300 Naknadna indemnitetu v finančnih zakonih. Naknadna indemniteta v finančnih zakonih. Dr. Vladimir Murko. Kakor vsaka večja gospodarska edinica potrebuje tudi vsaka javna korporacija predhoden pregled verjetnih izdatkov in prejemkov za bodoče leto, ker je od njihove pravilne določitve in porazdelitve odvisno delovanje tiste 17 V sistemu kaz. zakonika naj sledi to poglavje neposredno poglavju: Kazniva dejanja zoper obstoj države in njeno ustavno ureditev. Naknadna indemniteta v finančnih zakonih. 301 edinice v posameznem letu. Država kot najvišja državna korporacija ima seveda največji proračun med vsemi. Zato so njeni proračuni najpogosteje predmet razprav, zlasti če se proračunska načela, veljavna za sestavo in izvrševanje državnega proračuna, uporabljajo tudi za nižje javne edinice (Jugoslavija). Proračun je (po čl. I veljavnega zakona o drž. računovodstvu) enoleten zakon, s katerim se določajo, predhodno odobravajo in predhodno razporejajo vsi državni izdatki in prejemki. Od nas podčrtane besede vzbujajo nujno dvome, ali so postavljena načela v praksi dosledno izvedljiva. Že v mirnih dobah lahko nastanejo nepredvidene potrebe, katere se morajo zadovoljiti v interesu nemotenega delovanja državne uprave in ohranitve narodnega gospodarstva, ker je pač doba enega leta vendarle tako dolga, da lahko prinese nepredvidene dogodke in potrebe. Še večje nepredvidene potrebe in izdatke povzročajo seveda nemirne dobe (vojna, likvidacija vojne, zdravljenje gospodarske krize). V takih primerih državna uprava tudi pri najboljši volji ni mogla pravočasno določiti verjetno potrebne izdatke in najti njim ustrezajoče prejemke. Možno je tudi, da državna uprava (vlada) pri sestavi proračuna pomotoma ali iz nemarnosti izpusti kake potrebne izdatke, ki naj omogočijo izvršitev državnih nalog, kar se ji ne sme šteti tako v zlo kakor nameravana izpustitev kakih pričakovanih in potrebnih izdatkov iz proračuna. Če se namreč kakšni verjetno potrebni izdatki izpustijo iz proračuna, trpi važno proračunsko načelo popolnosti, zlasti pa pravica narodnega predstavništva, da sme dovoljevati načeloma vse izdatke in vse prejemke, ker brez tega pristanka ni dopustno niti pobiranje prejemkov niti izvrševanje izdatkov. Če bi se taki potrebni izdatki, ki jih bo morala vlada izvršiti radi nemotenega delovanja državne uprave, izpustili iz proračuna, bi se s tem kršila največja pravica narodnega predstavništva, ki z izglasovanjem proračuna diktira vladi, kako naj vodi državni aparat v bodočem letu. Če bi vlada med izvrševanjem proračuna radi nezadostnega dotoka prejemkov ali radi zmanjšanja državnih potreb reducirala izdatke, ni to nikakršna nepravilnost, ker so izdatki predvideni v proračunu s svojim maksimalnim zneskom. Seveda ne zadošča, da narodno predstavništvo samo dovoljuje vnaprej vse izdatke in prejemke. Vlada bi mogla kljub vsem proračunskim postavkam izdajati denar za druge namene, kakor jih je želelo narodno predstavništvo, in torej 302 Naknadna indemnitcta v finančnih zakonih. izigravati njegovo voljo, če ni bilo zadostne kontrole nad vladnim delovanjem. Že sam strah pred kontrolo ter morebitno odgovornostjo zaradi netočnega izvrševanja proračuna naj bi silil vlado k točnemu izvrševanju volje narodnega predstavništva, tako »glede skupne višine izdatkov kakor glede namena posameznega