GORAZD STARIHA: SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 GORAZD STARIHA »Prekrškovno pravo je najpomembnejši del razmerja med posameznikom na eni strani in državo pravom ter institucionalizirano represijo na drugi. Pomembnost stvari, s katerimi se Rajamo v življenju, je lahko odvisna predvsem od tepe posledic, kijih utegnejo imeti te stvari џ posameznika. Po drugi strani pa je njihovapomembnost v številnih pogledih odvisna pred­ vsem od pogostosti našega srečevanja z njimi. Ce to drži, je za večino ljudi prekrškovno pravo pomembnejše kot na primer kazensko pravo. In če je torej vpliv prekrškovnega prava in prekrškovne politike na dnevno življenje ljudi običajno pogostejši in neposrednejši kot nekatera druga področja prava, lahko prav v tem okviru iščemo temelje, podobo ali odsev tistega, kar bi imenovalipravna kultura in pravna identiteta družbe ali države.« Velika večina državljanov se prav gotovo lahko strinja z zgornjimi mislimi. Lju­ dje smo si pač morali postaviti meje, da lahko delujemo kot družba in osnovne me­ je, ki se jih moramo držati v našem vsakdanjem obnašanju in delovanju, so ravno »prekrškovne meje«. Se posebno v današnjih razmerah, ko se marsikdaj zazdi, da se morajo moralne norme, ki niso sankcionirane, umikati agresivnemu mišljenju, da je dovoljeno čisto vse, kar ni kaznivo (oziroma dokazljivo). V povprečju ljudje v svo­ jem ravnanju prej naletimo na meje, ki opredeljujejo prekrškovne zadeve, kot pa na tiste, ki so kazenske narave. Do nedavne preteklosti se je s takimi zadevami ukvarjal sodnik za prekrške, ki je bil med ljudmi po svoji funkciji in osebi pravzaprav bolj znan kot sodniki rednih sodišč, čeprav so se ti ukvarjali z »resnejšimi« zadevami. Namen tega prispevka je torej predstaviti »razvoj« funkcije sodnika za prekrške od njegove uvedbe leta 1951 do njegove ukinitve leta 2005. Do potrebe po sodnikih za prekrške, oziroma organov za kaznovanje pre­ krškov, je prišlo zaradi posebnosti prekrškov, ki so jih že zelo zgodaj začeli raz­ likovati od težjih kaznivih dejanj. Razlikovanje med lažjimi in težjimi prekrški ozi­ roma kaznivimi dejanji se je začelo že v antiki in se nadaljevalo, dokler niso pre­ krški dobili svojega mesta bodisi v posebnih predpisih ali pa v predpisih kazenske zakonodaje. Pod vplivom teoretikov kazenskega in upravnega prava, ki so pou­ darjali razlike med prekrški in drugimi kaznivimi dejanji, ter zahtevali, da naj se prekrški izdvojijo in naj o njih odločajo upravni organi, so bili že avtorji osnutkov zakonov o prekrških v stari Jugoslaviji.2 Teršek Andraž, Prekrškovno pravo in prekrškovna politika sta ogledalo pravne kulture in identitete, v: Pravna praksa, št. 35/2006, str. 21—22. Slobodan Rakočevič, Obravnavanje pravnega stanja glede določanja prekrškov in družbenopolitičnih ter 119 VILFANOV SPOMINSKI ZBORNIK Po drugi svetovni vojni se na področju prekrškov v skladu z odlokom AVNOJ-a o neveljavnosti pravnih predpisov, sprejetih v bivši Jugoslaviji, j kasnejšim zakonom iz leta 1946 iste vsebine, niso mogle uporabiti norme, ki so v bivši Jugoslaviji veljale na tem področju. Po osvoboditvi je upravno kaznovanje spadalo v izključno pristojnost organov za notranje zadeve. V teh predpisih je seveda kaj malo splošnih določb in načel, ki naj veljajo za prekrške, vendar pa ti predpisi kljub temu pomenijo začetno osnovo za sprejetje Temeljnega zakona o pre- krških iz leta 1947.* 3 * 1945-1951 Po končani drugi svetovni vojni in uvedbi novega družbenega reda, so prekrški sodili v upravno kaznovanje, ki je spadalo v izključno pristojnost organov za no­ tranje zadeve. Upravni kazenski postopek so tako na prvi stopnji vodili izvršilni odbori okrajnih ljudskih odborov oziroma komisije za prekrške pri teh odborih. V Temeljnem zpkonu o prekrških iz leta 1947* še ni govora o sodniku za prekrške niti o izobrazbi pristojnih za vodenje upravnega kazenskega postopka. Člani komisij za prekrške, ki so bile upravni organi, niso imeli ustrezne strokovne, to je pravne izobrazbe.5 Prekrškovno kaznovanje pri upravnih organih pa se je že od vsega začetka delovanja zlorabljalo za politično in osebno obračunavanje. Oblast je to zaznala in v raznih okrožnicah opozarjala na očime napake in zlorabe. Seveda so bile tudi okrožnice polne formalizmov, kako naj bi stvari potekale, vendar pa je ravno iz tega tudi razvidno, kako stvari niso potekale. Najprej si poglejmo okrož­ nico Komiteja za zakonodajo in izgradnjo ljudske oblasti vlade LRS (podpisan je pomočnik predsednika republiške komisije za prekrške Boris Kocijančič) z dne 5. 