Razprave in gradivo, Ljubljana, november 1982, št. 15, s. 21—237 Cal Vera Klopčič MANJŠINSKO VPRAŠANJE V URADNIH STIKIH MED REPUBLIKO ITALIJO IN SFR JUGOSLAVIJO PO RATIFIKACIJI OSIMSKIH SPORAZUMOV" Uvod Namen tega prispevka je prikazati, kako so bila določila o manjšinskem var- stvu iz osimskih sporazumov obrazložena ob ratifikaciji v obeh državah in kako so se uveljavljala in tolmačila v uradnih stikih med Italijo in SFR Jugoslavijo po ratifikaciji leta 1977. Kot izhodišče sem vzela tekst sporazumov kot izraz skupne volje obeh strani, nato sem podala še stališča, ki so bila izražena v vsaki državi posebej v ekspo- zejih zunanjih ministrov ob ratifikaciji. Navedla sem tudi ob ratifikaciji sprejete resolucije, ki po svoji vsebini zavezujejo vlade držav in so torej obvezujoče. Nato sem analizirala skupna sporočila z naslednjih uradnih srečanj na najvišji ravni med SFRJ in Italijo:! Forlani-Minič, Beograd, 6.—7. junij 1977 Forlani-Vrhovec, Beograd, 11.—13. januar 1979 Minič-Forlani, Rim, 14.—16. november 1977 Pertini-Tito, Beograd, 11.—14. oktober 1979 Vrhovec-Colombo, Rim, 10.—11. julij 1980 Mijatovič-Pertini, Rim, 17.—19. december 1980 Colombo-Vrhovec, Beograd, 13.—14. november 1981 Pri analizi teh dokumentov sem se oprla predvsem na naslednje elemente: — vloga manjšin v dvostranskih odnosih; — priznanje mednarodne obveznosti (obveznost spoštovanja tako preambule kot člena 8); — pripravljenost izboljšati položaj manjšin z: notranjimi ukrepi; — priznavanje manjšine kot subjekta; — teritorialni obseg zaščite; — pomen stikov manjšine z matičnim narodom. Bi os Analiza naj bi pokazala, kako so se ti elementi izražali v uradnih stikih med predstavniki obeh držav na najvišji ravni. 1. Določila o manjšinah v osimskim sporazumih? Preambula, četrta alinea: masši možnega Pogodbenici ... »potrjujeta svojo privrženost načelu največjega raniš varstva državljanov-pripadnikov manjšin, ki izvira iz njunih ustav in nie ne s a zakonodaje in ga vsaka stran uresničuje avtonomno, pri čemer se € lavevevih načelih Ustanovne listne Združenih narodov, univerzalne deklaracije 0 z ; 16. 10. 1982, " Prirejena verzija je bila objavljena v Mednarodni politiki št.781, z šne str. 21—23. deti »Delu«. Ob tem ! Vir so mi bila skupna sporočila, pripravljena za tisk in o o manjšinah oziroma naj opozorim na terminološko razliko, saj osimski sporazumi gati" ",,,,) prispevku bom o etničnih skupinah, skupna sporočila pa o narodnostnih lop tako "za slovensko manjšino v kontekstu dvostranskih odnosov uporabljala ke »manjšina V Italiji kot za italijansko narodnost v Jugoslaviji. ložba 2 Tekst sporazumov Citiran po knjigi Osimski sporazumi, Za strani 327—397. Lipa, Koper 1977, 232 Manjšinsko vprašanje v uradnih stikih... pravicah, konvencije o preprečevanju vseh oblik rasne diskriminacije in univer- zalnih paktov o človekovih pravicah«. Člen 8 »Takrat, ko neha veljati posebni statut, priložen k londonskemu memoran- dumu o soglasju z dne 5. oktobra 1954, izjavi vsaka stran, da bo ohranila v ve- ljavi notranje ukrepe, ki jih je že sprejela pri izvajanju omenjenega statuta, in da bo v okviru svojega notranjega prava zagotovila pripadnikom zadevnih manjšin enako raven varstva, kot jo je določal posebni statut, ki neha veljati.« Že samo dejstvo, da so določila o varstvu manjšin zapisana že v preambuli, je pomembno, saj kaže, da sta se obe državi zavedali, kako pomembno je to vprašanje za izvajanje celotnih sporazumov. Tu sicer ne bomo razpravljali o vse- bini obveznosti iz mednarodnih aktov, naštetih v preambuli, vendar naj omenim, da navajajo praktično vse do sedaj sprejete akte, ki so v mednarodnem merilu relevantni za manjšine. Tukaj sicer niso izrecno navedena določila helsinške listine, vendar pa je v preambuli v naslednji alinei izraženo prepričanje, da »bo to prispevalo h kre- pitvi miru in varnosti v Evropi«, torej logično sledi, da je treba upoštevati tudi določila helsinške listine o narodnih manjšinah. Lahko torej povzamemo, da sta se državi zavezali zagotoviti varstvo manjšin, tako na podlagi sprejetih mednarodnih dokumentov kakor tudi na notranji ravni, ter da bosta v tem duhu še vnaprej gradili možnosti za uresničitev »največjega možnega varstva državljanov — pripadnikov manjšin«. 