona o javnih zavodih sprejeti tudi nekatere spremembe zakona o zavodih, ki se bodo nana{ale na položaj zasebnih zavodov. To velja predvsem za na~in njihovega upravljanja v primeru ve~jega {tevila ustanoviteljev, pri ~emer bo treba urediti njihova medsebojna razmerja. Ta ureditev bo potrebna tudi za uveljavitev nove zakonodaje na podro~ju javnih zavodov, saj bo preoblikovanje sedanjih javnih zavodov, ki ne izvajajo javne službe, v zasebne zavo- de možno samo s prenosom ustanoviteljskih pravic, kar pa seveda zahteva zakon- sko ureditev medsebojnih razmerij njihovih nosilcev. Kljub temu da je predvsem podro~je normativne ureditve javnih služb potrebno ustrezne novelacije in modernizacije, lahko ugotovimo, da je že mogo~e pri~eti pravo reorganizacijo javne uprave. Seveda pa ta reorganizacija ni ve~ samo norma- tivna, ampak mora biti tudi dejanska, zato zahteva resen analiti~ni pristop pri izved- bi. To pomeni, da bi morali funkcionalno analizirati celoten upravni sistem, nato pa Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 65 bi lahko za~eli razporejati njegove funkcije po razli~nih novih organizacijskih oblikah v skladu z naravo teh funkcij. Temeljno vodilo te reorganizacije bi moralo biti ve~ja odprtost javne uprave v razmerju do državljanov in ve~ja u~inkovitost pri izvajanju vseh njenih funkcij. Literatura: • Pusi}, E.: Modernizacija velikih evropskih upravnih sustava, Hrvatska javna uprava, let. 4, {t. 2/2002, Zagreb 2002, str. 293, 233, 269. • Rus, V.: Sociolo{ki vidiki prehoda iz moderne v postmoderno državo, Teorija in praksa, let. 40, {t. 1/2003, Ljubljana 2003, str. 5–16. • Trpin, G.: Reforma javne uprave u Sloveniji, Hrvatska javna uprava, let. 4, {t. 2/2002, Zagreb 2002, str. 293–323. • Trpin, G.: Državna uprava deset let po sprejemu ustave, VII. Dnevi javnega prava, IJU, Portorož 2001, str. 257–271. Dr. Gorazd Trpin je izredni profesor na Pravni Fakulteti Univerze v Ljubljani, nosilec oziroma sodelavec pri predmetih: Upravni postopek in upravni spor, Javna uprava in Sistem državne uprave ter predstojnik Katedre za upravnopravne znanosti. Objavil je ve~ strokovnih in znan- stvenih ~lankov v doma~ih in tujih strokovnih in znanstvenih revijah ter z referati nastopil na vrsti mednarodnih in doma~ih strokovnih in znanstvenih posvetovanj. SUMMARY New Opportunities for the Management of Public Administration and the Effectiveness of Administrative Systems In this paper the effectiveness of administrative systems in the light of new legalisation and the organizational aspect of the public administration reform are dealt. In connection with the effectiveness of administrative systems we discovered that the first part of the normative aspect of the public administration reform has been concluded. It refers to the management of the relations between the administration and citizens in taking decisions about their rights and duties. We discovered that there are still some shortcomings in the legal reform that need to be improved. We present and comment on some good solutions, which the new reform introduced in the administrative procedure or in the administrative dispute as well as in the field of informal forms of the protecti- on of individuals' rights. In this capacity, we discovered that the general Gorazd Trpin Nove možnosti organiziranja javne uprave Uprava, letnik I, 2/2003 66 administrative procedure consists of all procedural relations that emerge in the administrative organization and in the individual in making decisions about their rights and duties. Thus, the use of the rules of the administrative procedure is also expanded to those people employed in the administrative services whenever they are in a position to make decisions about the rights of the individuals. Similar developments could be also traced in administrative disputes, which broadens with its system of the general clause of the judicial control over the whole administrative decision-making. In the second part, we deal with new opportunities for the organisation of the public administration, which are introduced by new legislation; for example, the law of the government, the law of the public agencies and the law of the public funds. The law of the government brings more flexible forms of the governmental organisation. It especially gives to the government the ability to make decisions about all the internal organisational levels of the government as its highest body. With that the rigidity of the organisation of the government is removed, which was previously decided on and changed only by the law. Besides, the territorial organisation of the public administra- tion is managed more effectively, because the territorial units finally got the status of territorial bodies of government. Their territory is again managed by the government and its decrees. In the last part we deal with the organisation of the public administration in the field of the performance of public services. We discovered that this field of the services is managed inappropriately, because it is still managed by temporary legislation. The purpose of this temporary legislation was to ena- ble the passage from the old to the new constitutional and legal system. The- refore, modernisation of the laws is needed for this field, which should be achieved by the new law of the public institutions. Despite this shortcoming, we can claim that it is already possible to start with the real reorganisation of public administration. This reorganisation is no longer only normative, of course, but also actual. Therefore, a serious analytic approach to the perfor- mance is required. This means that we would need to analyse the whole administrative system functionally and then we would be able to rearrange its functions into various new organisational forms which are in the accordance with the nature of their functions. The essential principle throughout the reorganisation should be the greater openness of the public administration towards citizens and the greater effectiveness in performing all of its functions.