izdatka, če bi mogla vlada izvrševati proračun drugače, kakor je sprejet, bi bila proračunska pravica narodnega predstavništva skoro ilu-zorna.1 Šele pravica izglasovanja proračuna in pravica kontrole nad izvršitvijo skupaj varujeta narodnemu predstavništvu njegove pravice. Vprašanje je, ali se obe pravici vedno spoštujeta, zakaj se pogosto ne spoštujeta in ali se ne dajo najti sredstva, ki naj omogočijo zanesljivejšo in pravočasno kontrolo, če bi se pokazalo, da res ni vedno mogoče izglasovati vse izdatke enega budžetskega leta že vnaprej. Zgoraj smo ugotovili, da je v nemirnih časih, kakršni vladajo po svetovni vojni, težko določiti zanesljivo za celo leto vnaprej -vse državne izdatke in prejemke. Že v mirnih časih lahko nastopijo potresi, povodnji, epidemije. Koliko takih nepredvidenih potreb se lahko pojavi (v politično in gospodarsko nemirnih časih, zlasti odkar skrbi država tudi za zmanjšanje konjunkturnih valovanj — nezaposlenost, javna dela, sanacije, subvencije, intervencije, porast cen, povišanje plač drž. uradnikom, povišanje tečajev tujih valut in obenem obveznosti, glasečih se na tujo veljavo), ki se pojavljajo pogosto popolnoma nepričakovano. Ne smemo se torej čuditi, če določa že naš (še srbski) predvojni zakon o državnem računovodstvu (skrajšano ZDR), da smejo biti samo izjemoma, v mejah, strogo obeleženih, in v primerih, jasno imenovanih v tem zakonu in v ustavi, prejemki in izdatki z drž. proračunom nepreliminirani, predhodno neodobreni in predhodno nerazporejeni. Teh izjem ne bomo mnogo našli. V ustavi jih sploh ni. (niti dvanajstine niso izjema, izvzemši obliko dvanajstim uveljavljenih s kraljevim ukazom namesto z zakonom), nekaj jih bomo našli v ZDR. Glavno so določbe o rezervnih proračunskih kreditih ter o naknadnih in izrednih kreditih. Ker se lahko po izglasovanju proračuna pojavijo državne naloge, za katere v proračunu niso preliminirani krediti sploh ali ne v zadostni višini, dopušča čl. 26 ZDR rezervne proračunske kredite za manjše nezadostno preliminirane izdatke, za 1 Tu ne upoštevamo prehodnega stanja, ki je nastalo z objaro uredbe i> spremembah veljavnih predpisov in izdajanju novih z dne '(). -n>t. i(n<). Naknadna indemniteta v Finančnih zakonih. 303 male potrebščine, neimenovane v pozicijah in končno za izredne državne potrebščine. Vendar vsi ti rezervni proračunski krediti ne smejo presegati 1% oz. 2% vseh odobrenih materialnih izdatkov vsega proračuna. Ker dosezajo materialni izdatki pri nas v zadnjih letih okrog 50% vseh izdatkov, bi torej smeli ti krediti znašati največ 1 % vseh predvidenih izdatkov. Da je v današnjih povojnih časih nemogoče izračunati višino proračunskih izdatkov za celo leto (računsko!) vnaprej točno na 1%, je pač jasno. Za osebne izdatke načeloma sploh ni dopustna poraba proračunskih rezervnih kreditov.13 Zakonodavec je torej moral misliti tudi na tako možnost, da se izčrpajo proračunski izdatki, upoštevajoč pri tem tudi možnost virmanov, ki dopuščajo porabo kreditov iz ene pozicije za drugo pozicijo, kolikor niso prepovedani ali nasprotno dovoljeni v večjem obsegu (v vsakoletnem finančnem zakonu), in da se izčrpajo tudi ti neznatni proračunski rezervni krediti. Zadovoljitev takih državnih potreb, ki se pojavijo v večjem kakor pričakovanem obsegu ali sploh nepričakovano, naj omogočijo naknadni in