© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Trendi metamorfoze javnega upravljanja Slobodan Dujić Article information: To cite this document: Dujić, S. (2018). Trendi metamorfoze javnega upravljanja, Dignitas, št. 77/78, str. 149-188. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/77/78-8 Created on: 16. 06. 2019 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 149 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja Trendi metamorfoze javnega upravljanja Slobodan Dujić 1 PovzeTek Razvoj javne uprave oziroma kompleksen proces diferenciaci- je t.i. upravnih sistemov je zaznamovan z relativno hitro sistemsko metamorfozo države oziroma z metamorfozo procesa javnega upra- vljanja. Metamorfoza absolutistične v sodobno demokratično prav- no državo je v vsebinskem smislu predvsem rezultat procesa širitve pravic in svoboščin oziroma vse intenzivnejše participacije zasebno- pravnih subjektov in posameznikov v procesih javnega upravljanja. Pospešenemu nadaljevanju tega procesa metamorfoze v sodobni državi pa bo, kot vse kaže, bistveno prispevala agresivna globaliza- cija, ki svojim interesom poskuša podrediti (ali vsaj prilagoditi) celo nekatere postulate legitimnosti predstavniške demokracije in kla- sičnih mehanizmov javnega upravljanja. omenjeno metamorfozo v formalno-organizacijskem smislu lahko spremljamo predvsem skozi spreminjanje (sistemsko diferenciacijo) t.i. upravnih sistemov, ki so najbolj dinamičen integralni del sodobne države. v tem kontekstu je pojav agencifikacije oziroma prenašanje izvajanja nalog državne uprave na javne agencije in druga t.i. neodvisna regulatorna telesa (nedržavne subjekte) relativno novejši pojav. v ideti je, da bo ta po- jav pomembno vplival na spreminjanje nekaterih osnovnih klasič- nih postulatov javnega upravljanja v sodobni državi. Ključne besede: javna uprava, javno upravljanje, javni interes, javni sektor, javna agencija, regulatorno telo, regulatorna država, agencifikacija, diferenciacija upravnih sistemov, sodobna država, človekove pravice in svoboščine, metamorfoza, globalizacija. 1 Izr. prof. dr. Sobodan Dujić, član Senata evropske pravne fakultete. vabljeni profesor na Fakulteti za državne in evropske študije iz kranja in Pravni fakulteti Univerze v Gradcu (Univerza k arl-Frenzens, Graz, Avstrija). 15 0 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava Public administration metamorphosis trends AbSTRAcT Public Administration Development i.e. a complex differen- tiation process of the so-called administrative systems has been marked with a relatively fast system metamorphosis of the state – or better to say with a metamorphosis of the public management process itself. Metamorphosis of the absolutistic (pre-modern) state into contemporary democratic and legal state is in substan- ce first of all a result of the process of development and extension of the legal rights and fundamental freedoms as well as ever more intensive public participation of the private law entities and in- dividuals within the public management processes. It seems that the continuation of this metamorphosis process within the mo- dern state will be further accelerated by aggressive globalisation that attempts to overrule (or at least adjust) even some of the le- gitimate postulates of the representative democracy and classical mechanisms of public management to its own interests. The men- tioned metamorphosis in formal-organizational sense can be ob- served first of all through evolution (i.e. system differentiation) of the administrative systems that are the most dynamic integral part of the contemporary state. Within this context, the agencification phenomena i.e. transfer of the execution of different tasks of the public (state) administration to the public agencies and other so- called independent regulatory bodies (non-state entities) repre- sents a relatively new public management trend. It seems that this phenomenon might have a relevant influence to the changing of some of the basic classical public management postulates within the modern democratic state. Key words: public administration, public management, public interest, public sector, public agency, regulatory body, regulatory state, agencification, differentiation of the administrative systems, contemporary state, human rights and fundamental freedoms, metamorphosis, globalisation. 151 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja 1. Uvod Razvoj javne uprave oziroma kompleksen proces diferenciaci- je t.i. upravnih sistemov je zaznamovan z relativno hitro sistemsko metamorfozo države oziroma z metamorfozo procesa javnega upravljanja v preteklih dveh stoletjih. Metamorfoza absolutistične v sodobno demokratično pravno državo je v vsebinskem smislu predvsem rezultat procesa širitve pravic in svoboščin oziroma vse intenzivnejše participacije zasebno-pravnih subjektov in posame- znikov v procesih javnega upravljanja. Pospešenemu nadaljevanju tega procesa metamorfoze v sodobni državi pa bo, kot vse kaže, bistveno prispevala agresivna globalizacija, ki svojim interesom poskuša podrediti (ali vsaj prilagoditi) celo nekatere postulate le- gitimnosti predstavniške demokracije in klasičnih mehanizmov javnega upravljanja. omenjeno metamorfozo v formalno-organizacijskem smislu lahko spremljamo predvsem skozi spreminjanje (sistemsko di- ferenciacijo) t.i. upravnih sistemov, ki so najbolj dinamičen inte- gralni element sodobne države. v tem kontekstu je pojav agen- cifikacije oziroma prenašanje izvajanja nalog državne uprave na javne agencije in druga t.i. neodvisna regulatorna telesa 2 (nedr- žavne subjekte) relativno novejši pojav. v ideti je, da bo ta pojav pomembno vplival na spreminjanje nekaterih osnovnih klasičnih postulatov javnega upravljanja v sodobni državi 3 . Čeprav je so- dobna država – s svojimi zakonodajnimi, izvršilnimi, pravosodni- mi in številnimi drugimi organi – še vedno primarni regulator, je vendarle mogoče ugotoviti, da svojo regulatorno funkcijo 4 (in tudi večino ostalih bistvenih funkcij) deli z drugimi subjekti oziroma to funkcijo vsaj delno in v omejenem obsegu prenaša na nedržav- ne subjekte. To prenašanje oziroma delitev je resda pogojna in 2 v sodobni upravni terminologiji se uporabljajo tudi izrazi kot so »avtonomne regulatorne agencije« (angl. »autonomous regulatory agencies«), »neodvisne agencije« (angl. »independent agencies«), »av- tonomne javne agencije« (angl. »autonomous public agencies«), itd. Podrobneje npr. v Tom christien- sen, in Per Laegreid, Agencification and Regulatory Reforms, Stanford University, 2005, str. 2-3, http:// soc.kuleuven.be/io/cost/pub/paper/AgencificationRegulatioryReforms_Final21021.pdf. 3 Gre npr. za postulat neposredne politične legitimnosti subjektov, ki izvajajo regulatorno funkcijo v državi, ali npr. za postulat politične odgovornosti vlade in uprave v parlamentu (razen v predsedni- škem modelu organizacije državne oblasti). 4 Pojem »regulatorna funkcija« zajema eno izmed primarnih državnih funkcij (predvsem se to nanaša na zakonodajno dejavnost, ki je osrednji element »regulatorne« funkcije države). Regulatorna funkcija se v okviru javne uprave uresničuje prek različnih oblik družbene regulacije, ki jo izvajajo upravni sistemi, in sicer: a) splošno in abstraktno normiranje (»predpisovanje«), in/ali b) odločanje o pravicah in obveznostih pravnih subjektov v posamičnih pravnih razmerjih, in/ali c) opravljanje t.i. materialnih dejanj (vključno z inšpekcijskim nadzorom in podobnimi oblikami kontrole). 15 2 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava po obsegu ter globini za sedaj največkrat omejena na sekundar- no družbeno regulacijo, 5 vendar se je težko izogniti vtisu, da se iz tega razvija pomemben trend, ki bi lahko v prihodnje bistveno zaznamoval proces javnega upravljanja v sodobni državi. Upravna teorija ugotavlja, da so za sodobno javno upravlja- nje značilne tendence rasti števila upravnih organizacij in javnih uslužbencev, pospešena sistemska diferenciacija 6 , zmanjševanje vloge prisile v procesu javnega upravljanja, profesionalizacija, poleg tega pa je mogoče ugotoviti tudi občasne vsebinske »pre- skoke« oziroma »reforme«, ob stalnem procesu modernizacije (oz. posodabljanja delovanja) upravnih sistemov. za našo razpravo je najpomebnejša tendenca sistemske diferenciacije upravnih siste- mov. Demokratizacija države, čedalje kompleksnejša družbena struktura (po tehnološki in tudi po interesni dimenziji), partici- pacija, kontinuirana sistemska diferenciacija upravnih sistemov in globalizacija – vse to so medsebojno tesno povezani procesi. v teh procesih so med drugim nastale in se razvile tudi javne služ- be in kasneje tudi t.i. regulatorne agencije oziroma druga regu- latorna telesa, ki so doktrinarno najzanimivejši pojav z vidika postopne metamorfoze sodobne države (zlasti državne uprave) oziroma metamorfoze procesa javnega upravljanja. T.i. neodvisni regulatorji v sodobni državi izvajajo pomembna regulatorna (jav- na) pooblastila, ki predstavljajo čedalje pomembnejši del sistema formalne družbene regulacije na določenih reguliranih podro- čjih, kar je bilo v preteklosti pridržano izključno državi oziroma državni upravi. Danes se del te formalne družbene regulacije – predvsem prek mehanizma upravnih javnih pooblastil – prenaša 7 5 Izraz »sekundarna regulacija« se nanaša na delegirano pristojnost izdajanja podzakonskih predpisov in t.i. aktov za izvrševanje javnih pooblastil oziroma na delegiranje javnega pooblastila za odločanje v konkretnih postopkih, ker takšne oblike regulacije v Sloveniji ostajajo dosledno podrejne načelu zakonitosti in hierarhiji pravnih norm oziroma pravnih aktov. 6 o pojmu diferenciacije in o drugih omenjenih trendih primerjati podrobneje npr. v delu eugena Pusića, Nauka o upravi, zagreb, 1986, str. 43-82. 7 Izraz prenašanje upravnih poslov se lahko nanaša bodisi na decentralizacijo bodisi na dekoncen- tracijo izvajanja upravne dejavnosti v državi. v primeru decentralizacije gre za proces prenašanja določenih poslov državne uprave v izvirno pristojnost organom lokalne samouprave, medtem ko de- koncentracija pomeni v bistvu zgolj prenašanje v izvajanje, pri tem pa center upravnega sistema še naprej zadrži usmerjevalno in kontrolno funkcijo. zato decentralizacija implicitno pomeni politično odločitev za formalno in vsebinsko krepitev lokalne samouprave, medtem ko gre pri dekoncentra- ciji največkrat za operativen proces približevanja izvajanja upravnih poslov oz. storitev strankam v upravnih postopkih oziroma približevanje upravnih storitev državljanom. k ar se tiče razmerja med državno upravo in lokalno samoupravo, istočasno lahko potekata tako proces decentralizacije kakor tudi proces dekoncentracije. Tudi v razmerju do agencij in drugih regulatornih teles državna uprava lahko določene posle oz. odločanje v upravnih stvareh dekoncentrira (tako, da prenese določene posle državne uprave v izvajanje javnim agencijam in drugim ne-državnim subjektom, celo posame- znikom). 15 3 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja na številne nedržavne subjekte. v to smer intenzivno pritiskajo tudi agresivni neoliberalni globalizacijski trendi. v praksi delova- nja sodobne države se v tej zvezi med drugim pojavlja problem demokratičnega deficita oziroma vprašanje politične legitimnosti delovanja omenjenih regulatornih teles 8 . Medtem, ko je bila v preteklosti funkcija družbene regulacije v celoti v rokah države kot edinega subjekta, ki je izvajal formal- no (predvsem prisilno) funkcijo javnega upravljanja (ob izjemi le glede določenih elementov lokalnega samoupravljanja), se v so- dobni državi proces javnega upravljanja deli na t.i. neposredno 9 in posredno javno upravljanje, posredno javno upravljanje pa se izvaja najmanj na štirih različnih ravneh, in sicer kot: - javno upravljanje, ki se izvaja v okviru “klasičnih“ državnih regulatornih mehanizmov (zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti), ter različnih državnih regulatornih mehanizmov s pravnim statusom sui generis (npr. ustavna sodišča, računska sodišča, infor- macijski pooblaščenci, proti-korupcijske komisije ipd., ki predsta- vljajo pomembne kontrolne mehanizme sodobne države); - javno upravljanje, ki se izvaja v okviru samoupravnih lokalnih skupnosti oz. samoupravnih regulatornih mehanizmov (regional- ni in lokalni samoupravni sistemi imajo v sodobni državi svoje lastno področje in pristojnosti delovanja); - javno upravljanje s prenašanjem javnih pooblastil na t.i. neod- visne regulatorje (javne agencije ipd.); - kvazi-javno upravljanje z uporabo mehanizma t.i. avto-regula- cije (npr. delovanje splošnih in poklicnih javno-pravnih in zaseb- no-pravnih zborničnih združenj z javnimi pooblastili, ki izvajajo deontološko kontrolo delovanja posameznih poklicnih skupin, kot so npr. odvetniki, zdravniki, ipd.). 8 Ta ugotovitev je v neposredni zvezi z osnovnimi postulati klasičnega razumevanja temeljev demo- kracije. Gre za čedalje bolj prisoten problem zmanjševanja demokratične legitimnosti odločanja v sodobni državi zaradi prizadevanj po višji stopnji učinkovitosti odločanja, pa tudi zaradi drugih, manj transparentnih razlogov (npr. zmanjševanje ministrske odgovornosti v parlamentu za odlo- čitve t.i. neodvisnih regulatorjev, na nivoju eU problem legitimnosti odločanja izjemno okrepljene evropske komisije v razmerju do evropskega sveta in Parlamenta, ipd.). Že od sredine 19. stoletja teoretiki opozarjajo na probleme, ki jih povzroča delovanje različnih regulatornih teles. Takšna telesa so tradicionalno omejeno kontrolirani subjekti, čeprav pogosto razpolagajo s pomembnimi javnimi pooblastili. vse to odpira številne dileme, ki so jih npr. v zDA zaznali že v 40. letih prejšnjega stoletja – podrobneje glej npr. v James R. bowers, Regulating the Regulators, An Introduction to Legislative Oversight of Administrative Rulemaking, Preager, New York 1990. 9 Pojem neposredno javno upravljanje se nanaša na različne oblike t.i. neposredne participacije drža- vljanov v procesu odločanja o javnih zadevah (gre npr. za referendum, ljudsko iniciativo in podobne oblike neposrednega odločanja posameznikov o zadevah, ki se nanašajo na splošni interes ožje ali širše družbene skupnosti). 