5. 1950, iz katere izvemo glavni namen upravnega kaznovanja in glavne nepravil­ nosti oziroma težave pri tem: »I. Ljudski odbori oziroma za vodstvo upravnega kazenskega postopka pristojni organi morajo ostalih temeljev za zadevno pravno stanje (dalje: Obravnavanje pravnega stanja), v: Problematika upravno kaznivih dejanj, Inštitut za javno upravo in delovna razmerja pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana, 1965/1966, str. 35—36, 40—42; Rupko Godec, Prekrški v stari Jugoslaviji in v nekaterih tujih državah, v: Problematika upravno kaznivih dejanj, Inštitut za javno upravo in delovna razmerja pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana, 1965/1966, str. 10—21. 3 Rakočevič, Obravnavanje pravnega stanja, str. 51—52. “ Ur. 1. FLRJ, št. 107/1947. 5 Janez Kopač, Lokalna oblast na Slovenskem v letih 1945-1955 (dalje: Lokalna oblast), Gradivo in raz ­ prave 29, Zgodovinski arhiv Ljubljana, Ljubljana 2006, str. 337—339; Zdenko Pavlina, Oris razvoja prava o prekrških in organov za postopek o prekrških v Republiki Sloveniji po 1945. letu (dalje: Oris razvoja prava), v: Pravnik, št. 11/12 1992, str. 513. 120 GORAZD STARIHA: SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 4. Odločbe se izdajajo tudi brez zaslišanja obdolženca, ali pa je zaslišanje opravljeno le formalno, ne da bi se preveril obdolženčev zagovor ali se ta sploh upošteval pri izdaji odločbe. Pili so tudi prim en, da so bile namesto obdolženca zaslišane druge osebe, npr. namesto moja njegova žena- V nekaj primerih so bile tudi kaznovane žene, dasi je bilo jasno, da so storili prekrške možje itd. [...J 10. Splošen pojav je tudi, da se izrečene kazni počasi ali pa sploh ne izvršujejo. Denarne kazni se v primerih neplačila pogosto ne spreminjajo v kazen poboljševalnega dela oziroma se т to zamenjavo kazni odlaša včasih tako dolgo, da pravica do izvršitve kazni zastara.« Zgornje nepravilnosti pri upravnem kaznovanju so bile ugotovljene na repub­ liški ravni, čez dobro leto dni (16. 6. 1951) pa so poverjeništva za notranje zadeve okrajnih in mestnih ljudskih odborov dobila okrožnico ministrstva za notranje zadeve s pripisom »obdelano v zvezi Z referatom tov. Rankoviča«. Iz okrožnice je raz­ vidno, da so oblastniki v ljudskih odborih izkoriščali upravno kaznovanje tudi za politično in osebno obračunavanje: »Poverjeniki, ki so smatrali, da je upravno kaznovanje politična akcija proti reakciji, so pozabili pri tem na osnovna načela Pemeljnega zakona o prekrških in so tako grobo kršili Zakonitost. Glavno merilo za njih je bilo, alije oseba, ki naj bo kaznovana, nasprotna današ­ njemu redu, in če je taka bila, je morala biti kaznovana, pa naj se je gradivo izpilo tudi iz trte. 6 Zgodovinski arhiv Ljubljana (ZAL), fond: Sodnik za prekrške Radovljica (RAD-50), tehnična enota (t. e.) 81, arhivska enota (a. e.) 103, okrožnica z dne 5. 5. 1950. 121 VILFANOV SPOMINSKI ZBORNIK Poleg tega, kako se je prekrškovno kaznovanje zlorabljalo za politično in oseb­ no obračunavanje, lahko v zgornji okrožnici opazimo tudi diskrepanco med zahte­ vami po enakopravnem, poštenem obravnavanju vseh prekrškarjev in prizna­ vanjem »da je potrebno upravno kaznovanje obravnavati s političnega vidika.« Pri vsem opozarjanju na enakopravno obravnavanje vseh, pa se je nadrejena oblast strinjala, da se »tisti, ki niso za nas«, kaznujejo ostreje, le razlike v kaznovanju naj ne bodo preočitne, da se preveč ljudi ne bi spraševalo o verodostojnosti oblasti. Poglejmo si še dejanski primer nepravilnosti iz navedene okrožnice ministrstva za notranje zadeve: »Poverjeništvo zg notranje zadeve v Radgoni je upravno kazensko stvar goper I. J. rešilo takole. I. J. je brez upravičenega razloga pretepel neko jensko ter ji prizadejal telesne poškodbe, 122 GORAZD STARIHA: SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 1951-1958 Z novim Pemeljnim zvonom o prekrških je bil leta 1951 ustanovljen tudi redni organ za kaznovanje prekrškov na prvi stopnji — sodnik za prekrške in na drugi stopnji — senat za prekrške. Po tem zakonu je upravni kazenski postopek na prvi stopnji vodil sodnik za prekrške okrajnega oziroma mestnega (rajonskega) ljud­ skega odbora. Sodnika za prekrške in njegovega namestnika je volil ljudski odbor, izvolitev pa potrdil minister za notranje zadeve ljudske republike. Sodnik za pre­ krške je bil za svoje delo odgovoren ljudskemu odboru, ki ga je izvolil. Zakon je poznal