izredni krediti, od katerih je torej odvisno nemoteno delovanje državne uprave. Po čl. 55 ZDR sme narodna skupščina, sedaj pač narodno predstavništvo, za nezadostne preliminirane izdatke dovoliti naknadne kredite, za izredne — sploh nepredvidene državne potrebe pa izredne kredite, vendar v obeh primerih predhodno, torej preden se zahteva zvišba oz. nov kredit. Naknadni kredit se mora razen tega zahtevati pravočasno, preden so proračunski krediti povsem izčrpani (čl. 57 ZDR), torej le, dokler še proračunski kredit za tisti namen ni izčrpan. Namen te postrožitve naj bi bil najbrž ta, da se ev. še prepreči nadaljevanje začetega dela (n. pr. kake stavbe), če se pri izvrševanju hitro pokaže nezadostnost kredita. Če so dela napredovala tako daleč, da jih je nemogoče ustaviti, (vsaj brez večje škode), bo narodno predstavništvo težko odreklo povečanje kredita (naknaden kredit). Tukaj moram omeniti, da pri nas ne poznamo delitve kreditov v evalu-ativne in limitativne v tem smislu, da bi se smeli za evalu-ativne kredite trositi tudi večji kot proračunski zneski, ker pač, velja za konkretni namen za dovoljenega ves potrebni ra A 1 1 i x , Traité élém. de science des finances et de législation financiere française, 1931, str. 244 pravi, „da so naknadni krediti nujnost, ki bo, dokler ne bodo nezmotljivi v svojih predvidevanjih oni, ki pripravljajo in izglasujejo proračun". Nezmotljivi seveda ljudje ne morejo biti, zlasti politično orientirani. 304 Naknadna indemniteta v finančnih zakonih. znesek, ne le v proračunu predvideni.2 Evaluativnili kreditov pri nas ni. Vsi krediti so dovoljeni le v proračunski višini in torej limitativni. Za vsako prekoračenje kredita, razen če se vrši iz proračunskih rezervnih kreditov, je potreben predhodni pristanek narodnega predstavništva in seveda tudi drugega ustavnega faktorja, torej zakon. Zato je pri nas večja potreba po naknadnih in izrednih kreditih kakor v drugih državah, kjer poznajo razlikovanje na evaluativne in limitativne kredite (Francija). Vprašanje je, ali je postopek za dovoljenje naknadnih in izrednih kreditov glede na funkcioniranje našega parlamentarnega sistema vedno mogoč. ZDR zahteva namreč za vse izredne in naknadne kredite predhoden pristanek narodne skupščine (sedaj narod, predstavništva), in sicer še pred koncem proračunskega leta, torej ne morda po koncu proračunskega leta, toda še pred potekom računskega leta, četudi izdatek morda še ni izvršen. Glede naknadnih kreditov je predpisan (čl. 57 ZDR) natančnejši postopek. Na zahtevo pristojnega ministra, predloženo finančnemu ministru, in po njegovem referatu odloči ministrski svet, ali je mogoče izhajati brez naknadnega kredita. Če se tak kredit ne more odložiti do rednega zasedanja ali če je narodna skupščina še zbrana, ko nastopi potreba za naknadni kredit, se ji predloži v začetku oziroma na koncu sej; če pa narodno predstavništvo ni zbrano niti ni mogoče odložiti dovolitev naknadnega kredita do rednega zasedanja, se mora sklicati narodno predstavništvo na izredno zasedanje. Ne zadošča, da narodno predstavništvo le dovoli naknadne ali izredne kredite, porazdeljene tudi na partije in pozicije, temveč mora tudi obenem dovoliti njihovo pokritje. Če tega ne bi bilo, bi bilo namreč ogroženo proračunsko ravnotežje pri izvrševanju proračuna, ki je sicer morda še obstajalo