2. Ekspozeji zunanjih ministrov in resolucije, sprejete ob ratifikaciji Ob ratifikaciji sta obe strani zagotovili spoštovanje pravic manjšin ter po- udarili pripravljenost za nadaljnje izboljšanje njihovega položaja. A. V ZVEZNI SKUPŠČINI Miloš Minič, podpredsednik zveznega izvršnega sveta in zvezni sekretar za zunanje zadeve, je v svojem ekspozeju na seji zvezne skupščine dne 1. marca 1977 med drugim dejal: . »Pravice in zaščito jugoslovanske manjšine v Italiji in italijanske narod- nosti v Jugoslaviji zagotavlja skupaj s preambulo 8. člen pogodbe...« ..»S tem se pozitivno ureja vprašanje, ki mu v odnosih med državama SFRJ pripisuje izreden pomen....« ... »Obveznost v zvezi z ohranitvijo stopnje zaščite, predvidene s statutom, pa je natančno določena mednarodna obveznost obeh držav...« . »Cenimo pripravljenost italijanske strani, da pozitivno uredi vprašanje v zvezi s položajem, enakimi pravicami in globalno zaščito slovenske narodnostne manjšine na vsem območju avtonomne pokrajine Furlanije in Julijske krajine... .« »Obe strani bosta vzdrževali stike za izboljševanje položaja in pravic respek- tivnih narodnostnih manjšin ...« Med postopkom za ratifikacijo je zvezni zbor skupščine SFRJ sprejel reso- lucijo," s katero je naložil zveznemu izvršnemu svetu:... — »da spremlja in zagotovi uresničevanje pravic italijanske narodnostne manjšine v Jugoslaviji v skladu z načeli in določili ustave SFRJ, ustave SR Slo- venije in ustave SR Hrvatske ter tudi v skladu s to pogodbo, ki njej in njenim 3 Ekspoze je objavljen v knjigi Osimski sporazumi, str. 113—128. 4 |bidem, str. 154—155. Razpravo in gradivo, Ljubljana, november 1982, št. 15 233 pripadnikom zagotavlja po načelu maksimalne zaščite popolno enakopravnost z drugimi narodi, narodnostmi in delovnimi ljudmi SFRJ glede ekonomsko-social- nega in kulturnega razvoja, vključno s pravico do ohranjanja in razvoja kulturne dediščine ter pravico do lastnih kulturnih institucij in vzdrževanja stikov z matič- nim narodom; — da zlasti pospešuje vse oblike sodelovanja med SFRJ in republiko Ita- lijo, ki prispevajo k ekonomskemu, socialnemu in kulturnemu razvoju slovenske manjšine v Italiji in varstvu njenih pravic, ohranjanju ter razvoju njene kulturne dediščine in kulturnih institucij, kakor tudi vzdrževanju stikov z matičnim naro- dom«. B. NA ITALIJANSKI STRANI Minister za zunanje zadeve v italijanski vladi Arnaldo Forlani je v ekspozeju ob predlogu zakona za ratilikacijo osimskih sporazumov v poslanski zbornici ita- lijanskega parlamenta dne 17. decembra 1976" ob obravnavi četrte alinee pream- bule poudaril, da se »soočata dva aspekta te teme: — v prvi vrsti je ustavni temelj in notranje pravo, ki vsebuje načelo kar naj- širše možne zaščite državljanov-pripadnikov manjšinskih etničnih skupin..., v drugi vrsti je usklajenost notranjega pravnega reda z mednarodnimi pravnimi viri z območja človekovih pravic, ki navdihujejo eno in drugo pogodbeno stran...« V govoru v senatu italijanskega parlamenta" 24, februarja 1977 pa je Forlani med drugim dejal: »... Ustava naše republike predpisuje, da je treba načelo varstva etničnih skupin uveljaviti z normami notranjega prava. In ker ustava SFRJ vsebuje ana- logno načelo..., je bilo to skupno načelo slovesno omenjeno tudi v preambuli pogodbe.« »... Določilo o varstvu jezikovnih manjšin, predvideno v 6. členu italijanske ustave, zagotavlja neko dodatno svobodo..., to je načelo visoke državne vred- note, ker predstavlja zavračanje vsakršne raznarodovalne politike.« »... V tej perspektivi... izjavljam, da bo v Italiji še naprej zagotovljena vsem državljanom-pripadnikom slovenske etnične skupine v kar največji možni meri uporaba ustavnega načela varstva jezikovnih manjšin ...