tudi (še) komisijo za prekrške: »Upravni kazenski postopek za prekrške, ki jih predpisujejo krajevni ljudski odbori, ljudski odbori naselij in ljudski odbori mest, ki padajo k okraju, ki pa nimajo sodnika za prekrške, vodi komisija za prekrške ljudskega odbora, ki jo sestavljajo tajnik ljudskega odbora in dva člana odbora, ki ju določi ljudski odbor« (tretji odstavek 51. člena). Komisija za prekrške je vodila postopek in odločala o krivdi in kazni kolektivno, tj. v zboru vseh članov, ki so jo sestavljali. Sredi leta 1952 sprejeti Zakon o občinskih ljudskih odborih v Pjudski republiki Sloveniji je komisije za prekrške pri krajevnih ljudskih odborih spremenil v komisije za prekrške pri občinskih ljudskih odborih.1" Po Pemeljnem gakonu o prekrških iz leta 1951 je moral sodnik za prekrške imeti pravno fakulteto ali višjo šolo ministrstva za notranje zadeve FLRJ in je bil usluž­ benec ljudskega odbora. Kljub temu, da je bil sodnik za prekrške organizacijsko v sestavu ljudskega odbora, je bil poseben organ z določenimi nalogami in pri­ stojnostjo. Pri tem je bilo značilno, da za sodnika za prekrške v svojstvu uprav­ nega kazenskega organa niso veljala splošna načela upravnega delovanja, ki so bila sicer značilna za delo državne uprave in njenih organov. V 58. členu zakona je bilo vsebovano tudi načelo samostojnosti, ta člen je nam­ reč določal, da sodniki za prekrške in senati za prekrške odločajo samostojno na podlagi zakonov in drugih pravnih predpisov. Vendar pa so bili sodniki senata za 7 ZAL, fond: Okrajni sodnik za prekrške Kranj (KRA-59), a. e. 38, t. e. 25. 8 Ur. 1. FLRJ, št. 46/51. 9 Ur. 1. LRS, št. 19/1952. 10 Kopač, Lokalna oblast, str. 341. 123 VILFANOV SPOMINSKI ZBORNIK prekrške, pa tudi drugi sodniki za prekrške, glede na določbo o njihovi izvolitvi' razrešitvi, kljub določbi 58. člena še vedno odvisni od predstojnika upravnega organa. Torej je bila določba tega člena le deklaratorna.11 12 janské nesamostojnosti, pa je sodnik za prekrške pri svojem delu moral upoštevaj tudi politične kriterije. O tem nam med drugim jasno priča okrožnica predsednik republiškega senata za prekrške Henrika Kužnika tajništvom za notranje zadev OLO in MLO iz leta 1952: Zato mora glede splošne kaznovalne politike sodnik zp prekrške doseči popolno sodelovanje j poverjenikom za notranje zadeve, ker je sodnik za prekrške v organizacijskem sestavu pover­ jeništva za notranje zadeve, a za delo poverjeništva je odgovoren poverjenik za notranje zadeve tako ljudskemu odboru (kot član izvršilnega odbora), kakor tudi ministru za notranje zade­ li x ve.« Očitanim nepravilnostim iz okrožnic za leti 1950 in 1951 se je v letu 1953 pridružil še očitek preveč množičnega upravnega kaznovanja in pa ugotovitev, da upravni organi sodnikov za prekrške ne upoštevajo dovolj. Avgusta 1953 je dr­ žavni podsekretar Peter Zorko poslal vsem načelnikom tajništev za notranje za­ deve OLO in MLO naslednjo okrožnico: »Na seji odbora za notranjo politiko pri Izvršnem svetu Tjudske skupščine LRS in na konferenci državnih sekretarjev za notranje zadeve v Beogradu je bilo med drugimi problemi obravnavano tudi vprašanje upravnega kaznovanja. TSgotovilo se je, da je kaznovanje zpvzfo preširok obseg. Potrebno je, da se v vseh okrajih ukrene vse, da se masovno kaznovanje čimbolj skrči. Ze na konferencah v Ljubljani je bilo povdajeno, naj člani LM pri lažjih kršitvah državljane opozarjajo na nepravilnosti. Včasih se z dobrohotnim opozorilom več doseže kot pa s kaznijo. [...] Glede sodnikov za prekrške se je ugotovilo, da so pravzaprav precej osamljeni. Sicer pri­ tiskajo na nje z raznih strani in zahtevajo kaznovanje, vendar pa se v probleme upravnega kaznovanja redko kdo spušča. Ljudski odbori in sveti za notranje zadeve posvečajo tem problemom prav malo pozornosti, nekateri prav nič. Odkar je bil ustanovljen institut sodnikov Z« prekrške sredi novembra 1951 pa do danes, so sodniki za prekrške podali na zasedanjih OLO oz MLO le po enkrat poročila. Samo pri nekaterih LO je sodnik poročal dvakrat. Ne­ kaj pa je tudi takih, da ni sodnik zp prekrške poročal niti enkrat. [...] Na sejah svetov za republiškega poleg te de 11 Pavlina, Oris razvoja prava, str. 514. 12 Okrožnica z dne 29. 2. 1952 (ZAL, KRA-59, t. e. 25, a. e. 38). 