v trenutku izglasovanja proračuna. Naloga finančnega ministra bo, najti zadostno pokritje, ker se pristojni minister, ki je zahteval naknadni ali izredni kredit, najbrž za to ni pobrigal. Da se preprečijo nepotrebni naknadni in izredni krediti, ki torej povzročajo finančnemu ministru precejšnje delo in odgovornost, sme samo on v imenu vlade zahtevati od narodnega predstavništva take kredite. Verjetno bo skušal omejiti zahteve svojih kolegov. Ali se naša praksa drži teh strogih predpisov? Za vsak, tudi najmanjši naknadni ali izredni kredit, ki se ne da 2 O razlikovanju gl. M. Tod o rov ič, Nauka o finansijama. II Budžet, 1933, § 35. Naknadna indemniteta v finančnih zakonih. 305 odložiti do rednega zasedanja, se torej mora sklicati narodno predstavništvo, če že ni slučajno zbrano. Po naši parlamentarni praksi oz. ustavi se sklicuje narodna skupščina na redno zasedanje vsako leto dne 20. oktobra (čl. 60 ust.), proračun pa se ji mora predložiti najpozneje do 20. novembra (čl. 102 ust.). Določba čl. 60 odst. 3., da se redno zasedanje ne sme zaključiti, dokler ni rešen državni proračun, pa se v praksi izvaja tako, da se naj pozneje po odobritvi proračuna redno zasedanje zaključi (torej navadno 3J. marca), medtem ko izrednili zasedanj skoro ne poznamo, zlasti odkar so se začela pojavljati v finančnih zakonih pooblastila, da sme vlada sama izdiijati uredbe za ureditev gospodarskih razmer. Tako določa § 63 fin. zak. za 1. 1934/55., da sme ministrski svet zaradi „ureditve in olajšanja gospodarskih razmer v državi in vobče radi pospeševanja gospodarske delavnosti" izdajati uredbe, ki stopijo v veljavo od dne proglasitve, vendar pa se morajo takoj predložiti narodnemu prestavništvu radi .soglasnosti. Če se s takimi „gospodarskimi zasilnimi" uredbami spreminja labko tudi zakon o državljanstvu, zakon o organizaciji gasilstva in celo zakon o zatiranju spolnili bolezni (gl. § 90 št. 15. proračunskih dvanajstin za mesece april-julij 1955), kjer je verjetno podano prekoračenje zakonodavčevega pooblastila, se seveda zelo zmanjšuje potreba po sklicevanju narodnega predstavništva na izredna zasedanja. V praksi se tudi omenjene gospodarske zasilne uredbe ne predlagajo takoj narodnemu predstavništvu radi soglasnosti, temveč navadno šele na koncu finančnega zakona za prihodnje proračunsko leto. Torej utegne vlada predložiti zahteve po naknadnih in izrednili kreditih le v času rednega zasedanja narodne skupščine od 20. oktobra oz. 20. novembra do 51. marca. V praksi tega ne dela niti v tem času. Določbe o naknadni li in izrednih kreditih so torej le še na papirju. Leta 1932. smo sicer še dobili zakon o naknadnih in izrednih kreditih z dne 23. decembra 1932, ki dovoljuje takih kreditov za 73 milijonov din. iz istega leta imamo tudi zakon o takih kreditih iz meseca avgusta, ko torej narodna skupščina ni bila zbrana na rednem zasedanju. V novejšem času takih zakonov ni več. pač pa vsebujejo letošnje dvanajstine tudi naknadne kredite. Ali v zadnjih letih morda ni bilo potrebe po naknadnih in izrednih kreditih? Praksa se je izognila predpisom zakona o državnem računovodstvu. Ker ni več potrebe po sklicevanju narodnega predstavništva na izredna zasedanja radi zakonodaj- 306 Naknadna indemnheta v finančnih zakonih. nega dela, ki se je itak opravljalo večji del vsa leta od obstoja naše države (razen kratkih izjem zlasti 1. 