Zb. gozdar• tva ln lesarstva, L. 19, · lit. 1, 11. 43 - 56, Ljubljana 1981 UDK 711. 13 + 711,4/5 + 712,2 VARSTVO ZEMLJIŠČA V LUČI KOMUNALNE ZEMLJIŠKE POLITIKE Tone KLEMENČIČ* IZVLEČEK Varstvo zemljišča je tudi v luči komunalne zemljiške politike vse bolj pomembno vprašanje, čim bolj napreduje proces urbanizacije. Sem sodijo vprašanja internega značaja (kot so pred- vsem: ruralna izraba stavbnega zemljišča, način zazidave, sitizacije in selitev na obrobje urbanega naselja, pomanjkanje urbanistične dokumentacije ter odpadki in njihovo odstranje- vanje) in eksternega značaja (kot so predvsem: prometne povezave z urbanim naseljem, skla- dišča, terminali in podobno, parcelacija in špekulacija z zemljišči na zunanjem delu teritori- ja naselij, vpliv mestne rente in prestrukturiranje naselij, predvsem v zvezi s procesom deagra- rizacije). Na podlagi obravnavanih dejstev obeta biti varstvo zemljišča uspešno le, če bo zasnovano in izvajano ustrezno kompleksno. ABSTRAKT Der Bodenschutz im Lichte der kommunalen Bodenpolitik Der Bodenschutz ist auch im Lichte der kommunalen Bodenpolitik eine, immer mehr bedeuten- de Frage, und zwar: je mehr schreitet der Prozess des Stt:ldtebaues fort. Hierher geh"oren die Fragen des internen Charakters (wie vor allem: die rationel le BenUtzung des Baubodens, die Bebauungsart, die Citysation und die Abwanderung in das Randgebiet der stt!dtischen Sied- lung, die ungenUgende stt!dtebauliche Dokumentation, die Abfttlle und ihre Beseitigung) und des externen Charakters (wie vor allem: die Verkehrsverbindungen mit der stt!dtischen Siedlung, die Lager, die Terminals und t!hnliches, die Parzellierung und Spekulation mit dem Bauboden auf dem t!usserenTeil des Siedlungsterritoriums, der Einfluss der Stadtrente und die Uberstrukturierung der Siedlungen, in erster Reihe im Zusammenhang mit dem Prozess der De- agrarisation). Auf Grund der bearbeiteten Tatsachen kann der Bodenschutz im Rahmen der kommunalen Bodenpolitik nur dann erfolgreich sein, wenn er komplex gegrUndet und ausge- [i.ihrJ wir~---------------------------------------------------------------------- * Red. prof. dr. zn .iur., dipl. iur. Institut za komunalno gospodarstvo pri VTOZD GGe, FAGG, Ljubljana, Jamova 2 43 UVOD IV. Jugoslovenski simpozijum OŠTECENJE ZEMLJIŠTA I PROBLEMI NJEGOVE ZAŠTITE Varstvo zemljišča v luči komunalne zemljiške politike (referent: prof.dr. Tone Klemenčič, Institut za komu- nalno gospodarstvo pri VTOZD GGe FAGG v Ljubljani) Zemlja je temelj delu, proizvodnji in oblikovanju pogojev človekovega življenja, nje- gove rabe in porabe. To ne velja le za obdobje pretežno primarnih dejavnosti, marveč za vsako stopnjo človekovega razvoja, tudi za obdobje, ko prevzamejo sekundarne, terciarne in kvartarne dejavnosti vodilno vlogo v človekovem udejstvovanju. Tako je zemlja bi la, je in ostane temeljni faktor dela in porabe. V sodobnem družbenem gospodarskem razvoju, označenem s sorazmerno hitrim procesom industrializacije in urbanizacije, pomen zemlje še narašča. Urbanizacija, ki predstavlja presnavljanje in novo nastajanje naselij, ustrezno novemu načinu družbenega dela, pove- čanim kulturnim potrebam in novim zahtevam oblikovanja življenja, vse bolj sega po zem- ljiškem fondu; " ••• najmočneje vpliva na razkosavanje in manjšanje kmetijskih zemljišč v ravninah in dolinah, torej na kmetijsko najprimernejših območjih. Po grobih ocenah za- jame urbanizacija v zadnjih dveh desetletjih letno okoli 2.000 ha pretežno kmetijskih zemljišč" i Od tega odpade na neposredne izgube zaradi razkosavanja zemljiških kom- pleksov in zastajanja enklav med zazidanimi površinami, ki jih ni mogoče vključiti v intenzivnejšo kmetijsko proizvodnjo, pa ostalo. Glede na to je varstvo zemljišč pomemb- no vprašanje tudi v luči komunalne zemljiške politike. Ena temeljnih nalog komunalne zemljiške politike je, pravočasno zagotavljati zadostne količine zemljišč za razvoj urbanih naselij, in sicer na ustreznem kraju, v ustrezni ka- kovosti in po ustrezni ceni. Pri tem mora komun~lna zemljiška politika upoštevati načela naše družbenoekonomske ureditve, po kateri so "zemljišča, gozdovi, vode itd .