Letnik 72 (134)
kot naslednik revije
SLOVENSKI PRAVNIK
Številka 5-6/2017
Slovenski pravnik je prvič izšel leta 1862 (izdajatelj dr. Jakob Radoslav Razlag), v letih 1870–1872 
so izšli trije letniki revije Pravnik slovenski (izdajatelj dr. J. R. Razlag). Leta 1881 je kot 1. letnik 
izšla revija Slovenski pravnik in nato še leta 1882 in 1883 (izdajatelj dr. Alfons Mosche). Leta 
1888 je izšel 4. letnik revije (izdajatelj društvo Pravnik), ki je nato izhajala (razen v letih 1918 
in 1919) do leta 1944. Leta 1946 (kot 1. letnik) je začela izhajati revija Ljudski pravnik, ki se je 
leta 1953 preimenovala v Pravnik; od 1. januarja 1965, po združitvi z revijo Javna uprava, izhaja 
Pravnik kot revija za pravno teorijo in prakso, maja 2015 pa je postala tudi naslednik revije Slo-
venian Law Review, ki jo je Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani izdajala od leta 2004.
Revija Pravnik je vključena v mednarodne bibliografske baze Internationale Bibliographie der 
Zeitschriftenliteratur (IBZ), CSA Philosopher's Index, ProQuest in HeinOnline, Javna agencija za 
raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (ARRS) pa jo je vključila med slovenske revije v 
mednarodnih bazah podatkov iz seznama ARRS. 
Izdajo najstarejše slovenske pravne revije sofinancira 
Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije.
Uredniški odbor:
dr. Matej Accetto, dr. Mitja Deisinger, Hinko Jenull, dr. Miha Juhart, dr. Erik 
Kerševan, Boštjan Koritnik, dr. Janez Kranjc,  dr. Marijan Pavčnik, dr. Konrad 
Plauštajner, dr. Saša Prelič, Mojca Seliškar Toš, dr. Darja Senčur Peček, dr. Alenka 
Šelih, dr. Mirjam Škrk, dr. Verica Trstenjak, dr. Lojze Ude, dr. Dragica Wedam Lukić
Mednarodni uredniški odbor:
dr. Mihajlo Dika, dr. Katja Franko-Aas, dr. Tatjana Machalová, dr. Miomir Ma-
tulović, dr. Ivan Padjen, dr. Joseph (Jože) Straus, dr. Jernej Sekolec, dr. Slobodan 
Perović, dr. Davor Krapac
Odgovorna urednica: 
dr. Dragica Wedam Lukić
Strokovni urednik:
Boštjan Koritnik
Tehnični urednik:
Dean Zagorac
 Izdajatelj in založnik: Zveza društev pravnikov Slovenije, v sodelovanju s 
  Pravno fakulteto Univerze v Ljubljani
 Naslov: Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana
 Tisk: Litteralis, d.o.o.
 Naklada: 520 izvodov
 Izide 12 številk na leto, v šestih zvezkih.
Spletna stran s kazalom, povzetki, navodili za avtorje in naročilnico  
(tudi v angleščini): www.revija-pravnik.si
Naročila
e-naslov: pravnik@revija-pravnik.si, tel.: 01 42 03 113, faks: 01 42 03 115
Letna naročnina (cene z DDV):
• za pravne osebe 80,02 EUR, posamezni zvezek 16,00 EUR
• za posameznike 60,07 EUR, posamezni zvezek 16,00 EUR
• za študente 25,03 EUR, posamezni zvezek 8,00 EUR
• za tujino 160,02 EUR, posamezni zvezek 34,00 EUR
IBAN: SI56 6100 0000 9259 676
 VSEBINA
 Uvodnika
Damijan Florjančič Mreža sestavin sodniškega poklica – 315
Jadranka Sovdat Ustavnopravni vidik neodvisnosti 
 sodstva – 321
 Članki
Dragica Wedam Lukić Sovražni govor in svoboda izražanja – 333
Katja Triller Vrtovec Zakonska ureditev financiranja javnih 
 regulatornih agencij v luči ustavnih 
 izhodišč – 357
Aleksij Mužina, Horizontalno sodelovanje (doktrina 
Žiga Rejc Hamburg) kot omejitev uporabe pravil o 
 javnem naročanju ter podeljevanju 
 koncesijskih pogodb z vidika prava EU in 
 nacionalnega prava – 383
 Recenzija in prikaz
Boštjan Tratar Varstvo pravnih oseb kot nosilcev človekovih 
 pravic v Nemčiji, Švici in Združenih državah 
 Amerike – 409
Matija Žgur, Izzivi ustavnega prava v 21. stoletju: Liber 
Neža Kogovšek Šalamon, Amicorum Ciril Ribičič – 421 
Boštjan Koritnik
 Avtorski sinopsisi  
 (v slovenskem in angleškem jeziku) – 427
 Navodila za recenzente – 441
 Navodila za avtorje 
 (v slovenskem, angleškem in hrvaškem 
 jeziku) – 449
 CONTENTS
 Editorials
Damijan Florjančič Network of Judicial Profession 
 Ingredients – 315
Jadranka Sovdat Constitutional Aspect of the Independence of 
 the Judiciary  – 321
 Articles
Dragica Wedam Lukić Hate Speech and Freedom of Expression – 333
Katja Triller Vrtovec Legal Framework of Financing Public 
 Regulatory Agencies in the Light of 
 Constitutional Premises – 357
Aleksij Mužina Co-operation in A Public Task (The Hamburg 
Žiga Rejc Doctrine) as a Limitation for the use of Public 
 Procurement and the Award of Concession 
 Contracts Rules in the Light of the EU and 
 National Law – 383
 Review and Book Review
Boštjan Tratar Protection of Legal Entities as Human Rights 
 Holders in Germany, Switzerland, and the 
 United States of America – 409
Matija Žgur, Constitutional Law Challenges in the 21st 
Neža Kogovšek Šalamon, Century – 421 
Boštjan Koritnik
 Authors' Synopses  
 (in Slovenian and English language) – 427
 Instructions for Articles' Reviewers – 441
 Guidelines for Authors 
 (in Slovenian, English and Croatian 
 language) – 449
315
  •  134 (2017) 5-6
Uvodnik UDK: 347.962(497.4)
MREŽA SESTAVIN SODNIŠKEGA POKLICA*
Damijan Florjančič,
univerzitetni diplomirani pravnik, magister pravnih znanosti, vrhovni sodnik 
svetnik, predsednik Vrhovnega sodišča Republike Slovenije
1. UVOD
Ob Dnevu Pravne fakultete v Ljubljani dne 14. aprila 2017, institucije, ki si 
jo predstavljamo predvsem kot skupnost študentov in profesorjev prava, torej 
tistih, ki pravo spoznavajo, in tistih, ki pravo učijo, sem sam, kot večdesetletni 
sodnik, kot »uporabnik, izvajalec prava«, razmišljal o sodniku kot odločilnem 
in odločujočem nosilcu sodne oblasti s premiso, da v pravosodju pride do 
najbolj izrazitega zlitja teorije prava – opredmetene v normativnih okvirih, z 
življenjskimi primeri, o katerih sodniki dnevno odločamo in ki pogosto, prav-
zaprav vse pogosteje, tako ali drugače odmevajo v javnosti. V tem okviru sem 
spregovoril o nekaterih vprašanjih, ki so v tesni zvezi z opravljanjem sodniške 
funkcije in o katerih so in bodo verjetno vedno različna stališča.
2. USPOSABLJANJE ZA SODNIŠKI POKLIC
Pred kakimi 20. leti, ko sem prebiral knjigo dr. Marijana Pavčnika Argumenta-
cija v pravu,1 me je še posebej pritegnila njegova utemeljitev pravne odločitve 
kot vrednostne sinteze. Ta naj bi bila prepoznavna iz same obrazložitve odloč-
be, vendar hkrati tudi posledica tistih vrednotenj, ki so ostala v obrazložitvi 
»nevidna«, vendar so vplivala na tako odločitev, iz vrednostnega ocenjevanja 
zakona kot normativne podlage sprejete odločitve in drugih vrednostnih pod-
stati. Zame pa je bil pri tem neizbrisno bistven avtorjev zaključek, ko je sodni-
1  Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu. Cankarjeva založba, Ljubljana 1998, str. 
40.
∗ Prispevek je za objavo delno prirejen uvodni nagovor, ki ga je imel avtor na proslavi ob 
Dnevu Pravne fakultete v Ljubljani 14. aprila 2017.
316
  •  134 (2017) 5-6
Damijan Florjančič
kovo vrednostno sintezo pri odločanju, po mojem razumevanju, pripeljal do 
njene skrajne meje, ko naj bi si sodnik sam postavil vrednostno vprašanje, ali 
je pri (konkretnem) sodnem odločanju prišel do točke, ko je njegova moralna 
dolžnost opustiti poklic, ki ga opravlja!?
Takrat sem se namreč tudi sam ozrl na svoje preteklo delo in si poskusil inti-
mno odgovoriti na to vprašanje. Ali sem torej sam bil kdaj v položaju, ko bi ob 
sprejeti sodni odločitvi moral (vsaj) premisliti o odstopu? In tega samospra-
ševanja tudi pozneje nisem opustil. Glede na pravosodno funkcijo, ki jo danes 
opravljam, je povsem očitno, kakšen je bil moj odgovor na to samospraševa-
nje. Prepričan sem, da bi moralo tako samospraševanje postati sestavni del 
odgovornega opravljanja sodniške funkcije. Morda se tega premalo zavedamo, 
morda se ta vidik etične vsebine sodniškega poklica v izobraževalnih procesih 
premalo poudarja. Postati bi namreč moral že sestavni del osebne odločitve za 
sodniški poklic kot vnaprejšnji premislek o tem, ali so osebna stališča vredno-
stno skladna s pričakovanji in samim bistvom sodniškega poklica.
S tem se že dotikam področja izobraževanja in usposabljanja za sodniški po-
klic, pri čemer namenoma razlikujem med izobraževanjem in usposabljanjem 
za (pravo)sodne poklice. Če je za izobraževanje značilno (predvsem) prena-
šanje in osvajanje znanj in vedenj o različnih pravnih področjih – kar je emi-
nentna naloga pravnih fakultet –končanje te stopnje še ne pomeni pridobitve 
sposobnosti opravljati pravosodni poklic. Pomembnejša se mi zdi nadaljnja 
stopnja oblikovanja (pravo)sodnega profila, v pomenu nadgradnje fakultetne-
ga izobraževalnega procesa, ki šele naredi pravnika sposobnega in usposoblje-
nega opravljati (pravo)sodni poklic. Ta proces mora ali bi vsaj moral zajeti 
vsa tista raznovrstna področja, ki jih posamezen (pravo)sodni profil zahteva 
za njegovo uspešno opravljanje. V ta okvir spada tudi pridobitev sposobnosti 
omenjenega samopreverjanja odločitve za opravljanje (pravo)sodnega poklica.
Ta vidik usposabljanja pri nas spada v okvir priprav na pravniški državni izpit. 
Vendar menim, da je njegova pomanjkljivost ta, da se ne izvaja ciljno, z name-
nom usposobiti konkretnega pravnika za sodniški ali kateri drug pravosodni 
poklic. Usposabljanje je generalizirano, marsikdaj odvisno od sreče, da pri-
pravnika pot zanese prav na tisto področje, na katerem bo pozneje tudi dejan-
sko nadaljeval svojo poklicno (pravo)sodno pot in ki mu osebnostno morda 
najbolj ustreza. Tipični pravosodni poklici – sodnik, državni tožilec, odvetnik, 
notar – pa imajo specifičnosti, izražene zlasti v povsem različnih procesnih 
vlogah, odnosu do strank, odnosu do institucije, ki jo predstavljajo, v odnosu 
do javnosti ali celo v njihovih medsebojnih odnosih.
Zato bi si bilo vredno prizadevati, da se veljavni sistem usposabljanja za pravo-
sodne poklice spremeni, na način načrtnega, posameznemu poklicu prilagoje-
317
  •  134 (2017) 5-6
Mreža sestavin sodniškega poklica
nega usposabljanja, še zlasti za sodniški poklic, ki ima v procesu pravosodne-
ga odločanja odločilno vlogo. V ta proces usposabljanja bi se morale vključiti 
tudi vsebine, ki bi kandidatu za posamezen pravosodni poklic nudile potrebno 
oporo pri osebni odločitvi, ali je njegova izbira prava.
3. SPOROČILNOST SODNE ODLOČITVE
Sodno odločanje nosi v sebi sporočilnost ne vedno le za stranke konkretnega 
sodnega postopka, temveč pogosto tudi za širši avditorij. Vsebina obrazložitve 
sodne odločbe je lahko odvisna tudi od sodnikove ocene o tem njenem širšem 
dosegu in pomenu. Ob tem je mogoče ugotoviti, da so danes sodne odločitve 
vse pogosteje predmet kritične presoje, tako strokovne kot tudi siceršnje jav-
nosti. Znajdejo se v primežu javnega ocenjevanja, marsikdaj še nepravnomoč-
ne in zato niti še ne podvržene instančnemu preverjanju. Tako ocenjevanje 
sodnih odločb je včasih opremljeno s komentarji, ki v njih ne iščejo, ne pre-
poznajo ali prezrejo pravno argumentacijo in se jih etiketira z lastnostmi, ki 
jih nimajo, jih ne smejo imeti in če bi jih v posameznem primeru imeli, bi jih 
moralo instančno preverjanje odstraniti.
V takih primerih je sodstvo tudi v odnosu do javnosti (še vedno) zamejeno na 
pravne razloge ob morebitnih dodatnih pojasnjevanjih sodne odločitve in ji 
iz tega okvira niti ni mogoče, ni treba in tudi ni dovoljeno izstopiti. Posame-
zen sodnik pa se v takih primerih zaradi javno komentirane sprejete odločitve 
znajde na preizkušnji, ali zmore vzdržati take pritiske in tudi sam ostati zame-
jen v navedeni okvir pravnega(!) in ne drugačnega vrednotenja pri pojasnje-
vanju odločitve, tudi ko in če v javnosti komentira tako odločitev. Ta zahteva 
po tako razumljeni zamejenosti je lahko prepoznana kot vsebinska kvaliteta 
sodnega odločanja, ki tudi pripomore k vzpostavljanju in ohranjanju videza 
nepristranskosti in predanosti sodniškemu poklicu. V tem pogledu gre prav 
tako za eno od sposobnosti sodnika oziroma sodnice, da zmore razumeti po-
men tako predpisane dolžnosti, ki je še posebej opredeljena v 81. členu Zakona 
o sodniški službi (ZSS) kot prepoved vnaprejšnjega izražanja v sodni zadevi, o 
kateri še ni pravnomočno odločeno oziroma v kateri je vloženo izredno prav-
no sredstvo.
Lahko se vprašamo, kako naj taka pričakovanja oziroma že zahteve postanejo 
samoumevne sestavine sodnikove osebnosti? Je dovolj, če je to zapisano v ZSS 
ali v Kodeksu sodniške etike? Menim, da gre tudi v tem pogledu za vsebine, ki 
kličejo po njihovi vključitvi v proces ciljnega usposabljanja za sodniški poklic.
318
  •  134 (2017) 5-6
Damijan Florjančič
4. (SAMO)KRITIČNOST DO SPREJETIH SODNIH 
ODLOČITEV
Za zaključek tega razmišljanja se ustavim še pri tistih sodnih odločitvah, ki so 
zmotne, nepravilne, nezakonite. Spoznanja o tem praviloma izvirajo iz odlo-
čitev višjih instanc sodnega odločanja, odločitev Ustavnega sodišča ali Evrop-
skega sodišča za človekove pravice. Do takih sodnih odločitev prihaja iz različ-
nih razlogov, na primer:
1. kot posledica novih življenjskih situacij, sprememb zakonodaje, novih – 
spremenjenih pravnih stališč in podobnih razlogov;
2. zaradi nevestnega izvajanja sodne oblasti (primeri nerazglašenih oporok v 
zapuščinskih postopkih) ali celo zaradi zlorabe sodniške službe (na primer 
zaradi storitve kaznivega dejanja pri izvrševanju sodne funkcije);
3. zaradi zlorab sodnega sistema na primer za obračunavanje s političnimi ali 
zgolj režimskimi nasprotniki (primeri številnih političnih procesov po dru-
gi svetovni vojni).
Kako naj bi se konkreten sodnik ali sodstvo kot celota odzvalo v takih prime-
rih? Bi bilo primerno, sprejemljivo pričakovati opravičevanja za vsak primer 
ali skupino primerov, v katerih so take nepravilnosti, nezakonitosti nastale? To 
marsikdaj pričakujejo stranke oziroma osebe, ki jih take sodne odločitve tako 
ali drugače prizadevajo, včasih to pričakujejo različne institucije, kot na primer 
Varuh človekovih pravic ali druge.
Če izhajamo iz bistvene značilnosti sodnikovega odločanja, ki je v njegovi 
neodvisnosti (tako interni kot tudi eksterni), in je odločitev sprejeta v skladu 
s sodnikovim razumevanjem normativnega okvira, ki ga pri tem uporabi, me-
nim, da ni mogoče, niti sprejemljivo pričakovati ali celo zahtevati od sodnika 
opravičilo zaradi take odločitve, ne glede na to, kakšno usodo doživi taka od-
ločitev v nadaljnjem sodnem postopku. Tako bi se namreč spodjedalo sodniku 
dano pravico in dolžnost, da odloča samostojno, brez vsakršnih napotil, po 
najboljši vednosti in znanju ter po svoji vesti.
Za napačne odločitve, ki so posledica nevestnega izvajanja sodne oblasti, pa 
najsi gre za odločitve posameznega sodnika ali so posledica neustreznega iz-
vajanja zadev sodne uprave, pa je na mestu opravičilo (sodnika ali predstav-
nika sodstva, na primer konkretnega sodišča), ki bi hkrati vsebovalo zavezo, 
da se podobna ravnanja ali opustitve ne bodo ponovile. Najbolj svež primer, 
z razsežnostmi skoraj na vseslovenski ravni, so bile že omenjene nerazglašene 
oporoke zapustnikov, ki zato niso bile upoštevane v zapuščinskih postopkih.
319
  •  134 (2017) 5-6
Mreža sestavin sodniškega poklica
Zlorabe sodnega sistema v politične namene, kot so se na primer odražale v 
nekaterih, preštevilnih sodnih procesih po drugi svetovni vojni, so bile (vsaj 
upam, da večinoma) sanirane v obnovljenih kazenskih, upravnih in drugih 
sodnih postopkih. Tako Vrhovno kot tudi nižja sodišča so, tudi na podlagi 
ustreznih zakonskih sprememb, spremenila take sodne odločitve, da je bilo 
mogoče na teh podlagah (kar najbolj) popraviti storjene krivice prizadetim 
osebam, njihovim potomcem ali pravnim naslednikom. Te, ponovne sodne 
odločbe v teh zadevah, že same po sebi pomenijo opravičilo, ki je izraženo ne 
le s spremenjenimi odločitvami in z razlogi v obrazložitvah teh sodnih odločb, 
temveč tudi z restitucijo v naravi, plačilom odškodnine in podobnimi odme-
nami. Bolj izrecnega opravičila skoraj ni mogoče izraziti in upam, da so ga in 
ga vsi prizadeti tako tudi prepoznajo ter dojemajo.
5. SKLEP
Povzeti nekateri vidiki in značilnosti sodniške službe opozarjajo na dodatne 
razsežnosti opravljanja sodniškega poklica, saj sega njegova vsebina oziroma 
zahtevnost onkraj temeljnega poslanstva – odločanja o konkretnih življenj-
skih primerih in pri tem njihovega umeščanja v normativni okvir. Te, na prvi 
pogled ne tako jasno prepoznavne značilnosti sodniškega poklica, še posebej 
utemeljujejo nujnost posebnega, ciljnega usposabljanja za njegovo opravljanje; 
kar iz podobnih razlogov velja tudi za ostale pravosodne poklice. Odločilno 
pri tem je, da se teh zahtev, pričakovanj in nujnih vsebin sodniškega poklica 
zavedo še posebej mladi pravniki, ko se ob končanju izobraževalnega procesa 
na pravni fakulteti odločajo za nadaljnjo poklicno pot.

321
  •  134 (2017) 5-6
Uvodnik UDK: 347.962.3:342
USTAVNOPRAVNI VIDIK NEODVISNOSTI 
SODSTVA*
Jadranka Sovdat,
univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, docentka 
na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, predsednica Ustavnega sodišča 
Republike Slovenije
V demokratični državi mora imeti vsakdo možnost izbirati priložnosti in svo-
bodno stopati po poti, ki si jo začrta. Da bi lahko tako ravnal, ga varuje pravo. 
Vendar mu pravo nalaga tudi, da ob uresničevanju svoje svobode zaradi sobi-
vanja z drugimi ljudmi hkrati izpolnjuje svoje obveznosti do sočloveka in do 
družbene skupnosti. Pravna država zato na eni strani varuje svobodo človeka 
in njegove pravice, na drugi strani ga omejuje, med drugim tudi s tem, da 
mu nalaga obveznosti. Temeljna načela in pravila sožitja ljudi v pravni državi 
ureja ustava, ta osrednji pravni akt, ki vzpostavlja polje človekove svobode in 
ustanavlja osrednje organe državne oblasti, določa njihove pristojnosti, ki so 
v resnici njihove dolžnosti, in ureja temeljna razmerja med njimi. Po ustavi je 
nosilcem sodne veje oblasti zaupano, da z obvezujočo močjo svojih odločitev 
razrešujejo spore med ljudmi kot tudi med ljudmi in državo, do katerih neiz-
bežno prihaja. Pri izvrševanju svoje funkcije avtoritativno razlagajo pravo. Pri 
tem imajo, seveda upoštevaje sistem pravnih sredstev, zadnjo besedo. Le tako 
je mogoče razrešiti spor.
Prav izločitev sodne oblasti v neodvisno in samostojno vejo državne oblasti, 
ki ji je zaupana naloga razsodnika na temelju prava, je pomenila zgodovinski 
korak v nastanku sodobne demokratične države, ki temelji na načelu ločitve 
oblasti oziroma, kot mu pravi naša ustava – načelu delitve oblasti. Spoštovanje 
tega načela je pomembno za zagotovitev svobode in pravic človeka. Kajti, kot 
je bilo že davno zapisano: vsakdo, ki ima oblast, jo lahko zlorabi. Zato mora 
biti ena oblast omejena po drugi. Prav sistem zavor in ravnovesij med vejami 
oblasti je tisto ustavnopravno bistvo načela ločitve oblasti, ki to omejevanje 
∗ Prispevek je nagovor, ki ga je imela avtorica na Dnevih slovenskega sodstva 2. junija 2017.
322
  •  134 (2017) 5-6
Jadranka Sovdat
omogoča in ki naj prepreči zlorabo oblasti zaradi spoštovanja ljudi in njihove-
ga dostojanstva. Sodna oblast je varuh teh ustavnih vrednot. Je varuh pravne 
države. Je zato nič manj kot varuh demokracije. Atribut neodvisnosti, ki ji je 
in ji mora biti lasten, da bi to poslanstvo lahko opravila, ni njen privilegij. Ne-
odvisnost je njena dolžnost in s tem njena odgovornost. Vendar dolžnost in 
odgovornost nosilcev in predstavnikov drugih vej oblasti, da sodniško neodvi-
snost spoštujejo, nista nič manjši.
Neodvisnost sodstva predpostavlja, da je sodstvo samostojna veja oblasti, lo-
čena od drugih vej oblasti in neodvisna od njih, zato da bi bil lahko sodnik, 
ki je nosilec sodne oblasti, neodvisen. Neodvisnost sodnika pomeni njegovo 
sposobnost, da sodi osvobojen vsakršne prisile in vseh pritiskov, tako zunanjih 
kot tudi notranjih, tj. tistih znotraj sodstva samega. To je prvi pogoj, da bo so-
dnik lahko sodil nepristransko in da bo o pravicah stranke odločil v poštenem 
postopku. Neodvisnost in nepristranskost sodnika nista sopomenki, sta pa te-
meljni zahtevi, ki gresta druga z drugo z roko v roki. Zopet ne zaradi privile-
gija sodnika, temveč zaradi človekove pravice strank, da o njihovih pravicah, 
pravnih koristih, obveznostih in obtožbah proti njim odloča na temelju prava 
neodvisni sodnik nepristransko v poštenem postopku, v katerem so strankam 
zagotovljena tudi druga ustavnoprocesna jamstva. Da bi bil sodnikov položaj 
dejansko tak, je posebnega pomena, kako je urejen in koliko se tudi dejansko 
spoštuje zahteva po sodniški neodvisnosti. O načinu in postopkih imenovanja 
sodnikov, njihovih dolžnostih in pravicah, ki jim pripadajo zaradi poklicne-
ga izvajanja funkcije, njihovi odgovornosti za opravljanje sodniške funkcije, 
možnostih njenega odvzema in še o nekaterih, z neodvisnostjo neločljivo po-
vezanih vprašanjih, je bilo napisanega že veliko. O zahtevah, ki naj bodo upo-
števane prav zaradi zagotavljanja sodnikove neodvisnosti, je bilo sprejetih tudi 
kar nekaj deklaracij z jasnimi priporočili, od tiste, ki jo je leta 1985 sprejela 
Generalna skupščina Združenih narodov, do priporočil Beneške komisije in 
tistih, ki so jih sprejela mednarodna sodniška združenja, vključno z, gotovo ne 
naključno tako poimenovano, Magno Carto evropskih sodnikov. Na podlagi 
vsega tega je videti, kot da so temeljna vodila znana in oblikovana; le držati se 
jih je treba.
Neodvisnost sodnikov in sodne oblasti kot celote se danes res že jemlje kot 
aksiom. Tudi v našem ustavnem redu. Vendar se kaže vse manj kot aksiom, 
ko ne gre več le za prikaz njene vsebine na ravni ustavnega načela, ampak gre 
za njeno udejanjanje – in to na vseh ravneh: 1. na ravni nekaterih ustavnih 
pravil, ki urejajo položaj sodnika, 2. na ravni zakonskih določb, ki se tako ali 
drugače nanašajo na položaj sodnika in sodstva, ter prav enako 3. na ravni 
vsakokratnega ravnanja nosilcev državne oblasti. Še posebno na slednji ravni 
je spoštovanje tega načela pogosto odvisno od pravne kulture. S to imamo v tej 
323
  •  134 (2017) 5-6
Ustavnopravni vidik neodvisnosti sodstva
mladi državi več ali manj ves čas težave. Ne ustvari se namreč čez noč, še manj 
se lahko ustvari, če ni zavedanja o potrebi po njenem obstoju. Prav zato, ker 
ni dovolj le deklarirati sodniške neodvisnosti na splošni ravni in je kot načelo 
zapisati v svoj ustavni red, temveč jo je treba z mrtve črke na papirju vsak dan 
znova prelivati v življenje, pozdravljam odločitev Slovenskega sodniškega dru-
štva, da se na srečanju slovenskih sodnic in sodnikov na neodvisnost opozori 
in o njenem udejanjanju razpravlja. Tudi zato, ker imam občutek, da so kdaj pa 
kdaj težave pri uresničevanju in spoštovanju sodniške neodvisnosti povezane z 
nezadostnim poznavanjem samih temeljev ustavne ureditve.
Časovne omejitve mi ne dopuščajo, da bi lahko obravnavala vse vidike sodni-
ške neodvisnosti. Ne bom se poglabljala na primer v njen finančni vidik, čeprav 
niso ta in še nekateri drugi vidiki sodniške neodvisnosti nič manj pomembni 
od teh, ki jih bom omenila. Pa tudi pri teh, ki jih obravnavam, svojega pogleda 
ne morem predstaviti celovito. Lahko opozorim le na nekatera normativna in 
dejanska vprašanja, ki se mi postavljajo in ki po mojem mnenju kličejo nove 
odgovore za polnejšo uveljavitev sodniške neodvisnosti.
Začeti moram seveda z ustavno ureditvijo načina postavljanja sodnikov v 
funkcijo. Namesto ureditve iz t. i. podvinske ustave, ki je predvidevala, da so-
dnike imenuje predsednik republike na predlog sodnega sveta, je bila uvelja-
vljena izvolitev sodnikov v predstavniškem organu. Ustavnopravno gledano 
taka ureditev ne tedaj ne danes prav z vidika sodniške neodvisnosti ni bila in 
ni ustrezna. Omogoča prevlado političnih meril nad merili o strokovnosti in 
moralni pokončnosti kandidatov za sodnike, kar ni najboljša popotnica neod-
visnosti sodnika. Sodnik mora biti neodvisen ne le dejansko, zagotovljen mora 
biti tudi videz njegove neodvisnosti. Na tem temelji zaupanje v sodnika, ki ga 
ljudje ne smejo videti kot pristaša ali celo podaljšane roke take ali drugačne 
politične parlamentarne večine, temveč ga morajo videti kot osebo, ki je ne 
glede na svoje politično prepričanje zavezana pravu. Res je, da je pravo tako 
politični kot tudi pravni pojav in da so Ustava in zakoni tako politični kot tudi 
pravni akti. Vendar je hkrati tudi res, da je pravo do te mere avtonomno, da 
zanj veljajo posebne vrednote in lastnosti, ki narekujejo sodniku, da stopa po 
poti prava in ne po poti politike pri izvajanju svojega pomembnega poslanstva 
soditi po Ustavi in zakonu, kot pravi naša Ustava. Zato ni dobro, da so propa-
dle ustavne spremembe, ki bi volitve sodnikov v Državnem zboru spremenile. 
Sedanja ureditev namreč ravnovesje med zakonodajno in sodno oblastjo nagi-
ba vse preveč v korist prve, tako da je pravzaprav težko sploh še govoriti o rav-
novesju med njima. Najbrž spremembe težko pričakujemo, ne da bi se poprej 
razvila ustrezna pravna kultura. Bojim se, da se nam to ne obeta prav kmalu. 
Vesela bom, če se motim.
324
  •  134 (2017) 5-6
Jadranka Sovdat
Ob taki ureditvi postavljanja sodnikov v funkcijo se sámo po sebi postavi vpra-
šanje: ali imamo v državi potemtakem politične sodnike. Odgovor na to mora 
biti – čeprav jih voli politični organ – jasen. Ne, nimamo političnih sodnikov. 
Dejstvo je, da pri načinu postavljanja sodnikov v funkcijo tudi v izvedbah na-
čela ločitve oblasti v drugih državah tako ali drugače sodelujejo nosilci dru-
gih vej oblasti; praviloma izvršilne. Pri tem se v demokratičnih državah široko 
uveljavlja prepričanje, da mora dejansko izbiro opravljati strokovni organ na 
podlagi strokovnih meril, ki jim politični organ praviloma sledi. Tudi, če jim 
kdaj ne sledi, zgolj dejstvo, da na koncu sodnika postavi v funkcijo politični 
organ, pa najsi bo to parlament ali nosilec izvršilne oblasti, ne pomeni, da je 
sodnik politični aktivist.
Tak odgovor nam narekujeta tudi ustavno zasnovana sestava in vloga Sodne-
ga sveta pri postavljanju sodnikov, pa tudi zakonska izpeljava ureditve v tem 
pogledu, da zadošča enkratna izvolitev sodnika, nadaljnje odločanje o sodni-
kovem položaju, vključno z imenovanjem sodnika na višja sodniška mesta v 
hierarhiji, pa naj bo stvar napredovanja, ki prav zaradi sodniške neodvisnosti 
ne sme biti prepuščeno političnemu odločanju. Mnogo večji problem bi imeli, 
če bi zakon, ki je uveljavil ustavno ureditev, določil drugačne rešitve, o katerih 
se je ob njegovi pripravi resno razpravljalo, sama pa jim nikoli nisem bila na-
klonjena, in sicer da bi bil sodnik na vsako sodniško mesto v sodni hierarhiji 
izvoljen v Državnem zboru. To bi povzročilo resno politizacijo sodstva, ki si 
je nihče ne bi smel želeti. Zato se ob tem postavi vprašanje, kaj je z zakon-
sko ureditvijo, po kateri o napredovanju na mesto vrhovnega sodnika odloča 
parlament. Ker Ustavno sodišče še odloča o pobudi sodnika, ki izpodbija to 
ureditev, se ne morem podrobneje izrekati niti o njeni ustavnosti niti o njeni 
ustreznosti. Lahko rečem le, kar sem napisala leta 1994 v Uvodnih pojasnilih 
k Zakonu o sodniški službi:
»Zakon o sodniški službi je uveljavil sistem, po katerem je sodnik le enkrat 
izvoljen v sodniško funkcijo. Ker je funkcija sodnika trajna, je takšna reši-
tev tudi logična, saj z izvolitvijo v trajno funkcijo sodnik dobi mandat za 
izvrševanje sodne oblasti. Z enkratno izvolitvijo je še bolj poudarjen smisel 
trajnosti mandata, […] eno glavnih jamstev sodnikove neodvisnosti. Sicer 
pa o sodnikovem položaju, tudi o napredovanju na drugo sodniško mesto, z 
eno izjemo, odloča sodni svet […]. O napredovanju na mesto vrhovnega so-
dnika namreč odloča Državni zbor. […] [P]ri tem ne bo šlo za podeljevanje 
sodniške funkcije […], ampak za odločanje o napredovanju. Za takšno reši-
tev se je zakonodajalec odločil zaradi položaja vrhovnega sodišča v sistemu 
splošnega in specializiranega sodstva. Vendar bi ji lahko […] oporekali, saj 
pomeni hkrati delno zanikanje tistega, kar sem pravkar omenjala.«
325
  •  134 (2017) 5-6
Ustavnopravni vidik neodvisnosti sodstva
V temelju so torej že v sam postopek izvolitve sodnika vgrajene nekatere va-
rovalke, ki naj omejijo prevlado političnih meril. Izključiti pa je seveda ne 
morejo, dokler sodnike voli Državni zbor. Tudi, če se ustavna ureditev načina 
postavljanja sodnikov v funkcijo ne spremeni, pa bi bilo nujno treba spreme-
niti tisto določbo Ustave, po kateri lahko Državni zbor sodnika razreši, če ta 
krši Ustavo ali huje krši zakon. Res je sicer, da je zakon tu zelo zožil razloge, 
kar pa, se bojim, ni nujno ustavno varovano, in res je, da Državni zbor lahko 
razreši sodnika le na predlog Sodnega sveta. Ta ni organ sodne oblasti. Je pose-
ben neodvisni ustavni organ, ki ga ni mogoče uvrstiti v nobeno od vej oblasti. 
Vendar z vidika vpliva politike nastopi pri taki ustavni ureditvi problem, ker 
ima Državni zbor kljub predlogu Sodnega sveta ustavno podarjeno diskrecijo, 
ali sodniški mandat vzame ali ne. Politični vpliv na to odločitev je zato očiten. 
Za sodniško neodvisnost bi moralo biti vendarle značilno to, da sodniku lahko 
vzamejo sodniško funkcijo tisti, ki so opremljeni z enakimi kakovostmi neod-
visnosti kot sodnik sam, torej sodniki v sodnem postopku. Zato ne preseneča, 
da nekatere ureditve to nalogo poverjajo ustavnim sodnikom. Ko je sodniku 
enkrat zaupana sodna funkcija v postopku, v katerem sodelujejo nosilci drugih 
vej oblasti, naj namreč njen nadaljnji obstoj ne bo odvisen od politične oblasti.
V zvezi z videzom sodniške neodvisnosti se mi postavlja vprašanje o dopu-
stnosti kakršnegakoli sodelovanja sodnikov pri delu političnih strank. Ustava 
res ne prepoveduje sodnikom, da so člani političnih strank. Pa vendar ni na 
odmet to, da je bistvo svobode političnega združevanja prav v tem, da se po-
litična stranka v volilnem boju poteguje za oblast – za izvolitev svojih članov 
v politično predstavniško telo in za vodenje vlade. Če hočemo ohraniti tudi 
videz neodvisnosti sodnika, potem sodnik ne more dopoldne soditi, popoldne 
pa sodelovati v političnih aktivnostih stranke v boju za oblast, kar je sicer pra-
vica vseh njenih članov in podpornikov. Res je, da sodnik uživa takó svobodo 
izražanja kot tudi svobodo združevanja, vendar pa ju lahko uresničuje samo 
toliko in takó, da ne krni svoje neodvisnosti. Prav zaradi nje mora biti namreč 
bolj omejen v svojih pravicah, tudi človekovih pravicah, kot kdorkoli drug, 
ker mora hkrati varovati drugo pomembno ustavno vrednoto, ki ji mora biti 
popolnoma predan. Ustrezen odgovor varovanja sodniške neodvisnosti se tu 
ponuja že z razlago Ustave. Gre za upoštevanje sodniške neodvisnosti, ko to-
krat zavezuje sodnike.
Dobro pa bi bilo v Ustavi dopolniti določbe o Sodnem svetu. Pri vsakokratnem 
personalnem oblikovanju tega organa sodelujejo vse tri veje oblasti, kar So-
dnemu svetu daje dokajšnjo legitimnost. Zato bi bilo prav, ko bi mu že Ustava 
izrecno namenjala večjo vlogo od le, sicer pomembne, pristojnosti predlaga-
telja kandidatov za sodnike. S tako pristojnostjo je bil Sodni svet prvič posta-
vljen v naš pravni sistem že pred uveljavitvijo Ustave, z dopolnitvijo tedanjega 
326
  •  134 (2017) 5-6
Jadranka Sovdat
Zakona o rednih sodiščih leta 1990. Ustavodajalec pa za tem ni razmišljal o 
krepitvi njegovega ustavnega položaja, ki bi ga jasno izrazila ustavna opredeli-
tev Sodnega sveta kot garanta sodniške neodvisnosti. Tako določbo pogrešam 
v Ustavi. Res je, da mu je delno tako vlogo dala zakonodaja, vendar menim, 
da bi bilo treba njegov položaj, vsaj zakonsko, okrepiti. Pri tem se mi sploh ne 
zdi pomembno, ali njegove pristojnosti in delovanje ureja poseben zakon ali 
določbe katerega drugega zakona. To je zgolj nomotehnična izbira, ki spada v 
polje zakonodajalčeve proste presoje. Ustavnopravno pomembna je le vsebina 
zakonske ureditve.
Ob tem, ko smo po uveljavitvi Ustave ustanovili kopico samostojnih uradov, 
agencij in komisij, morebiti kakšno tudi odveč, jih opremili s strokovnim ose-
bjem in zagotovili pogoje za njihovo učinkovito delovanje, menim, da smo 
premalo pozornosti namenili Sodnemu svetu. Ta je ustavni organ, katerega 
pristojnosti in delovanje morajo biti enako pomembni, kot je pomembna sama 
sodniška neodvisnost. Zato bi veljalo resno razmišljati tako o dodatnih pri-
stojnostih Sodnega sveta kot tudi o profesionalizaciji njegovega vodenja. Med 
drugim bi morala biti tudi skrb za integriteto sodniške funkcije, ki je še kako 
pomembna z vidika videza sodniške neodvisnosti, v celoti zaupana prav temu 
organu. Torej bi moral imeti Sodni svet tudi nadzor nad premoženjskim sta-
njem nosilcev sodne oblasti.
Nekaj besed je treba nameniti načinu imenovanja predsednikov sodišč. Za-
konska ureditev je bila spremenjena v tem delu, da je končno odločitev vzela 
iz rok ministra in jo dala Sodnemu svetu. To gotovo pomeni krepitev položaja 
Sodnega sveta. Vendar še vedno ostaja ureditev, ki omejuje mandat predse-
dnikov sodišč. Menim, da bi bilo pomembno premisliti o tem, da bi morala 
biti mesta predsednikov sodišč mesta sodniškega napredovanja. Za izvajanje 
teh funkcij niso potrebne le ustrezne vodstvene in organizacijske sposobnosti, 
pomembno je tudi to, da jih opravljajo sodniki, ki med sodniškimi kolegi uži-
vajo avtoriteto, pridobljeno na podlagi svojega visokega strokovnega znanja in 
kakovostnega večletnega opravljanja sodniške funkcije. Zakaj je to pomemb-
no? Ker so lahko le predsedniki sodišč poklicani nadzorovati poslovanje po-
sameznega sodnika, med drugim z vidika pravočasnega opravljanja procesnih 
opravil zaradi spoštovanja pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. So 
namreč enaki sodnikom po bistveni kakovosti svojega položaja neodvisnosti. 
Seveda jim to ne dopušča dajanja kakršnihkoli navodil sodnikom o tem, ka-
kšna naj bo vsebina sojenja. V tem pogledu mora obstajati tudi notranja neod-
visnost sodnika. Zunaj tega pa morajo imeti predsedniki sodišč možnost izva-
janja ustreznega nadzora nad izpolnjevanjem dolžnosti sodniške službe, da se 
zagotovi njeno odgovorno izvrševanje. Pri sodniku morajo biti namreč vselej 
na prvem mestu dolžnosti v zvezi z izvajanjem sodne oblasti, ki zahtevajo nje-
327
  •  134 (2017) 5-6
Ustavnopravni vidik neodvisnosti sodstva
govo polno odgovornost in učinkovitost. Z omejenim mandatom predsednika 
sodišča smo vzpostavili sistem, ko je predsednik sodišča po prenehanju tega 
mandata, če ostaja sodnik in ne napreduje na višje sodniško mesto, postavljen 
v položaj, ko njegovo poslovanje nadzoruje sodnik, katerega poslovanje je po-
prej kot predsednik sodišča sam nadzoroval. To ne more dobro vplivati niti na 
odgovorno opravljanje nadzorne funkcije predsednika sodišča niti na dobre 
medsebojne odnose med sodniki. Oboje je pomembno za učinkovito izvajanje 
sodne oblasti.
Vzpostavitev predsednikov sodišč kot mest sodniškega napredovanja bi lah-
ko pomembno pripomogla tudi k izboljšanju organizacije poslovanja sodišč v 
posameznih postopkih v smeri njihovega učinkovitejšega vodenja. Kakršne-
koli spremembe v organizaciji sodnega poslovanja morajo biti vnaprej skrbno 
pretehtane in dobro načrtovane, potem pa odgovorno izpeljane, nadzorovane 
in ves čas nadgrajevane. To je delo, ki potrebuje vodjo, katerega avtoriteto so-
določa tudi stabilnost njegovega položaja. Poleg tega se po mojih izkušnjah 
učinki ustrezne organizacije dela kažejo na daljši rok, še posebno, če imamo 
opraviti z večjimi sistemi. Ob tem bi hkrati kazalo premisliti o potrebnih spre-
membah organizacije dela sodnega osebja. Sodniki na vseh stopnjah sojenja 
potrebujejo več, recimo temu, sodnih pomočnikov, da se lahko polno in odgo-
vorno posvečajo svojemu poslanstvu.
Posebno pozornost bi morali nameniti imenovanju predsednika Vrhovnega 
sodišča, ki bi se lahko spremenilo v njegovo izvolitev na to mesto, tako da bi 
ga volili sami vrhovni sodniki. To bi okrepilo avtonomijo Vrhovnega sodišča. 
Politizacija imenovanja predsednika Vrhovnega sodišča, ki se zdaj za name-
ček dogaja zaradi časovno omejenega predsedniškega mandata vsakih šest let, 
gotovo ne pripomore k videzu neodvisnosti, ne Vrhovnega sodišča ne sodstva 
kot celote. Pa je ta zelo pomemben, ker je predsednik Vrhovnega sodišča naj-
manj simbolni primus celotnega neodvisnega sodstva, tiste samostojne veje 
oblasti, ki je, kot je poudarilo tudi Ustavno sodišče, enakopravna in prireje-
na oblast drugima osrednjima vejama državne oblasti. Zato bi prav ti dve veji 
oblasti morali priznavati predsednika Vrhovnega sodišča kot sebi enakovredni 
vrh posebne veje oblasti, in to ne glede na to, ali jima je kot oseba pogodu ali 
ne. Tudi glede tega torej menim, da je potrebna sprememba zakonske ureditve, 
prav enako seveda tudi glede podpredsednika Vrhovnega sodišča.
V zvezi z notranjo neodvisnostjo sodnika in položajem Vrhovnega sodišča 
želim opozoriti še na, po mojem mnenju, problematičen institut načelnih 
pravnih mnenj in pravnih mnenj, ki jih sprejema občna seja Vrhovnega so-
dišča. Ustavno sodišče je v preteklosti načelna pravna mnenja razglasilo za 
sestavni del ustaljene sodne prakse, od katere pri sojenju niso dovoljena arbi-
trarna odstopanja. Res je, da ta institut zaradi sprememb v sistemu izrednih 
328
  •  134 (2017) 5-6
Jadranka Sovdat
pravnih sredstev po naravi stvari izgublja pomen, vendar ga zakonska ureditev 
še vedno predvideva. Po svoji vsebini pomeni vnaprejšnjo razlago zakona, ki 
je za poznejše odločanje vrhovnih sodnikov obvezujoča, za druge sodnike pa 
je obvezujoča najmanj z omenjenega vidika ustaljene sodne prakse. Gre pa za 
neke vrste navodila hierarhično najvišjih sodnikov, oblikovana zunaj postopka 
sojenja. Prav zato se mi ta institut zdi ustavnopravno sporen. V drugih uredi-
tvah so poznani drugačni mehanizmi v odločanju vrhovnega sodišča, ki zago-
tavljajo enotno razlago zakona in s tem spoštovanje ustavnega načela enakosti 
pred zakonom.
V zvezi s tem, kdo lahko nadzira poslovanje sodnikov, se moram dotakniti še 
nedavno uvedenega službenega nadzora, ki je v pristojnosti Ministrstva za pra-
vosodje. Uzakonjeno je bilo nekaj, kar je bilo v zakonski ureditvi, sprejeti po 
uveljavitvi Ustave, prav zaradi sodniške neodvisnosti od izvršilne veje oblasti 
opuščeno. Tak nadzor smo namreč imeli v prejšnji ureditvi, ki je temeljila na 
načelu enotnosti oblasti, koncentrirane v voljenem predstavniškem telesu, ki 
so ji druge oblasti, tudi sodna, odgovarjale za svoje delo.
Ne da bi se, zaradi dolžne zadržanosti glede na svojo funkcijo, spuščala v 
podrobnosti te ureditve, želim opozoriti na dvoje. Najprej poudarjam, da ne 
more biti sojenje, to je izvrševanje sodne oblasti v vsakem posameznem pri-
meru, prilagojeno poslovanju sodišča, vključno z njegovim pisarniškim poslo-
vanjem, temveč je lahko le obratno. Poslovanje sodišča v vseh njegovih vidikih 
mora biti v celoti prilagojeno sojenju. Zato mora biti tistim, ki imajo v rokah 
moč sojenja, prepuščena odločitev in zadnja beseda o organizaciji poslova-
nja sodišča v sodnih postopkih. To pa so sodniki in vodstveno osebje sodišča, 
opremljeno z enakimi kakovostmi neodvisnosti kot sami sodniki. Že predpisi, 
tako zakonski kot tudi podzakonski, ki urejajo poslovanje sodišč, morajo zato 
sodstvu pustiti zadostno avtonomijo, da so mogoče izboljšave organizacije po-
slovanja zaradi učinkovitega izvajanja sodne oblasti. V tem pogledu zanjo od-
govarja sodstvo. Jasno vzpostavljeni neodvisnost in avtonomija namreč jasno 
vzpostavljata odgovornost.
Drugo, na kar želim opozoriti, je to, da sodnik, ki je dodeljen na delo na Mini-
strstvo, sicer obdrži pravico do uporabe naziva sodnik, vendar nima pristojno-
sti izvrševanja sodne oblasti. Ima položaj visokega državnega uradnika Mini-
strstva, ki seveda spada v izvršilno vejo oblasti. Zato zgolj dejstvo, da službeni 
nadzor izvaja sodnik, dodeljen na delo na Ministrstvo, ne more spremeniti 
tega, da gre tu za razmerje med sodno in izvršilno vejo oblasti. Svarim, da lah-
ko taka ureditev pomeni drsenje po ustavnopravno spolzkem terenu, med ka-
terim lahko pride do nedopustnega vmešavanja izvršilne veje oblasti v sojenje.
Sodniki izvajajo oblast. Zato je prav, da je njihovo delo, razen takrat, ko je tre-
ba zavarovati neke druge vrednote, predvsem zasebnost strank, javno. Javnost 
329
  •  134 (2017) 5-6
Ustavnopravni vidik neodvisnosti sodstva
se ima pravico izražati o njihovem delu, ga ima tudi pravico kritizirati, tudi z 
ostrimi, zelo ostrimi besedami. Javnost ima tudi pravico izražati svoja tovrstna 
stališča in kritike na mirnih protestnih shodih. Tudi tedaj, ko sojenje še poteka, 
ne glede na to, ali je to sodnikom všeč. To je odraz ustavno zagotovljene svo-
bode izražanja. Uresničuje se seveda lahko samó takó, da ne moti učinkovitega 
izvajanja sodne oblasti.
Vendar je eno, kadar to javnost sestavlja t. i. civilna družba ali na primer 
predstavniki akademske sfere. Nekaj povsem drugega pa je, kadar to počne-
jo predstavniki bodisi zakonodajne, bodisi izvršilne veje oblasti. To potem ni 
več uresničevanje njihove svobode izražanja, temveč v času sojenja prej njena 
zloraba, ki pomeni izvajanje nedopustnega pritiska predstavnikov teh dveh vej 
oblasti na neodvisnost sodnika, ki sodi. Zato se morajo politiki v pravni državi 
takega ravnanja vzdržati. Njihova svoboda izražanja, ki je še kako pomembna, 
da lahko izvajajo funkcije zakonodajne in izvršilne veje oblasti, se neha, ko 
dejansko ne gre več za izvrševanje oblasti, temveč gre za nedovoljene pritiske, 
pospremljene z blatenji sodnikov, ki sodijo v posameznih zadevah, z izraža-
njem političnih pričakovanj, kako naj ti sodniki v posamezni zadevi odločijo. 
Neha pa se zato, ker imajo politiki kot predstavniki teh vej oblasti dolžnost in 
odgovornost spoštovati Ustavo, ki visoko na piedestal vrednot v pravni državi 
postavlja sodniško neodvisnost. Zato seveda ni treba, da jim zakon take priti-
ske na sodniško neodvisnost posebej in izrecno prepove. Na podlagi ustavnih 
načel bi morala obstajati pravna kultura, ki bi že sama po sebi narekovala nji-
hovo ustrezno ravnanje.
Kadar politiki tega ne spoštujejo, je treba javno povzdigniti glas v bran ne-
odvisnosti sodstva. Sodstvo sámo ga ne more učinkovito. Ostati mora zadr-
žano. Zaradi svojega položaja se ne more z vso ostrino spuščati v politično 
prerekanje z drugimi vejami oblasti o tem, kakšno ravnanje njihovim nosilcem 
narekujeta že pravna kultura in navsezadnje Ustava. Zato pa se mora oglasiti 
ne le predsednik Sodnega sveta, temveč v okviru vlade predvsem minister za 
pravosodje, katerega ena od pomembnih nalog, čeprav je politik, je prav v tem, 
da mora biti med politiki branik sodniške neodvisnosti. Oglasiti se mora tudi 
Predsednik republike. Je namreč tisti nosilec izvršilne veje oblasti, ki je v svo-
jem položaju in pristojnostih oddaljen od interesov dnevne politike. Zato ima 
tak njegov odziv pomembno težo pri zagotavljanju spoštovanja pravne države. 
Tako bi moralo biti prav zato, ker je spoštovanje neodvisnosti sodnikov in sod-
stva tudi njihova ustavna dolžnost in odgovornost, ker je spoštovanje sodniške 
neodvisnosti eden od temeljnih kamnov pravne države. Gre za spoštovanje 
samih temeljev demokracije.