1931.) pretežno s finančnimi zakoni,3 in se je zakonodajno delo skompliciralo ter podaljšalo zaradi ustanovitve senata, je redno zakonodajno delo narodnega predstavništva skoro prenehalo. Ne velja za potrebno sklicevati nar. predstavništvo na izredna zasedanja samo zaradi izrednih in naknadnih kreditov. Delovanje narodnega predstavništva je seveda združeno tudi z znatnejšimi stroški. Seveda ne smemo misliti, da so ti naknadni in izredni krediti, za katere se po naši praksi navadno ne zahteva pristanek narodnega predstavništva, po svoji višini brezpomembni. Pogosto so (n. pr. za nakup avtomobila ministra brez portfelja — fin. zak. 1928/29), toda pogosto dosegajo tudi stomili jonske zneske, ki torej v precejšnji meri vplivajo na višino državnega proračuna in njegovo ravnotežje ter zahtevajo tudi priskrbo potrebnega kritja. Koliko znašajo, je razvidno navadno šele iz zaključnih računov za posamezno proračunsko leto, kamor spadajo po čl. 152 ZDR tudi vsi naknadni in izredni krediti. Pred zaključkom proračunskega leta pa zaradi naše prakse ni mogoče poznati točno višino vseh državnih izdatkov, ker se namreč znaten del izdatkov vrši v breme računa obratne glavnice glavne državne blagajne, ki naj bi imela po čl. 41 ZDR največ 16 milijonov dinarjev. (Ta mnogo prenizki znesek naj bi se valoriziral). Malo več luči na ta račun so vrgli šele zaključni računi zadnjih let, ki so se predlagali narodnemu predstavništvu navadno kmalu po skončanem računskem letu in ki so na začudenje javnosti vsebovali tudi večmili-jardne izdatke, porabljene pogosto za v proračunu nepredvidene namene,4 za katere tudi ni bilo vnaprej predvideno posebno kritje. Za te zneske se povišujejo naši državni proračuni, oz. zaključni računi. Deloma so se vršili taki izdatki na podlagi pooblastila vlade in finančnega zakona, da sme najemati 3 Kritiko te zakonodajne prakse gl. n. pr. G. Krek, Grundziige des Verfassungsrechtes des Königreiches der Serben. Kroaten und Slo-venen, 1926, str. 80, tudi L. K o s t i č , Komentar Ustava. Jugosloven-sko ustavno pravo, 1934. Na str. 249 imenuje naše finančne zakone „ci-gansko torbo". Slob. Jovanovič, Ustavno pravo Kraljevine SMS, 1924, str. 267, pa pravi, da naš finančni zakon v praksi nasprotuje v vseh točkah definiciji iz ZDR. * Vsi izdatki v breme tega računa vštevši odpise so znašali za 1. 1931/32 3 milijarde in 68 milijonov din! Več o tej praksi gl. j. Tomas e v ič, Financijska politika Jugoslavije 1929—1934, 1935, str. 89, 22, 25 in drugod. Naknadna indcmnitc tu v finančnih zakonih. 307 posojila za take in take namene — kolikor se ji posreči najti posojilodavca. Kako so se vršili v praksi izdatki, ki niso bili predvideni v proračunu in za katere bi se torej moral zahtevati predhodno izreden ali naknaden kredit? Ali ni zakonoda\ec mislil na take primere, da bi jih na zanesljiv način preprečil? Izdatki se vršijo, če niso predvideni v proračunu, na podlagi posebnih sklepov ministrskega sveta, ki se lahko skliče po potrebi brez večjih težav. Ministrski svet odloča seveda ne le o izdatkih, temveč tudi o drugih predmetih, ki spadajo načeloma v kompetenco narodnega predstavništva. Sicer se ne da točno ugotoviti, v koliki meri so včasih tudi posamezni ministri izdajali plačilne naloge brez podlage v proračunu. V zadnjem času