••• kot dobrine ,splošnega pomena pod posebnim varstvom in se uporabljajo pod pogoji in na ____ _ 1) Glej publikacijo "Regionalni prostorski plan za območje SR Slovenije. Zasnova uporabe prostora. Kmetijstvo. Izvleček iz osnovnega gradiva", Zavod SR Slovenije za regional- no prostorsko planiranje, Ljubljana, štev. 3/1, 1975, 51 in 52. stran. 44 način, kot to določa zakon. 2) Toda tu nastajajo številni konflikti, dileme, mnenja, predlogi. Zato predstavlja varstvo zemljišča v luči komunalne zemljiške politike izprepleten sklop problemov internega in eksternega značaja urbanega naselja, ki ga ni mogoče reševati po nekem stereotipnem, za vse primere vel javnem receptu, marveč je treba iz načelnih zasnov tega varstva ob- likovati rešitve, prilagojene konkretnim razmeram, kraju, potrebam in možnostim. Glede na to je varstvo zemljišča v luči komunalne zemljiške politike predvsem vprašanje ustrez- nega metodološkega pristopa, predpostavljajoč temeljito in kompleksno poznavanje dejan- skega stanja in tendenc razvoja. Problemi internega značaja V sklopu problemov internega značaja se srečujemo predvsem z vprašanji : 1. racionalnosti izrabe stavbnega prostora, gostote naseljenosti in humanega stanovanja; 2. načina zazidave; 3. pojava sitizacije in selitve na obrobje urbanega naselja,: 4. pomanjkanje urbanistične dokumentacije, nenačrtnosti gradnje in širjenja "črnih gra- denj"; 5. odpadkov in njihovega odstranjevanja. Zemljišče, ki je primerno, da se uporabi kot stavbni prostor, mora izpolnjevati v bistve- ni meri druge pogoje, kot pa zemljišče, ki se uporablja v kmetijske namene. Pri zemljišču, ki se uporabi kot stavbni prostor, prihajajo v ospredje okolnosti, kot so : nosilnost tal, možnost priključka na prometne poti, ustrezna možnost oskrbe z vodo, energijo in podobno; zelo pomembne so tudi podnebne razmere in druge okolnosti, ki vplivajo na zdravje ljudi in drugih živih bitij. Glede na to je zemljišč, ki so primerna, da se uporabijo kot stavbni prostor, sorazmerno malo. Zato je zahteva po racionalnosti izrabe stavbnega prostora to- liko nujnejša, čl m širši zamah po zemljiščih zajema proces urbanizacije; ta zahteva pa je kategorična še zlasti takrat, ko urbanizacija v svoj stavbni prostor vključuje tudi zem- ljišče, ki ga je mogoče uporabiti za kmetijsko proizvodnjo. Z racionalnostjo izrabe stavbnega prostora se često povezuje vprašanje gostote naselje- nosti, zlasti ko gre za izrabo stavbnega prostora v stanovanjske namene. Gostoto nase- 2) Glej Ustavo SR Slovenije, Ur. l. SRS, št. 7-44/74, 102. člen. 45 1 jenosti v naseljih merimo pravi loma s številom prebivalcev na hektar stavbnega zemljišča. Pri stavbnem zemljišču je treba ločiti bruto- in neto- povriino, pri čemer pomeni bruto- površina celotno površino zazidanega kareja skupaj s cestami, hodniki, javnimi porkirnimi prostori in podobno, medtem, ko neto- površina obsega. tlorisno in funkcionalno zemljišče stavb skupaj z dvoriščnimi prometnimi površinami in zelenicami. V naših razmerah. je šte- ti za racionalno gostoto v stanovanjskih naseljih 200 - 250 prebivalcev na hektar bruto stavbnega zemljišča oziroma 300 - 350 prebivalcev na hektar neto stavbnega zemljišča. To se sklada z rezultati zadevnih vzorcev v Ljubljani, Mariboru, Celju in Kopru po sta- nju 1969. leta.3) Pri gostoti nesel jenosti je upoštevati zahteve humanega stanovanja, kar pomeni, da je mogoče govoriti o tisti gostoti, ki omogoča polni razvoj in nemoteno uživanje stanovanja vsakega prebivalca, pri čemer je treba upoštevati njihovo starostno, spolno, poklicno itd. strukturo. Humano stanovanje vse bolj vključuje tudi kritje potreb po oddihu, razvedrilu, rekreaciji, internem fizkulturnem udejstvovanju in podobno. Gostota naseljenosti je v pomembni meri odvisna tudi od načina zazidave. Tu ločimo pred- vsem predvsem med bločno in individualno zazidavo, ki omogočata zelo različno gostoto naseljenosti. Po podatkih prej omenjenih vzorcev v Ljubljani, Mariboru, Celju in Kopru je gostota naseljenosti naslednja : Način zazidave ------------·----------------------·, a = bločna, :1 b = individualna ------------4~---------------------- • a b a.