Ko smo že pri svobodi izražanja, ni mogoče mimo pomembne vloge, ki jo 
imajo pri udejanjanju sodniške neodvisnosti mediji. Novinarji imajo seveda 
330
  •  134 (2017) 5-6
Jadranka Sovdat
pravico v interesu obveščenosti javnosti spremljati delo sodnikov. Imajo pravi-
co kritizirati sodniške odločitve in vsakršno ravnanje sodnikov, tudi z ostrimi 
besedami, ki nam niso ljube. Njihova svoboda izražanja, pospremljena z nji-
hovo neodvisnostjo, je enako pomembna ustavna vrednota, kot je pomembna 
neodvisnost sodstva. Ne brez prvega, ne brez drugega ni demokratične države.
Vendar bi se morali novinarji in uredniki medijev pri tem zavedati predvsem 
dvojega. Najprej je treba poudariti, da je vsaka resna kritika, tudi laična, lahko 
izražena na tak način, da hkrati ne ruši temeljnih ustavnih vrednot, vključno s 
sodniško neodvisnostjo. Ni dobro, če je izražena tako, da že tako nizko raven 
pravne kulture še znižuje. Novinarska svoboda izražanja, čeprav je izjemno 
velika in je pri njej le malo prostora za omejitve, pa tudi ni absolutna, kar je 
prav tako treba spoštovati. Drugo, na kar želim opozoriti, pa je to, da lahko no-
vinarji svojo vlogo »psa čuvaja« demokratične družbe v razmerju do sodstva 
dejansko dobro opravijo, če imajo zadostna znanja za spremljanje sodniškega 
dela. Sodbo ali drugo sodno odločbo je treba najprej prebrati in jo razumeti, 
preden se jo lahko komentira ali kritizira. Se bojim, da je v poročanju o sod-
stvu in delu sodnikov ter komentiranju njihovega dela pogosto zaznati neko 
težnjo po iskanju senzacionalizmov, tudi zunaj t. i. rumenega tiska, in ocenje-
vanju sodniškega dela s pavšalnimi slabšalnimi izjavami, ki celo resni politiki 
ne pritičejo. Hkrati pa je vidno, da novinarji velikokrat ne poznajo, najmanj 
ne dovolj, samih temeljev ustavne ureditve, še manj potem lahko razumejo 
sodne odločitve o sofisticiranih pravnih vprašanjih, s katerimi se sodniki vsa-
kodnevno spopadajo. Tudi pri novinarjih bi bila v tem pogledu še kako na 
mestu ustrezna izobraževanja, da bi svojo pomembno vlogo javnega nadzora 
nad delovanjem sodne oblasti lahko dobro opravljali.
Res pa je tudi, da je to pogled z ene strani. Tega je po sodniško treba usme-
riti tudi z druge strani. Namreč z vidika potrebe po komunikaciji sodnikov z 
mediji, ki bi omogočila, da novinarji dobijo verodostojen vpogled v vsebino 
sodnega poslovanja in sporočilo sodne odločitve. O tem, kako to doseči, se 
navadno pojavljata dva nasprotujoča odgovora. Vprašanje je, kateri naj prevla-
da: ali tisti, ki temelji na stališču o sodniški zadržanosti, ko sodnik z javnostjo 
komunicira zgolj prek svojih odločitev, ali tisti, ki naj tudi sodnikom omogoči 
predstavitev svojih, v sodbah izraženih razlag prava, splošni javnosti. Ali mor-
da obstaja vmesna pot. Vsak zase imajo ti odgovori, kot navadno, tako dobre 
kot tudi slabe strani. Njihovo odkrivanje bi bila lahko samostojna tema, v ka-
tere globine se v iskanju, ali obstaja najboljši odgovor, tu ni mogoče spustiti. 
Želim pa zato opozoriti, da za boljši vpogled javnosti v vsebino izvajanja sodne 
oblasti lahko nekaj več že v izhodišču naredimo sodniki sami.
Če so v sodni odločbi jasno in strukturirano prikazani razlogi odločitve, izra-
ženi v klenem jeziku, ki prinaša sporočila, razumljiva tudi univerzalni javnosti, 
331
  •  134 (2017) 5-6
Ustavnopravni vidik neodvisnosti sodstva
lahko že sodniki pomembno prispevajo k temu, da bodo njihove razlage prava 
verodostojno dosegle javnost. Verodostojnost je pomembna zaradi krepitve 
zaupanja javnosti v njihovo delo. Menim, da se spoštovanju jezika, v katerem 
se izražamo, na vseh ravneh in tudi na ravni delovanja države namenja prema-
lo pozornosti. Začne se že z nemarnim besednim in nomotehničnim obliko-
vanjem zakonskih besedil, nad razumljivostjo in jasnostjo katerih se sodniki 
velikokrat upravičeno pritožujete. Vendar pa je treba kritično s tega vidika po-
gledati tudi na svoje delo. Bojim se, da se ta »latovščina«, kot ji je imel navado 
reči nekdanji lektor na Ustavnem sodišču, v sodnih odločbah nemalokrat na-
daljuje. Tudi na Ustavnem sodišču, da ne bo pomote. Res je: besede, ki so naše 
orodje, imajo lahko dvoumne pomene, pa vendar menim, da bi morali veliko 
bolj skrbeti, da svoja sporočila jasno izrazimo. V resnici si je treba priznati, da 
je to težja pot od pogosto nepregledne »latovščine«, ki je včasih še nam težko 
razumljiva. Vendar je ta težja pot prava. V tem bi se morali začeti uriti že v času 
študija, čemur se na naših univerzah najbrž namenja premalo pozornosti, in 
nadaljevati v času našega nadaljnjega izobraževanja.
Naj počasi sklenem z nekaj končnimi poudarki. Spoštovanje sodniške neodvi-
snosti po mojem mnenju zahteva nekatere normativne in dejanske aktivnosti za 
njeno okrepitev. Vsaj sama jih tako vidim. Že posamezna ustavna pravila, ki se 
nanašajo na položaj sodnika, bi bilo treba spremeniti. Z vidika ustavnega prava 
ta pravila zaslužijo kritiko. Čeprav v tem trenutku najbrž ni videti možnosti za 
njihovo spremembo, se mi zdi pomembno kritiko ponavljati. Ni namreč do-
volj, da se njenega pomena za sodniško neodvisnost zavedata le sodna oblast in 
ustavnopravna stroka. Morda kritika nekega dne vendarle doseže uspeh.
Kar nekaj bi bilo po mojem mnenju mogoče postoriti že na ravni zakonskih 
sprememb. Daleč od tega, da bi bila pristaš nenehnega spreminjanja zakonov. 
Še posebno sem jim nenaklonjena tedaj, kadar so novele zakonov pravi nepri-
meren poskus, ko se z njimi skušajo kot z deus ex machina odpraviti problemi, 
ki bi jih bilo treba rešiti z odgovornim dejanskim spoprijemanjem z njimi, 
ne pa z novim normiranjem, ki probleme samo prikrije, reši jih pa ne. Bojim 
se, da se to večkrat dogaja, ker je to predvsem bistveno lažje; tudi ko gre za 
zakonodajo, ki tako ali drugače vitalno zadeva sodstvo. Vendar zato ni dopu-
stno zanikati zakonskih sprememb tam, kjer so potrebne in kjer je z njimi res 
mogoče postaviti nov okvir. Ko ga normativne spremembe vzpostavijo, pa se 
je treba zavedati, da je to v vsakem primeru le prvi korak. Še tako dobra za-
konska ureditev je lahko velik neuspeh, če je nismo sposobni učinkovito in s 
pravočasno organizacijo dela spraviti v življenje. Kadar ne ravnamo tako, zač-
nemo navadno govoriti o slabih reformah, celo tedaj, ko pravzaprav za prave 
reforme niti ne gre. Še posebno, kadar gre za sodno poslovanje, v najširšem 
pomenu te besede, se moramo zavedati, da lahko zakonsko ureditev spravi v 
332
  •  134 (2017) 5-6
Jadranka Sovdat
življenje le sodstvo sámo. Nihče ne more tega dela opraviti namesto njega. Pri 
tem se mora tudi sodstvo in vsak sodnik posebej zavedati, da neodvisnost ter 
z njo nujno povezani samostojnost in avtonomija pomenijo odgovornost. Več 
neodvisnosti in samostojnosti pomeni tudi več odgovornosti.
Dolžnosti in odgovornost so nujni spremljevalci neodvisnosti sodstva, takó za 
sodstvo sámo, ki mora to neodvisnost živeti, kot tudi za vse druge, ki jo morajo 
spoštovati. Kot sem že poudarila, ne zaradi privilegiranja sodnikov, temveč 
zaradi varovanja človeka, njegove svobode, njegovih pravic in navsezadnje tudi 
zaradi izpolnjevanja njegovih obveznosti. Ta njegov ustavni položaj mora va-
rovati pravo – ne pravo, ki je le črka na listu papirja, četudi se temu listu reče 
ustava ali zakon, temveč pravo, ki je učinkovito. Táko pravo lahko v pravni 
državi zagotavljajo le neodvisni sodniki. Zato skrb za njihovo neodvisnost ne 
sme in ne more biti enkratni dosežek. Biti mora delo, ki se ves čas nadaljuje. 
Táko delo pa ni nikoli res opravljeno, če ga tisti, ki moramo živeti sodniško 
neodvisnost, in tisti, ki jo morajo spoštovati, ne opravimo vsak dan sproti.
333
  •  134 (2017) 5-6
Znanstveni članek UDK: 342.727:343
SOVRAŽNI GOVOR IN SVOBODA 
IZRAŽANJA*
Dragica Wedam Lukić, 
univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, zaslužna 
profesorica Univerze v Ljubljani
1. UVOD
V zadnjih letih so tudi v Sloveniji pogosti pojavi sovražnega in žaljivega izra-
žanja, usmerjeni proti pripadnikom nekaterih skupin, na kar v svojih poročilih 
in izjavah za javnost opozarja tudi varuhinja človekovih pravic. Iz sporočila 
za javnost varuhinje človekovih pravic z dne 7. marca 2006 izhaja, da je Od-
bor ZN za človekove pravice že leta 2005 v svojih sklepnih ugotovitvah izrazil 
zaskrbljenost zaradi pojavov sovražnega govora in nestrpnosti v Sloveniji ter 
podal priporočilo, da mora Slovenija sprejeti trdne mehanizme za preprečeva-
nje in prepoved izražanja sovražnosti in spodbujanja k nestrpnosti ter s tem 
izpolniti določila iz 20. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in politič-
nih pravicah.1 Sovražni govor je omenjen tudi v sodbi tretjega senata ESČP v 
zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 13. julija 2010, v kateri je citirano 
opozorilo Komisarja Sveta Evrope za človekove pravice, ki je izrazil izredno 
zaskrbljenost zaradi ponavljajočih se izrazov sovražnega govora in nestrpnosti 
nekaterih politikov ter glede tega pozval k večji odgovornosti politikov in me-
dijev. Problem pa je v tem, da povzroča težave že opredelitev neke izjave kot 
sovražni govor. Večina držav je sprejela zakonodajo, ki sovražni govor prepo-
vedujejo, vendar v evropskem prostoru ni enotne opredelitve tega pojma in se 
1 Sporočilo za javnost z naslovom Definicija sovražnega govora in njegovo omejevanje 
v ustavi, zakonih in konvencijah je objavljeno na spletni strani <http://www.varuh-rs.si/
medijsko-sredisce/>. 
* Članek je razširjen in dopolnjen prispevek, ki je z naslovom Sovražni govor v praksi 
Evrop skega sodišča za človekove pravice objavljen v publikaciji Zagovor javnosti: med svo-
bodo izražanja in sovražnim govorom (Razprave I. razreda SAZU, Ljubljana 2017).
334
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
opredelitve o tem, kaj je nedopustno, med seboj razlikujejo.2 Webrova opozar-
ja, da ni nujno, da gre za izrecne izraze sovraštva, temveč je lahko sovražni go-
vor skrit v trditvah, ki so na prvi pogled razumne in normalne.3 Po drugi strani 
pa se izraz sovražni govor pogosto neustrezno uporablja za včasih tudi ostre 
in žaljive izjave, ki pomenijo kritiko ravnanja predstavnikov politične obla-
sti in so izraz nezadovoljstva z njihovim delovanjem.4 Najodmevnejši primeri 
izjav in zapisov iz slovenskih medijev, ki bi jih bilo mogoče obravnavati kot 
sovražni govor, so popisani v publikaciji Mirovnega inštituta Sovražni govor v 
Republiki Sloveniji,5 vendar se mnenja teoretikov o tem, kaj od tega je sovražni 
govor, razlikujejo. Pred leti se je v reviji Pravna praksa razvila polemika na to 
temo, potem ko je Teršek v kolumni z naslovom Veliko bi jih govorilo, malokdo 
bi bral zapisal, da so stališča varuhinje človekovih pravic in informacijske po-
oblaščenke glede povolilnega primera »volivci v trenerkah«, ki sta ga označili 
kot sovražni govor, povsem napačna, kar je po njegovem mnenju posledica 
splošnega nerazumevanja pomena svobode izražanja. Na ta zapis so se odzvali 
Krivic (Kje je meja med svobodo govora in sovražnim govorom?), Rovšek (Še 
o sovražnem govoru – dekriminalizirajmo ga!) in Čeferin (Državljani v trenir-
kah in sovražni govor), ki so predstavili svoje poglede na to vprašanje. Teršek 
je nato svoja stališča dodatno pojasnil v prispevku Ustavnopravno nedorečeno 
izražanje o javnem izražanju, v katerem je opozoril na dileme, ki se pojavljajo 
v zvezi z opredeljevanjem pojma sovražnega govora in omejevanjem svobode 
izražanja. 
Evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP) v 10. členu (Svoboda go-
vora) določa:
»Vsakdo ima pravico do svobode izražanja. Ta pravica obsega svobodo mi-
šljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne 
oblasti in ne glede na meje.«
Ustava zagotavlja svobodo izražanja v 39. členu, po katerem je vsakomur zago-
tovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih 
oblik javnega obveščanja in izražanja. Kot posebni obliki svobode izražanja 
sta v Ustavi opredeljeni svoboda vesti v 41. členu ter svoboda znanstvenega 
in umetniškega ustvarjanja v 59. členu. Svobodi izražanja priznava ustavna 
teorija in ustavnosodna presoja med človekovimi pravicami posebno mesto, 
saj ji poleg pomena, ki ga ima za posameznika za njegovo samouresničitev in 
avtonomnost njegovega odločanja, pripisuje tudi pomembno vlogo pri zago-
2  A. Weber, nav. delo, str. 3; R. Čeferin, nav. delo (2013), str. 157.
3  A. Weber, nav. delo, str. 5.
4  Na to opozarja tudi N. Židanik, nav. delo, str. 18. 
5  A. Motl, V. Bajd, nav. delo, str. 21–24. 
335
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
tavljanju učinkovitega delovanja demokracije, ker omogoča odprt prostor za 
kroženje informacij in mnenj, ki zadevajo javne zadeve.6
Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je v sodbi v zadevi Handyside 
proti Združenemu kraljestvu z dne 7. decembra 1976 poudarilo, da je svoboda 
izražanja eden od temeljev družbe in temeljni pogoj za njen napredek in za ra-
zvoj vsakega posameznika ter da velja tudi za informacije in ideje, ki so lahko 
žaljive, šokantne in moteče. Stališče, ki ga je v tej sodbi zavzelo glede vsebine te 
pravice, je ESČP ponovilo v številnih poznejših odločitvah, nanj pa se pogosto 
sklicuje tudi Ustavno sodišče. 
Kljub velikemu pomenu, ki ga ima svoboda izražanja v demokratični družbi, je 
to pravico pod določenimi pogoji dopustno omejiti. Po drugem odstavku 10. 
člena EKČP izvrševanje te svoboščine:
»vključuje tudi dolžnosti in odgovornosti in je zato lahko podrejeno oblič-
nostim in pogojem, omejitvam ali kaznim, ki jih določa zakon, in ki so nuj-
ne v demokratični družbi zaradi varnosti države, njene ozemeljske celovi-
tosti, zaradi javne varnosti, preprečevanja neredov ali kaznivih dejanj, za 
varovanje zdravja ali morale, za varovanje ugleda ali pravic drugih ljudi, za 
preprečitev razkritja zaupnih informacij ali za varovanje avtoritete in nepri-
stranskosti sodstva.«
Na tej podlagi je ESČP v zadevi Handyside ugotovilo, da nacionalno sodišče, 
ki je pritožniku omejilo svobodo izražanja zaradi varstva morale, ni kršilo 10. 
člena EKČP. Kot pravi Wildhaber,7 je bil tako prav pritožnik Handyside prvi, ki 
je izvedel, da pravica, ki jo Sodišče tako široko razglaša, ni neomejena. 
Omejitev svobode izražanja dopušča pod določenimi pogoji tudi Ustava RS. 
Po splošni določbi tretjega odstavka 15. člena so človekove pravice omejene 
samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Po prvem odstav-
ku 16. člena Ustave je mogoče človekove pravice in temeljne svoboščine, razen 
tistih, ki so navedene v drugem odstavku tega člena, pod določenimi pogoji 
začasno razveljaviti ali omejiti v vojnem ali izrednem stanju. Med pravicami, 
ki jih je dopustno omejiti, je tudi pravica do svobode izražanja. Omejitev svo-
bode izražanja izhaja tudi iz 63. člena Ustave z naslovom Prepoved spodbuja-
nja k neenakopravnosti in nestrpnosti ter prepoved spodbujanja k nasilju in 
vojni. Po prvem odstavku tega člena je protiustavno vsakršno spodbujanje k 
narodni, rasni, verski ali drugi neenakopravnosti, razpihovanje narodnega, ra-
snega, verskega ali drugega sovraštva in nestrpnosti, ter vsakršno spodbujanje 
k nasilju in vojni.
6  K. Jaklič: komentar k 39. členu Ustave, str. 417.
7  L. Wildhaber, nav. delo, str. 214.
336
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
2. SOVRAŽNI GOVOR V MEDNARODNIH 
DOKUMENTIH
Posredno izhaja prepoved sovražnega govora iz nekaterih mednarodnih doku-
mentov, ki prepovedujejo diskriminacijo.8 Mednarodna konvencije o odpravi 
vseh oblik rasne diskriminacije državam nalaga dolžnost, da kot kaznivo de-
janje razglasijo:
»sleherno širjenje idej, temelječih na rasni večvrednosti ali rasnem 
sovraštvu, ščuvanje k rasni diskriminaciji, kakor tudi vsa dejanja nasilja ali 
spodbujanja k takim dejanjem proti katerikoli rasi ali skupini ljudi druge 
barve kože ali drugega etičnega porekla […]«. 
Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah pa določa, da mora 
biti z zakonom prepovedano:
»vsako hujskanje k nacionalnemu, rasnemu ali verskemu sovraštvu, ki bi 
pomenilo spodbujanje k diskriminaciji, sovražnosti ali nasilju«.
EKČP v 14. členu vsebuje splošno določbo o prepovedi diskriminacije glede 
uživanja konvencijskih pravic, Protokol številka 12 k EKČP pa države pogod-
benice zavezuje, da vsakomur zagotovijo nediskriminatorno uživanje vseh 
pravic, ki jih predvideva nacionalna zakonodaja, ne glede na katerokoli okoli-
ščino, kot je spol, rasa, barva, jezik, vera, politično ali drugo prepričanje, naro-
dnostni ali socialni izvor, povezava z narodnostno manjšino, lastnina, rojstvo 
ali drug status. Prepoved diskriminacije izhaja tudi iz nekaterih drugih med-
narodnih dokumentov, sprejetih v okviru Sveta Evrope. Z Okvirno konvencijo 
za varstvo narodnih manjšin so se države pogodbenice dogovorile, da bodo 
sprejele ustrezne ukrepe za varstvo oseb, ki so lahko ogrožene zaradi diskri-
minacije ali pa so izpostavljene dejanjem diskriminacije, sovraštvu ali nasilju, 
do katerih prihaja zaradi njihove etnične, kulturne, jezikovne ali verske iden-
titete. Dodatni protokol h Konvenciji o kibernetski kriminaliteti, ki obravnava 
inkriminacijo rasističnih in ksenofobičnih dejanj, storjenih v računalniških 
sistemih, pa državam pogodbenicam nalaga sprejem ustreznih zakonodajnih 
in drugih ukrepov za preprečevanje razširjanja rasističnega in ksenofobičnega 
gradiva, rasističnih in ksenofobičnih groženj ter rasističnih in ksenofobičnih 
žalitev. Protokol kot rasistično in ksenofobično gradivo opredeljuje:
»vsako pisno gradivo, vsako upodobitev ali drugo izražanje mnenj ali teorij, 
ki zagovarja, podpira ali spodbuja sovraštvo, diskriminacijo ali nasilje proti 
kateremu koli posamezniku ali skupini posameznikov zaradi njihove rase, 
8  Za podrobnejšo analizo nekaterih mednarodnih aktov, ki se posredno ali neposred-
no nanašajo na sovražni govor, glej A. Weber, nav. delo, str. 7−17.
337
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
barve, porekla ali narodnostnega ali etničnega izvora ali pa veroizpovedi, če 
se ta uporablja kot pretveza za katero od naštetih okoliščin ali ki spodbuja k 
takim dejanjem«.
Pogodbenice so dolžne kot kaznivo dejanje opredeliti naklepno in neupravi-
čeno razširjanje rasističnega in ksenofobičnega gradiva v računalniškem siste-
mu kot tudi naklepno in neupravičeno grožnjo s storitvijo hujšega kaznivega 
dejanja:
»osebam zaradi njihove pripadnosti skupini, ki se razlikuje po rasi, barvi, 
poreklu ali narodnostnem ali etničnem izvoru ali pa po veroizpovedi, če se 
ta uporablja kot pretveza za katero od naštetih okoliščin, ali skupini oseb, ki 
se razlikuje po kateri od teh okoliščin«
ter naklepno in neupravičeno žalitev teh oseb oziroma skupine oseb. Proto-
kol pogodbenice zavezuje tudi k sprejemu zakonodaje, ki kot kaznivo dejanje 
opredeljuje zanikanje, hujše zmanjševanje pomena, odobravanje ali zagovarja-
nje genocida ali hudodelstev zoper človečnost:
»kot jih določa mednarodno pravo in kot taka priznavajo pravnomočne 
in obvezujoče odločitve Mednarodnega vojaškega sodišča, ustanovljenega 
z Londonskim sporazumom 8. avgusta 1945, ali vsakega drugega medna-
rodnega sodišča, ustanovljenega z ustreznimi mednarodnimi dokumenti, 
katerega pristojnost priznava pogodbenica.«
Izraz »sovražni govor« je izrecno omenjen v nekaterih formalno nezavezujo-
čih dokumentih Sveta Evrope.9 Odbor ministrov je leta 1997 sprejel Priporo-
čilo št. (97) 20 o sovražnem govoru, v katerem državam članicam priporoča 
sprejem ustreznih ukrepov za preprečevanje sovražnega govora. V dodatku k 
Priporočilu je sovražni govor opredeljen kot:
»vse oblike izražanja, ki širijo, spodbujajo, promovirajo ali opravičujejo 
rasno sovraštvo, ksenofobijo, antisemitizem ali druge oblike sovraštva, ki 
temeljijo na nestrpnosti, kar vključuje nestrpnost, izraženo z napadalnim 
nacionalizmom, etnocentrizmom, diskreditacijo in sovraštvom proti manj-
šinam, priseljencem in osebam priseljeniškega izvora.«
V nadaljevanju je poudarjena odgovornost državnih in drugih organov, javnih 
organizacij in funkcionarjev, da se vzdržijo izjav, ki bi bile lahko razumljene 
kot sovražni govor. V Priporočilu so opredeljene tudi dolžnosti držav pri pre-
prečevanju sovražnega govora, ki se nanašajo na kaznovanje kršiteljev ter na 
zagotavljanje ustreznega pravnega varstva žrtvam sovražnega govora. Priporo-
9  Dokumenti Sveta Evrope so dosegljivi na spletnih straneh <www.coe.int> in <www.
assembly.coe.int>.
338
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
čilo opozarja na pomen, ki ga imajo mediji, in daje smernice za ravnanje držav 
pri iskanju ustreznega ravnotežja med svobodo izražanja in preprečevanjem 
sovražnega govora. Državam priporoča, naj v zakonodaji in praksi upoštevajo, 
da so nekatere oblike sovražnega govora tako intenzivne, da ne uživajo varstva, 
ki ga drugim oblikam izražanja zagotavlja 10. člen EKČP, po drugi strani pa naj 
zagotovijo, da bodo državni organi pri poseganju v svobodo izražanja ravnali v 
skladu z zakonom restriktivno in nearbitrarno ter zlasti v primeru kazenskega 
pregona dosledno upoštevali načelo sorazmernosti. 
Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je sprejela več dokumentov, v katerih 
opozarja na nevarnost širjenja različnih oblik sovražnega govora. V Resoluciji 
1510 (2006) o svobodi izražanja in spoštovanju verskih prepričanj je opozorila, 
da svoboda izražanja ne sme biti podvržena nadaljnjim omejitvam zaradi pre-
občutljivosti posameznih verskih skupin, hkrati pa je poudarila, da sovražni 
govor proti pripadnikom katerekoli verske skupnosti ni združljiv s temeljnimi 
pravicami in svoboščinami, ki jih zagotavlja EKČP. Na to resolucijo se je sklice-
vala v Priporočilu 1805 (2007) o blasfemiji, verskih napadih in sovražnem go-
voru proti osebam na podlagi njihove vere, v katerem je opozorila, da morajo v 
demokratični družbi religije trpeti kritično razpravo o njihovih naukih, hkrati 
pa je poudarila, da je treba obravnavati kot kaznivo dejanje izjave, ki pozivajo 
k sovraštvu, diskriminaciji ali nasilju proti določeni osebi ali določeni skupini 
oseb na verski osnovi. Z Resolucijo 2011 (2014) o preprečevanju izrazov ne-
onacizma in desnega ekstremizma je Parlamentarna skupščina Sveta Evrope 
obsodila naraščajoče pojave neonacizma in desnega ekstremizma v Evropi in 
državam članicam priporočila več ukrepov za preprečevanje teh pojavov, med 
drugim tudi sprejem zakonov proti sovražnemu govoru in sovražnim kazni-
vim dejanjem na katerikoli osnovi. Zavedajoč se velikega pomena, ki ga ima-
jo v sodobni družbi mediji, je Parlamentarna skupščina Sveta Evrope sprejela 
Resolucijo 2066 (2015) o odgovornosti in etiki medijev v spreminjajočem se 
medijskem okolju in na njeni podlagi Priporočilo 2075 (2015) z istim naslo-
vom. V Resoluciji je vnovič poudarila pomen, ki ga ima svoboda medijev v 
demokratični družbi, hkrati pa opozorila, da izvrševanje te svoboščine vklju-
čuje tudi dolžnosti in odgovornosti. V nadaljevanju je izrazila zaskrbljenost 
zaradi naraščanja rasističnih stališč in sovražnega govora v Evropi in države 
članice opomnila, da mora obstajati domače pravo proti vojni propagandi in 
proti zavzemanju za narodnostno, rasno ali versko sovraštvo, katerega cilj je 
spodbujanje diskriminacije, sovraštva in nasilja.
339
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
3. SOVRAŽNI GOVOR V PRAKSI ESČP10
ESČP se z vprašanjem sovražnega govora srečuje večinoma pri obravnavanju 
pritožb oseb, ki zatrjujejo, da jim je bila s sodbo nacionalnega sodišča kršena 
pravica do svobode govora. Gre za primere, ko je bila pritožniku v državi člani-
ci zaradi izjav ali zapisov, ki po nacionalni zakonodaji veljajo za sovražni govor, 
izrečena kazenska ali civilnopravna sankcija, to pa naj bi po pritožnikovem 
mnenju pomenilo nedopusten poseg v njegovo pravico iz 10. člena EKČP.
ESČP obravnava sovražni govor kot avtonomen pojem in pri odločanju ni ve-
zano na opredelitev tega pojma v nacionalnem pravu niti na stališče nacio-
nalnega sodišča v konkretnem primeru. V svojih odločitvah se opira zlasti na 
opredelitev tega pojma v Priporočilu Odbora ministrov o sovražnem govoru, 
pri odločanju pa upošteva tudi mednarodne konvencije, iz katerih izhaja pre-
poved sovražnega govora, ter dokumente Sveta Evrope. Čeprav imajo države 
podlago za omejevanje sovražnega govora v mednarodnih dokumentih, ESČP 
v vsakem primeru presoja, ali so za poseg v svobodo izražanja obstajali upra-
vičeni razlogi. O tem, ali pomeni omejevanje sovražnega govora (ne)dopusten 
poseg v svobodo govora, odloča na dva načina. Kadar presodi, da gre za izjave, 
ki pomenijo zlorabo svobode izražanja in kot take ne morejo uživati varstva 
po 10. členu EKČP, izreče pritožbe oseb, ki so bile v državi članici obsojene 
zaradi sovražnega govora, za nedopustne. Pri tem se sklicuje na 17. člen EKČP, 
ki določa, da:
»nobene določbe v tej Konvenciji ni mogoče razlagati tako, kot da vsebuje za 
katerokoli državo, skupino ali posameznika, pravico do kakršnekoli dejav-
nosti ali dejanja, ki je usmerjeno h kršenju katerihkoli pravic ali svoboščin, 
ki so tu določene, ali k njihovemu omejevanju v večjem obsegu, kot je dolo-
čeno v tej Konvenciji.«
V drugih primerih ESČP odloča o dopustnosti posega v svobodo izražanja na 
podlagi meril iz drugega odstavka 10. člena EKČP. Po tej določbi je mogoče 
svobodo izražanja omejiti zaradi varnosti države, njene ozemeljske celovitosti, 
zaradi javne varnosti, preprečevanja neredov ali kaznivih dejanj, za varovanje 
zdravja ali morale, za varovanje ugleda ali pravic drugih ljudi, za prepreči-
tev razkritja zaupnih informacij ali za varovanje avtoritete in nepristranskosti 
sodstva, omejitev mora temeljiti na zakonu in mora biti nujna v demokratični 
družbi.
10  Prikaz prakse ESČP se delno opira na tiskovno poročilo ESČP o sovražnem govoru 
iz junija 2016. Tiskovno sporočilo je dosegljivo na spletni strani <http://www.echr.coe.
int/Documents/FS_Hate_speech_ENG.pdf>, polna besedila sodb pa na <http://hudoc.
echr.coe.int>. 
340
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
3.1. Sovražni govor kot zloraba svobode izražanja po 17. členu 
EKČP
Na podlagi 17. člena EKČP je ESČP kot zlorabo svobode izražanja opredelilo 
primere, v katerih je šlo za širjenje idej, ki so v nasprotju s temeljnimi vredno-
tami, na katerih temelji Konvencija in ki so bistveni pogoj za obstoj demokra-
tične družbe. 
V sodbi v zadevi Garaudy proti Franciji, ki jo je v otvoritvenem govoru ob za-
četku sodnega leta 2004 tedanji predsednik ESČP dr. Luzius Wildhaber ozna-
čil kot eno najpomembnejših odločitev iz preteklega leta,11 je ESČP pritožniku, 
ki je bil obsojen kot avtor knjige, v kateri je minimaliziral pomen holokavsta, 
odreklo varstvo po 10. členu EKČP. Sodišče je poudarilo, da je zanikanje hu-
dodelstev proti človečnosti ena od najhujših oblik rasnega zaničevanja Judov 
in spodbujanja rasnega sovraštva proti Judom. Po mnenju ESČP vodi tako za-
nikanje zgodovinskih dejstev do rehabilitacije nacionalsocialističnega režima, 
zato je v nasprotju s temeljnimi vrednotami Konvencije.
Zaradi spodbujanja etičnega sovraštva proti Judom je ESČP pritožniku odre-
klo varstvo po 10. členu EKČP tudi v zadevi Pavel Ivanov proti Rusiji. Pritožnik 
je bil obsojen zaradi več člankov, v katerih je prikazal judovsko skupnost kot 
izvor vsega zla v Rusiji in celotno etnično skupino obtožil zarote proti ruskemu 
narodu, njenemu vodstvu pa pripisal fašistično ideologijo. Sodišče je njego-
ve poglede ocenilo kot izraz antisemitizma in pritrdilo oceni ruskega sodišča, 
da gre za izjave, katerih namen je spodbujanje sovraštva proti Judom. V za-
devi M‘Bala M‘Bala proti Franciji pa je bil pritožnik obsojen zaradi žaljivega 
in zaničevalnega dejanja proti osebam judovskega porekla in vere. Pritožnik 
je bil komik, ki je v predstavo povabil osebo, ki je bila že večkrat obsojena 
zaradi revizionističnih stališč, zlasti zaradi zanikanja obstoja plinskih celic v 
koncentracijskih taboriščih in hudodelstev proti človečnosti. Pritožnik je na 
oder poklical igralca, oblečenega v črtasto pižamo s pripeto Davidovo zvezdo, 
ki je tej osebi izročil »nagrado za družbeno nezaželenost in nesramnost« (pov-
zeto po hrvaškem prevodu sodbe – v izvirniku prix de l’infréquentabilité et de 
l’insolence), občinstvo pa je pozval, naj jo nagradi z aplavzom. Tudi v tem pri-
meru se je ESČP strinjalo z oceno francoskega sodišča, da pomeni skeč, v kate-
rem je bila žrtev deportacije Judov soočena z osebo, ki zanika holokavst, izraz 
sovraštva in antisemitizma. Zato po mnenju Sodišča taka izvedba, čeprav naj 
bi bila satirična in provokativna, ne more uživati varstva po 10. členu EKČP. 
V zadevi Glimmerveen in Hagenbeeck proti Nizozemski sta bila pritožnika, ki 
sta posedovala letake, naslovljene na »bele holandske ljudi«, s katerimi sta po-
11  L. Wildhaber, nav. delo, str. 46.
341
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
zivala, da morajo vsi, ki niso bele polti, zapustiti Nizozemsko, obsojena za ka-
znivo dejanje spodbujanja rasne nestrpnosti. Evropska komisija za človekove 
pravice (v nadaljevanju Komisija)12 je njuno pritožbo razglasila za nedopustno 
z utemeljitvijo, da je razširjanje rasno diskriminatornih idej zloraba pravice iz 
10. člena EKČP in da zato ne more uživati konvencijskega varstva. V zadevi 
Norwood proti Združenemu kraljestvu pa je bil pritožnik obsojen zaradi spod-
bujanja verske nestrpnosti, ker je po terorističnem napadu 11. septembra 2001 
na okno obesil plakat Britanske nacionalne stranke, katere član je bil, s podobo 
gorečega Svetovnega trgovinskega centra v New Yorku in napisom Islam out of 
Britain – Protect the British People. ESČP je presodilo, da je tak splošen napad 
na versko skupino, ki jo kot celoto povezuje s hudim terorističnim napadom, 
nezdružljiv z vrednotami, ki jih razglaša in zagotavlja Konvencija, to so zlasti 
strpnost, socialni mir in nediskriminatornost. Zato pomeni pritožnikovo rav-
nanje zlorabo pravice do svobode izražanja in ne more uživati varstva po 10. 
členu EKČP.
Zloraba svobode izražanja so tudi izjave, ki pomenijo zagovarjanje totalita-
rističnih teženj ter obujanje idej fašizma in nacionalsocializma. Komisija je 
večkrat poudarila, da je nacionalsocializem totalitarna doktrina, nezdružljiva 
z demokracijo in človekovimi pravicami ter da njeni zagovorniki nedvomno 
zasledujejo cilje, ki niso v skladu z vrednotami, na katerih temelji Konvencija. 
To stališče je prevzelo tudi ESČP in zato je mogoče pričakovati, da bo vsako 
ravnanje, navdahnjeno z idejami nacionalsocializma, štelo za nezdružljivo s 
Konvencijo.13
3.2. Dopustnost omejitev svobode izražanja po drugem odstavku 
10. člena EKČP
Pri presoji dopustnosti posega v pravico do svobode izražanja je največkrat 
sporno vprašanje nujnosti posega.14 Glede tega pušča ESČP državnim organom 
široko polje presoje, saj ti bolje poznajo razmere v svoji državi in so zato primer-
nejši za primarno presojo. ESČP ima nadzorno vlogo, da presodi, ali je poseg 
sorazmeren z zasledovanim ciljem in ali so državni organi za poseg navedli ute-
meljene in zadostne razloge. Pri tem ni odločilna samo vsebina izjave, saj uživa-
jo varstvo po 10. členu EKČP tudi informacije in ideje, ki so žaljive, šokantne in 
moteče, če prispevajo k razpravi o vprašanjih v splošnem interesu. Za presojo je 
12  Do začetka delovanja stalnega Evropskega sodišča za človekove pravice 1. novem-
bra 1998 je Evropska komisija za človekove pravice skupaj s takratnim sodiščem za člove-
kove pravice opravljala nadzor nad izvajanjem EKČP s strani državnih sodišč.
13  A. Weber, nav. delo, str. 24.
14  L. Wildhaber, nav. delo, str. 215.
342
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
pomemben celoten kontekst, v katerem je bila izjava dana, namen avtorja izjave, 
proti komu je bila izjava usmerjena, politične in socialne razmere v državi, iz 
katere izvira zadeva, in končno teža sankcije, ki je doletela pritožnika.
Iz prakse ESČP izhaja, da morajo države dopuščati politično razpravo in kri-
tiko delovanja svojih organov. Izjema je pozivanje k nasilju, ko ESČP presoja, 
ali konkretna izjava dejansko pomeni grožnjo družbi ali ne. Če ni zadostne 
zveze med izjavo in realno možnostjo nasilja, uživa politični govor varstvo po 
10. členu EKČP, v nasprotnem primeru pa pušča ESČP državam široko polje 
presoje. Kot navaja Wildhaber,15 je ESČP leta 1999 v dvanajstih od trinajstih 
zadev, ki so se nanašale na Turčijo, presodilo, da kljub agresivnim izjavam ne 
gre za pozivanje k nasilju in oboroženemu uporu ter da so bile sankcije proti 
avtorjem izjav nesorazmerne s težo in pomenom izjave, zato je ugotovilo kr-
šitev 10. člena EKČP. Izjema je sodba v zadevi Sürek proti Turčiji, v kateri je 
Sodišče odločilo, da pritožniku ni bila kršena pravica iz 10. člena EKČP. V tem 
primeru je bil pritožnik obsojen kot eden od lastnikov časopisa, v katerem sta 
bili objavljeni dve pismi bralcev, v katerih sta avtorja opisovala nasilje turške 
vojske nad kurdskim prebivalstvom. V pismih so bili za turško vojsko upora-
bljeni izrazi »fašistična turška armada«, »morilska banda« in »najeti morilci 
imperializma«. ESČP je presodilo, da pomenijo pisma poziv k nasilju in kr-
vavemu maščevanju, ker so bile v enem od pisem nekatere osebe poimensko 
imenovane, pa so bile te osebe izpostavljene nevarnosti nasilja. Pri odločanju 
je upoštevalo tudi varnostne razmere v Turčiji, kjer so na jugovzhodu že več let 
potekali nemiri, ter to, da je bil pritožnik obsojen na sorazmerno milo kazen.16 
V zadevi Féret proti Belgiji je bil pritožnik obsojen zaradi spodbujanja rasne 
diskriminacije, ker je kot predsednik ultra desničarske stranke med volilno 
kampanjo delil letake, na katerih so bila med drugim gesla: »proti islamizaciji 
Belgije«, »stop integracijski politiki«, »ne-evropejske delavce je treba poslati 
domov« itd. ESČP je po presoji vseh okoliščin primera odločilo, da gre za po-
seg v svobodo izražanja pritožnika, ki pa je v konkretnem primeru dopusten. 
Med drugim je navedlo, da za oceno, da gre za spodbujanje sovraštva, ni nujno 
izrecno pozivanje k nasilju ali k drugi kriminalni dejavnosti, temveč za poseg 
države zadošča, da gre za zasmehovanje, žaljenje in klevetanje posamezne sku-
pine prebivalstva.
Kot očitno neutemeljeno je ESČP zavrnilo pritožbo v zadevi Le Pen proti 
Franciji. Pritožnik je bila obsojen zaradi spodbujanja diskriminacije, nasilja 
ter rasnega, etičnega in verskega sovraštva, ker je kot predsednik desničarske 
15  Prav tam, str. 223.
16  Sodba ni bila sprejeta soglasno; šest sodnikov velikega senata je glasovalo proti 
večinski odločitvi in izrazilo pomisleke v odklonilnih ločenih mnenjih. Kritiki se pridru-
žuje tudi R. Čeferin, nav. delo (2013), str. 168.
343
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
stranke Nacionalna fronta v intervjuju v časopisu Le Monde izjavil, da bodo 
takrat, ko v Franciji ne bo več pet milijonov, temveč 25 milijonov muslimanov, 
oni prevzeli oblast. Po mnenju Sodišča lahko pritožnikove izjave s tem, ko so 
prikazale celotno Muslimansko skupnost v zaskrbljujoči luči, spodbudijo ob-
čutke zavračanja in sovraštva, zato je imelo francosko sodišče prepričljive in 
zadostne razloge za omejitev svobode izražanja.
V zadevi Perinçek proti Švici je bil pritožnik turški politik, ki je bil obsojen, ker 
je glede množičnih deportacij in pobojev Armencev v Otomanskem cesarstvu 
izjavil, da ne pomenijo genocida. Po mnenju švicarskega sodišča so bili njegovi 
motivi rasistični in nacionalistični, njegove izjave pa niso prispevale k razja-
snitvi zgodovinskih dogodkov. V postopku pred ESČP je sodelovalo več stran-
skih udeležencev, med njimi turška, armenska in francoska vlada ter številne 
civilnopravne organizacije na eni in na drugi strani. ESČP je v sodbi podrobno 
analiziralo vse pogoje za omejitev svobode izražanja iz drugega odstavka 10. 
člena EKČP, sklicevalo se je tudi na relevantne mednarodne dokumente in svo-
jo dotedanjo prakso. Zaradi pomena, ki ga ima za armensko narodno skupnost 
vprašanje, ali je šlo pri množičnih deportacijah in pobojih za genocid, je ar-
menskemu narodu priznalo pravico do varstva njegovega dostojanstva v okvi-
ru 8. člena EKČP (pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja), 
zato je pri odločanju tehtalo med pritožnikovo pravico do svobode izražanja in 
pravico armenskega naroda iz 8. člena EKČP. Pri odločanju je kot pomembno 
okoliščino štelo časovno oddaljenost dogajanja, kar je bila po presoji Sodišča 
bistvena razlika v primerjavi z zadevami, v katerih je šlo za zanikanje nacistič-
nih zločinov. Poleg tega je ugotovilo, da cilj pritožnikovih izjav ni bilo spod-
bujanje sovraštva in nestrpnosti proti pripadnikom armenske skupnosti in da 
njihovega dostojanstva niso tako prizadele, da bi bil odziv švicarskega pravo-
sodja upravičen. Glede na to je odločilo, da je bila pritožniku kršena pravica do 
svobode izražanja iz 10. člena EKČP. 
V zadevi Vejdeland in drugi proti Švedski so bili pritožniki obsojeni zaradi 
»hujskanja proti narodnostni ali etični skupini«, ker so na eni od srednjih šol v 
omaricah učencev pustili letake, v katerih so izražali nestrpnost do istospolno 
usmerjenih oseb. V njih so homoseksualnost označili kot deviantno spolno ve-
denje, ki na družbo učinkuje moralno razdiralno. Homoseksualnost naj bi bila 
tudi vzrok za prenos virusa HIV in pojav aidsa, homoseksualen lobi pa naj bi 
se zavzemal za legalizacijo pedofilije. ESČP je pri presoji, ali so za omejitev svo-
bode izražanja obstajali utemeljeni razlogi, vnovič poudarilo, da za oceno, da 
gre za spodbujanje sovraštva, ni nujno izrecno pozivanje k nasilju ali k drugi 
kriminalni dejavnosti, temveč za poseg države zadošča, da gre za zasmehova-
nje, žaljenje in klevetanje posamezne skupine prebivalstva. Upoštevalo je tudi, 
da so bili letaki namenjeni mladim v občutljivih letih, ki niso imeli možnosti, 
344
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
da jih zavrnejo, in da je bila vsebina letakov izrazito žaljiva, po drugi strani pa 
so bile pritožnikom izrečene sorazmerno mile kazni. Glede na to je presodilo, 
da je bil poseg v pravico do svobode izražanja pritožnikov razumen in nujen 
za varstvo ugleda in pravic drugih.
Sodba v zadevi Delfi AS proti Estoniji se sicer ne nanaša na sovražni govor 
v pravem pomenu besede, vendar ima velik precedenčni pomen, ker je prva 
odločitev o pritožbi zaradi kršitve svobode izražanja zaradi odgovornosti za 
komentar na spletni strani. Pritožnica je bila družba z omejeno odgovornostjo, 
lastnica informativnega internetnega portala Delfi. V času, iz katerega izvi-
ra zadeva, je obstajala možnost, da bralci na koncu članka dodajo komentar, 
ob tem pa se lahko odločijo, ali naj bo komentar dosegljiv drugim bralcem. 
Na portalu je po objavi članka o trajektni družbi, ki naj bi bila odgovorna za 
uničenje ledene ceste, ki služi pozimi za povezavo med kopnim in nekaterimi 
otoki, sledilo več žaljivih in sovražnih komentarjev ter celo groženj glavnemu 
delničarju družbe. Na njegovo zahtevo so bili komentarji v šestih tednih po 
objavi umaknjeni, sodišče pa mu je prisodilo odškodnino za nepremoženjsko 
škodo, ker je presodilo, da družba Delfi ni imela dovolj učinkovitega sistema za 
odstranjevanje neprimernih komentarjev. ESČP je v sodbi poudarilo velik po-
men, ki ga ima internet kot platforma za izvrševanje svobode izražanja, hkrati 
pa je opozorilo na nevarnost, ki je s tem povezana, saj je mogoče prek njega v 
nekaj sekundah po vsem svetu razširiti izjave, ki pomenijo sovražni govor ali 
govor, ki spodbuja nasilje, te izjave pa lahko na njem ostanejo trajno zapisane. 
Pri odločanju o tem, ali je bila pritožnici s sodbo estonskega sodišča kršena 
pravica do svobode izražanja, je upoštevalo položaj, ki ga je imela družba Delfi 
kot profesionalni upravljavec internetnega portala v razmerju do žrtve sovra-
žnega govora. Po mnenju Sodišča pritožnica ni poskrbela za to, da bi bilo mo-
goče avtorje komentarjev identificirati, tako da bi za svoje izjave odgovarjali, 
poleg tega pa ni vzpostavila mehanizmov za filtriranje neprimernih sporočil 
oziroma za njihovo takojšnjo odstranitev. Ob upoštevanju skrajno sovražne 
narave komentarjev na eni strani in sorazmerno blage sankcije, ki je doletela 
pritožnico, na drugi strani, je Sodišče sklenilo, da pritožnici ni bila kršena pra-
vica iz 10. člena EKČP.
Zadeva Aksu proti Turčiji se od prej predstavljenih primerov razlikuje po tem, 
da je šlo za pritožbo žrtve sovražnega govora. Pritožnik je na ESČP vložil dve 
pritožbi zaradi kršitve 8. člena EKČP (pravica do osebnega in družinskega ži-
vljenja). Eno pritožbo je vložil, ker so turška sodišča zavrnila njegov odško-
dninski zahtevek proti avtorju knjige, v kateri naj bi bili Romi predstavljeni 
kot tatovi, kriminalci itd., drugo pritožbo pa, ker je bil zavrnjen njegov odško-
dninski zahtevek proti izdajatelju dveh slovarjev, v katerih so bili po njegovem 
mnenju žaljivi opisi Romov in njihovih navad (na primer kaj pomenijo izrazi 
345
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
ciganstvo, ciganski denar, ciganski dolg, ciganska poroka, ciganski šotor itd.). 
ESČP je moralo najprej odgovoriti na vprašanje, ali je pritožniku mogoče pri-
znati položaj žrtve po 34. členu EKČP, ki določa, da lahko vloži pritožbo vsak, 
ki je žrtev kršitev pravic. Ugotovilo je, da v konkretnem primeru sporni zapisi 
sicer niso bili naslovljeni osebno na pritožnika, vendar se je kot član romske 
skupnosti zaradi njih lahko čutil prizadetega, zato mu je priznalo legitimacijo 
za vložitev pritožbe. ESČP je pri meritorni presoji zadeve najprej pojasnilo, 
da je treba 8. člen EKČP razumeti široko, tako da obsega vse vidike osebnega 
življenja, med drugim tudi posameznikovo etnično identiteto, zato lahko ne-
gativni stereotipi o skupini, ki ji pripada, prizadenejo njegov občutek etnične 
pripadnosti, lastne vrednosti in samozavesti. Pri tehtanju med pravico do svo-
bode izražanja in pritožnikovo pravico iz 8. člena EKČP pa je presodilo, da 
so turška sodišča obe pravici ustrezno uravnotežila. Kot odločilno okoliščino 
je upoštevalo, da je šlo v prvem primeru za znanstveno delo, v drugem pa za 
slovar in da zato avtorjem ni mogoče pripisati žaljivega namena.
4. SOVRAŽNI GOVOR V SLOVENSKEM PRAVU
Na podlagi Okvirnega sklepa Sveta Evropske unije 2008/913/PNZ z dne 28. 
novembra 2008 o boju proti nekaterim oblikam in izrazom rasizma in kse-
nofobije s kazenskopravnimi sredstvi so dolžne države članice Evropske unije 
preganjati kot kazniva dejanja naslednje oblike ravnanja:
– javno spodbujanje k nasilju ali sovraštvu, usmerjenemu proti skupini ljudi, 
opredeljeni glede na raso, barvo kože, vero, poreklo ali nacionalno ali etnič-
no pripadnost;
– zagrešitev zgoraj navedenih dejanj z javnim razpošiljanjem ali razdeljeva-
njem letakov, slik ali drugega gradiva ter javno opravičevanje, zanikanje ali 
grobo zmanjševanje pomena genocida, hudodelstev proti človečnosti in voj-
nih hudodelstev, kakor so opredeljeni v Statutu Mednarodnega kazenskega 
sodišča (6., 7. in 8. člen), ter hudodelstev, ki so opredeljena v 6. členu Listine 
Mednarodnega vojaškega sodišča, če so dejanja izvršena na način, ki lahko 
spodbudi nasilje ali sovraštvo proti tej skupini ljudi ali članu te skupine.
Ta dejanja morajo biti kazniva z najmanj enoletno zaporno kaznijo, kaznivo 
pa mora biti tudi hujskanje, pomoč in podpiranje teh dejanj. Po Okvirnem 
sklepu se rasistični in ksenofobični motivi v vseh primerih obravnavajo kot 
oteževalna okoliščina oziroma lahko sodišča take motive upoštevajo pri izre-
kanju kazni.17
17  Več o vsebini Okvirnega sklepa in možnostih njegove implementacije glej A. Završ-
nik, nav. delo, str. 106−109.