15 4 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava Torej v sodobni državi različne oblike družbene regulacije in proces javnega upravljanja lahko izvaja država neposredno s svo- jimi regulatornimi mehanizmi 10 (zlasti prek sistema državne upra- ve), ali pa družbeno regulacijo v določenem obsegu izvajajo tudi drugi subjekti (npr. samoupravne lokalne skupnosti ter različne specializirane pravne osebe javnega prava). Delno se takšna regu- lacija izvaja tudi kot avto-regulacijska dejavnost določenih poklic- nih in podobnih interesnih asociacij (asociativnih upravnih siste- mov) z javnimi pooblastili (npr. poklicni zbornični sistemi, ipd.). Tisto, kar je zlasti relevantna vsebina razprave v tem prispevku, in kar želimo posebej poudariti pa je dejstvo, da sodobna državna uprava (če se omejimo zgolj na upravne regulatorne sisteme), ne izvaja več v celoti svoje servisne in pospeševalne (razvojne) funk- cije neposredno, in še več – celo svojo oblastno regulatorno-avto- ritativno funkcijo postopno (čeprav delno in omejeno) prenaša na določene nedržavne oziroma paradržavne subjekte. Slednje pred- vsem zaradi spoznanja (tudi zaradi prevladujoče neo-liberalistič- ne globalizacijske dogme), da nekatere naloge regulatorno-avto- ritativne narave potencialno lahko učinkoviteje izvajajo določeni drugi (nedržavni) subjekti 11 . zaradi velike stopnje kompleksnosti sodobnih tehničnih, organizacijskih, interesnih in drugih (pod) sistemov moderne države, je očiten trend, da državna uprava v vse večjem obsegu prenaša izvajanje – še do pred kratkim za upra- vo »rezerviranih« dejavnosti – na določene druge subjekte izven svoje neposredne organizacijske strukture. ob tem pa je treba po- udariti, da državna uprava vendarle še naprej ohranja kontrolno in funkcionalno povezanost s subjekti, na katere prenaša izvajanje omenjenih pooblastil oziroma dejavnosti 12 . osrednji fokus tega prispevka je torej na razvoju t.i. neodvisnih regulatorjev oz. neodvisnih regulatornih teles (predvsem javnih agencij), ki zavzemajo čedalje bolj pomembno mesto v procesih 10 ob upoštevanju obveznosti zagotavljanja t.i. participacije državljanov v procesu javnega upravlja- nja. Tako npr. slovenska ustava v 44. členu določa, da imajo državljani pravico do neposrednega ali posrednega sodelovanja »pri upravljanju javnih zadev« oziroma do sodelovanja v procesu javnega upravljanja (Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06 in 47/13). 11 Analogna neoliberalistična dogma, ki pritiska v smeri privatizacije je, da država ni dober lastnik oziroma upravljalec, in je zato treba večino ali celo vse javno-pravne resurse v celoti privatizirati. 12 v zvezi s tem v strokovni literaturi najdemo pojme kot so nedržavna uprava, posredna uprava, para-državna uprava, v tuji strokovni literaturi npr. QUANGoS – angl. Quasi Autonomous Non-go- vernmental Organisations, ipd. Gre za različne pojavne oblike nedržavnih subjektov in celo posa- meznkov kot nosilcev javnih pooblastil, ki izvajajo določene naloge državne uprave. v slovenskem pravnem sistemu v zvezi s tem glej zlasti razprave okrog 121. člena ustave po ustavni reviziji iz leta 2006. 15 5 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja javnega upravljanja. v sodobni državi določeno evolucijo oziroma metamorfozo postopno doživlja tudi sam koncept javnega upra- vljanja 13 . Rezultat tega je, da se poleg prevladujočega posrednega javnega upravljanja prek institucionalnih javno-pravnih mehaniz- mov čedalje bolj pogosto in sistematično uporabljajo tudi meha- nizmi neposrednega javnega upravljanja, kot tudi druge oblike t.i. participacije posameznikov v procesih javnega upravljanja. Takšna participacija se zagotavlja z vključevanjem različnih inte- resnih skupin v pripravo in izvajanje pravnih predpisov, s siste- matičnim vključevanjem t.i. civilne družbe v oblikovanje javnih politik 14 , itd. Na obravnavanem področju se torej v sodobni državi odpira- jo številne doktrinarne in praktične dileme in problemi – med drugim tudi problem precejšnje terminološke nenatančnosti, pa tudi nezadostne teoretične in praktične razmejitve med različni- mi oblikami izvajanja regulatorne funkcije (predvsem s strani t.i. neodvisnih regulatornih teles). Tudi zaradi tega so se določene dr- žave (npr. Slovenija, Srbija) odločile za sprejem posebne statusne zakonodaje, ki poskuša na sistematičen način normirati statusno- pravni položaj javnih agencij in drugih t.i. para-državnih organi- zacij (npr. javnih skladov). Medtem pa v nekaterih drugih pravnih sistemih (npr. nemškem, avstrijskem, francoskem, britanskem) ne najdemo pravnih predpisov, ki bi na splošen in enoten način ure- jali statusno-pravni položaj javnih agencij, javnih skladov ipd 15 . To ne pomeni, da v teh pravnih sistemih ni pravne regulacije takšnih para-državnih tvorb, gre le za to, da je njihova pravna regulacija v teh državah vsebovana v predpisih s posameznih upravnih po- dročij (npr. elektronske komunikacije, energetika, promet, itd.). Namen tega prispevka je predstaviti nekatere aktualne dileme in probleme, ki se odpirajo s pojavom t.i. neodvisnih regulator- nih teles v procesu postopne metamorfoze javnega upravljanja ter opozoriti na določene nevarnosti agresivnega spreminjanja klasičnih demokratičnih postulatov, na katerih (še vedno) temelji 13 Čeprav ta koncept nesporno mora biti podrejen načelu zakonitosti in načelu pravne države. 14 Participacija v procesih javnega upravljanja se pospešuje tudi z uporabo sodobne informacijske tehnologije – npr. z izvajanjem elektronskih volitev, objavljanjem osnutkov predpisov in drugih javnih politik na spletnih straneh državnih organov in omogočanje posameznikom, da dajo svoje pripombe in predloge za oblikovanje takšnih predpisov oziroma drugih javnih politik, prek sodelovanja drža- vljanov v javnih razpravah pred sprejemom pomembnih sistemskih predpisov, itd. 15 v teh sistemih se javne agencije in podobna regulatorna telesa ustanavljajo v različnih formalnih oblikah, v različnih sektorjih (gospodarskega in javno-pravnega sistema), pa tudi z različnimi statusi in mandati. Razlike v njihovem praktičnem delovanju obstajajo ponekod celo v okviru iste zakonske podlage in vrste agencije, kar onemogoča posploševanje in sistemiziranje. 15 6 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava javno upravljanje v sodobni državi. Preambiciozno bi bilo priča- kovati, da na vse takšne dileme in probleme lahko damo ustrezne odgovore, zato je namen tega prispevka predvsem formulirati do- ločena vprašanja in na nekatera med njimi morda le nakazati mo- žne preliminarne odgovore – ali vsaj ustrezne smeri nadaljnjega iskanja oziroma raziskovanja. 2. Spreminjanje “klasičnega“ javnega upravljanja? 2.1. Uvod Uvodoma omenjene tendence spreminjanja javnega upravlja- nja pravzaprav kažejo na postopno metamorfozo narave klasične države in zlasti državne uprave iz pretežno represivnega in regu- latorno-avtoritativnega aparata v mehanizem, ki še vedno izvaja večino regulatornih nalog v družbeni skupnosti, vendar se danes vse bolj ukvarja tudi z zagotavljanjem izvajanja kompleksnih ser- visnih in razvojnih (pospeševalnih) nalog. 16 kot smo že omenili, za našo razpravo je gotovo najpomembnejša tendenca diferencia- cije upravnih sistemov. Če je bila pospešena diferenciacija uprav- nih sistemov že povsem jasno opazen trend od konca 19. oziroma začetka 20. stoletja dalje, lahko brez pomisleka trdimo, da se ta proces, sicer v nekoliko manj intenzivni obliki, nadaljuje tudi v 21. stoletju. Javna uprava mora danes reševati nove in čedalje bolj kompleksne probleme, in to bistveno hitreje in učinkoviteje kot v preteklosti. Pri tem pa poleg klasičnih upravnih sistemov v sodob- ni državi sodeluje čedalje več subjektov, ki nimajo javno-pravnega statusa. v procesu postopne metamorfoze klasične države iz pretežno prisilnega mehanizma za izvajanje državne oblasti s sredstvi za fizično prisiljevanje – do faze sodobne t.i. socialne države in dr- žave blaginje 17 – prihaja do uveljavitve novih konceptov ozirima pojmovanj o vlogi in položaju javne uprave in javnega upravljanja 16 ob tem je treba seveda poudariti, da sodobna država ohranja tudi svojo avtoritativno naravo in iz- vaja najpomembnejše regulatorne naloge državne oblasti, vključno z možnostjo uporabe represivnih oblik družbene regulacije kadar ne zadoščajo drugi mehanizmi (neprisilne) regulacije. 17 engl. „Wellfare State. To je v bistvu naslednja stopnja v razvoju post-absolutistične in kasneje mo- derne države, ki sledi fazi t.i. intervencionistične države. Gre za koncept po katerem ima država pomembno vlogo pri zagotavljanju gospodarskega in socialnega blagostanja svojih državljanov. kon- cept je utemeljen na principu družbene solidarnosti in obveznosti države, da zagotovi določeno sto- pnjo blaginje tudi tistim posameznikom, ki niso sposobni sami poskrbeti za svoje potrebe v sodobni kompetitivni družbeni skupnosti. 157 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja v družbeni skupnosti. vse bolj izrazito se uveljavlja koncept prav - ne države in varstva človekovih pravic s poudarjanjem t.i. servisne vloge državne uprave, ki se po dimenziji učinkovitosti začenja pri- merjati z delovanjem in učinkovitostjo organizacij zasebnega sek- torja. Iz te sinteze (človekove pravice, pravna država in poudarje- na servisna vloga državne uprave) se postopno razvijajo določeni družbeni koncepti in doktrine, med drugim tudi doktrina t.i. no- vega upravljanja v javnem sektorju. 18 Da bi uspešno odgovorila na izzive sodobnega časa ter številne zahteve oz. pričakovanja uporabnikov javnih dobrin in javnih storitev, mora po tej (sedaj že klasični) doktrini sodobna javna uprava uporabljati čedalje bolj kompleksne metode in postopke za svoje učinkovito odločanje in delovanje. Pri iskanju ustreznih modelov za svoje čim bolj učin- kovito delovanje je javna uprava prisiljena regulirati, kontrolirati in dvigovati stopnjo učinkovitosti svojega dela ter se ves čas pri- merjati z učinkovitostjo zasebnega sektorja, ob tem pa preverjati tudi stopnjo implementabilnosti metod dela zasebnega sektorja v javnem sektorju (kar je ena izmed glavnih premis te doktrine). Po tej doktrini je torej potrebno v delovanje javne uprave oz. so- dobnih upravnih sistemov vse bolj intenzivno vključevati metode dela in načela delovanja zasebnega sektorja 19 . S tega vidika je tre- ba omeniti predvsem t.i. koncept 3E – torej poudarjanje pomena ekonomičnosti, učinkovitosti in uspešnosti delovanja na vseh ni- vojih zasebnega, pa tudi javnega sektorja 20 . ob tem se poudarja, da ima novo upravljanje v javnem sektorju naslednje relevantne značilnosti: osredotočenost na upravljanje, in ne na politiko; če- dalje bolj intenzivno ocenjevanje kvalitete in učinkovitosti dela na vseh ravneh upravnih sistemov; ustanavljanje javnih agencij in drugih organizacijskih regulatornih struktur, ki delujejo v skladu 18 engl. New Public Management. Ta koncept implicira oblikovanje takšnih javnih politik, ki naj zagotovijo modernizacijo javnega upravljanja in v končni fazi učinkovitejši javni sektor po zgledu učinkovitosti zasebnega sektorja. osnovna teza te doktrine je, da (kvazi)tržno usmerjeno upravljanje v javnem sektorju lahko pripelje do večje stroškovne učinkovitosti delovanja javno-pravnih organiza- cij – brez kakšnih posebnih stranskih posledic za temeljno poslanstvo javnega sektorja (zasledovanje javnih koristi oziroma javnega interesa). kritiki te doktrine poudarjajo predvsem dejstvo, da ni mo- goče povsem enačiti poslanstva in principov delovanja zasebno-pravnih in javno-pravnih organizacij (slednje zasledujejo predvsem javni interes, ki ga včasnih ni mogoče doseči na absolutno stroškovno racionalen način). 19 “Novi javni mendžment doneo je u javnu upravu (i širi javni sektor) instrumente slične onima koje koriste organizacije privatnog sektora.“ Dragoljub k avran, Evropski upravni prostor, reforma i obra- zovanje državne uprave, Pravni život, beograd, št. 9, tom I, 2004, str. 1059-1075 (1063). 20 engl. efficiency, effectiveness and economy. Primerjaj npr. v D.R. Sheldon, Achieving Accounta- bility in Business and Government, Managing for Efficiency, Effectiveness and Economy, ISbN 0-89930-759-0, Quorum books1996. 15 8 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava s principom racionalnosti in kontrole stroškov; uvajanje kvazi trž- išč v delovanje javnega sektorja in vključevanje zasebnega sektorja v zagotavljanje javnih storitev (t.i. contracting out oz. outsourcing, javno-zasebna partnerstva), itd. vendar je že presežena dogma o možnosti uporabe povsem enakih konceptov in instrumentov v javnem in zasebnem sektorju, ker je nesporno dejstvo, da te- meljita na različnih paradigmah 21 . zato je največ, kar je mogoče, medsebojna primerjava in nenehno učenje iz izkušenj, ter imple- mentacija samo tistih modelov v javnem sektorju, ki ne zanikajo posebnosti paradigme javnega upravljanja, to pa je zasledovanje javnih koristi oz. javnega interesa in izvajanje funkcije sistemske regulacije delovanja vseh drugih družbenih podsistemov. zaradi navedenega, ter upoštevaje tudi nekatere druge pomanj- kljivosti doktrine novega javnega menedžmenta, je bil postopno presežen tudi ta koncept, ki ga danas nadomešča koncept t.i. do- bre uprave oziroma dobrega upravljanja 22 v pogojih delovanja t.i. upravne države 23 , oziroma regulatorne države 24 . k asneje bomo ugotovili, da je doktrina novega javnega menedžmenta povzro- čila nekatere bistvene premike paradigme javnega upravljanja 25 v 21 Torej so danes že presežena omenjena, delno nesporno pretirana pričakovanja te doktrine, ki ne upoštevajo dejstva, da javni in zasebni sektor delujeta na temelju različnih izhodiščnih predpostavk. Na eni strani je temeljna paradigma zasebnega sektorja kar se da višja stopnja stroškovne učinkovito- sti in zagotavljanje najvišje možne stopnje dobička, na drugi pa je bistvo paradigme delovanja javnega sektorja doseganje t.i. javnih koristi oziroma zasledovanje javnega interesa ob včasih zavestnem “nerentabilnem“ poslovanju. 22 Angl. Good Governance. o tem konceptu podrobneje npr. v: Weiss, T. (2000), Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges, Third World Quarterly, 21(5): 795-814; International Monetary Fund (IMF) (1997), Good Governance: The IMF’s Role, Wa- shington Dc : International Monetary Fund; La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. and v ishny, R. (1998), The Quality of Government, Journal of Law, economics and organisation, 15(1): 222-279, itd. 23 Angl. the Administrative State. o klasičnem konceptu upravne države podrobneje npr. v Dwight Waldo, The Administrative State: a Study of the Political Theory of American Public Administration, New York: Ronald Press co, 1948; rev. ed. New York: Holmes & Meier, 1984). Waldo je kritiziral dih- tomijo med politiko in upravo oziroma imanentne tenzije med demokracijo in birokratskim odloča- njem. koncept se nanaša na dejstvo, da je sodobna država, zaradi izjemne moči upravnega aparata, pravzaprav predvsem upravna država, v kateri je bistvena dilema, ali lahko različne upravne organi- zacije (agencije ipd.) izdajajo splošno zavezujoče norme (pravila) ravnanja in tudi skrbijo za njihovo implementacijo (izvajanje). To je še vedno izjemno pomemben problem javnega upravljanja v zDA. 24 Ta pojem očitno izhaja iz pojma regulacija, ki pomeni obstoj avtoritativnih pravil ravnanja, čigar izvajanje nadzirajo oz. kontrolirajo bodisi država bodisi avtonomne agencije (ali drugi subjekti, tudi takšni, ki predvsem prek mehanizma javnega pooblastila dobijo pravico svoje lastne avto-regulacije). Sicer pa se ta izraz uporablja tudi v širšem pomenu in se nanaša na vse oblike interveniranja države na področju godpodarstva (npr. zavarovalništva, bančništva ipd.) oziroma zasebnega sektorja s ciljem usmerjanja določenih interakcij na teh področjih v javnem interesu. končno, najširši možni pojem regulacije je družbena regulacija v smislu obstoja različnih oblik institucionalnih in ne-institucional- nih mehanizmov usmerjanja delovanja družbenega sistema in vseh njegovih elementov. Podrobneje o tem videti npr. v christensen in Laegreid, Agencification and Regulatory Reforms, str. 4. 25 Gre pravzaprav za določen ideološki element te doktrine, njegovo bistvo pa je vsaj implicitno od- piranje vrat agresivni neoliberalistični ekspanziji tudi na področje javnega sektorja oziroma javnega 15 9 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja sodobni državi predvsem skozi idejo o ustanavljanju javnih agen- cij. Ta ideja se inkorporira tudi v koncept t.i. regulatorne države in se še krepi skozi uvajanje in uveljavitev t.i. neodvisnih regulatorjev ob ekspanziji neoliberalističnega vpliva in splošne globalizacije sodobnega sveta. S tem pa se odpirajo tudi številni problemi, na katere opozarjamo v tem prispevku, ki ga v tem delu lahko skle- nemo z ugotovitvijo, da se v sodobnih državah oziroma njihovih upravnih sistemih, skozi nujno diferenciacijo zaradi enormnega povečanja kompleksnosti države oziroma upravnih sistemov 26 in njihovega relavantnega sistemskega okolja, postopoma spreminja tudi značaj klasičnega javnega upravljanja. od vseh najpomemb- nejših funkcij uprave (regulatorna, servisna in razvojna oziroma pospeševalna funkcija), sodobna uprava v celoti ne izvaja več niti ene izmed naštetih funkcij. Nesporno ugotovljiv trend je, da se vse večji obseg servisnih in razvojnih, pa tudi regulatornih dejavnosti (poslov, opravil, nalog) prenaša na nedržavne oziroma para-dr- žavne in para-javne subjekte, na pravne osebe zasebnega prava in celo na fizične osebe, pri tem pa država oziroma državna uprava ohranja kontrolno in regulatorno funkcijo na višjem sistemskem nivoju. v nadaljevanju tega prispevka je torej treba ugotoviti, ali je ta- kšen trend nekaj kar postaja stalnica oziroma, ali gre za pristop, ki bo v relevantnem obsegu spremenil dosedanjo paradigmo javne- ga upravljanja na podlagi sistemske ločenosti političnega in uprav- nega nivoja v upravno-političnem procesu (kar je utemeljeno na mehanizmih neposredne in predstavniške demokracije in njenih modelov), ali pa gre vendarle za nekaj, kar je zgolj manjši odklon, in predstavlja v bistvu iskanje odgovora na problem določene sis- temske krize kapitalizma in neučinkovitosti sodobnega javnega sektorja. k akršen koli bo že odgovor na to dilemo, je treba v na- daljevanju razčistiti določene temeljne pojme in koncepte, med prvimi je treba vsekakor vsaj na kratko obravnavati proces razvoja in primerjalne aspekte delovanja t.i. neodvisnih regulatorjev. upravljanja. 26 Povečanje kompleksnosti upravnih sistemov je seveda zgolj odgovor na povečanje kompleksnosti drugih družbenih pod-sistemov oziroma relevantnega sistemskega okolja. Sistem se nujno struktu- ralno diferencira zato, da na ustrezen način odgovori na povečanje svoje kompleksnosti in komple- ksnosti okolja, oz. s tem sistem reagira na povečanje stopnje kompleksnosti svoje sistemske struk- ture in zahtev relevantnega okolja (predvsem števila in kvalitete interakcij, ki jih mora obvladovati). Podrobneje o tej problematiki npr. v delu eugena Pusića, Upravni sistemi, zagreb 1985, str. 11-33 in 121-303. 160 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava 2.2. Kratek primerjalni pregled razvoja t.i. neodvisnih regulatorjev 2.2.1. Uvod Funkcijo regulacije delovanja subjektov, ki zagotavljajo javne dobrine in javne storitve, primarno izvaja država, vendar je zlasti od konca 19. stoletja mogoče zaslediti zanimiv trend postopnega vstopanja nedržavnih subjektov v javno sfero – in sicer ne zgolj na področje servisne funkcije uprave, ampak celo na področje nje- ne regulatorne funkcije. Pri tem se čedalje pogosteje ustanavljajo javne agencije oziroma druga t.i. neodvisna regulatorna telesa za reguliranje delovanja različnih javnih služb oziroma dejavnosti posebnega družbenega pomena 27 , pa tudi za regulacijo delovanja določenih segmentov zasebnega sektorja. Javne agencije oziroma druga regulatorna telesa se ustanavljajo npr. na področju regulacije prometa, energetike, upravljanja z ra- dioaktivnimi odpadki, pošte in poštanih storitev, elektronskih ko- munikacij, kakor tudi npr. na področjih nadzora nad delovanjem bank, zavarovalnic, trgovanja z vrednostnimi papirji, itd. v nada- ljevanju tega prispevka sledi, zgolj sumarno, predstavitev razvoja javnih agencij in podobnih regulatornih in izvršilnih nedržavnih teles v nekaterih državah, predvsem v tistih, v katerih se najprej pojavijo t.i. neodvisni regulatorji ali izvršilne agencije, ki sodelu- jejo v procesu javnega upravljanja, katerega sicer izvaja država kot svojo klasično (lahko bi dejali primarno sistemsko) funkcijo. 2.2.2. Skandinavske države Na Švedskem se izvršilne agencije začnejo pojavljati pred pri- bližno 300 leti, na Norveškem pa nekje od druge polovice 19. sto- letja (po letu 1850). v teh skandinavskih državah se od 19. stoletja naprej začenja proces intenzivnega ločevanja oblikovanja javnih politik (t.i. policy-making) in operativno-izvršilnih nalog uprave (prvo izvajajo ministrstva, slednje pa predvsem izvršilne agenci- je). z obravnavanega aspekta je zanimiva predvsem Švedska, kjer so v ministrstvih zadržali naloge strateškega načrtovanja in pripra- 27 o vprašanju »renesanse« pojma javne službe in o razmerju regulacije javnih služb v sedanji pravni ureditvi in v obdobju t.i. »socializma« npr. v prispevku Gorazda Trpina, Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji, publikacija Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011, Uradni list, Ljubljana, 2011, zlasti str. 98-103. Primerjaj tudi v delu Področja javne uprave in pravnih oseb javnega prava, Gv založba, Ljubljana 2013. 161 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja vljanja sistemske zakonodaje (torej izhodišč za primarno pravno regulacijo), medtem ko se operativno-izvršilne in tehnične naloge (npr. odločanje v upravnih postopkih, druge oblike izvajanja pred- pisov, operativne naloge uprave) prepuščajo različnim izvršilnim agencijam. 28 S tem pride do procesa funkcionalne diferencijacije uprave oziroma specializacije nalog izvršilnih agencij. Te agencije so izrazito samostojne v razmerju do ministrstev, politični vpliv na njihovo delo oziroma odločanje je bil čedalje šibkejši. zato izvršil- ne agencije postajajo v svoji izvršilni funkciji čedalje bolj neodvi- sne od ministrstev oziroma od politike. kot bomo ugotovili kasne- je, je bil razvoj na Norveškem na tem področju nekoliko drugačen v primerjavi s Švedsko. v procesu upravne diferenciacije v skandinavskih državah se tako postopno razvije, lahko bi dejali, poseben model organiza- cije uprave, ki se razlikuje od “klasičnega“ centralno-evropskega upravnega (resorskega) modela, v katerem so ministrstva pri- stojna ne samo za določanje javnih politik in pripravo predlogov zakonodaje oziroma za podzakonsko regulacijo, ampak tudi za operativno vodenje različnih evidenc, za kontrolo nad izvršilnimi organizacijskimi strukturami (upravnimi organizacijami), itd. Ta kontrolna funkcija se v centralno-evropskem modelu ohranja tudi v obliki neposredne instančne kontrole na drugi stopnji uprav- nega postopka (torej v postopkih odločanja o zakonitosti in smo- trnosti upravnega odločanja izvršilnih upravnih struktur nižjega nivoja). Glavna značilnost skandinavske tradicije na področju javnega upravljanja, zlasti to velja za Švedsko, je torej izrazita avtonomija izvršilnih agencij, ki so odgovorne za izvajanje javnih politik in za neposredno zagotavljanje nekaterih javnih dobrin in javnih stori- tev končnim uporabnikom. Ministrstva (oziroma osrednji državni upravni aparat) so običajno relativno majhna 29 , zato se je kmalu pojavil problem dejanske (ne)sposobnosti šibkih ministrstev, da učinkovito nadzirajo delovanje (relativno velikih) izvršilnih agen- cij, poleg tega pa jim predpisi tudi preprečujejo neposredno vple- tanje v delovanje agencij. vendar, kot smo zgoraj že omenili, tudi v Skandinaviji ni mo- 28 Na Švedskem je spekter nalog javnih izvršilnih agencij izjemno širok, agencije pa v principu nimajo regulatonih pristojnosti. 29 Po obstoječih podatkih je v ministrstvih oziroma v klasični državni upravi na Švedskem zaposlenih okrog 10%, na drug strani pa je 90% zaposlenih v izvršilnih agencijah. 162 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava goče govoriti o povsem enaki ureditvi področja izvršilnih (javnih) agencij. Na Danskem in Norveškem so direktoriji javnih agen- cij politično odgovorni za svoje delo ministrom in je uveljavljen koncept ministrske odgovornosti pred parlamentom, čeprav na Norveškem potekajo določene reforme, katerih cilj je zmanjšanje oziroma celo odprava politične odgovornosti direktorjev regula- tornih agencij (npr. glede vmešavanja v postopke, ki jih vodijo iz- vršilne agencije), razmišljajo pa tudi o spremembi pristojnosti za odločanje o pritožbah – in sicer tako, da to odločanje odvzamejo ministrstvom na drugi stopnji in ga prenesejo na neodvisna kole- gijska pritožbena telesa. 30 2.2.3. ZDA Ameriške izvršilne in regulatorne agencije so se pojavile v osamdesetih letih 19. stoletja. kot prva takšna regulatorna agen- cija je bila v zDA leta 1887 ustanovljna agencija z nazivom Inter- state Commerce Commission 31 . Ta agencija (s formalnim zazivom »komisija«) je nastala z izločitvijo določenih regulatornih nalog iz resorja notranjih zadev s ciljem regulacije med-državnega železni- škega, cestnega in rečnega prometa. Naslednja takšna agencija, ki se je pojavila v zDA, je bila Federal Trade Commission 32 , ki je bila ustanovljena v letu 1914. od konca 19. stoletja naprej ta telesa v zDA povzročajo interes, pa tudi precejšnjo zaskrbljenost teoretikov s področja ustavnega prava, ker s pojavom takšnih organizacijskih funkcionalnih struk- tur nastaja težava njihove klasifikacije v “čisti“ teoretični model tri- as politica. klasična doktrina o delitvi funkcij državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno ne predvideva obstoja posebnih upravnih struktur, ki bi bile do te mere osamosvojene, da bi lahko samostojno oblikovale javne politike in bi se lahko celo izmikale nadzoru s strani “klasičnih“ državih organov. Gre predvsem za to, da nekatere izmed teh agencij v ameriškem pravnem sistemu kon- trolira zakonodajna veja oblasti (kongresne agencije), nekatere pa delujejo v okviru izvršilne veje oblasti (predsedniške agencije). v tem sistemu nekatere agencije imajo določeno kvazi-legislativno pristojnost (administrative rule-making power), nekatere med nji- 30 obširneje o teh vprašanjih npr. v christensen in Laegreid, ibidem, str. 17. 31 Meddržavna gospodarska (trgovinska) komisija. 32 zvezna trgovinska komisija. 163 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja mi pa imajo nekakšno kvazi-sodno pristojnost (odločanje o spor- nih med različnimi reguliranimi subjekti). zlasti v 40. letih prejšnjega stoletja so se v zDA zaostrile deba- te okrog vprašanja pristojnosti ter pravne narave in sistemskega položaja agencij 33 v institucionalnem sistemu države oziroma o njihovem mestu in vlogi v procesih javnega upravljanja. Poročilo nekega kongresnega odbora iz leta 1937. ugotavlja, da so v zDA neodvisna regulatorna telesa postala nebrzdana četrta veja obla- sti in neverjeten konglomerat neodgovornih agencij in nekoordi- niranih pooblastil, kar naj bi bilo v nasprotju z osnovno doktrino ameriške ustave, po kateri lahko obstajajo tri in zgolj tri veje dr- žavne oblasti. Ta odbor je nadalje ugotovil, da kongres nima učin- kovitega načina za kontrolo teh teles, predsednik zDA ne izvaja ustrezno kontrolo, sodiščem pa so ta telesa odgovorna samo za zakonitost svojega dela 34 . Problem v zvezi z navedenim je, po mnenju ameriške teorije javnega prava, da se s parcialnim delegiranjem celo legislativne in kvazi-sodne pristojnosti, spreminja tudi narava ustavne države – zakonodajno funkcijo in funkcijo določanja vsebine javnih po- litik od zakonodajalca prevzema birokracija. S tem izjemno po- membne dejavnosti državne oblasti izvajajo zakonodajalcu neod- govorni javni uslužbenci, ki so v sistemu slabo kontrolirani in niso neposredno odgovorni niti volivnemu telesu niti komu drugemu. Glavni koncept predstavniške demokracije pa je, prav nasprotno, ravno v tem, da se zagotovi odgovornost tako zakonodajalca kakor tudi drugih normodajalcev, in sicer njihova odgovornost državlja- nom (volivcem). Stališče enega dela ameriške pravne teorije je, da se z delegacijo pomembnih pristojnosti agencijam, med drugim, zmanjšuje celo pomen volitev. Ta problem je bil izjemno izražen v ameriškem pravnem sistemu, kjer so zaradi čedalje bolj intenziv- 33 ocenjujejo, da sedaj obstaja okrog 60 takšnih regulatornih teles na zveznem nivoju v zDA. Primerjaj v prispevku I. koprića, A. Muse in v. Đulabića Europski standardi regulacije službi od općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma. Hrvatska javna uprava, 2008, str. 663. 