124 GORAZD STARIHA: SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 Z upravnimi spremembami leta 1955 14 je prišlo do sprememb tudi na področju organizacije prekrškovnega kaznovanja. Splošni zakon o ureditvi občin in okrajev"' je ukinil komisijo za prekrške, njeno delo je prevzel občinski sodnik za prekrške, ki ga je volil ljudski odbor in kateremu je tudi odgovarjal za svoje delo. Sodnik za prekrške je bil z izvolitvijo že upravičen opravljati svoje posle, za to ni bil po­ treben pristanek oziroma potrditev državnega sekretarja za notranje zadeve, kot je bilo to potrebno za sodnika za prekrške na sedežu okrajnega ali mestnega ljud­ skega odbora. Po novem predpisu torej okrajni sodnik za prekrške ni bil več os­ novni organ za vodenje upravno kazenskega postopanja na prvi stopnji, temveč se je ta funkcija prenesla na občinskega sodnika za prekrške. Okrajni sodnik za prekrške je zamenjal sodnika za prekrške okraja oziroma MLO, ki je bil po prvotnih predpisih Temeljnega zakona o prekrških edini organ, ki je smel v načelu voditi upravno kazenski postopek. O postavitvi okrajnega sodnika za prekrške, kakor tudi o njegovi potrditvi so obveljale dotedanje določbe. Spre­ membe so nastale edino v funkciji. Sodnik za prekrške je bil po prvotnih predpisih organ, ki je vodil upravno kazenski postopek na prvi stopnji, istočasno pa je bil tudi pritožbeni organ zoper odločbe komisij za prekrške. Po novih predpisih pa je ostal okrajni sodnik za prekrške le prvostopni organ in je bil za reševanje pritožb občinskih sodnikov za prekrške določen okrajni senat za prekrške. To je bil nov organ, predviden le kot pritožbeni organ zoper odločbe občinskih sodnikov za prekrške. Sestavljen je bil iz predsednika senata in dveh sodnikov porotnikov. Predsednik senata je bil okrajni sodnik za prekrške, ki ga je izmed izvoljenih sodnikov za prekrške določil okrajni ljudski odbor, sodnike porotnike pa so dolo­ čili iz seznama sodnikov porotnikov, ki jih je izvolil ljudski odbor. Senat za prekrške pri republiškem državnem sekretariatu za notranje zadeve je obdržal svoje kompetence, razširjene so bile toliko, da je poleg nadzorstva nad 13 Okrožnica z dne 18. 8. 1953 (ZAL, RAD-50, t. e. 81, a. e. 106). 14 Splošni %akon o ureditvi občin in okrajev (Ur. 1. FLRJ št. 26/55), zvezni Zakon o pristojnosti občinskih in okrajnih ljudskih odborov (Ur. 1. FLRJ št. 34/55), republiški Zakon o pristojnosti občinskih in okrajnih ljudskih odborov v padeva h, ki so urejene % dosedanjimi republiškimi predpisi (Ur. 1. LRS št. 26/55). 15 Ur. 1. FLRJ št. 26/55. 125 VILFANOV SPOMINSKI ZBORNIK okrajnim sodnikom za prekrške dobil še nadzorstvo nad poslovanjem okrajinih senatov za prekrške. S temi novostmi je na konferenci avgusta 1955 predseduj republiškega senata za prekrške Ermin Ferfolja seznanil sodnike za prekrške in MLO. Poleg tega pa jim je predaval tudi o kaznovalni politiki in iz tega lahko ponovno vidimo tudi politično funkcijo sodnikov za prekrške: »Vse tiste kršitve, ki neposredno zadevajo našo politično in družbeno ureditev in ki gredo tem, da se ovira nadaljnji razvoj socialističnih odnosov na kateremkoli področju našega druž- benega življenja, je treba presojati ostrejšimi merili in v takih primerih torej uporabljati tudi strojje sankcije. Z uporabo ostrejših sankcij namreč zagotavljamo v skrajnih primerih nemoten razvoj socialističnih odnosov v naši družbi. [...] Da so se sodniki za prekrške zavedali, kaj se pričakuje od njih, lahko razberemo tudi iz njihovih poročil o njihovi kaznovalni politiki. Za primer si poglejmo del poročila radovljiškega okrajnega sodnika: »Pred izrekom kazni se skrbno pretehtajo na­ slednji momenti, dejanski stan prekrška, krivda obdolženca pri izvršenem prekršku, osebnost storilca, Če je že take prekrške napravil, njegov socialni položaj, njegovo zadržanje do družbene ureditve in koliko je izvršen prekršek vplival na okolico. Tako so na primer prekrški izvršeni na Brezjah od strani oseb, ki pridejo na Brezje kot romarji, to je prenočevanje pod kozolci, cestno prometni predpisi, prekrški neprijave bivanja dosti ostreje gledani kot enaki prekrški izvršeni v drugem okolju.«' Kako pa je bilo dejansko z izobrazbo sodnikov za prekrške v tem času? Od ob­ činskih sodnikov za prekrške v kranjskem okraju sta imela dva fakultetno izo­ brazbo, eden popolno srednjo šolo s prakso v tej službi, eden opravljeno nižjo srednjo šolo in dvakratni tečaj pravne stroke ter predhodno prakso v tej službi, 16 Zapisnik z dne 26. 8. 1955 (ZAL, KRA-59, t. e. 25, a. e. 39). 17 Poročilo z dne 10. 10. 1957 (ZAL, KRA-59, t. e. 30, a. e. 52). 