346
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
V Kazenskem zakoniku (KZ-1)18 je v 297. členu v poglavju o kaznivih dejanjih 
zoper javni red in mir opredeljeno kaznivo dejanje »javno spodbujanje sovra-
štva, nasilja ali nestrpnosti«.19 Po prvem odstavku tega člena se z zaporom do 
dveh let kaznuje,
»kdor javno spodbuja ali razpihuje sovraštvo, nasilje ali nestrpnost, ki te-
melji na narodnostni, rasni, verski ali etnični pripadnosti, spolu, barvi kože, 
poreklu, premoženjskem stanju, izobrazbi, družbenem položaju, političnem 
ali drugem prepričanju, invalidnosti, spolni usmerjenosti ali katerikoli dru-
gi osebni okoliščini, in je dejanje storjeno na način, ki lahko ogrozi ali moti 
javni red in mir, ali z uporabo grožnje, zmerjanja ali žalitev.«
Po drugem odstavku se enako kaznuje:
»kdor na način iz prejšnjega odstavka javno širi ideje o večvrednosti ene 
rase nad drugo ali daje kakršnokoli pomoč pri rasistični dejavnosti ali za-
nika, zmanjšuje pomen, odobrava, opravičuje, smeši ali zagovarja genocid, 
holokavst, hudodelstvo zoper človečnost, vojno hudodelstvo, agresijo ali 
druga kazniva dejanja zoper človečnost, kot so opredeljena v pravnem redu 
Republike Slovenije.« 
Po tretjem odstavku se v primeru, če je dejanje storjeno z objavo v sredstvih 
javnega obveščanja ali na spletnih straneh, kaznuje tudi odgovorni urednik, 
razen če je šlo za prenos oddaje v živo ali objavo na spletnih straneh, ki upo-
rabnikom omogočajo objave brez predhodnega nadzora, v četrtem odstavku 
pa je predvidena strožja kazen (tri leta zapora) za primer, če je dejanje storjeno:
»s prisilo, grdim ravnanjem, ogrožanjem varnosti, sramotitvijo etičnih, 
narodnostnih, narodnih ali verskih simbolov, poškodovanjem tujih stvari, 
skrunitvijo spomenikov, spominskih znamenj ali grobov.«
Z zaporom do petih let se po petem odstavku 297. člena kaznuje uradna oseba, 
ki stori kaznivo dejanje iz prvega ali drugega odstavka tega člena z zlorabo 
položaja. 
Prvotno besedilo 297. člena KZ-1 je bilo spremenjeno in dopolnjeno z novelo 
KZ-1B iz leta 2011.20 Pred novelo se je prvi odstavek tega člena glasil:
»Kdor javno spodbuja ali razpihuje narodnostno, rasno, versko ali drugo so-
vraštvo, razdor ali nestrpnost, ali spodbuja k drugi neenakopravnosti zaradi 
18  Uradni list RS, št. 55/08 in nasl.
19  Več o kaznivem dejanju iz 297. člena KZ-1 kot tipičnem ogrozitvenem dejanju glej 
M. Ambrož, nav. delo.
20  Uradni list RS, št. 91/11.
347
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
telesnih ali duševnih pomanjkljivosti ali spolne usmerjenosti, se kaznuje z 
zaporom do dveh let.«
Po noveli so v prvem odstavku 297. člena KZ-1 natančneje opredeljeni pri-
meri, v katerih je javno spodbujanje sovraštva, nasilja ali nestrpnosti kaznivo 
dejanje, hkrati pa sta bila dodana dva alternativna pogoja za pregonljivost: de-
janje mora biti storjeno na način, ki lahko ogrozi ali moti javni red in mir, ali z 
uporabo grožnje, zmerjanja ali žalitev. 
Sodna praksa v zvezi z 297. členom KZ-1 je skromna.21 V informacijski bazi 
Ius-info sem našla samo tri sodbe višjih sodišč,22 do vprašanja, pod kakšnimi 
pogoji in v kakšnem obsegu je na podlagi 297. člena KZ-1 dopustno omejeva-
nje svobode izražanja, pa se še ni opredelilo niti Vrhovno niti Ustavno sodi-
šče. Vrhovno državno tožilstvo je glede pregona tega kaznivega dejanja zavzelo 
precej restriktivno stališče.23 V pravnem mnenju z dne 27. februarja 2013 je 
med drugim navedlo, da ni nujno, da je vsaka protiustavna oblika govora po 
63. členu Ustave kaznivo dejanje, temveč mora biti dejanje storjeno na način, 
ki lahko ogrozi javni red in mir. Podana mora biti konkretna nevarnost za 
javni red in mir, to je objektivna možnost in tudi verjetnost njegove kršitve, 
abstraktna nevarnost ne zadošča. Po mnenju Vrhovnega državnega tožilstva 
iz celote opisa kaznivega dejanja in njegove umestitve v poglavje, ki varuje 
javni red in mir, izhaja, da mora biti tudi v primeru, kadar je dejanje storjeno 
z uporabo grožnje, zmerjanja ali žalitev, spodbujanje ali razpihovanje v smeri 
sovražnosti, nasilnosti ali nestrpnosti izraženo na taki stopnji, ki že sama po 
sebi ogroža ali moti javni red in mir. Glede položaja oškodovanca se Vrhov-
no državno tožilstvo sklicuje na stališče sodne prakse,24 da v primeru, ko je 
dejanje usmerjeno proti skupini ljudi, posameznega pripadnika te skupine ni 
mogoče šteti za oškodovanca, zato v primeru, če se državni tožilec ne odloči za 
kazenski pregon, ne more prevzeti kazenskega pregona. Opozorilo pa je tudi, 
da je treba pri izvajanju politike pregona za to kaznivo dejanje posebej upo-
21  Nekaj primerov sodb, izdanih pred novelo KZ-1 in po njej, navaja N. Kogovšek 
Šalamon, nav. delo, str. 27. Statistični podatki o ovadbah, obtožbah in sodbah za obdobje 
2005–2015 so objavljeni v publikaciji Mirovnega inštituta Sovražni govor v Republiki 
Sloveniji, str. 15–17.
22  V dveh primerih (VSL II Kp 2633 z dne 13. septembra 2011 in VSL II Kp 5357/2010 
z dne 15. junija 2011) sta bili obsodilni sodbi na drugi stopnji potrjeni pred začetkom vel-
javnosti novele KZ-1, v tretjem primeru (VSL II Kp 65803/2012 z dne 11. decembra 2013) 
pa je pritožbeno sodišče z uporabo milejšega zakona obdolženca oprostilo.
23  Vrhovno državno tožilstvo: Pregon kaznivega dejanja javnega spodbujanja sovra-
štva, nasilja ali nestrpnosti po 297. členu KZ-1 – pravno stališče kolegija kazenskega od-
delka Vrhovnega državnega tožilstva z dne 27. februarja 2013. V celoti je dosegljivo na 
spletni strani <http://safe.si/spletno-oko/pravna-podlaga-0>.
24  Očitno gre za sodbo Vrhovnega sodišča I Ips 359/2005 z dne 13. aprila 2006.
348
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
števati, da državno tožilstvo s kazenskim postopkom posega v ustavno zagoto-
vljene pravice do svobode izražanja in svobode tiska in da mora zato v vsakem 
posameznem primeru presoditi, ali je kazenski pregon nujen po merilu soraz-
mernosti in ob izhodišču, da mora biti uveljavljanje kazenske represije zadnje 
možno sredstvo za odpravo negativnih pojavov v družbi.25
Podobno stališče izhaja iz odgovora Varuhinje človekovih pravic z dne 28. av-
gusta 2015 na novinarsko vprašanje o pojavih nestrpnega govora do beguncev. 
Tudi Varuhinja je navedla, da vsak primer sovražnega govora še ni kaznivo 
dejanje javnega spodbujanja sovraštva, nasilja ali nestrpnosti, kot ga oprede-
ljuje Kazenski zakonik v 297. členu, in da so zaradi varstva svobode govorjene 
ali pisane besede pogoji za kazenski pregon strogi. Pri tem se je sklicevala na 
sodno prakso, po kateri je za izpolnitev vseh znakov tega kaznivega dejanja 
poleg naklepnega javnega spodbujanja sovraštva proti posamezni skupini ljudi 
potrebna tudi možnost, da se bodo besede sprevrgle v nasilje, v neko proti-
pravno dejanje.26
Ustavno sodišče je vprašanje dopustnosti posegov v svobodo izražanja obrav-
navalo v več primerih, ko so bile ustavne pritožbe vložene proti sodbam, s ka-
terimi so sodišča omejila svobodo izražanja ali umetniškega ustvarjanja zaradi 
varstva osebnostnih pravic drugih oseb. V večini primerov je ugotovilo, da je 
šlo za kršitev teh pravic.27 Izjema je bila odločba v zadevi »Mladina«,28 s katero 
je Ustavno sodišče odločilo, da v konkretnem primeru pritožnici z odločitvijo 
sodišča s tem, ko je ugodilo tožbenemu zahtevku tožnika, ki se je čutil z zapisi 
v reviji prizadetega, ni bila kršena pravica do svobode izražanja. ESČP se s tako 
presojo ni strinjalo in je odločilo, da je šlo za kršitev pravice iz 10. člena EKČP 
(sodba v zadevi Mladina proti Sloveniji z dne 17. aprila 2014). 
V navedenih primerih so ustavne pritožbe izvirale iz civilnopravnih sporov, v 
katerih so kot tožniki nastopale osebe, ki so bile konkretno prizadete z izjava-
mi ali zapisi nasprotne stranke. Za prizadetost skupine nedoločenih oseb pa je 
šlo pri odločanju o ustavni pritožbi v zvezi z zahtevo za prepoved razširjanja 
knjige, v kateri je med drugim zapisano, da so partizani vse Titove nasprotnike, 
25  Za kritiko pravnega stališča Vrhovnega državnega tožilstva in na njem temelječega 
pojasnila glede pregona sovražnega govora v članku z naslovom »Tožilstvo: Posplošena 
razprava o pregonu sovražnega govora ni na mestu« v časopisu Dnevnik 5. december 
2015 glej B. Vezjak, nav. delo, str. 82−85.
26  Odgovor Varuhinje je v celoti objavljen na spletni strani <http://www.varuh-rs.si/
medijsko-sredisce/>. 
27  Odločbe Up-50/99 z dne 14. decembra 2000, Up-422/02 z dne 10. marca 2005, Up-
406/05 z dne 12. aprila 2007, Up-570/09 z dne 2. februarja 2012, Up-444/09 z dne 12. 
aprila 2012, Up-584/12 z dne 22. maja 2014 in Up-1019/12 z dne 26. marca 2015.
28  Odločba Up-1391/07 z dne 10. septembra 2009.
349
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
ki so se po kapitulaciji Nemčije na Koroškem predali Britancem, brez predho-
dnega sojenja postrelili.29 Tožbo so vložili Zveza združenj borcev NOB (ZZB-
NOB) in nekateri posamezniki, ki so se kot nekdanji partizani čutili prizadete 
s tem zapisom. Sklicevali so se na 157. člen tedaj veljavnega Zakona o obliga-
cijskih razmerjih (ZOR),30 ki je, podobno kot 134. člen zdaj veljavnega Obliga-
cijskega zakonika (OZ)31 določal, da ima vsakdo pravico zahtevati od sodišča 
ali drugega pristojnega organa, da odredi prenehanje dejanja, s katerim se krši 
nedotakljivost človekove osebnosti, osebnega in družinskega življenja ali kate-
ra druga osebnostna pravica, da prepreči tako dejanje ali da odstrani njegove 
posledice. Vrhovno sodišče je njihove zahtevke zavrnilo zaradi pomanjkanja 
aktivne legitimacije. Zavzelo je stališče, da ima v primeru, kadar kdo objavlja 
ali razpečava trditev, ki je morebiti žaljiva, zahtevek iz 157. člena ZOR samo 
tisti, na kogar se trditev neposredno nanaša, ter tisti, za kogar je mogoče po ra-
zumni poti sklepati, da leti osebno nanj ali tudi nanj.32 Kadar se sporna trditev 
nanaša na skupino ljudi, od katerih ni mogoče nobenega individualizirati, pa 
zgolj dejstvo, da se neka oseba uvršča v to skupino, tej osebi ne daje zahtevka iz 
157. člena ZOR. Ustavno sodišče je presodilo, da taka razlaga 157. člena ZOR 
ni v nasprotju s 35. členom Ustave, zato je ustavno pritožbo zavrnilo. V obra-
zložitvi je navedlo, da bi drugačna razlaga povzročila nepredvidljivo in morda 
tudi neobvladljivo veliko število potencialnih tožnikov oziroma zahtevkov, če-
sar zakonodajalčevi volji ni mogoče pripisati, poleg tega pa bi lahko v praksi 
preveč posegala v svobodo izražanja iz 39. člena Ustave. Pritožniki so nato vlo-
žili pritožbo na ESČP, v kateri so zatrjevali, da sta jim bili s tem, ko jim ni bila 
priznana aktivna legitimacija v postopku, kršeni pravica do sodnega varstva 
iz prvega odstavka 6. člena EKČP in pravica do pravnega sredstva iz 13. člena 
EKČP. ESČP je vsem pritožnikom priznalo položaj žrtve po 34. členu EKČP. 
ZZB NOB je ta položaj priznalo zato, ker je po njenem statutu ena od njenih 
nalog tudi skrb za objektivno zgodovinsko interpretacijo osvobodilnega boja 
in obramba pred poskusi zlorabe medvojnih in povojnih dogodkov v politične 
namene, pritožnikom – fizičnim osebam pa ker so bili kot nekdanji partiza-
ni lahko neposredno prizadeti s spornimi trditvami. Glede spornih navedb 
je ESČP zavzelo stališče, da jih je treba presojati v specifičnem zgodovinskem 
kontekstu povojnega obdobja. Ker to, da je prišlo do pobojev, ni sporno, in ker 
je šlo za splošno postavljeno trditev, po mnenju ESČP prizadetost pritožnikov 
ne zadošča za oceno, da jim je bila s spornimi trditvami kršena pravica do 
ugleda. Po mnenju ESČP pritožnikom tudi nista bili kršeni pravici iz prvega 
29  Odločba Up-150/97 z dne 4. februarja 1999.
30  Uradni list SFRJ, št. 29/78 in nasl.
31  Uradni list RS, št. 83/01 in nasl.
32  Sodba II Ips 439/96 z dne 30. januarja 1997.
350
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
odstavka 6. člena in 13. člena EKČP, saj so imeli možnost predstaviti svoja 
stališča v postopku, izdane sodne odločbe pa so bile tudi razumno in dovolj 
obrazložene. ESČP je zato pritožbe zavrnilo kot očitno neutemeljene (sklep 
ZZB NOV in drugi proti Sloveniji z dne 15. maja 2003).
5. SKLEP
Iz odločitev ESČP je razvidno, da so nekatere države do sovražnega govora 
precej manj tolerantne, kot kaže praksa pri nas. ESČP daje prednost svobodi 
izražanja, kadar gre za izjave, ki so usmerjene proti politični oblasti, tudi če gre 
za ostro kritiko njenega delovanja. Po drugi strani pa pušča državam pri ome-
jevanju svobode izražanja široko polje presoje, kadar so s sovražnim govorom 
prizadete narodne, etične in verske manjšine, tujci, migranti in v zadnjem času 
tudi drugače spolno usmerjeni. Iz njegove prakse je razvidno, da se pri tem 
opira na Priporočilo o sovražnem govoru Odbora ministrov Sveta Evrope iz 
leta 1997 in da pojem širjenja, spodbujanja, promoviranja ali opravičevanja 
sovraštva razlaga široko.33 Posebno pozornost zaslužita zlasti dve njegovi sta-
lišči: stališče, da za presojo, da gre za spodbujanje sovraštva, ni nujno izrecno 
pozivanje k nasilju ali k drugi kriminalni dejavnosti, temveč za poseg države 
zadošča, da gre za zasmehovanje, žaljenje in klevetanje posamezne skupine 
prebivalstva ter stališče, da je posamezniku kot članu romske skupnosti mogo-
če priznati položaj žrtve po 34. členu EKČP, čeprav sporni zapisi niso bili na-
slovljeni neposredno nanj, vendar se je zaradi njih kot član romske skupnosti 
lahko čutil prizadetega.
Očitno je, da v naši pravni ureditvi pristop do sovražnega govora ni najbolj 
ustrezen. Težava je že v tem, da je kaznivo dejanje, ki se nanaša na sovražni 
govor, opredeljeno kot »javno spodbujanje sovraštva, nasilja ali nestrpnosti« 
in je uvrščeno v poglavje o kaznivih dejanjih zoper javni red in mir. V zvezi s 
tem Ambrož opozarja, da je pojem ogrožanja javnega reda in miru nedoločen 
in interpretativno odprt, kar še bolj velja za »potencialno ogrožanje« oziroma 
za razpravo o tem, ali bi neko ravnanje »lahko ogrozilo javni red in mir«. Zato 
se po njegovem mnenju odpira vprašanje pravne varnosti, saj imajo tudi po-
tencialni storilci pravico vnaprej kolikor toliko določno vedeti, katere njihove 
izjave bodo lahko kaznovane kot sovražni govor.34 Ker je kot zaščitni objekt 
določeno varstvo javnega reda in miru, je deloma razumljivo stališče Vrhovne-
ga državnega tožilstva, da je pogoj za kazenski pregon konkretna nevarnost za 
33  Primerjaj R. Čeferin, nav. delo (2017), str. 62.
34  M. Ambrož, nav. delo, str. 95.
351
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
javni red in mir.35 Vprašanje pa je, ali je to v skladu z Ustavo ter mednarodnimi 
akti, ki zavezujejo Republiko Slovenijo, ter s priporočili in resolucijami Sveta 
Evrope. Cilj omejevanja sovražnega govora še zdaleč ni samo preprečevanje 
ogrožanja javnega reda in miru, temveč tudi ali celo predvsem varstvo pravic 
oseb, ki so s sovražnim govorom prizadete. Krivic upravičeno opozarja, da je 
po 63. členu Ustave prepovedano vsakršno spodbujanje k neenakopravnosti in 
nestrpnosti in da EKČP med legitimnimi cilji, ki upravičujejo posege države v 
svobodo izražanja, ne navaja samo preprečevanja neredov in zločinov, na če-
mer temelji ideja o edinem možnem razlogu za kaznivost sovražnega govora, 
temveč tudi zavarovanje ugleda in pravic drugih.36 V Ustavi je 63. člen, ki pre-
poveduje spodbujanje k neenakopravnosti in nestrpnosti, uvrščen v poglavje 
o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah in po Jakličevem mnenju se s 
to prepovedjo varujejo ustavne vrednote enakosti, človekovega dostojanstva 
in demokratične pravne države.37 Človekovo dostojanstvo je ena od vrednot, 
ki imajo v demokratični družbi poseben pomen in je, kot je zapisalo Ustavno 
sodišče, v središču ustavnega reda Republike Slovenije.38 V komentarju Usta-
ve navaja Jaklič še številne argumente ustavnopravne teorije za stališče, da so 
negativne posledice sovražnega govora specifične in hujše kot pri drugih vse-
binah izražanja. Poleg tega, da gre za neposreden napad na ustavni vrednoti 
enakosti in človekovega dostojanstva, je psihološki učinek na posameznika in 
manjšino še posebej hud, saj gre za napad na značilnosti (narodnost, raso, vero 
itd.), ki so sestavni del nespremenljive človekove identitete. To pa ima lahko po 
mnenju nekaterih psihološki učinek »utišanja« pripadnikov manjšine, kar je v 
nasprotju z idejo svobode izražanja.39 Završnik ob tem opozarja na protislovje, 
ki ga kaže primerjava pregona kaznivih dejanj po 297. členu KZ-1 in kaznivih 
dejanj zoper čast in dobro ime. Ugotavlja, da so »mogočni in vplivni« zelo 
hitro zavarovani s kazenskopravnimi sredstvi zaradi posegov v njihovo čast 
in dobro ime, sami pa so varovani z zelo široko pojmovano svobodo govora.40 
Čeprav mora biti kazenski pregon zadnje sredstvo (ultima ratio), je teža-
va v tem, da je po veljavni ureditvi v večini primerov to žal edina možnost 
za varstvo pravic prizadetih oseb. Če državni tožilec ne sproži kazenskega 
pregona oziroma od njega odstopi, ga po sedanji razlagi zakona pripadniki 
35  Tako tudi M. Ambrož (nav. delo, str. 98), ki meni, da je tam, kjer so pravni dvomi 
in nejasnosti, restriktivna uporaba kazenske represije ne le najmanj tvegana, temveč celo 
zapovedana. 
36  M. Krivic, nav. delo, str. 8.
37  K. Jaklič: komentar k 63. členu Ustave, str. 619.
38  Odločba U-I-109/10 z dne 26. junija 2011.
39  K. Jaklič: komentar k 63. členu Ustave, str. 617.
40  A. Završnik, nav. delo, str. 112.
352
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
skupine, na katero se nanaša sovražni govor, ne morejo nadaljevati kot subsidi-
arni tožilci. Zakon o varstvu javnega reda in miru (ZJRM-1)41 sicer v 20. členu 
ureja kot kvalificirano obliko nekaterih prekrškov zoper javni red primere, ko 
so ti prekrški storjeni z namenom vzbujanja narodnostne, rasne, spolne, etnič-
ne, verske ali politične nestrpnosti ali nestrpnosti glede spolne usmerjenosti,42 
vendar sredstvo za preprečevanje sovražnega govora ne more biti kaznovanje 
gostilniških zmerjanj in pretepov. Po sedanji sodni praksi pa prizadeti tudi 
nimajo možnosti, da bi dosegli varstvo svojih pravic v civilnem sodnem po-
stopku, saj se jim ne priznava stvarna legitimacije za uveljavljanje zahtevkov 
po 134. členu OZ. Spodbujanje k narodni, rasni, verski, spolni ali drugi nee-
nakopravnosti, k nasilju in vojni, ter izzivanje narodnega, verskega, spolnega 
ali drugega sovraštva in nestrpnosti je prepovedano tudi po 8. členu Zakona o 
medijih (ZMed),43 vendar se po 129. členu tega zakona izdajatelj medija kaznu-
je za prekršek samo v primeru, če je dejanje storjeno z oglasi.
V zadnjem času je bilo nekaj predlogov za spremembo kazenske in medijske 
zakonodaje, ki pa niso bili sprejeti.44 Tudi v teoriji o tem, kako urediti to podro-
čje, ni enotnega stališča. Krivic ocenjuje sedanjo ureditev kot zelo slabo zlasti 
glede možnosti, da bi se blažje oblike sovražnega govora sankcionirale kot pre-
kršek ali sploh ne kazenskopravno.45 Po Rovškovem mnenju bi bilo smiselno 
sovražni govor iz 297. člena KZ-1 dekriminalizirati in namesto tega pri vseh 
kaznivih dejanjih z elementi nasilja predpisati kvalificirano obliko, kadar so 
storjena iz sovražnih nagibov. Spodbujanje sovraštva in nestrpnosti prek spleta 
in medijev, ki ni povezano z drugimi kaznivimi dejanji, pa naj bi se opredelilo 
kot prekršek, s tem da bi bila odločitev prekrškovnega organa podvržena sodni 
kontroli.46 Tej ideji odločno nasprotuje Teršek, ki opozarja, da izražanje, ki je v 
mejah pravno dovoljenega, ne sme biti kaznovano niti kot prekršek; če pomeni 
sovražni govor, pa ga je treba preganjati kot kaznivo dejanje.47 
41  Uradni list RS, št. 70/06.
42  Gre za prekrške iz 6. člena (nasilno in drzno vedenje), 7. člena (nedostojno vedenje), 
12. člena (poškodovanje uradnega napisa, oznake ali odločbe), 13. člena (pisanje po ob-
jektih) in 15. člena (uničevanje državnih simbolov).
43  Uradni list RS, štev. 35/01 in nasl.
44  H. Jenull, nav. delo (2016), str. VI, med predlogi Državnega tožilstva za boljše inkri-
minacije navaja, da ureditev po 297. členu zahteva »izčiščenje v smeri večje jasnosti inkri-
minacije«, vendar novela KZ-1, ki je v strokovni obravnavi, te spremembe ne predvideva.
45  M. Krivic, nav. delo, str. 8.
46  J. Rovšek, nav. delo, str. 15.
47  A. Teršek, nav. delo (2011), str. 41. Teršek je svoje stališče podrobneje obrazložil v 
članku Ustavnopravno nedorečeno javno izražanje o javnem izražanju v Pravni praksi 
št. 13/2012, str. 15.
353
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
Menim, da je bistvena pomanjkljivost veljavne ureditve, da je sovražni govor 
opredeljen kot eno od kaznivih dejanj zoper javni red in mir, posledica tega 
pa je, da se pravice oseb, ki so prizadete s sovražnim govorom, ne upoštevajo 
dovolj. Zato bi bilo smiselno spremeniti oziroma dopolniti zakonodajo tako, 
da bodo ustrezno zavarovane pravice oseb, prizadetih s sovražnim govorom. 
Poleg tega bi kazalo za primere, ko se sovražni govor širi prek spleta, v skladu 
s stališčem, ki ga je ESČP zavzelo v zadevi Delfi, zaostriti odgovornost upra-
vljavcev internetnih portalov. 
Kot ugotavlja Krivic,48 bi imela sodišča že znotraj veljavne zakonske ureditve 
kar precej možnosti za iskanje primernih ukrepov po načelu sorazmernosti, 
od zapornih kazni prek denarnih kazni do sodnega opomina, po mojem mne-
nju pa bi bila primerna tudi sprememba zaporne kazni v družbeno koristno 
delo. Vendar se sodna praksa ne more izoblikovati, če tožilstva ne sprožajo 
postopkov. Zato bi bilo treba vsaj spremeniti sodno prakso, ki pripadnikom 
skupin, proti katerim je usmerjen sovražni govor, a priori odreka položaj oško-
dovanca, in jim s tem omogočiti, da bodisi prevzamejo kazenski pregon ali 
uveljavljajo svoj zahtevek na podlagi 134. člena OZ v pravdnem postopku. 
Sodišča (zlasti Vrhovno in Ustavno sodišče) bi s tem dobila možnost, da ob 
upoštevanju prakse ESČP izoblikujejo merila za presojo, katere izjave uživajo 
varstvo po 39. členu Ustave, v katerih primerih pa obstajajo ustavno dopustni 
razlogi za omejitev svobode izražanja. V nasprotnem primeru bodo pravice 
žrtev sovražnega govora še naprej nezavarovane, kršitelji njihovih pravic pa s 
tem dobivajo sporočilo, da je njihovo ravnanje pravno neoporečno in družbe-
no sprejemljivo.
Literatura
Matjaž Ambrož: Sovražni govor kot ogrozitveno kaznivo dejanje, v: Slavko 
Splichal (ur.): Zagovor javnosti: med svobodo izražanja in sovražnim go-
vorom. Razprave I. razreda 33. Slovenska akademija znanosti in umetno-
sti, Ljubljana 2017, str. 90−100.
Rok Čeferin: Meje svobode tiska: Analiza sodne prakse Ustavnega sodišča Re-
publike Slovenije in Evropskega sodišča za človekove pravice. GV Založba, 
Ljubljana 2013.
Rok Čeferin: Državljani v trenirkah in sovražni govor, v: Pravna praksa, št. 
3/2012, str. 14–15.
Rok Čeferin: Sovražni govor kot zloraba pravice do svobode izražanja, v: Slav-
ko Splichal (ur.): Zagovor javnosti: med svobodo izražanja in sovražnim 
48  M. Krivic, nav. delo, str. 8.
354
  •  134 (2017) 5-6
Dragica Wedam Lukić
govorom. Razprave I. razreda 33. Slovenska akademija znanosti in ume-
tnosti, Ljubljana 2017, str. 58−69.
Klemen Jaklič: komentar k 39. členu Ustave, v: L. Šturm (ur.): Komentar Usta-
ve Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske štu-
dije, Brdo 2002, str. 416−436.
Klemen Jaklič: komentar k 63. členu Ustave, v: L. Šturm (ur.): Komentar Usta-
ve Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske štu-
dije, Brdo 2002, str. 616−620.
Hinko Jenull: Predlogi državnega tožilstva za boljše inkriminacije, v: Pravna 
praksa, št. 2/2016, priloga.
Neža Kogovšek Šalamon: Sovražni govor kot uradno pregonljivo kaznivo de-
janje; <http://safe.si/sites/safe.si/files/1-3-kogovsek_salamon.pdf> (17. 6. 
2017).
Matevž Krivic: Kje je meja me svobodo govora in sovražnim govorom?, v: 
Pravna praksa, št. 1/2012, str. 6–8.
Andrej Motl, Veronika Bajd: Sovražni govor v Republiki Sloveniji: pregled sta-
nja. Mirovni inštitut; <http://www.mirovni-institut.si/govor> (17. 6. 2017).
Jernej Rovšek: Še o sovražnem govoru – dekriminalizirajmo ga!, v: Pravna pra-
ksa, št. 2/2012, str. 13–15.
Andraž Teršek: Veliko bi jih govorilo, malokdo bi bral, v: Pravna praksa, št. 
49-50/2011, str. 41.
Andraž Teršek: Ustavnopravno nedorečeno izražanje o javnem izražanju, v: 
Pravna praksa, št. 13/2012, str. 13–15.
Boris Vezjak: Interpretacije 297. člena Kazenskega zakonika, opredeljivost in 
pregonljivost sovražnega govora, v: Slavko Splichal (ur.): Zagovor javno-
sti: med svobodo izražanja in sovražnim govorom. Razprave I. razreda 33. 
Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2017, str. 78−89.
Anne Weber: Manual on Hate Speech. Strasbourg: Council of Europe Publishing 
2009; <https://book.coe.int/eur/en/human-rights-and-democracy/4197-
-manual-on-hate-speech.html> (16. 6. 2017).
Dragica Wedam Lukić: Sovražni govor v praksi Evropskega sodišča za 
človekove pravice, v: Slavko Splichal (ur.): Zagovor javnosti: med svobodo 
izražanja in sovražnim govorom. Razprave I. razreda 33. Slovenska aka-
demija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2017, str. 30−40.
Luzius Wildhaber: Opening of the Judicial Year – 22 January 2004, v: Luz-
ius Wildhaber (ur.): The Eeuropean Court of Human Rights/ 1998–2006: 
History, Achieventments, Reform. N.P. Engel, Kehl, Strasbourg, Arlington 
2006, str. 45−53.
355
  •  134 (2017) 5-6
Sovražni govor in svoboda izražanja
Luzius Wildhaber: The Right to Offend, Shock or Disturb?: Aspects of Free-
dom of Expression under the European Convention on Human Rights, v: 
Luzius Wildhaber (ur.): The Eeuropean Court of Human Rights/ 1998–
2006: History, Achieventments, Reform. N. P. Engel, Kehl, Strasbourg in 
Arlington 2006, str. 212−227.
Aleš Završnik: Zakaj obsodb sovražnega govora v Sloveniji ni? Od okov imple-
mentacije do rigidnosti razlage v: Slavko Splichal (ur.): Zagovor javnosti: 
med svobodo izražanja in sovražnim govorom. Razprave I. razreda 33. 
Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2017, str. 101−114.
Nina Židanik: Sovražni govor in kaznivo dejanje javnega spodbujanja sovra-
štva, nasilja in nestrpnosti, v: Pravna praksa, št. 10/2013, str. 16–18.

357
  •  134 (2017) 5-6
Znanstveni članek UDK: 342:336:351
ZAKONSKA UREDITEV FINANCIRANJA 
JAVNIH REGULATORNIH AGENCIJ V LUČI 
USTAVNIH IZHODIŠČ 
Katja Triller Vrtovec, 
univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, 
podsekretarka v Zakonodajnopravni službi Državnega zbora Republike 
Slovenije
1. UVOD
V Poslovni register Slovenije je vpisanih enajst javnih regulatornih agencij, ki 
opravljajo regulatorne in nadzorstvene naloge na posameznih gospodarskih 
sektorjih.1,2 Javna agencija za zdravila in medicinske pripomočke (JAZMP) 
opravlja upravne, strokovne in nadzorstvene naloge predvsem na področju 
dovoljenj za promet z zdravili, kliničnih preskušanj zdravil in farmakovigilan-
ce3 ter ima od vseh javnih regulatornih agencij z največ prihodki.4 Financira 
se izključno izvenproračunsko,5 neodvisna revizija njenega poslovanja pa je v 
1  Te so Agencija za energijo, Agencija za javni nadzor nad revidiranjem, Agencija za 
komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS), Agencija za trg vred-
nostnih papirjev (ATVP), Agencija za zavarovalni nadzor (AZN), Javna agencija Repub-
like Slovenije za varnost prometa (AVP), Javna agencija Republike Slovenije za varstvo 
konkurence (AVK), Javna agencija Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripo-
močke (JAZMP), Javna agencija za civilno letalstvo Republike Slovenije (CAA), Javna 
agencija za železniški promet Republike Slovenije (AŽP) in Nacionalna agencija Republi-
ke Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (NAKVIS).
2  Oblike javnih agencij se določajo glede na pretežnost ali izključnost nalog, ki jih 
opravlja posamezna agencija. Glej Predlog Zakona o javnih agencijah, Poročevalec DZ, 
št. 74 z dne 4. septembra 2000, str. 5.
3  Alineje 1, 2 in 3 prvega odstavka 182. člena ZZdr-2. 
4  Glej podatke iz baze Javne objave letnih poročil (JOLP) na spletnih straneh AJPES.
5  Letno poročilo JAZMP za leto 2014, str. 55.
V članku so izražena osebna stališča avtorice, ki ne izražajo nujno stališč institucije, v kateri 
je zaposlena.
358
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
letu 2014 odkrila hujše kršitve, ki se kažejo v napačno knjiženih 80 odstotkih 
poslovnih prihodkov in v zamudah pri reševanju vlog uporabnikov.6
To kaže, da je sedanje financiranje JAZMP neurejeno in nepregledno, kar ni v 
skladu z javnim interesom, in da se pri izvajanju njenih nalog pojavljajo zamu-
de, kar niti ni v interesu uporabnikov storitev JAZMP. V prispevku zato želim 
ugotoviti, ali sta preglednost in učinkovitost delovanja JAZMP odvisni tudi 
od obstoječih virov in oblik njenega financiranja ter od skladnosti zakonske 
ureditve financiranja javnih regulatornih agencij z ustavnimi načeli za urejanje 
financiranja nalog države.
2. METODE
V prispevku sta bili uporabljeni namenska in sistemska razlaga ustavnih iz-
hodišč pri urejanju financiranja nalog države, tako da je bilo vsako ustavno 
načelo urejanja javnih financ povezano z njegovim temeljnim namenom in so 
bili glede na te namene določeni kriteriji, po katerih se razlikujejo dajatve za 
financiranje javne porabe. Pri prikazu posebnih ureditev financiranja posame-
znih javnih agencij in splošne ureditve v krovnem zakonu o javnih agencijah 
je bila uporabljena tudi primerjalna razlaga. Poskus prikaza abstraktne she-
me različnih vrst dajatev za financiranje javne porabe je uporabljen pri analizi 
konkretnega primera financiranja JAZMP. V sklepnem delu ponujam konkre-
tne predloge sprememb veljavne zakonske ureditve.
3. ANALIZA USTAVNIH IZHODIŠČ PRI UREJANJU 
FINANCIRANJA NALOG DRŽAVE
3.1. Načelo financiranja nalog države z obveznimi dajatvami 
(146. člen Ustave)
Ustava določa, da država pridobiva sredstva za uresničevanje svojih nalog z 
davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premože-
nja.7 Na podlagi tega lahko ugotovimo, da se sredstva, ki jih država potrebuje 
za uresničevanje svojih nalog, delijo na obvezne dajatve in na dajatve, ki se 
plačujejo prostovoljno, brez grožnje z državno prisilo. Pričakujemo lahko, da 
bodo zavezanci dajatve plačevali prostovoljno, če bodo lahko prosto izbirali, 
6  Urad Vlade RS za komuniciranje, Sporočilo za javnost: Vlada izdaja odločbo o pred-
časni razrešitvi Doroteje Novak Gosarič z mesta članice sveta Javne agencije Republike 
Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke, Ljubljana, 22. april 2015, dosegljivo na 
<http://www.vlada.si/delo_vlade/sporocila_za_javnost/sporocila_za_javnost/article/33_
redna_seja_vlade_rs_52649/> 
7  Prvi odstavek 146. člena Ustave.
359
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
ali se bo neka naloga države opravila ali ne, in bodo v zameno za plačilo daja-
tve prejeli korist od izvajanja nalog države v protivrednosti plačane dajatve. Če 
bo zavezanec, izhajajoč iz zasebnega interesa, ocenil, da med plačano dajatvijo 
in prejeto koristjo obstaja sorazmerje, bo plačilo dajatve dojemal kot ceno za 
uresničitev zasebnega interesa, ne pa kot poseg v njegovo premoženjsko stanje. 
Zaradi konvergentnosti zasebnega in javnega interesa zakonska prisila pri do-
ločanju teh dajatev zato niti ne bo potrebna.
Načeloma se višina dajatve za opravljanje neke naloge države lahko določi 
glede na protikorist, ki jo od storitve pridobi njen uporabnik, kadar glede 
opravljanja nalog države obstajata ponudba in povpraševanje, ki omogočata 
oblikovanje tržne cene te naloge države. Tržna cena neke naloge države se bo 
običajno oblikovala pri opravljanju javnih služb (t. i. servisne upravne naloge)8 
ter še pogosteje pri opravljanju reguliranih tržnih dejavnosti, ki niso podvr-
žene režimu javne službe.9 Take dajatve običajno plačujejo končni uporabniki 
storitev, ki se izvajajo v režimu javne službe. Če končni uporabniki ne želi-
jo biti več deležni storitev javne službe ali regulirane tržne dejavnosti, se jim 
lahko odpovedo, pri čemer jih izvajalec lahko za druge končne uporabnike 
nemoteno izvaja še naprej. Izvajanje servisne upravne naloge je torej predvsem 
v interesu posameznega uporabnika, prekinitev izvajanja servisne upravne na-
loge pa tudi ne nasprotuje javni koristi, temveč pomeni zgolj posameznikovo 
pravico. Pri tej vrsti nalog države zasebni interes posameznih končnih uporab-
nikov torej prevlada nad javnim interesom, saj pri ukinitvi izvajanja teh nalog 
države javni interes ni prizadet.
Vendar pa v nekaterih primerih koristi od izvajanja nalog države ni mogoče 
natančno ovrednotiti in jih pripisati točno določenim koristnikom, zato se lah-
ko višina dajatev za opravljanje nalog države določi le glede na skupne stroške, 
ki jih ima država z opravljanjem teh nalog. Običajno je težje objektivizirati in 
individualizirati regulatorne10 in nadzorstvene11 upravne naloge, ki se v prime-
ru reguliranih tržnih dejavnosti in javnih služb izvajajo v javnem interesu. Te 
dajatve namesto končnih uporabnikov običajno plačujejo izvajalci reguliranih 
tržnih dejavnosti ali javnih služb. Ker se višina skupnih stroškov za opravlja-
nje regulatornih in nadzorstvenih upravnih nalog torej določa neodvisno od 
8  Glej prvi odstavek 13. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 113/05 – 
uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14 in 90/14).
9  M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 83.
10  Regulatorne upravne naloge pomenijo, da uprava za vlado pripravlja predloge za-
konov, podzakonskih predpisov in drugih aktov ter druga gradiva in zagotavlja drugo 
strokovno pomoč pri oblikovanju politik (8. člen ZDU-1).
11  Nadzorstvene upravne naloge pomenijo, da uprava opravlja inšpekcijski nadzor 
nad izvajanjem predpisov (prvi odstavek 10. člena ZDU-1).
360
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
koristi, ki jih imajo posamezni zavezanci od opravljanja teh nalog države, se 
pojavi tveganje, da bodo nekateri zavezanci za plačilo dajatev plačali več, kot 
pa bodo prejeli koristi od izvedbe nalog države, in bo zato prišlo do posega v 
premoženjsko stanje teh zavezancev. Zato mora država te dajatve oblastno do-
ločiti kot obvezne, nevarnost poseganja v premoženjsko stanje teh zavezancev 
pa zmanjšati s posebnimi ustavnimi procesnimi jamstvi na davčnem področju, 
predvsem z načelom zakonitosti pri predpisovanju obveznih dajatev. Zaradi 
monopola države nad uporabo prisile imajo obvezne dajatve hkrati tudi nara-
vo javnih dajatev, prostovoljne dajatve pa imajo naravo zasebnih dajatev.
Ustavno sodišče se je z razlikovanjem med javnimi in zasebnimi dajatvami 
na primer srečalo pri presoji RTV-naročnine,12 glede katere je pobudo zavr-
glo, saj je presodilo, da ni pristojno za presojo izpodbijanega Sklepa o višini 
RTV-naročnine. Ocenilo je, da sklep nima narave predpisa in tudi ne narave 
splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, temveč je akt poslo-
vanja, ki ga je sprejel Svet RTV Slovenija.13 Ustavno sodišče je še dodalo, da 
se morebitni spori v zvezi z izvajanjem naročniškega razmerja kot posebne 
vrste obligacijskega razmerja rešujejo pred rednimi sodišči, na podlagi česar 
bi lahko sklepali, da ima RTV-naročnina naravo zasebne dajatve. Z opisano 
ugotovitvijo se ni strinjal ustavni sodnik mag. Krivic, ki je menil, da gre za po-
sebno obliko javne dajatve, ki je bližja javni pristojbini oziroma taksi za spre-
jemnik kot pa obligacijski dajatvi. RTV-naročnino je primerjal z naročnino na 
časopise in ju razlikoval glede na značilnosti ene in druge protistoritve. Menil 
je, da se kupec RTV-naročnini ne more odpovedati, ker mu zakon dolžnost 
plačevanja naročnine prav za programe nalaga že zgolj na podlagi tehničnih 
možnosti za njihov sprejem, kupec pa se prejemanju časopisa lahko odpove, če 
mu naročnina na časopis postane predraga.14
Ustavno sodišče se je z vprašanjem ločevanja javnih in zasebnih dajatev srečalo 
tudi pri presoji ustavnosti in zakonitosti Uredbe o vodnih povračilih. Razli-
kovalo je med plačilom za vodno pravico, ki ga je opredelilo kot plačilo za 
uporabo vodnega javnega dobra, ki prinaša uporabniku ekonomsko korist in 
po svoji pravni naravi ni javna dajatev, ter med vodnim povračilom, ki ga je 
opredelilo kot okoljsko dajatev, namenjeno povračilu stroškov, ki jih imetnik 
vodne pravice povzroči zaradi obremenjevanja okolja.15 Omeniti še velja, da se 
je ob tem Ustavno sodišče naslonilo na strokovno davčno literaturo, ki kriterij 
12  RTV-naročnina je bila v RTV-prispevek preimenovana s 3. členom Zakonom o 
spremembah in dopolnitvah Zakona o radioteleviziji Slovenija (Ur. l. RS, št. 88/99).
13  Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-28/94 z dne 16. februarja 1995 (OdlUS IV, 13).
14  Glej Odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Krivica k sklepu Ustavnega sodišča 
št. U-I-28/94.
15  Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. januarja 2013 
(Ur. l. RS, št. 14/13).
361
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
določanja višine dajatve v sorazmerju z vrednostjo protikoristi ne uporablja za 
razlikovanje med obveznimi javnimi dajatvami in prostovoljnimi zasebnimi 
dajatvami, temveč za razlikovanje med taksami in prispevki kot dvema različ-
nima oblikama namenskih javnih dajatev. Tako naj bi taksa pomenila nadome-
stilo za dejansko storitev države oziroma njenih organov, prispevek pa naj bi se 
plačeval že za možnost uporabe državnih predmetov in objektov.16
Ustavno sodišče je med obveznimi in javnimi dajatvami razlikovalo tudi pri 
presoji ustavne skladnosti obveznosti plačevanja članarine v zbornici z obve-
znim članstvom. Razlikovalo je med obvezno članarino, ki ima naravo javne 
dajatve, in prostovoljno članarino, ki je vezana na prostovoljno članstvo ter je 
stvar dogovora med člani zbornice. Vzrok za obveznost plačevanja članarine 
je našlo v dejstvu, da zbornica opravlja naloge v javnem interesu, zaradi česar 
je tudi članstvo v zbornici obvezno.17
3.2. Načelo zakonitosti pri predpisovanju obveznih dajatev 
(147. člen Ustave)
Država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve.18 Gre za temeljno 
določbo Ustave, po kateri je predpisovanje davkov pristojnost zakonodajalca, 
ki jih sme določiti samo z zakonom. Člen 147 Ustave torej določa načelo za-
konitosti na davčnem področju. Predpisovanje davkov ne zajema le uvedbe 
davka in določitve njegovih elementov (predmeta obdavčitve, davčne osnove, 
davčnih zavezancev in davčne stopnje), temveč zahteva tudi, da mora biti iz 
zakona razvidno in predvidljivo, kaj država od davčnega zavezanca zahteva. 
Načelo zakonitosti iz 147. člena Ustave po eni strani daje državi pooblastilo za 
predpisovanje davkov, po drugi strani pa je namenjeno varstvu davčnih zave-
zancev, ker zahteva, da je njihov pravni položaj glede davčnih obveznosti jasno 
in predvidljivo razviden že iz zakona in ne šele iz podzakonskih predpisov. 
Člen 147 Ustave torej na davčnem področju združuje zahtevi, ki sicer na dru-
gih področjih izhajajo iz 87. člena (urejanje pravic in obveznosti z zakonom) 
in 2. člena Ustave (načelo določnosti in jasnosti zakonov). Z vidika temeljnih 
ustavnih načel so zahteve, ki jih 147. člen Ustave nalaga zakonodajalcu, izraz 
načela demokratičnosti (1. člen Ustave) in načela delitve oblasti (drugi od-
16  Glej opombo št. 5 v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 
10. januarja 2013 (Ur. l. RS, št. 14/13). Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 
z dne 6. novembra 2003 (Ur. l. RS, št. 113/03 in OdlUS XII, 88), št. U-I-207/01 z dne 28. 
oktobra 2004 (Ur. l. RS, št. 123/04, in OdlUS XIII, 67) in št. U-I-257/09 z dne 14. aprila 
2011 (Ur. l. RS, št. 37/11).
17  Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-290/96 z dne 11. junija 1998 (Ur. l. RS, št. 
49/98 in OdlUS VII, 124).
18  Člen 147 Ustave.
362
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
stavek 3. člena Ustave). Iz teh načel na temeljni ravni ustavne ureditve države 
izhaja, da davke predpisuje demokratično izvoljeno predstavniško telo, ki ima 
funkcijo zakonodajalca, in ne izvršilna veja oblasti, ki sicer s temi davki razpo-
laga pri izvrševanju nalog države. Ta zahteva izhaja tudi iz drugega odstavka 
120. člena Ustave.19
Tudi zgodovinsko gledano je načelo delitve oblasti temeljilo prav na ločitvi 
pristojnosti določati višino javnih dajatev (angl. power to tax), ki je v osnovi 
pripadala zakonodajni veji oblasti, od pristojnosti določati višino javne porabe 
(angl. power to spend), ki je pripadala izvršilni veji oblasti.20 Ločitev med tema 
pristojnostma je bila prvič zapisana leta 1215 v Veliki listini svoboščin (angl. 
Magna Carta Libertatum), ki je angleškim lordom podelila moč omejevati viši-
no kraljevih davkov, ki jih je kralj potreboval za financiranje svoje vojske.21 Na-
čelo zakonitosti »davkodajalcu« torej podeljuje pristojnost določati temeljne 
elemente, ki so potrebni za obdavčenje, to je določati, koga in koliko obdavčiti, 
ter kriterij, na podlagi katerega se breme obdavčenja enakomerno porazdeli 
med posamezne davčne zavezance.
Če javne dajatve zavezancem niso naložene zaradi povračila stroškov, ki jih s 
svojo dejavnostjo povzročajo državi (na primer raba naravnih virov, onesna-
ževanje okolja), se zdi, da je breme njihovega plačevanja najbolj pravično po-
razdeljeno med zavezance v sorazmerju z njihovimi ekonomskimi zmožnost-
mi.22 Pri fizičnih osebah to načelo odraža dohodnina, pri pravnih osebah pa 
davek od dohodkov pravnih oseb. Ker se v teh primerih davki porazdelijo med 
davčne zavezance na podlagi kriterijev, ki niso družbeno nezaželeni (za razliko 
od okoljskih dajatev, ki se določajo glede na količino onesnaževanja), načelo 
davčne nevtralnosti23 zahteva tudi najstrožjo presojo skladnosti davčnih ure-
ditev z načelom zakonitosti pri predpisovanju davkov.
Ustavno sodišče po drugi strani skladnost javnih dajatev z načelom zakonitosti 
na davčnem področju presoja blažje, kadar so javne dajatve naložene zara-
19  Glej 5. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. marca 
2014 (Ur. l. RS, št. 22/14 in OdlUS XX, 22).
20  Glej C. Adams, nav. delo, tretji del. 
21  Glej British Library, nav. delo. 
22  Glej 13. člen francoske Deklaracije o človekovih in državljanskih pravicah iz leta 
1789, ki se glasi: »Skupni prispevek, neogibno potreben za delovanje javne oblasti in 
stroške uprave, mora biti enakomerno porazdeljen med vse državljane v razmerju z nji-
hovimi možnostmi.«
23  Bistvo načela davčne nevtralnosti, ki se poudarja predvsem pri davku na dodatno 
vrednost, manj pa pri neposrednih davkih, je, da teža davčnega bremena ne sme vplivati 
na odločitve davčnih zavezancev, če se te odločitve seveda gibajo v okviru družbeno za-
želenih ravnanj. Podrobneje o tem na primer Doernberg, R. L., International Taxation in 
a Nutshell. Thomson Reuters 2012, str. 4 in 5.
363
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
di posebne potrebe ali konkretnega namena in je zato zveza med dajatvijo in 
povračilom bolj neposredna.24 Zahtevi po določnosti je tako pri predpisih, ki 
urejajo namenske javne dajatve, zadoščeno, če zakonodajalec sprejme bistvene 
določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo. Vendar mu ni treba odločiti 
o vsakem posameznem vprašanju, za kar ob upoštevanju zapletenosti postop-
kov niti ni usposobljen. Če je podrobnejša določitev posameznih elementov, 
ki opredelijo posamezno zakonsko merilo za določitev višine javne dajatve, 
odvisna od dognanj različnih strok, mora zakonodajalec že zaradi narave stva-
ri prepustiti izvršilni veji večje možnosti za lastno presojo.25 V praksi pride to 
v poštev zlasti pri določanju meril za porazdelitev bremena namenskih javnih 
dajatev glede na intenzivnost obremenjevanja okolja, ki se lahko ugotavlja na 
lažje merljiv (na primer količina izpusta toplogrednih plinov v okolje) ali na 
bolj strokovno zahteven način (na primer pri monitoringu odpadnih voda se 
lahko meri skupek fizikalnih in kemijskih lastnosti). To pomeni, da mora za-
konodajalec pri okoljskih dajatvah z zakonom določiti ceno enote obremenje-
vanja okolja, strokovni kriteriji za izračun enote obremenjevanja okolja pa so 
lahko prepuščeni podzakonskim predpisom. Težave pri presoji skladnosti z na-
čelom zakonitosti pri predpisovanju javnih dajatev pa nastopijo, če se temeljno 
zakonsko načelo plačevanja okoljskih dajatev v sorazmerju z intenzivnostjo 
obremenjevanja okolja ne sklada z zakonskimi in podzakonskimi merili, ki naj 
bi to načelo udejanjili v praksi. Tako na primer Zakon o vodah (ZV-1)26 kot 
temeljno načelo za določanje vodnega povračila določa načelo povrnitve stro-
škov, povezanih z obremenjevanjem voda,27 po drugi strani pa določa, da je 
vodno povračilo sorazmerno obsegu vodne pravice, ki odraža predvsem eko-
nomske ugodnosti, ki jih imetnik vodne pravice dosega s posebno rabo voda.28 
Okoljska dajatev tako proti pričakovanjem ni zmnožek cene – stroškov one-
snaženja in števila enot onesnaženosti odpadnih voda posameznega imetnika 
vodne pravice, temveč gre dejansko za podvajanje plačila za vodno pravico.
Opozoriti je treba, da je Ustavno sodišče stališče o zadržani ustavnosodni 
presoji zavzelo le pri presoji strokovnih meril za izračunavanje stopnje obre-
menjevanja okolja, kjer ni mogoče pričakovati, da bo zakonodajalec vnaprej 
24  Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-173/11 z dne 23. maja 2013 (Ur. 
l. RS, št. 49/13) glede Uredbe o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja 
odpadkov na odlagališčih in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-26/06 z dne 28. septem-
bra 2006 (Ur. l. RS, št. 23/06) glede Odloka o plačevanju komunalne pristojbine na mejnih 
prehodih v Občini Ilirska Bistrica.