34 Primerjaj npr. s stališči Jamesa R. bowersa, Regulating the Regulators, An Introduction to the Legi- slative Oversight of Administrative Rulemaking, str. 14. Tu avtor navaja naslednje: »... When properly understood, Madisonian separation of powers is clearly not the wooden principle found in chadha and bowsher (dva primera s področja uveljavitve ameriške doktrine o ‘delitvi oblasti’: Immigration and Naturalisation Service v. chadha iz leta 1983 ter bowsher v. Synar iz leta 1986, op. S.D.). Instead, it is a flexible principle that can accommodate the need for redelegation. but this flexibility does not mean that the redelegation of lawmaking power to administrative agencies raises no problems in regard to separation of powers ...«. Primerjaj npr. tudi v prispevku Arsena bačića Ustav SAD i podjela vlasti, str. 128-143, kakor tudi v prispevku branka Smerdela Problemi normativizma u suvremenoj američkoj teoriji i političkoj praksi, Nz , št. 12, str. 1251-1266. 164 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava ne regulatorne dejavnosti teh teles začeli izvajati t.i. preverjanje norm (engl. rules review), torej kontrolo normativne funkcije re- gulatornih agencij in podobnih teles. Ta kontrola se izvaja v okviru posebnih odborov zakonodajnega telesa, ki so dobili pristojnost preverjati, ali omenjene izvršilne in regulatorne agencije pri izva- janju svojih pristojnosti ostajajo v mejah svoje osnovne regulator- ne pristojnosti. 2.2.4. Velika Britanija S primerjalnega aspekta so zanimive tudi številne regulatorne reforme oziroma reforme javnega sektorja v veliki britaniji (zlasti v obdobju, ko je britanske vlade vodila železna lady – konserva- tivna premierka Margaret Thatcher). v veliki britaniji so te refor- me navadno poimenovali po temeljni značilnosti oziroma najpo- membnejšemu cilju posamezne reformske faze 35 . britanske izvršilne agencije so se najintenzivneje razvijale od 80-tih let prejšnjega stoletja v okviru ekspanzije ideje t.i. novega upravljanja v javnem sektorju. Prvotno se ta proces začne zaradi ugotovitve, da so se v ministrstvih pretirano mešale funkcije pri- prave predpisov z njihovim dejanskim izvajanjem (implementa- cijo). S tem naj bi se v bistvenem obsegu izgubljala objektivnost ocenjevanja – ne zgolj kvalitete pripravljenih in sprejetih predpi- sov in drugih javnih politik – pač pa tudi učinkovitosti izvajanja predpisov v praksi. v zvezi s tem so empirične raziskave pokazale, da se je v okviru delovanja ministrstev prednost vedno dajala kre- iranju novih javnih politik, medtem ko se je relativno zanemarjalo vprašanje učinkovitosti izvrševanja oziroma implementacije teh politik v praksi. Pomembno v zvezi s tem je bilo tudi spoznanje, da je izvajanje predpisov predvsem stvar strokovnosti in učinko- vitosti, v veliko manjši meri pa je to stvar političnega odločanja, ki naj bi ga, ravno nasprotno, v kar se da večji meri eliminirali v fazi izvajanja predpisov in drugih javnih politik zaradi uveljavitve načela enakosti pravnih subjekatov pred zakonom, preprečevanja nepotizma in politične korupcije, itd. Upoštevaje zgoraj navedena izhodišča so v veliki britaniji prišli do ugotovitve, da je optimalna rešitev določene operativno-izvršil- 35 Npr. Executive Agencies, Next Steps Agencies, itd. Pri slednjih je zlasti vprašljiv status, saj so se številne tudi po nekajkrat selile iz ožjega organizacijskega podsistema uprave in se potem statusno ponovno vračale nazaj v okviru številnih reform na tem področju. 165 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja ne posle uprave izločiti iz ministrstev ter jih prenesti v pristojnost posebnim, relativno samostojnim subjektom izven ministrstev – t.i. izvršilnim agencijam. Tem subjektom so dali relatvno visoko upravljalsko avtonomijo prek kompetentnega poslovodstva (izvr- šilni direktorji), poleg tega pa so jih postavili tudi izven neposre- dnega vpliva političnih interesov oziroma stran od vpliva dnevne politike 36 . 2.2.5. Druge evropske države – prevzemanje modelov iz razvitih upravnih sistemov 2.2.5.1. Uvod Posebnen problem na obravnavanem področju, zlasti glede položaja v t.i. tranzicijskih državah, je med drugimi tudi problem določenega trenda oziroma mode ustanavljanja javnih agencij in drugih oblik regulatornih teles. Glavno vprašanje s tega aspekta je, ali je v nekem okolju ideja o t.i. neodvisnih regulatorjih res im- plementabilna z vidika splošne politične in pravne kulture, ali ne? Iz dokaj redkih empiričnih raziskav, ki obstajajo, je mogoče ugoto- viti, da so v nekaterih državah javne agencije ustanavljali prepro- sto zato, ker je bilo sprejeto apriorno stališče na političnem nivoju, da so takšne organizacijske oblike avtomatično učinkovitejše od “klasičnih” upravnih sistemov 37 . Torej so takšne agencije ponekod ustanovili, ker naj bi predstavljale imperativ časa, oziroma zato, ker takšna telesa obstajajo tudi v upravnih sistemih najrazvitejših držav. Pri tem pa se pogosto ne upošteva dejanska razvitost kon- kretnega upravnega sistema 38 in zlasti ne stopnja dosežene pravne in politične kulture. zato nekatere izvedene raziskave ugotavljajo obstoj številnih problemov pri dejanskem delovanju in učinkovi- tosti zlasti t.i. neodvisnih regulatorjev, ki so ponekod preprosto 36 v veliki britaniji so v nekem obdobju imeli okrog 130 takšnih agencij, danes jih ni toliko, vendar tudi ne bistveno manj. ocenjujejo, da danes okrog 70% upravnih nalog izvajajo agencije. 37 Takšna stališča pogosto propagirajo različni tuji svetovalci, ki jih v svojih projektih angažirajo neka- tere mednarodne organizacije oziroma integracije (npr. eU, oecD, Wb, itd.). 38 Predvsem pa se pri tem ne upošteva vsebinskih vprašanj oziroma dejanske stopnje razvitosti in mo- žnosti regulacije (tudi liberalizacije, privatizacije, de-regulacije) posameznih javnih služb v konkretni državi. Da bi prišli do možnosti deregulacije na nekem javno-pravnem področju, je seveda potrebno, da je bilo takšno področje pred tem regulirano, in se je izkazalo, da zaradi družebenega in gospodar- skega razvoja takšna (pre)reguliranost ni (več) potrebna. Če pa se v okviru določenih tranzicijskih držav vstopa v proces deregulacije, tudi na področjih, ki pred tem niti niso bila usrezno regulirana (ali sploh niso bila regulirana), potem obstaja izjemno visoka stopnja nevarnosti nastanka neustreznih razmer v katerih se posamezni subjekti lahko okoristijo na račun javnega interesa oziroma prihaja do drugih anomalij v delovanju javnih služb (pa tudi na drugih področjih delovanja sistema – vključno z gospodarstvom). Skratka, da bi lahko deregulirali, je potreben poprejšnji obstoj regulacije. 166 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava tujek v običajni strukturi upravnega sistema države 39 . v teh pri- meri se torej ustanavljajo takšna telesa brez uztreznih kapacitet in pravilne sistemske umestitve v obstoječe upravne in upravljaske strukture, zaradi česar ne morejo delovati učinkovito. bistven problem pri institucionalni inkorporaciji tujih mode- lov brez kritične distance in ocene stopnje implementabilnosti t.i. arhetipskih modelov, je problem nesinhroniziranega delovanja in anomalij v delovanju institucionalnega sistema države. ena iz- med posledic tega problema v številnih tranzicijskih državah je npr. nekritično bistveno boljše nagrajevanje zaposlenih v javnih agencijah in podobnih telesih v primerjavi s plačami zaposlenih javnih uslužbencev v klasičnih upravnih sistemih (npr. v Srbiji). zaradi (včasih zelo velike) razlike v plačah državnih uslužbencev in zaposlenih v javnih agencijah, prihaja na eni strani do odliva najkvalitetnejših kadrov iz ministrstev in drugih upravnih struk- tur državne uprave v takšna telesa, na drugi strani pa se pogosto dogaja tudi določena blokada delovanja takšnih teles s strani or- ganov državne uprave (npr. s preprečevanjem pretoka informa- cij, zavlačevanjem izvajanja določenih postopkov odločanja, ipd.). zato je pomemben nauk dosedanjih “ekspetimentov“ v številnih tranzicijskih državah takšen, da je pred uvajanjem oziroma usta- navljanjem takšnih teles nujno opraviti sistemsko analizo in oce- no realne možnost dejanske implementacije določenega tipskega modela v drugačnih okoljih, pravnih sistemih in dejanskih okoli- ščinah. v zvezi s tem se v sodobni upravni literaturi govori o t.i. te- oriji prevajanja, po kateri se nek tipski model (npr. švedski model izvršilnih agencij) poskuša prenesti v druge sisteme, pri tem pa se zanemarja obstoj številnih drugih dejavnikov, ki vplivajo na to, da nek model v enem okolju deluje ustrezno, v drugem (kjer ni ustre- znih sistemskih predpostavk), pa takšen tipski model preprosto ne deluje. v tem smislu se v praksi pogosto dogaja, da pripravljalci predpisov preprosto prevedejo določene predpise, s katerimi so regulirani takšni tipski modeli, in z (nominalno, jezikovno) več ali manj enakim besedilom predpisa poskušajo v drugo okolje “pre- sajati” omenjene tipske modele. Dejanski problem tega je, da se na takšen način v bistvu ne “presaja” praksa delovanja, pač pa se poskuša zgolj uporabiti tuji normativni model. Ali še bolj natanč- no: “presaja” se pravzaprav percepcija nekega modela, za katerega 39 Primerjaj: Levi-Faur (2001) v christensen in Laegreid, str. 13. 167 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja “prevajalci” pogosto dobro niti ne vedo, kako v resnici res delujeje v praksi (s katerimi drugimi podsistemi je v relaciji oziroma inte- rakciji, kako se je takšen model sploh razvil in v kakšnih okolišči- nah, itd.). Skratka, na takšen način potem v številnih tranzicijskih državah nastajajo različne tipske modifikacije in organizacijski ek- sperimenti, ki jih lahko bolj ali manj uspešno uvrstimo na dolgo premico med klasičnimi oziroma arhetipskimi modeli 40 . Neka komparativna študija 41 , ki je bila izvedena v zvezi z ustana- vljanjem regulatornih agencij v 36 državah (na 6 različnih podro- čjih javnih politik) je pokazala, da je bilo v obravnavanih državah med leti 1986 in 2002 ustanovljenih več kot 130 novih regulatornih agencij – od začetnih 28 agencij v letu 1986 je bilo v teh državah v letu 2002 ustanovljenih že 164 takšnih agencij. Prav tako je kompa- rativna študija delovanja javnih regulatornih agencij na področju elektronskih komunikacij (2004) v različnih državah potrdila, da med analiziranimi državami obstajajo bistvene razlike v institucio- nalni strukturi takšnih agencij. Glede teh razlik sta bila ugotovlje- na dva bistvena vpliva: na eni strani vpliv eU (regulatorni pritiski na področjih različnih javnih politik, ki so v interesu eU), na drugi strani pa tudi vpliv nacionalnih upravnih tradicij. Ta dva dejavnika sta torej ključna glede ugotovljene visoke stopnje difuznosti na tem področju v različnih državah. Izvedena empirična raziskovanja torej potrjujejo obstoj neka- kšne “mrzlice” ustanavljanja javnih agencij in podobnih teles v preteklih nekaj desetletjih. v ideti je, da je prevladalo mnenje, ki ga potencirajo različne mednarodne organizacije, da so javne agen- cije kot organizacijska oblika učinkovitejše od klasičnih upravnih struktur ministrskega tipa, v katerem so v eni organizacijski struk- turi (predvsem v ministrstvu) običajno združene zelo različne upravne naloge – od določanja vsebine javnih politik, prek prav- ne regulacije izvajanja teh politik – pa vse tja do neposrednega zagotavljanja nekaterih javnih dobrin in javnih storitev končnim uporabnikom. Posledica takšnega “prevajanja” oziroma nekritičnega “kopira- nja” regulatornih modelov iz drugih sistemov je nekoordinirano in nesinhronizirano delovanje upravnega sistema države, kar nato povzroča potrebe po ponovnih reformah in porabi dodatnih ma- terialnih resursov. 40 Primerjaj v christensen in Laegreid, ibidem, str. 13. 41 Primerjaj v Levi-Faur in Giald, 2004. 168 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava 2.2.5.2. Slovenija in nekatere druge države Javne agencije (med njimi tudi t.i. neodvisna regulatorna telesa) so se relativno pred kratkim pojavile kot posebna statusno-pravna oziroma organizacijska oblika tudi v državah s prostora nekdanje (druge) Jugoslavije. Tako je bil npr. v Sloveniji v letu 2002 sprejet zakon o javnih agencijah 42 , ki ureja temeljna statusna vprašanja de- lovanja organizacij s pravnim statusom javne agencije. Ta zakon je oblikovan kot statusni lex generalis za organizacijsko-pravna vpra- šanja delovanja javnih agencij, medtem ko se s področnimi zakoni s posameznega upravnega področja (lex specailis) urejajo material- no-pravna vprašanja ter se ustanavljajo konkretne javne agencije. 43 v statusnem smislu so v Sloveniji javne agencije kreirane za izvajanje treh vrst nalog: a) regulatornih, b) razvojnih in c) stro- kovnih nalog na posameznem upravnem področju. v praksi se te naloge prepletajo, tako, da ena javna agencija lahko izvaja tudi dve ali pa vse navedene vrste upravnih nalog. klasičen primer re- gulatorne agencije je npr. Agencija za trg vrednostnih papirjev (ki poroča Državnemu zboru) 44 . osnovna naloga te agencije je, da s svojimi predpisi in z drugimi akti regulira delovanje trga vredno- stnih papirjev, izvaja konkretne (posebne) upravne postupke na tem področju, izdaja odločbe (konkretne in posamične upravne akte), licence itd. Tipičen primer agencije, ki izvaja pretežno ra- zvojne naloge je npr. Agencija za regionalni razvoj. končno, tipi- čen primer agencije, ki izvaja strokovne naloge, je Agencija Re- publike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (ta agencija npr. upravlja s poslovnim registrom Republike Slovenije). Torej so regulatorne javne agencije v Sloveniji zgolj ena izmed pojavnih oblik javnih agencij. zanimivost glede tega vprašanja v Sloveniji je ta, da so s posebnimi predpisi, ki določajo nekatera najpomemb- nejša področja t.i. reguliranih dejavnosti, posebej urejene t.i. regu- latorne javne agencije, ki jim je s takšnimi zakoni zagotovljena ve- čja stopnja neodvisnosti – predvsem zaradi zahtev evropske unije glede regulacije na navedenih področjih 45 . 