se to najbrž ne dogaja več? Plačilni nalog seveda ne more biti izvršen brez predhodnega viza krajevne oz. glavne kontrole, ki naj prepreči zlasti vsak izvenproračunski kredit, vsako prekoračenje proračunskih postavk, nedopustne virmane in sploh vsako nezakonitost pri izvrševanju državnega proračuna, ne sme se pa spuščati v vprašanje smotrnosti izdatka. Vse odločbe, naštete v čl. 29 št. 1 do 10 zak. o glavni kontroli, morajo biti predhodno vročene zaradi podelitve viza glavni kontroli, ker pač velja za potrebno njeno sodelovanje pri teh odločbah, ki najlaže povzročijo kake nerednosti pri izvrševanju proračuna. Vizum glavne kontrole same se zahteva zlasti za odločbe o uporabi proračunskih rezervnih kreditov, o izplačilih iz obratne glavnice glavne drž. blagajne, o izdatkih iz državnih fondov (izven proračuna), za odločbe o nagradah, pomoči in honorarjih, o izdatkih iz izkupička drž. posojil. Nekatere te odločbe bodo spadale v pristojnost glavne kontrole celo iz več naslovov. Zakon dopušča samo implicite možnost, da se kak izdatek vrši tudi proti volji glavne kontrole, torej tudi, če je kredit prekoračen ali če ga sploh ni za tisti namen. Sicer pravi čl. I ZDR, da se smejo vršiti nepreliminirani izdatki le v mejah ustave in tega zakona, in čl. 66 ZDR še ponavlja, da blagajnik ne sme priznati akta o angažiranju izdatka niti plačilnega naloga brez viza niti ne sme izplačati izdatke brez viza in bi blagajnik oz. računodajnik odgovarjala po čl. 67 za povračilo škode in kazensko, toda izvzemši primer iz čl. 68, ko mora krajevna kontrola predložiti glavni kontroli osporjene primere. Če glavna kontrola usvoji mnenje krajevne kontrole, predloži minister nakazovalec zadevo ministrskemu svetu, ki lahko usvoji mnenje glavne kontrole ter razveljavi nalog ali skuša doseči sporazum z glavno kon- 308 Naknadna indeniniteta v finančnih zakonih. trolo. Če se ta ne posreči, mora dati glavna kontrola vizum s pridržkom (z rezervo) in se torej lahko izvrši vsaka odločba ali izplačilni nalog, četudi zanj ni predviden proračunski kredit in četudi se ne zahteva naknaden ali izreden kredit po predpisani zakonodajni poti. Seveda mora glavna kontrola priobčiti vsak tak primer takoj narodni skupščini (predstavništvu), ko se prvič sestane. Analogno določbo ima tudi čl. 59 zak. o glavni kontroli. Ali je hotel zakonodavec s temi določbami omogočiti izvenproračunske izdatke brez pristanka narodnega predstavništva, je težko ugotoviti. Narodno predstavništvo ima torej možnost, grajati naknadno tak nezakoniti izdatek, in lahko tudi povzroči, da se ustvari materialna odgovornost nakazovalcev — ministrov in ostalih nakazovalcev in računodavcev (po čl. 58ZDR). Toda tudi ustavna določba o ministrski odgovornosti (po čl. 78—80)5 je v praksi večinoma le na papirju; sicer smeta kralj in narodna skupščina obtožiti ministra zaradi prekršitve ustave in državnih zakonov, storjene v službeni dolžnosti, še pet let po odstopu. V tem času se namreč verjetno pokažejo vse nepravilnosti njegovega ministrskega poslovanja in sicer pri razpravi narodnega predstavništva o izdatkih, izvršenih s pridržkom glavne kontrole, ali o zaključnem državnem računu, kateri se predloži po čl. 107 ust. v pregled narodnemu predstavništvu z vsemi pripombami glavne kontrole; ta mora torej v svojem poročilu navesti vse nepravilnosti, katere