25  Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. januarja 2013 
(Ur. l. RS, št. 14/13).
26  Ur. l. RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14 in 56/15.
27  Drugi odstavek 124. člena ZV-1.
28  Prvi odstavek 124. člena v zvezi s 123. členom ZV-1.
364
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
predvidel vse mogoče dejavnike, ki vplivajo oziroma bodo vplivali na stopnjo 
onesnaženja. Vprašanje pa je, ali bi bilo smiselno zadržano presojati tudi druga 
merila, ki vplivajo na izračun višine namenske javne dajatve, vendar ne zah-
tevajo strokovnega znanja. Tako ni videti nobenega razloga, da bi se načelo 
zakonitosti pri predpisovanju javnih dajatev presojalo blažje pri določanju te-
meljnega kriterija, na podlagi katerega se skupni stroški za opravljanje uprav-
nih nalog javne agencije porazdelijo med zavezance za njihovo plačilo, saj ta 
kriterij običajno temelji na ekonomski moči zavezancev za plačilo dajatve.
V vsakem primeru pa javne dajatve, ki jih določajo le podzakonski predpisi 
brez vsakršne zakonske podlage, niso v skladu z načelom zakonitosti iz 147. 
člena Ustave, saj določanje višine javnih dajatev ne sme biti v celoti prepušče-
no Vladi, ministrstvom ali posameznim javnim agencijam kot predstavnikom 
tiste veje oblasti, ki ima moč določati višino javne porabe.
Ustavno sodišče je tudi že ocenjevalo ustavno skladnost financiranja zbornic 
z obveznim članstvom, za katere je ugotovilo, da so institucije javnega prava 
z določeno stopnjo avtonomije, ustanovljene z zakonom, ki opravljajo javna 
pooblastila na podlagi zakona.29 Kot take so te vrste zbornic še najbližje jav-
nim regulatornim agencijam, katere presoja ustavne skladnosti njihovega fi-
nanciranja je predmet tega prispevka. Ustavno sodišče je pri presoji obveznih 
članarin Gospodarske zbornice,30 Obrtne zbornice,31 Kmetijsko gozdarske 
zbornice,32 Zdravniške zbornice33 in Inženirske zbornice34 ugotovilo, da so za-
koni, ki ne določajo niti višine obvezne članarine niti meril za določitev njene 
višine v neskladju s 147. členom Ustave. Presodilo je, da obveznost plačevanja 
članarine sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo in da zgolj dejstvo, da zakon 
ne določa višine članarine, temveč odločitev o tem prepusti zbornici, tudi ni 
ustavno sporno. Vendar ker po presoji Ustavnega sodišča članarina kljub avto-
nomiji zbornice ni izgubila značaja javne dajatve, zbornica pri določanju viši-
ne članarine ne more biti nevezana. Ustavno sodišče je oblikovalo več kriteri-
29  Glej odločbo št. U-I-291/00 z dne 5. junija 2003 (Ur. l. RS, št. 63/2003 in OdlUS XII, 
64).
30  Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-290/96 z dne 11. junija 1998 (Ur. l. RS, št. 
49/98 in OdlUS VII, 124).
31  Glej odločbo št. U-I-90/99 z dne 6. marca 2003 (Ur. l. RS, št. 31/2003 in OdlUS XII, 
13).
32  Glej odločbo št. U-I-283/99 z dne 20. marca 2003 (Ur. l. RS, št. 33/2003 in OdlUS 
XII, 19).
33  Glej odločbo št. U-I-291/00 z dne 5. junija 2003 (Ur, l. RS, št. 63/2003 in OdlUS XII, 
64).
34  Glej odločbo št. U-I-152/00 z dne 25. septembra 2003 (Ur. l. RS, št. 97/2003 in Od-
lUS XII, 77).
365
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
jev, ki morajo biti izpolnjeni, da bi bila ureditev obveznih zborničnih članarin 
v skladu s 147. členom Ustave. In sicer:
1. zakon mora opredeliti merila za določitev višine članarine;
2. če država zagotavlja zbornici za opravljanje tistega dela njene dejavnosti, ki 
ga opravlja za izvajanje javnih pooblastil, sredstva neposredno iz proračuna, 
mora biti v zakonu določeno, kateri obseg dejavnosti zbornice se financira s 
članarino;
3. v zakonu mora biti določen ex ante nadzor v obliki soglasja Vlade pred spre-
jemom članarine in tudi ex post nadzor Računskega sodišča po sprejemu 
članarine.35
Ustavno sodišče je na primeru obveznih zborničnih članarin 147. člen Ustave 
vnovič razložilo v odločbi št. U-I-184/00 z dne 6. marca 2003.36 V njej je pre-
sojalo zaradi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-290/96 dopolnjeno zakonsko 
ureditev določanja članskega prispevka Gospodarske zbornice in ugotovilo 
njeno skladnost z Ustavo. Izpodbijana zakonska določba je višino članarine 
opredeljevala kot zmnožek članarinske osnove (ki se je določala glede na me-
rilo dobička oziroma seštevka obračunane amortizacije in vračunanih plač 
člana zbornice) in fiksno določene članarinske stopnje v višini 0,0024 oziroma 
0,0035 članarinske osnove (ki jo je lahko skupščina zbornice spremenila za 
največ petino ob upoštevanju sprejetega programa dela zbornice). V zvezi z 
zahtevo, da mora biti v zakonu določena višina ali vsaj merila za določitev viši-
ne članarine, je pojasnilo, da mora zakon vsebovati konkretna merila, ki omo-
gočajo matematični izračun, tako da je na njihovi osnovi mogoče neposredno 
izračunati višino članarine za posameznega člana. Kot temeljno merilo je na-
vedlo sorazmernost prispevka z obsegom dejavnosti zbornice, zaradi katerega 
je predpisano obvezno članstvo. Kot dopustno merilo pa je štelo tudi pavšal ali 
plačilno zmogljivost zavezanca. Po presoji Ustavnega sodišča zadošča, da so 
merila določena v zakonu vsaj okvirno, ni pa potrebno, da so določena v celoti. 
Ustavnemu sodišču se tudi ni zdela sporna izpodbijana ureditev, ki je zbornici 
35  Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-291/00 z dne 5. junija 2003 (Ur. l. RS, št. 
63/2003 in OdlUS XII, 64) in U-I-290/96 z dne 11. junija 1998 (Ur. l. RS, št. 49/98 in Od-
lUS VII, 124). Glej tudi Gregor Virant: Vrsta in značilnosti pravnih oseb: Gospodarske 
in poklicne zbornice, v: Podjetje in delo, št. 6-7/1999, str. 938–948, kot elemente, ki bi jih 
moral vsebovati zakon, navaja:
– ureditev višine ali vsaj meril za določanje članarine,
– sorazmernost med članarino in obsegom dejavnosti, zaradi katere je članstvo ob-
vezno,
– nadzor države nad določanjem članarine,
– nadzor računskega sodišča.
36  Ur. l. RS, št. 94/00 in 30/03 ter OdlUS XII, 10.
366
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
dopuščala, da stopnjo članarine poveča ali zmanjša za največ 20 odstotkov, 
pod pogojem, da sprememba stopnje članarine temelji na letnem programu 
dela, ki ga sprejme skupščina zbornice. V zvezi z zahtevo, da mora biti v za-
konu določen nadzor države nad določanjem članarine, je Ustavno sodišče 
za ustavno skladno štelo zakonsko ureditev, ki je nad določanjem članarine 
predvidevala interni nadzor ali samostojno revizijsko hišo, računsko sodišče 
in pristojna sodišča v postopku s pravnimi sredstvi zoper odločbo o odmeri 
članskega prispevka.37
3.3. Načelo uravnoteženih proračunskih financiranj javne porabe 
(148. člen Ustave)
Prvi odstavek 148. člena Ustave določa, da morajo biti vsi prejemki in izdat-
ki za financiranje javne porabe zajeti v proračunih države. Pred spremembo 
Ustave je prvi odstavek 148. člena Ustave določal, da morajo biti vsi prihodki 
in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v nji-
hovih proračunih. Jezikovno so se njihovi proračuni pred spremembo Ustave 
nanašali na en državni proračun in proračune posameznih občin, zato je bila 
ta ustavna določba poimenovana kot načelo enotnosti in popolnosti proraču-
na. Ta določba je torej odražala vzpostavitev integralnega proračuna, kar je 
bilo posledica ukinitve samoupravnih interesnih skupnosti ter prenosa njiho-
vih nalog ter finančnih sredstev na državo oziroma ministrstva.38 Vendar pa sta 
izven integralnega proračuna že od nastanka samostojne države ostali blagajni 
pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja (blagajna ZPIZ in ZZZS), v pre-
teklih letih pa so bile ustanovljene tudi različne druge pravne osebe javnega 
prava, kot so skladi in agencije, ki se prav tako financirajo izvenproračunsko.39 
Zaradi togosti sistema javnega upravljanja integralnega proračuna je v praksi 
namreč prišlo do umikanja več javnofinančnih izdatkov iz proračuna,40 čeprav 
so se v strokovni literaturi sočasno pojavljali dvomi glede ustavne dopustnosti 
izvenproračunskega financiranja.41 Ustavno sodišče je te dvome ovrglo, saj je 
presodilo, da zgolj to, da je neka dajatev javna, še ne pomeni, da gre za priho-
dek države oziroma, da mora biti prihodek proračuna. Prihodki iz naslova pla-
čil uporabnikov za opravljanje dejavnosti v javnem interesu so lahko prihodek 
37  Glej odločbo št. U-I-184/00 z dne 6. marca 2003 (Ur. l. RS, št. 94/00, 30/03 ter 
OdlUS XII, 10).
38  Glej M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 81.
39  Prav tam, str. 82.
40  Prav tam, str. 35.
41  Prav tam, str. 82.
367
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
pravne osebe, ki te naloge opravlja, ne da bi bil ta vir prej zajet v proračunu.42 
Ustavno sodišče je konkretno presojalo tri prispevke, ki so jih bili končni od-
jemalci električne energije dolžni plačati distributerjem električne energije, ti 
pa so jih bili dolžni nato odvesti Centru za podpore kot notranji organizacijski 
enoti organizatorja trga z električno energijo.43
Spremenjeno ustavno besedilo je tako le še potrdilo prilagoditev dejanskemu 
stanju, saj zdaj sklicevanje na proračune države tudi jezikovno dopušča, da 
ima sektor država več ločenih proračunov oziroma javnih blagajn. Najpo-
membnejši so državni proračun, občinski proračuni, ZPIZ in ZZZS, nepo-
sredni in posredni uporabniki državnega in občinskih proračunov in pravne 
osebe, ki se več kakor 50-odstotno financirajo iz javnofinančnih sredstev.44 Da 
pa to ne bi pomenilo koraka nazaj od »prvega koraka reforme javnih financ« 
v devetdesetih letih 20. stoletja, ki je z uvedbo integralnega državnega prora-
čuna omogočila restriktivno fiskalno politiko,45 je drugi odstavek 148. člena 
Ustave uvedel še zahtevo, da morajo biti prihodki in izdatki proračunov države 
srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, ali pa morajo prihodki presega-
ti izdatke (t. i. načelo uravnoteženosti proračunov države). Iz tega izhaja, da 
morajo biti srednjeročno uravnotežene vse blagajne javnega financiranja, iz 
katerih se financira poraba oseb javnega prava, ne glede na to, ali so te blagajne 
integrirane v državni proračun ali ne.
Glede na merilo, ali se neka oseba javnega prava financira iz blagajne državne-
ga proračuna ali pa samostojno z lastno blagajno javnega financiranja, lahko 
javne dajatve razdelimo na davke, s katerimi se lahko financirajo vse osebe 
javnega prava, in na namenske javne dajatve (nem. Vorzugslast), s katerimi se 
financira le določena oseba javnega prava.
Nemška davčna teorija v zvezi s tem omenja načelo specialne odplačnosti, v 
skladu s katerim so namenske javne dajatve vezane na individualno določeno 
javno porabo.46 To pomeni, da bi moral zakonodajalec, če želi zadostiti zahtevi 
42  Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-257/09 z dne 14. aprila 2011 (Ur. l. RS, št. 37/11), 
ki se sklicuje na M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 83.
43  Šlo je za prispevek za zagotavljanje zanesljive oskrbe z električno energijo z upora-
bo domačih virov primarne energije iz devetega odstavka 15. člena Energetskega zakona 
(EZ, Ur. l. RS, št. 27/07 – uradno prečiščeno besedilo in 70/08), prispevek za zagotavlja-
nje podpor proizvodnji električne energije v soproizvodnji z visokim izkoristkom in iz 
obnovljivih virov energije iz 64.r člena EZ in prispevek za povečanje učinkovitosti rabe 
električne energije iz prvega odstavka 66.b člena in prvega odstavka 67. člena EZ.
44  Predlog za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije 
z osnutkom ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije, EVA 
2012-1611-0041 z dne 8. marca 2012.
45  Glej M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 35.
46  A. Kobal, nav. delo, str. 136–137, ki se sklicuje na Birk, nav. delo, rdn 74.
368
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
po uravnoteženih proračunih države, višino davkov prilagoditi višini celotne 
javne porabe, višino namenskih javnih dajatev pa višini porabe posamezne 
osebe javnega prava, kar je pri nekaterih javnih regulatornih agencijah že 
uzakonjeno. Tako mora na primer nadomestilo, ki ga Agencija za energijo v 
skladu z Energetskim zakonom (EZ-1)47 zaračunava operaterjem prenosnih 
sistemov in sistemskim operaterjem, zadoščati za pokritje načrtovanih od-
hodkov agencije v zvezi z izvrševanjem njenih nalog.48 Podobno morajo letna 
plačila operaterjev komunikacijskih omrežij AKOS pokriti stroške, ki jih ima 
z izvrševanjem določb Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1).49 
Podobno v skladu z Zakonom o trgu finančnih instrumentov (ZTFI)50 tudi 
letna nadomestila subjektov nadzora ne smejo preseči stroškov ATVP, pove-
zanih s to vrsto nadzora.51 Še zlasti je zanimiva ureditev financiranja Agencije 
za civilno letalstvo, po kateri lahko Agencija presežek prihodkov iz namenskih 
javnih dajatev nad odhodki uporabi za opravljanje in razvijanje dejavnosti, za 
plačilo delovne uspešnosti zaposlenih v javni agenciji, za spodbujanje inovacij 
in izobraževanja s področja letalstva in uveljavljanje sistema upravljanja 
varnosti; morebitna preostala sredstva iz tega naslova pa se morajo v celoti 
prenesti v rezerve agencije, pri čemer se mora za določen del teh sredstev 
znižati stroškovna osnova za določanje tarife za določeno obdobje.52
Ureditev financiranja nekaterih javnih regulatornih agencij je načelo special-
ne odplačnosti nadgradila tudi z načelom izključnosti financiranja z lastnimi 
prihodki. Tako se na primer Agencija za energijo financira izključno iz na-
domestil operaterjev prenosnih sistemov in sistemskih operaterjev za izvaja-
nje regulativnih nalog agencije in drugih prihodkov, ki jih ustvari agencija s 
svojim poslovanjem.53 Agencija pa razen že omenjenih plačil v zvezi s svojimi 
nalogami ne sme sprejemati donacij in drugih plačil.54 Podobno se tudi AKOS 
financira izključno s prihodki od plačil, ki so določena s tem zakonom in z 
drugimi zakoni s področij njenega delovanja.55
Kot izraz načela uravnoteženosti proračunov države bi lahko razumeli tudi 
zahtevo Ustavnega sodišča v odločbi U-I-184/00, da mora biti višina članarine 
47  Ur. l. RS, št. 17/14 in 81/15.
48  Tretji odstavek 401. člena EZ-1.
49  Prvi odstavek 6. člena v zvezi s prvim odstavkom 5. člena ZEKom-1 (Ur. l. RS, št. 
109/12).
50  Ur. l. RS, št. 108/10 – uradno prečiščeno besedilo, 78/11 in 55/12.
51  Drugi odstavek 491. člena ZTFI.
52  Glej peti odstavek 179.m člena ZLet.
53  Prvi odstavek 400. člena EZ-1.
54  Drugi odstavek 400. člena EZ-1.
55  Člen 189 ZEKom-1.
369
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti zbornice, zaradi katerega je članstvo 
obvezno. Iz tega namreč logično izhaja, da morajo biti prihodki zbornice, ki 
se poberejo prek obvezne članarine, tudi uravnoteženi s stroški financiranja 
njenih dejavnosti in se stroški teh dejavnosti ne bi smeli financirati še iz nena-
menskih javnih dajatev.
Opozoriti še velja, da del slovenske davčne teorije za namenske javne daja-
tve šteje tudi plačila, ki so določena v sorazmerju s protikoristjo, ki jo ima 
zavezanec od plačila namenske javne dajatve.56 Kot sem že pojasnila, bi bilo 
take dajatve bolj smiselno opredeliti kot prostovoljne zasebne dajatve, zlasti če 
lahko zavezanci višino dajatve prilagajajo obsegu prejete koristi in se korišče-
nju storitev države lahko odpovedo, s čimer preneha tudi njihova obveznost 
plačila dajatev.57
4. ANALIZA ZAKONSKE UREDITVE FINANCIRANJA 
JAVNIH AGENCIJ
Financiranje javnih agencij urejajo Zakon o javnih agencijah (ZJA),58 ki na 
splošno ureja javno agencijo kot statusno obliko osebe javnega prava, ter po-
sebni zakoni, s katerimi so se ustanovile posamezne javne agencije. Če posebni 
zakoni glede na namen ustanovitve posamezne agencije nekatera vprašanja 
urejajo drugače, se glede teh vprašanj določbe ZJA ne uporabljajo.59
4.1. Splošna ureditev financiranja javnih agencij v Zakonu o javnih 
agencijah
Javna agencija se lahko ustanovi za opravljanje upravnih nalog, če je s tem 
omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo 
v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti če se lahko upravljanje 
upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma 
plačili uporabnikov.60 Zakonodajalec je torej pretežno financiranje z upravni-
mi taksami oziroma plačili uporabnikov predvidel kot enega od dveh glavnih 
56  A. Kobal, nav. delo, str. 136–137.
57  Primerjaj odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Krivica k sklepu Ustavnega 
sodišča št. U-I-28/94.
58  Ur. l. RS, št. 52/02.
59  Drugi odstavek 1. člena ZJA.
60  Prvi odstavek 1. člena ZJA (Ur. l. RS, št. 52/02) v zvezi s 1. alinejo prvega odstavka 4. 
člena ZJA in tudi prvi odstavek 15. člena ZDU-1. Alternativni pogoj za ustanovitev agen-
cije je, da glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni nepo-
sredni politični nadzor nad opravljanjem nalog (2. alineja prvega odstavka 4. člena ZJA).
370
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
meril za ustanovitev javne agencije, čeprav v VIII. poglavju, ki ureja financi-
ranje, kot mogoče prihodke za delo javne agencije predvideva še sredstva pro-
računa, pridobljena na podlagi pogodbe, sklenjene s pristojnim ministrstvom 
oziroma lokalno skupnostjo, kot tudi prihodke, pridobljene s prodajo blaga in 
storitev, ter druge prihodke.61
ZJA med sredstva proračuna uvršča sredstva za začetek dela, ki jih mora v 
skladu z ustanovitvenim aktom javni agenciji zagotoviti ustanovitelj in obse-
gajo potrebne prostore, opremo in sredstva za začetek dela,62 ter upravne takse 
za spise in dejanja v upravnih in drugih javnopravnih stvareh.63
Če javna agencija opravlja storitve za posameznike in pravne osebe proti pla-
čilu, višino plačil zanje določi s tarifo, ki pomeni splošni akt agencije, ki mora 
biti objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije.64 Višina plačil za storitve, 
ki jih opravlja javna agencija, se določi glede na potrebno pokrivanje stroškov 
posamezne storitve javne agencije ter glede na načrtovane cilje in naloge, do-
ločene v programu dela javne agencije.65
ZJA posebej ureja razmeroma zapleten postopek izdaje ali spremembe tarife, ki 
predvideva sodelovanje javne agencije in njenih uporabnikov ter ustanovitelja. 
Pred izdajo ali spremembo tarife je namreč treba ugotoviti stroške posamezne 
storitve javne agencije in natančno opredeliti vire financiranja posameznega 
dela stroškov te storitve, pozvati uporabnike storitev, da podajo svoje mnenje, 
pripombe in predloge, ter pridobiti soglasje ustanovitelja.66
4.2. Ureditev financiranja z upravnimi taksami v Zakonu o 
upravnih taksah
Ker ZJA med vire financiranja javnih agencij uvršča tudi upravne takse, je pri-
kazana tudi ureditev v Zakonu o upravnih taksah (ZUT).67 Upravne takse se 
plačujejo za dokumente in dejanja v upravnih in drugih javnopravnih zade-
vah pri organih državne uprave, organih samoupravnih lokalnih skupnosti ter 
podjetjih in drugih organizacijah ter posameznikih, kadar na podlagi javnih 
pooblastil odločajo o upravnih zadevah.68 Z njimi se lahko torejfinancirajo de-
61  Člen 39 ZJA.
62  Prvi odstavek 38. člena ZJA.
63  Člen 42 ZJA.
64  Prvi in četrti odstavek 40. člena ZJA.
65  Drugi odstavek 40. člena ZJA.
66  Prvi, drugi in tretji odstavek 41. člena ZJA.
67  Ur. l. RS, št. 8/2000 in nasl.
68  Prvi odstavek 1. člena ZUT.
371
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
janja javnih agencij kot nosilk javnih pooblastil pri izvajanju vseh vrst uprav-
nih nalog (regulatorne, nadzorstvene in servisne upravne naloge).69,70
Višino upravnih taks načeloma določa zakonodajalec s taksno tarifo, ki je pri-
loga ZUT.71 Upravne takse se plačujejo samo za tiste dokumente in dejanja, ki 
jih določa taksna tarifa ZUT,72 nosilci javnih pooblastil pa lahko zaračunavajo 
upravno takso samó, če se za izvajanje javnih pooblastil financirajo iz prora-
čunskih sredstev.73 Vse te zahteve so izraz načela zakonitosti pri predpisovanju 
javnih dajatev.
4.3. Primer posebne ureditve financiranja JAZMP v Zakonu o 
zdravilih
Zakon o zdravilih (ZZdr-2)74 kot vire financiranja JAZMP določa pristojbine, 
sredstva iz proračuna Republike Slovenije, plačila za druge storitve in druge 
prihodke.75 Primarni vir financiranja so pristojbine, vendar pa ZZdr-2 šteje, da 
za izvajanje določenih nalog in storitev na posameznih področjih pristojnosti 
JAZMP niso primerne. Zato predvideva, da se stroški JAZMP, ki so potrebni 
za izvajanje nalog in storitev na posameznih področjih pristojnosti, za izvaja-
nje katerih nacionalni oziroma evropski predpisi ne dopuščajo zaračunavanja 
pristojbin, financirajo iz proračuna Republike Slovenije.76 Določitev vrste in 
obsega nalog in programov JAZMP, ki se financirajo iz sredstev proračuna Re-
publike Slovenije, zakon prepušča ministru za zdravje in ministru za kmetij-
stvo, gozdarstvo in prehrano.77 Zakon nadalje opredeljuje še pristojbine, ki jih 
razlikuje od druge vrste javnih dajatev – tarif.
Pristojbine so namenjene za financiranje stroškov izvajanja upravnih nalog, 
ki so del javnega pooblastila in jih izvaja JAZMP.78 ZZdr-2 v okviru pristoj-
69  Člen 121 Ustave. Glej tudi R. Pirnat, nav. delo.
70  Glej naslov 15. člena ZDU-1, ki javne agencije uvršča med nosilce javnih pooblastil.
71  Če pa je plačevanje taks oziroma pristojbin urejeno z veljavno mednarodno po-
godbo, ki pooblaščajo države pogodbenice, da same določijo višino taks za dokumente 
in dejanja, določene na podlagi take mednarodne pogodbe, in ti dokumenti in dejanja 
niso določeni v taksni tarifi ZUT, lahko višino teh taks določi tudi Vlada (tretji odstavek 
3. člena ZUT).
72  Drugi odstavek 1. člena ZUT.
73  Drugi odstavek 2. člena ZUT.
74  Ur. l. RS, št. 17/14.
75  Prvi odstavek 183. člena ZZdr-2.
76  Drugi odstavek 183. člena ZZdr-2.
77  Tretji odstavek 183. člena ZZdr-2.
78  Prvi odstavek 189. člena ZZdr-2.
372
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
bin omenja tudi letne pristojbine, ki so namenjene za financiranje stroškov 
spremljanja posameznega zdravila na trgu glede na število farmacevtskih oblik 
in jih plačujejo imetniki dovoljenj za promet z zdravilom oziroma vzporedno 
uvoženim zdravilom in imetniki dovoljenj za opravljanje dejavnosti, ki jih iz-
daja JAZMP.79
Tarifa je po drugi strani namenjena financiranju stroškov izvajanja strokovnih 
nalog in storitev s področja pristojnosti JAZMP. Izdaja jo svet JAZMP, velja pa 
s soglasjem ustanovitelja.80
Drugih določb o financiranju JAZMP ZZdr-2 ne vsebuje, saj višino pristoj-
bin določa več pravilnikov, ki se nanašajo na posamezna področja delovanja 
JAZMP. Pravilnik o pristojbinah na področju zdravil (Pravilnik-Z),81 je bil 
sprejet na podlagi ZZdr-1 in se do izdaje novega pravilnika uporablja, če ni v 
nasprotju z ZZdr-2 ali če ZZdr-2 ne določa drugače.82 Nov pravilnik je moral 
biti sprejet v 18 mesecih od uveljavitve ZZdr-2, to je do 22. septembra 2015, 
vendar do objave tega prispevka še ni bil sprejet.83
Tudi višina pristojbin na področju medicinskih pripomočkov ni urejena v 
Zakonu o medicinskih pripomočkih (ZMedPri),84 saj tretji odstavek 62. člena 
ZMedPri vsebuje le izvršilno klavzulo, ki določa, da višino pristojbin določi 
minister.85
5. RAZPRAVA O ODPRTIH VPRAŠANJIH 
VELJAVNE UREDITVE FINANCIRANJA JAVNIH 
REGULATORNIH AGENCIJ NA SPLOŠNO IN 
POSEBEJ JAZMP
Primerjava ustavnih in zakonskih izhodišč financiranja javnih agencij nakazu-
je na neskladje med značilnostmi posameznih dajatev in njihovimi poimeno-
vanji pri javnih regulatornih agencijah na splošno ter posebej pri JAZMP od-
pira vprašanje skladnosti z načelom zakonitosti pri predpisovanju namenskih 
javnih dajatev.
79  Drugi odstavek 189. člena ZZdr-2.
80  Člen 190 ZZdr-2.
81  Ur. l. RS, št. 65/11.
82  Točka 14 tretjega odstavka 194. člena ZZdr-2.
83  Prvi odstavek 194. člena ZZdr-2 v zvezi s tretjim odstavkom 183. člena ZZdr-2.
84  Ur. l. RS, št. 98/09.
85  Tretji odstavek 62. člena ZMedPri.
373
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
5.1. Neenotnost poimenovanj namenskih javnih dajatev za 
financiranje javne porabe
5.1.1. Vsebinske značilnosti posamezne dajatve imajo prednost pred 
njenim poimenovanjem
V praksi se pojavlja veliko poimenovanj dajatev, ki jih je treba plačevati javnim 
agencijam. ZJA omenja upravne takse in plačila uporabnikov, področni zakoni 
posameznih javnih agencij pa omenjajo še precej drugih imen (na primer na-
domestila pri Agenciji za energijo, prihodki pri Agenciji za revidiranje, plačila 
pri AKOS, takse in nadomestila pri ATVP in AZN, nadomestila pri AVK, pri-
stojbine pri JAZMP, pristojbine in povračila stroškov pri CAA in plačila stro-
škov pri AŽP). Najpogosteje se namenske javne dajatve imenujejo pristojbine 
ali takse, ki sta po jezikovni razlagi sopomenki.86 Tudi sistemski ZUT pristojbi-
ne enači z upravnimi taksami, saj iz zakonodajnega gradiva k ZUT izhaja, da je 
zakonodajalec želel z ZUT sistemsko urediti posamezne področne zakone, na 
podlagi katerih pristojni ministri ali Vlada določajo pristojbine za določene 
storitve oziroma spise.87
Iz tega izhaja, da je treba naravo dajatve vedno opredeliti glede na njeno vse-
bino, neodvisno od njenega poimenovanja,88 pri čemer bi se lahko upoštevala 
merila, ki so bila omenjena pri prikazu posameznih ustavnih načel. Glede na 
merila, ali se dajatve določajo glede na višino protikoristi njenega plačnika ali 
pa glede na skupne stroške, ki jih imajo proračunski uporabniki z izvajanjem 
upravnih nalog, lahko dajatve delimo na obvezne javne dajatve in na prosto-
voljne zasebne dajatve. Glede na merilo, ali se lahko z javno dajatvijo financira-
jo vsi proračunski uporabniki ali le posamezna oseba javnega prava, pa lahko 
javne dajatve delimo na nenamenske javne dajatve – davke in na namenske 
javne dajatve. 
5.1.2. Vsebinske značilnosti upravnih taks po ZUT
V skladu z zakonsko ureditvijo ZUT so upravne takse javne dajatve, ki so za-
jete v državnem proračunu. Ker upravne takse v Zakonu o javnih financah 
86  Glede na Slovar slovenskega knjižnega jezika pristojbine pomenijo drug izraz za 
takse.
87  Prvi in drugi člen ZUT. Glej tudi Predlog zakona o upravnih taksah, Poročevalec 
DZ, št. 80/99, str. 12.
88  Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. novembra 2003 (Ur. l. RS, št. 
113/03 in OdlUS XII, 88).
374
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
(ZJF)89 niso navedene med namenskimi prejemki proračuna, se z njimi lahko 
krije celotna javna poraba. Poleg tega se upravne takse zaračunavajo za izdajo 
dokumentov oziroma opravo dejanj v javnopravnih zadevah javnih agencij, 
pri katerih je zelo težko določiti dejansko vrednost teh dejanj oziroma storitev. 
Posledično pavšalno določena taksna tarifa upravnih taks ne odraža stroškov 
za izdane dokumente in opravljena dejanja. To pomeni, da upravne takse po 
svojih značilnostih bolj spominjajo na davke kot na namenske javne dajatve, 
pri čemer so prihodki, ki jih državni proračun pobere z upravnimi taksami, 
skoraj zanemarljivi, saj predstavljajo manj kot odstotek vseh prihodkov držav-
nega proračuna.90 Zato bi lahko upravne takse načeloma v celoti nadomestili 
z davki, ki predstavljajo 80 odstotkov vseh prihodkov proračuna.91 Zlasti bi 
bilo to primerno za zaračunavanje nadzorstvenih upravnih nalog, ki jih jav-
ne regulatorne agencije opravljajo v javnem interesu, ne pa toliko v interesu 
posameznih izvajalcev regulirane gospodarske dejavnosti, ki so sicer zavezani 
k plačevanju upravnih taks. V tem smislu bi namreč lahko razumeli določbo 
ZZdr-2, da se mora izvajanje določenih nalog in storitev JAZMP financirati iz 
proračuna.92 Dodati še velja, da se upravne takse sicer ne omenjajo v posebnih 
zakonih, ki urejajo posamezne javne agencije. Vendar bi se po svojih značilno-
stih med upravne takse, ki so prihodek proračuna, na primer lahko uvrščala 
letna plačila imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za uporabo do-
deljenih radijskih frekvenc,93 letna plačila imetnikov odločb o dodelitvi ele-
mentov oštevilčenja za uporabo dodeljenih elementov oštevilčenja94 in letna 
plačila operaterjev javnih komunikacijskih omrežij oziroma izvajalcev javno 
dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev.95
89  V skladu s prvim odstavkom 43. člena ZJF (Ur. l. RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno 
besedilo, 101/13 in 96/15) so namenski prejemki proračuna donacije, namenski prejemki 
proračunskega sklada, prihodki od lastne dejavnosti neposrednih uporabnikov, prihodki 
od okoljskih dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda, prihodki 
od okoljskih dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov, prihodki od 
prodaje ali zamenjave državnega oziroma občinskega stvarnega premoženja in odškod-
nine iz naslova zavarovanj. Namenski prihodki proračuna so določeni tudi v 21. členu 
Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2017 in 2018 (Ur. l. RS, št. 
80/16).
90  Glej Splošni del Proračuna Republike Slovenije za leto 2017 (Ur. l. RS, št. 96/15, 
80/16).
91  Prav tam.
92  Drugi odstavek 183. člena ZZdr-2.
93  Glej drugi odstavek 54. člena in prvi odstavek 60. člena ZEKom-1.
94  Glej prvi odstavek 74. člena ZEKom-1.
95  Glej prvi odstavek 7. člena ZEKom-1.
375
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
5.1.3. Vsebinske značilnosti plačil uporabnikov po ZJA
ZJA plačila uporabnikov poleg upravnih taks določa kot poglavitni vir finan-
ciranja javnih agencij.96 Če javna agencija opravlja storitve za posameznike in 
pravne osebe proti plačilu, izda tarifo, s katero določi višino plačil za stori-
tve, ki jih opravlja javna agencija.97 Na podlagi te določbe lahko sklepamo, da 
je ZJA v osnovi plačila uporabnikov razumel kot zasebno dajatev, s katero bi 
končni uporabniki javni agenciji plačevali opravljanje servisnih upravnih na-
log po tržnih cenah. Med taka plačila uporabnikov bi lahko na primer uvrstili 
druge prihodke Agencije za energijo, ATVP in AZN, ki jih agencije ustvarijo s 
svojim poslovanjem na trgu.98
Vendar pa lahko ugotovimo, da je prvotni namen tega vira financiranja javnih 
agencij zbledel s sprejemanjem področnih zakonov, s katerimi so bile ustano-
vljene posamezne javne agencije. Področni zakoni so namreč predvideli, da se s 
plačili uporabnikov financirajo tudi regulatorne in nadzorstvene upravne na-
loge, ki jih plačujejo izvajalci posamezne regulirane tržne dejavnosti oziroma 
izvajalci posamezne javne službe. Plačila uporabnikov so tako dobila značil-
nosti upravnih taks oziroma pristojbin, s katerimi se financirajo skupni stroški 
delovanja javnih agencij. Kot sem že pojasnila, pa so upravne takse, ki jih zara-
čunavajo tudi javne regulatorne agencije, po svojih značilnostih postale davki. 
5.1.4. Vsebinske značilnosti tarife po ZUT in področnih zakonih, ki 
urejajo posamezne javne agencije
Iz določb ZUT izhaja, da tarifa pomeni v denarju izraženo vrednost točk, ki 
so podlaga za zaračunavanje upravnih taks oziroma pristojbin. Tako se na pri-
mer v skladu z Zakonom o revidiranju (ZRev-2)99 sredstva za izvajanje nalog 
Agencije za javni nadzor nad revidiranjem zagotovijo v državnem proračunu 
in s prihodki po tarifi.100 Agencija za trg vrednostnih papirjev izda tarifo, v ka-
teri določi višino taks in nadomestil za opravljanje nalog v njeni pristojnosti.101 
V skladu z Zakonom o zavarovalništvu (ZZavar)102 Agencija za zavarovalni 
nadzor izda tarifo, v kateri določi višino taks in nadomestil za opravljanje nad-
96  Alineja 1 prvega odstavka 4. člena ZJA.
97  Prvi odstavek 40. člena ZJA.
98  Alineja 2 prvega odstavka 400. člena EZ-1, 2. točka prvega odstavka 492. člena 
ZTFI in 2. alineja prvega odstavka 262. člena ZZav.
99  Ur. l. RS, št. 65/08.
100  Člen 30 ZRev-2.
101  Prvi odstavek 491. člena ZTFI.
102  Ur. l. RS, št. 93/15.
376
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
zora v njeni pristojnosti.103 V skladu z Zakonom o preprečevanju omejevanja 
konkurence (ZPOmK-1)104 Agencija za varstvo konkurence izda tarifo, v kateri 
določi višino plačil za storitve, ki jih opravlja agencija.105 V skladu z Zakonom 
o letalstvu (ZLet)106 Agencija za civilno letalstvo zaračunava pristojbine in pla-
čila stroškov na podlagi tarife, ki jo izda agencija.107
Tarife namenskih javnih dajatev javnih agencij so tako po svoji vsebini podob-
ne davčnim stopnjam pri nenamenskih javnih dajatvah. Vendar pa se tarife 
od njih razlikujejo po tem, da so izražene v denarni vrednosti, saj odražajo 
stroške, ki jih ima javna agencija pri opravljanju svojih nalog. Po drugi strani 
so davčne stopnje določene v odstotkih, saj je že osnova za določanje nena-
menskih javnih dajatev določena v denarni vrednosti glede na dohodek davč-
nih zavezancev (na primer dohodnina in davek od dohodka pravnih oseb). 
Formalno pa tarifa pomeni splošni akt, ki določi podroben izračun višine pri-
stojbine na podlagi zakonskih meril. 
5.1.5. Vsebinske značilnosti pristojbin in tarife iz Zakona o zdravilih
Ker pristojbine JAZMP plačujejo proizvajalci zdravil kot predlagatelji postop-
kov v pristojnosti JAZMP oziroma kot imetniki dovoljenj za promet z zdravili, 
s katerimi se financirajo stroški regulatornih in nadzorstvenih upravnih nalog, 
s katerimi se v javnem interesu na področju zdravja zagotavljajo kakovost, var-
nost in učinkovitost zdravil, pristojbine JAZMP iz 189. člena ZZdr-2 spadajo 
med namenske javne dajatve. Višina posamezne pristojbine je določena v Pra-
vilniku-Z kot zmnožek vrednosti točke v višini pet evrov in števila točk.108
ZZdr-2 v 190. členu uvaja še pojem tarife, ki na prvi pogled spominja na splo-
šni akt, ki določi podroben izračun višine pristojbine, saj jo izdaja svet JAZMP. 
Ker pa po drugi strani iz določb Pravilnika-Z izhaja, da se višina pristojbin iz-
računava ločeno od tarife, bi tarifo lahko šteli tudi za samostojno dajatev, ki jo 
lahko JAZMP zaračunava hkrati s pristojbinami. ZZdr-2 namreč tarife name-
nja za financiranje stroškov izvajanja strokovnih nalog in storitev s področja 
pristojnosti JAZMP, pristojbine pa za financiranje stroškov izvajanja upravnih 
nalog, ki so del javnega pooblastila JAZMP. Razlikovanje med tarifami in pri-
stojbinami je bilo še bolj očitno v prejšnji zakonski ureditvi, saj je prej veljavni 
103  Prvi odstavek 511. člena ZZavar-1. 
104  Ur. l. RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 33/14 in 76/15.
105  Prvi odstavek 13.a člena ZPOmK-1.
106  Ur. l. RS, št. 81/10 – uradno prečiščeno besedilo.
107  Četrti odstavek 179.m člena ZLet. 
108  Glej 2. člen Pravilnika-Z.
377
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
Zakon o zdravilih (ZZdr-1)109 določal, da je zaračunavanje tarife povezano s 
stroški za strokovno svetovanje, ki se je opravilo pred začetkom postopka za 
pridobitev dovoljenja za promet na zahtevo stranke in je obsegalo usmeritve in 
nasvete glede priprave in strokovne vsebine vloge.110 Zato bi lahko šteli, da je 
bila tarifa zasnovana kot neke vrste zasebna dajatev v zameno za opravo dolo-
čene storitve, ki ni bila zajeta v pristojnostih JAZMP.
Vendar pa analiza krovnega ZJA pokaže, da tudi plačila za strokovne storitve, 
ki jih opravlja JAZMP, ne more biti izvzeto iz primarnega vira financiranja jav-
nih regulatornih agencij s pomočjo pristojbin, saj se javne regulatorne agen-
cije vedno ustanovijo za opravljanje regulatornih nalog v javnem interesu na 
nekem določenem strokovnem področju.111 Opisana posebna ureditev tarife 
JAZMP v ZZdr-2 zato odstopa od splošne ureditve tarif v ZUT in drugih po-
dročnih zakonih posameznih regulatornih javnih agencij, pri čemer razlogov 
za ta odstop v zakonodajnem gradivu ni mogoče najti.
5.2. Nespoštovanje načela zakonitosti pri predpisovanju 
namenskih javnih dajatev JAZMP
Ali je zakonodajalec pri predpisovanju namenskih javnih dajatev JAZMP spo-
štoval ustavno načelo zakonitosti, je treba presoditi glede na merila, ki jih je 
določilo Ustavno sodišče pri presoji zakonske ureditve določanja višine člana-
rine v zbornici z obveznim članstvom. 
5.2.1. Prvo merilo: Ali so merila za določitev višine namenskih javnih 
dajatev določena v zakonu?
V skladu z ustavnosodno presojo določanja članarin v zbornicah z obveznim 
članstvom 147. člen Ustave zahteva, da mora zakon opredeljevati merila za 
določitev višine namenske javne dajatve. Merila morajo biti določena tako, 
da je mogoče na njihovi osnovi neposredno izračunati višino namenske javne 
dajatve za posameznega zavezanca za plačilo dajatve. Ob predpostavki, da za 
namenske javne dajatve velja načelo specialne odplačnosti, lahko višino takih 
dajatev za posameznega zavezanca izračunamo, če poznamo obseg dejavnosti, 
ki se financirajo iz teh dajatev, ter kriterije, na podlagi katerih se breme plačila 
namenske javne dajatve porazdeli med zavezance za plačilo dajatve.
Kriteriji porazdelitve bremena za plačilo pristojbin JAZMP v svojem bistvu 
pomenijo kriterije, na podlagi katerih se določi osnova pri nenamenskih jav-
109  Ur. l. RS, št. 31/06 in 45/08.
110  Člen 24 ZZdr-1.
111  Prvi odstavek 2. člena ZJA.
378
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
nih dajatvah ali osnovi za plačilo članarine pri zbornicah. Zato morajo biti 
ti kriteriji določeni z zakonom in končnim uporabnikom oziroma izvajalcem 
posamezne regulirane tržne dejavnosti omogočati matematični izračun višine 
prispevka. Ker ZZdr-2 ne določa niti enega kriterija za določitev višine pri-
stojbin JAZMP, ta zakonska ureditev ne zadosti ustavni zahtevi zakonitosti pri 
predpisovanju javnih dajatev iz 147. člena Ustave. Višina pristojbin JAZMP 
je urejena le v Pravilniku-Z, za katerega ZZdr-2 določa, da se uporablja le, če 
njegove določbe niso v nasprotju z zakonskimi določbami. Ni pa jasno, ali se 
Pravilnik-Z lahko uporablja, če so njegove določbe ob odsotnosti zakonske 
ureditve v nasprotju z določbami Ustave in če je že potekel rok za sprejem 
novega Pravilnika.112
Dosedanja ustavnosodna presoja ne daje odgovora na vprašanje, ali mora za-
kon določati tudi tarifo, ki je v vsebinskem smislu podobna davčni stopnji pri 
nenamenskih javnih dajatvah ali članarinski stopnji pri članarinah zbornic. 
Menim, da je odgovor na to vprašanje odvisen od tega, ali posamezna ureditev 
financiranja javne regulatorne agencije upošteva načelo specialne odplačnosti 
financiranja z namenskimi javnimi dajatvami in ali se to načelo formalno iz-
raža s tem, da zakon določa obseg dejavnosti, ki se financirajo z namenskimi 
javnimi dajatvami. Če se namreč namenske javne dajatve lahko porabijo le 
za financiranje dejavnosti javne agencije, ni treba, da bi se tudi tarifa namen-
skih javnih dajatev določala v zakonu. Zadošča, da tarifo posameznih namen-
skih dajatev določijo sveti posameznih javnih regulatornih agencij na podlagi 
finančnega načrta in programa dela javne agencije. Čeprav je torej tarifa po 
vsebini podobna davčni stopnji pri nenamenskih javnih dajatvah, za katero 
147. člen Ustave zahteva, da mora biti določena v zakonu, je pri tarifi ustavna 
zahteva glede zakonitosti njenega določanja blažja. Če torej tarifo JAZMP ra-
zumemo kot splošen akt, ki ob upoštevanju zakonskih meril podrobneje do-
loča višino namenskih javnih dajatev, bi bila ureditev v 189. členu ZZdr-2, po 
katerem tarifo izdaja svet JAZMP, skladna s prvim merilom presoje skladnosti 
s 147. členom Ustave.
5.2.2. Drugo merilo: Ali je obseg dejavnosti JAZMP, ki se financira z 
javnimi namenskimi dajatvami, določen v zakonu?
Iz obravnavane ustavnosodne presoje tudi izhaja, da mora zakon določati ob-
seg dejavnosti, ki se financira z namenskimi javnimi dajatvami, če država javni 
regulatorni agenciji za opravljanje tistega dela njene dejavnosti, ki ga opravlja 
112  Točka 14 tretjega odstavka 194. člena ZZdr-2 in prvi odstavek 194. člena ZZdr-2 v 
zvezi s tretjim odstavkom 183. člena ZZdr-2.
379
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
za izvajanje javnih pooblastil, zagotavlja dodatna sredstva neposredno iz pro-
računa.
V skladu s prvim odstavkom 183. člena ZZdr-2 se JAZMP financira iz pristoj-
bin, sredstev iz proračuna Republike Slovenije, plačil za druge storitve in 
drugih prihodkov. Ker torej pri financiranju JAZMP ni uveljavljeno načelo 
izključnosti financiranja iz namenskih javnih dajatev, bi moral ZZdr-2 vsebin-
sko določati obseg dejavnosti, ki se financirajo iz pristojbin.
Glede tega prvi odstavek 189. člena ZZdr-2 določa, da predlagatelj plača pri-
stojbine za stroške izvajanja upravnih nalog, ki so del javnega pooblastila in 
jih izvaja JAZMP, razen če zakon ne določa drugače. ZZdr-2 določa drugače 
v drugem odstavku 183. člena, kjer za izvajanje nalog in storitev na posamez-
nih področjih pristojnosti JAZMP, kjer ZZdr-2 ali drugi predpisi Republike 
Slovenije oziroma Evropske unije ne dopuščajo zaračunavanja pristojbin, 
predvideva financiranje iz proračuna Republike Slovenije. ZZdr-2 pa ne dolo-
ča vsebinskih meril, kdaj nacionalni oziroma evropski predpisi ne dopušča-
jo zaračunavanja pristojbin, saj določitev vrste in obsega nalog in programov 
JAZMP, ki se financirajo iz sredstev proračuna Republike Slovenije, prepušča 
ministroma, pristojnima za zdravje in za veterinarstvo.113
Prav tako iz ZZdr-2 ni jasno razvidna razmejitev med upravnimi nalogami, ki 
so del javnega pooblastila, za katere morajo predlagatelji plačevati pristojbine, 
in med strokovnimi nalogami in storitvami s področja pristojnosti JAZMP, za 
katere svet JAZMP izdaja tarifo, s katero določi višino plačil zanje. Zlasti pa 
je meja med upravnimi in strokovnimi nalogami na posameznih področjih 
pristojnosti JAZMP zabrisana v 182. členu ZZdr-2, saj pri večini področij iz 
pristojnosti JAZMP upravnih in strokovnih nalog ni mogoče razdružiti.114
Ureditev financiranja JAZMP v ZZdr-2 torej ne zadosti drugemu merilu pre-
soje ustavne skladnosti, saj obseg dejavnosti, ki se financira iz pristojbin, po 
vsebini ni jasno razmejen od dejavnosti, ki se financirajo iz proračuna.
5.2.3. Tretje merilo: Ali je nadzor nad določanjem javnih namenskih 
dajatev JAZMP določen v zakonu?
Ureditev financiranja JAZMP v ZZdr-2 zadosti tretjemu merilu presoje ustav-
ne skladnosti, saj zakon za veljavnost tarife in njenih sprememb zahteva so-
113  Tretji odstavek 183. člena ZZdr-2.
114  Prvi odstavek 182. člena ZZdr-2 na primer določa, da JAZMP opravlja (1) upravne 
in strokovne naloge na področju dovoljenj za promet z zdravili v nacionalnih in medna-
rodnih postopkih vrednotenja kakovosti, varnosti in učinkovitosti ter razmerja med ko-
ristjo in tveganjem pri uporabi zdravil; (2) upravne, strokovne in nadzorstvene naloge na 
področju kliničnih preskušanj zdravil; itd.
380
  •  134 (2017) 5-6
Katja Triller Vrtovec
glasje ustanovitelja.115 Prav tako mora ustanovitelj soglašati s programom dela 
in finančnim načrtom JAZMP, ki ga sprejme svet JAZMP.116 Za revidiranje pra-
vilnosti in smotrnosti poslovanja JAZMP je pristojno tudi Računsko sodišče.117
6. SKLEP IN PREDLOGI SPREMEMB PRI UREDITVI 
FINANCIRANJA JAZMP
Analiza ustavnih izhodišč, na katerih mora temeljiti zakonsko urejanje financi-
ranja javnih agencij, po eni strani kaže, da je veljavna zakonska ureditev finan-
ciranja JAZMP v ZZdr-2, ki dopušča izvenproračunsko financiranje JAZMP, 
usklajena z ustavnim načelom uravnoteženosti proračunskega financiranja 
javne porabe, če ohrani izključno financiranje z lastnimi viri.
Po drugi strani pa zakonska ureditev v ZZdr-2 ne zagotavlja spoštovanja ustav-
nega načela zakonitosti pri predpisovanju pristojbin JAZMP, kar lahko zmanj-
šuje učinkovitost in gospodarnost delovanja JAZMP. To bi se lahko izboljšalo 
z naslednjima ukrepoma:
6.1. Dopolnitev ZZdr-2 z merili za določanje višine pristojbin
Ustrezna zakonska podlaga za predpisovanje pristojbin predlagateljev za vla-
ganje in vodenje postopkov pred JAZMP bi se lahko zagotovila z dopolnitvijo 
ZZdr-2, hkrati s pripravo novega Pravilnika. Konkretno bi lahko v 189. členu 
ZZdr-2 povzeli merila, ki jih že zdaj v praksi določa Pravilnik-Z. Pristojbine bi 
se tako lahko določale vsaj glede na višino stroškov za izvedbo posameznega 
postopka (registracija novega zdravila, spremljanje že registriranega zdravila 
na trgu) ter glede na prihodke ali vsaj vrsto predlagatelja (mala in srednja pod-
jetja, neprofitne raziskovalne organizacije, velika farmacevtska podjetja). Prav 
tako bi se ustrezna zakonska podlaga morala vnesti tudi v ZMedPri. 
6.2. Dopolnitev ZZdr-2 z opredelitvijo dejavnosti JAZMP, ki se 
financirajo s pristojbinami
ZZdr-2 bi lahko dopolnili z vsebinsko opredelitvijo nalog, ki se financirajo s 
pristojbinami. Hkrati bi lahko odpravili tudi izvršilno klavzulo v tretjem od-
stavku 183. člena ZZdr-2, ki določanje nalog in programov JAZMP, ki se fi-
115  Drugi odstavek 189. člena ZZdr-2.
116  Drugi odstavek 181. člena ZZdr-2.
117  Glej 20. člen Zakona o računskem sodišču (ZRacS-1, Ur. l. RS, št. 11/01 in 109/12).
381
  •  134 (2017) 5-6
Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
nancirajo iz sredstev proračuna Republike Slovenije, prepušča podzakonskim 
predpisom.
Literatura
British Library: English translation of Magna Carta (spletna izdaja), dosegljivo 
na <http://www.bl.uk/magna-carta/articles/magna-carta-english-translati 
on> (18. 6. 2017).
Javna agencija Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke: Let-
no poročilo 2014, Ljubljana 2015. 