« »... Takšno ravnanje je usklajeno tudi z načeli in normami o človekovih pra- vicah, sprejetih v OZN, ki jih je Italija podpisala.« »... Prav tako bo z ustreznimi ukrepi še vnaprej zagotovljen razvoj kulture ter svojstvenih značilnosti slovenske etnične skupine.« »... Prepričani smo, da bo tej politični usmeritvi sledila analogna usmeritev z jugoslovanske strani glede uporabe ukrepov... povsod tam, kjer v sosednji državi živijo državljani italijanske etnične skupine ...« Glede več resolucij, sprejetih v italijanskem parlamentu, se bom omejila na tiste, ki so bile sprejete kot obveznost. To so: Resolucija, sprejeta v poslanski zbornici dne 17. decembra 1976," ki določa: »Poslanska zbornica..., zavezuje vlado: 2. da poskrbi za ustrezne instrumente za zagotovitev popolne enakopravno- sti, svobodnega razvoja in globalne zaščite slovenske narodnostne manjšine, ki živi v deželi Furlaniji-Julijski krajini; 5 |bidem, str. 184—211. € |bidem, str. 272—287. 7 |bidem, str. 294—296. 234 o... Manjšinsko vprašanje v uradnih stikih... 3. da s poživitvijo kulturne izmenjave pospešuje kar najširši razvoj stikov med pripadniki italijanske etnične skupine v Istri in matično deželo«; Resolucija, sprejeta v senatu dne 24. februarja 1977": »Senat, .., Poziva vlado: 1. da pomaga širšemu razvoju odnosov med italijansko etnično skupino v Istri in matičnim narodom s poživitvijo kulturne izmenjave; 2. da ustvari ugodnejše pogoje za popolno enakost v pravicah in za globalno zaščito slovenske manjšine, ki živi v deželi Furlaniji-Julijski krajini...« Ob obravnavi sprejetih aktov pa je treba omeniti tudi Spomenico, ki jo je v senatu dne 24. februarja 1977. leta sprejela italijanska vlada kot priporočilo?, in obravnava še ne uresničene pravice slovenskega prebivalstva ter zavezuje vlado: »da čimprej, vendar pa najkasneje v 18 mesecih pripravi globalni zakon, ki naj slovenski manjšini v Italiji zagotovi popolno varstvo, vse možnosti razvoja, njeno popolno izenačenje in popolno priznanje«. Lahko torej povzamemo, da sta obe strani ob ratifikaciji osimskih sporazu- mov: 1. potrdili pomen urejanja manjšinskega vprašanja; 2. priznali, da je to tudi mednarodna obveznost; 3. poudarili interes obeh držav za vzdrževanje stikov z manjšino v sosednji državi in pomen stikov med matico in manjšino za ohranjanje identitete manjšine; 4. ker ureja vprašanje manjšin notranje pravo, sta obe strani poudarili nuj- nost globalne zaščite za slovensko manjšino v Furlaniji-Julijski krajini (tudi v te- ritorialnem obsegu), prav tako pa tudi za italijansko narodnost v SFRJ na celot- nem področju, kjer živi. Iz sprejetih resolucij izhaja, da sta vladi obeh držav prevzeli odgovornost in skrb za izvajanje ukrepov za zagotovitev pravic manjšin. 3. Poudarki o manjšinskem vprašanju iz skupnih sporočil V obdobju po osimskih sporazumih so o manjšinskem vprašanju razpravljali pri vseh uradnih stikih med predstavniki SFRJ in republike Italije na najvišji ravni in ga omenjali v vseh skupnih poročilih. V vseh skupnih poročilih so obravnavali vlogo manjšin pri razvoju dvostran- skih stikov. Tako sta npr. ob Miničevem obisku v Rimu ministra Minič in Forlani v skup- nem poročilu z dne 16. novembra 1977. leta: »izrazila prepričanje, da je politika obeh držav do slovenske narodnostne manjšine v Italiji in italijanske v Jugoslaviji v duhu osimskih sporazumov dinamičen dejavnik razvoja jugoslovansko-italijan- skega sodelovanja in prijateljstva, ki bo postaja! čedalje močnejši«. Ob Forlanijevem obisku v Jugoslaviji pa sta ministra Vrhovec in Forlani v skupnem poročilu z dne 14. januarja 1979. leta: »ugotovila, da imata manjšini pozitivno vlogo v razvoju dobrih sosedskih odnosov med državama«. V vseh drugih skupnih poročilih »je potrjen pomen njihove pozitivne vloge pri krepitvi vezi med obema državama«. Sodelovanje na področju kulture, izobraževanja in šolstva, ki je pomembno za obe narodnostni manjšini, so obravnavali v poročilih ob Miničevem obisku v Rimu (skupno poročilo 16. 