je našla pri izvrševanju proračuna. Da bi se glavna kontrola upala navesti res vse najdene pripombe," mora biti seveda neodvisen organ, kar pri nas tudi je. Drugače bi lahko izpustila vladi neljube pripombe. Razprava o zaključnem državnem računu se vrši navadno sprva v finančnem odboru narodne skupščine oz. senata, nato pa se mora izdati zakon o zaključnem državnem računu z občim računom, kolikor se prejšnji zaključni državni račun ne odobri enostavno s prihodnjim finančnim zakonom (§ 53 fin. zak. za 1. 1919/40. odobrava zaključni račun in obči državni račun za 1. 1937/38.). Ali lahko narodno predstavništvo prepreči nezakonit, zlasti izvenproračunski izdatek pri sedanjem pravnem stanju? V redkih primerih da. Če mu namreč glavna kon- ' Gl. tudi Kos t i če ve dvome (1. c. str. 207) o veljavnosti določb III. odseka zakona o ureditvi vrhovne uprave z dne 31. marca 1929, ki je posvečen ministrski odgovornosti. 0 Glej dvome o neodvisnosti pri N. S t j e p a n o v i č u , On št a teorija Glavne kontrole Kraljevine Jugoslavije, 2. izd., 1938, glava IV, g 3. Naknadna indemniteta v finančnih zakonih. 309 trola predloži res takoj po pričetku zasedanja svoje vize s pridržkom, lahko zahteva narodno predstavništvo, oz. tisti njegov dom, čigar zasedanje se je pričelo prej, (to bi bil lahko tudi senat), podatke o tem, ali so se vsi taki izdatki res že izvršili, in lahko prepove nadaljnje izvrševanje izdatka, ki še ni v celoti porabljen. To bi se lahko zgodilo z resolucijo oz. glasovanjem o interpelaciji, ki bi lahko končala tudi z nezaupnico vladi. Vprašanje je seveda, ali bo narodno predstavništvo dobilo pravočasno na vpogled dotične akte, ker zahteva ves postopek pri glavni kontroli tudi nekaj časa. Če se je izdatek že izvršil proti zakonu, se lahko kvečjemu zahteva povračilo škode, kar je iluzorno tudi v najbrž številnih primerih, ko odgovorni minister nima nikakršne oz. zadostne imovine za povračilo nezakonitih izdatkov, ki lahko dosegajo tudi več milijonov. Saj bodo le zelo redki primeri, da bi se bil minister sam okoristil z nezakonitim izdatkom, za kar najbrž ne bi dobil od narodnega predstavništva razrešnice, temveč je vršil izdatek v korist države in njenih državljanov, nekako kot negotiorum gestor. Celo za primer odklonitve proračuna pravi G. K u š e j .7 da bi bila država brez proračuna ohromljena, v razsulu, in dopušča kralju zaradi ogra-ženja javnih interesov po čl. 116 ustave potrditi proračun, odobren od narodne skupščine, ne pa od senata.8 Iz vseh teh razlogov (nujnosti izdatkov, težave pri sklicanju in sklepanju narodnega predstavništva, potrebe rednega delovanja administracije) se je končno v raznih državah vgnezdila praksa, da vrši vlada izdatke tudi izven proračuna brez predhodne odobritve narodnega predstavništva, vendar v mejah, katere smatra za dopustne in v takem obsegu in za take namene, da lahko računa z naknadnim pristankom narodnega predstavništva (indemni-teto), ki se lahko izrazi9 ali z zakonom o računskem zaključku ali pa s posebnim zakonom. Zakon o računskem zaključku izide pogosto šele več let po končanem računskem letu (pri nas sedaj izhaja zelo hitro), ko ni več vlade, oz. ministra, ki je povzročil nezakonit izdatek, in je njegova oz. vladina parlamentarna 7 Kakšen je odnos naših vrhovnih državnih organov do proračunu. Slov. Pravnik 1936, str. 119. 