126 GORAZD STARIHA: SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 edennižjo srednjo šolo in administrativno prakso ter eden le osnovnošolsko izobrazbo in nižjo partijsko šolo. lZ Okrajnemu senatu za prekrške (pritožbeni organ zoper odločitve občinskih sodnikov za prekrške) je predsedoval predsednik (ki je bil istočasno tudi stalni o krajni sodnik za prekrške), s sodelovanjem sodnikov porotnikov, ki jih je bilo v kranjskem okrajnem senatu šestnajst. »Izvoljenipa so bili na to dolžnost ljudje, politično trdni gospodarsko in politično razgledani, in sicer iz vrst državljanov zaposlenih v industriji, obrti in nekaterih drugih dolžnostih. Vsi sodniki porotniki so elani ZKS in ostalih političnih in jrujpenih organizacij in ni med njimi niti enega, ki ne bi imel vsaj neke družbene funkcije.." Okrajnemu sodniku za prekrške se je v njegovem poročilu Senatu za prekrške pri pržavnem sekretariatu za notranje zadeve LRS zdelo »interesantno tudi, da sodniki, elani ZKJ pred izdajo odločbe vedno predložijo spis v mnenje na tukajšnji senat, ostali pa ne« (v ZI njegovo obžalovanje ter da je obdolženec storil prekršek močno vinjen ali celo izpvan in razburjen, da pa je bilpred tem družbenopolitično aktiven ali celo udeleženec NOB.«'2 1997-2002 Leta 1997 je izšel Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o prekrških^ ki je vse­ boval popravke in dopolnitve Zakona o prekrških iz leta 1983 (ter vseh dotedanjih popravkov in dopolnitev). Bistveno je posegel v poglavje o organih za postopek o prekrških, kjer so črtali večino starih členov in jih nadomestili z novimi. Večja novost je bil »Svet sodnikov za prekrške«, ki naj bi med drugim predlagal državnemu zboru kandidate za izvolitev v funkcijo sodnika za prekrške, kandidate za razrešitev sodnika za prekrške in odločal o nezdružljivosti funkcije sodnika za prekrške.82 83 84 Že istega leta pa je ustavno sodišče sklenilo, da se večino novih členov, ki so urejali volitve sodnikov za prekrške in predvidevali ustanovitev posebnega organa — Sveta sodnikov za prekrške, zaradi neusklajenosti z ustavo, razveljavi. Ustavno sodišče je ugotovilo, da sodnikov za prekrške na podlagi ustave (in mednarodnih aktov) ni mogoče uvrščati v izvršilno oziroma upravno vejo oblasti in da zakon ni v skladu z ustavo, če obravnava občinske sodnike za prekrške drugače kot sodnike.85 Nato je še istega leta izšel nov Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o pre­ krških, 86 ki je na novo določil vlogo Sveta sodnikov za prekrške ter volitve sod­ nikov za prekrške. Pri tem je v skladu z ugotovitvijo, da organi za prekrške 82 Republiški senat za prekrške v Ljubljani, Letno poročilo za 1984 leto, str. 17. 83 Ur. 1. RS, št. 35/97. 84 258. b, 258. c in 258. č člen omenjenega Zakona (Ur. 1. RS, št. 35/97). 85 Odločba Ustavnega sodišča z dne 13. 11. 1997 (Ur. 1. RS, 73/97). “ Ur. 1. RS, št. 87/97. 143 VILFANOV SPOMINSKI ZBORNIK spadajo v sodno vejo oblasti, dobil Sodni svet vlogo, da opravi izbiro in predlaga državnemu zboru kandidate za izvolitev v funkcijo sodnika za prekrške in razrešitev sodnika za prekrške (tako kot za sodnike rednih sodišč87). To funkcijo si je prej lastil Svet sodnikov za prekrške.88 Glede pogojev za zasedbo delovnega mesta je seveda odpadlo jugoslovansko državljanstvo in samoupravljanje, bistvena novost je bila tudi trajnost mandata,89 90 drugi Zakon iz leta 1997 pa je dodal še starostni pogoj sedemindvajset let.91’ Po letu 2002 Zakon o prekrških iz leta 1983 je kljub vsem popravkom in spremembam do­ končno povozil čas. Zakon je bil napravljen za drugačne čase in razmere, za drugo družbeno-gospodarsko okolje. Z gospodarskim razvojem družbe, ki je prinesel tudi večjo konfliktnost in doslednejše upoštevanje človekovih svoboščin in pravic, je prišlo do izjemnega povečanja števila prekrškov, ki je doseglo vrh konec de­ vetdesetih let, tak trend pa se je bolj ali manj nadaljeval tudi v naslednje desedetje. Sodniki za prekrške tolikšnega povečanja niso zmogli, posledica pa je bila veliko zastaranj postopkov na prvi in tudi drugi stopnji. Takšno delo »v prazno« je le še spodbujalo vlaganje pravnih sredstev storilcev zoper vsako odločbo, ki jo je izdala policija ali inšpekcijski organ, ali pa nato sodišče; verjetnost, da bo v neki fazi postopek ustavljen zaradi zastaranja pregona, je bila zelo velika. Se tiste zadeve, ki so jih sodniki za prekrške v postopku rešili, so doživljali neslavno usodo »zasta­ ranja« na drugi stopnji, saj tudi senat za prekrške fizično ni bil zmožen rešiti to­ likšnega pripada zadev. Skratka, možnosti za »slabe razvade« so bile idealne in za to obdobje ni mogoče trditi, da je na področju prekrškov delovala pravna država. Erozija spoštovanja pravnega reda in stroški sistema, ki pa ni deloval, so prisilili zakonodajalca k ukrepanju.91 Tako je z Zakonom o prekrških leta 200292 sodnik za prekrške dokončno prešel iz uprave v sodstvo — iz izvršilne v sodno vejo oblasti. O prekrških po novem od­ ločajo okrajna sodišča kot sodišča za prekrške prve stopnje in višja sodišča kot so­ dišča za prekrške druge stopnje. Okrajna sodišča so po začetku dela v zadevah 87 28. člen Zakona o sodiščih, Ur. 1. RS, št. 19/94. 