11. 1977) in ob Forlanijevem obisku v Jugoslaviji 8 [bidem, str. 229—301. 9 |bidem, str. 304—305. Razprave In gradivo, Ljubljana, november 1982, št. 15 . 235 (skupno poročilo 14. januarja 1979 — Vrhovec-Forlani) ter izrazili skladnost sta- lišč o krepitvi tega sodelovanja. V poročilih so izražena tudi stališča o nadaljnjem prizadevanju za izboljšanje položaja manjšin, in sicer: »... obe strani bosta še naprej pospeševali... zboljšanje položaja manjšin« (skupno poročilo Minič-Forlani, Rim, 16. nov. 1977); »,..in potrdila, da se obe državi zavzemata za nadaljevanje politike, s katero naj bi še izboljševali položaj narodnostnih manjšin« (skupno poročilo Forlani- Vrhovec, Beograd, 14. januar 1979); »... Obe strani sta potrdili pripravljenost, da v duhu Osima 'n v okviru ustav- nih ureditev obeh držav v sodelovanju s predstavniki manjšin uresničujeta poli- tiko in izvajata učinkovite ukrepe za izboljšanje njihovega položaja in razvoja« (skupno poročilo Pertini-Tito, Beograd, 14. oktober 1979); ».,. Ministra sta potrdila, da sta državi v celoti pripravljeni v duhu osimskih sporazumov in v okviru lastne ustavne ureditve uresničevati politiko v sodelovanju s predstavniki obeh manjšin in sprejemati učinkovite ukrepe za njun vsestranski razvoj« (skupno poročilo Vrhovec-Colombo, Rim, 11. julij 1980); »... Obe strani sta potrdili trdno odločenost, da v skladu z osimskim duhom in v okviru svojih ustavnih ureditev ob sodelovanju s predstavniki manjšine ures- ničujejo politiko vsestranskega razvoja in sprejemajo učinkovite ukrepe, katerih cilj je povečati pravice pripadnikov slovenske narodnostne manjšine v Italiji in italijanske narodnosti v Jugoslaviji« (skupno poročilo Mijatovič-Pertini, Rim, 19. december 1980); »... Ponovno so potrdili pripravljenost obeh strani, da v skladu z manjšin- skimi določili osimskih sporazumov in v sodelovanju s predstavniki manjšin ures- ničujejo politiko uveljavljanja pravic, položaja in vsestranskega razvoja manjšin. V tem smislu je jugoslovanska stran izrazila pričakovanje, da bo čimprej sprejet ustrezen zakon o globalni zaščiti slovenske manjšine, ki bo upošteval njeno manj- šinsko integriteto in zagotovil celovito uresničevanje njenih pravic« (skupno po- ročilo Colombo-Vrhovec, Beograd, 14. november 1981).'? Ob obravnavanju določil osimskega sporazuma o manjšinah z mednarodnega vidika je v skupnem poročilu ob obisku Cvijetina Mijatoviča v Rimu (skupno po- ročilo Mijatovič-Pertini, Rim, 19. december 1980) zapisano: »V tej zvezi so še posebej opozorili na določila četrtega odstavka preambule in 8. člena osimskega sporazuma. Izrazili so skupno prepričanje, da takšen razvoj manjšin pomembno prispeva k medsebojnemu sodelovanju, zbliževanju in kre- pitvi vzajemnega zaupanja in prijateljstva med državama«. Druga skupna poročila preambule ne omenjajo posebej. Sklep Ugotovimo lahko, da je skupna značilnost vseh uradnih poročil: — kontinuiteta priznavanja obveznosti; — raven splošnosti, saj se ni govorilo o tem, kako naj se konkretno uresni- Čujejo določila osimskih sporazumov o zaščiti manjšin; — poglablja se razlika med deklarirarim priznanjem obveznosti ter dejansko pripravljenostjo za izvrševanje teh obveznosti in sprejemanje obvezujočih ukrepov na notranji ravni. Znano je namreč, da do sedaj še ni bil dosežen napredek pri Sprejemanju zakona o globalni zaščiti Slovencev v Furlaniji-Julijski krajini in da 19 To je prvi primer v besedilih skupnih poročil o manjšinskem vprašanju, da je ena izmed strani ločeno izpostavila posamezno vprašanje uresničevanja osimskih sporazumov. (Vprašanje je ostalo brez odgovora.) 