+ b skupaj Število prebivalcev na hektar stavbnega ____ zemlUšča ___________________________ _ bruto neto ------------------ ----------------------- 373 71 244 558 90 339 Podobna razmerja pokaže tudi faktor izrabe zemljišča (Floor space index), ki izhaja od količnika med skupno bruto etažno površino in površino zemljišča. Faktor izrabe zemljišča 3) Glej publikacijo 1KG VTOZD GGe FAGG: "Urbanski stroški komunalnega opremlja- nja mestnega zemljišča in problem prispevka za njegovo uporabo ", Ljubljana, decemi<)er 1970, 113. stran. 46 je za prej navedene vzorce naslednji : · Način zazidave Faktor izrabe zemljišča glede na povr- šino stavbnega zemljišča a = bločna, b = individualna bruto a 0,79 b 0,27 a + b skupaj 0,56 neto 1,17 0,34 0,78 Navedena gostota naseljenosti oziroma navedeni faktor izrabe zemljišča je v bistvu pov- prečje in zato je le orientacijske vrednosti. Vendar bi bilo potrebno z vidika varstva zem- ljišča o gostoti naseijenosti oziroma o faktorju izrabe zemljišča voditi račun, da bi se mo- gel stavbni prostor kar najustreznejše uporabiti ob relativno čim manjših komunalnih oziro- ma urbanskih stroških. Pri tem prihaja pomembno do izraza velikost naselja. Čim večje je naselje, tem več mož- nosti je za bločno graditev. Toda pri tem ni prezreti dejstva, da ima večje naselje tudi večje potrebe po večjih prometnih površinah, po večjih zelenih površinah za oddih, rek- reacijo, fizkulturo in podobno. S tem se povečujejo skupne površine urbanega naselja. Zato je primernost načina zazidave in faktor izrabe zemljišča presojati individualno po posameznih naseljih, upoštevajoč njihovo velikost, konkretne terenske in druge material- ne ter podnebne razmere, strukturo in potrebe prebivalstva, ne zanemarjajoč pri tem tudi vprašanje specifičnih urbanskih stroškov. Konkretna odločitev o tem se naj opira tudi na komparativno dokumentacijo drugih podobnih urbanskih naselij, na znanstvena dognanja ter na tendence razvoja civilizacije in kulture. V zvezi s tem je upoštevati tudi pojav sitizacije in selitve na obrobje urbanega naselja. Ta razvoj ni tuj na našem ozemlju; v večjih urbanih aglomeracijah v naši republiki, kot so : Ljubljana, Maribor, Cel je, Koper, Nova Gorica itd., je selitev prebivalcev na ob- robje teh mest vse bolj prisotno, zlasti v zvezi z vrednotenjem tako imenovanih atraktivnih stanovanjskih lokacij. To pa v ustrezno večjem obsegu sega v kmetijski zemljiški sklad. Zato je pojav sitizacije in selitve prebivalcev na obrobje urbanega naselja kritičnejše obravnavati, kot smo to storili doslej, da preprečimo nastajanje razvlečenih trabanskih naselij, ki relativno zelo močno segajo po kmetijskih površinah. 47 času, obsegu in kakovosti. Ponovno pa ugotavljamo, da ta dokumentacija zaostaja za de- janskimi potrebami, zaradi česar je še ve,dno močno prisotna nenačrtnost gradnje; nekateri podatki govorijo celo o povečanju nenačrtnosti gradnje, ki išče "izhod v sili". Poseben problem v tej nenačrtnosti gradnje so tako imenovane "črne gradnje"'. Žal, ažuriranih podatkov o "črnih gradnjah" nimamo. V SR Sloveniji so zadnji podatki, ki jih je zbrala republiška urbanistična inšpekcija, iz 1976. leta. Podatki se nanašajo na individualne stanovanjske stavbe, na weekende in no druge stavbe, prikazani po posamez- 'h b „ h 4) h ni o cma · Te ''črnih gradenj" je po istem viru v SR Sloveniji I0.520, od tega odpade na: individualne stanovanjske stavbe .•........... 5.812 stavb ali 55,3 %, weekende ..............•.....•........... 1,727 II druge stavbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . • 2. 981 11 II 16,4% II 28,3 % Pretežni del " črnih gradenj " je na območjih največjih urbanih aglomeracij: Ljubljare, Maribora in Celja, in sicer skupaj 7.284 stavb ali 69,2 % vseh" črnih gradenj "v SR Sloveniji. Po posameznih navedenih mestih in skupaj je slika naslednja : ------------ - ------------------~---------------------------------- Število "črnih gradenj" po vrstah stavb Mesto skupaj indiv. stan. weekendi druge stavbe stavbe i.