42 zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/02, 51/04). 43 k ar pomeni, da takšni področni zakoni ne urejajo splošnih statusno-pravnih vprašanj delovanja javnih agencij, pač pa jih zgolj ustanavljajo in jim dajejo določena javna pooblastila za izvajanje regu- latornih in drugih nalog na posameznem upravnem področju. 44 S tega aspekta torej gre za telo, ki je po statusu podobno ameriškim kongresnim agencijam. Pravna regulacija delovanja tega neodvisnega regulatornega telesa je urejena z zakonom o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99, 86/04 in 18/06). 45 Gre npr. za Agencijo za trg vrednostnih papirjev, Agencijo za energijo, Agencijo za zavarovalni nad- zor, Agencijo za telekomunikacije. v zvezi z vprašanjem uveljavitve različnih aspektov neodvisnosti 169 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja vsaka javna agencija v Sloveniji za svojo ustanovitev mora imeti ustrezen pravni temelj v (določenem področnem) zakonu. zakon o javnih agencijah torej ureja zgolj statusna vprašanja delovanja javnih agencij 46 , medtem ko področje delovanja in pristojnosti jav- nih agencij ter javna pooblastila urejajo ustrezni področni zako- ni (npr. s področja energetike, elektronskih komunikacij, varstva okolja, itd.). koliko javnih agencij bo dejansko ustanovljenih, to- rej v principu v Sloveniji določa zakonodajalec z zakonom, s tem pa se lahko tudi omejuje pretirano ustanavljanje takšnih paradr- žavnih organizacijskih struktur. zdi se, da je ena izmed večjih po- manjkljivosti sedanje pravne regulacije javnih agencij predvsem neizvajanje ali nesistematično izvajanje dejanske kontrole učinko- vitosti delovanja javnih agencij. v skladu z vsebino zakona o javnih agencijah se javne agenci- je v Sloveniji lahko ustanovijo: a) če se s tem zagotavlja višja sto- pnja učinkovitosti delovanja na določenem upravnem področju (zlasti, če se s tem omogoča posebno financiranje prek prodaje javnih storitev, licenc, upravnih taks, itd.), b) ko je treba zagotoviti določeno distanco od političnih vplivov na določenem področju regulacije javnih politik, ter c) ko teh ciljev ni mogoče lažje doseči z delovanjem organov v sestavi ministrstev. Torej je na premici re- lativne samostojnosti pod neposrednim političnim vodstvom po- litike (ministra) ministrstvo, nekoliko bolj samostojni so (zlasti v organizacijskem smislu) organi v sestavi ministrstva 47 , medtem ko je gotovo najmanjša stopnja neposrednega političnega vpliva na delovanje javnih agencij, zlasti ko gre za t.i. neodvisne regulatorne javne agencije (čeprav je tudi tukaj posredni vpliv politike možen, saj je pri oblikovanju organov javne agencije pogosto sprejeta re- šitev, da člane sveta javne agencije oz. direktorja agencije imenuje vlada na predlog resornega ministra). kljub temu pa je nesporno, da imajo javne agencije relativno visoko stopnjo samostojnosti, ker gre za organizacijske strukture v sistemu javne uprave, ki so izrinjene iz neposredne organizacijske strukture sistema državne uprave (so pa s tem sistemom izjemno močno funkcionalno po- javnih agencij v Sloveniji podrobneje npr. v prispevku Rajka Pirnata Pogled na razvoj slovenske dr- žavne uprave, v publikaciji Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011, Uradni list RS, Ljubljana 2011, str. 51-78 (zlasti str. 72-73). 46 zakon predvsem regulira vprašanja: a) razmerja med ustanoviteljem in javno agencijo, b) razmerja organov znotraj posamezne javne agencije, ter c) določena razmerja med javno agencijo in uporab- niki njenih storitev. 47 Tukaj ima minister možnost neposrednega nadzora, kakor tudi dajanje t.i. obveznih navodil orga- nom v sestavi, izvajanje upravnega nadzora, itd. 170 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava vezane). Samostojnost javnih agencij obsega personalne, organi- zacijske, funkcionalne, finančne in pravne aspekte 48 . organ upravljanja javne agencije je običajno svet, ki ga ime- nuje ustanovitelj agencije, v svet agencije pa so lahko vključeni tudi strokovnjaki, uporabniki storitev agencije, itd. Direktor jav- ne agencije ima vnaprej določen mandat in ga je relativno težko razrešiti. Personalna (kadrovska) samostojnost javnih agencij se izraža zlasti v pravici agencije, da dokaj samostojno odloča o svoji personalni strukturi in o operativnem upravljanju s svojimi kadro- vskimi viri. Personalna samostojnost se izraža tudi v rešitvi, da je direktor javne agencije lahko razrešen samo zaradi vnaprej opre- deljenih (predpisanih) razlogov in po določenem formalnem po- stopku. Pravna samostojnost se kaže v tem, da ima javna agencija status samostojne pravne osebe javnega prava (za razliko npr. od ministrstev in večine drugih državnih upravnih organov, ki obi- čajno nimajo statusa pravne osebe in ne nastopajo samostojno v pravnem prometu). organizacijska samostojnost javne agenci- je pomeni predvsem to, da imajo te pravne osebe javnega prava možnost samostojnega določanja svoje notranje organizacijske strukture. Strokovna samostojnost javne agencije se kaže v tem, da javne agencije samostojno odločajo na področjih, na katerih so ustanovljene, v skladu z zakonom in pravili stroke – ta oblika samostojnosti je lahko omejena le v smislu izvajanja nadzora pri- stojnega ministrstva v okviru določenega (predpisanega) postop- ka, če ni z zakonom določeno, da se zoper odločbe javne agencije lahko sproži samo upravni spor. Ta oblika kontrole se torej ome- juje na kontrolo zakonitosti odločanja javne agencije, v nekaterih primerih pa je strokovna samostojnost določena strogo, tako, da zoper odločbe javne agencije ni pritožbe na ministrstvo, ampak se zoper dokončen upravni akt agencije lahko sproži neposredno upravni spor (takšna rešitev je predvidena npr. v Sloveniji v pri- meru odločanja javne agencije za trg vrednostnih papirjev, pa še tu je za odločanje v glavnem pristojno vrhovno sodišče Republike Slovenije). Finančna samostojnost javnih agencij se zagotavlja z določanjem (predpisovanjem) posebnih virov prihodkov javnih agencij, čeprav je takšna oblika samostojnosti najmanj razvita. Ustanovitelj javne agencije je običajno pristojen za potrjevanje ta- fire oz. za dajanje soglasja na tarifo, ki jo predaga javna agencija, 48 Primerjaj npr. tudi v prispevku Rajka Pirnata, Neodvisne upravne institucije, Javna uprava št. 3/1999, Ljubljana 1999, str. 449-466. 171 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja ker javna agencija nastopa kot monopolist oziroma monopolni re- gulator na določenem področju. kot regulatorna telesa se v zgoraj navedenem kontekstu torej v Sloveniji pojavljajo javno-pravna telesa, ki so organizacijsko ločena oziroma so “izrinjena“ iz sistema državne uprave, čeprav predsta- vljajo pomemben funkcionalni segment slovenske javne uprave in s svojo dejavnostjo neposredno funkcionalno podpirajo državno upravo. elementi regulatornosti teh teles oziroma vsebina javnih pooblastil, ki jih v slovenskem sistemu lahko dobijo javne agenci- je, so: izdajanje splošnih (in abstraktnih) pravnih akatov, 49 izdaja- nje konkretnih (individualnih) upravnih aktov oziroma upravnih odločb v konkretnih upravnih stvareh, ter izvajanje t.i. materialnih upravnih dejanj (ukrepov), v tem kontekstu celo kvazi-inšpekcij- skih postopkov. v Sloveniji (pa tudi npr. v Franciji in Italiji), se na podoben na- čin tretirajo naloge t.i. neodvisnih regulatornih teles. v Franciji je znameniti Državni svet (Council d’Etat) v neki svoji odločitvi (2001) poudaril, da takšne organizacije izvajajo postopke v imenu države, vendar niso podrejene vladi. Zato, da bi ustrezno opra- vljale svoje naloge, se jim omogoča izvajanje popolnoma avtono- mnih postopkov, ker lahko njihove odločitve sankcionirajo samo neodvisna sodišča. 50 Ta kratki primerjalni pregled lahko sklenemo z ugotovitvijo, da imajo agencije oziroma druga t.i. neodvisna regulatorna telesa re- lativno dolgo tradicijo v skandinavskih državah, v zDA in tudi v ne- katerih drugih evropskih državah (zlasti v veliki britaniji). v idimo torej, da so se ta telesa primarno pojavila v anglo-saškem pravnem sistemu ali pa v državah, ki so pod močnim vplivom anglo-saške pravne (in upravne) tradicije. Na drugi strani pa – ko gre za države kontinentalne pravne tradicije – predvsem tu mislimo na t.i. tran- zicijske države z območja nekdanje Jugoslavije, se javne agencije in t.i. neodvisna regutorna telesa pravzaprav pojavijo šele pred dobrim desetletjem. Druga pomembna ugotovitev je, da je njiho- vo uvajanje v pravni in upravni sistem države povezano s celim nizom različnih problemov in dilem 51 (predvsem z dilemo funk- 49 To so t.i. splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil. Ta aspekt nekateri avtorji tretirajo kot glavno ali celo edino obliko regulacije. Primerjaj v omenjenem prispevku koprića, Muse in Đulabića, ibidem, str. 662. 50 Primerjaj v omenjenem prispevku Rajka Pirnata, Neodvisne upravne institucije, Javna uprava št. 3/1999, Ljubljana 1999, str. 449-466. 51 Predvsem so te dileme izrazite v primeru uvajanja teh organizacijskih struktur v države, ki sodijo 172 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava cionalne razmejitve z državnimi upravnimi organi, dilemo pra- vilnega nadzora nad njihovim delovanjem, pa tudi z vprašanjem merjenja učinkovitosti njihovega dela in nenazadnje z možnostjo ukinitve takšnih teles takrat, ko se ugotovi, da ne delujejo učinko- vito). vse to je izjemno pomembno zlasti v t.i. državah v tranziciji, ki morajo upoštevati vse aspekte delovanja takšnih regulatornih teles, s katerimi nimajo ustreznih izkušenj in tradicije. vprašanje kompatibilnosti takšnih struktur s klasičnimi organizacijskimi mo- deli, ali pa vsaj vprašanje trajanja procesa uvajanja takšnih struktur v upravne sisteme držav kontinentalne pravne tradicije, je morda osrednje vprašanje organizacijske metamorfoze procesa javnega upravljanja v omenjenih državah. 3. Regulatorna država in metamorfoza javnega upravljanja 3.1, Razlogi za prenašanje določenih nalog državne uprave na nedržavne subjekte v nadaljevanju tega prispevka je treba poskusiti poiskati pre- pričljive argumente oziroma odgovor na vprašanje, zakaj v sodob- ni državi v okviru sistema javnega upravljanja sploh prihaja do prenašanja določenih poslov državne uprave na različne para-dr- žavne oziroma para-javne subjekte, ki so izven sistema neposre- dne državne uprave. Na splošno kot bistvene prednosti obstoja javnih agencij pri- merjalna upravna teorija navaja zlasti dejstvo, da potencialno gre za učinkovite organizacijske oblike zaradi možnosti specializaci- je in usmeritve na specifične naloge, sektorje in tudi na možnost strokovne specializacije zaposlenih v teh agencijah, pa tudi za možnost angažiranja zunanjih ekspertov (kar si klasične upravne organizacije ne morejo privoščiti ali pa to lahko počnejo samo v omejenem obsegu). Poleg tega imajo javne agencije privilegij, da se lahko usmerijo zgolj v izvajanje svojih nalog v javnem intere- su ker nad seboj nimajo neposredne politične kontrole, politične spremembe in politični boji nimajo neposrednega vpliva na nji- hovo delovanje. Strokovnost je lahko njihov ključni smoter in zato na področje kontinentalne pravne tradicije in v katerih prevladuje klasična organizacijska ureditev z ministrstvi kot osrednjimi elementi centralnega upravnega sistema države. 173 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja naj bi imele prednost pred klasičnimi upravnimi strukturami, ki jih kontrolirajo politični funkcionarji (predvsem ministri). kot glavne razloge za prenašanja regulatorne funkcije na orga- nizacije izvan sistema državne uprave, se v strokovni literaturi z upravnega področja običajno navajajo naslednji razlogi: - višji nivo specializacije in s tem višja stopnja učinkovitosti de- lovanja regulatornih teles v primerjavi z učinkovitostjo klasičnih organov državne uprave (višja sistemska fleksibilnost regulator- jev, višja stopnja stroškovne učinkovitosti, menedžerska samostoj- nost pri izvrševanju regulatornih nalog, itd.); - zagotavljanje organizacijske, personalne, strokovne in drugih vidikov samostojnosti t.i. neodvisnih regulatorjev, s tem pa tudi preprečevanje dnevno-političnih vplivov in pritiskov v okviru do- ločenih reguliranih dejavnosti (kar vpliva tudi na preprečevanje omejevanja konkurence, netransparentnega dodeljevanja držav- nih pomoči, ipd.); - možnost izven-proračunskega financiranja regulatorjev, ki se pogosto financirajo s strani subjektov, katerih delovanje regulirajo (npr. s plačevanjem storitev regulatornemu telesu za zavarovalni nadzor s strani zavarovalnic); - zagotavljanje vključevanja civilnega sektorja oz. t.i. “participa- cija“ v procesih javnega upravljanja (npr. udeležba predstavnikov civilne družbe v organih upravljanja neodvisnih regulatorjev); - zmanjševanje pretirane nakopičene moči nekaterih klasičnih nosilcev funkcij javnega upravljanja, ki postopoma začenjajo pre- vladovati v državnih in supranacionalnih sistemih delitve pristoj- nosti; - zahteve s strani določenih supra-nacionalnih integracijskih centrov moči (npr. evropske unije, ki od držav članic naravnost terja ustanovitev določenih t.i. neodvisnih regulatornih teles); - procesi liberalizacije, deregulacije in privatizacije kot genera- torji dodatne potrebe po regulaciji in t.i. neodvisnih regulatorjih. k er je večina teh elementov v strokovni literaturi že dokaj obšir- no obdelana, bomo v nadaljevanju nekaj več besed namenili zla- sti zadnjim trem razlogom. Tako v ameriški kakor tudi v evropski strokovni literaturi, ki se nanša na vprašanja javnega upravljanja v sodobni državi, je mogoče zaslediti, da poleg navedenih razlogov, ki se običajno navajajo v doktrinarnih razpravah s tega področja, obstaja pravzaprav tudi nekakšen skriti politični razlog za prena- šanje regulatornih nalog na omenjena nedržavna regulatorna tele- 174 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava sa. To pa je določena redistribucija politične moči med nekaterimi klasičnimi nosilci političnega odločanja in javnega upravljanja v državi in celo na nivoju različnih supra-nacionalnih struktur. Tako npr. ameriška ustavna in upravna teorija ugotavlja, da so se kon- gresna regulatorna telesa pojavila predvsem zaradi prizadevanja po oslabitvi skoraj omnipotentnega položaja ameriškega predse- dnika in administracije v razmerju do drugih nosilcev politične moči, zlasti do kongresa. Torej je ustanavljanje nekaterih izmed teh teles pod ingerenco kongresa v zDA plod prizadevanja po zmanjševanju vpliva izvršilne veje državne oblasti. ob tem je po- trebno poudariti pomembno dejstvo, da agencije in druga regu- latorna telesa nimajo svojega temelja v ustavi zDA (in jih kongres tudi ne more nadzirati, razen delno, če jih sam ustanovi). kot osnovni razlog za agencifikacijo v zDA navajajo tudi povečanje stopnje transparentnosti postopanja na različnih področjih javno- pravnega odločanja. Ali je to prizadevanje poželo kaj uspeha, je vprašanje, na katerega je težko odgovoriti. Podoben razlog najde- mo tudi v primeru oblikovanja številnih regulatornih in izvršilnih agencij oziroma podobnih teles na nivoju evropske unije: tudi tu se takšna telesa pogosto pojavljajo zaradi določenega zmanjšanja nakopičene oziroma koncentrirane moči evropske komisije v raz- merju do evropskega parlamenta in drugih evropskih institucij, kar odpira problem demokratične legitimnosti (oziroma t.i. demo- kratičnega deficita), saj je evropska komisija politični organ brez neposrednega demokratičnega temelja 52 . Poleg zgoraj navedenih sistemskih razlogov za obstoj in delo- vanje javnih agencij oziroma drugih regulatornih teles, upravna te- orija navaja tudi druge razloge za njihovo ustanavljanje v sodobni državi. Tako npr. v določenih primerih različne supranacionalne strukture od nacionalnih držav zahtevajo oblikovanje regulatrnih teles zaradi sodobnih globalizacijskih trendov. Primer je, denimo, zahteva po oblikovanju javne regulatorne agencije za energijo ali agencije za elektronske komunikacije, kar neposredno določa pra- vo Evropske unije. Posebne evropske direktive 53 določajo ne zgolj 52 Člane evropske komisije oziroma evropske komisarje po dokaj zapletenem in netransparentnem postopku predlaga predsednik evropske komisije ob sodelovaju držav članic evropske unije, t.i. hearing evropskih komisarjev pred pristojnimi delovnimi telesi evropskega parlamenta pa vsekakor ne more nadomestiti omenjenega demokratičnega deficita tega izjemno vplivnega organa evropske unije. 53 Npr. Direktiva št. 2002/21/ez evropskega parlamenta in evropskega sveta z dne 7. marca 2002 o enotnem regulatornem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve ali pa Direktiva št. 2003/54/eS evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z 175 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja obveznost obstoja navedenih regulatornih teles v državah članicah evropske unije, ampak celo neodvisnost takšnih teles od nacio- nalnih državnih organov in zagotovitev statusa posebnih pravnih oseb z izjemno visoko stopnjo samostojnosti v njihovem delova- nju. k er se omenjene energetske in elektronske storitve pospe- šeno liberalizirajo in odpirajo globalni konkurenci, si evropska unija prizadeva zagotoviti sistem v katerem je mogoča resnična prosta konkurenca. ob tem ne zadošča zgolj deklarativno odpira- nje možnosti konkurence, pač pa evropska unija zahteva, da se trg regulira na način, ki dejansko omogoča prosto tržno konkurenco na reguliranih področjih, oziroma dejansko možnost vstopa novih ponudnikov storitev. Liberalizacija ter preprečevanje kartelnih do- govorov, državnih pomoči, monopolov, itd., mora biti dejansko, ne zgolj nominalno. evropska unija torej zahteva, da države člani- ce regulirajo ta področja na način, da na trg lahko dejansko vstopi- jo tudi drugi ponudniki teh storitev. To se seveda ne dogaja zaradi kakšnih altruističnih razlogov, pač pa zaradi interesov globalzacije in delovanja skupnega tržišča (predvsem zaradi prostega pretoka kapitala, blaga in storitev, kjer najdemo najpomembnejše interese sodobne globalizacijske neoliberalistične paradigme). Tudi potekajoči procesi privatizacje, liberalizacije in celo de- regulacije – kot procesi sodobnega spreminjanja sistema javne uprave – povzročajo nastajanje novih javnih agencij in podobnih regulatornih teles. Paradoksalno je, da navedeni procesi delno sami po sebi generirajo in celo povečujejo potrebo po dodatni regulaciji. zato sta agencifikacija in regulacija dva procesa, ki sta medsebojno soodvisna in so-pogojena. Pojavljanje številnih novih dejavnosti v sodobni državi (gre tako zasebno-pravne, kakor tudi javno-pravne dejavnosti), povzroča potrebo po dodatni regulaciji, istočano pa takšna (dodatna) regulacija generira potrebo po obli- kovanju t.i. regulatornih teles 54 . v preteklih približno dveh desetle- tjih je postala liberalizacija v javnem sektorju ena izmed osrednjih in izrazitih praks pod pritiskom prevadujoče neoliberalistične glo- balizacijske paradigme. To je zlasti značilno za področje energe- tike, elektronskih komunikacij, prometa ipd. Na teh področjih se od t.i. neodvisnih regulatorjev pričakuje samostojno (avtonomno) delovanje tako v razmerju do politike (vlade, tudi parlamenta v do- ločenem obsegu), kakor tudi v razmerju do izvajalcev storitev na električno energijo (in o razveljavitvi Direktive št. 96/92/eS). 54 Podrobneje o tem problemu npr. tudi v christensen in Laegreid, str. 4. 176 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava teh področjih in od odjemalcev takšnih storitev (posameznikov in pravnih oseb zasebnega prava, ki kupujejo takšne dobrine ozi- roma storitve). značilnost procesa liberalizacije v tem kontekstu je predvsem separacija upravljanja javne infrastrukture (oziroma omrežij t.j. infrastrukturnih objektov in naprav) od neposredne- ga zagotavljanja javnih dobrin oziroma javnih storitev, kar naj bi šele dejansko omogočalo nastanek konkurence in enakopraven dostop vseh ponudnikov dobrin oziroma storitev do prenosnih omrežij oziroma do infrastrukturnih objektov in naprav. Druga bistvena značilnost tega procesa je, da klasični monopolisti (npr. nekdanja državna telekomunikacijska javna podjetja) izgubljajo monopol in se k zagotavljanju takšnih storitev “pripušča“ čedalje več potencialnih ponudnikov, čeprav je na drugi strani ugotovljiv tudi trend, da veliki globalni ponudniki (npr. Deutsche Telekom) pospešeno kupujejo glavne nacionalne operaterje takšnih storitev v manjših oz. revnejših državah, kar ponovno krepi koncentracijo in nevarnost nastajanja monopolov. z zgoraj opredeljenega vidi- ka je torej deregulacija pogosto zgolj prvi korak na poti do nove regulacije na omenjenih področjih delovanja javnih služb oziro- ma zagotavljanja javnih dobrin in javnih storitev (nadomeščanje neposredne državne regulacije z regulacijo s strani t.i. neodvisnih regulatorjev). Doktrina neo-liberalizma propagira idejo deregula- cije, vendar ne absolutno, pač pa predvsem takšno deregulacijo, ki pomeni prenos čim večjega dela regulatorne funkcije na t.i. ne- odvisne regulatorje, zaradi čim manjšega obsega državne kontro- le ter intervencionizma. Dogajanja v času finančne in gospodar- ske krize so pokazala, da je visoka stopnja deregulacije nevarna in povzroča ciklične sistemske krize sodobnega kapitalizma. To pa v naslednjem sistemskem krogu v resnici v praksi povzroča potrebo po novi in še bolj striktni regulaciji. Število pravnih pred- pisov in pravil se tako ciklično povečuje, in se ne zmanjšuje, kar je svojevrsten paradoks. Nova regulacija na omenjenih področjih naj bi zagotavljala konkurenčnost, čeprav je osnovna predpostav- ka proste konkurence odpravljanje nepotrebne regulacije. Tako regulatorne reforme v številnih državah na koncu povzročajo še večje število pravil in še obsežnejšo regulacijo, ne pa dejanske de- regulacije. Pri tem je tudi zanimivo, da se področje regulacije celo širi – od nekdanje regulacije predvsem na gospodarskem podro- 17 7 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja čju oziroma na področju godpodarskih javnih služb se sedaj regu- lacija širi tudi na področje socialne države in na druga področja t.i. države blaginje 55 . Nekateri izmed zgoraj navedenih razlogov za ustanavljanje regulatornih teles in javnih agencij različnih oblik so relativno prepričljivi, drugi manj, predvsem zaradi odsotnosti ustreznih raziskovanj s katerimi bi dokazali ali ovrgli določene domnevne prednosti prenašanja izvajanja nalog državne uprave na takšne nedržavne subjekte (vključno s pomembnim delom regulatorne funkcije). Poleg navedenih (dejanskih in domnevnih) prednosti prenašanja nekaterih nalog državne uprave na organizacije izven tega sistema, pa so ugotovljeni tudi določeni problemi oziroma riziki, izmed katerih so najpomembnejši naslednji: - zmanjšuje se stopnja nadzora nad temi nedržavnimi subjekti (ni več neposrednega političnega nadzora kot v primeru, ko posle državne uprave izvajajo pristojna ministrstva oziroma organi v se- stavi ministrstva – in ko so torej zagotovljeni vsi klasični mehaniz- mi kontrole, vključno z institutom ministrske odgovornosti pred parlamentom); - motnje v delovanju sistema javnih uslužbencev (kjer se npr. bistveno razlikujejo plače javnih uslužbencev in oseb, ki delajo v različnih regulatornih telesih); - nevarnost nekaterih drugih disfunkcionalnosti v delovanju subjektov, ki izvajajo takšno regulacijo (v primeru neustrezne kontrole takšni regulatorni subjekti lahko dajejo prednost svojim parcialnim interesom pred interesi uporabnikov javnih dobrin in storitev – npr. s povečanjem cen svojih storitev nad potreb- nim nivojem, ipd.). Torej se največ pripomb na proces agenci- fikacije usmerja na vprašanja odgovornosti, transparentnosti in rizikov pretiranega tehnokratskega in parcialističnega pristopa. Neustrezen nadzor nad različnimi t.i. neodvisnimi regulatorji kakor tudi slabo razvita in implementirana praksa dejanskega ugotavljanja učinkovitosti delovanja teh teles – predstavljata morda najbolj neposredno in jasno izraženo kritiko potekajoče agencifikacije 56 , ki je nov trend v procesih metamorfoze javnega upravljanja. 55 Podrobneje primerjaj v christensen in Laegreid, str. 16. 56 Temu je mogoče dodati tudi kritiko pravne varnosti strank v postopkih, ki jih vodijo t.i. neodvisni regulatorji – pravna sredstva so na tem nivoju omejena in je pogosto prvi nivo kontrole zakonitosti odločitev teh teles v bistvu zagotovljen šele v sodnih postopkih. 178 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava zato se je treba, ob razmišljanju o razlogih za ustanavljanje jav - nih agencij in drugih t.i. neodvisnih regulatorjev, vselej zavedati prednosti, pa tudi možnih negativnih plati in potencialnih rizikov njihovega delovanja. To opozorilo je zlasti pomembno v sistemih, ki nimajo dolge tradicije in učinkovitih mehanizmov kontrole nad delovanjem takšnih teles. 3.2. Iskanje novega modela javnega upravljanja za razliko od t.i. socialne države 57 in države blaginje, ki se ak- tivno vključujeta v gospodarsko dejavnost predvsem prek alokaci- je proračunskih in para-fiskalnih prihodkov, ter s tem neposredno posegata v družbeni in gospodarski razvoj, se t.i. regulatorna dr- žava orientira na sprejemanje obveznih pravil ravnanja oziroma sistemsko regulacijo, s posebnim interesom za usmerjanje delova- nja t.i. reguliranih dejavnosti 58 . Glavni fokus delovanja države se po tem konceptu premika od alokacije fiskalnih in para-fiskalnih prihodkov proti kontroli oziroma sprejemanju predpisov na naj- višjem sistemskem nivoju, medtem ko se konkretna regulacija na posmeznih segmentih delovanja gospodarskega in javno-pravne- ga sistema pogosto prepušča različnim nedržavnim regulatornim telesom. v tem smislu torej subjekti konkretne regulacije na na- vedenih področjih pogosto niso več klasične državne institucije kot so parlament, vlada, ministarstva in podobno, ampak različna t.i. neodvisna regulatorna telesa. vse več nalog in pristojnosti se v sodobni državi prenaša na takšna telesa, kar je jasno ugotovljiv trend, kot smo poudarili, tudi v t.i. tranzicijskih post-socialističnih državah. Regulatorne agencije in podobna regulatorna telesa so temelj- ni segment t.i. regulatorne države. osnovni smoter obstoja in de- lovanja regulatornih teles v sodobni državi naj bi bil izboljšanje kvalitete javnega upravljaja, specializacija in večja učinkovitost 57 Dober primer prehoda iz post-absolutistične liberalne države v socialno državo najdemo v t.i. Weimarski Nemčji po koncu prve svetovne vojne (torej v začetku 20. stoletja). Weimarska ustava je s številnimi sodobnimi pravnimi instituti weimarsko republiko prelevila iz klasične libelarlne države v socialno državo. 58 Regulirane dejavnosti so vse tiste gospodarske in negospodarske dejavnosti, ki se ne izvajajo v skladu s popolno tržno konkurenco in jih ne regulira nevidna roka Adama Smitha. Stopnja regulacije se sicer lahko razlikuje od primera do primera (npr. zgolj dajanje soglasij na tarife oz. cene dobrin in storitev ali pa kontrola doseganja predpisanih standardov), vendar je bistvo v tem, da regulacija obstaja in je za njeno izvajanje pristojna določena javno-pravna skupnost (država, pokrajina, občina), ali pa kakšna t.i. specializirana pravna oseba javnega prava na podlagi javnega pooblastila (»regula- torno telo«). 