Urad Vlade RS za komuniciranje: Vlada izdaja odločbo o predčasni razreši-
tvi Doroteje Novak Gosarič z mesta članice sveta Javne agencije Republi-
ke Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke. Sporočilo za javnost 
Ljubljana, 22. april 2015, dosegljivo na <http://www.vlada.si/delo_vlade/
sporocila_za_javnost/sporocila_za_javnost/article/33_redna_seja_vlade_
rs_52649/> (18. 6. 2017).
Milan Martin Cvikl, Petra Zemljič: Zakon o javnih financah s komentarjem. 
Bonex založba, Ljubljana 2005.
Charles Adams: For Good and Evil: The Impact of Taxes on the Course of Ci-
vilization (Second Edition). Madison Books, Aurora 1993.
Assemblée nationale constituante: La Déclaration des droits de l’Homme et du 
citoyen. Pariz 1789.
Aleš Kobal: Pravna narava RTV naročnine (prispevka), v: Podjetje in delo, št. 
1/2003, str. 136–137. 
Dieter Birk: Kommentierung § 3 Abgabenordnung Kommentar, v: Hübsch-
mann/Hepp/Spitaler: Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung (10. Auf-
lage). Verlag Dr. Otto Schmidt. Köln 1995.   
Rajko Pirnat: Nekatera vprašanja podelitve javnega pooblastila, v: Podjetje in 
delo, št. 6-7/2004, str. 1365–1369.
Inštitut za slovenski jezik Frana Ramovša ZRC SAZU: Slovar slovenskega knji-
žnega jezika (spletna izdaja). Založba ZRC, Ljubljana 2000.
Gregor Virant: Vrsta in značilnosti pravnih oseb: Gospodarske in poklicne 
zbornice, v: Podjetje in delo, št. 6-7/1999, str. 938–948.
Richard L. Doernberg: International taxation in a Nutshell, 9th Edition, Thom-
son Reuters, St. Paul 2012.

383
  •  134 (2017) 5-6
Znanstveni članek UDK: 351.712:347.4/.5:061.1EU
HORIZONTALNO SODELOVANJE 
(DOKTRINA HAMBURG) KOT OMEJITEV 
UPORABE PRAVIL O JAVNEM NAROČANJU 
TER PODELJEVANJU KONCESIJSKIH 
POGODB Z VIDIKA PRAVA EU IN 
NACIONALNEGA PRAVA
Aleksij Mužina,
univerzitetni diplomirani pravnik, doktor pravnih znanosti, docent na MLC 
Fakulteti za management in pravo Ljubljana, odvetnik v Odvetniški pisarni 
Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o.
Žiga Rejc,
magister poslovnih ved, univerzitetni diplomirani pravnik, asistent na 
Fakulteti za državne in evropske študije, odvetniški kandidat v Odvetniški 
pisarni Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o.
1. UVOD
V zvezi z odplačno pogodbo med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim 
ali več javnimi naročniki, katere predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali 
izvajanje storitev, je treba praviloma izvesti ustrezen postopek javnega naroča-
nja v skladu z Direktivo 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 
februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES,1 Di-
rektivo 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o 
javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem 
in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direk-
tive 2004/17/ES2 oziroma z Zakonom o javnem naročanju (ZJN-3).3 Vendar 
pa je Sodišče EU s svojo prakso, ki je bila pozneje z vsebinsko identičnimi 
1  Ur. l. EU L 94, 28. marec 2014, str. 65–242.
2  Ur. l. EU L 94, 28. marec 2014, str. 243–374.
3  Ur. l. RS, št. 91/15.
384
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
določbami poleg obeh direktiv o javnem naročanju kodificirana tudi z Direk-
tivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o 
podeljevanju koncesijskih pogodb4 – na tej podlagi pa prenesena v ZJN-3, ki je 
začel veljati lani – izoblikovalo dve situaciji, ki uporabo pravnih pravil javnega 
naročanja kljub izpolnitvi vseh temeljnih pogojev, ki jih zajema opredelitev 
javnega naročila, izključujeta. Gre za t. i. in-house razmerja (vertikalnega) so-
delovanja ter t. i. horizontalna sodelovanja. Analizi slednjih, ki so bila tudi 
časovno vzpostavljena pozneje, je namenjen ta članek.
Pomen tega članka je v dejstvu, da so bile vse tri omenjene direktive pri »pov-
zemanju« sodne prakse Sodišča EU ob njenemu inkorporiranju v besedilo 
pravzaprav identičnega (le enega) odstavka člena besedila,5 dokaj jedrnate, 
zato je treba njihove določbe – ter posledično določbe ZJN-3 – nujno razlaga-
ti v luči zadevnih odločb Sodišča EU. Pri tem ne gre spregledati niti dejstva, 
da je pomemben del sodne prakse Sodišča EU, ki tudi pripomore k osvetlitvi 
posameznih relevantnih vidikov, nastal šele naknadno, torej po oblikovanju 
predloga besedila (in kasnejšem sprejetju) predmetnih Direktiv.
Prav tako je treba poudariti, da se besedilo ZJN-3, ki se nanaša na horizon-
talno sodelovanje, nekoliko razlikuje od omenjenih treh direktiv, zato je treba 
posebno pozornost nameniti tudi nekaterim razlikam nacionalnega prava v 
primerjavi s pravom EU. Še posebej ta članek izvirno izpostavlja in kritično 
analizira določbe aktualnega predloga Zakona o podeljevanju koncesij,6 pri 
katerem so prisotne nekatere poenostavitve v primerjavi z določbami Direkti-
ve 2014/23/EU, ki bi lahko, če bodo sprejete v predlagani obliki, nasprotovale 
zavezam Republike Slovenije kot državi članici EU po lojalnemu sodelovanju 
pri doseganju ciljev, postavljenih z Direktivo 2014/23/EU o podeljevanju kon-
cesijskih pogodb.
Ta članek je sestavljen iz dveh vsebinskih sklopov. V prvem je prikazana re-
levantna praksa Sodišča EU glede razlage nekaterih temeljnih pojmov, ki se-
stavljajo opredelitev javnega naročanja, s posebnim poudarkom na vprašanju 
razlage v primerih, ko taki projekti presegajo nacionalne okvire. Drugi del pa 
se osredinja na pogoje, ki jih je Sodišče EU glede posamezne določbe predme-
tnega besedila vseh treh direktiv izoblikovalo v zvezi s situacijo horizontalnega 
sodelovanja, pri čemer je poudarjena že omenjena razlika med besedili vseh 
treh direktiv in ZJN-3 ter predlogom Zakona o podeljevanju koncesij.
4  Ur. l. EU L 94, 28. marec 2014, str. 1–64.
5  Glede na dejstvo, da je besedilo, ki neposredno ureja horizontalno sodelovanje, v 
vseh treh zadevnih direktivah pravzaprav identično, se v interesu večje preglednosti bese-
dila članka glavno besedilo v nadaljevanju sklicuje predvsem le na Direktivo 2014/24/EU 
o javnem naročanju, sklici na drugi dve direktivi pa so praviloma v opombah.
6  EVA: 2017-1611-0001.
385
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
2. OBVEZNOSTI UPORABE POSTOPKOV JAVNEGA 
NAROČANJA PRI SKLEPANJU POGODB (V 
RAZMERJIH Z MEDNARODNIM ELEMENTOM)
Direktiva 2014/24/EU v 5. točki prvega odstavka 2. člena ter ZJN-3 v 1. točki 
prvega odstavka 2. člena javno naročilo opredeljujeta popolnoma enako, in 
sicer kot pisno sklenjeno odplačno pogodbo med enim ali več gospodarskimi 
subjekti ter enim ali več naročniki, katere predmet je izvedba gradenj, dobava 
blaga ali izvajanje storitev.7 Direktiva 2014/23/EU pa v 1. točki prvega odstav-
ka 5. člena posebej razlikuje med pojmoma (a) koncesije za gradnje in (b) kon-
cesije za storitve. Koncesija za gradnje pomeni pisno sklenjeno odplačno po-
godbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov izvedbo gradenj 
zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj 
pravica do uporabe gradenj, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s pla-
čilom; koncesija za storitve pa pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s 
katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje 
storitev, razen izvajanja gradenj iz točke a, zaupa enemu ali več gospodarskim 
subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so 
predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom.8
Ob teh izhodiščnih ugotovitvah je treba najprej odgovoriti na vprašanje, za 
katere (zadevne) pogodbe je treba uporabiti pravila javnega naročanja oziroma 
pravila o podeljevanju koncesijskih pogodb.9
7  Direktiva 2014/25/EU v 1. točki prvega odstavka 2. člena identično opredeljuje »na-
ročilo blaga, storitev ali gradenj«.
8  Tukaj naj poudariva ključno vsebinsko razliko med javnimi naročili in koncesijami, 
kot jo obrazloži Direktiva 2014/23/EU v 18. točki preambule: »Glavna značilnost kon-
cesije, tj. pravica do uporabe gradenj ali storitev, vedno pomeni prenos gospodarskega 
operativnega tveganja na koncesionarja, kar lahko tudi pomeni, da naložbe in stroški, 
ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, pod običajnimi pogoji delovanja ne bodo v 
celoti povrnjeni, čeprav del tveganja še vedno nosi javni naročnik ali naročnik. Uporaba 
posebnih pravil, ki urejajo podeljevanje koncesij, ne bi bila upravičena, če bi razbremenil 
gospodarskega subjekta morebitnih izgub tako, da bi mu jamčil minimalne prihodke, 
ki bi bili enaki ali višji od naložb in stroškov, ki so gospodarskemu subjektu nastali pri 
izvajanju pogodbe. Hkrati bi bilo treba pojasniti, da bi bilo treba nekatere ureditve, ki 
jih izključno poplača javni naročnik ali naročnik, uvrstiti med koncesije, če je povrnitev 
naložb in stroškov, ki so gospodarskemu subjektu nastali pri izvedbi gradnje ali opravlja-
nju storitve, odvisna od dejanskega povpraševanja po storitvah ali sredstvih oziroma od 
njihove dobave.«
9  Pri tem naj že tukaj poudariva, da so pravna razmerja, ki jih lahko v skladu s pogoji, 
predstavljenimi v nadaljevanju, opredelimo kot horizontalno sodelovanje, kot bo tudi po-
sebej poudarjeno, izvzeta od uporabe pravil o javnem naročanju oziroma o podeljevan-
ju koncesij. Zato za predmetne pogodbe ni relevanten vrednostni prag, kot ga določajo 
Direktiva 2014/24/EU v 4. členu, Direktiva 2014/15/EU v 15. členu in Direktiva 2014/23/
386
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
2.1. Odplačnost pogodbe
Pravila o javnem naročanju veljajo (le) za odplačne pogodbe. Pri tem je treba 
poudariti, da je treba za pogodbo šteti, da je sklenjena odplačno v smislu pravil 
o javnem naročanju, tudi če je določeno plačilo omejeno (le) na povračilo 
stroškov, ki so nastali zaradi dobave dogovorjene storitve;10 oziroma, povedano 
drugače, pogodba ne more biti izključena s področja javnih naročil le zaradi 
dejstva, ker je plačilo stroškov zanjo omejeno na povračilo stroškov, ki so na-
stali zaradi te storitve.11 Kadar take pogodbe sklepajo javni naročniki, je treba 
upoštevati postopke, ki jih določajo omenjene tri direktive in ZJN-3. Pogodba, 
sklenjena v nasprotju s pravili javnega naročanja, je v skladu z izrecno zakon-
sko določbo namreč nična.12
2.2. Pojem javnega naročnika
Kot izhaja tudi iz predstavljene opredelitve, pogodbe o javnem naročanju skle-
pajo javni naročniki. Te Direktiva 2014/24/EU na splošno opredeljuje v 1. točki 
prvega odstavka 2. člena, v kateri navaja, da javni naročniki pomenijo državne, 
regionalne ali lokalne organe, osebe javnega prava ali združenja enega ali več 
takih organov oziroma enega ali več takih oseb javnega prava.13
Pri tem se je Sodišče EU že v sodbi v zadevi C-31/87 z dne 20. septembra 1988 
opredelilo, da je treba pojem države razlagati v funkcionalnem smislu. V sodbi 
C-470/99 z dne 12. decembra 2002 pa je Sodišče odločilo, da ima lahko tudi 
podjetje, ki ni bilo ustanovljeno z namenom zadovoljevanja potreb v javnem 
interesu, značaj osebe javnega prava, vendar pod pogojem, da odgovornost 
zadovoljevanja potreb v javnem interesu pozneje dejansko pridobi. Tudi osebo 
javnega prava kot javnega naročnika je treba torej razumeti v funkcionalnem 
EU v 8. členu; v skladu z načelom konformne razlage pa posledično tudi ne nacionalni 
vrednostni prag po 21. členu ZJN-3.
10  Sodba Sodišče EU C-386/11 z dne 18. julija 2013, točka 31.
11  Sodba Sodišča EU C-159/11 z dne 1. februarja 2013, točka 29.
12  Tako določa 2. točka prvega odstavka 44. člena Zakona o pravnem varstvu v po-
stopkih javnega naročanja (ZPVPJN, Ur. l. RS, št. 43/11, 60/11 – ZTP-D, 63/13 in 90/14 
– ZDU-1I), pred tem pa je bila zadevna prepoved urejena v 110. členu Zakona o javnem 
naročanju (ZJN-2, Ur. l. RS, št. 12/13 – uradno prečiščeno besedilo, 19/14, 90/14 – ZDU-1I 
in 91/15 – ZJN-3).
13  Identična opredelitev izhaja tudi iz prvega odstavka 6. člena Direktive 2014/23/EU 
in prvega odstavka 3. člena Direktive 2014/25/EU. Tukaj je treba posebej poudariti določ-
be 7. člena Direktive 2014/23/EU oziroma 4. člena Direktive 2014/25/EU, ki ob »javnih 
naročnikih« še posebej opredeljujeta »naročnike«, ki (poleg javnih naročnikov) vključu-
jejo tudi vse subjekte, ki delujejo na podlagi posebnih ali izključnih pravic, ki so jim bile 
dodeljene za izvajanje njihove dejavnosti.
387
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
in ne formalnem smislu.14 Po stališču Sodišča Evropskih skupnosti v sodbi v 
zadevi C-373/00 z dne 27. februarja 2003 besedne zveze zagotavljanje »potreb 
v javnem interesu« (angl. needs in the general interest) prav tako ne moremo 
neposredno primerjati z ustaljenimi pojmi v nacionalnih zakonodajah, saj gre 
za avtonomen koncept evropskega prava. Pojmov, ki so bili prevzeti iz prava 
EU, torej ne moremo razlagati v skladu z nacionalnim pravnim razumeva-
njem, ampak precej bolj avtonomno, ob upoštevanju ciljev skupnega trga in s 
pritegnitvijo avtentičnih jezikovnih različic zadevnega pravnega akta.
Ob tem je treba glede problema opredelitve oseb javnega prava v luči nacio-
nalnih posebnosti ureditve posameznih držav članic o vprašanju opredelitve 
kroga javnih naročnikov poudariti dilemo, ali je treba tujo osebo javnega prava, 
tj. subjekt, ki ima po tujem pravu status osebe javnega prava (ne nujno doktri-
narno, temveč tudi zgolj osebe javnega prava po opredelitvi v javno-naročniški 
zakonodaji),15 tudi v domačemu pravu obravnavati enako kot domače osebe 
javnega prava. Povedano z drugimi besedami: ali bi bilo mogoče v posamezne-
mu primeru šteti, da je treba tuj pravni subjekt, ki ima po tujem nacionalnem 
pravu status osebe javnega prava, v posameznemu primeru v skladu z (domači-
mi) pravili javnega naročanja obravnavati kot pravno osebo zasebnega prava.16
Glede tega je treba poudariti, da so enotna pravila obeh direktiv o javnemu 
naročanju in direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb prvenstveno na-
14  Funkcionalna opredelitev pojma osebe javnega prava kot podmnožice subjektov, ki 
jih pravo EU opredeljuje kot javne naročnike, izhaja tudi iz določbe četrte točke 2. člena 
Direktiva 2014/24/EU (v zvezi z 10. točko njene preambule), ki jo je ZJN-3 implementiral 
v 9. členu (primerjaj 6. in 7. člen Direktive 2014/23/EU oziroma 3. in 4. člen Direktive 
2014/25/EU). Ob tem je tudi Računsko sodišče v primerljivi zadevi s področja in-hou-
se naročanja v koliziji med formalnim in funkcionalnim razlogovanjem pravnega reda 
dalo prednost slednjemu (glej mnenje Računskega sodišča št. 330-2/2015/16 z dne 12. 
januarja 2016). Čeprav to presega predmet tega članka, dodatno omeniva, da je bilo glede 
tega v domači literaturi še posebej veliko napisanega glede vprašanja opredelitve javnega 
podjetja. Ob tem avtorji poudarjajo, da pravo EU v luči nacionalnih posebnosti ureditev 
izhaja iz funkcionalne – ne formalne opredelitve (glej na primer B. Brezovnik, nav. delo, 
str. 177–195). Dano vprašanje je sicer v pravu javnega naročanja še posebej relevantno 
tudi zaradi različne obravnave pojma javno podjetje po ZJN-3 in ZGJS – na kar opozarja 
tudi V. Kranjc, nav. delo, str. 59. To bi tudi zahtevalo razpravo onkraj okvirjev tega članka.
15  Glej opombo 13.
16  Na dejstvo različnih opredelitev oseb javnega prava v različnih nacionalnih prav-
nih ureditvah držav članic navsezadnje posebej opozarjajo tudi direktive o javnem na-
ročanju: »[…] vendar pa bi lahko politične stranke v nekaterih državah članicah uvrstili 
med osebe javnega prava« (točka 29 preambule Direktive 2014/24/EU; enako tudi točka 
37 preambule Direktive 2014/23/EU). Zgolj za ponazoritev ob tem poudariva, da tudi v 
domači pravni literaturi ni vzpostavljen neki univerzalen sistem kriterijev, ki bi razme-
jevali osebe javnega in zasebnega prava oziroma posamezni avtorji glede tega poudarjajo 
različne vidike. Za pregleden prikaz različnih pogledov na razvrščanje pravnih oseb na 
osebe javnega prava in osebe zasebnega prava glej na primer v: R. Bohinc, nav. delo, str. 
68 in nasl.
388
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
menjene zagotavljanju konkurence na skupnemu evropskemu trgu oziroma 
preprečevanju, da bi subjekti javnega prava (naročniki oziroma javni naroč-
niki) brez izvedbe ustreznih postopkov, ki omogočajo čim bolj enakovredno 
konkuriranje interesentov za izvedbo nekega posla, favorizirale posamezne 
subjekte,17 s čimer bi bile lahko konkurenčne silnice izkrivljene ali celo zatrte, 
posledica tega pa bi bil okrnjen gospodarski razvoj.18
Glede na to z vidika pravil javnega naročanja oziroma podeljevanja koncesij 
pri presoji statusa tujega subjekta, ki je udeležen v pravnemu razmerju, ki ga 
lahko subsumiramo pod pravila t. i. horizontalnega sodelovanju, tako meniva, 
da ni relevantno, kakšen je glede na nacionalno pravo formalni status tega su-
bjekta v njegovi domači državi članici EU. Zato ni mogoče preprosto sklepati, 
da doktrina Hamburg omogoča sodelovanje med subjekti javnega prava različ-
nih držav članic, ki jim tak status daje domače nacionalno pravo – oziroma, a 
contrario, ni mogoče tudi tako aksiomatično obratno sklepanje, temveč je tre-
ba v vsakemu relevantnem posameznem primeru opraviti vsebinsko presojo, 
ali udeleženi subjekti izpolnjujejo kriterije, ki jih postavlja pravo EU.
Čeprav je bilo o tem, katere subjekte je mogoče šteti za osebe javnega prava gle-
de na določbe prava EU, tudi v domači pravni literaturi že precej napisanega,19 
pa nisva našla neposrednega odgovora, kako je treba ob kapitalski udeležbi su-
bjektov tujega prava presojati določbo točke c tretjega odstavka 9. člena ZJN-
-3.20 Da bo njihova razlaga konformna s pravom EU, je treba izraze omenjene 
določbe nacionalnega zakona »državni ali lokalni organi ali druge osebe javne-
17  »Pri tem pa nobeno izvzeto javno-javno sodelovanje ne sme izkrivljati konkurence 
glede na zasebne gospodarske subjekte, tako da zasebnemu izvajalcu storitev zagotavl-
ja prednost pred njegovimi konkurenti« (drugi odstavek 31. točke preambule Direktive 
2014/24/EU).
18  Dana pravila izhajajo iz temeljne predpostavke, da je prost trg oziroma okolje, ki za-
gotavlja največjo možno stopnjo konkurence med subjekti na trgu, praviloma zagotovilo 
za optimalen gospodarski razvoj, kar poudarja tudi besedilo preambul direktiv o javnem 
naročanju in podeljevanju koncesij: »Oddaja javnih naročil, ki jo izvedejo organi držav 
članic ali se izvede v njihovemu imenu, mora biti v skladu z načeli Pogodbe o delovanju 
Evropske unije (PDEU), zlasti z načeli prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in 
svobode opravljanja storitev« (2. točka preambule Direktive 2014/24/EU; smiselno enako 
tudi preambuli Direktiv 2014/23/EU v točki 4 oziroma 2014/25/EU v točki 2).
19  Posamezni kriteriji, kot izhajajo iz opredelitve osebe javnega prava v vseh treh 
direktivah oziroma ZJN-3 so ob prikazu prakse Sodišča EU obrazloženo predstavljeni na 
primer v: M. Basta Trtnik, v: M. Basta Trtnik in drugi, nav. delo, str. 71 in nasl.; oziroma 
V. Kranjc, nav. delo, str. 58 in nasl.
20  Ta določba nacionalnega prava kot ena od konstitutivnih lastnosti »osebe javnega 
prava« določa, da »jo več kot v 50 odstotkih financirajo državni ali lokalni organi ali dru-
ge osebe javnega prava ali so pod upravljavskim nadzorom teh organov ali oseb ali imajo 
upravni, vodstveni ali nadzorni organ, v katerega več kot polovico članov imenujejo dr-
žavni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava«.
389
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
ga prava« razlagati tako, da se ne nanašajo samo na tiste domače subjekte, ki jih 
lahko subsumiramo pod te določbe, oziroma na subjekte, ki so kot taki opre-
deljeni z nacionalnim pravom – temveč tudi na vse subjekte, ki jih je mogoče 
glede na relevantne kriterije prava EU mogoče šteti za »državne, regionalne ali 
lokalne organe, osebe javnega prava ali združenja enega ali več takih organov 
oziroma enega ali več takih oseb javnega prava«.21
V domači praksi informativnega objavljanja javnih naročnikov je to vprašanje 
sicer na prvi pogled ustrezno obravnavano. Na tem seznamu tako najdemo 
tudi na primer podjetje Nuklearna elektrarna Krško, d. o. o., katere 50-odsto-
tni lastnik je Republika Hrvaška prek podjetja Hrvatska Elektroprivreda, d. d., 
torej ni v več kot 50-odstotni lasti oziroma upravljanjem oziroma nadzorom 
slovenske osebe javnega prava. Kljub temu je pristojni organ to podjetje kot 
osebo, ki je sicer skupaj v celoti v lasti in pod nadzorom (slovenskih in hrva-
ških) oseb javnega prava, uvrstil na informativni seznam javnih naročnikov.22
2.3. Pojem ponudnika
Prav tako je treba poudariti vprašanje, koga lahko štejemo za ponudnika v 
postopkih javnega naročanja. Nanj je še posebej jasno odgovorilo Sodišče EU 
v sodbi v zadevi C-203/14 z dne 6. oktobra 2015, v kateri je odločilo, da so 
subjekti javnega prava lahko ponudniki v postopkih javnega naročanja, pri če-
mer je poudarilo, da tudi iz predhodne sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko 
predloži ponudbo oziroma se prijavi kot kandidat vsaka oseba ali subjekt, ki se 
glede na pogoje, navedene v objavi naročila, šteje za sposobno neposredno ali s 
podizvajalci zagotoviti izvedbo tega naročila, ne glede na to, ali je oseba zaseb-
nega ali javnega prava in ali je redno aktivna na trgu ali deluje le priložnostno 
oziroma ali se financira iz javnih sredstev ali ne.23
Enako lahko ugotovimo tudi pri obratnem razlogovanju sodne prakse Sodišča 
EU, iz katere izhaja, da notranja organizacija države (iure imperii) ne spada na 
področje uporabe prava Unije in da je način, kako države članice organizirajo 
izvajanje javnih pooblastil znotraj države, odvisen le od ustavnega sistema po-
samezne države članice. Sodišče EU je namreč večkrat priznalo, da lahko vsaka 
država članica prosto, kakor se ji zdi najbolj primerno, razdeli pristojnosti na 
21  Točka 1 prvega odstavka 2. člena Direktive 2014/24/EU; enako prvi odstavek 6. 
člena Direktive 2014/23/EU oziroma prvi odstavek 3. člena Direktive 2014/25/EU.
22  Glej prilogo 3 Uredbe o informativnem seznamu naročnikov in obveznih informa-
cijah v obvestilih za postopek naročila male vrednosti (Ur. l. RS, št. 37/16).
23  Pri tem se je sklicevalo tudi na sodbi v zadevah C305/08 z dne 23. decembra 2009, 
točka 42, ter C568/13 z dne 18. decembra 2014, točka 35.
390
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
nacionalni ravni24 in da je način, kako države članice organizirajo izvajanje jav-
nih pooblastil znotraj države, odvisen le od ustavnega sistema posamezne dr-
žave članice.25 Dodatno je treba opozoriti na preambulo Direktive 2014/24/EU, 
ki poudarja, da »popolnoma upravno razmerje zaradi nepogodbenega značaja 
ne bi smelo spadati na področje postopkov javnega naročanja«.26
Če se konkretno sodelovanje med javnimi naročniki nanaša na izvajanje javne 
storitve kot servisne (in torej ne oblastne) funkcije države, izključitev uporabe 
pravil javnega naročanja, ki bi temeljila na zgornjih premisah – kot izhaja iz 
njihove razlage na podlagi argumenta a contrario – ne bi bila dopustna.27 Upo-
rabiti bi bilo torej treba pravila o javnem naročanju.
2.4. Omejitve uporabe pravil o javnem naročanju
Vendar pa pravo EU opredeljuje tudi nekatere specifike, zaradi katerih je mo-
goče pod taksativno naštetimi pogoji, kot bova podrobneje predstavila v na-
daljevanju, dogovor, glede katerega bi bilo treba praviloma izvesti ustrezen po-
stopek javnega naročanja, vendarle skleniti tudi kot neposredno pogodbo, tj. 
brez izvedbe takega postopka. Pri tem je treba posebej poudariti sodelovanje 
med subjekti javnega prava, ki ni utemeljeno na upravnem razmerju, temveč 
na sodelovanju ob uresničevanju skupnih ciljev v javnem interesu. Takega so-
delovanja, utemeljeno na istih argumentih, tudi ni dopustno omejevati v okvi-
ru državnih meja, kot to a contrario velja za notranjo organizacijo države kot 
iure imperii. Tudi za primer situacij, pri katerih so prima facie podane pred-
postavke, ki zahtevajo izvedbo postopka javnega naročanja, je treba namreč 
poudariti, da je Sodišče EU v svoji praksi opredelilo nekatere situacije, v kate-
rih – ob podanih izrecno določenih predpostavkah – osebe javnega prava niso 
zavezane k uporabi pravil o javnem naročanju.
24  Glej na primer sodbe Sodišča EU v zadevah C301/12 z dne 8. maja 2014, točka 42; 
C391/11 z dne 4. oktobra 2012, točka 31; in C428/07 z dne 16. julija 2009, točka 50.
25  Tako na primer v sodbah C428/07, točka 49, in C156/13 z dne 12. junija 2014, toč-
ka 33.
26  Točka 34 preambule Direktive 2014/24/EU. Smiselno enako tudi Direktiva 2014/23/
EU v točki 6 in Direktiva 2014/25/EU v točki 8 preambule.
27  Ker velja toliko manj za dolžni prenos teh »oblastnih« nalog na izvajalca, kar bi bil 
pogoj za dopustnost te izjeme, kot poudarjajo sklepni predlogi generalnega pravobranil-
ca Sodišča EU v zadevi C-51/15 z dne 30. junija 2016: »[I]z zahteve, ki jo je izpostavilo 
Sodišče, da se mora organ, ki prenaša pristojnost, odreči svoji pristojnosti, da se prenos 
pristojnosti dejansko izvrši, izhaja, da mora biti prenos pristojnosti celovite narave. (35) 
Subjekt, na katerega so pristojnosti prenesene, mora tako razpolagati z vsemi pooblastili 
in odgovornostmi, ki jih potrebuje za popolno in samostojno izvajanje javne naloge, za 
katero so mu bile podeljene pristojnosti. Zlasti mora biti pooblaščen za določanje regula-
tivnega okvira in načinov izvajanja te naloge. Nasprotno morajo biti organu, ki prenaša 
pristojnost, po prenosu odvzete vse pristojnosti v zvezi z zadevno javno nalogo«.
391
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
Te situacije, v katerih je (izjemoma) dopustno sklepanje neposrednih pogodb, 
bi lahko vsebinsko razdelili na dve skupini.28 Pri prvih gre za notranje (in-
-house) razmerje (v literaturi se po imenu stranke v postopku pred Sodiščem 
EU, v katerem je bila prvič opredeljena, uporablja tudi izraz doktrina Teckal29), 
katerega ključni element je neposredna ali posredna lastniška povezanost med 
subjekti, ki sklepajo predmetne pogodbe.30 Druga situacija pa je horizontalno 
sodelovanje, imenovano tudi »pravo medobčinsko sodelovanje«31 ki predpo-
stavlja udeležbo medsebojno lastniško nepovezanih subjektov javnega prava. 
Njeno oblikovanje je Sodišče EU postavilo v zadevi C480/06,32 ki se je nana-
šala na odlagališče odpadkov v mestu Hamburg, zato ga imenujemo doktrina 
Hamburg.
Pravna literatura ob tem poudarja, da pri doktrinah Teckal in Hamburg, to-
rej pri (vertikalnih) in-house razmerjih in horizontalnem sodelovanju, ne gre 
za izjemi od pravil javnega naročanja, temveč za omejitev obsega pravil 
o javnem naročanju. Z drugimi besedami: pojem javnega naročanja, kot ga 
opredeljuje pravo EU, ne obsega situacij, za katere lahko uporabimo pravila, 
ki izhajajo iz obeh omenjenih doktrin Sodišča EU, kar pomeni, da tudi niso 
predmet direktiv. To naj bi odpiralo nekatere možnosti za upoštevanje širših 
interesov deležnikov pri razlagi skladnosti konkretnih situacij v zvezi s pred-
stavljenimi omejitvami.33
3. HORIZONTALNO SODELOVANJE (DOKTRINA 
HAMBURG; PRAVO MEDOBČINSKO SODELOVANJE; 
NEPRAVI IN-HOUSE)
Pri horizontalnem sodelovanju, ki je predmet tega prispevka, ne gre za »pra-
vo« in-house razmerje,34 saj ne gre za sodelovanje med javnim naročnikom in 
28  Situaciji sta kot taki še posebej izrecno opredeljeni v točkah 31 do 35 sodbe Sodišča 
EU v zadevi C-159/11 ter točkah 33 do 37 v zadevi C-386/11.
29  Sodba Sodišča EU v zadevi C107/98 z dne 18. novembra 2009.
30  Analiza (pravih) in-house razmerij presega namen tega članka. O njih soavtor tega 
članka na primer v članku A. Mužina, nav. delo (2012a), str. 21–22.
31  Tako poimenovanje uporablja, med drugimi, tudi generalna pravobranilka v sklep-
nih predlogih zadeve C-159/11 z dne 23. maja 2015. 
32  Sodba sodišča EU v zadevi C480/06 z dne 1. avgusta 2009.
33  Tako S. Arrowsmith, nav. delo, str. 527 v zvezi s str. 477. Opozoriti je treba tudi na 
razliko med nekaterimi komentarji ZJN-3, ki o horizontalnem sodelovanju govorijo kot o 
izjemi pravil javnega naročanja (glej na primer V. Kranjc, nav. delo, str. 130). 
34  Horizontalno sodelovanje se označuje tudi z izrazom »nepravi in-house«; v sodbi 
v zadevi C-15/13 z dne 13. junija 2014 pa najdemo v 33. točki tudi izraz »horizontalni 
in-house posli«. 
392
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
od njega odvisno pravno osebo, ampak za sodelovanje dveh (ali več) javnih 
naročnikov pri doseganju nekega skupnega cilja, ki, kot bomo v nadaljevanju 
podrobneje opredelili, predpostavlja skupno izvajanje ene ali več javnih sto-
ritev javnih naročnikov in s tem gospodarnejše in lažje opravljanje teh nalog.
Sodišče EU je svoje stališče glede horizontalnega sodelovanja najprej razvijalo 
skozi sodno prakso, v letu 2014 pa so bile nato sprejete direktive, ki so to v bi-
stvenem povzele in opredelile v obliki člena.35 Horizontalno sodelovanje ureja 
Direktiva 2014/24/EU v četrtem odstavku 12. člena,36 v katerem je določeno, 
da pogodba o izvedbi javnega naročila, sklenjena izključno med dvema ali več 
javnimi naročniki (ali naročniki), ne spada v področje uporabe direktiv, če so 
izpolnjeni naslednji pogoji:
1. pogodba (o izvedbi javnega naročila) določa ali vzpostavlja sodelovanje med 
sodelujočimi javnimi naročniki za zagotovitev javne storitve, ki jih morajo 
opraviti, ob čemer uresničujejo cilje, ki so jim skupni;
2. pri tem sodelovanju se upoštevajo le vidiki javnega interesa;
3. sodelujoči javni naročniki (ali naročniki) na trgu izvajajo manj kot 20 od-
stotkov dejavnosti, ki jih zajema sodelovanje.
Predstavljene določbe direktiv o javnem naročanju so bile v vsebinsko iden-
tičnem besedilu prenesene v šesti odstavek 28. člena ZJN-3, pri čemer pa je 
bil v nacionalni zakonodaji opredelitvi horizontalnega sodelovanja, kot bo po-
drobneje predstavljeno v nadaljevanju, dodan še en pogoj – pravzaprav gre 
za ostanek predhodnih zakonskih ureditev – da mora biti vrednost predmeta 
naročanja enaka ali nižja od cene za predmet sodelovanja na trgu.
Horizontalno sodelovanje je – kot bova predstavila v nadaljevanju – v primer-
javi tako z Direktivo 2014/23/EU kot tudi z ZJN-3 nekoliko drugače urejeno v 
aktualnem predlogu Zakona o podeljevanju koncesij, in sicer v šestem odstav-
ku 10. člena, ki določa:
»Za pogodbo, ki določa ali se z njo izvaja sodelovanje med organi konce-
denta ali več koncedenti v primeru občin, s ciljem zagotoviti, da se javne 
storitve, ki jih morajo opraviti, izvajajo ob uresničevanju ciljev, ki so jim 
skupni in se pri tem sodelovanju upoštevajo le vidiki javnega interesa, se 
določbe tega zakona ne uporabljajo.«
35  Kot izhaja iz točke 2 preambule Direktive 2014/24/EU, je bila ta sprejeta tudi z 
namenom, da pojasni nekatere pojme in koncepte, da bi se zagotovila pravna varnost in 
upoštevalo nekatere vidike do tedaj vzpostavljene povezane in uveljavljene sodne prakse 
Sodišča EU. Enako določa 4. točka preambule Direktive 2014/25/EU.
36  Direktiva 2014/23/EU horizontalno sodelovanje ureja v četrtem odstavku 17. člena, 
Direktiva 2014/25/EU pa v četrtem odstavku 28. člena.
393
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
Iz sodbe prakse Sodišča EU nedvomno izhaja, da morajo biti za to, da lahko 
posamezno razmerje kvalificiramo kot t. i. horizontalno sodelovanje, kumu-
lativno podane vse navedene predpostavke.37 Iz tega je očitno, da je uporaba 
doktrine Hamburg, ki se nanaša na horizontalno sodelovanje, omejena na raz-
meroma ozek krog življenjskih situacij, pri katerih morajo biti izkazane na-
tančno določene okoliščine, ki so z vidika strank, udeleženih v pogodbenem 
razmerju, tako objektivne kot tudi subjektivne.
3.1. Pogoj lojalnega sodelovanja
Točka a četrtega odstavka 12. člena Direktive 2014/24/EU38 kot prvi pogoj za 
horizontalno sodelovanje določa, da mora pogodba (o izvedbi javnega naroči-
la) določati ali vzpostavljati sodelovanje med sodelujočimi javnimi naročniki 
(ali naročniki), z namenom zagotovitve izvajanja javnih storitev, ki jih morajo 
opraviti, ob uresničevanju ciljev, ki so jim skupni. To bi lahko skupaj poime-
novali pogoj lojalnega sodelovanja. Gre za kompleksen (nujni) pogoj za hori-
zontalno sodelovanje,39 glede katerega pravo EU postavlja zahteve, ki jih bova 
razčlenila v naslednjih razdelkih.
3.1.1. Sodelovanje med javnimi naročniki
Da lahko neko razmerje štejemo za horizontalno sodelovanje v skladu z določ-
bami prava EU, ni dovolj zgolj dejstvo, da pogodbo sklepajo subjekta javnega 
prava, saj je treba praviloma pri takih pogodbah uporabiti postopek javnega 
naročanja. Hkrati pa mora biti lastnost javnega naročnika nujno izkazana pri 
vseh subjektih, vključenih v sodelovanje, kar jasno izhaja tudi iz dikcije direk-
tiv. Pri tem sicer ni predpisano, v kakšni obliki oziroma na kakšnem pravnem 
temelju to sodelovanje poteka; lahko gre tako za projekt joint venture kot tudi 
za pogodbeno sodelovanje.40
Novi predlog Zakona o podeljevanju koncesij je glede tega precej bolj ome-
jevalen od Direktive 2014/23/EU, saj krog subjektov, za katere naj bi veljala 
pravila horizontalnega sodelovanja, omejuje le na »organe koncedenta ali 
37  Glej na primer točko 36 zadeve C159/11 ter točko 38 zadeve C-386/11.
38  Člen 17 Direktive 2014/23/EU oziroma 28. člen Direktive 2014/25/EU.
39  To še zlasti jasno izhaja izreka sodbe v zadevi C-386/11: »Pogodba, kakršna je ta v 
postopku v glavni stvari in s katero javni subjekt – ne da bi se za izvajanje skupne nalo-
ge javne službe vzpostavilo sodelovanje med javnima subjektoma, ki sta v pogodbenem 
razmerju – zaupa drugemu javnemu subjektu nalogo…je javno naročilo storitev […]«.
40  »Javni naročniki bi morali imeti možnost, da se odločijo, da bodo prek sodelovan-
ja skupaj izvajali svoje javne storitve, ne da bi morali uporabljati kakršnokoli določeno 
pravno obliko.« (33. točka preambule Direktive).« Glej tudi točko 47 sodbe C-480/06.
394
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
več koncedentov v primeru občin«,41 pri čemer v prvemu odstavku 7. člena 
določa, da pod pojmom koncedent razume le državo oziroma občine. V pri-
merjavi z dikcijo ZJN-3 na tem mestu novi predlog zakona tako iz določb o 
horizontalnem sodelovanju izpušča subjekte, ki so v točki c prvega odstavka 
9.  člena ZJN-3 opredeljeni kot »druge osebe javnega prava«. Takega ožanja 
pri tem predlog v ničemer ne pojasni. V luči neobstoja argumentacije za tako 
oblikovanje predloga zadevne določbe sicer meniva, da gre ali za napako ali pa 
za premalo premišljen predlog nacionalne posebnosti; najverjetneje zgolj za 
pretirano prakticističnost pristopa pri normativni dejavnosti.
Tako doktrini Teckal (in-house naročila) kot tudi Hamburg (horizontalno so-
delovanje) je namreč Sodišče EU razvilo, direktiva o podeljevanju koncesijskih 
pogodb pa kodificirala ob spoznanju, da v nekaterih situacijah, ko oddaja na-
ročil neposredno ne vpliva na delovanje trga, ni smotrno vzpostavljati okolja, 
ki povzroča nepotrebne transakcijske stroške sklepanja dogovorov med taksa-
tivno opredeljenimi subjekti. Glede na to, da je dana izjema od pravila nastala 
na podlagi sistematičnega razvoja sodne prakse EU, se zdi že prima facie nera-
zumno, da bi jo na nacionalni ravni zdaj (brez kakršnekoli vsebinske utemelji-
tve, ki bi bila avtorjema poznana) zoževali, s čimer se odpira tako praktična kot 
tudi pravna dilema glede razumevanja razhajanja med nacionalnimi pravili in 
pravili EU.
3.1.2. Skupno izvajanje javnih storitev pogodbenih strank
V že omenjeni zadevi C480/06, ki je bila izhodišče za dano doktrino, je so-
delovanje štirih upravnih okrožij Spodnje Saške in mesta Hamburg ustvarilo 
potrebne pogoje za vzpostavitev sistema obratovanja nove sežigalnice v Ru-
genberger Dammu. Prav sodelovanje med subjekti, ki so bili vsi zavezani k iz-
vajanju javnih storitev ravnanja z odpadki, na katere se je sodelovanje nanaša-
lo, je v obravnavanem primeru mestu Hamburg namreč omogočilo izgradnjo 
in upravljanje obrata za predelavo odpadkov. Ker je bila zaradi sodelovanja 
dosežena kritična masa odpadkov, je sodelovanje zagotovilo učinkovitejše iz-
vajanje te javne službe.42
Ob tem je Sodišče EU posebej poudarilo, da sporna pogodba vzpostavlja sode-
lovanje med lokalnimi skupnostmi, katere namen je zagotoviti izvajanje sku-
pne javne naloge, in sicer odstranjevanje odpadkov.43 Izvajanje naloge javne 
službe, ki je skupna vsem subjektom, vključenim v horizontalno sodelovanje, 
41  Šesti odstavek 10. člena predloga Zakona o podeljevanju koncesij.
42  C-480/06, točka 38.
43  Prav tam, točka 37.
395
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
je kot ključni pogoj za to izrecno poudarilo tudi v drugih sodbah.44 Ob tem 
pa zgolj izvajanja posameznih podpornih storitev ni mogoče šteti za predmet 
horizontalnega sodelovanja.45
3.1.3. Pristno in medsebojno sodelovanje, ki mora zasledovati 
skupni cilj
Nadalje gre za horizontalno sodelovanje (tudi glede na dikcijo direktiv) le, če 
imajo subjekti javnega prava pri svojem delovanju v okviru sodelovanja neki 
skupen cilj, pogodba pa je sporazum o sodelovanju oziroma o skupnih na-
logah za doseganje tega cilja. Pri tem je mogoče iz sodne prakse Sodišča EU 
razumeti, da morajo subjekti pri horizontalnem sodelovanju tak skupni cilj 
zasledovati že od vsega začetka sodelovanja. Namen pogodbenih strank to-
rej ne sme biti v tem, da bi se z (naknadnim) (pre)oblikovanjem sodelovanja 
na način, da bi to formalno ustrezalo pogojem za horizontalno sodelovanje, v 
resnici pa bi zasledovalo neke druge interese, obšlo predpise o javnem naroča-
nju, kar je v konkretnem primeru izrecno poudarilo tudi Sodišče EU.46
V primeru, v katerem je bila oblikovana doktrina Hamburg, je bila pogodba o 
odstranjevanju odpadkov v novi sežigalnici sklenjena že štiri leta pred predvi-
denim končanjem njene gradnje,47 pri čemer je Sodišče EU izrecno ugotovilo, 
da je bila odločitev o izgradnji obrata sprejeta in izvršena šele po tem, ko so 
štiri upravna okrožja dosegla sporazum o uporabljanju obrata in se k temu za-
vezala.48 Seveda tega ne moremo razumeti kot absolutnega nujnega pogoja za 
pristnost in medsebojnost sodelovanja, vendarle pa kaže, da mora to presegati 
okvire golega naročniško-plačniškega razmerja.
44  »[G]re za pogodbe, ki vzpostavljajo sodelovanje med javnimi organi, katerih na-
men je zagotoviti izvajanje naloge javne službe, ki je skupna vsem tem javnim organom« 
(C-159/11, točka 34; identično tudi C386/11, točka 36); oziroma, a contrario, ko Sodišče 
razlaga, zakaj konkretnega razmerja ne moremo šteti za horizontalno sodelovanje: »So-
delovanje, vzpostavljeno med univerzo in družbo HIS, namreč ni namenjeno izpolnje-
vanju skupne naloge javne službe v smislu sodne prakse« (C-15/13, točka 35)
45  To je Sodišče posebej poudarilo v zadevi C159/11: »V tem pogledu, se zdi, da iz 
navedb, vsebovanih v predložitveni odločbi izhaja, prvič, da ta pogodba vsebuje veliko 
materialnopravnih vidikov, katerih pomemben, če ne celo odločujoč del, ustreza dejav-
nostim, ki jih na splošno opravljajo inženirji ali arhitekti in ki, četudi temeljijo na znan-
stveni osnovi, ne spadajo v okvir znanstvenega raziskovanja« (točka 37).
46  »Poleg tega je treba ugotoviti, da iz nobenega dejstva iz spisa, ki je bilo predloženo 
Sodišču, ne izhaja, da bi v tej zadevi zadevne lokalne oblasti uporabile konstrukt, katere-
ga namen bi bil obiti predpise o javnih naročilih« (C480/06, točka 48).
47  Prav tam, točka 4.
48  Prav tam, točka 38.
396
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
Da bi lahko govorili o uresničevanju skupnih ciljev, mora biti torej sodelova-
nje pristno in medsebojno. Zahteve direktiv enako razume tudi primerjalna 
literatura. Tako zasledimo tudi poimenovanje razmerja, kot bi bilo podano 
v obravnavanem primeru, kot neinstitucionalno horizontalno sodelovanje 
(angl. non-institutional horizontal cooperation), pri čemer želiva glede obrav-
navane dileme povzeti poudarek, da gre pri tem za pristno sodelovaje in ne za 
navadno pogodbo (»genuine cooperation non ordinary contract«).49
Tudi pravobranilka je v sklepnih predlogih zadeve C-159/11 posebej poudari-
la, da primerov, pri katerem en javni organ zgolj stroškovno ugodno uporablja 
sredstva drugega javnega organa, ni mogoče šteti za horizontalno sodelovanje, 
temveč gre v takih primerih pravno gledano za pogodbo o opravljanju storitev, 
ki se opravljajo proti plačilu – torej za javno naročilo.50
Ob tem je treba ugotoviti, da se za horizontalno sodelovanje zahteva, da po-
godbene stranke oblikujejo tako sodelovanje in medsebojne obveznosti, ki vo-
dijo k sinergijskim učinkom za vse vpletene subjekte na področju izvajanja 
(vsem skupne) javne službe, na katero se horizontalno sodelovanje nanaša.51 V 
konkretnih primerih je bil ta cilj dosežen na naslednje načine:
1. kot je bilo že poudarjeno je v zadevi C480/06, je sodelovanje subjektov mes-
tu Hamburg omogočilo izgradnjo in upravljanje obrata za predelavo od-
padkov, saj je bila tako zagotovljena kritična masa odpadkov za učinkovito 
izvajanje javne službe;52
2. prav tako je v zadevi C480/06 pogodba o sodelovanju vključevala zaveze 
lokalnih skupnosti, ki so v neposredni zvezi z javnimi storitvami, in sicer 
so upravna okrožja dala službi za odvoz odpadkov mesta Hamburg na voljo 
tiste zmogljivosti odlagališč, ki jih same ne uporabljajo, za odpravo poman-
jkanja odlagalnih zmogljivosti mesta Hamburg; prav tako so se zavezala, da 
bodo na svoja odlagališča sprejela žlindro iz sežiga, ki je ni mogoče prede-
lati, v sorazmerju z dostavljenimi količinami odpadkov, ter si tudi sicer po 
potrebi nudila pomoč v okviru vzajemnih obveznosti odstranjevanja od-
padkov.53
Iz teh primerov sicer izhaja, da lahko horizontalno sodelovanje med subjekti 
poteka ob različni delitvi konkretnih operativnih nalog med njimi. Pri dose-
ganju skupnega cilja se lahko torej posamezna stranka specializira oziroma 
49  J. Wiggen, nav. delo, str. 83.
50  Sklepni predlogi v zadevi C-159/11, točka 92.
51  Tako tudi S. Arrowsmith, nav. delo, str. 522.
52  Sodba sodišča EU v zadevi C-480/06, točka 38. 
53  Prav tam, točki 41 in 42. 
397
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
prevzame specifične naloge opravljanja skupne javne službe.54 Vse stranke pa 
morajo prevzeti nekatere zaveze, ki presegajo golo odmeno za opravljanje na-
log drugih strank, in ki so za vse sodelujoče subjekte vzajemno koristne pri 
sledenju skupnim ciljem, kar je v zadevi C-159/11 še posebej izrecno in jasno 
poudarila tudi generalna pravobranilka:
»Zato ni dovolj, da se zakonska obveznost za opravljanje sporne javne na-
loge nanaša le na enega od udeleženih javnih organov, medtem ko drugi 
nastopa v vlogi pomočnika pri izpolnitvi, ki na podlagi naročila prevzame 
izvedbo te tuje naloge. To se zdi prepričljivo, kajti če se upošteva etimolo-
ški pomen besede ‚sodelovanje‘, je bistvo takega sodelovanja vendarle prav 
skupna strategija strank, ki temelji na medsebojni izmenjavi in določitvi 
vsakokratnih interesov. Enostransko sledenje lastnim interesom zgolj enega 
udeleženca je težko opisati kot ‚sodelovanje‘ v zgoraj navedenem smislu.«55
Tudi komentatorji ZJN-3, ob sklicevanju na Delovni dokument služb Evropske 
komisije o uporabi prava EU o javnem naročanju za odnose med naročniki,56 
poudarjajo, da je pri horizontalnem sodelovanju bistveno, da:
»gre za posebno sodelovanje, ki pomeni več kot zgolj izvedbo (dobavo blaga, 
izvedbo storitve …) predmeta naročila […] Skupno izvajanje nalog pomeni 
sodelovanje in medsebojne obveznosti sopogodbenih partnerjev, s čimer se 
ustvarjajo sinergije«,
pri čemer posebej poudarjajo svoje razumevanje, da:
»iz splošne razlage sodne prakse [Sodišča EU] ravno tako izhaja, da mora 
imeti dogovor značilnosti resničnega sodelovanja v nasprotju z običajnim 
javnim naročilom, pri katerem ena stran izvaja določeno nalogo v zame-
no za plačilo. Takšna enostranska dodelitev naloge med naročnikoma se ne 
more šteti za sodelovanje.«57
54  Tako tudi preambula Direktive 2014/24/EU v 33. točki: »Ni potrebno, da so sto-
ritve, ki jih izvajajo različni sodelujoči organi, nujno enake; lahko se tudi dopolnjujejo 
[…]Tako sodelovanje ne pomeni, da morajo vsi sodelujoči organi izvajati glavne pogod-
bene obveznosti, pod pogojem, da se zavežejo, da bodo prispevali k skupnemu izvajanju 
zadevne javne storitve.« Arrowsmith (nav. delo, opomba št. 616 na str. 527) sicer ob tem 
poudarja, da je bila v predlogu besedila Direktive prvotno predvidena zahteva po skup-
nem izvajanju, kar pa nato ni bilo sprejeto v corpus Direktive. To lahko zopet razumemo 
kot dodatno utemeljitev, da ni nujno, da vsi subjekti izvajajo konkretno storitev, ki je 
predmet horizontalnega sodelovanja.
55  Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Sodišča EU v zadevi C-159/11, točka 75.
56  Neuradni prevod v slovenski jezik je objavljen na <http://www.djn.mju.gov.si/resour 
ces/files/Predpisi/razlag_in-house%20in%20public-public%20sodelovanje_en.pdf> (1. 6. 