88 Člena 258 b in 258 c omenjenega Zakona (Ur. 1. RS, št. 87/97). 89 258. d člen, 258. e člen in 258. h člen omenjenega Zakona (Ur. 1. RS, št. 35/97). 90 »2. člen: V 258. d členu se v ^adnji alineipika nadomesti s podpičjem in doda nova alinea, ki se glasi: - da je dopolnil П let.« 91 Milan Petek, Redni sodni postopek na prvi stopnji (dalje: Redni sodni postopek), v: 1. dnevi pre- krškovnega prava, zbornik, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 188. 92 Ur. 1. RS, št. 7/03, Zakon se je začel uporabljati 1. 1. 2005. 144 GORAZD STARIHA: SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 prekrškov prevzela vse nerešene zadeve dotedanjih sodnikov za prekrške z ob­ močja svoje krajevne pristojnosti. Sodniki za prekrške, ki so ob začetku dela sodišč v zadevah prekrškov v dr­ žavnem organu opravljali trajno sodniško funkcijo z imenom sodnik za prekrške in so izpolnjevab pogoje po zakonu, ki ureja sodniško službo, so nadaljevali svoj trajni mandat kot okrajni sodniki na okrajnih sodiščih za območje tistega sodnega okraja, v katerem je imel ta organ sedež. Sodnikom za prekrške, ki niso izpol­ njevali pogojev za izvolitev v sodniško funkcijo po zakonu o sodniški službi, je sodniška funkcija prenehala in so se razporedili na delo, ki je ustrezalo njihovi strokovnosti, izkušnjam in delovni sposobnosti. Prelomnica je dejansko 1.1. 2005, ko se je zakon začel uporabljati. Enotni po­ stopek, ki je do takrat zvečine potekal pred sodniki za prekrške, se je razmejil, nič več ni le enega »vatla« za obravnavanje prekrškov; načeloma hitri postopek pred prekrškovnimi organi, razen v zakonsko določenih izjemah, ter uveljavitev sodne kontrole odločbe prekrškovnega organa v okviru zahteve storilca za sodno varst­ vo z omejenimi možnostmi nadaljnjega pritoževanja, sta dve radikalni prelomnici, ki sta pripomogli k izboljšanju stanja in pravne varnosti na področju prekrškov. Dodatna novost, ki je že pred sprejetjem zakona in potem še nekaj časa vzne­ mirjala (in še vznemirja) javnost, predvsem strokovno, pa je bil uklonilni zapor kot sredstvo za prisiljevanje plačila izrečenih glob. Uporabljen je bil model iz nem­ škega pravnega sistema, kjer se je izkazal kot učinkovito sredstvo; brez slednjega bi — tako v Nemčiji — sistem globe kot sankcije za prekrške padel. Ugotovitve iz naše prakse potrjujejo ustreznost odločitve zakonodajalca.93 Seveda pa sta uspešnost reforme in sprememba družbenega ozračja (slabih razvad) odvisna tudi od strokovne usposobljenosti sodnika in iznajdljivosti, ne na­ zadnje pa od strokovnega poguma, da ves procesni instrumentarij, ki mu je na voljo, tudi uporabi.94 Bistvena novost reforme prava prekrškov je torej razmejitev pristojnosti za odločanje o prekrških med prekrškovne organe in sodišča. O prekrških se sedaj odloča v hitrem postopku o prekršku in v rednem sodnem postopku.95 Za zaključek pa si poglejmo misli Alenke Selih o razvoju in stanju na področju prekrškov v današnjem času: »Danes je očitno, da praktično v vseh pravnih sistemih obstajajo poleg kazenskega sistema - v katerem gre za kazniva dejanja in njihovo obravnavanje v sodnem okviru - še drugi, dopolnilni (pod)sistemi, ki služijo določanju in obravnavanju dodatnih oblik oziroma vrst kršitev, za 93 Petek, Redni sodni postopek, str. 189. 94 Prav tam, str. 192. 3 Petra Čas, Novosti za prekrškovne organe, v: 1. dnevi prekrškovnega prava, zbornik, GV Založba, Ljub ­ ljana, 2006, str. 194. 145 VILFANOV SPOMINSKI ZBORNIK katere so tako kot za kapniva dejanja predpisane sankcije, ki so po svoji naravi kaznovalne ац pa imajo vsaj elemente kazpovalnosti. Takšne načine določanja kršitev in njihovo obravnavanje so poznali pravni sistemi žp tako dolgo, da so se zdeli vraščeni vanje in neproblematični, p; sistemi so se praviloma vključevali v okvir policijskega prava in policijskih upravnih sankcij ter so bili sprejeti brez kritične razčlembe ali samorefleksije. Pogosto so to področje opredeljevali kot upravno-kazensko, čeprav je naziv ambivalenten: če gre zp kazenski sistem, ne more obstajati Znotraj upravnega prava, ki je pravo izvršilne oblasti; če gre za upravni sistem, pa pojmovno ne bi smel obsegati kazenskega. Sele sedemdeseta leta dvajsetega stoletja so prinesla vprašanja v Zvezi -f lem (pod)sistemom; v tem obdobju se pojavijo zamisli o potrebi primerljivosti kazenskega in (pogojno rečeno) upravno-kazenskega sistema; v naših domačih razmerah se je postavilo vprašanje, kako upravičiti predpisovanje kazni zapora za upravne kršitve in njeno izrekanje s strani organov, ki niso pravosodni. Prav ti pomisleki so spodbudili oblikovanje takšne orga­ nizacijske podobe organov za prekrške, ki se je, kolikor je bilo mogoče, približala sodni organizacijski shemi in je bila z njo primerljiva. V obdobju od sedemdesetih do devetdesetih let se je sistem prekrškov na ravni evropske sodne prakse o varstvu človekovih pravic uveljavil kot kaznovalni sistem, ZP katerega morajo biti uveljavljena načeloma enaka jamstva kot za kazniva dejanja. [...] Po mojem mnenju pomeni intervencija Evropske unije v začetku devetdesetih let neke vrste Zasuk v dotlej uveljavljajoči se usmeritvi prava o prekrških: EU je namreč na nekaterih področjih (predvsem za kmetijstvo in varstvo okolja) začela uveljavljati zp kršitve svojih predpisov predvsem upravnopravno usmeritev, saj je bilo pri tej organizaciji kazenskopravno področje načeloma ijvzpo iz njene pristojnosti. Pa razvoj, ki ga je spremljalo tudi nenehno povečevanje števila predpisov o novih in novih kršitvah prekrškovne narave, je vejetno povzročil, da smo zadnjih petnajst let spet priča večjemu usmerjanju določanja in obravnavanja prekrškov v okviru upravnih (ali njim podobnim) organov. To samo po sebi seveda ne odpravlja problema, da gre pri kršitvah te vrste (kljub takemu razvoju) zp kršitve, ki imajo kaznovalno vsebino, in sankcije, ki so take po svoji naravi. [...] Nemški sistem temelji na splošnih načelih, ki so skupna vsem področjem, na katerih se pojavljajo prekrški. Kot temeljno sankcijo pozna denarno globo, druge sankcije se zdijo po­ stranske. Po postopkovni plati omogoča tudi sodno pot in s tem izpolnjuje eno od meril kijih je Za presojo prekrškov določilo ESCP (Evropsko sodišče zp varstvo človekovih pravic). Toda ne gre prezreti, da je to pravo uvedlo tudi institut uklonilnega zapora, za katerega sicer zagotavlja, da ne gre za kazen odvzema prostosti, vendar za to težko najde prepričljive argumente. Nekateri pisci ob tem zatrjujejo, da ves sistem stoji in pade s tem ukrepom, to pa seveda pomeni, da temelji na prisilni podlagi.«6 96 96 Alenka Selih, Prekrški v primerjalnopravni perspektivi, v: 1. dnevi prekrškovnega prava, zbornik, GV Založba, Ljubljana, 2006, str. 175-180. 146 GORAZD STARIHA: SODNIK ZA PREKRŠKE, 1951-2005 ZUSAMMENFASSUNG DER ORDNUNGSRICHTER 1951-2005 In ihrem Verhalten stoßen die Menschen eher an die Grenzen, die das Ordnungs- recht bestimmt, als an jene, die aufgrund des Strafrechts geahndet werden. Mit solchen Sachen befassten sich bis vor kurzem die Ordnungsrichter, die in der Öffentlichkeit ihrem Amt nach, aber auch persönlich, eigentlich bekannter waren als die Richer an ordentlichen Gerichten, obwohl sich letztere mit »ernsteren« Sachen befassen. Das Bedürfnis nach Ordnungsrichtern, bzw. Gerichtsbehörden zur Bestrafung von Ordnungswidrigkeiten, ging auf deren Eigentümlichkeit zurück, begann man sie doch schon sehr früh von schweren Straftaten zu unterscheiden. Einer Differenzierung zwischen Ordnungswidrigkeiten und Straftaten begegnet man in der Geschichte schon seit der Antike, bis die Ordnungswidrigkeiten entweder in besonderen Vorschriften oder in Vorschriften der Strafgesetzgebung ihren Platz fanden. Im europäischen Raum bildete sich vor allem die deutsche Rechtstheorie heraus, die sich für eine Unter­ scheidung zwischen Ordnungswidrigkeiten und gerichtlich verfolgten Straftaten einsetzte, und die französische, die dieser Teilung entschieden entgegen trat. Unter dem Einfluss von Theoretikern des Straf- und Verwaltungsrechts, die die Unterschiede zwischen Ordnungswidrigkeiten und anderen Straftaten hervorhoben und forderten, dass die Ordnungwidrigkeiten ausgesondert werden müssten und dass Verwaltungs­ behörden über sie entscheiden sollten, standen bereits die Autoren der Gesetzes­ entwürfe über Ordnungswidrigkeiten im ersten jugoslawischen Staat. Nach dem Zweiten Weltkrieg und der Einführung einer neuen Gesell­ schaftsordnung, gehörten OrdnungsWidrigkeiten in die Domäne des Verwaltungs­ strafrechts, dieses fiel aber in die ausschließliche Zuständigkeit des Innenministeriums. Das Verwaltungsstrafverfahren der ersten Instanz wurde von Vollzugsausschüssen der Bezirksvolksausschüsse bzw. der Kommission für Ordnungswidrigkeiten bei diesen Ausschüssen geleitet. Im Grundgesetz über Ordnungswidrigkeiten (Temeljni zakon o prekrških) aus dem Jahr 1947 ist weder von einem Ordnungsrichter noch von der Ausbildung zuständiger Personen für die Durchführung eines solchen Strafverfahrens die Rede. Die Mitglieder der Kommissionen für Ordnungswidrigkeiten, der Ver­ waltungsbehörden also, hatten keine entsprechende fachliche, d.h. juridische Aus­ bildung. Die Bestrafung von Ordnungwidrigkeiten bei Verwaltungsorganen wurde von Anbeginn zur politischen und persönlichen Abrechnung missbraucht. Die Staatsmacht nahm davon Kenntnis und wies in verschiedenen Rundschreiben auf deutliche Fehler und Missbräuche hin. Dennoch ist eine klare Diskrepanz festzustellen zwischen den Forderungen nach einer gleichwertigen, gerechten Behandlung aller Gesetzesübertreter und dem Eingeständnis, »die Strafbemessung durch die Verwaltungsorgane habe unter politischem Gesichtspunkt zu erfolgen.« Bei aller Vermahnung zu gleichberechtigter 147 VILFANOV SPOMINSKI ZBORNIK Behandlung aller Gesetzesübertreter war die Staatsmacht damit einverstanden, dass »diejenigen, die nicht für unsere Sache sind« schärfer zu bestrafen seien, nur sollten die Unterschiede in der Urteilssprechung nicht allzu krass sein, damit nicht zu viele Leute die Glaubwürdigkeit der Behörden in Frage stellten. Im nächsten Grundgesetz über die Ordnungswidrigkeiten (Temeljni zakon o pre­ krških) aus dem Jahr 1951 wurde das Amt des Ordnungsrichters eingeführt. Dieses Gesetz enthielt bereits Bestimmungen hinsichtlich der Ausbildung, ebenso das Prinzip der Unabhängigkeit, das jedoch rein deklarativ war. Auch hinsichtlich der Ausbildung wurden die formalen Kriterien in der Praxis oft nicht erfüllt, vor allem in Bezug auf die bereits aktiven Amtsinhaber (z.B. genügte schon eine Grundschulausbildung, ergänzt durch die Unterstufe der Parteischule). Mit den Jahren und neuen auf der Praxis be­ ruhenden Gesetzen über Ordnungswidrigkeiten, wuchs einerseits die fachliche Aus­ bildung der Richter und andererseits ihre Unabhängigkeit. Beides sowohl formal als auch in der Praxis. Wenn auch einerseits die Forderungen nach einer fachlichen (juristischen) Aus­ bildung nicht umstritten waren und allmählich auch in der Praxis umgesetzt wurden, war es um die Unabhängigkeit der Richter (von den Forderungen der Politik) nicht so gut bestellt. Durch das Grundgesetz über die Ordnungswidrigkeiten (Temeljni zakon o prekrških) aus dem Jahr 1965 wurden die Ordnungs rieht er endgültig aus der Orga­ nisation der Verwaltungsbehörden ausgesondert und somit formal selbstständig und unabhängig. Die Politik erwartete jedoch von ihnen praktisch bis zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit Sloweniens im Jahr 1991, dass sie sich dessen bewusst wären, Be­ standteil der Revolution zu sein. Nach dem Gesetz über die vorläufige Regelung der Organisation und Zuständigkeit der Gemeindeordnungsrichter und Gemeindevolks anwälte (Zakon o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih pravobra­ nilcev) aus dem Jahre 1994 hörten die Ordnungsrichter auf, als selbstständige Ge­ meindeorgane zu wirken und nahmen ihre Tätigkeit als selbstständige Staatsorgane auf. Der nächste Schritt war die Feststellung des Verfassungsgerichts von 1997, dass die Ordnungsrichter nicht der Vollzugs- bzw. der Verwaltungsgewalt zuzurechnen und anders als die Richter (der regelmäßigen Gerichte) zu behandeln wären. Durch das Gesetz über Ordnungwidrigkeiten (Zakon o prekrških) aus dem Jahr 2002 ging das Amt der Ordnungsrichter endgültig von der Verwaltung auf die Ge­ richtsbarkeit, von der exekutiven auf die richterliche Gewalt, über. Mit der Gesetzes­ anwendung im Jahr 2005 wurde eine Wende vollzogen. Seitdem entscheiden die Be­ zirksgerichte in Sachen Ordnungwidrigkeiten, die Ordnungsrichter setzen ihr Mandat auf Lebenszeit als Kreisrichter an den Kreisgerichten fort. Dabei muss noch auf die Abgrenzung der Zuständigkeiten bei der Beurteilung von Ordnungwidrigkeiten zwischen Ordnungsämtern (abgekürztes Verfahren bei Ordnungswidrigkeiten) und Gerichten (ordentliches Gerichtsverfahren) hingewiesen werden. 148