179 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja (kvazi)upravnega odločanja na posameznem reguliranem podro- čju, ob promociji odprte tržne konkurence ter poudarjanju var- stva konkurence in zaščite potrošnikov. Neo-liberalistični koncept globalizacije v principu temelji na trditvi, da je prosta konkurenca bistveno ogrožena če o vprašanjih konkurence odločajo neposre- dno ministrstva oziroma druge klasične upravne organizacijske strukture, ki so pod neposrednim političnim vplivom vlade. Po tem konceptu je zato nujno zagotoviti določeno stopnjo libera- lizacije in konkurenčnosti tudi v javnem sektorju in na področju dejavnosti javnih služb – zlasti t.i. gospodarskih javnih služb. zato je potrebno najprej opozoriti na nekatere relevantne po- tekajoče razprave in dileme o naravi sodobne regulatorne drža- ve, regulaciji in de-regulaciji, privatizaciji v javnem sektorju, t.i. agencifikaciji sodobne upravne dejavnosti 59 , itd. ključna dilema v tem kontekstu je pravzaprav dilema o bodočih smereh razvoja upravnih sistemov, oziroma dilema o razvojnih trendih in omenje- ni metamorfozi sodobnega javnega upravljanja. Pri tem so gotovo najrelevantnejša naslednja vprašanja: kje se bo ustavil proces dife- renciacije upravnih sistemov oziroma proces vključevanja različ- nih ne-državnih subjektov v izvajanje dejavnosti javnega upravlja- nja, ki je bila v preteklosti popolnoma pridržana javno-pravnim (zlasti državnim) subjektom? Je ta trend nadaljnje funkcionalne in organizacijske diferenciacije sistemsko logičen in predvidljiv? Se bo ustavil in če da, kdaj? Ali bo morda prišlo celo do reverzibilnih procesov na tem področju, in do vrnitve k preizkušenim klasič- nim modelom predstavniške demokracije? Nedvomno in empirično dokazljivo dejstvo je, da se klasična resorna organizacijska struktura upravnih sistemov v nekaj pre- teklih desetletjih tudi v t.i. tranzicijskih državah komplementarno 59 Podrobneje o teh razpravah v številnih prispevkih, kot so npr: k.A. Armstrong, Regulation, Dere- gulation, Re-regulation, London, 2000, kogan Page; I. Ayres in J. braithwaite Responsive Regulation, New York, 1992, oxford University Press; R. baldwin in M. cave, Understanding Regulation, 1999, oxford, oxford University Press; S. breyer, Regulation and its Reform, 1982, cambridge, cambridge University Press; T. christensen in P. Laegreid, Administrative Reform Policy: the Case of Norway, 1998, International Review of Administrative Sceinces, 6: p. 457-475; M.A. eisner Discovering Patterns in Regulatory History: Continuity, Change and Regulatory Regimes, 1994, Journal of Policy History, 6 (2): 157-187; F. Giraldi, Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A Comparative Empirical Analysis, 2002, Journal of european Public Policy, 9 (6): 873-893; D. Levi-Faur in S. Gilard, The Rise of the British Regulatory State: Transcending the Privatization Debate, 2004, comparative Politics, 37(1); F. MacGowan in H. Wallace, Towards a European Regulatory State, 1996, Journal of european Public Policy, 3 (4): 560-576; G. Majone, ed. Deregulation or Re-regulation, 1989, London, Pinter; c . Pollitt (2003), Joined-up Government, 2003, Political Studies Review, 1 (1): 34-49; c . Pollitt et. al., Agencies: How Governments do Things through Semi-Autonomous Organizations, 2004; London, Palgrave; M. Shapiro, The Problems of Independent Agencies in the United States and the European Union, 1997, Journal of european Public Policy, 4 (2): 276-291, itd. 180 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava dopolnjuje, delno pa celo nadomešča, vsaj na nivoju sekundar- ne regulacije, z bistveno bolj plosko in fragmentirano strukturo različnih regulatornih teles in funkcionalnih upravnih sistemov, ki so navidez komplementarni in delujejo ob klasičnih teritorial- nih upravnih sistemih sodobne države. vzporedno s tem se tudi klasična državna regulacija – kot nekoč izključna funkcija držav- nih organov – postopno distribuira oziroma deli med državnimi organi in različnimi ne-državnimi subjekti, ki prevzemajo tudi re- levanten del regulatorne funkcije državne uprave. S tem se v so- dobni državi razvija nov regulatorni model – model javnega upra- vljanja, ki temelji delno na klasični državni regulaciji in delno na regulaciji različnih neodvisnih oziroma pol-odvisnih regulatornih teles (agencij, odborov, komisij, itd.). Temeljno vodilo spreminjanja klasične upravljalske paradi- gme je v tem, da naj bi oblikovanje t.i. neodvisnih regulatorjev in delno prenašanje regulatorne funkcije na takšna telesa, povečalo stopnjo kvalitete in učinkovitosti javnega upravljanja oziroma delovanja upravnih sistemov v sodobni državi. v ideti pa je, da ta pristop zanemarja možne negativne stranske učinke zaradi spreminjanja klasične upravljalske paradigme – takšni stranski učinki pa so predvsem v tem, da se z nekontroliranimi spremem- bami lahko bistveno zmanjša demokratični nadzor nad izvaja- njem pomembnega dela funkcije družbene regulacije s strani nedržavnih subjektov, ki nimajo ustrezne politične legitimitete, ali pa je ta legimiteta le delna in posredna. bistven problem je v tem, da različna nedržavna regulatorna telesa niso podvržena klasičnim kontrolnim mehanizmom sodobne demokracije, kot je npr. ministrska odgovornost pred parlamentom, hkrati pa se omejeno uporabljajo tudi tisti kontrolni mehanizmi nad delova- njem takšnih teles, ki so sicer predvideni in vgrajeni v sistem. Ali je ta novi pristop resnično učinkovitejši, je za sedaj več ali manj le proklamirana in pogosto tudi nekritično široko sprejeta dogma, ne pa empirično potrjeno dejstvo, ki bi bilo dokazano npr. s primerjalnimi raziskavami širšega obsega. Ravno naspro- tno, nekatere primerjalne raziskave kažejo na to, da ni mogoče govoriti o kakšnem splošno sprejetem modelu učinkovite regu- latorne države, pač pa gre na tem področju za izjemno pestre modifikacije in pristope v različnih državah, ki so se v preteklih desetletjih lotevale regulatornih reform (npr. zDA, Nova zelandi- ja, Avstralija, velika britanija, itd.). 181 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja zato se bomo v nadaljevanju tega prispevka predvsem spraše- vali, ali smo res priča določenemu globalnemu zasuku v paradi- gmi družbene regulacije oziroma javnega upravljanja, ali pa ven- darle gre za določen manjši odklon in se bo v doglednem času t.i. neodvisna regulacija ponovno umaknila klasičnim pristopom, ki so se dolgo in mukotrpno razvijali v okviru predstavniške demo- kracije v državah pravne tradicije zahodno-evropskega tipa. 3.3. Bistvena sistemska razmerja in problemi t.i. reglatorne države bistvena razmerja v procesu javnega upravljanja v t.i. regula- torni državi so razmerja med tremi relevantnimi subjekti: a) dr- žavo kot primarnim regulatorjem, b) t.i. neodvisnimi regulatorji (na katere država prenaša del svoje regulatorne funkcije – vsaj v smislu sekundarne oziroma posteriorne pravne regulacije), ter c) posamezniki ter različnimi subjekti zasebnega prava (predvsem subjekti, ki tekmujejo na tržišču za dostop do omejenih finančnih virov). Glede na rezultate dosedanjih doktrinarnih razprav o vsebini obravnavanega problema, so najpomembnejši cilji javnega upra- vljanja v sodobni regulatorni državi: a) izboljšati učinkovitost de- lovanja gospodarskega sistema, b) dvigniti nivo konkurenčnosti gospodarstva in do določene mere uvajati konkurenčnost tudi v javni sektor, ter c) zagotavljati ustrezno zaščito državljanom oziro- ma potrošnikom. Ta koncept javnega upravljanja poudarja pomen regulacije gospodarskega sistema. Regulatorna je takšna država predvsem zato, ker se prioritetno poudarja pomen ustrezne regu- lacije delovanja posameznih podsistemov v primerjavi z drugimi pristopi k oblikovanju in izvajanju javnih politik. Regulacija tržišča in minimizacija gospodarske funkcije javnega sektorja je z vidika tega koncepta pomembnejša od klasične porazdelitvene oziroma re-distributvne funkcije države. Regulacija se izvaja s formalnimi mehanizmi (predvsem z ustreznimi pravnimi predpisi, ki so v do- ločenem medsebjnem hierarhičnem razmerju), medtem ko sta npr. privatizacija in liberalizacija v javnem sektorju dominantni obliki zunaj-pravne regulacije. Po tem konceptu se torej pomembne pristojnosti sooblikovanja ustreznih javnih politik ali vsaj kontrole nad zagotavljanjem javnih dobrin in javnih storitev, ter nad izvajanjem določenih zasebno- 182 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava pravnih reguliranih dejavnosti širšega pomena, v regulatorni dr- žavi delegirajo samostojnim tehnokratskim subjektom (t.i. neod- visnim regulatorjem), ki so bodisi individualno bodisi kolektivno vodena regulatorna telesa. Država naj izvaja splošno funkcijo jav- nega upravljanja na način, da določa pogoje za delovanje sistema in relevantnih subjektov v sistemu, vendar naj se sama neposredno ne udeležuje izvajanja gospodarske dejavnosti (neo-liberalistični koncept umika države iz podjetništva, bančništva, tudi iz dejavno- sti zagotavljanja nekaterih javnih dobrin in storitev, itd.). S tem se zanika potreba po državnem intervencionizmu in v določeni meri tudi pretirana socialna funkcija države – vsaj v filozofskem smislu je mogoče slutiti, da se po tem konceptu vloga država spet reduci- ra na vlogo nekakšnega sodobnega nočnega čuvaja. kot reakcija na nekdanji liberalistični koncept države 60 se je v poznejših fazah razvila ideja in praksa t.i. države blaginje, na podlagi katere se je delovanje države razširilo na določanje javnih politik, regulatorno funkcijo in celo operativno funkcijo izvajanja (implementacije) javnih politik. Sedaj pa se bistvena sprememba na tem področju torej ravno inavgurira s konceptom t.i. regulatorne države. Le-ta se opira na državo v vlogi zgolj t.i. primarnega regulatorja, na de- litev (separacijo) regulatorne funkcije kot takšne (med državo in t.i. neodvisnimi regulatorji), nato pa tudi na separacijo regulator- ne funkcije in operativnega oziroma neposrednega zagotavljanja zasebnih in tudi nekaterih javnih dobrin in javnih storitev konč- nim uporabnikom. Glavno funkcijo sekundarne regulacije torej po tem konceptu imajo javne agencije in podobni t.i. neodvisni regulatorji, ki v primerjalnih upravnih sistemih najpogosteje niso omnibus regulatorni mehanizmi, pač pa gre za eno-tipske speci- alizirane organizacije 61 . vprašanje pa je, kaj je naslednja stopnja v tem procesu – ali je to morda celo ambicija, da bi se t.i. neodvisni regulatorji postopoma polastili tudi funkcije primarne družbene regulacije? vendarle je treba poudariti, da danes – razen glede globalnih elementov tega koncepta – v primerjalnem smislu ne obstaja ni- kakršen konsistenten ali splošno sprejet in enovit model javnega upravljanja v t.i. regulatorni državi. z drugimi besedami: v pri- merjalnih pravnih in upravnih sistemih danes ni enotnega mo- 60 Ravno zato je ta koncept neo-liberalističen ker se v bistvu vrača nazaj k izvirnim funkcijam t.i. libe- ralne (post-absolutistične) države. 61 Ang. single-purpose organizations. Podrobneje o tem npr. v christensen in Laegreid, str. 4-5. 183 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja dela regulatorne države, ker pri pregledu primerjalnih upravnih sistemov naletimo na številne modifikacije – npr. na ameriški mo- del regulatorne države, britanski model regulatorne države, itd. Čeprav med njimi obstajajo določene relevantne podobnosti, je vendarle treba ugotoviti, da obstajajo tudi dokaj izrazite razlike in specifike (npr.: ameriški model regulatornega telesa 62 se po širini in vsebini svojih nalog bistveno razlikuje od skandinavskega mo- dela izvršilnih agencij, 63 kjer je njihova primarna funkcija opera- tivno izvajanja javnih politik, in gre v bistvu za t.i. izvršilne, ne pa za regulatorne agencije). k aj so torej javne agencije oziroma dru- ga regulatorna telesa v sodobni regulatorni državi in kakšne so njihove naloge, so v veliki meri kontigentna vprašanja, na katera najdemo različne odgovore v posameznih državah oziroma prav- nih sistemih in obstoječih organizacijskih upravnih modelih, vsaj videti je tako, čeprav je na tem področju vsekakor potrebno še veliko raziskovanj in primerjalnih študij, preden se lahko zavzame dokončno stališče. vendar večje ali manjše razlike med različnimi modeli v bistvu niti ne morejo biti presenetljive, ker takšni siste- mi in modeli morajo biti prilagojeni konkretnim modelom orga- nizacije državne oblasti v različnih državah, modeli organizacije državne oblasti pa se medsebojno še danes izjemno razlikujejo (predvsem klasični arhetipski modeli: predsedniški, pol-predse- dniški in parlamentarni sistemi organizacije državne oblasti) 64 . ob tem pa določeno obliko unifikacije oziroma harmonizacije 62 v ameriškem sistemu so izvršilne agencije pravzaprav temeljna organizacijska oblika za izvajanje upravne dejavnosti, na drugi strani pa imajo tudi njihove regulatorne agencije zelo široko opredelje- ne naloge, ki običajno vključujejo: določanje standardov in njihovo predpisovanje (kvazi-legislativna funkcija, zlasti če se ne upošteva stroga hierarhija pravnih norm), nadzor (monitoring) nad spoštova- njem takšnih standardov, pa tudi sankcioniranje kršitev standardov oziroma veljavnih pravil ravnanja subjektov, ki jih regulira posamezni neodvisni regulator (tu gre v bistvu za določeno kvazi-sodno pristojnost). Sodišča v tem sistemu imajo funkcijo kontrole zakonitosti odločitev teh regulatorjev, vendar za ameriški sistem niso značilna specializirana sodišča (pač pa redna sodišča izvajajo tudi sodno kontrolo v upravno-pravnih in celo v ustavno-pravnih sporih). 63 v evropskih modelih delovanja agencij oziroma drugih regulatornih teles običajno obstaja določe- na funkcionalna delitev pristojnosti na naslednji način: a) pristojni državni organ (največkrat je to mi- nistrstvo ali pa parlament v primeru t.i. neodvisnih regulatorjev) določa cilje in predpisuje pristojnosti ter način delovanja regulatrnih teles, medtem ko nalogo kontrole (monitoringa) standardov oziroma pravil ravnanja izvajajo b) javne agencije, ki lahko opravljajo tudi nalogo odločanja o ugovorih ali pritožbah (če za to niso predvidena posebna neodvisna telesa), in končno, c) sodišča izvajajo funk- cijo odločanja v konkretnih primerih in določajo sankcije v primeru nespoštovanja veljavnih pravil ravnanja (v Sloveniji je na tem področju najpogosteje pristojno specializirano upravno sodišče). 64 o teh modelih obširneje npr. v Slobodan Dujić, Razvoj in glavne značilnosti 'tipskih modelov' organizacije državne oblasti, Nova univerza, evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2017. v ideti tudi določene druge prispevke avtorja, npr. Javne (regulatorne) agencije, Arhiv za pravne i društvene nauke, beograd, 2006, leto 93, knjiga št. 68 (120), št. 3-4 (2006), str. 1555-1580, ISSN 0004-1270, Javne službe i nezavisna regulatorna tijela, Moderna uprava, Časopis za upravno-pravno teorijo in prakso; Republika Srpska, Let. 2010, št. 3-4, nov. 2010; str. 15-40; ISSN 1840-2283. 