2017).
57  S. Matas, v: M. Basta Trtnik in drugi, nav. delo, str. 155.
398
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
Da bi lahko za posamezen pravni posel uporabili pravila o horizontalnem so-
delovanju, bi ga bilo treba izpeljali v okviru širše zastavljenega projekta, ki bi 
zasledoval skupne cilje pri izvajanju skupnih javnih nalog na danem področju, 
na primer glede večje učinkovitosti izrabe zmogljivosti preko zavez o redni 
dobavi minimalnih količin, vzajemnega strateškega sodelovanja pri izrabi pre-
sežnih zmogljivosti vseh sodelujočih strani, opredelitve sistema vzajemne po-
moči v primeru izrednih dogodkov in okoliščin na danem področju, ipd. Šele 
takrat bi ga bilo mogoče izpeljati na podlagi neposredne pogodbe, torej brez 
izvedbe postopka javnega naročanja.
3.2. Pogoj zasledovanja javnega interesa
Direktiva 2014/24/EU v točki b četrtega odstavka 12. člena58 horizontalno so-
delovanje pri skupnem opravljanju nalog javnega značaja nadalje pogojuje z 
urejanjem pravnih razmerij samo ob upoštevanju vidikov javnega interesa. 
Poleg že omenjene zahteve po sodelovanju pri izvajanju skupne javne naloge 
subjektov se ta pogoj glede na sodno prakso Sodišče EU nanaša tudi na omeji-
tve finančnih transakcij v zvezi s predmetom horizontalnega sodelovanja med 
subjekti ter tudi na zahtevo po nefavoriziranju zasebnega kapitala pri projektu, 
ki je predmet sodelovanja.
3.2.1. Omejevanje finančnih nakazil med subjekti sodelovanja
Sodišče EU je večkrat poudarilo omejitev, da naj finančna nadomestila, ki jih 
subjekti plačujejo drugim subjektom zaradi opravljanja nalog, ki so predmet 
(horizontalnega) sodelovanja, pomenijo zgolj odmeno za pri tem nastale stro-
ške.59 Glede vprašanja, na katere stroške se nanaša izraz »povračilo stroškov«, 
je generalni pravobranilec v sklepnih predlogih v zadevi C-113/13 z dne 30. 
aprila 2014 izoblikoval jasno stališče, ki ga je na podlagi njegovega predloga 
povzelo Sodišče EU v sodbi z dne 23. januarja 2015:
»Ni pomembno, ali stroški, ki jih morajo tem združenjem povrniti javni 
organi, obsegajo stroške, ki so neposredno povezani z zagotavljanjem za-
devnih storitev, ali tudi del splošnih stroškov«.
58  Direktiva 2014/23/EU v 17. členu in Direktiva 2014/25/EU v 28. členu.
59  Tako na primer že v zadevi C-480/06, točka 43: »Nasprotno pa je iz zadevne po-
godbe razvidno, da na podlagi sodelovanja, ki ga vzpostavlja ta pogodba med službo za 
odvoz odpadkov mesta Hamburg in zadevnimi štirimi upravnimi okrožji, med temi sub-
jekti ne pride do drugih finančnih transakcij, razen tistih, ki ustrezajo povračilu tistega 
dela stroškov, ki jih nosijo upravna okrožja, jih pa upravljavcu plača ta služba za odvoz 
odpadkov.« Glej tudi na primer sodbi v zadevah C-159/11, točka 29; C-386/11, točka 31.
399
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
Pri tem je bistvo ureditve takega sodelovanja ustvarjanje medsebojnih zavez 
za doseganje sinergijskih učinkov pri zagotavljanju javnih storitev in ne ob-
računavanje dražjih storitev v eni lokalni skupnosti na račun nižjega obraču-
navanja storitev v drugi lokalni skupnosti ali ustvarjanja dobička (presežka) 
izvajalca javne storitve. Zato naj bi bilo pravno razmerje mogoče šteti za hori-
zontalno sodelovanje zgolj v primeru njegovega izvajanja na način, da zajema 
le finančne transakcije, ki se nanašajo na povračilo dejanskih stroškov izvaja-
nja javnih storitev.
Ob tem moramo razumeti, da so pravila, ki dopuščajo sklepanje neposrednih 
pogodb, še glede dopustnega povračila stroškov precej bolj restriktivna, kot so 
sicer. Z vidika dopustnosti izvrševanja pravnega odnosa je treba tako pouda-
riti, da se ta sme izvrševati samo pod pogojem povračila dejanskih stroškov, 
vsakršen tržni interes pa mora biti izključen (oziroma je tako preplačilo z vi-
dika prava EU protipravno in je sankcionirano s povračilom). Predstavljeno 
stališče je zavzela tudi Državna revizijska komisija, ki je poudarila, da je eden 
od pogojev, ki mora biti izpolnjen, da bi razmerje lahko opredelili kot razmerje 
public-public cooperation, namen sodelovanja, ki je:
»skupno izvajanje javne službe, zato lahko tako sodelovanje vključuje le fi-
nančne transakcije, ki se nanašajo na povračilo dejanskih stroškov izvajanja 
javnih storitev, tržni interes pa mora biti v celoti izključen«.60
Literatura poudarja, da ta pogoj ni bil neposredno vključen v Direktivo, še po-
sebej pa poudarja, da je Komisija v predlogu tako izrecno določbo predvidela, 
vendar pozneje ni bila sprejeta, kar naj bi tudi nakazovalo na to, da zadevni 
pogoj ni absoluten v vseh primerih horizontalnega sodelovanja.61
3.2.2. Posebnost ureditve v ZJN-3
Vendar pa je treba posebej opozoriti na specifiko nacionalne zakonodaje, saj 
ZJN-3 v točki č šestega odstavka 28. člena, v katerem povzema določbe direk-
tiv glede horizontalnega sodelovanja – v nasprotju z njimi – določa, da mora 
biti pri temu vrednost predmeta naročanja enaka ali nižja od cen za ta predmet 
na trgu. Iz tega izhaja, da mora naročnik po nacionalnem pravu tudi v primeru 
horizontalnega sodelovanja ugotavljati, kakšna je ponudbena cena, in da mora 
biti ta cena enaka ali nižja od tržne.
Čeprav ti zahtevi v pravu EU nista poznani in primerljiva literatura s področja 
upravnega prava celo ugovarja dopustnosti drugačnega urejanja od ureditve 
60  Sklep Državne revizijske komisije z dne 11. januarja 2012 v zadevi št. 018-402/2011-6.
61  S. Arrowsmith, nav. delo, str. 526, 530.
400
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
v evropskih direktivah,62 ZJN-3 ohranja ti omejitvi iz prej veljavnih zakonov, 
ki sta urejala postopke javnega naročanja. Meniva, da je to neustrezno iz več 
vidikov. Prvič, s teleološkega vidika se zdi neustrezno doktrino Hamburg, ki 
je po svoji naravi negacija trga in je namenjena izvzemu notranjih razmerij 
od tržnih pravil, ker uporaba tržnih pravil zanje ni primerna, podrejati prav 
tem tržnim pravilom, in to še celo v fazi presoje dopustnosti njene uporabe. 
Zapisano drugače: pogoj, da mora biti vrednost predmeta naročanja enaka ali 
nižja od cen za ta predmet na trgu, vnaša v nacionalne določbe o horizontal-
nem sodelovanje prav tisto, kar naj bi ta doktrina izključevala, zaradi česar je 
ta pogoj njeno zanikanje.63
Drugič, treba je potegniti vzporednico s položajem in-house, pri katerem, 
kot poudarjata direktivi o javnem naročanju in o podeljevanju koncesijskih 
pogodb v svojih preambulah, med predmetnima subjektoma oblikovano 
»popolnoma upravno razmerje zaradi nepogodbenega značaja ne bi smelo 
spadati na področje postopkov javnega naročanja«.64 Čeprav pri horizontal-
nem sodelovanju ne gre za tako medsebojno razmerje, pa je mogoče tudi v 
temu primeru oblikovati ugotovitev, da sama vzpostavitev takega sodelovanja, 
tako kot to velja tudi za in-house, per se ne vpliva na trg, saj se primarno izvaja 
v razmerju med javnimi naročniki v zvezi s skupnim izvajanjem javnih nalog. 
Če bi pridobivali konkretno blago, storitve ali gradnje na trgu od subjektov, ki 
niso javni naročniki, pa bi bilo treba s strani sodelujočih subjektov v projektu 
horizontalnega sodelovanja – ki so (po definiciji javni) naročniki – v vsakemu 
primeru izpeljati ustrezne postopke javnega naročanja.
Glede doktrine Hamburg oziroma njene nacionalne inkorporacije v šesti od-
stavek 28. člena ZJN-3 je treba omeniti tudi zahtevo nacionalnega zakona iz 
62  Ob tem je treba – zgolj kot opombo, ki zaradi kompleksnosti vprašanja, ki ga odpi-
ra, kot taka sicer presega okvire tega članka – poudariti dilemo dopustnosti postavljanja 
strožjih pogojev v slovenski zakonodaji za uporabo doktrine, razvite v pravu EU. To vpra-
šanje je pomembno zaradi manevrskega prostora države članice pri izvedbi direktive v 
nacionalno pravo, pa tudi glede pravnih posledic, ki jih različne metode harmonizacije 
povzročajo (posledica obrnjene diskriminacije, tj. slabšega položaja domačih subjektov). 
Tudi vodilna italijanska literatura s področja upravnega prava se namreč sklicuje na sta-
lišče italijanskega Ustavnega sodišča, da nacionalna zakonodaja ne sme nasprotovati 12. 
členu Direktive kot kodifikaciji sodne prakse Sodišča EU. Glej R. Angioni, M. Pani & C. 
Sanna, nav. delo. 
63  O tem pogoju tudi R. Pirnat, nav. delo, str. 20: »Temeljni problem tega pogoja pa je, 
da je pravzaprav nasproten sami ideji in-house javnih naročil.«
64  Točka 34 preambule Direktive 2014/24/EU oziroma točka 48 preambule Direktive 
2014/23/EU. O t. i. izjemah in-house glej še zlasti eno zadnjih mnenj generalnega pra-
vobranilca v zadevi C-567/15 z dne 27. aprila 2017, točke 60 in naslednje. Pregledno o 
in-house naročilih v domači literaturi sicer na primer R. Pirnat, nav. delo, str. 13 in nasl.; 
oziroma, prav tam, tudi A. Mužina, nav. delo (2017), str. 25 in nasl. 
401
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
devetega odstavka 28. člena ZJN-3, ki se (širše) nanaša na javna naročila med 
osebami v javnem sektorju, da mora v vseh primerih oddaje javnega naročila 
na podlagi tega člena oseba, ki ji je to naročilo oddano, blago, storitve ali gra-
dnje naročati ob upoštevanju pravil javnega naročanja, čeprav sama ni naroč-
nik v skladu z zakonsko opredelitvijo. V tem delu ZJN-3 ni neposredno povzel 
besedila direktiv o javnem naročanju, saj te nimajo take dobesedne prepove-
di.65 Meniva, da je taka zakonska določba sicer skladna s temeljnim namenom 
direktiv. Iz njihovih preambul namreč izhaja zahteva, da je treba ob uporabi 
določb o oddaji javnih naročil med osebami v javnemu sektorju v vsakemu 
primeru poskrbeti, da ne pride do izkrivljenja konkurence; torej ne glede na 
formalnopravni status udeleženih subjektov.
Vendar pa je hkrati treba ugotoviti tudi, da je glede določbe šestega odstavka 
28. člena ZJN-3, ki se nanaša na horizontalno sodelovanje, v vsakemu prime-
ru nepotrebna – saj horizontalno sodelovanje že po definiciji vključuje zgolj 
javne naročnike, ki pa so vsi dolžni pri pridobivanju blaga, storitev in gra-
denj na trgu izvajati postopke javnega naročanja. Pogoj, da mora biti vrednost 
predmeta naročanja pri horizontalnemu sodelovanju enaka ali nižja od cen za 
ta predmet na trgu, ob izhodišču, da pravila javnega naročanja varujejo kon-
kurenco na trgu – in ne gospodarnost poslovanja državnih in lokalnih orga-
nov ter oseb javnega prava, kot je večkrat napačno interpretirano66 – je torej 
logično neskladen z namenom pravil o javnem naročanju. Ob dejstvu, da se 
horizontalno sodelovanje primarno ne odvija na trgu, vsi morebitni »posegi na 
trg« pa se morajo izvesti v skladu s pravili javnega naročanja, k temu cilju (ki 
ga sicer v ničemer ne ovira tudi) namreč nič ne pripomore.
Ob tem navedimo tudi stališče avtorjev komentarja k ZJN-3, ki ob sklicevanju 
na že omenjeno strokovno literaturo67 o vprašanju, kaj se lahko šteje kot pri-
merna podlaga za (horizontalno) sodelovanje v javnem interesu, navajajo, da:
»čeprav je bilo iz prvotnega predloga Direktive odstranjeno besedilo, da 
takšno sodelovanje ne sme vsebovati drugih finančnih transferjev razen 
65  To ugotavlja tudi V. Kranjc, 2016, str. 130.
66  Ne moremo spregledati nekaterih zadnjih odločb Vrhovnega sodišča RS, na primer 
v zadevi III Ips 155/2015 z dne 18. aprila 2017, v kateri sodišče navaja, da je »glavni namen 
postopkov oddaje javnih naročil […] gospodarna nabava blaga, storitev in gradenj«. Na-
men (enotnih EU) pravil o javnem naročanju in podeljevanju koncesij namreč ni v tem, 
da bi se čim bolj gospodarno porabljala javna sredstva; temveč v varovanju tržnega okolja, 
ki bo zagotavljalo konkurenčna pravila igre vsem ponudnikom na trgu, brez privilegiran-
ja s strani entitet, ki neposredno ali posredno upravljajo proračunska sredstva, ki jih niso 
pridobili v konkurenčnem boju z drugimi (potencialnimi) konkurenti na trgu.
67  J. Wiggen, nav. delo, str. 91.
402
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
povračila za stroške, bo to verjetno primerna podlaga za presojo, ali takšno 
sodelovanje sledi javnemu interesu.«68
Zdi se namreč, da je taka razlaga tudi v skladu preambulo Direktive 2014/24/
EU, v kateri je navedeno, da:
»bi bilo treba pri sodelovanju, vključno z vsakršnimi finančnimi transferji 
med sodelujočimi javnimi naročniki, upoštevati le vidike javnega interesa.«69
Poudariti je treba, da vse to nakazuje, da je treba pri horizontalnem sodelova-
nju glede morebitnih medsebojnih plačil med subjekti, ki v njem sodelujejo, o 
teh ostati v gabaritih, ki pomenijo (le) pokrivanje stroškovne cene storitev – in 
torej niso podlaga za doseganje dobičkov posameznega sodelujočega subjekta. 
Meniva, da pri tem pojmovno ni mogoče izključiti, da bi stroški, na katere se 
nanaša povračilo, lahko nastali tudi z izvajanjem storitev na trgu – v smislu po-
vračila stroškov enega partnerja v projektu horizontalnega sodelovanja druge-
mu, glede katerih je ta blago, storitve ali gradnje pridobil na trgu prek izvedbe 
postopka javnega naročanja.
Tretjič, že pred nekaj leti je strokovna literatura opozarjala pred tem, da postop-
ki javnega naročila postali samo »preizkušanje« trga pred sklenitvijo in-house 
pogodbe (kar smiselno velja tudi za horizontalno sodelovanje), vključno z od-
škodninski posledicami takega ravnanja (preizkušanja).70 Čeprav direktive ne 
uvajajo polne harmonizacije, pa bi določilo točke č šestega odstavka 28. člena 
ZJN-3 lahko pomenilo poseg v doktrino Hamburg. Poleg tega je treba izraziti 
tudi pomislek o tem, kako bi bilo mogoče in concreto preizkusiti ceno, kot ta 
obveznost glede na dikcijo zakonskega določila izhaja iz ZJN-3. Ne glede na 
vse to pa je treba poudariti, da je ZJN-3 pozitivno pravo in ga je kot takega 
treba spoštovati.
3.2.3. Nefavoriziranje zasebnega kapitala
Nekatere ugotovitve Sodišča EU ob vzpostavljanju doktrine horizontalnega 
sodelovanja bi lahko na prvi pogled razumeli tudi kot prepoved kakršnegakoli 
sodelovanja zasebnega kapitala.71 (Tudi) glede tega literatura opozarja, da ta 
omejitev ni nujno absolutna, pri čemer poudarja, da je tako omejitev, ki jo je 
predlog direktive, kot ga je pripravila Komisija, sicer najprej vseboval, nato pa 
68  S. Matas, v: Basta Trtnik in drugi, nav. delo, str. 156.
69  Točka 33 preambule Direktive 2014/24/EU; primerjaj s točko 29 sodbe Sodišča EU 
v zadevi C-159/11.
70  O tem na primer A. Mužina, nav. delo (2012b), str. 177–184.
71  Glej na primer sodbi C-480/06, točki 44 in 45; C-159/11, točka 35.
403
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
ni bila dobesedno vključena v Direktivo 2014/24/EU.72 Čeprav je krog poten-
cialnih subjektov, ki lahko sodelujejo v okviru t. i. horizontalnega sodelovanja 
že po definiciji omejen na natančno opredeljene (javne) naročnike – po ZJN-3 
na naročnike iz točk a, b ali c prvega odstavka 9. člena, tj. na organe Republike 
Slovenije, organe samoupravnih lokalnih skupnosti ter druge osebe javnega 
prava – pa je lahko v delu teh po nacionalni dikciji pri »drugih osebah javnega 
prava« prisoten tudi zasebni kapital.
Meniva, da je taka ureditev tudi z vidika zagotavljanja delovanja konkurenčnih 
silnic na trgu v redu, saj ne favorizira zasebnega kapitala v smislu zagotavljanja 
zasebnim subjektom prednosti na posameznemu trgu. Vsak poseg v trg s stra-
ni sodelujočih (javnih) naročnikov v projektu horizontalnega sodelovanja bo 
namreč v vsakemu primeru opravljen po ustreznemu postopku javnega naro-
čanja; remuneracija pa bo v luči nujnega omejevanja na kritje stroškov tudi zno-
traj kroga sodelujočih subjektov preprečila ustvarjanje dobičkov za zasebni ka-
pital. Je pa hkrati za horizontalno sodelovanje nesporno absolutni nujni pogoj 
mogoče najti v zahtevi, da to ne sme v nobenem primeru pomeniti postavljanja 
konkretnega zasebnega subjekta v privilegiran položaj v primerjavi s konku-
renti na trgu.73 To sicer izhaja že iz splošnih ciljev pravil o javnem naročanju.74
3.3. Pogoj omejenega dohodka iz dejavnosti, ki je predmet 
sodelovanja
Točka c četrtega odstavka 12. člena Direktive 2014/24/EU75 nazadnje kot pogoj 
horizontalnega sodelovanja določa, da sodelujoči javni naročniki (ali naročni-
ki) na trgu izvajajo manj kot 20 odstotkov dejavnosti, ki jih zajema sodelovanje, 
pri čemer je bila tudi ta določba glede na izhodiščni predlog besedila direktiv 
v končnem besedilu nekoliko omiljena. Namen takega omejevanja aktivnosti 
subjektov, ki so vključeni v sodelovanje, pri njihovem delovanju na trgu, je v 
tem, da zaradi sklepanja neposrednih pogodb med subjekti, ki so sicer javni 
naročniki, ne pride do motenja delovanja konkurenčnih silnic na trgu.
Predlog zakona o podeljevanju koncesij ne pozna omejitve 20-odstotnega 
maksimalnega izvajanja predmetne dejavnosti na trgu. To je mogoče logično 
72  S. Arrowsmith, nav. delo, str. 524. Tako meni tudi R. Pirnat, nav. delo, str. 23: »Taka 
določba je bila vključena v predlog Direktive o javnem naročanju iz leta 2014, vendar te 
določbe v sprejetem besedilu direktive ni. To pa pomeni, da z uveljavitvijo Direktive ta 
zahteva ne velja več.«
73  Glej sodbe C-480/06, točka 47; C-159/11, točka 35; C-386/11, točka 37.
74  Kronološki prikaz prakse Sodišča EU v zvezi z vprašanjem, ki ga obravnava ta raz-
delek, pri in-house naročilih, na primer v R. Pirnat, nav. delo, str. 19.
75  Člen 17 Direktive 2014/23/EU oziroma 28. člen Direktive 2014/25/EU.
404
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
povezati s predhodno izpostavljenim (nepojasnjenim) predvidenim dodatnim 
omejevanjem kroga subjektov, ki lahko sodelujejo v razmerjih horizontalnega 
sodelovanja, zgolj na državo in lokalne skupnosti – kar odstopa od ureditve 
Direktive 2014/23/EU. Predlagatelj zakona očitno izhaja iz tega, da delovanje 
države in občin nikakor ne obsega storitev, ki bi lahko vplivale na delovanje 
trga, zato po njegovem take omejitve ne bi potrebovali.
Tako razmišljanje bi lahko povzročilo situacije, ki bi nasprotovale temeljnim 
izhodiščem EU prava koncesij. Tudi občina lahko namreč na primer med dru-
gim prek svojega režijskega obrata neposredno opravlja storitve, ki lahko deni-
mo v okviru nalog, povezanih z opravljanjem javnih služb, v nekaterih vidikih 
pomenijo tudi posege na trg. Če pa bomo uzakonili pravila, ki v nasprotju z 
izhodiščem exceptiones non sunt extendae v primerjavi z Direktivo 2014/23/
EU ureja blažje pogoje za možnost horizontalnega sodelovanja med subjekti, 
pa meniva, da je utemeljena bojazen ravnanja države v navzkrižju z načelom 
lojalnega sodelovanja pri zagotavljanju konkurenčnih pravil delovanja sku-
pnega trga EU.
4. SKLEP
Pravo EU ureja dve skupini situacij, ko je sklepanje pogodb med javnimi na-
ročniki, za katerega bi bilo treba sicer praviloma izpeljati ustrezen postopek 
javnega naročanja, izvzeto iz okvira danih pravil. Eno takih v skladu s strani 
Sodišča EU izoblikovane doktrine Hamburg je horizontalno sodelovanje, ki 
sta ga leta 2014 v četrtem odstavku 12. člena, 17. členu oziroma 28. členu za-
jele tudi Direktiva o javnem naročanju, Direktiva o podeljevanju koncesijskih 
pogodb in Direktiva o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti 
v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev. 
Obe direktivi o javnem naročanju sta bili v nacionalno zakonodajo vključeni 
z ZJN-3, inkorporacija Direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb pa se 
pripravlja z aktualnim predlogom Zakona o podeljevanju koncesij.
Da lahko razmerje med subjekti opredelimo kot horizontalno sodelovanje, je 
treba kumulativno izpolniti več pogojev. Prvi pogoj, ki bi ga lahko poimenova-
li pogoj lojalnega sodelovanja, zajema zahteve, da so sodelujoči subjekti javni 
naročniki; da ti sodelujejo pri izvajanju javne naloge oziroma javne službe, ki 
je vsem skupna – pri čemer sicer ni treba, da bi vse posamezne naloge, ki so 
potrebne za sodelovanje, izvajali prav vsi subjekti, temveč je dopuščena speci-
alizacija za opravljanje posameznih ožjih dejavnosti; ter da mora sodelovanje 
biti postavljeno na širši, strateški ravni, tako da pomeni zasledovanje neke-
ga konkretnega skupnega cilja sodelujočih subjektov – torej tako, da presega 
okvire golega naročniško-plačniškega razmerja. Novi Predlog zakona o pode-
405
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
ljevanju koncesij krog subjektov, za katere naj bi veljala pravila horizontalnega 
sodelovanja, omejuje le na državo oziroma občine. Ker za to ne ponuja nobe-
nega pojasnila, meniva, da gre bodisi za napako bodisi za premalo premišljen 
predlog. Glede na to, da je dana izjema od pravila nastala na podlagi sistema-
tičnega razvoja sodne prakse EU, se zdi tako omejevanje namreč že na prvi 
pogled nerazumno in nepotrebno.
Drugi pogoj – pogoj zasledovanja javnega interesa – poudarja zahtevo po ome-
jenosti medsebojnih finančnih nakazil med subjekti sodelovanja ter, še posebej 
izrecno, zahtevo po nefavoriziranju zasebnega kapitala. Tretji pogoj pa, tudi v 
luči omejevanja potencialnih vplivov na tržne silnice segmenta prostega trga, 
ki ga tako sodelovanje potencialno ogroža, omejuje delež dohodka sodelujočih 
subjektov pri njihovem nastopanju na prostem trgu v okviru opravljanja na-
log oziroma dejavnosti. Tudi tukaj je Predlog zakona o podeljevanju koncesij 
poseben – tokrat v obratni smeri, tj. v širitvi možnosti horizontalnega sode-
lovanja v nasprotju z načelom o ozki razlagi izjem – saj takega pogoja sploh 
ne vsebuje. Meniva, da je predlagatelj izhajal iz domneve, da država oziroma 
občine ne morejo opravljati storitev na trgu, s čimer pa se ne moreva strinjati 
brez zadržka. Zato bi lahko bil predlog v nasprotju s cilji, ki jih zasleduje Di-
rektiva 2014/23/EU.
ZJN-3 je glede drugega od treh pogojev strožji od direktiv, saj postavlja doda-
tno zahtevo, ki je pravo EU v zvezi s horizontalnim sodelovanjem ne pozna, tj. 
zahtevo po ugotavljanju, kakšna je ponudbena cena, oziroma zahtevo, da mora 
biti ta enaka ali nižja od tržne. Gre za ostanek prejšnjih zakonov, za katerega 
meniva, da je v temeljnem nasprotju z logiko situacije horizontalnega sodelo-
vanja, kot izhaja iz prava EU. Ta v svojem bistvu pomeni izjemno izključitev 
posameznega dogovora med konkretnimi, ozko opredeljenimi subjekti glede 
nekaterih poslov, ki morajo (posledično) biti v skladu s številnimi taksativ-
no opredeljenimi zahtevami, od vpliva delovanja tržnih silnic (pravila javnega 
naročanja so namreč namenjena prav zagotavljanju konkurence), ZJN-3 pa 
to namreč s svojo dodatno določbo v njenem bistvu zanika, saj z njo določa 
preverjanje trga – za katerega si tudi sicer ni mogoče predstavljati, kako bi se 
lahko v praksi izvajalo.
Z zadevno omejitvijo uporabe pravil javnega naročanja pravo EU vzpostavlja 
temelje za spodbujanje sodelovanja med subjekti javnega prava pri izvajanju 
skupnih nalog in doseganju ciljev, ki so jim skupni – tudi, oziroma predvsem, 
na nadnacionalni ravni. Glede tega je mogoče pričakovati nekatere projekte, ki 
bodo vodili k izrabljanju sinergij predvsem pri opravljanju javnih služb, s tem 
pa k še učinkovitejšemu opravljanju javnih nalog. Pred našimi sodišči se bo 
prej ali slej zagotovo znašlo tudi vprašanje glede pravne (ne)skladnosti točke č 
šestega odstavka 28. člena ZJN-3 s pravnimi pravili prava EU, ki tako sodelova-
406
  •  134 (2017) 5-6
Aleksij Mužina, Žiga Rejc
nje neutemeljeno otežuje. oziroma če bo sprejet, že nakazano vprašanje razlage 
odstopajočih določb predloga Zakona o podeljevanju koncesij v primerjavi z 
EU direktivo o podeljevanju koncesijskih pogodb.
Literatura
Roberto Angioni, Mattia Pani in Carlo Sanna: Società in house: Criticità e pro-
spettive. Edizione Cesda, Rim 2014.
Sue Arrowsmith: The Law of Public and Utilities Procurement: Regulation in 
the EU and UK. Thompson Reuters Professional, London 2014.
Milena Basta Trtnik, Vida Kostanjevec, Sašo Matas, Maja Potočnik in Urška 
Skok Klima: Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) s komentarjem. Uradni 
list Republike Slovenije, Ljubljana 2016.
Boštjan Brezovnik: Aktualna vprašanja ravne ureditve javnega podjetja v Slo-
veniji, v: Lex localis, 7 (2009) 2, str. 177–195.
Delovni dokument služb Evropske komisije o uporabi prava EU o javnem 
naročanju za odnose med naročniki, neuradni prevod v slovenski jezik: 
<http://www.djn.mju.gov.si/resources/files/Predpisi/razlag_in-house%20
in%20public-public%20sodelovanje_en.pdf> (1. 6. 2017).
Vesna Kranjc: Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) s komentarjem. GV Založ-
ba, Ljubljana 2016.
Mnenje Računskega sodišča št. 330-2/2015/16 z dne 12. januarja 2016.
Aleksij Mužina: Razjasnitev uporabe notranjih (in-house) razmerij pri izva-
janju javnih naročil/koncesij, v: Pravna praksa, 31 (2012a) 48, str. 21–22.
Aleksij Mužina: Uporaba notranjih (in-house) razmerij pri izvajanju javnih na-
ročil/koncesij s poudarkom na financerjih iz sredstev evropske kohezijske 
politike. V: Zbornik referatov. LM Veritas, Ljubljana 2012b, str. 177–184.
Aleksij Mužina: Tipologija omejitev uporabe ZJN-3 v treh korakih, v: Aleš Av-
breht, Uroš Hočevar, Vesna Kranjc, Aleksij Mužina, Rajko Pirnat, Njives 
Prelog, Urška Skok Klima in Marko Žvipelj: 20 let javnih naročil v Repu-
bliki Sloveniji. Nebra, Ljubljana 2017, str. 25–38.
Rajko Pirnat: Nekaj aktualnih vprašanj in-house javnih naročil, v: Aleš Av-
breht, Uroš Hočevar, Vesna Kranjc, Aleksij Mužina, Rajko Pirnat, Njives 
Prelog, Urška Skok Klima & Marko Žvipelj: 20 let javnih naročil v Repu-
bliki Sloveniji. Nebra, Ljubljana 2017, str. 13–24. 
Predlog Zakona o podeljevanju koncesij, EVA: 2017-1611-0001.
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Sodišča EU v zadevi C-159/11 z 
dne 23. maja 2015.
407
  •  134 (2017) 5-6
Horizontalno sodelovanje (doktrina Hamburg) kot omejitev uporabe pravil ...
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Sodišča EU v zadevi C-113/13 z 
dne 30. aprila 2014.
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Sodišča EU v zadevi C-51/15 z 
dne 30. junija 2016.
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Sodišča EU v zadevi C-567/15 z 
dne 27. aprila 2017.
Janicke Wiggen: Directive 2014/24/EU: The New Provision on Co-operation 
in the Public Sector, v: Public Procurement Law Review, 23 (2014) 3, str. 
83–93.

409
  •  134 (2017) 5-6
Recenzija UDK: 347.19:342.7(049.3)
347.19(430+494+73)
VARSTVO PRAVNIH OSEB KOT NOSILCEV 
ČLOVEKOVIH PRAVIC V NEMČIJI, ŠVICI 
IN ZDRUŽENIH DRŽAVAH AMERIKE
Menschenrechtsschutz für juristische Personen in Deutschland, der Schweiz 
und den Vereinigten Staaten, Begründungsmodelle der korporativen Men-
schenrechtsträgerschaft. Duncker & Humblot GmbH, Berlin 2017, 841 
strani.
Že kmalu v januarju 2017 je založba Duncker & Humblot iz Berlina izdala 
precej obsežno knjigo (kar 841 strani, zato avtorica med drugim že v uvodu 
navede, da naj to dejstvo ne odvrne bralcev od branja knjige) avtorice Mirjam 
Baldegger, odvetnice, ki je študirala pravo in etnologijo na fakultetah v Fribo-
urgu, Bernu in Palermu, po študiju pa je bila več let znanstvena asistentka za 
državno in mednarodno pravo na Univerzi v Bernu pri profesorju Walterju 
Kälinu, pozneje pa je raziskovala tudi na fakultetah v ZDA in v Heidelbergu, 
plod njenega raziskovanja pa je objavljeno delo, ki ga predstavljamo, s katerim 
je v letu 2015 dosegla tudi doktorski naziv na pravni fakulteti Univerze v Ber-
nu.
Avtorica v delu sistematično obravnava pravno sicer manj obravnavano tema-
tiko (ne samo v pravnih redih držav, ki jih obravnava avtorica, temveč lahko 
rečemo tudi v Sloveniji),1 in sicer o vprašanju, koliko in glede katerih človeko-
vih pravic so lahko njihovi nosilci tudi pravne osebe.
1  Naj bralca za lažji uvod v predstavitev knjige spomnimo na sicer ustaljeno prakso 
Ustavnega sodišča Republike Slovenije (sklep št. Up-98/06 z dne 21. decembra 2006, Ur. l. 
RS, št. 139/06, in OdlUS XV, 110), s katerim je Ustavno sodišče pojasnilo, da: »3. Ustavna 
pritožba kot posebno pravno sredstvo za varstvo človekovih pravic omogoča upravičencu 
oziroma nosilcu človekovih pravic varstvo pred posegi države in drugih javnopravnih 
in zasebnopravnih oseb v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine. Upravičene 
osebe za vložitev ustavne pritožbe so po ustaljeni ustavnosodni presoji poleg fizičnih oseb 
tudi pravne osebe, kolikor se posamezne človekove pravice glede na svojo naravo nana-
šajo nanje (sklep št. Up-10/93 z dne 20. 6. 1995, OdlUS IV, 164).« Glede državnih organov 
kot nosilcev ustavnih pravic pa nadaljevalo: »4 …Po oceni Ustavnega sodišča pritožnik 
410
  •  134 (2017) 5-6
Boštjan Tratar
Avtoričino delo je razdeljeno na uvod ter pet delov in zaključek, na koncu pa je 
seznam literature (str. 803–829) ter stvarno kazalo (str. 830–841).
Že v uvodu (Einleitende Bemerkungen, str. 35–42) avtorica poudari, da so po 
zgodovinskem in po današnjem pojmovanju človekove pravice (sicer) nastale 
(zgolj) zaradi varstva posameznikov, vendar pa avtoričin natančnejši pogled 
v domačo in v mednarodno prakso razkriva, da se človekove pravice zagota-
vljajo tudi pravnim osebam, tako naj bi na primer ameriško Vrhovno sodišče 
(Supreme Court) že leta 1938 ugotovilo v enem od primerov – Connecticut 
General Life Insurance Co. v. Johnson2 –, da se na ustavno pravico do enakosti 
sklicuje (praviloma) več pravnih kot fizičnih oseb, čeprav je bila ta norma iz-
vorno sprejeta, da bi zagotovila enakopravnost črnskega prebivalstva v Ame-
riki. Avtorica se ob tem sprašuje, ali ne gre morebiti pri »varstvu človekovih 
pravic pravnim osebam« za neke vrste protislovje, tako pojmovno (človekove 
pravice, pa vendar razširitev njihove uporabe na posamezne pravno-organi-
zacijske enote kot njihove nosilce) kot tudi vsebinsko, saj naj bi bile človekove 
pravice vzpostavljene prav s ciljem, da bi zagotovile svobodo in enakost posa-
meznikov, pri njih naj bi šlo za jamstvo varstva temeljnih vidikov človekove-
ga obstoja in potrjevanja, navsezadnje pa naj bi tudi sestavljavci prvih doku-
mentov o človekovih pravicah (Virginia Bill of Rights iz leta 1776, francoske 
deklaracije o človekovih pravicah iz leta 1789, Bill of Rights ZDA iz leta 1789 
itd.) imeli pred očmi (zgolj) varstvo posameznika. Avtorica ugotavlja, da je 
ob koncu 20. stoletja sodna praksa v kontinentalni Evropi in v ZDA, pa tudi 
sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice v Strasbourgu, prinesla 
kot državni organ, ki nima pravne subjektivitete, ne more biti nosilec človekovih pravic, 
določenih z Ustavo. Zato tudi ne more vložiti ustavne pritožbe«. To prakso je Ustavno 
sodišče ponovilo v nedavni odločitvi v zvezi s »Koroškima dečkoma«, ko je v sklepu št. 
Up-17/17 z dne 24. januarja 2017 navedlo: »4. Ob vpogledu na spletno stran pritožnika je 
mogoče ugotoviti, da je pritožnik javni zavod, ki opravlja socialno varstvene dejavnosti 
na območju Upravne enote B. za tri občine, in sicer za Mestno občino C., Občino Č. in 
Občino D. V okviru izvajanje javnih pooblastil pritožnik med drugim opravlja naloge, 
povezane z varstvom otrok in družine. Po zatrjevanju pritožnika je v konkretni zadevi do 
spornega dejanja odvzema otrok prišlo ob izvrševanju upravne odločbe z dne 21. 3. 2016, 
s katero je pritožnik odločil o odvzemu mladoletnih otrok očetu in njuni namestitvi v 
rejniško družino. Vendar, kot je ugotovilo Vrhovno sodišče, navedena upravna odločba 
ni mogla biti podlaga za izvršitev spornega dejanja, zato je pritožnik po oceni sodišča 
to dejanje izvršil preuranjeno in brez ustrezne podlage, s tem pa kršil tožničino pravico 
do družinskega življenja. Navedeno pomeni, da je pritožnik v konkretni zadevi ravnal v 
vlogi oblastnega organa (ex iure imperii). V takem položaju pa glede na naravo človekovih 
pravic ne more biti nosilec teh pravic. Zgolj dejstvo, da je bil pritožnik stranka v postopku 
pred sodišči, njegovega položaja oblastnega organa v razmerju do predmeta upravnega 
spora, v katerem je bila izdana izpodbijana sodna odločba, ne spremeni. Pritožnik tako v 
obravnavanem primeru nima aktivne legitimacije za vložitev ustavne pritožbe.«
2  303 U. S. 77 (1938).
411
  •  134 (2017) 5-6
Varstvo pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic v Nemčiji, Švici in ZDA
nesluteno razširitev razlage, po kateri je veliko ustavnih pravic zajamčeno tudi 
pravnim osebam, kar si je bilo glede na prvotna besedila o človekovih pravi-
cah prej težko predstavljati (str. 36).3 Avtorica tudi ugotavlja, da zato v nobeni 
od primerjanih držav (Nemčija, Švica, ZDA) ne obstaja nobena sistematična 
oziroma poglobljena analiza o dometu zagotavljanja ustavnih pravic pravnim 
osebam, niti taka izrecna pravna podlaga (razen morebiti deloma v Nemčiji, 
v kateri obstaja posebna ustavna določba tretjega odstavka 19. člena nemške 
ustave (Grundgesetz – GG), po kateri veljajo človekove pravice tudi za pravne 
osebe, kolikor so po svojem bistvu za njih uporabljive). Dejansko pa lahko v 
zadnjih 200 letih po mnenju avtorice opazimo markantno povečanje pomena 
korporativnega varstva človekovih pravic, razlog pa naj bi bil dvojen: po eni 
strani naj bi se povečalo število ustavnih garancij, ki pridejo v poštev tudi za 
pravne osebe, po drugi strani pa naj bi svoj zmagoslavni pohod napravila tudi 
pravna figura pravne osebe, odkar se je leta 1800 pojavila v Evropi in v ZDA 
(gre predvsem za nastanek najrazličnejših oblik pravnih oseb, kot so: podje-
tja, muzeji, politične stranke, bolnišnice, univerze, verske skupnosti, sosedska 
združenja, plesne šole, občine itd.).
Po mnenju avtorice si skoraj ni mogoče več zamisliti nobenega področja življe-
nja, v katerem ne bi obstajale pravne osebe (str. 37). Vendar pa uveljavljanje člo-
vekovih pravic s strani pravnih oseb sproža nova tako pravna kot tudi politična 
vprašanja, pojavljajo se novi odnosi napetosti, saj je primarna funkcija člove-
kovih pravic – to je varstvo temeljnih vidikov človekovega obstoja – komaj še 
vidna, odnos do posameznika je oslabljen, »perverzna« naj bi bila ideja člove-
kovih pravic pri pravnih osebah, denimo v primeru, ko se mednarodno tobač-
no podjetje v zvezi s prepovedjo oglaševanja tobaka v okolici šole sklicuje na 
svojo pravico do svobode mišljenja.4 Avtorica se ob tem sprašuje tudi o temelj-
nem razmerju med človekovimi pravicami, ki pripadajo pravnim osebam, in 
človekovo pravico posameznika (na primer pravica univerze ali raziskovalnega 
instituta, da določi svoje raziskovalne prednosti v koliziji s pravicami akadem-
skega osebja, ki mu prav tako pripada svoboda znanstvenega udejstvovanja). 
Avtorica pri postavljanju vprašanja, ali naj sprejmemo slabitev varstva člove-
kovih pravic posameznika v korist varstva človekovih pravic pravnim osebam, 
3  Avtorica tako navaja stališče švicarskega Zveznega sodišča iz leta 1878 v zadevi št. 
BGE 4 533, str. 536, ki je odklanjalo, da bi lahko bile pravne osebe nosilke pravic: »Nur 
physische Personen mit leiblicher Existenz sind des Rechtes der Glaubens- und Gewissens-
freiheit fähig, nicht aber juristische Personen, die als blosse ideale Rechtssubjekte […] weder 
Glauben noch Gewissen haben.«
4  Avtorica se sklicuje na resničen primer Lorillard Tobacco Co. v. Reilly, 533 U. S. 525 
(2001), str. 553.
412
  •  134 (2017) 5-6
Boštjan Tratar
odgovori pritrdilno s sklicevanjem na primer ameriškega Vrhovnega sodišča,5 
ki je tako stališče potrdilo, s tem ko je leta 2010 razveljavilo zakon, ki je omeje-
val propagando podjetij za politične kandidate. Izpodbijana zakonska ureditev 
je bila namreč sprejeta, da bi zajezila vpliv korporacij (angl. corporations) na 
volilni proces, s čimer bi okrepili politične pravice posameznika. Vendar pa 
je Vrhovno sodišče kot močnejšo pravico spoznalo svobodo izražanja mnenja 
podjetja, ne pa pravice posameznikov, in odločilo: »The government may not 
suppress political speech based on the speaker‘s corporate identity« (str. 38).
Avtorica v nadaljevanju predstavi strukturo dela ter njegovo metodologijo, pri 
čemer pojasni, da gre za celovito obravnavo najrazličnejših pravnih oseb kot 
nosilcev človekovih pravic na podlagi ustavnih besedil Švice, Nemčije in Zdru-
ženih držav Amerike ter na podlagi sodne prakse najvišjih sodišč teh držav. Pri-
merjava je po mnenju avtorice še posebej zanimiva, saj gre za primerjavo tako 
anglosaškega kot tudi kontinentalnega sistema, avtorica pa posebno pozornost 
namenja pojmovanju človekovih pravic in varstvu pravnih oseb (str. 38).
Poleg predstavitve veljavne ureditve korporativnega varstva človekovih pravic 
(avtorica uporablja izraz nem. korporativer Menschenrechtsschutz) v Nemčiji, 
Švici in ZDA pa avtorico zanimajo predvsem konceptualna vprašanja korpora-
tivnega varstva, in sicer, ali je zagotavljanje varstva človekovih pravic pravnim 
osebam v resnici protislovje ali pa je to samo navidezno, ali je treba uporabo 
človekovih pravic za pravne osebe sprejeti ali pa ga zavrniti, nadalje, kako naj 
utemeljimo varstvo človekovih pravic pravnim osebam in kaj je bilo vzrok v 
sodni praksi in v teoriji v primerjanih treh državah za priznanje korporativne-
ga varstva, koliko naj se varstvo človekovih pravic pravnim osebam razlikuje 
od varstva posameznikom, itd. Avtoričina lastna dognanja in predlogi, do ka-
terih je prišla s preučevanjem navedene tematike, naj bi pripomogli k boljšemu 
dogmatičnemu obvladovanju korporativnega varstva človekovih pravic ter k 
nadaljnjem razvoju takih vidikov (str. 42).
V prvem, zgodovinskem, delu (Historische Entwicklungen, str. 43–73) podaja 
avtorica pregled zgodovinskega razvoja nastanka instituta pravne osebe (kot v 
načelu pravnega produkta 19. stoletja), pa tudi pregled začetkov korporativne-
ga varstva človekovih pravic v Nemčiji, Švici in Združenih državah Amerike. 
Avtorica tako navaja, da je pravna oblika pravne osebe razmeroma mlad pojav, 
ki je pravzaprav nastal v Evropi in v ZDA v obdobju od letoma 1700 in 1850 
(Zur Entwicklung der »juristischen Person« bis 1800, str. 44–48). Avtorica v po-
enostavljenem prikazu zgodovine ugotavlja, da je pravna oseba v bistvenem 
produkt 19. stoletja, v tem času je ta pravni institut našel svoje mesto tudi v 
5  Avtorica navaja primer Citizens United v. Federal Election Com., 558 U. S. 310 (2010), 
str. 365.
413
  •  134 (2017) 5-6
Varstvo pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic v Nemčiji, Švici in ZDA
zakonih in v kodifikacijah zasebnega prava, ki so nastajale v Evropi (na primer 
Code de Commerce, Code civil). Po drugi strani pa se je vzporedno nepreki-
njeno povečalo tudi njihovo dejansko povečano ustanavljanje, pri čemer so k 
preboju delniške družbe znatno pripomogli veliki gospodarski projekti, zla-
sti gradnja železnice. Na začetku 19. stoletja so bile pravne osebe še redke in 
kot pravni pojavi so potrebovale koncesijo, praviloma za opravljanje državnih 
nalog ali nalog v službi skupnosti, skupnega dobra (na primer občine, verske 
ustanove, izobraževalne institucije, bolnišnice). Proti koncu 19. stoletja pa so 
bile pravne osebe že vsakodnevna, običajna pravna oblika, za katero ni bila 
potrebna (državna) odobritev, in ki se je od tedaj dalje uporabljala tudi za za-
sebno poslovno dejavnost, v društvih in v združenjih pa za prostočasne dejav-
nosti in za idealne cilje (Rezepzion und Verbreitung der »juristischen Person« 
seit 1800, str. 48–56).
Razširjanje pravne osebe je spremljala teoretična razprava o bistvu pravne ose-
be, ki je, izhajajoč iz Nemčije, prešla tudi v ZDA. Svoje najbolj poznane formu-
lacije je našla v teoriji fikcije in v teoriji realnosti, kar je tesno povezano z ime-
noma Friedrich Carl von Savigny in Otto von Gierke. Vprašanje, ali so pravne 
osebe tudi nosilke človekovih pravic, je bilo tedaj le obrobni vidik korporativne 
pravne osebnosti, zato so bila samo sodišča tista, ki so v praksi reševala more-
bitna sporna vprašanja glede veljavnosti človekovih pravic tudi za pravne osebe 
(Theorienstreit über das »Wesen« der juristischen Person, str. 56–63).
Avtorica ugotavlja, da so v vseh treh primerjanih državah ustavna besedila 19. 
stoletja molčala glede vprašanja, ali so pravne osebe tudi nosilke človekovih 
pravic. Zanimivo pri tem je, ugotavlja avtorica, da se je že v prvi polovici 19. 
stoletja na ustavni ravni vzpostavljalo pragmatično dojemanje pravnih oseb 
kot nosilk človekovih pravic, čeprav je v teoretičnem sporu o pravni osebi te-
daj še prevladovala teorija fikcije, ki je omejevala pravno sposobnost fiktivne 
pravne osebe (zgolj) na premoženjske pravice. V Švici so posamične kanto-
nalne ustave v letih od 1830 in 1840 jamčile na primer pravico do peticije ali 
lastninsko pravico izrecno tudi korporacijam ali skupnostim, v Nemčiji je na 
primer tedanja ustava (nem. Pauluskirchenverfassung) iz leta 1849 ter že prej 
posamezne deželne ustave, priznavala pravnim osebam pravico do peticije.
V nadaljevanju prikaza avtorica obravnava prve začetke korporativnega var-
stva pred sodišči, saj naj bi sodišča začela v 19. stoletju priznavati človekove 
pravice tudi pravnim osebam. Kot navaja avtorica, se je v naslednjih dobrih 
150 letih v vseh primerjanih pravnih redih odvijala trajna in obsežna razši-
ritev kroga določb, ki se nanašajo na pravne osebe, vzporedno z razširitvijo 
korporativne pravne sposobnosti na čedalje večji krog človekovih pravic pa 
lahko, po mnenju avtorice, opazujemo zlasti proti koncu 19. stoletja kot tudi 
v 20. stoletju znatno izgubo pomena teorij o bistvu pravne osebe. Najbolj ne-
414
  •  134 (2017) 5-6
Boštjan Tratar
posreden odmev so našle nove teorije v praksi ameriškega Vrhovnega sodišča, 
ki se je že v prvi polovici 19. stoletja začelo ukvarjati s korporativno sposob-
nostjo, tj. sposobnostjo, biti nosilec človekovih pravic (nem. korporative Men-
schenrechtsträgerschaft). Določen, čeprav neenako šibkejši neposreden pomen 
je dobila v praksi Zveznega švicarskega sodišča, ki mu je bilo od leta 1874 
zaupano državnopravno (ustavno) sojenje. Nemško Zvezno ustavno sodišče, 
ki je začelo svojo dejavnost leta 1951, je shajalo v bistvenem brez neposrednega 
sklicevanja na teorije o bistvu pravne osebe, kljub temu pa učinkujejo te, kot 
ugotavlja avtorica, posredno in pogosto tudi nezavedno še do danes v sodni 
praksi najvišjih sodišč Nemčije, Švice in ZDA, tako kot tudi v razmišljanju 
pravnic in pravnikov (Von den Anfängen des Menschenrechtsschutzes juristi-
scher Personen, str. 64–71).
Drugi in tretji del prikazane knjige vsebujeta podrobnejšo predstavitev analize 
in veljavne pravne podlage v Nemčiji, v Švici in v ZDA.
Drugi del (Allgemeine Aspekte der korporativen Menschenrechtsträgerschaft: 
Geltende Rechtslage, str. 74–226) vsebuje splošne vidike korporativnega varstva 
človekovih pravic. Avtorica se predvsem sprašuje, ali se lahko pravne osebe, ki 
so »posebej blizu« državi, sklicujejo na človekove pravice, kakšno vlogo ima 
oblika pravne osebe, na primer organiziranost v društvo ali kot delniška druž-
ba, kaj pomeni povezava pravne osebe s posameznikom (personalni substrat 
pravne osebe), kakšno stališče sta zavzeli sodna praksa in teorija glede uporabe 
človekovih pravic na tuje pravne osebe, kakšen pomen ima pravna osebnost za 
to, da je neka nad-individualna enota lahko nosilec človekovih pravic. Avtorica 
posebno pozornost namenja merilom presojanja, ki jih je razvila sodna praksa.
Sprva avtorica primerja ustavna besedila primerjanih držav (str. 74–83), pri 
čemer ugotovi, da ustava ZDA pravnih oseb v smislu nosilcev ustavnih pravic 
ne omenja, prav tako ne švicarska ustava (razen morda v določbi o koalicijski 
svobodi, kjer so posebej omenjene delavske in delodajalske organizacije kot 
nosilke pravic). Nasprotno pa nemška ustava (GG) v tretjem odstavku 19. čle-
na izrecno določa nosilce korporativnega varstva človekovih pravic, in sicer 
določa, da veljajo za domače pravne osebe ustavne pravice tudi, kolikor so po 
svojem bistvu zanje uporabljive (»Grundrechte auch für inländische juristische 
Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.«). Avto-
rica v tem delu podrobneje predstavlja ozadje nastanka te določbe (str. 76–78) 
in tudi odnos tretjega odstavka 19. člena GG do drugih materialnih jamstev 
po nemški ustavi (str. 79–83), saj se postavlja (predvsem teoretično) vprašanje, 
ali se korporativno varstvo človekovih pravic izpeljuje zgolj iz tretjega odstav-
ka 19. člena GG ali pa izhaja tudi sicer že iz posameznih materialnih jamstev 
(na primer koalicijska ali verska svoboda, ki so v tem smislu tako imenovane 
»dvojne« ustavne pravice – nem. Doppelgrundrechte). Avtorica prikazuje ob 
415
  •  134 (2017) 5-6
Varstvo pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic v Nemčiji, Švici in ZDA
tem tako stališče nemškega Zveznega ustavnega sodišča (str. 79–80) kot tudi 
teoretična razmišljanja (str. 80–81), poda pa tudi lastno stališče (str. 82–83). 