238 Manjšinsko vprašanje v uradnih stikih... celo nekatere predlagane rešitve tega vprašanja ne ustrezajo načelom, ki so bila Sprejeta v Osimu. Kaže, da je uresničevanje osimskih določil o manjšinah na italijanski strani zašlo v krizo in da bo ureditev tega vprašanja zahtevala v pri- hodnje posebne napore na obeh straneh. Poudariti velja tudi dejstvo, da sta obe strani pridajali velik pomen uresničevanju osimskih sporazumov (in v tem kon- tekstu tudi manjšinskih določil) kot primeru konkretnega uresničevanja načel hel- sinške listine. Vsiljuje se misel, da so težave, v katere je zašlo uresničevanje helsinške listine v Evropi, oslabile tudi elan za izvajanje osimskih sporazumov na italijanski strani, zlasti pa upoštevanje mednarodne razsežnosti manjšinskega vprašanja pri utrjevanju in krepitvi varnosti in sodelovanja v Evropi. Rlassunto LA OUESTIONE MINORITARIA NEI RAPPORTI UFFICIALI TRA LA REPUBBLICA D'ITALIA E LA R.S.F. DI JUGOSLAVIA DOPO LA RATIFICA DEGLI ACCORDI DI OSIMO La relazione illustra I'interpretazione delle disposizioni degli Accordi di Osimo rife- rentisi alla tutela delle minoranze in entrambi gli stati firmatari al momento della ratifica e lV'attuazione e l'interpretazione delle disposizioni nei rapporti ufficiali tra la Repubblica d'Italia e la R. S. F. di Jugoslavia dopo la ratifica nel 1977. II testo degli Accordi guale espressione della volanta unanime degli stati contraenti Ci serve come punto di partenza dell'analisi. In seguito vengono trattate le posizioni delle parti contraenti dichiarate al momento della ratifica nelle relazioni dei ministri degll esteri. Ci sono indicate anche le risoluzioni accolte nel momento della ratifica il cui contenuto produce nei riguardi dei governi degli stati firmatari un obbligo e sono guindi impegnative e alla fine la relazione analizza le relazioni unitarie delle riunioni ufficiali a livello supremo tra la Repubblica d'Italia e a R. S. F. di Jugoslavia negli anni 1977—1982. Nell'analisi dei documenti menzionati furono presi in considerazione anzitutto gli ele- menti seguenti: — il ruolo delle minoranze nei rapporti bilaterali — ladozione dell'obbligo internazionale (obbligo di rispettare tanto il Preambolo guanto |'articolo 8 del Trattato di Osimo) — la disposizione a migliorare la posizione delle minoranze servendosi degli stru- menti legislativi interni — l'estensione territoriale della tutela — l'importanza dei contatti delle minoranze con la nazione madre s La presente analisi ha |'intento di dimostrate la misura in cui guesti elementi si espri- mono nei rapporti tra i rappresentanti degli stati contrdenti a livello supremo. Summary MINORITY OUESTION IN THE OFFICIAL CONTACTS BETWEEN THE REPUBLIC OF ITALY AND THE SFR OF YUGOSLAVIA AFTER THE RATIFICATION OF THE OSIMO AGREEMENT The article points out the way the provisions on the minority protection dealt with in the Osimo Agreement were interpreted at the ratification in both States and the way they were put in value and interpreted in the official contacts between Italiy and Yugoslavia after the ratification in 1977. The starting point of the analysis is the text of the treaty as the expression of the common will of both sides, then the sandpoins which were expressed in each State sepa- rately in the exposes of both foreign ministers at the ratification are dealt with. The reso- lutions, accepted at the ratification, which by their contents bind the governments of both States and are therefore obliging, era given; conseguently, the common reports from the following official meetings at the highest level between the SFR of Yugoslavia and Italy during the years 1977—1982 are analysed. The analysis of these documents, payed special attention to: — the function of minorities in bilateral contacts Razprave in gradivo, Ljubljana, november 1982, št. 15 237 — the acknowledgment of international obligations (the obligation of respect for the preambla, as well as article 8) — the readiness to improve the position of minorities by internal measures — the acknowledgement of minority as a subject — territorial scope of protection — significance of the contacts between minority and its mother nation. The purpose of the analysis is to point out how these elements have been expressed in the official contacts between the representatives of both States at the highest level.