184 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava vnašajo le različne supra-nacionalne tvorbe, ki s svojimi pravnimi instrumenti vsiljujejo določene regulatorne modele na nekaterih področjih (npr. evropska unija in njen acquis na področju energe- tike, telekomunikacij, ipd.). Da bi lahko sploh razumeli razvoj regulatorne države in razvoj koncepta kombiniranega javnega upravljanja prek državnih in t.i. neodvisnih regulatorjev, je pravzaprav potrebno razumeti način organizacije in funkcioniranja sodobnega javnega sektorja v dolo- čeni državi, in ugotoviti kako na njegovo delovanje vpliva država neposredno, v kakšnem obsegu pa je prisoten vpliv različnih su- pra-nacionalnih struktur in drugih regulatorjev, ki imajo določene (delegirane) naloge družbene oziroma pravne regulacije. Treba je torej razumeti, kako se razvija proces regulacije v konkretni državi in kakšni so učinki (končni efekti) te regulacije na različne družbe- ne subjekte. v zvezi s tem se postavlja vrsta relevantnih vprašanj, na katera je treba podati ustrezne odgovore, če želimo razumeti bistvo morebitnega spreminjanja paradigme sodobnega javnega upravljanja. Ta vprašanja so predvsem naslednja: - ali v konkretnem upravnem sistemu gre za unitarno ali sesta- vljeno (npr. federalno) državo, kar je pomembno predvsem z vidi- ka distribucije pristojnosti med različnimi nosilci funkcije primar- ne družbene regulacije 65 ? - za kakšen “arhetipski” model organizacijske strukture države gre 66 ? - ali je (centralni) upravni sistem države intergriran zgolj po dimenziji “klasičnega” resornega načina organizacje in deluje v skladu s principom ministrske odgovornosti pred parlamentom, ali pa gre za do določene (manjše ali večje) mere funkcionalno diferenciran sistem v katerem je centralna upravljalska struktura države fragmentirana na centralni državni upravni aparat in na številne pol-odvisne oziroma neodvisne regulatorje? - ali se implementacija določenih izvršilnih in/ali kontrolnih na- log izvaja po dimenziji funkcionalne ali po dimenziji geografske (teritorialne) specializacije 67 ? 65 Sestavljene države (npr. federacije) imajo običajno kompleksnejšo upravljalsko strukturo z večjim številom nivojev vertikalne diferenciacije teritorialnih upravnih sistemov. 66 To je lahko predsedniški, pol-predsedniški oziroma predsedniško-parlamentarni model, parlamen- tarni model, ali nemara celo t.i. skupščinski oz. kantonalni model organizacije državne oblasti v konkretni državi. vsak izmed teh modelov ima določene posebnosti (in tudi svoje modifikacije), ki vplivajo tudi na vsebino in način izvajanja regulatorne funkcije. 67 k ar v bistvu pomeni, da se lahko upravni sistemi integrirajo bodisi prek svoje funkcionalnosti in zato predstavljajo t.i. funkcionalne upravne sisteme, ali pa se integrirajo prek svoje ozemeljske struk- 185 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja - ali so interesi zasebnega sektorja in posameznikov (t.i. partici- pacija) inkorporirani skozi formalni proces odločanja z uporabo ustreznih participativnih mehanizmov artikulacije parcialnih in- teresov, ali pa ni možnosti uveljavljanja interesov zasebnega sek- torja in posameznikov v okviru formalnega procesa oblikovanja javnih politik v konkretni dražavi 68 ? - ali so t.i. neodvisni regulatorji vljučeni v nad-nacionalni sistem regulatornih teles (npr. eU, oecD, WT o , ipd.), ali pa ni takšne vključenosti nacionalinih regulatorjev v nad-nacionalne regula- torne strukture? odgovori na zgoraj navedena (in še številna druga) vprašanja nikakor ne morejo biti identični za vse primerjalne upravne sis- teme na nacionalni ravni, zato seveda tudi ni mogoče govoriti o kakšnem enotnem modelu regulatorne države. Formalne organi- zacijske strukture posamezne države (ki so lahko različne, in de- jansko v praksi tudi so različne), so pomembne za razumevanje konkretnega modela regulatorne države. Poleg teh institucional- nih (in organizacijskih) vidikov diferenciacije delujočih upravnih sistemov posmeznih držav je vsekakor pomembna tudi pogosto fluidna pravna in upravna kultura države, kar ravno tako bistve- no vpliva na posebnosti procesa javnega upravljanja v konkretni regulatorni državi. v tem smislu preprosto ni mogoča transpo- zicija enega modela regulatorne države in javnega upravljanja v druge sisteme, ker se vsi razlikujejo po številnih dimenzijah (orga- nizacijski modeli, tradicija, pravna kultura, razumevanje razmerij med javnim in zasebnim oziroma dostopnost javnih dobrin in jav- nih storitev v širšem ali ožjem obsegu na različnih področjih kot so izobraževanje, zdravje, promet, varstvo okolja, itd.). 69 3.4. Namesto sklepa Razmišljanje o obravnavani problematiki torej lahko sklenemo z ugotovotvijo, da je sodobna t.i. regulatorna država nedvomno koncept, ki ima svoje dokaj očitne sistemske elemente, vendar istočasno gre za koncept v razvoju, katerega obrise in splošne značilnosti lahko ugotavljamo, ni pa mogoče zanesljivo predvide- turiranosti in zato predstavljajo t.i. teritorialne upravne sisteme, oziroma se uporabljata obe obliki, ki se v tem primeru medsebojno kombinirata. o razlikovanju med asociativnimi, funkcionalnimi in teritorialnimi upravnimi sistemi več npr.v eugen Pusić, Upravni sistemi, str. 63-67. 68 ob tem je treba poudariti, da je stopnja kompleksnosti participativnih modelov neprimerno višja od stopnje kompleksnosti ne-participativnih modelov javnega upravljanja. 69 Primerjaj v christensen in Laegreid, str. 27-28. 186 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava ti končnega rezultata tega še vedno v določenem smislu eksperi- mentalnega regulatornega procesa. zlasti vprašljiv element tega novega regulatornega eksperimenta je nekakšno – vsaj posredno – zanikanje klasične (weberjanske) paradigme o razmerju med politiko in stroko, po kateri v procesu javnega upravljanja politi- ka deluje na aksiološki ravni sistema in določa cilje, medtem ko uprava (stroka) večinoma deluje na kavzalni in faktološki ravni sistema in zagotavlja dosledno izvajanje neposredne dejavnosti za doseganje ciljev, ki so bili postavljeni na interesni (aksiološki) ravni sistema. Drugo ključno vprašanje je, kako se deli oziroma distribuira regulatorna funkcija v konkretnem državnem sistemu (in tudi, kako so kontrolirani t.i. sekundarni regulatorji)? v tem trenutku je videti, da koncept t.i. regulatorne države v nekaterih izpeljnkah v relevantnem obsegu v bistvu zanika temeljno izhodišče para- digme klasičnega javnega upravljanja ter poskuša promovirati novo, neo-liberalistično globalizacijsko paradigmo (ta ugotovitev se nanaša zlasti na ameriški model regulatorne države). Po tej pa- radigmi naj bi obstajalo določeno polje “neodvisnega“ oziroma “strokovnega“ upravljanja (regulacije), ki se ne omejuje (ali pa se le delno omejuje) s klasičnimi mehanizmi demokratične kontrole in politične legitimnosti. kritični moment v zvezi s tem koncep- tom je, da omejeno legitimni nedržavni regulatorni subjekti izva- jajo regulatorno funkcijo oziroma del te funkcije v sodobni državi brez istočasne jasne podrejenosti striktnim kontrolnim mehaniz- mom za zagotavljanje njihovega zakonitega in učinkovitega de- lovanja. To je verjetno najbolj bistvena dimenzija po kateri se bo v prihodnje “lomilo“ vprašanje smeri razvoja t.i. regulatorne dr- žave oziroma položaja t.i. neodvisnih regulatorjev, v veliki meri pa bodo od tega odvisne tudi smeri prihodnjega razvoja javnega upravljanja v sodobni državi. Po našem mnenju je bistveno verjetnejša možnost, da se proces agresivnega uveljavljanja zgolj delno legitimnih organizacijskih struktur na neki točki ustavi in se postopoma sistemsko uskladi z mehanizmi klasičnega javnega upravljanja, ki temeljijo na ide- ji politične legitimnosti in univerzalne interesne reprezentance. Utemeljenosti tega mnenja vsaj delno pritrjujejo tudi določene reakcije na navedene agresivne neo-liberalistične globalizacijske pritiske: v preteklem desetletju je mogoče vendarle opaziti določe- ne težnje po de-agencifikaciji. za aktualni razvoj na tem področju 187 DIGNITAS n Trendi metamorfoze javnega upravljanja je videti, da se vsaj delno zmanjšuje število javnih agencij oziro- ma t.i. neodvisnih regulatorjev, ki se čedalje bolj redko izločajo iz klasičnih upravnih struktur (predvsem iz ministrstev). Tudi sicer so javne agencije in t.i. neodvisni regulatorji pod čedalje ostrejšo kritiko, analizo in tudi nadzorom. Številna pravila, ki veljajo za kla- sično državno upravo, se postopoma širijo tudi na delovanje teh struktur, enaka ugotovitev velja tudi za razširitev uporabe usluž- benske zakonodaje na zaposlene v javnih agencijah in t.i. neod- visnih regulatorjih. vendar proces še ni zaključen in ga bo treba pozorno spremljati ter natančno analizirati tudi v prihodnje. VIRI Monografije in članki Armstrong, k.A., Regulation, Deregulation, Re-regulation, London, 2000, kogan Page. Ayres I., in braithwaite, J., Responsive Regulation, New York, 1992, oxford University Press. baldwin, R. in cave, M., Understanding Regulation, 1999, oxford, oxford University Press. bowers, James R., Regulating the Regulators, An Introduction to Legislative oversight of Administra- tive Rulemaking, Preager, New York 1990. breyer, S., Regulating and its Reform, 1982, cambridge, cambridge University Press. christensen, T. in Laegreid, P., Administrative Reform Policy: the case of Norway, 1998, International Review of Administrative Sceinces, 6: p. 457-475. christensen, T. in Laegreid, P., Agencification and Regulatory Reforms, http://soc.kuleuven.be/io/ cost/pub/paper/AgencificationRegulatioryReforms_Final21021.pdf. Dujić, S., Razvoj in glavne značilnosti 'tipskih modelov' organizacije državne oblasti, Nova univerza, evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2017. Dujić, S., in Marković, M. I., Javne (regulatorne) agencije, Arhiv za pravne i društvene nauke, beograd, 2006, leto 93, knjiga št. 68 (120), št. 3-4 (2006), str. 1555-1580, ISSN 0004-1270, Dujić, S., Javne službe i nezavisna regulatorna tijela, Moderna uprava, Časopis za upravno-pravno teorijo in prakso; Republika Srpska, Let. 2010, št. 3-4, nov. 2010; str. 15-40; ISSN 1840-2283. eisner, M.A., Discovering Patterns in Regulatory History: continuity, change and Regulatory Regimes, 1994, Journal of Policy History, 6 (2): 157-187. Giraldi, F. Policy credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A comparative empirical Analysis, 2002, Journal of european Public Policy, 9 (6): 873-893. Pusić, e., Nauka o upravi, zagreb 1986. Pusić, e., Upravni sistemi, zagreb 1985. International Monetary Fund (IMF) (1997), Good Governance: The IMF’s Role, Washington Dc : In- ternational Monetary Fund. k avran, D., evropski upravni prostor, reforma i obrazovanje državne uprave, Pravni život, beograd, št. 9, tom I, 2004. koprić, I., Musa, A. in Đulabić, v., europski standardi regulacije službi od općeg interesa: (kvazi)neza- visna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma. Hrvatska javna uprava , 2008. La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. in v ishny, R. (1998), The Quality of Government, Journal of Law, economics and organisation, 15(1): 222-279. Lexicon of Terms and concepts in Public Administration, Public Policy and Political Science, 1998. Levi-Faur D., in Gilard, S., The Rise of the british Regulatory State: Transcending the Privatization Debate, 2004, comparative Politics, 37(1). Lilić, S., Dimitrijević, P. in Marković, M. I., Upravno pravo, druga spremenjena in dopolnjena izdaja, beograd, 2006. MacGowan, F. in Wallace, H., Towards a european Regulatory State, 1996, Journal of european Public Policy, 3 (4): 560-576. Majone, G., ed. Deregulation or Re-regulation, 1989, London, Pinter. 188 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava Pirnat, R., Pogled na razvoj slovenske državne uprave, v publikaciji Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011, Uradni list RS, Ljubljana 2011, str. 51-78 (zlasti str. 72-73). Pirnat, R., Neodvisne upravne institucije, Javna uprava št. 3/1999, Ljubljana 1999, str. 449-466. Pirnat, R., Liberalizacija gospodarskih javnih služb, Javna uprava, 2007, štev. 1, str. 63-76. Pollitt c . (2003), Joined-up Government, 2003, Political Studies Review, 1 (1): 34-49. Pollitt c ., et. al., Agencies: How Governments do Things through Semi-Autonomous organizations, 2004, London, Palgrave. Pollitt, c ., birchall, J., in Putman, c ., Decentralising Public Service Management, London, MacMillan Press 1998. Schwartz, b. , Administrative Law, boston and Toronto 1984. Shapiro, M., The Problems of Independent Agencies in the United States and the european Union, 1997, Journal of european Public Policy, 4 (2): 276-291. Sheldon, D.R., Achieving Accountability in business and Government, Managing for efficiency, effec- tiveness and economy, ISbN 0-89930-759-0, Quorum books1996. Smerdel, b., Problemi normativizma u suvremenoj američkoj teoriji i političkoj praksi, Nz , št. 12, str. 1251-1266. Stewart, J., A Dogma of our Times - the Separation of Policy-making and Implementation, 1996, Public Money and Management, July - September 1996. Trpin, G., Področja javne uprave in pravnih oseb javnega prava, Gv založba, Ljubljana 2013. Trpin, G., Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji, publikacija Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011, Uradni list, Ljubljana, 2011, zlasti str. 98-103. Waldo, D., The Administrative State: a Study of the Political Theory of American Public Administration, New York: Ronald Press co, 1948; rev. ed. New York: Holmes & Meier, 1984. Weiss, T. (2000), Governance, Good Governance and Global Governance: conceptual and Actual challenges, Third World Quarterly, 21(5): 795-814. Pravni viri in sodna/upravna praksa Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06 in 47/13). zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/02, 51/04). zakon o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99, 86/04 in 18/06). energetski zakon (Uradni list RS, št. 17/2014). Uredba o načinu izvajanja gospodarske javne službe prenosa električne energije in gospodarske javne službe upravljanja prenosnega omrežja (Uradni list RS, št. 54/00). Direktiva št. 2002/21/ez evropskega parlamenta in evropskega sveta z dne 7. marca 2002 o enotnem regulatornem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve. Direktiva št. 2003/54/eS evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo (in o razveljavitvi Direktive št. 96/92/eS). Primer 9/56 Meroni & co. Industrie Metallurgiche, S.p.A v. High Authority of the ecSc (1957-58) ecR 133.