8 L. c. str. 126. 9 Pitami c, Država 1927, str. 389. Tudi Todorovič, Nauka o finansijama, II. Budžet, 1933. str. 139 računa a tem, da bo parlament vedno dal pristanek na povečanje kredita, končno pa tudi na indein-n i teto. 310 Naknadna indemniteta \ Finančnih zakonih. odgovornost že brezpredmetna, ker jima narodno predstavništvo ne more več izglasovati nezaupnico, četudi bi seveda poročilo glavne kontrole opozorilo ne le na dvomljive izplačilne naloge, kjer je mogoče različno mnenje o zakonitosti, temveč tudi na izdatke, ki so se brez dvoma izvršili proti zakonskim predpisom, torej zlasti brez proračunske dovolitve. Posledica te prakse bodo verjetno izvenproračunski izdatki, ki so večinoma potrebni in koristni, deloma pa tudi taki izdatki, ki niso bili nujni in bi se dali prihraniti. Razsipnost je seveda večja v časih, ko se dosegajo blagajniški presežki, ki naravnost vabijo k izvenproračunskim izdatkom, kateri se bodo prišteli v zaslugo tisti vladi, zlasti ker bo tedaj narodno predstavništvo verjetno mnogo raje naknadno odobrilo take izdatke, ki so bili mogoči brez nepopularnega povišanja davščin in tudi brez najemanja posojil. Pogosto se najemajo tudi posojila brez proračunske oz. zakonske pooblastitve, kakor se to vidi iz končnih paragrafov naših finančnih zakonov, ki odrejajo razne specialne sklepe ministrskega sveta o najemanju posojil in o najrazličnejših drugih njegovih odločbah. Kje pa jemlje vlada kritje za izvenproračunske izdatke? Po ZDR se zahteva za vsak naknadni ali izredni kredit obenem pokritje, torej najboljše novi viri prejemkov, ker so proračunski prejemki že izčrpani (večinoma) s proračunskimi izdatki. V prejšnjih finančnih zakonih najdemo v onih „famoznih paragrafih",10 ki ,.odobru jej o in jemljejo v vednost" razne specialne odločbe ministrskega sveta, vsaj pripombo: „Izplačila po prednjih določbah se morajo vršiti v breme ostvarjenih presežkov pri dohodkih in doseženih prihrankov ter izkazati v končnem računu za dotično proračunsko dobo". (Finančni zakon 1930/31 § 57). Ali vsebujejo one odločbe ministrskega sveta vire prejemkov za take izdatke, iz finančnih zakonov ni razvidno. Ko so se take odločbe izdajale, se tudi ni moglo vedeti, kakšni bodo viški prejemkov oz. prihranki pri izdatkih do konca dotičnega računskega leta, ki traja še 4 mesece po koncu proračunskega leta. Če se vršijo ti izvenproračunski izdatki iz prihrankov, je to virman, ki bi bil verjetno nedopusten; če se vršijo iz anticipiranih presežkov prejemkov, se s tem seveda tudi posega v pravico narodnega predstavništva, ki bi lahko zahtevalo drugačno porazdelitev presežkov za druge namene (po čl. 42. ZDR.). 10 Tako Tomaševic, 1. c. str. 94 i Naknadna indemniteta v Finančnih zakonih. 311 Pogosto ni niti prihrankov niti presežkov.11 Y teh primerih povzroča odločim ministrskega sveta nakneidno obremenitev prebivalstva, zlasti če so se morala najeti posojila. Mogoče je tudi, da se vršijo izvenproračunski izdatki po 1. aprilu (koncu proračunskega leta) iz prejemkov novega proračuna, kateremu bodo verjetno ti prejemki manjkali. Izvenproračunski izdatki torej lahko povzročijo pozneje povišanje davščin ali uvajanje novih davščin ali omejitev drugih morda potrebnejših in koristnejših izdatkov. Povzročijo lahko ne le prehoden, temveč tudi kroničen deficit z v