V nadaljevanju avtorica prikaže temeljna stališča glede pravnih oseb kot no-
silk človekovih pravic (nem. Menschenrechtsträgerschaft juristischer Person), 
str. 84–85, saj gre za temeljno vprašanje, kako utemeljiti korporativno varstvo 
človekovih pravic. Pri tem avtorica ugotavlja, da so sodišča večkrat odstopala 
od svojega sicer načelno zastavljenega utemeljevanja uporabe človekovih pra-
vic za pravne osebe in pojmovanja človekovih pravic. Avtorica ugotavlja, da 
je samo nemško Zvezno ustavno sodišče razvilo osnovno tezo za utemeljitev 
pravnih oseb kot nosilk človekovih pravic (t. i. tezo poseganja oziroma učin-
kovanja oziroma spregleda pravne osebnosti – nem. »Durchgriffsthese«, str. 
85) – po omenjenem tretjem odstavku 19. člena GG veljajo namreč človekove 
pravice za pravne osebe samo, če so po svojem bistvu zanje uporabljive. Pri 
tem gre za neke vrste pridržek bistva (nem. »Wesensvorbehalt«), ki je s tem 
osrednja oziroma ključna točka korporativnega varstva človekovih pravic (str. 
85). Teza poseganja oziroma učinkovanja oziroma spregleda pravne osebnosti 
(Durchgriffsthese),6 tj. priznavanje, da obstaja povezava med pravno osebo in 
posameznikom, ki stoji »za njo« (na primer kot ustanovitelj), pa služi nem-
škemu Zveznemu ustavnemu sodišču kot smernica pri razlagi glede korpo-
rativnega varstva človekovih pravic (str. 85). Avtorica pa v zvezi s tem navaja 
tudi nekatere alternativne ideje v teoriji (na primer Rupp-von Brünnecka, H. 
Dreierja in P. M. Huberja, str. 86–88), ter lastno mnenje (str. 88–92). Avtori-
ca v nadaljevanju obravnava tudi vprašanje, kaj pomeni za varstvo človekovih 
pravic personalni substrat oziroma personalna zveza posameznika s pravno 
osebo, saj načelno priznanje pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic samo 
po sebi še ne pomeni, da mora biti varstvo človekovih pravic za pravne in fizič-
ne osebe identično ali da mora biti podvrženo enakim pravilom (str. 92–98). 
Avtorica ugotavlja, da posebnih meril v švicarski in v ameriški sodni praksi ni, 
nemško Zvezno ustavno sodišče pa intenzivnost presoje (nem. Prüfungsdichte) 
6  Avtorica navaja vodilno odločitev nemškega Zveznega ustavnega sodišča št. BVer-
fGE 21, 362 (369), v kateri je sodišče med drugim navedlo: »Wertsystem der Grundrechte 
[…] geht von der Würde und Freiheit des einzelnen Menschen als natürlicher Person aus. 
Die Grundrechte sollen in erster Linie die Freiheitsspäre des Einzelnen gegen Eingriffe der 
staatlichen Gewalt schützen und ihm insoweit zugleich die Voraussetzungen für eine freie 
aktive Mittwirkung und Mitgestaltung im Gemeinwesen sichern. Von dieser zentralen Vor-
stellung her ist auch Art. 19 Abs. 3 GG auszulegen und anzuwenden. Sie rechtfertigt eine 
Einbeziehung der juristischen Personen in den Schutzbereich der Grundrechte nur, wenn 
ihre Bildung und Betätigung Ausduck der freien Entfaltung der natürlichen Personen sind, 
besonders wenn der »Durchgriff« auf die hinter den juristischen Personen stehenden Men-
schen dies als sinnvoll oder erforderlich erscheinen läßt«.
416
  •  134 (2017) 5-6
Boštjan Tratar
prilagaja dotični osebni zvezi posameznika do pravne osebe (tj., ali gre na pri-
mer za enoosebno družbo ali pa za veliko podjetje, ki kotira na borzi).7
Avtorica obsežno (str. 98–181) obravnava vprašanje zagotavljanja varstva člo-
vekovih pravic državi oziroma pravnim osebam, ki so v tesni zvezi z državo 
(nem. juristische Personen mit besonderer Nähe zum Staat). Gre za temeljno 
izhodišče, da so človekove pravice namenjene varstvu pred državo, ne pa var-
stvu države. Avtorica pa ta vprašanja obdeluje primerjalnopravno – v Nemčiji 
(str. 99–118), Švici (str. 118–161) in ZDA (str. 161–176) – ustanavljanje in de-
lovanje pravnih oseb zasebnega prava s strani posameznikov je praviloma izraz 
privatne iniciative in je zato večinoma zaščiteno v smislu človekovih pravic, 
vprašanje pa je, kaj v primeru, ko pravne osebe zagotavljajo izvajanje javnih 
(državnih) nalog, ki so nanje prenesene z zakonom ali če gre za drugo tesno 
zvezo z državo (na primer če je dejavnost močno zakonsko urejena ali jo drža-
va močno finančno podpira), kaj je v primeru, če država deluje v privatnoprav-
ni obliki, kako obravnavati občine, ki ne delujejo oblastno, in kaj je z varstvom 
človekovih pravic v primeru javnopravnih združenj, ki uresničujejo tako javne 
kot tudi zasebne naloge. Gre za vprašanje, tako avtorica, ali niso v tem primeru 
take pravne osebe bolj naslovniki (adresati) človekovih pravic, kot pa njihovi 
upravičenci (nosilci), postavlja pa se še vprašanje, katera je tista stopnja bližine 
z državo, ki pomeni izključevanje pravnih oseb kot upravičencev do človeko-
vih pravic. Avtorica se zaveda, da gre za kočljiva vprašanja razmejevanja, ki 
danes prihajajo v ospredje zaradi vse večjih tendenc privatizacije in zagota-
vljanja državnih nalog v oblikah zasebnega prava. Avtorica v prikazanem delu 
obravnava tudi primere, ko je mogoče, da je konkretna pravna oseba hkrati 
nasproti državi upravičena do varstva človekovih pravic, nasproti posamezni-
kom pa zavezana spoštovati oziroma zagotavljati človekove pravice (na primer 
državne univerze v Nemčiji, občine v Švici, politične stranke v ZDA). Na pod-
lagi treh predstavljenih ureditev avtorica v tem delu pride do spoznanja (str. 
181), da so v Švici in v ZDA tradicionalno napravljeni odkloni od temeljnega 
pravila glede določanja, ali so pravne osebe s posebno bližino do države lahko 
nosilci človekovih pravic, z namenom, da bi s tem vertikalno decentralizirane 
državne akterje (občine, posamezne države oziroma kantone) podvrgli varstvu 
človekovih pravic. Nasprotno pa so v Nemčiji tradicionalno horizontalno de-
centralizirani državni akterji tretirani kot taki, ki so nosilci človekovih pravic, 
kolikor prevzemajo določeno posebno vlogo za privatno uresničevanje člo-
vekovih pravic, tj. določeno oddaljenost od države (Juristische Personen mit 
besonderer Nähe zum Staat, str. 98–180).
V tem delu avtorica obravnava še vprašanje, ali pripada varstvo človekovih pra-
vic samo tistim nad-individualnim osebam (nem. überindividuelle Einheiten), 
7  Glej na primer BVerfGE 99, 367 (388).
417
  •  134 (2017) 5-6
Varstvo pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic v Nemčiji, Švici in ZDA
ki imajo (lastno) pravno subjektiviteto, ali tudi tistim brez lastne pravne su-
bjektivitete (Korporative Menscherechtsträgerschaft und einfachgesetzliche Re-
chtspersönlichkeit, str. 181–195). Avtorica ugotavlja, da niti nemško Zvezno 
ustavno sodišče niti švicarsko Zvezno sodišče niti ameriško Vrhovno sodišče 
ne omejujejo sposobnosti biti nosilec človekove pravice samo na pravno osebo, 
ki ima pravno subjektiviteto, temveč razširjajo to sposobnost tudi na nekatere 
nad-individualne enote brez pravne subjektivitete (na primer nemško Zvezno 
ustavno sodišče kot nosilca človekovih pravic priznava tudi družbo civilnega 
prava, družbo z neomejeno odgovornostjo, komanditno družbo, združenja, ki 
niso pravne osebe – denimo fakultete (str. 182–185); švicarsko Zvezno sodišče 
priznava kot nosilce človekovih pravic kolektivne in komanditne družbe (str. 
185–190); ameriško Vrhovno sodišče pa kot nosilce šteje tudi unincorporated 
associations in partnership, ki nista pravni osebi (str. 190–193).
Avtorica prav tako obravnava vprašanje, ali so naslovniki človekovih pravic tudi 
tuje pravne osebe ali ne, glede na določbo v nemškem pravu (str. 195–209), ki 
kot naslovnike omenja samo domače pravne osebe, kar izključuje tuje pravne 
osebe (str. 195–226). To se precej razlikuje od ureditev v Švici (str. 210–219) ali 
v ZDA (str. 220–224). Vendar pa avtorica navaja, da je nemško Zvezno ustavno 
sodišče sicer razvilo posebno ureditev glede procesnih garancij, ki se ne gle-
de na ustavno določbo uporabljajo za tuje pravne osebe, prav tako je nemško 
Zvezno ustavno sodišče odločilo, da je zaradi prioritete evropskega prava (tj. 
prepoved diskriminacije, temeljne evropske svoboščine) dopustno sklicevanje 
pravnih oseb s sedežem v Evropski uniji na jamstva iz nemške ustave (GG). V 
Švici in v ZDA pa se ustavna besedila ne opredeljujejo do učinkovanja ustav-
nih pravic za tuje pravne osebe, prav tako se to vprašanje v teoriji skoraj ne 
pojavlja, vendarle pa so po sodni praksi v teh državah tudi tuje pravne osebe 
lahko nosilke človekovih pravic, sicer pa bi se vprašanje glede zmožnosti biti 
nosilec pravic lahko pojavilo samo pri t. i. državljanskih pravicah – nem. Bür-
gerrechte (ki torej pripadajo samo državljanom) (str. 226).
Tretji, najobsežnejši, del (Anwendbarkeit einzelner Menschenrechte: Geltende 
Rechtslage, str. 227–665) obravnava možnost uporabe posameznih človekovih 
pravic za pravne osebe v Nemčiji, Švici in ZDA, pri čemer se avtorica še po-
sebej sprašuje, katere določbe o ustavnih pravicah so sodišča aplicirala tudi 
na pravne osebe, pri katerih ustavnih jamstvih je bilo korporativno pravno 
varstvo zavrnjeno, na podlagi katerih meril se presoja in kje se kaže potreba po 
nadaljnjem utemeljevanju pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic. Avto-
rica sklepno ugotovi, da je uporaba človekovih pravic tudi za pravne osebe v 
vseh treh državah primerljiva (str. 646–650).
Človekove pravice, ki v vseh treh državah načeloma veljajo tudi za pravne ose-
be, so naslednje: svoboda mišljenja, informacijska svoboda, medijska svoboda 
418
  •  134 (2017) 5-6
Boštjan Tratar
(str. 227–275), svoboda umetniškega (str. 289–299) in znanstvenega ustvar-
janja (str. 275–288), svoboda združevanja (str. 299–310), koalicijska svobo-
da (str. 311–344) in svoboda peticij (str. 344–352); pravica do uporabe jezika 
(str. 353–356), verska svoboda (pravne osebe z verskimi cilji) (str. 362–404); 
garancije za varstvo (prostorske) zasebne sfere: pravica do nedotakljivosti 
stanovanja (str. 415–420), prepoved unreasonable searches and seizures, pi-
semska, poštna in telekomunikacijska tajnost (str. 412–415); garancije za var-
stvo lastninske pravice in gospodarske dejavnosti (str. 454–508) (lastninska 
jamstva, poklicna svoboda, splošna svoboda (gospodarskega) delovanja (str. 
509–511), gospodarska svoboda, due process »property«, due process »liberty«, 
taking clause, contract clause, svoboda zasebnih šol; večina procesnih pravic 
(str. 569–625) (na primer pravica do zakonitega sodnika, pravica do zaslišanja, 
pravica do poštenega postopka, ne bis in idem), garancije za varstvo enakega 
obravnavanja (str. 514–569) (prepoved zlorabe, načelo enakosti, načelo dobre 
vere, due process), varstvo politične udeležbe v širšem smislu pravnih oseb (str. 
626–646) (na primer ustanavljanje in delovanje strank, volilno oglaševanje, 
volilni predlogi), seveda pa se konkreten vidik učinkovanja razlikuje glede na 
vsebinski del posamezne pravice.
Za pravne osebe pa načeloma ne pridejo v poštev naslednje ustavne garancije: 
garancije za varstvo življenja ter telesne in psihične nedotakljivosti, svoboda 
gibanja, osebna svoboda, prepoved mučenja, nečloveškega ali ponižujočega 
ravnanja, due process »life«, due process »liberty« (telesna nedotakljivost in 
osebna svoboda); varstvo človekovega dostojanstva (str. 404–411), garancije, 
ki varujejo socialno skupno življenje, medčloveške odnose in spolno življenje 
(na primer pravica do sklenitve zakonske zveze in do družine, varstvo zasebne-
ga in družinskega življenja itd.), postopkovne garancije pri odvzemu prostosti; 
aktivna in pasivna volilna pravica. To včasih izhaja izrecno iz pravnega reda ali 
pa posredno iz (v sodni praksi) razvitih meril. Sicer pa avtorica ugotavlja, da 
korporativna pravna sposobnost pri posameznih človekovih pravicah v nobe-
ni od primerjanih držav ni dokončno zamejena. Avtorica tako na primer na-
vaja, da je še vedno odprto korporativno varstvo pri ustavnopravnem varstvu 
osebnosti (nem. verfassungsrechtlicher Persönlichkeitsschutz). Pri nekaterih vi-
dikih je namreč nemško Zvezno ustavno sodišče njihovo učinkovanje razširilo 
na pravne osebe (na primer pri pravici do nasprotnega prikaza dejstev (nem. 
Recht auf Gegendarstellung), pravici do lastne besede, pravici do informacijske 
samodoločitve, zasebni avtonomiji); pri drugih pa je to še odprto (na primer 
pravica do lastne podobe, zaščita ugleda), pri drugih pa je bilo zavrnjeno (na 
primer nemo tenetur) (str. 646–650).
V četrtem delu (Begründungsmodelle und –ansätze der Menschenrechtsträger-
schaft juristischer Personen, str. 666–722) avtorica namenja pozornost zvezi 
419
  •  134 (2017) 5-6
Varstvo pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic v Nemčiji, Švici in ZDA
med vsakokratnim pojmovanjem človekovih pravic na eni strani in stališču 
sodišč do korporativnega varstva človekovih pravic na drugi strani. V ta na-
men prikazuje prakso najvišjih sodišč v vsaki od analiziranih držav (v Nemčiji, 
str. 668–675, v ZDA, str. 676–684 in v Švici, str. 684–692) glede pojmovanja 
človekovih pravic in pomenom za sprejeto stališče glede bistvenih vidikov kor-
porativnega varstva pravnih oseb. Avtorica prav tako ugotavlja, ali se stališča 
treh najvišjih sodišč glede različnih problemskih polj omejujejo oziroma iz-
črpajo v posameznih idejah ali pa se stiskajo v koherenten, specifični model 
utemeljevanja učinkovanja človekovih pravic. V nadaljevanju avtorica anali-
zira, ali in v katerih vidikih se sodišča (zavedno ali nezavedno) oddaljujejo od 
izbrane temeljne ideje. Avtorica ugotovi, da se v nobenem od prikazanih treh 
pravnih ureditev izbrani model utemeljevanje ne uporablja dosledno. Zato se 
v posameznih pravni redih razvijajo teoretični modeli utemeljevanja pravnih 
oseb kot nosilcev človekovih pravic. To omogoča, da se s temi modeli sistema-
tično prikažejo stališča do posameznih vidikov korporativnega varstva člove-
kovih pravic. Konkretno sta oblikovana dva modela utemeljevanja, tj. eden, ki 
temelji na dostojanstvu (»würdebasiertes Begründungsmodell der korporativen 
Rechtsträgerschaft«), ki obstaja v Nemčiji, in drugi, liberalni (»liberales Begrün-
dungsmodell«), ki obstaja v ZDA (str. 693–722).
V petem delu (Überlegungen zu Einzelaspekten der Menschenrechtsträgerschaft 
juristischer Personen, str. 723–782) avtorica obravnava pomembne, pa vendar 
v vseh treh obravnavanih pravnih sistemih zanemarjene vidike korporativnega 
varstva človekovih pravic. Težišče razprave je presoja razširitve učinkovanja 
posameznih človekovih pravic na pravne osebe – na podlagi kritične presoje 
obstoječih meril, razvitih v sodni praksi, avtorica oblikuje lasten predlog reši-
tve (Anwendbarkeit der einzelnen Menschenrechte als ungelöstes Problem, str. 
724–764). V nadaljevanju avtorica analizira pomen osebne povezave (perso-
nalnega substrata) s pravno osebo; zveza med voljo in aktiviranjem oziroma 
delovanjem pravne osebe ter voljo in ravnanjem posameznika, ki stoji za prav-
no osebo, je lahko različno močna, zato se postavlja vprašanje, kakšno vlogo 
ima oziroma naj bi imela personalna zveza s pravno osebo za korporativno var-
stvo človekovih pravic v treh navedenih državah. Na koncu avtorica obravnava 
razmejevanje sfere človekovih pravic pravne osebe in sfere človekovih pravic 
posameznika, ki pravno osebo ustvarja. Pri tem je poudarek na medsebojnem 
učinkovanju obeh pravnih sfer, čeprav sta pravna oseba in posameznik, ki (na 
primer kot ustanovitelj) stoji za to pravno osebo, samostojna nosilca pravic in 
dolžnosti. Ločevanje pravnih sfer med pravno osebo in posameznikom (usta-
noviteljem) vodi k temu, tako avtorica, da poseg, ki je usmerjen zoper pravno 
osebo, praviloma ni že hkrati tudi poseg v človekovo pravico posameznika. 
Odnos med pravno osebo in posameznikom je vendarle kompleksen in v pra-
420
  •  134 (2017) 5-6
Boštjan Tratar
ksi obstajajo mnogovrstni vzajemni odnosi med sferami človekovih pravic 
pravne osebe in posameznikov. Če imajo posegi v človekovo pravico pravne 
osebe posredne dejanske učinke tudi na posameznika, so s tem hkrati tudi po-
seg v posameznikovo človekovo pravico, vendar pa je to načeloma odvisno od 
intenzivnosti dejanskih učinkov na posameznika. Ta presoja je močno odvisna 
od primera do primera, navsezadnje pa nanjo vpliva tudi vrsta in intenzivnosti 
posega ter osebni odnos oziroma zveza s pravno osebo (Zur Bedeutung des per-
sonalen Bezugs juristischer Person, str. 764–775). Pri kršitvah, ki so usmerjene 
zoper pravno osebo, pri katerih pa ukrep (najprej) zadane posameznika (ki 
deluje za pravno osebo), lahko praviloma tako prizadeti posameznik kot tudi 
pravna oseba v lastnem imenu uveljavljata ustavnopravno varstvo pred posegi 
v človekove pravice. Ukrep, usmerjen zoper posameznika, pa mora na prav-
no osebo učinkovati z določeno (dejansko) intenzivnostjo, saj sicer na ravni 
pravne osebe ne gre za poseg (Abgrenzung der Menschenrechtsspäre der juri-
stischen Person von der Menschenrechtsspäre der sie ausmachenden Individuen, 
str. 776–782)
V zaključku (Schlussbetrachtung, str. 783–802) podaja avtorica sintezo pogla-
vitnih raziskovalnih ugotovitev ter poda nekatere predloge za prihodnjo pre-
sojo vprašanja, uporaba katerih človekovih pravic naj se razširi tudi na pravne 
osebe (str. 799–802).
Boštjan Tratar,
univerzitetni diplomirani pravnik, doktor pravnih znanosti, 
državni pravobranilec
421
  •  134 (2017) 5-6
Prikaz knjige UDK: 342(082)(049.3)
IZZIVI USTAVNEGA PRAVA V 21. STOLETJU
LIBER AMICORUM CIRIL RIBIČIČ
Izzivi ustavnega prava v 21. stoletju: Liber Amicorum Ciril Ribičič. Zalo-
žnik: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor, izdajatelji-
ca: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2017, 310 strani.
1. UVOD
Zbornik Izzivi ustavnega prava 21. stoletja je posvečen 70-letnici profesorja dr. 
Cirila Ribičiča. Gre za zbirko devetnajstih strokovnih in znanstvenih besedil 
z ustavnopravnega področja, ki so jih zgolj za to priložnost pripravili ugledni 
tuji in domači strokovnjaki in strokovnjakinje. Recenzenta te znanstvene mo-
nografije sta bila prof. dr. Albin Igličar (Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta) 
in pa prof. dr. Jasminka Hasanbegović (Univerza v Beogradu, Pravna fakulte-
ta).
Priprava zbornika v počastitev visokega jubileja človeka, kot je Ciril Ribičič, 
nikakor ni lahka naloga. Če bi v njem uredniki želeli dati prostor vsem tistim, 
s katerimi se je profesor v času svoje več kot štiri desetletja dolge poklicne poti 
srečeval in nanje pustil pečat, bi najbrž imeli pred seboj nepregleden skup be-
sedil. Avtorji in avtorice prispevkov, ki so vključeni v to znanstveno monogra-
fijo, so tako zgolj bolj ali manj posrečen izbor posameznikov in posameznic, 
ki so s profesorjem v različnih vlogah še posebno tesno sodelovali in z njim 
spletli trdne strokovne, pa tudi prijateljske vezi. Med njimi so predvsem njego-
vi fakultetni kolegi in nekdanji doktorandi, pa tudi nekateri drugi posamezniki 
in posameznice, ki so s profesorjem sodelovali v okviru katere od drugih šte-
vilnih pomembnih funkcij, ki jih je opravljal v preteklih letih.
Ciril Ribičič je eden najpomembnejših in plodovitih ustavnopravnih strokov-
njakov v Sloveniji. V svojem dolgoletnem znanstvenem delu se je ukvarjal s 
praktično vsemi najpomembnejšimi področji in vprašanji ustavnega prava ter 
ustvaril zavidljiv opus, ki vključuje približno 50 znanstvenih člankov, več kot 
30 poglavij v znanstvenih monografijah ter več kot deset znanstvenih in stro-
422
  •  134 (2017) 5-6
Matija Žgur, Neža Kogovšek Šalamon, Boštjan Koritnik
kovnih monografij, ki jih je pripravil bodisi sam bodisi v soavtorstvu. Sprva 
je pozornost bolj namenjal vprašanjem pravne ureditve političnega sistema 
nekdanje države, problemom federalizma in regionalizacije, pozneje tudi lo-
kalni samoupravi, ureditvi statusa manjšinjskih skupnosti v Sloveniji ter mo-
dele volilnih sistemov. V zadnjih dvajsetih letih se je intenzivno ukvarjal s 
človekovimi pravicami in njihovim uveljavljanjem ter razvoju v Sloveniji in 
v okviru evropskih integracij. Izkušnja z opravljanjem funkcije ustavnega so-
dnika ga je pri tem še posebej zaznamovala in mu dala unikaten vpogled v 
konkretne probleme pri uveljavljanju najvišjih mogočih standardov varova-
nja človekovih pravic in svoboščin. S posebnim zanimanjem se v zadnjih letih 
ukvarja z medsebojnim vplivanjem med najvišjimi organi sodnega varstva člo-
vekovih pravic v Evropi, tj. med državnimi ustavnimi sodišči, Sodiščem EU ter 
Evropskim sodiščem za človekove pravice (ESČP). Vsebinski sklopi zbornika 
ter konkretne teme besedil skušajo kar najbolj odražati širino strokovnih inte-
resov profesorja Ribičiča. Hkrati pa se iz teh besedil bolj ali manj neposredno 
kaže tudi, kako velik in dolgotrajen je znanstveni prispevek profesorja Ribičiča 
na vseh navedenih področjih.
2. IZ VSEBINE MONOGRAFIJE
Poleg več domačih avtorjev so v uredniškem odboru k sodelovanju povabili 
tudi tri ugledne tuje ustavnopravne strokovnjake, s katerimi je Ciril Ribičič 
v preteklosti še posebej tesno sodeloval. Ti so za uvod v zbornik pripravili 
krajša strokovna besedila v obliki pisem slavljencu, v katerih v angleškem jezi-
ku razmišljajo o različnih pomembnih preteklih in aktualnih ustavnopravnih 
problemih. Dr. Mirjana Lazarova Trajkovska, nekdanja sodnica na Evropskem 
sodišču za človekove pravice v Strasbourgu, v svojem pismu razmišlja o razvo-
ju postopka s pilotno sodbo pred ESČP in med drugim ugotavlja, da je postala 
ta metoda na eni strani uspešen instrument za soočanje s številnimi ponavlja-
jočimi se primeri, ki izvirajo iz sistemskih problemov, toda na drugi strani še 
vedno ni ustreznih procesnih mehanizmov za reševanje problemov, ki izvirajo 
iz neizvršenih pilotnih sodb. Profesor Rainer Arnold s Pravne fakultete Uni-
verze v Regensburgu v svojem zapisu v grobem oriše najpomembnejše razvoj-
ne tendence in ključne pojmovne poudarke sodobnega evropskega ustavništva 
in predstavi Cirila Ribičiča kot pomembnega predstavnika tega razvoja, tako 
na nacionalni kot tudi mednarodni ravni. Končno nas profesor Branko Smer-
del s Pravne fakultete Univerze v Zagrebu v svojem kratkem besedilu popelje 
v razburkan čas demokratične tranzicije ob koncu 80. let prejšnjega stoletja. 
Pri tem med drugim pokaže, kako so bila takratna Ribičičeva in njegova lastna 
stališča o centralističnih težnjah federacije vnovič aktualna v času slovenskega 
in nato še hrvaškega pridruževanja Evropski uniji.
423
  •  134 (2017) 5-6
Izzivi ustavnega prava v 21. stoletju – Liber Amicorum Ciril Ribičič
Osrednji del monografije je sestavljen iz treh vsebinskih sklopov, v katerih naj-
demo šestnajst znanstvenih besedil v slovenskem jeziku.
V I. delu, naslovljenem Državna ureditev, politični sistem, volitve je šest pri-
spevkov. Profesor dr. Igor Kaučič (Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani) ana-
lizira mehanizme predsednika republike za varstvo ustavnosti zakonov, pri 
čemer ugotavlja, da je slovenski predsednik republike tudi iz tega vidika ši-
bek predsednik. Na koncu se zavzame za preučitev možnosti uvedbe pravice 
predsednika, da zahteva nakadno ustavnosodno presojo ustavnosti zakona. 
Profesor dr. Franc Grad (Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani) razmišlja o 
vlogi pravne ureditve volitev za delovanje politike in demokratične države. 
Ugotavlja, da je bila predosamosvojitvena pravna ureditev volitev v marsičem 
primerna tudi za poosamosvojitveni čas. Ključne spremembe so bile zaradi 
uvedbe večstrankarskega sistema potrebne pri ureditvi delitve mandatov. Da 
je ustavna in zakonska ureditev Državnega sveta pomanjkljiva, v svojem pri-
spevku ugotavlja dr. Dušan Štrus (namestnik sekretarja Državnega sveta RS). 
Posebno problematična je ureditev ponovnega odločanja o zakonu po vetu 
Državnega sveta, ki omogoča zgolj ponovno glasovanje o zakonu, ne pa tudi 
ponovne razprave. Štrus se v prispevku zavzema za sprejetje sprememb Po-
slovnika Državnega zbora, ki bi ta problem vsaj deloma odpravile. Profesor 
dr. Mitja Žagar (Inštitut za narodnostna vprašanja) se vrne v čas pred osamo-
svojitvijo, ko so bile aktualne razprave o demokratizaciji in različnih oblikah 
federalizma. Te razprave so danes, ko se Evropa sooča s problemi demokra-
tičnega primanjkljaja, gospodarske neenakosti in negotove prihodnosti, po-
novno aktualne in nudijo pomembne nauke za iskanje ustreznih rešitev. Dr. 
Nejc Brezovar (državni sekretar na Ministrstvu za javno upravo in asistent 
na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani) v svojem prispevku obravnava 
probleme finančne avtonomije občin. Ta je sicer ustavna kategorija, vendar 
je hkrati omejena navzven, tj. v odnosu do države, še dodatno pa jo ogrožajo 
notranja razmerja med različnimi predstavniškimi združenji občin, ki imajo 
različne interese in so tako oslabljena zaradi neenotnega nastopanja v odnosu 
do države. Končno, Boštjan Koritnik in dr. Jernej Podlipnik (Pravna fakulteta 
Univerze v Ljubljani) v svojem prispevku utemeljujeva, zakaj je plačilo davkov 
po ekonomski sposobnosti temeljno ustavno načelo, na katerem morajo te-
meljiti davčni predpisi fiskalne narave, čeprav ne izhaja neposredno iz nobene 
ustavne določbe. Zakonodajalec lahko od tega načela odstopi zgolj, če ima za 
to stvarne in utemeljene razloge.
II. del zbornika Človekove pravice in ustavna demokracija prav tako vsebuje 
šest besedil. Profesor dr. Saša Zagorc (Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani) 
izhaja iz Ribičičevih razmišljanj o odnosih med trojico najpomembnjših so-
dišč s področja varovanja temeljnih pravic (najvišje nacionalno sodišče, ESČP 
424
  •  134 (2017) 5-6
Matija Žgur, Neža Kogovšek Šalamon, Boštjan Koritnik
in Sodišče EU) in njegovo delo dopolni s tem, da poudari pomembnost pozna-
vanja sodne prakse obeh najvišjih evropskih sodišč s strani nacionalnih sodni-
kov rednih sodišč. Razmerja v tem »evropskem trikotniku« se bodo še posebej 
pokazala v postopku izstopa Velike Britanije iz Evropske unije. Da bo pri iz-
stopu Velike Britanije treba zelo paziti na pravni položaj državljanov, »ujetih 
v Brexit«, opozarja v svojem prispevku docent dr. Samo Bardutzky (Pravna 
fakulteta Univerze v Ljubljani). Avtor meni, da bo imela za zaščito pravic teh 
oseb posebno vlogo precedenčna vrednost odločitve ESČP v zadevi Kurić in 
drugi proti Sloveniji. S problemom izbrisanih se v svojem zapisu ukvarjam dr. 
Neža Kogovšek Šalamon, ki ugotavljam, da po več kot petindvajsetih letih, ki 
so minila od izbrisa, vse nastale krivice še vedno niso bile odpravljene, njihova 
popolna odprava pa se zdi vse manj verjetna. Tudi danes so pred Ustavnim so-
diščem RS ter ESČP odprti primeri, ki se nanašajo na vprašanje vrnitve prav-
nega statusa in odškodnin za nastalo škodo. Zgodovinarka in antropologinja 
dr. Vera Kržišnik Bukić (Inštitut za narodnostna vprašanja) obravnava pred- in 
poplebiscitarni odnos slovenske države do pripadnikov narodov, ki izvirajo z 
območja nekdanje Jugoslavije in ki so v Sloveniji kot slovenski državljani ostali 
tudi po razpadu skupne države. Problem normativne in institucionalne dis-
kriminacije teh manjšin v odnosu do italijanske in madžarske manjšine, ki sta 
ustavno zaščiteni, vztraja že vse od osamosvojitve, čeprav na ta problem Slo-
venijo opozarjajo tudi tuje institucije s področja varovanja človekovih pravic. 
Profesorica dr. Barbara Kresal (Fakulteta za socialno delo Univerze v Ljubljani 
in Inštitut za delo pri Pravni fakulteti v Ljubljani) v svojem članku analizira 
sodno prakso ESČP glede pravice do stavke. Čeprav ta ni izrecno zapisana v 
EKČP, jo je sodišče z razvojno razlago uspešno zasidralo v okviru njenega 11. 
člena. V zadnjem prispevku v tem delu Saša Sever, LL.M. (pravnik na Sodišču 
EU) analizira nedavno prakso Sodišča EU s področja diskriminacije glede na 
starost. V teh zadevah prepozna širši izziv za Sodišče in druge pravnike glede 
določitve tistih določbe Listine EU o temeljnih pravicah, ki naj bi (lahko) ime-
le neposredni učinek v zasebnopravnih sporih.
III. in zadnji del te monografije zbornika nosi naslov Ustavno sodstvo in vloga 
sodnika. Profesor dr. Andraž Teršek (Pedagoška fakulteta Univerze na Primor-
skem) uvodoma predstavi pojmovni okvir sodobnega evropskega ustavništva 
in ključno vlogo, ki jo imajo v tem kontekstu ustavna sodišča. Ta s svojim aktiv-
nim soustvarjanjem ustave, predvsem pri varovanju temeljnih ustavnih pravic, 
bistveno zaznamujejo sodobne evropske ustavne demokracije. Iz podobnih 
vsebinskih predpostavk glede pravodajne vloge ustavnega sodišča izhaja tudi 
dr. Sebastian Nerad (generalni sekretar Ustavnega sodišča RS). Nerad analizira 
različne tehnike odločanja slovenskega ustavnega sodišča in ugotovi, da je nor-
modajna funkcija sodišča posebno poudarjena takrat, ko odloča o temeljnih 
425
  •  134 (2017) 5-6
Izzivi ustavnega prava v 21. stoletju – Liber Amicorum Ciril Ribičič
ustavnih pravicah in svoboščinah. Docentka dr. Jadranka Sovdat (predsednica 
Ustavnega sodišča RS) uvodoma predstavi problematiko nacionalnega zago-
tavljanja učinkovitih pravnih sredstev za varstvo pravic, ki izhajajo iz EKČP. 
Z analizo nekaterih zadev ESČP, ki se nanašajo na Slovenijo, ugotavlja, da se 
strasbourško sodišče pogosto ne strinja s slovenskimi sodnimi organi o tem, 
kdaj je država izpolnila obveznost iz 13. člena Konvencije. Na koncu profeso-
rica dr. Dragica Wedam Lukić (zaslužna profesorica Univerze v Ljubljani) ana-
lizira prakso Ustavnega sodišča RS glede pravice do nepristranskega sodnika. 
Avtorica na podlagi preučitve sodb ESČP, izdanih proti Sloveniji, meni, da bi 
moralo naše ustavno sodišče zaostriti kriterije, ko se sodniku očita pristran-
skost zaradi njegove vpletenosti v kateri od predhodnih faz postopka.
3. SKLEP
V tem zborniku vsebovani prispevki kažejo na to, da so izzivi ustavnega prava 
v 21. stoletju, tako doma kot tudi v mednarodnem prostoru, številni ter po 
svoji naravi zelo kompleksni. Njihove rešitve zahtevajo aktivno sodelovanje 
čim večjega števila ustavnopravnih in drugih strokovnjakov. Liber amicorum, 
ki je posvečen 70-letnici profesorja dr. Cirila Ribičiča, tako ni zgolj nekakšen 
simbolni poklon ožje akademske skupnosti preteklemu delu svojega kolega. 
Gre predvsem za poziv, tako slavljencu kot tudi širši strokovni javnosti, k ak-
tivni razpravi o pravnih in političnih problemih, ki zaznamujejo naš čas. Več 
kot štiri desetletja dolgo – in še danes trajajoče – aktivno udejstvovanje Cirila 
Ribičiča v znanstvenih in strokovnih razpravah lahko služi kot model znan-
stvenika, predavatelja in človeka, ki ga potrebujemo, če naj se z navedenimi 
izzivi tudi uspešno spopademo.
Matija Žgur,
univerzitetni diplomirani pravnik, doktorski študent na Univerzi v Palermu 
in Univerzi v Gironi
Neža Kogovšek Šalamon,
univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, raziskovalka 
in direktorica Mirovnega inštituta, asistentka za mednarodno pravo na 
Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani
Boštjan Koritnik,
univerzitetni diplomirani pravnik, tajnik in asistent na Pravni fakulteti 
Univerze v Ljubljani

427
  •  134 (2017) 5-6
AVTORSKI SINOPSISI
Authors' Synopses
Uvodnik UDK: 347.962(497.4)
FLORJANČIČ, Damijan: Mreža sestavin sodniškega poklica
Pravnik, Ljubljana 2017, let. 72 (134), št. 5-6
Avtor v prispevku kritično obravnava vprašanje usposabljanja za sodniški in 
druge pravosodne poklice. Usposabljanje je namreč, po njegovem mnenju, že 
od priprav na pravniški državni izpit neprilagojeno značilnostim in zahtevam 
posameznega pravosodnega profila, zato se zavzema za njegovo reformo. Med 
značilnostmi sodniškega poklica avtor poudari sposobnost samoomejevanja 
pri nastopanju v javnosti, še zlasti pri javnem komentiranju sodnih odločitev. 
Te odločitve so lahko zmotne, nepravilne ali nezakonite, kar odpira vprašanje, 
če in kdaj se je treba v takih primerih prizadetim opravičiti. Možne so različne 
situacije, v katerih se taki zdrsi pri izvajanju sodne funkcije dogodijo, kar po-
meni, da jih glede pričakovanega opravičila ni mogoče enačiti.
Ključne besede: usposabljanje za sodniški poklic, pravniški državni izpit, sa-
moomejevanje v javnosti, zmotne sodne odločitve, opravičilo
428
  •  134 (2017) 5-6
Authors' Synopses
Editorial UDC: 347.962(497.4)
FLORJANČIČ, Damijan: Network of Judicial Profession Ingredients
Pravnik, Ljubljana 2017, Vol. 72 (134), Nos. 5-6
In the article, the author critically discusses the procedure of qualification 
to became a judge in Slovenia. He states that from the starting point of this 
procedure (including the preparation for the state law exam), qualification is 
not suitable to the characteristics and requirements of judicial profession. On 
this basis he proposes its reformation. The author exposes the importance of 
judge’s capability of self-control – when he is publicly exposed – especially 
when he comments judicial decisions. It may happen that judicial decisions are 
incorrect, erroneous or unlawful and are therefore often publicly commented. 
The author explains his view on when it is necessary to express apology to the 
affected persons in such cases.
Key words: qualification for judicial profession, state law exam, self-control in 
public, judicial errors, apology
429
  •  134 (2017) 5-6
Avtorski sinopsisi
Uvodnik UDK: 347.962.3:342 
SOVDAT, Jadranka: Ustavnopravni vidik neodvisnosti sodstva
Pravnik, Ljubljana 2017, let. 72 (134), št. 5-6
Sodstvo je neodvisno toliko, kolikor je neodvisen vsak posamezni sodnik. 
Zato je tako pomembno, kako ustava in zakoni urejajo njegov položaj. Zaradi 
krepitve neodvisnosti sodstva bi bilo treba uveljaviti spremembe ustave in za-
konov glede načina imenovanja sodnikov in predsednikov sodišč, vključno s 
predsednikom vrhovnega sodišča, ter pristojnosti sodnega sveta. Ni dovolj le 
deklarirati neodvisnosti sodstva, temveč jo je treba vsak dan tudi uveljavljati. 
Zato je enako pomembno, da se neodvisnost sodnika tudi dejansko spoštuje. 
Predstavniki zakonodajne in izvršilne veje oblasti morajo spoštovati neodvi-
snost sodstva, ker je to njihova ustavna dolžnost. Sodstvo in vsak sodnik pa se 
morajo na drugi strani zavedati, da neodvisnosti in z njo povezana samostoj-
nosti prinašata odgovornost.
Ključne besede: neodvisnost sodstva, imenovanje sodnikov, predsedniki so-
dišč, sodni svet
430
  •  134 (2017) 5-6
Authors' Synopses
Editorial UDC: 347.962.3:342
SOVDAT, Jadranka: Constitutional Aspect of the Independence of 
the Judiciary 
Pravnik, Ljubljana 2017, Vol. 72 (134), Nos. 5-6
The measure of the independence of the Judiciary is the independence of each 
and every judge. Therefore, the manner in which the status of a judge is regu-
lated in the Constitution and statutes holds a lot of importance. In order to 
strengthen the independence of the Judiciary, amendments to the Constitu-
tion and statutes on the manner of appointing judges and presidents of the 
courts, the president of the Supreme Court included, and on the competences 
of the Judicial Council should be adopted. It is not sufficient only to declare 
that the Judiciary is independent, its independence must be exercised in ev-
eryday life. Consequently, genuine respect thereof is of equally importance. 
The representatives of the legislature and the executive branch of power are 
obliged to respect the independence of the Judiciary as such is their constitu-
tional duty, on the one hand. On the other hand, the Judiciary and every judge 
should be aware that the responsibility is inherent in their independence and 
autonomy.
Key words: independence of the Judiciary, appointment of judges, presidents 
of courts, Judicial Council
431
  •  134 (2017) 5-6
Avtorski sinopsisi
Znanstveni članek UDK: 342.727:343
WEDAM LUKIĆ, Dragica: Sovražni govor in svoboda izražanja
Pravnik, Ljubljana 2017, let. 72 (134), št. 5-6
Kljub velikemu pomenu, ki ga ima svoboda izražanja v demokratični družbi, 
je izvrševanje te pravice pod določenimi pogoji dopustno omejiti, med drugim 
tudi v primerih sovražnega govora. Pri opredelitvi pojma sovražnega govora se 
avtorica sklicuje na mednarodne akte, ki prepovedujejo vse oblike diskrimina-
cije ter razširjanje, spodbujanje in opravičevanje rasnega, etničnega in verske-
ga sovraštva, ter na prakso ESČP, ki pod pojmom sovražnega govora razume 
vse oblike izražanja sovraštva in nestrpnosti. Avtorica nato analizira prakso 
ESČP, ki sovražni govor obravnava bodisi kot zlorabo svobode izražanja ali pa 
na podlagi načela sorazmernosti išče ustrezno ravnotežje med svobodo izra-
žanja in pravicami drugih. Avtorica je kritična do slovenske pravne ureditve, 
ki sovražni govor obravnava kot kaznivo dejanje oziroma prekršek zoper javni 
red in mir, ter do sodne prakse, ki posamezniku, ki je pripadnik skupine, na 
katero se nanaša sovražni govor, ne priznava zahtevkov po civilnem pravu.
Ključne besede: sovražni govor, svoboda izražanja, Evropska konvencija o 
človekovih pravicah, Evropsko sodišče za človekove pravice, 297. člen Kazen-
skega zakonika
432
  •  134 (2017) 5-6
Authors' Synopses
Scientific Article UDC: 342.727:343
WEDAM LUKIĆ, Dragica: Hate Speech and Freedom of Expression
Pravnik, Ljubljana 2017, Vol. 72 (134), Nos. 5-6
Despite the importance of the freedom of expression in a democratic society 
the exercise of this right may be under certain conditions subject to certain 
restrictions, inter alia, also in cases of hate speech. In the definition of the 
concept of the hate speech the author refers to the international instruments 
which prohibit all forms of discrimination and all forms of expression which 
spread, incite, promote or justify racial, ethnic or religious hatred, and to the 
case-law of the ECtHR which under the concept of hate speech understands 
all forms of expressions of hatred and intolerance. The author then analyses 
the case-law of the ECtHR which treats the hate speech either as an abuse of 
the freedom of expression or decides on the principle of proportionality by 
seeking balance between the right of expression and the rights of others. The 
author criticizes the Slovenian legal system in which the hate speech is treated 
as a crime or offence against public order and peace, and the case-law, accor-
ding to which an individual who is a member of a group, which is subject to 
hate speech, is not entitled to the claims under civil law.
Key words: hate speech, freedom of expression, the European Convention on 
Human Rights, the European Court of Human Rights, Article 297 of the Cri-
minal Code
433
  •  134 (2017) 5-6
Avtorski sinopsisi
Znanstveni članek UDK: 342:336:351
TRILLER VRTOVEC, Katja: Zakonska ureditev financiranja javnih 
regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 
Pravnik, Ljubljana 2017, let. 72 (134), št. 5-6
Avtorica v prispevku povzema ustavna načela za urejanje financiranja nalog 
države in zakonsko ureditev financiranja javnih regulatornih agencij. Na pri-
meru financiranja Javne agencije za zdravila in medicinske pripomočke kot 
največje regulatorne javne agencije v Sloveniji ugotavlja, ali spoštovanje na-
čela zakonitosti pri predpisovanju javnih dajatev vpliva na učinkovitost in go-
spodarnost delovanja javnih regulatornih agencij. Pri tem uporabi tri merila: 
prvič, ali so merila za določitev višine namenskih javnih dajatev določena v 
zakonu; drugič, ali je obseg dejavnosti JAZMP, ki se financira z javnimi na-
menskimi dajatvami, določen v zakonu in tretjič, ali je nadzor nad določanjem 
javnih namenskih dajatev JAZMP določen v zakonu.
Ključne besede: financiranje javnih agencij, Javna agencija za zdravila in me-
dicinske pripomočke, načelo financiranja državnih nalog z obveznimi javnimi 
dajatvami (146. člen Ustave), načelo zakonitosti pri predpisovanju obveznih 
dajatev (147. člen Ustave), načelo uravnoteženega proračunskega financiranja 
javne porabe (148. člen Ustave), namenske javne dajatve, upravne takse, pri-
stojbine, tarife
434
  •  134 (2017) 5-6
Authors' Synopses
Scientific Article UDC: 342:336:351
TRILLER VRTOVEC, Katja: Legal Framework of Financing Public 
Regulatory Agencies in the Light of Constitutional Premises
Pravnik, Ljubljana 2017, Vol. 72 (134), Nos. 5-6
In the manuscript the author summarizes the constitutional principles of pub-
lic financing and the regulatory framework for financing of public regulatory 
agencies. On a case study of financing the Agency for Medicinal Products and 
Medicinal Devices of the Republic of Slovenia (JAZMP) the author tries to 
establish whether or not the compliance with the constitutional principle of 
legality in prescribing taxes influences the efficiency and cost-effectiveness of 
public regulatory agencies performance. In the assessment she uses three crite-
ria: first, does the law prescribe the criteria for setting the JAZMP fees, second, 
does the law prescribe the JAZMP services financed by fees, and third, does the 
law prescribe the supervision over JAZMP prescription of fees.
Key words: financing of public regulatory agencies, Agency for Medicinal 
Products and Medicinal Devices of the Republic of Slovenia, principle of fi-
nancing state duties with taxes (Article 146 of the Constitution), principle of 
legality in prescribing taxes (Article 147 of the Constitution), principle of ba-
lanced budgetary financing of public expenditures (Article 148 of the Consti-
tution), fees, taxes, excises, tariffs
435
  •  134 (2017) 5-6
Avtorski sinopsisi
Znanstveni članek UDK: 351.712:347.4/.5:061.1EU
MUŽINA, Aleksij, REJC, Žiga: Horizontalno sodelovanje (doktrina 
Hamburg) kot omejitev uporabe pravil o javnem naročanju 
ter podeljevanju koncesijskih pogodb z vidika prava EU in 
nacionalnega prava
Pravnik, Ljubljana 2017, let. 72 (134), št. 5-6
Pravo EU ureja dve skupini situacij, ko je sklepanje pogodb med javnimi na-
ročniki, za katerega bi bilo treba sicer praviloma izpeljati ustrezen postopek 
javnega naročanja, izvzeto iz okvira danih pravil. Poleg in-house razmerij v 
skladu s strani Sodišča EU izoblikovane doktrine Hamburg je taka situacija 
tudi horizontalno sodelovanje, ki so ga v letu 2014 v četrtem odstavku 12. čle-
na, 17. členu oziroma 28. členu zajele tudi Direktiva o javnem naročanju, Di-
rektiva o podeljevanju koncesijskih pogodb in Direktiva o javnem naročanju 
naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem 
sektorju ter sektorju poštnih storitev. Tudi ker so bile te direktive pri »povze-
manju« sodne prakse Sodišča EU ob njenemu inkorporiranju v besedilo (le 
enega) odstavka člena precej jedrnate, je treba njihove določbe razlagati v luči 
zadevnih odločb Sodišča EU, čemur je namenjen ta članek. Besedilo Zakona o 
javnem naročanju (ZJN-3), ki se nanaša na horizontalno sodelovanje, se neko-
liko razlikuje od omenjenih direktiv, zato je treba posebno pozornost nameniti 
tudi vprašanju skladnosti nacionalnega prava s pravom EU. ZJN-3 to namreč 
s svojo predmetno dodatno določbo v njenem bistvu zanika, saj z njo določa 
preverjanje trga – za katerega si tudi sicer ni mogoče predstavljati, kako bi se 
lahko v praksi izvajalo. V dveh ozirih, in sicer glede oženja kroga sodelujočih 
subjektov in prek izpuščanja pogoja njihove maksimalne tržne dejavnosti pa 
glede tega odstopa tudi predlagana ureditev Zakona o podeljevanju koncesij, 
glede česar bi lahko morebiti ugotovili tudi nasprotovanje ciljem Direktive 
2014/23/EU.
Ključne besede: javno naročanje, koncesije, horizontalno sodelovanje, doktri-
na Hamburg, ZJN-3, in-house, zakon o podeljevanju koncesij
436
  •  134 (2017) 5-6
Authors' Synopses
Scientific Article UDK: 351.712:347.4/.5:061.1EU
MUŽINA, Aleksij, REJC, Žiga: Co-operation in A Public Task 
(The Hamburg Doctrine) as a Limitation for the use of Public 
Procurement and the Award of Concession Contracts Rules in the 
Light of the EU and National Law
Pravnik, Ljubljana 2017, Vol. 72 (134), Nos. 5-6.
EU legislation foresees two exceptions from the use of rules of public pro-
curement. Beside the in-house/vertical cooperation (the Teckal doctrine), the 
Court has also developed in its rulings the so called Hamburg doctrine, which 
applies to horizontal cooperation between the contracting authorities. In 2014, 
this doctrine was incorporated into Article 12(4) of Directive 2014/24/EU on 
public procurement, Article 17(4) of Directive 2014/23/EU on the award of 
concession contracts as well as Article 28(4) of Directive 2014/25/EU on pro-
curement by entities operating in the water, energy, transport and postal ser-
vices sectors. Since the very text of the paragraphs has been rather succinct, 
it is necessary to interpret it in the light of relevant judgments of the Court, 
which is the aim of this article. It also has to be emphasized that Slovenian 
Public Procurement Act, in comparison to the Directives/rulings of the Court, 
regulates an additional requirement for horizontal cooperation – the market 
price check – which raises the question of compliance of the Act with the EU 
rules. The same can be argued in connection with the current proposal for 
the Concessions Act that contains some provisions, which could also be inter-
preted as violation of the exceptiones non sunt extendae rule.
Key words: public procurement, concessions, cooperation, public tasks, Ham-
burg doctrine, in-house
437
  •  134 (2017) 5-6
Avtorski sinopsisi
Recenzija UDK: 347.19:342.7(049.3)
347.19(430+494+73)
TRATAR, Boštjan: Varstvo pravnih oseb kot nosilcev človekovih 
pravic v Nemčiji, Švici in Združenih državah Amerike
Pravnik, Ljubljana 2017, let. 72 (134), št. 5-6
Avtor predstavlja knjigo Mirjam Baldegger, v kateri ta obravnava varstvo člo-
vekovih pravic pravnih oseb v različnih državah (Menschenrechtsschutz für 
juristische Personen in Deutschland, der Schweiz und den Vereinigten Staaten, 
Begründungsmodelle der korporativen Menschenrechtsträgerschaft. Duncker & 
Humblot GmbH, Berlin, 2017, 841 strani). Predstavljeno delo celovito obrav-
nava tematiko učinkovanja ustavnih pravic za pravne osebe. Avtorica primerja 
ustavne sisteme Nemčije, Švice in Združenih držav Amerike glede obravna-
vanja pravnih oseb kot nosilcev človekovih pravic. V obsežnem delu primerja 
sodno prakso najvišjih sodišč primerjanih držav ter ugotavlja, katere so tiste 
človekove pravice, ki pridejo v poštev tudi za pravne osebe, katere pa ne. Avto-
rica posebno pozornost namenja primerom, ko ima pravna oseba tesno zvezo 
z državo. Tedaj je pravna oseba bolj v vlogi naslovnika kot nosilca ustavne pra-
vice. Avtorica posebej obravnava pomen zveze med posameznikom in pravno 
osebo za varstvo človekovih pravic.
Ključne besede: pravna oseba, nosilec človekovih pravic, Nemčija, Švica, 
Združene države Amerike
438
  •  134 (2017) 5-6
Authors' Synopses
Review UDC: 347.19:342.7(049.3)
347.19(430+494+73)
TRATAR, Boštjan: Protection of Legal Entities as Human Rights 
Holders in Germany, Switzerland, and the United States of America
Pravnik, Ljubljana 2017, Vol. 72 (134), Nos. 5-6
The author reviews a book by Mirjam Baldeger, in which she presents the pro-
tection of human rights of legal entities in different countries (Menschenrechts-
schutz für juristische Personen in Deutschland, der Schweiz und den Vereinig-
ten Staaten, Begründungsmodelle der korporativen Menschenrechtsträgerschaft. 
Duncker & Humblot GmbH, Berlin, 2017, 841 pages). The presented work 
treats fully the topic of the use/effects of the constitutional rights for legal per-
sons. The author of the book compares the constitutional systems of Germany, 
Switzerland, and the United States regarding the treatment of legal persons 
as holders of human rights. In a large part of the book, the author compares 
the jurisprudence of the highest courts of the compared countries (Germany, 
Switzerland, USA) and states those human rights which are also applicable to 
legal persons and those which are not. Special attention is given to situations 
where a legal person has a close relationship with the state, because then the 
legal person plays more the role of the addressee as the holder of constitutional 
rights. The author of the presented book deals specifically with the importance 
of the relationship between individuals and legal persons for the protection of 
human rights.
Key words: legal person, holder of the human rights, Germany, Switzerland, 
United States of America
439
  •  134 (2017) 5-6
Avtorski sinopsisi
Prikaz knjige UDK: 342(082)(049.3)
ŽGUR, Matija, KOGOVŠEK ŠALAMON, Neža, KORITNIK, 
Boštjan: Izzivi ustavnega prava v 21. stoletju 
Pravnik, Ljubljana 2017, let. 72 (134), št. 5-6
Monografija Izzivi ustavnega prava v 21. stoletju je posvečena 70-letnici profe-
sorja dr. Cirila Ribičiča. Gre za zbirko devetnajstih strokovnih in znanstvenih 
besedil z ustavnopravnega področja, ki so jih zgolj za to priložnost pripravili 
ugledni tuji in domači strokovnjaki ter strokovnjakinje. Uvod v monografijo 
predstavljajo tri krajša pisma slavljencu, v katerih njihovi avtorji razmišljajo 
o nekaterih pomembnih ustavnopravnih temah, ki so zaznamovale nedavno 
preteklost, ter izzivih mednarodnega ustavnega prava v prihodnje. Osrednji 
del zbornika je sestavljen iz treh delov. V prvem delu avtorji obravnavajo 
različne probleme državne ureditve, političnega sistema in volitev. Drugi del 
zbornika je namenjen prispevkom, ki prevprašujejo nekatere najpomembnejše 
aktualne probleme v Sloveniji in širšem okolju s področja človekovih pravic 
in ustavne demokracije. V tretjem, zadnjem delu monografije so prispevki, ki 
analizirajo vlogo ustavnega sodstva v kontekstu sodobne ustavne demokracije, 
ki presega okvirje državnega prava in je pomembno odvisno od naddržavnih 
sodnih instanc. 
Ključne besede: ustavno pravo, državna ureditev, človekove pravice, ustavno 
sodstvo, Ciril Ribičič
440
  •  134 (2017) 5-6
Authors' Synopses
Book Review UDC: 342(082)(049.3)
ŽGUR, Matija, KOGOVŠEK ŠALAMON, Neža, KORITNIK, Boštjan: 
Constitutional Law Challenges in the 21st Century 
Pravnik, Ljubljana 2017, Vol. 72 (134), Nos. 5-6
The monograph Constitutional Law Challenges in the 21st Century is dedi-
cated to Professor Ciril Ribičič on the occasion of his 70th birthday. Nineteen 
eminent Slovenian and foreign scholars discuss topical issues from the field of 
constitutional law. Introducing the monograph are three short letters to the 
Professor in which their respective authors ponder on selected important is-
sues that have marked the recent past and pose a challenge to the future of in-
ternational constitutional law. The main body of the book is divided into three 
parts. In the first part, different problems regarding the form of government, 
the political system, and elections are confronted. The second part is dedicated 
to contributions that critically address some of the most pressing issues facing 
Slovenia and its wider international surroundings in the field of human rights 
and constitutional democracy. In the third and last part of the book we find 
articles analysing the role of constitutional justice in the context of contempo-
rary constitutional democracy which transcends the boundaries of domestic 
law and is crucially dependent upon supranational judiciary bodies.
Key words: constitutional law, state organization, human rights, constitutional 
justice, Ciril Ribičič
NAVODILA ZA RECENZENTE PRISPEVKOV 
ZA REVIJO PRAVNIK1
 1. UVOD
Recenzijo lahko opredelimo kot kritično, večslojno, pisno oceno vrednosti 
znanstvenega oziroma strokovnega dela, ki je namenjeno za objavo, ki po po-
trebi vsebuje sugestije za izboljšanje kakovosti dela. Delo recenzenta je odgo-
vorno in zahtevno. Od njegovega mnenja in navodil avtorju je precej odvisna 
strokovna raven objavljenih člankov.
Osnovni cilj recenzije je, da mora vsebovati vse podatke, ki jih uredništvo po-
trebuje za odločitev o objavi nekega prispevka, preprečuje pa naj objavo pla-
giatov in prispevkov, ki ne zadostijo osnovnim merilom za objavo. Hkrati naj 
bo avtorju vodilo za odpravo morebitnih pomanjkljivosti, pa tudi za izboljšavo 
kakovosti predloženega prispevka. Ustrezno utemeljitev zahtevajo zlasti nega-
tivne sodbe in (poznejše) priporočilo uredništvu, naj prispevka ne objavi.
Z lektorskimi popravki se recenzentu ni treba ukvarjati, čeprav je seveda do-
brodošlo, če opozori na morebitne jezikovne nepravilnosti, ki se mu zdijo po-
membne (tudi v okviru ocenjevanja sloga pisanja). Prav tako ni treba popra-
vljati tehničnih napak, ker je to delo redaktorja prispevka.
Avtorji recenziranih prispevkov so anonimni, prav tako pa avtor prispevka ne 
izve, kdo je bil recenzent njegovega prispevka. Če recenzent meni, da bi bilo 
koristno neposredno sodelovanje oziroma pogovor z avtorjem, lahko strokov-
ni urednik Boštjan Koritnik v dogovoru z odgovorno urednico dr. Dragico 
Wedam Lukić uredi njuno srečanje oziroma druge vrste neposredne komuni-
kacije.
Recenzent naj se v 5. točki obrazca (Komentar in kategorizacija prispevka) v 
skladu s spodnjimi navodili opredeli do:
1. sloga pisanja;
2. vsebine prispevka;
3. klasifikacije zvrsti prispevka.
Ta navodila so prirejena za recenzije znanstvenih člankov, pri drugih vrstah 
prispevkov pa jih je treba smiselno uporabiti in opustiti zahteve, ki presegajo 
njihov doseg.
1 Uredništvo je pričujoča navodila pripravilo s pomočjo zgledov navodil recenzentom 
predvsem naslednjih publikacij: Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Geodet-
ski vestnik, Zbornik radova Ekonomskog fakulteta u Rijeci, Endoskopska revija in Me-
dicinski razgledi.
 2. SLOG PISANJA
Zaželene so značilnosti znanstvenega sloga pisanja: jasnost, preprostost, na-
ravnost, umerjenost, jedrnatost, uravnoteženost, sovisnost oziroma logična 
medsebojna povezanost, raznolikost, živost.2 Posebej pozoren naj bo recenzent 
tudi na morebiti neustrezen odnos avtorja prispevka do slovenskega jezika ter 
znanstvenega in strokovnega izrazja v slovenskem jeziku. Le izjemoma so do-
pustni deli besedila v tujem jeziku, tudi v takem izjemnem primeru (ko je to 
nujno zaradi vsebinskega poudarka ali sicer narave obravnavanega vprašanja) 
pa morajo biti prevedeni ali vsaj povzeti v slovenskem jeziku.
Nezaželene pomanjkljivosti znanstvenega oziroma strokovnega sloga pisanja: 
emfatičnost oziroma napihnjenost, patetičnost oziroma pretirana čustvenost, 
bombastičnost oziroma našopirjenost, panegiričnost oziroma hvalisavost, di-
aboličnost oziroma zanikovalnost, ironičnost oziroma po(d)smehljivost, skep-
tičnost oziroma nezaupljivost, polemičnost oziroma izzivalnost, hiperkritič-
nost oziroma pretirana kritičnost, pretencioznost oziroma prezahtevnost.
Pomembna je kakovost formuliranja odstavkov, upoštevajoč:
 – enotnost (ena sama, osrednja razlagana misel);
 – sovisnost (logična medsebojna povezanost povedi);
 – poudarjanje (pomembnejših delov razlagane misli).
 3. VSEBINA PRISPEVKA
Kakovost vsebine prispevka je za njegovo objavo najpomembnejša.
Recenzent naj ocenjuje predvsem:
1. izvirnost in aktualnost obravnave oziroma pomembnost obravnavanega 
problema;
2. avtorstvo – utemeljitev avtorstva je odvisna od uvodne razlage avtorjevega 
odnosa do predhodnih podobnih del (domačih in tujih), od navajanja virov 
in zahvale oziroma priznanja sodelavcem oziroma od pomanjkanja teh se-
stavin, če ga recenzent lahko utemelji;
3. temeljitost obravnave, še zlasti z vidika osrednjih avtorjevih zaključkov v 
prispevku;
4. prikaz vsebine – gre za oceno strukturiranosti rokopisa (ali je problem jasno 
zastavljen in ali je za tako postavljen problem ponujena rešitev, ali so vsi 
sklepi jasni ipd.);
2 R. Zelenika: Kako nastaje recenzija znanstvenog i stručnog djela. Zavod za istraživa-
nje i razvoj sigurnosti, Zagreb 1991. 
5. metodologijo ter (vse)obsežnost in relevantnost virov, na katerih teme-
lji obravnava vprašanja – gre za vprašanje, ali avtor v prispevku analizira 
(ustrezne) vire, na primer odločitve in druge konkretizacije prava ter doma-
če in tuje znanstvene vire, ki omogočajo s svojo reprezentativnostjo:
– zadovoljivo obravnavo problema;
– v prispevku izvedene sklepe.
 Recenzent lahko predlaga oziroma zahteva dopolnitev prispevka z biblio-
grafijo pomembnejše literature, na katero se sicer avtor v besedilu prispevka 
ne sklicuje, vendar je ta za obravnavani problem pomembna. 
 Recenzenti naj bodo pozorni, da avtor prispevka korektno navaja slovenske 
avtorje, tj. je nujna vsaj omemba, če je obravnavano vprašanje kdo od slo-
venskih avtorjev že obravnaval.
6. usklajenost izrazja in načina navajanja virov s standardi stroke;
7. obseg oziroma opredelitev dela znanstvene, strokovne ali druge javnosti, ki 
ji je prispevek predvsem namenjen.
 4. KLASIFIKACIJA ZVRSTI PRISPEVKA
Znanstveni članek. V uredništvu revije Pravnik ne razlikujemo več med iz-
virnimi znanstvenimi članki in preglednimi znanstvenimi članki, tako da obe 
dosedanji kategoriji uvrščamo med znanstvene članke.
Znanstveni članek mora imeti sicer eno ali več od naslednjih značilnosti:
a) da dokazuje obstoj pomembnih pravnih aktov (na primer nove vrste po-
godb), ki še niso znani (novo pravo) ali obstoj pomembnih pravnih dejstev 
(na primer posledice kaznovanja), ki še niso znane (nova dejstva);
b) da daje nove dokaze za že znano pravo in že znana dejstva;
c) da prvič sistematično razlaga novo pravo in nova dejstva;
d) da na bistveno nov način razlaga znano pravo, znana dejstva ali postavke 
pravne znanosti (teorije);
e) da gre za pregled najnovejših spoznanj na posameznem področju ali za pre-
gled del posameznega raziskovalca ali skupine raziskovalcev z namenom 
povzemati, analizirati, ovrednotiti ali sintetizirati informacije, ki so že bile 
publicirane, in ki prinaša nove sinteze, ki vključujejo tudi rezultate lastnega 
raziskovanja avtorja.
Kratki znanstveni prispevek. Kratki znanstveni prispevek je znanstveni čla-
nek, ki na kratko povzema izsledke končanega izvirnega raziskovalnega dela 
ali dela, ki je še v teku. Mednje spadajo tudi kratki pregledi (angl. mini review) 
in predhodne objave, če imajo značaj kratkega znanstvenega prispevka.
Strokovni članek. Strokovni članek je predstavitev že znanega, s poudarkom 
na uporabnosti rezultatov izvirnih raziskav in širjenju znanja, zahtevnost be-
sedila pa je prilagojena potrebam uporabnikov in bralcev revije Pravnik. Kot 
strokovni članek je na primer lahko kategoriziran prispevek, ki vsebuje kori-
stne predloge iz posameznega področja prava in ne vsebuje nujno rezultatov 
izvirnih raziskovanj.
Recenzija, prikaz knjige, kritika. Prispevek v znanstveni ali strokovni publi-
kaciji (reviji, knjigi itd.), v katerem avtor ocenjuje ali dokazuje pravilnost ozi-
roma nepravilnost nekega znanstvenega ali strokovnega dela, kriterija, mnenja 
ali ugotovitve in/ali izpodbija, podpira oziroma ocenjuje ugotovitve, dela ali 
mnenja drugih avtorjev. Prikaz strokovnega mnenja, sodbe o znanstvenem, 
strokovnem ali umetniškem delu, zlasti glede na njegovo kakovost.
Polemika, diskusijski prispevek. Prispevek, v katerem avtor dokazuje pravilnost 
posameznega merila, svojega mnenja ali ugotovitve in izpodbija ugotovitve ali 
mnenja drugih avtorjev.
Intervju. Javnosti namenjen pogovor z znanstveno ali strokovno relevanco, 
objavljen v znanstveni ali strokovni reviji oziroma v javnih občilih.
Poljudni članek. Poljudnoznanstveno delo podaja neko znanstveno ali stro-
kovno vsebino tako, da jo lahko razumejo tudi preprosti, manj izobraženi lju-
dje.
Drugi članki in sestavki. Vsi prispevki, ki jih ni mogoče uvrstiti v enega od 
zgoraj opisanih razredov.
 5. KONFLIKT INTERESOV IN RAZLOGI ZA 
ODKLONITEV RECENZIRANJA
Recenzent mora zavrniti recenziranje posameznega prispevka, če je v konflik-
tu interesov zaradi enega od navedenih razlogov:
1. pomemben del besedila je razprava o recenzentovih objavljenih stališčih (v 
znanstvenem delu, strokovnem besedilu, pravni odločitvi, intervjuju za me-
dije ipd.);
2. rokopis je del besedila, ki je nastal v okviru študijskega procesa (seminarska 
naloga, magistrsko delo, doktorska disertacija ipd.) pod (so)mentorstvom 
recenzenta;
3. recenzentu je znano, da je sam (so)mentor avtorja rokopisa ali vodja znan-
stvenoraziskovalnega projekta, v katerem sodeluje avtor;
4. recenzent je bil član komisije v postopku prijave in ocene avtorjeve diserta-
cije, na podlagi katere je bil pripravljen prispevek;
5. recenzentu je znano, da je avtorjev sorodnik do vključno tretjega kolena.
Recenzent lahko izločitev predlaga tudi v drugih primerih, ko kljub anoni-
mnosti recenzentskega postopka zazna pretesno povezavo z avtorjem oziroma 
s predloženim člankom (denimo ko ga prepozna, ker je predhodno od avtorja 
v času nastajanja besedila že dobil v branje delovni osnutek ali se je o temi 
članka z avtorjem pogovarjal).

OBRAZEC ZA RECENZIJE PRISPEVKOV 
ZA REVIJO PRAVNIK
I. Podatki o recenzentu
Ime in priimek:
Znanstveni naslov:
Matična ustanova:
II. Datum recenziranja 
III. Podatki o recenziranem prispevku
Naslov prispevka:
Področje, na katerega 
prispevek posega:
Obstoj razlogov za konflikt interesov 
in zavrnitev recenziranja:
IV. Predlog recenzenta 
1. Primernost prispevka za objavo (označite ustrezno možnost):
Prispevek ni za objavo (čim bolj podrobno utemeljite pod V. 
točko tega obrazca)
Prispevek je primeren za objavo pod pogojem, da ga 
avtor temeljiteje popravi, dopolni ali drugače spremeni z 
upoštevanjem predlogov iz V. točke tega obrazca
Prispevek je primeren za objavo v nespremenjeni 
obliki
Da Ne
2. Dolžina prispevka (označite ustrezno možnost):
Prispevek je treba skrajšati (obrazložite pod V. točko tega 
obrazca)
Prispevek se lahko skrajša brez posledic za njegovo kakovost 
(obrazložite pod V. točko tega obrazca)
Prispevek naj se objavi v celoti
3. Prispevek naj se objavi v kategoriji (označite ustrezno možnost):
znanstveni članek strokovni članek
kratki znanstveni recenzija, prikaz knjige,
prispevek kritika
polemika, poljudni članek
diskusijski prispevek
intervju drugi članki in sestvki
Prispevek se lahko z upoštevanjem predlogov iz V. točke tega obrazca 
objavi tudi kot    (navedite kategorijo).
Popravljen prispevek naj se pošlje recenzentu 
v pregled (označite ustrezno možnost):
V. Komentar in kategorizacija prispevka 
Utemeljite svoje ocene in predloge, ki ste jih podali pod IV. točko tega 
obrazca.
Da Ne
NAVODILA ZA AVTORJE
 1.
Pravnik praviloma objavlja le dela, ki še niso bila objavljena in tudi ne posla-
na v objavo drugemu časopisu. Če pisec že objavljenega prispevka meni, da so 
posebni razlogi tudi za objavo v Pravniku, mora sporočiti, kje je bil sestavek ob-
javljen oziroma komu je bil poslan v objavo. Če pisec v svojem prispevku navaja 
ugotovitve, ki jih je argumentiral in/ali izvajal že v kakem svojem drugem delu, 
je korektno do izdajatelja oziroma založnika tistega besedila, da v sprotni opom-
bi navede, da je o tem že pisal in kje. Če pa dele besedila iz svojega v Pravniku 
objavljenega članka v identični obliki objavi v drugi publikaciji, mora navesti, da 
je o tem (širše) že pisal v članku, ki je bil objavljen v reviji Pravnik. Če je bil pri-
spevek pripravljen na podlagi kakšnega drugega prispevka, tj. besedila, ki je bilo 
pripravljeno z drugim namenom (seminarska naloga, diplomska, magistrska ali 
doktorska naloga, poglavje v kakem drugem, morda še ne objavljenem knjižnem 
delu ipd.), je treba to v prvi sprotni opombi izrecno navesti.
Primer:  Prispevek je bil pripravljen na podlagi magistrske naloge z naslovom 
Hitri postopek in pravna sredstva v ZP-1, ki sem jo avtor pod men-
torstvom dr. Janeza Novaka uspešno zagovarjal 5. maja 2016 na Prav-
ni fakulteti Univerze v Ljubljani.
Avtor za uredništvo navede tudi razlike med obema besediloma (npr. v obsegu, 
upoštevanih novejših podatkih in dodatnih virih), uredništvo pa presodi, ali je 
objava prispevka primerna. 
 2.
Prispevki naj bodo poslani po e-pošti (bostjan.koritnik@revija-pravnik.si).
Prispevki morajo biti jezikovno neoporečni, sicer bo besedilo avtorju vr njeno 
v popravo oziroma bo objava prispevka zavrnjena. Naslov prispevka in naslo-
vi prve ravni morajo biti zapisani z verzalkami (tj. velikimi tiskanimi črkami), 
naslovi nižjih ravni pa z malimi črkami. Ime in pri imek pisca z izobrazbo, znan-
stvenim naslovom in/ali akademsko stopnjo ter funkcijo in institucijo, v kateri je 
zaposlen, naj bosta navedena pod naslovom.
Primer: Janez Novak, univerzitetni diplomirani pravnik, doktor upravnih 
zna nosti, svetovalec uprave, Tax-Lex, d. d., Ljubljana. 
 3.
O objavi odloči uredniški odbor na podlagi pozitivne recenzije, ki je pridobljena 
v postopku t. i. dvojne anonimizirane recenzije (angl. double blind review), ko ne 
avtor in ne recenzent (slednji seveda le do morebitne objave članka) ne vesta za 
ime drugega. Za ta namen mora avtor uredništvu že ob oddaji članka sporočiti, 
kdo so »kontaminirani« strokovnjaki, ki dejstvo, da je avtor pripravil ta prispe-
vek, že poznajo, saj ti v postopku recenziranja ne smejo sodelovati. Avtorju se 
odločitev o (ne)objavi oziroma potrebi po dopolnitvi/popravi prispevka sporoči 
skupaj z (anonimizirano) obrazložitvijo recenzenta.
Prispevke razvršča v rubrike revije uredniški odbor, če pa avtor želi, da se njegov 
sestavek uvrsti v določeno rubriko, naj to posebej navede. Pri člankih mora pri-
praviti sinopsis v slovenščini in angleščini (vključno s prevodom naslova) ter 
ključne besede v obeh jezikih zaradi spletnega iskalnika. Sinopsis naj obsega 
največ 15 vrstic, v enem odstavku. Naj prej naj bosta navedena priimek (v celoti z 
velikimi črkami) in ime pisca, nato pa naslov članka in označba revije. 
Primer: NOVAK, Janez: Pravna sredstva v ZP-1, Pravnik, Ljubljana 2008, let. 
63, št. 1–3 oziroma NOVAK, Janez: Legal Remedies in ZP-1, Pravnik, 
Ljubljana 2008, Vol. 63, Nos. 1–3. 
Avtor lahko, kar je zaželeno, pripravi tudi daljši povzetek v angleščini, ki bo ob-
javljen za člankom v slovenščini. S tem bo dosegel preprostejše razširjanje idej 
prispevka med tujimi bralci.
Pravnik objavlja prispevke tudi v tujih jezikih (angleščina, francoščina, nemšči-
na, italijanščina, hrvaščina, srbščina; v latinici), kadar je za to poseben razlog, 
ki ga avtor sporoči uredništvu, in ga uredništvo na tej podlagi sprejme v objavo. 
Besedilo mora biti v takem primeru prav tako jezikovno neoporečno, saj podrob-
nejšega pregleda besedila v tujem jeziku uredništvo ne opravlja, mora pa avtor 
pripraviti poleg krajših povzetkov v slovenščini in angleščini iz prvega odstav-
ka te točke navodil tudi daljši povzetek v slovenskem jeziku, v dolžini približno 
6.000 do 10.000 znakov. V posamezni številki ne bo objavljen več kot en članek 
v tujem jeziku.
 4.
Obseg prispevka je odvisen od teme, ki jo avtor obravnava, pri tem pa je treba 
upoštevati temeljno vsebinsko zasnovo revije, ki naj bi pokri vala čim več pravnih 
področij. V rubriki Članki naj prispevki obsegajo največ dve avtorski poli (60.000 
znakov s presledki oziroma približno 30 strani s presledkom med vrsticami 1,5) 
in drugi prispevki v obsegu do ene avtorske pole (30.000 znakov s presledki ozi-
roma do približno 15 strani s presledkom med vrsticami 1,5). Vse pa je šteto 
skupaj s sprotnimi opombami in sezna mom literature. Za objavo prispevkov z 
večjim obsegom se je treba dogovoriti z uredništvom, v primeru vsebinskih ra-
zlogov pa se avtor odpove morebitnemu honorarju, ki ga uredništvo nameni za 
dodatne stroške obdelave daljšega besedila. 
 5.
Na koncu članka naj bo pri prispevkih, ki so daljši od 30.000 znakov, vedno se-
znam uporabljenih virov s popolnimi bibliografskimi podatki (glej 7. točko) po 
abecednem redu priimkov, spletne strani pa naj bodo navedene posebej. V tem 
primeru se v sprotnih opombah (pod črto) navedejo samo prva črka imena in 
priimek s pristavkom »nav. delo« in stran uporabljenega vira.
Primer: J. Novak, nav. delo, str. 55.
V neposredno sledečih sprotnih opombah pa se zapiše zgolj »Prav tam.« ozi roma 
– če je le stran istega vira druga – »Prav tam, str. 56.« 
Če je isti pisec naveden z več deli, se dopiše leto, v katerem je bilo delo objavljeno.
Primer: J. Novak, nav. delo (2005), str. 55. 
Če je na koncu prispevka seznam uporabljenih virov, pri spletnih straneh ni treba 
pisati datuma zadnjega ogleda (ker je ta podatek v seznamu literature). 
Opombne številke se pišejo za ločili. Sprotne opombe se končajo s končnim lo-
čilom. 
 6.
Če prispevku ni priložen seznam uporabljenih virov, se navedejo popolni bi-
bliografski podatki (glej 7. točko) samo v tisti opombi, kjer se delo prvič pojavi, 
pozneje pa se navedejo samo ime in priimek avtorja s pristavkom »nav. delo« in 
stran uporabljenega vira.
Primer: J. Novak, nav. delo, str. 55. 
 7.
Popolni bibliografski podatki obsegajo:
•  pri knjigah: ime in priimek pisca, naslov knjige (pri večkratnih izdajah tudi 
označbo številke izdaje), morebitnega prevajalca in praviloma založbo ter kraj 
in leto izdaje. 
Primer: Janez Novak: Pravna sredstva v ZP-1. Druga izdaja, prevod Mitje An-
glista, Pravna založba, Ljubljana 2008.
•  pri zbirkah člankov in poglavjih v knjigah: poleg pisca članka in naslova ter 
strani obsega citiranega članka oziroma poglavja tudi naslov zbirke oziroma 
knjige ter imena in priimki avtorjev oziroma morebitnih redaktorjev, z označ-
bo, če gre za redaktorje oziroma urednike (ur.).
Primer: Janez Novak: Pravna sredstva v ZP-1, v: Darja Kovač, Luka Kocmut 
in Mitja Golob: Inflacija prekrškov. Pravna založba, Ljubljana 2008, 
str. 40–80. 
Če so avtorji oziroma redaktorji več kot trije, zadošča navedba priimka in imena 
prvega navedenega ob zbirki, zborniku ali knjigi, nato pa navedba »in drugi«
Primer: Janez Novak: Pravna sredstva v ZP-1, v: Darja Kovač in drugi: Infla-
cija prekrškov. Pravna založba, Ljubljana 2008, str. 40–80.
•  pri člankih iz revij: ime in priimek pisca, naslov članka in naslov revije z na-
vedbo letnika, leta izdaje in številke ter strani navedenega članka.
Primer: Janez Novak: Pravna sredstva v ZP-1, v: Pravnik, 125 (2008) 5-8, str. 
202–233; številke pomenijo: letnik 125 (leto izdaje 2008), številka re-
vije 5–8.
•  pri spletnih straneh: simbol < pred in simbol > za imenom spletne strani, brez 
hiperpovezave in z datumom – mesec se tu zapisuje s številko – v okle paju.
Primer: <www.pf.uni-lj.si> (5. 5. 2016). 
 8.
Če se članek sklicuje na zakonski ali drug pravni predpis, se ta prvič navede s 
polnim naslovom že v besedilu z uradno kratico v oklepaju.
Primer: To pa izhaja že iz delitve poglavij v Zakonu o prekrških (ZP-1). 
Če uradne krajšave ni, jo izbere pisec.
Primer: To pa izhaja že iz delitve poglavij v Pravilniku o organizacijski struk-
turi prekrškovnih organov (v nadaljevanju: Pravilnik).
Hkrati se v sprotni opombi navede številka uradnega lista (z okrajšanim zapi-
som letnice), v katerem je bil citirani akt objavljen. 
Primer: Ur. l. RS, št. 50/07. 
 9.
Sodne odločbe je treba citirati tako, kot jih označuje sodišče, ki jih je izdalo. 
Primer navajanja odločbe Ustavnega sodišča RS:
odločba US RS št. U-I-23/08 z dne 5. 6. 2008. 
 10.
Avtor mora – ob vsaki prvi objavi – uredništvu poslati:
davčno številko in davčni urad, naslov stalnega bivališča (ulica, hišna številka, 
poštna številka, kraj), naslov za dostavo gradiva v zvezi z objavo v reviji Pravnik 
(na primer službeni naslov), številko transakcijskega računa (TRR) in točen na-
ziv banke, svojo telefonsko številko in številko mobilnega telefona ter e-po štni 
naslov.
Morebitne spremembe mora avtor sporočiti uredništvu.
Avtor se s posredovanjem prispevka v objavo strinja z določili založniške pogod-
be, ki je na voljo na <www.revija-pravnik.si/sl/Za+avtorje>. Po objavi prispevka 
bo avtor prejel izpolnjeno pogodbo v elektronski obliki, ki naj jo čim prej odtisne, 
podpiše in skenirano prek e-pošte vrne uredništvu. Honorirajo se le prispevki, ki 
so kategorizirani kot znanstveni in izjemoma naročena dela.
Sodelavce revije prosimo, da ta navodila upoštevajo, sicer bo uredništvo objavo 
prispevka zavrnilo.
Za uredniški odbor odgovorna urednica
        dr. Dragica Wedam Lukić
MANUSCRIPTS PREPARATION AND SUBMISSION 
GUIDELINES FOR PUBLICATION IN THE JOURNAL 
THE JURIST (PRAVNIK)*1
 1.
As a rule, The Jurist only publishes manuscripts which had neither been pub-
lished nor sent for publication to any other publisher. If the author of an al-
ready published manuscript considers that special reasons for publishing the 
same manuscript in The Jurist exist, he/she must notify the editor and provide 
information on where the manuscript has already been published or to which 
publisher it has been sent for publication. The author has to emphasize the dis-
tinctions between the both manuscripts, e.g. in the scope of the manuscript, 
new information or new data and new sources. It is for the editorial board to 
decide whether the manuscript is suitable for publication. If the author repeats 
some of the findings already publicised in some other manuscript, it is only fair 
to the other publisher to state in the footnote that he/she has already discussed 
the issue and where the arguments could be found. The same goes vice versa, 
i.e. if the same arguments, already published in The Jurist, are used in another 
manuscript, it has to be stated that the matter has already been discussed in The 
Jurist and in which issue. If the manuscript has been prepared on the basis of 
another text, i.e. a text prepared for another purpose (doctoral thesis, master’s 
thesis, research etc.), this fact has to be noted in footnote 1 of the manuscript.
 2.
Manuscripts should be sent in electronic format to the following e-mail address: 
bostjan.koritnik@revija-pravnik.si.
Manuscripts have to be grammatically correct, otherwise the manuscript may 
be returned to the author or its publication rejected. The title of the manuscript 
should be written in bold capital letters. The titles in the body of the manuscript 
should be numbered and written in capital letters; subtitles should be numbered 
and written in bold lower case letters.
The first and last name of the author, with the scientific and/or academic title, 
function, and institution of his/her employment should be mentioned below the 
main title of the manuscript. 
* Prepared with the kind assistance of Grega Strban, Ph.D., Faculty of Law, University 
of Ljubljana, and Matej Accetto, Ph.D., Faculty of Law, University of Ljubljana.
Example: John Smith, LL.B., doctor of laws, professor at the Faculty of Law, 
University of Ljubljana
 3.
The author may suggest the classification for his/her manuscript. The final 
decision on publication is made by the editorial board upon a positive double-
blind peer review. To facilitate this review process, the author should remove 
any identifiable information in the body of the manuscript from the version 
submitted for review, and should inform the editorial board of the names of any 
experts who would for any reason, such as collaboration or previous familiarity 
with the manuscript, be unable to conduct a blind review. The author shall be 
informed of the decision on the publication as well as a possible request for 
revision, along with the (anonymized) explanation of the reviewer.
Manuscripts should be accompanied by an abstract and up to five key words, 
both in Slovenian and English. The cost of preparing the Slovenian abstract 
(EUR 30.00) may be deducted from the potential author’s fee if provided by 
the editorial board upon request of the author. Abstract should not be longer 
than 15 lines (or span more than one paragraph), and should include the last 
name (in capital letters) and first name of the author as well as the title of the 
manuscript in the corresponding language. The editor will add the information 
on the volume and issue of The Jurist, and the numbers of pages of the published 
manuscript.
Example: SMITH, John: Pravna sredstva v civilnem procesnem pravu, Pravnik, 
Ljubljana 2008, let. 63, št. 1–3
 … (15 lines of abstract and 5 key words in Slovenian language)
 SMITH, John: Legal Remedies in the Civil Procedural Law, Pravnik, 
Ljubljana 2008, Vol. 63, Nos. 1–3.
 … (15 lines of abstract and 5 key words in English language)
The Jurist publishes manuscripts in Slovenian but also in selected other languages 
(English, German, Italian, Croatian and in Serbian – Latin script), when there 
is a special reason to do so. The later has to be communicated to the editorial 
board, which decides on the publication of the manuscript in the suggested 
language. Manuscript in a foreign language has to be grammatically correct. The 
editorial board does not perform corrections. In addition to the short (15-line) 
abstract with five key words in Slovenian and English, the manuscript must also 
be accompanied with a longer ab stract (of 1.000 words) in Slovenian.
 4.
The scope of the manuscript depends on its subject. One of the basic aims of the 
journal is to cover all fields of law. Under headings “Articles” and “Discussions” 
the manuscript should not be longer than 10.000 words, i.e. approximately 30 
pages with 1.5 spacing between the lines. Other manuscripts should not be 
longer than 5.000 words, i.e. approximately 15 pages with 1.5 spacing between 
the lines. Footnotes and the bibliography count towards this limit. An advance 
agreement with the editor is required for longer manuscripts. 
 5.
Bibliography should be presented at the end of the manuscript, with full biblio-
graphical information, in the alphabetical order of the last names of the authors/
editors. Consulted internet sites should be enumerated separately. 
In the footnotes only the first letter of the first name and the last name with the 
“op. cit.”, and exact page should be mentioned.
Example: J. Smith, op. cit., p. 55.
In case the same author is represented with more than one publication, the year 
is added in parentheses.
Example: J. Smith, op. cit. (2009), p. 55.
If in the footnotes immediately following the previous one the same source is 
cited again, “Ibidem” should be used, with the page number(s) added if distinct 
from the previous one.
Example: Ibidem.
Example: Ibidem, p. 56.
Footnotes are inserted after the separator, e.g. after a full-stop. Footnotes end 
with a separator, e.g. with a full-stop. It is not necessary to cite the date of 
accessing the internet site (this information is in the list of sources at the end of 
the manuscript). 
In short presentations where there is no list of sources and literature at the 
end of the manuscript, in the footnote first mentioning the author and the 
publication full bibliographical information should be cited. The same rule 
should be applied in the longer abstract.
 6.
Full bibliographical information should comprise: 
•  Books: First and last name of the author, book title (also the number of the 
edition, if applicable), translator (if applicable), publisher, place and year of 
publication.
Example: John Smith: Legal Remedies in the civil procedural law. 2nd Edition, 
translation Janez Novak, Legal publishing, Ljubljana 2010.
•  Collection of articles or parts of books: next to the author, title and exact 
pages of the article or the book part, also the title of the collection/book, 
first and last names of authors or editor(s) (marked Ed. or Eds.) should be 
mentioned.
Example: John Smith: Legal Remedies in the civil procedural law, in: Janez 
Novak, Maja Medved (Eds.), Civil procedural law. Legal publishing, 
Ljubljana, 2010, p. 52–79.
If there are more than three authors or editors, it suffices to cite the first one 
mentioned, followed by the abbreviation “et. al.”.
Example: John Smith: Legal Remedies in the Civil Procedural Law, in: Janez 
Novak et.al., Civil procedural law. Legal publishing, Ljubljana 2010, 
p. 52–79.
•  Journal articles: First and last name of the author, title of the article, name of 
the journal with citing the volume number, year of publishing, issue number, 
and pages of the article.
Example: John Smith: Legal Remedies in the civil procedural law, in: Pravnik, 
127 (2010) 5-8, p. 202–233. 
The numbers represent Volume 127 (year 2010) issue number 5-8.
•  Internet sites: inequality signs (< and >) before and after citing the internet 
site, no hyperlink, with the date in parentheses.
Example: <www.pf.uni-lj.si> (5/5/2010).
 7.
If legislative act or other legal text is being cited, it should be accompanied 
with the full title in the body of the manuscript, with an official abbreviation in 
parentheses. 
Example: As regulated in the Pension and Invalidity Insurance Act (PIIA).
If there is no official abbreviation one (possibly settled) abbreviation should be 
given by the author.
Example: As regulated in the Pension and Invalidity Insurance Act (hereafter 
PIIA).
At the same time in the footnote the place of publication (usually Official 
Gazette) of the legislative act or other legal text should be cited.
Example: 10 Official Gazette RS, No. 106/99.
 8.
Judicial decisions should be cited as marked by the issuing court of law. 
Example: Case C-228/07 Petersen [2008] ECR I-6989, para. 42. 
 9.
Upon agreement to have ther article published, authors have to send the 
following data to the editorial board: tax number and tax authority, full address, 
address for sending materials regarding the publication of the contribution (for 
example the address at work), bank account number, full name of the bank, 
phone and/or mobile phone number, e-mail address.
Potential changes of these data should be notified to the editorial board.
By sending his/her manuscript, the author agrees with the provisions of the 
publishing contract provided at <www.revija-pravnik.si/sl/Za+avtorje>. The 
editorial board may explain those provisions and/or provide an English transla-
tion upon request. After the publication of the manuscript the author will re-
ceive two copies of the publishing (copy-rights) contract and should return one 
signed copy as soon as possible. 
Authors are kindly requested to follow these guidelines. Otherwise the 
publication of the manuscript may be rejected.
For the Editorial Board
Editor in Chief
Dragica Wedam Lukić, Ph.D., Professor
UPUTE ZA AUTORE*1
 1. 
Pravnik u pravilu objavljuje samo radove koji još nisu bili niti objavljeni niti 
poslani na objavu drugom časopisu. Ako pisac već objavljenog djela smatra 
da postoje posebni razlozi i za objavu u Pravniku, mora javiti gdje je djelo bilo 
objavljeno odnosno kome je bilo poslano na objavu. Ako pisac u svome djelu 
navodi otkrića koja je argumentirao i/ili već izrazio u nekom svojem drugom 
djelu, korektno je od izdavatelja odnosno izdavača tog teksta, da u bilješci nave-
de da je o tome već pisao i gdje. Ako dijelove teksta iz svog članka objavljenog u 
Pravniku u identičnom obliku objavi u drugoj publikaciji, mora navesti da je o 
tome (šire) već pisao u članku koji je bio objavljen u reviji Pravnik. Ako je djelo 
bilo pripremljeno na osnovi kojeg drugog djela, tj. teksta koje je bilo pripremlje-
no s drugačijom namjenom (seminarski rad, diplomski, magistarski ili doktor-
ski rad, poglavlje u kojem drugom, možda još neobjavljenom književnom radu 
i sl.), to je potrebno izričito navesti u prvoj bilješci.
Primjer: Djelo je bilo pripremljeno na osnovi magistarskog rada naslova Brzi 
postupak i pravna sredstva u Prekršajnom zakonu, kojeg je sam au-
tor pod mentorstvom dr. Janeza Novaka uspješno obranio 5. svibnja 
2008. godine na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Ljubljani.  
Autor za uredništvo treba navesti i razlike između oba teksta (npr. u opsegu, u 
novijim podacima i dodatnim izvorima koji su uzeti u obzir), a uredništvo će 
odlučiti je li objava djela prikladna. 
 2.
Radovi moraju biti poslani putem e-pošte (bostjan.koritnik@revija-pravnik.si).
Radovi moraju biti jezično besprijekorni, u suprotnom će se tekst vratiti autoru 
na popravak odnosno objava djela bit će odbijena. Naslov djela i naslovi prve 
razine moraju biti napisani velikim tiskanim slovima, dok naslovi nižih razina 
moraju biti napisani malim slovima. Ime i prezime pisca s obrazovanjem, znan-
stvenim nazivom i/ili akademskim stupnjem te funkcijom i institucijom u kojoj 
je zaposlen, navode se ispod naslova.
* Prijevod je rad Nikoline Krtinić, sudskog tumača za hrvatski jezik (e-mail: knikoli-
na@gmail.com). Izmijene su rad Boštjana Koritnika.
Primjer: Hrvoje Novak, sveučilišni diplomirani pravnik, doktor upravnih zna-
nosti, docent na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu, savjetnik 
uprave, Tax-Lex, d. d., Zagreb.
 3.
O objavljivanju odlučuje uređivački odbor na temelju pozitivne dvojne anoni-
mne recenzije (eng. double blind review), kod koje recenzentima nije pozna-
to ime autora do objave članka. Radi toga autor treba uredniš-tvu kod predaje 
članka javiti imena »kontaminiranih« stručnjaka, kojima je poznato, da je autor 
pripremio taj članak. Ti stručnjaci u postupku recenzije ne smiju sudjelovati. 
Autoru se informacija o (ne)objavi odno-sno potrebi da se članak dopuni/ispra-
vi javlja zajedno sa objašnjenjem anonimnog recenzenta.
Radove razvrstava u rubrike revije urednički odbor, a ako autor želi da se njegov 
rad uvrsti u određenu rubriku, neka to posebno navede. Kod članaka se mora 
pripremiti sinopsis na slovenskom i engleskom jeziku (uključujući i prijevod 
naslova) te ključne riječi na oba jezika zbog internetske/web tražilice. Sinop-
sis može imati obim od najviše 15 redova. Prvo neka se navedu prezime (u cije-
losti s velikim slovima) i ime pisca, a zatim naslov članka i oznaka revije.
Primjer: NOVAK, Hrvoje: Pravna sredstva u Prekršajnom zakonu, Pravnik, Lju-
bljana 2008, god. 63, br. 1–3 odnosno NOVAK, Hrvoje: Legal Remedies 
in the Minor Offences Act, Pravnik, Ljubljana 2008, Vol. 63, Nos. 1–3. 
Autor može – uredništvo to priželjkuje – pripremiti i duži sažetak na engleskom 
jeziku, koji će biti objavljen nakon članka na izvornom jeziku (koji dakle nije 
engleski). Time će postići jednostavnije širenje ideja djela među inozemnim či-
tateljima.
Pravnik objavljuje djela i na inozemnim jezicima (engleski, francuski, njemački, 
talijanski, hrvatski, srpski; u latinici), kad za to postoji poseban razlog, o kojem 
autor treba obavijestiti uredništvo i kojeg uredništvo na toj osnovi prihvati u 
objavu. U tom slučaju tekst mora biti i jezično besprijekoran jer uredništvo ne 
lektorira tekstove na inozemnom jeziku, a autor mora, uz kraće sažetke na slo-
venskom i engleskom jeziku iz prvog stavka ove točke uputa, pripremiti i duži 
sažetak na slovenskom jeziku, u duljini od približno 6.000 do 10.000 znakova. 
U pojedinačnom broju neće biti objavljen više od jedan članak na inozemnom 
jeziku. 
 4.
Opseg djela zavisi od teme koju autor obrađuje, ali pritom je potrebno poštivati 
temeljnu sadržajnu osnovu revije koja bi trebala pokrivati što više pravnih pod-
ručja. U rubrici Članci radovi trebaju imati maksimalan opseg od dvije autorske 
pole (60.000 znakova s razmacima odnosno približno 30 strana s razmacima 
između redova 1,5), a i drugi radovi do jedne autorske pole (30.000 znakova sa 
razmacima odnosno do približno 15 strana s razmacima između redova 1,5). 
U sve navedeno ubrajaju se i bilješke i popis literature. Za objavu djela u većem 
opsegu potreban je dogovor s uredništvom. 
 5. 
Na kraju članka treba biti popis upotrijebljenih izvora s potpunim bibliograf-
skim podacima (vidi 7. točku) raspoređen po abecednom redu prezimena, a 
web stranice neka budu navedene odvojeno. U tom slučaju u bilješkama (ispod 
crte) navodi se samo prvo slovo imena i prezime s napomenom „nav. rad“ i stra-
nom upotrijebljenog izvora.
Primjer: J. Novak, nav. rad, str. 55.
U bilješkama koje neposredno slijede jedna drugu, navodi se samo „Baš tamo.“ 
odnosno – ako je samo strana iste literature druga – „Baš tamo, str. 56.“
Ako je isti pisac naveden s više radova, dopiše se godina u kojoj je rad bio objav-
ljen. 
Primjer:  J. Novak, nav. rad (2005), str. 55. 
Ako je na kraju rada naveden popis upotrijebljene literature, kod web stranica 
ne treba pisati datum zadnje posjete (jer je taj podatak u popisu literature). 
Brojevi bilješki pišu se nakon interpunkcijskih znakova. Bilješke završavaju ko-
načnim interpunkcijskim znakom. 
 6.
Ako djelu nije priložen popis upotrijebljenih izvora, potpuni se bibliografski 
podaci navode (vidi točku 7.) samo u onoj bilješci u kojoj se rad prvi put pojavi, 
a kasnije se navode samo ime i prezime autora s dodatkom „nav. rad“ i strana 
upotrijebljenog izvora.
Primjer: J. Novak, nav. rad, str. 55. 
 7.
Potpuni bibliografski podaci obuhvaćaju:
•  kod knjiga: ime i prezime pisca, naslov knjige (kod knjiga s više izdanja i 
oznaku broja izdanja), potencijalnog prevoditelja i u pravilu izdavatelja te 
mjesto i godinu izdanja. 
Primjer:  Janez Novak: Pravna sredstva u Prekršajnom zakonu. Drugo izdanje, 
prijevod Mitje Anglista, Pravna založba, Ljubljana 2008.
•  kod zbirki članaka i poglavlja u knjigama: osim pisca članka i naslova te 
strana opsega citiranog članka odnosno poglavlja i naslov zbirke odnosno 
knjige te imena i prezimena autora odnosno potencijalnih redaktora, s ozna-
kom, ako su redaktori ili urednici (ur.).
Primjer:  Janez Novak: Pravna sredstva u Prekršajnom zakonu, u: Darja Kovač, 
Luka Kocmut, i Mitja Golob: Inflacija prekršaja. Pravna založba, Lju-
bljana 2008, str. 40–80. 
Ako postoji više od tri autora odnosno redaktora, uz zbirku, zbornik ili knjigu, 
dovoljno je navesti prezime i ime prvog navedenog, i zatim navesti „i drugi“.
Primjer:  Janez Novak: Pravna sredstva u Prekršajnom zakonu, u: Darja Kovač i 
drugi: Inflacija prekršaja. Pravna založba, Ljubljana 2008, str. 40–80.
•  kod članaka iz revija: ime i prezime pisca, naslov članka i naslov revije s na-
vodom godišta, godine izdanja i broja te strane navedenog članka. 
Primjer:  Janez Novak: Pravna sredstva u Prekršajnom zakonu, u: Pravnik, 125 
(2008) 5–8, str. 202–233; brojevi znače: godište 125 (godina izdanja 
2008), broj revije 5–8.
•  kod web stranica: simbol < prije i simbol > nakon naziva web stranice, bez 
poveznice i s datumom – mjesec se tu piše s brojem – u zagradama. 
Primjer: <www.pf.uni-lj.si> (5. 5. 2016). 
 8.
Ako članak upućuje na zakonski ili drugi pravni propis, on se prvi put navodi 
s punim nazivom već u tekstu, sa službenom skraćenicom u zagradama. 
Primjer:  To proizlazi već iz podjele poglavlja u Prekršajnom zakonu. 
Ako službena skraćenica naziva ne postoji, skraćenicu odabire pisac. 
Primjer:  To proizlazi već iz podjele poglavlja u Pravilniku o organizacijskoj 
strukturi prekršajnih organa (nastavno: Pravilnik).
Istovremeno se u bilješci navodi broj Narodnih novina u kojima je citirani akt 
bio objavljen. 
Primjer: NN RH, br. 50/07. 
 9.
Sudska rješenja potrebno je citirati jednako kao što ih označava sud koji ih je 
izdao.
Primjer navođenja odluke Ustavnog suda RH: 
odluka USRH, br. U-I-23/2008 od dana 5. lipnja 2008. 
 10.
Autor mora – uz svaku prvu objavu – uredništvu poslati:
adresu prebivališta (ulica, kućni broj, poštanski broj, mjesto), adresu za dostavu 
gradiva u vezi s objavom u reviji Pravnik (npr. službena adresa), svoj telefonski 
broj i broj mobitela te e-mail/elektroničku adresu. 
Autor mora obavijestiti uredništvo o potencijalnim izmjenama.
Autor je s posredovanjem rada u objavu suglasan s odredbama izdavačkog ugo-
vora koji je dostupan na <www.revija-pravnik.si/sl/Za+avtorje>. Nakon objave 
djela, autor će primiti ispunjen ugovor u elektroničkom obliku, kojeg treba što 
prije potpisati i vratiti skeniranog uredništvu putem e-maila. 
Suradnike revije molimo da poštuju ove upute jer će u suprotnom uredništvo 
odbiti objavu njihovog rada.
Za urednički odbor 
odgovorna urednica 
 dr. Dragica Wedam Lukić


E-naslov za povpraševanje: megamoment.si@gmail.com
Več informacij:  051 673 272 oz. 05 99 29 688
Mnenje izbranih naročnic in naročnikov o storitvah: www.megamoment.si
Izkoristite 33-odstotni popust v tem mesecu!
Zakaj lektoriranje in zakaj poslati besedilo v jezikovni pregled v družbo 
Megamoment? Tudi zato, ker:
• najzahtevnejša besedila s področja prava, tudi za profesorice in 
profesorje, študentke in študente, fakultete, odvetniške družbe in druge 
organizacije, lektorira in redigira izbrana ekipa slovenistk in pravnikov, ki 
je že večtisočkrat dokazala, da je med najboljšimi v Sloveniji;
• smo specializirani za lektoriranje in redigiranje besedila v slovenščini in 
ga bomo temeljito pregledali pravopisno, besedoslovno, oblikoslovno, 
skladenjsko in slogovno ter tudi glede pravilne rabe strokovnih izrazov;
• pri bibliografskih sklicih svetujemo in opozarjamo na neskladnosti ter 
pravilno citiranje in povzemanje avtoric oz. avtorjev;
• smo pri navajanju literature in virov – kot pri uredniškem ali 
recenzentskem pregledu – pozorni, da so na seznamu navedeni vsi pravilni 
podatki;
• lahko v besedilu sledite popravkom, z veseljem pa bomo odgovorili tudi 
na vsa vprašanja;
• bo vaša seminarska, diplomska, magistrska ali doktorska naloga, knjiga, 
vaš priročnik, učbenik, strokovni ali znanstveni članek ... za vedno na 
ogled, tudi v knjižnicah in spletu.
Avtorskemu delu dodamo novo vrednost. Tudi vaša 
knjiga, seminarska, diplomska, magistrska ali 
doktorska naloga je lahko res mega!
Littera scripta manet.
megamoment