------------ ---------- --------------~-------------- ----------------------- Ljubljana 4.411 2.582 252 1.577 Maribor 2.070 1.620 150 300 Celje 803 493 89 221 skupaj 7.284 4.695 491 2.098 Na ta tri mesta odpade od " črnih gradenj " v SR Sloveniji po vrstah stavb na individualne stanovanjske stavbe • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80,8 %, weekende ....................•...................•........... 28,4 %, ----------------------------------------------------------------------------- 4) Glej prilogo 1 v " Informaciji o izvajanju urbanistične in zemljiške politike z vidika urejanja prostora", Ljubljana, oktobra 1977, katero informacijo je pripravil Republiški sekretariat za urbanizem v sodelovanju z Republiškim sekretariatom za kmetijstvo, go- zdarstvo in prehrano, Republiškim komitejem za varstvo okolja in z Zavodom SRS za družbeno planiranje. 48 druge stavbe • • • . • • • • • . • • • . • • . . . . . . . . • .. • • • . • . . . . . . . . • . • . . . . • 70,4 %, kar zgovorno kaže, da so večja urbana naselja glavno področje za II črne gradnje 11 , če izvzamemo II črne gradriie II weekendov, ki so, razumljivo, locirani izven velikih urba- nih aglomeracij. Nadaljnja pomembna ugotovitev, ki izhaja iz prednjih podatkov, je, da daleč pretežni del "črnih gradenj " na območju navedenih velikih urbanih agllomeracij odpade na indi- vidualne stanovanjsle stavbe, in sicer 64,5 %; na druge stavbe 28, 8 %, a na weekende le 6, 7 %. To potrjuje ugotovitev, da je priseljevanje v večje urbane aglomeracije znatno večje, kot je v njih razpoložljivi stanovanjski prostor skupaj s tekočo, urbanistično ureje- no stanovanjsko graditvi jo. Nadaljnja ugotovitev, ki izhaja iz prednjih podatkov, je tudi, da se II črne gradnje II v celoti distribuirajo v določenem razmerju z aglomeracijsko velikostjo navedenih mest. To kaže, da z večjo urbano aglomeracijo naraščajo tudi okolnosti, ki povzročajo, pospešuje- jo oziroma omogočajo II črne gradnje 11 • Vzroki za II črne gradnje II so številni. V globalu jih lahko razvrstimo v primarne in se- kundarne. Kot primarne vzroke je omeniti predvsem : - dinamiko industrializacije in proces deagrarizacije, ki sta prehitevala oziroma še vedno prehitevata dinamiko urejene, načrtne urbanizacije in stanovanjske graditve; - izgradnja stanovanj po tržnem principu povzroča visoke cene, tako da je v takih pogo- jih stanovanje vse manj dostopna dobrina ekonomsko manj sposobnemu prebivalstvu, ki je po predvsem tisto, ki v procesu deagrarizacije šele prihaja iz vasi v mesta; - premalo je tudi razpoložljivih zazidljivih zemljišč; v glavnem gre skrb občin za tem, da oskrbijo stavbna zemljišča za veliko predvsem bločno graditev; z urbanističnimi programi, načrti in redi določene površine površine za individualno stanovanjsko gradnjo in za po- čitniška naselja ostajajo velikokrat plansko neobdelane; - med primarnimi vzroki II črnih gradenj II ni prezreti dejstva, da je postopek za regularno graditev v velikem številu primerov dolgotrajen, zaradi česar se mnogi II črni graditelji 11 odločajo za II fait accompli 11 , za II dovršeno dejstvo II in začnejo z nedovoljeno gradnjo, mnogi od teh z upanjem, da zadevo kasneje konvalidirajo; v tej zvezi govorimo tudi o tako imenovanih II sivih gradnjah 11 • Med sekundarne vzroke je med drugim šteti predvsem : - neučinkovitost občinskih inšpekcijskih služb in zadevnih upravnih organov; 49 - možnost improvizacije gradnje, ki se izvaja izpod usvojenih gradbenih norm in normativov; - razvlečevanje gradnje, tako imenovana gradnja " po fazah "; - odpoved obstoječemu standardu (odpoved priključku na vodo vod, kanalizacijo, komunal- no energetiko in podobno); Mnoge''črne gradnje" je mogoče konvalidirati in jih zato imenujemo "sive gradnje ", ki jih postopno vsklajujemo z zadevnimi urbanističnimi dokumenti. Seveda ob tem pa nasta- jajo nove" črne gradnje", kar predstavlja še vedno veliko oviro na poti k načrflm: