v
Nasa samouprava.
Ivan Škarja.
V št. 92. Službenih novin od 28. aprila 1922 so bili objavljeni:
1. Zakon o oblastni in okrajni samoupravi,
2. zakon o obči upravi,
3. uredba o razdelitvi države na oblasti.
Oba zakona in uredba tvorijo nekako celoto in se zlasti oba zakona medsebojno dopolnjujeta.
Zakon o oblastni in okrajni samoupravi prinaša temeljite spremembe nasproti prejšnji samoupravni (avtonomni) organizaciji v Sloveniji in tudi v nekaterih drugih pokrajinah, zato mislim, da mora ta zakon zlasti pravnike Slovenije zanimati.
Ustava obravnava samouprave v členih 96 —101.
Člen 96 ustanavlja za posle krajevnega: občinskega, okrajnega in oblastnega značaja krajevno: občinsko, okrajno in oblastno samoupravo. Samoupravne posle oskrbujejo posebni samoupravni organi po določilih zakona. Po členu 99. ima oblastna skupščina pravico izdajati oblastne uredbe o vseh zadevah iz svoje pristojnosti.
Iz citiranih določil sledi, da so definitivno odpravljeni zemaljski sabori in deželni zbori ter njihove zakonodavne funkcije. Edina zakonodavna korporacija je sedaj narodna skupščina. Samoupravni organi imajo samo upravne posle; oblastni skupščini je v ta namen izrecno priznana pravica, da izdaja oblastne uredbe, katerih razglasitev pa sme oblastni veliki župan, ako najde, da nasprotujejo ustavi ali zakonom, zadržati do konca odločitve državnega sveta; razen tega imajo po členu 68. zakona o oblastni in okrajni samoupravi vsa sodišča pravico, da presojajo v vsakem posameznem slučaju zakonitost
r
oblastnih uredb. V tem pogledu je torej obseg kompetence
8
114 Naša samouprava.
oblastne skupščine ožji kakor bivših zemaljskih saborov in deželnih zborov.
O kompetenci okrajev in občin ustava nima drugih določil, kakor da njihovi organi oskrbujejo lokalne samoupravne posle (čl. 96.) in da se predpišejo natančnejša določila o njihovi ureditvi in pristojnosti s posebnim zakonom (čl. 98.).
Elementi samouprave.
Teritorij in prebivalstvo, dva vidna elementa samouprave, sta določena glede oblasti in okrajev v uredbi o razdelitvi države na oblasti, glede občin pa sta že fiksirana po obstoječi razdelitvi države.
Subjekti samouprave so oziroma bodo občine, okraji lu oblasti (čl. 96. ustave); ker so to pravne osebe, morajo organizacijski zakoni obsegati določila, kdo so njihovi organi in kako se ustanavljajo.
i
Predmeti (področje) samouprave so gospodarstveni, društveni in drugi odnošaji, katere je država izločila iz svoje uprave in jih prepustila samoupravam, pripoznavajoč s tem posredno, da je opravljanje teh poslov za lokalne edinice prvenstvenega, za njo pa le sporednega pomena.
Bistven element samouprave so končno odnošaji samoupravne edinice do države in do drugih samoupravnih edinic; celota teh odnošajev tvori delokrog samoupravne edinice, ki nam pove, kaj sme in kaj ne sme samoupravna edinica nasproti omenjenim drugim upravnim enotam, oziroma kaj smejo in kaj ne smejo druge upravne enote nasproti tej samoupravni edinici. V pojmu delokroga je torej izraženo, dokod seže
upravna moč samoupravne edinice, dokod sežejo njene upravne pravice in dolžnosti.
Na podlagi tega razporeda samoupravnih elementov hočem poskusiti, da ugotovim spremembo nasproti prejšnjemu stanju samouprave zlasti glede Slovenije.
1. Organi samouprave.
V členu 96. ustave je splošno določilo, da oskrbujejo sa- i
moupravne posle posebni samoupravni organi. Besedica »posebni« mora imeti svoj pomen; mislim, da so s tem samo-
Naša samouprava.
115
¦
upravni organi pred vsem postavljeni v nasprotje državnim ¦organom. Kajti upravna organizacija kraljevine Srbije pozna državne organe, ki opravljajo tudi samoupravne posle. Okružni "načelnik in srezki načelnik, oba organa državne uprave, opravljata v zakonito določenih primerih tudi samoupravne funkcije. Ako je poudarek na besedah »p o s e b n i« samoupravni organi razumeti tako, da državni organi ne smejo vršiti funkcij samoupravnih organov, tudi ne subsidiarno, potem je treba omeniti, da zakon ni dosleden in da v nekaterih točkah ni v skladu s citiranim ustavnim določilom.
Otvarjanje in zatvarjanje sej oblastnih skupščin (čl. 53.), skUcevanje okrajnih skupščin (čl. 111.) je samoupravna funkcija, pripada torej skupščinskemu predsedniku, oziroma pri prvi nekonstituirani skupščini starostnemu predsedniku in ne velikemu županu. Te pravice velikega župana ni mogoče izvajati iz ustave, vrhtega ne odgovarja v čl. 96. ustanovljenemu načelu samouprave.
Organa oblasti oziroma okraja sta oblastna skupščina in oblastni odbor, oziroma okrajna skupščina in okrajni odbor, za oba velja načelo vohtve; v tem se zakon drži ustavnih predpisov.
Poleg navedenih posebnih samoupravnih organov dopušča ustava v členu 98. kot izjemo, da se z zakoni ustanavljajo skupna oblastva za. iste stroke državnega in samoupravnega področja v oblasti. Dopustna je torej ustanovitev državi in samoupravam skupnih organov, ki bodo imeli moč odločanja, ne samo posvetovanja ali nasvetovanja, v zadevah, ki bodo spoznane kot skupne. Ta institucija omogoča izhod iz težavnega položaja takrat, kadar je nemogoče točno določiti, ima-li na ureditvi konkretnih odnošajev prvenstveni interes samoupravna aH državna skupnost.
Za volitve v oblastno skupščino je prevzet mutatis mu-tandis volilni red za volitve v narodno skupščino, člane okrajne skupščine po volijo občinski odbori.
Določila zakona gredo pri omejevanju volivnosti v samoupravne zastope po mojem mnenju predaleč. Da policijski (politični) uradniki ne morejo biti izvoljeni za člane oblastnih in okrajnih skupščin (čl. 7. in 107.), je umljivo, ker po njih ve-
8*
116 Naša samouprava
F
liki župan nadzoruje poslovanje samoupravnih teles; da bi pa bih izključeni od pasivne volilne pravice izmed drugih državnih uradnikov ravno finančni, gozdarski, agrarni uradniki in sodniki, druge kategorije pa ne, ni zadostno utemeljeno, vsaj ne za razmere v Sloveniji. Po mojem mnenju bi bilo dovolj, če bi bili izključeni politični in samoupravni uradniki. Samoupravam bi bilo le v korist, če imajo v svoji sredi upravne strokovnjake in sodnike, država pa bi tudi ne trpela bogvekaj in tudi ne njeni interesi.
Členu 20. bi bilo dodati, da je dolžan prevzeti stražo volišča, kogar določi voHlni odbor, in da občina določi in plača nagrado za straženje. Predsedniki voUlnih odborov pri zadnjih volitvah za ustavotvorno skupščino so imeli namreč ponekod sitnosti, ker ni bilo takega zakonitega določila in so se možje branili prevzeti nočno stražo.
2. Samoupravno področje.
a) Oblastna samouprava.
Predmete, naloge oblastne samouprave našteva čL 96. ustave taksativno in sicer;
1. oblastne finance: a) določanje oblastnega proračuna, b) razpolaganje z oblastnimi davščinami, ki se dajo oblastim na podstavi zakona, da pokrivajo oblastne razhodke;
2. oblastna javna dela kakor tudi gradbeni predpisi;
3. skrb za pospeševanje oblastnih pridobitnih interesov: poljedelstva, živinoreje, vinogradništva, sadjarstva, gozdarstva, rečnega in jezerskega ribarstva, lova kakor tudi za tehnične kmetijske izboljšave;
4. uprava oblastnih imovin;
5. skrb za narodno zdravje v oblasti kakor tudi za vse naprave, s katerimi se pospešuje zdravstveno stanje v oblasti;
6. skrb za socialne naloge v oblasti;
7. oblastne humanitarne naprave;
8. oblastne prometne naprave;
9. sodelovanje pri pospeševanju prosvete v oblasti;
10. sodelovanje pri strokovnem izobražanju v oblasti;
Naša samouprava.
117
11. uvajanje in vzdrževanje naprav za sledenje, vzajemno
pomoč m zavarovanje;
12. oddajanje mnenj na zahtevo vlade o zakonskih predlogih, ki se tičejo oblasti, kakor tudi vobče o vseh drugih predmetih, o katerih zahteva vlada njih mnenje.
Zdi se, da je takšna delitev kompetenc med državno in oblastno upravo bolj logična, kakor je bila po bivši avstrijski ustavi delitev med kompetenco državnega zbora in deželnih zborov. Kajti področje državne uprave mora biti univerzalno; \ kadarkoli in kjerkoli nastanejo skupne potrebe ali pa take potrebe, katerim se da najracionalneje zadostiti samo s skup- -nimi odredbami, je organizirana skupnost, t. j. država poklicana za ureditev. Kar pa skupnost iz posebnih razlogov prepusti od svojega univerzalnega področja v ureditev ali izvršitev ožjim korporacijam, to mora točno določiti, da ne nastanejo dvomi in zmešnjave. Pri tem pa ni prezreti tega, da življenje ne miruje, da so gospodarske, socialne, kulturne razmere v stalnem razvoju; poskrbljeno mora biti torej, da utegne temu razvoju slediti tudi samouprava. Pri državi v tem oziru ni formalnega zadržka, ker je njena kompetenca univerzalna; pri samoupravnem področju pa ima ta namen ustavno določilo, da razen zgoraj taksativno naštetih smejo biti z zakonom poverjeni oblastnim samoupravam tudi drugi posH. S tem ustavnim pooblastilom je dana možnost, da se bo oblastna samouprava lahko prilagodila tudi bodočim potrebam brez ustavnih sprememb.
Kakor je bilo že zgoraj v poglavju o samoupravnih organih omenjeno, dopušča čl. 98. ustave možnost, da se z za-T^onom prenese ena ali druga stroka samoupravnega področja v oblasti na oblastvo, ki je za tisto stroko skupno samoupravi in državi; v takem slučaju se torej upravni predmet odvzame izključni upravi oblastne samoupravne edinice in združi z enako stroko državne uprave v oblasti.
Če pozorno pregledamo neštete posle, ki spadajo v področje samoupravnih oblastnih uprav, vidimo, da jih je deUti v
dvoje vrst.
V prvo vrsto spadajo posli, navedeni pod točkami 1. do 11., ki obsegajo prave upravne funkcije; v teh zadevah
118 Naša samouprava.
organi oblastne samouprave ugotavljajo potrebe, delajo sklepe in jih prevajajo v dejanja.
V drugo vrsto spadajo posli, navedeni pod točko 12.; tukaj organi samoupravne oblasti nimajo niti pravice niti dolžnosti, da upravljajo v pravem pomenu besede, temveč se na zahtevo vlade samo posvetujejo o potrebah in delajo sklepe, vsebujoče želje ali voljo oblastne samouprave, stvar izvrsu-jočega državnega oblastva pa je,' ali jih v svojem področju hoče upoštevati ali ne. Tej točki ustreza člen 98., predzadnji odstavek ustave, ki pravi, da zakon določa, katere državne posle rešuje veliki župan po posvetovanju z oblastnim odborom. V takih primerah gre za to, da veliki župan pred svojimi ukrepi v državnih poslih poizve izkušnje in želje oblastnega samoupravnega organa, da si olajša svoj sklep glede na smo-trenost in izvršljivost.
Člen 2. zakona o oblastni in okrajni samoupravi pre-vzema v čl. 96. ustave naštete posle oblastne samouprave,, vendar z nastopnimi dodatki:
Pri točki 2., ki navaja gradbene predpise in oblastna javna dela, dostavlja v oklepaju: »Gradnje lokalnih železnic,, kanalov, pristanišč, mostov, cest, avtomobilskih in zrakoplov-nih zvez, regulacije potokov in hudournikov, odvračanje nevarnosti poplav, izkoriščanje prirodnih dober itd.«, S tem našteva samo primere za oblastna javna dela, kar je v skladu z ustavnim določilom v tej točki.
K točki 4. ustave: »uprava oblastnih imovin« dodaja izvršilni zakon pod točko 5.: »in izkoriščanjem oblastnih gospodarskih podjetij«, kar je tudi obseženo v prvem delu te točke.
Točki 11. ustave: »uvajanje in vzdrževanje naprav za štedenje, vzajemno pomoč in zavarovanje« dodaja zakon pod točko 12.: »skrb za prehrano naroda ob slabi letini«. Če se ta dostavek ne bi smatral kot izvršitveno določilo k tej ustavni točki 11. ali k točki 6., bi naložil oblastni samoupravi pravice in dolžnosti preko ustave. Pomislek postane tehtnejši, če se upošteva, da smatra država po sedanji organizaciji to skrb za državno zadevo. Imeli smo do pred kratkim celo posebno ministrstvo za prehrano in obnovo države, katerega glavni dedič je postalo ministrstvo za socialno politiko. Mislim, da bi bilo
Naša samouprava. 119
točneje, če bi bil ta dostavek dobil to-le besedilo: »sodelovanje za prehrano naroda ob slabi letini«.
Med točke 3. in 4., 10. in 11. ter 11. in 12. ustavnega člena 96. uvršča člen 2. izvršilnega zakona te-le nove točke:
4. podpiranje obrta, industrije in zadružništva v oblastih;
12. sodelovanje na pospeševanju pomorskega ribarstva v oblasti;
14. zbiranje in urejanje statističnih podatkov za potrebe oblastne samouprave;
15. vobče skrb za pospeševanje gospodarstvenih in kulturnih nalog čisto oblastnega interesa.
Ker se statistično delo more subsumirati pod pojem vsake smotrene uprave, nove točke 4., 12. in 15. izvršilnega zakona pa le podrobneje izvajajo nekatere točke člena 96. ustave, zato po mojem mnenju zakon o oblastni samoupravi s temi novimi točkami ne gre preko ustavnega okvira.
Členi 53 do 100 zakona določajo podrobno, kako se navedeni posli dele med oba organa oblastne samouprave, t. j. med oblastno skupščino in oblastni odbor, in kako vršita vsak svoj del teh poslov. Obče načelo delitve poslov je, da se skupščina o važnejših stvareh posvetuje, dela sklepe in daje navodila, odbor pa upravlja in izvršuje v okviru danih mu sklepov in navodil.
V tem poglavju bi bilo morda umestno pri eventualnem bodočem noveliranju zakona spremeniti, oziroma dopolniti nekatera določila.
V členu 57. bi bilo črtati, da more vehki župan z ugovorom preprečiti od skupščine sklenjeno tajno sejo. To pomenja Nedopustno vmešavanje v samoupravne posle skupščine, kajti po čl. 101. ustave ima veliki župan le pravico, zadržati izvršitev odločb samoupravnih organov, ki bi ne bile utemeljene v ustavi, zakonih ali oblastnih uredbah.
Člen 63, drugi stavek in člen 114, drugi stavek, bi bilo dopolniti tako, da oblastna skupščina postavlja vse oblastne, okrajna skupščina pa vse okrajne samoupravne organe, kajti po členu 114 ima okrajna skupščina to pravico glede okrajnih samoupravnih organov, občine pa po obstoječih zakonih glede občinskih uslužbencev.
\
120 Naša samouprava.
Člen 67. določa, da oblastne uredbe dobe obvezno moč 15. dan po objavi v »Službenih novinah« a 1 i v oblastnem službenem listu, člen 66. pa nalaga veHkemu županu dolžnost, da oblastne uredbe objavlja v »Službenih novinah« a 1 i v ^
oblastnem službenem listu. Da se odpravi vsak dvom, bi bilo spremeniti besedilo člena 67. tako, da dobi oblastna uredba obvezno moč 15. dan po objavi v oblastnem službenem listu, če pa takega lista ni, po objavi v »Službenih novinah«, člen 66-pa tako, da je veliki župan dolžan, objavljati oblastne uredbe v oblastnem službenem listu, če pa takega lista ni, v »Službenih novinah«. Da bo uredba lažje dostopna prebivalstvu oblasti, naj bo obvezna objava v oblastnem službenem Hstu, če eksistira, namesto da se prepušča velikemu županu, v katerem obeh listov jo hoče objaviti. Tako tudi interesirani krogi ne bodo prisiljeni, da so naročeni na oba lista in da iščejo v obeh oblastne uredbe.
Člen 78. ustanavlja posebno stališče za tistega uradnika, ki posluje kot šef oblastne finančne uprave; vendar iz tega ter členov 79 in 80 ni jasno, kako daleč bi šla njegova samo-stojnost nasproti oblastnim odbornikom; to razmerje bi se moralo v zakonu ali v poslovniku za oblastni odbor in pravilniku za oblastno finančno upravo bolj precizno ugotoviti. Predpisu člena 78., da šef oblastne finančne uprave posluje po pravilih, ki veljajo za državno računovodstvo, bi bilo po mojem mnenju na vsak način dodati pristavek: »Dokler oblastna skupščina ne sklene posebne instrukcije.« Kajti določila zakona o državnem računovodstvu nikakor niso tako vzorna, da bi jih kazalo usiljevati tudi oblastnim samoupravam, nasprotno, zelo ovirajo redno in hitro poslovanje. Oblastim naj se pusti resnična samouprava, da bodo mogle urediti računovodstvo po svojih potrebah.
Pri členu 95., ki daje oblastnemu odboru pravico, sklepati pravne posle za oblast, bi bilo umestno dostaviti, kdo podpisuje pravne listine, n. pr. predsednik in član, v čigar referat spada zadevni posel. Brez takega določila bi utegnil eden ali drug odbornik preprečiti izvršitev odborovih sklepov, če odkloni
podpis listine, ali bi bilo vsaj dvomljivo, kateri podpisi ustanavljajo obveznost za oblast.
Naša samouprava. 121
b) Okrajna in občinska samouprava.
Glede predmeta (področja) okrajne in občinske samouprave izvemo iz ustave bore malo. Člen 96. ustave določa splošno, da spadajo v to področje posli krajevnega (okrajnega, občinskega) značaja, člen 9. pa posebej navaja za vse samoupravne enote letni proračun; podrobnosti pa naj se predpišejo s posebnim zakonom (člen 98. ustave).
Tega pooblastila se glede okrajne samouprave poslužuje zakon o oblastni in okrajni samoupravi tako, da podobno kakor za oblastno samoupravo, našteva v členu 102. devet vrst poslov z dodatkom, da se z zakonom utegnejo poveriti okrajni samoupravi tudi drugi posli.
Področje okrajne uprave se v nekaterih točkah krije s področjem oblastne samouprave; n e pripoznavajo se okrajni samoupravi: gradbeni predpisi, ker po ustavi ne morejo sklepati uredb, zdravstvene zadeve, sodelovanje pri pospeševanju prosvete in strokovne izobrazbe ter skrb za prehrano ob slabi letini.
Samouprave občin se ta zakonski načrt ne tiče; v Sloveniji bodo veljali torej do nadaljnega sedanji občinski redi.
Interna delitev poslov v okrajni samoupravi je analogno začrtana kakor v oblastni samoupravi. Posvetuje se in sklepa o načelnih aH sploh važnih rečeh skupščina, te sklepe izvršuje in tekoče posle upravlja odbor.
3. Meje samoupravi.
V tem oziru prinašata sedanji samuopravi v Sloveniji in Dalmaciji ustava in zakon o samoupravi oblasti in okrajev dalekosežne spremembe.
+
Ustava ima v členu 96. načelno določilo, da samoupravne posle oskrbujejo posebni samoupravni organi po določilu zakona. Z zakonom se torej lahko uvede vsaka omejitev samouprave, če se da spraviti v okvir omejitev, ki jih predvidevaustavasama.
Po ustavi dopustne omejitve samouprave je deliti v tri -skupine.
122
Naša samouprava.
Predno se lotim vprašanja, kako daleč gredo omejitve samouprave, hočem poskusiti, da ugotovim, kako daleč gre samouprava sploh, ne glede na izrecne zakonite omejitve.
Pojma samouprave ne opredeljuje niti ustava niti izvršilni zakon o samoupravi odblasti in okrajev. Ce bi bil pojem samouprave v zakonu točno opredeljen, bi /se dala določila o omejitvah jasno in dosledno grupirati okoli osnovnega pojma.
Pojem samouprave je treba razviti iz določil ustave same; kajti ne gre za abstraktno samoupravo, temveč za konkretno samoupravo, kakršno uvaja naša ustava.
r
Samoupravna oblast in samoupravni okraj sta pred vsem pravni osebi po zasebnem in javnem pravu, kajti njun namen je po ustavi, da upravljata sama svoje posle, n. pr. svojo imovino, da določata svoj proračun, da razpolagata s svojimi dohodki itd. Samoupravna oblast in samoupravni okraj vršita torej po svojih zakonitih organih enake funkcije kakor druge osebe: 1.) opazujeta pojave in ugotavljata potrebe, 2.) ustvarjata voljo in željo oblasti, oziroma okraja ter 3.) izvršujeta to voljo in te želje z dejanji.
Katere teh treh samoupravnih funkcij so po ustavi omejene in koliko se izvršilni zakon drži z ustavo predpisanih omejitev, naj pokažejo nastopna razmotrivanja.
a) V prvo skupino omejitev štejem tiste, ki jih splošno navajata člena 99. in 101. ustave in jih podrobneje izvaja izvršilni zakon.
Člen 99. govori o omejitvah glede oblastnih uredb. Oblastni župan zadrži razglasitev oblastne uredbe, ki jo smatra za neutemeljeno v ustavi in v zakonih. V tem primeru pošlje tako uredbo s svojim mnenjem državnemu svetu v odločbo ter o tem obvesti pristojnega ministra. Če državni svet spozna, da uredba ni utemeljena v ustavi ali v zakonu, se ne proglasi in ne objavi. Državni svet je dolžan izdati rešitev v dveh mesecih. Ako državni svet ne izda rešitve v dveh mesecih, postane odločba izvršna. Člen 66. izvršilnega zakona predpisuje velikemu županu rok 14 dni, da se odloči, ali smatra uredbo za zakonito; v pozitivnem slučaju mora nezadržano uredbo takoj po preteku Hdnevnega roka objaviti, če pa jo zadrži in državni svet ne odobri zadržanja, jo mora objaviti v roku
Naša samouprava.
123
osmih dni po prejemu rešitve državnega sveta, oziroma po preteku roka, v katerem bi bil moral državni svet zadevo rešiti.
O omejitvah glede drugih sklepov samoupravnih oblastev vseh stopenj (oblastnih, okrajnih in občinskih) določa člen 10!. ustave to-le:
Državno upravno oblastvo nadzira posle samoupravnih oblastev po oblastnem velikem županu in posebnih strokovnih organih. Oblastni veliki župan ima pravico, zadržati izvršitev vsake odločbe samoupravnih organov, ki ne bi bila utemeljena v ustavi, v zakonu ali v oblastnih uredbah. Zoper odločbo velikega župana se sme vložiti pritožba na državni svet v zakonitem roku. Ako državni svet ne odloči o njej najkesneje v roku enega meseca od dne prejema, postane odločba izvršna.
Navedeni člen ustave je v izvršilnem zakonu razpreden tako-le:
V svrho nadzorovanja ima veliki župan ali njegov odpo-slanec pravico, udeleževati se sej oblastne skupščine in na njih govoriti; ravnotako ima veliki župan ali njegov zakoniti zastopnik (to bi bil glasom zakona o obči upravi, člen 14., po činu najstarejši pravni referent oblastne uprave) pravico, da prisostvuje sejam oblastnega odbora in se oglaša k besedi. Velikemu županu je pošiljati prepise vseh sej oblastne skupščine in oblastnega odbora. Dalje ima veliki župan pravico, zahtevati poročila od oblastne skupščine in oblastnega odbora. Vsak sklep oblastne skupščine (ki ni oblastna uredba) in vsak sklep oblastnega odbora more veliki župan zadržati od izvršitve v osmih dneh po prejemu zapisnika. Proti taki rešitvi veHkega župana se more pritožiti oblastni odbor na državni svet v roku 15 dni po vročitvi. Opozarjam, da bi po tem besedilu veliki župan lahko zadržal od izvršitve vsak sklep oblastne skupščine, tudi če bi ne nasprotoval ustavi ali drugemu zakonu. To določilo je torej v tem oziru protiustavno in naravnost odpravlja samoupravo, ako se ne interpretira z upoštevanjem zadevnih ustavnih določil.
Tudi glede zadržanja sklepov oblastnega odbora izvršilni zakon ne navaja določno, da se sme sklep samo tedaj zadržati, če nasprotuje ustavi, zakonu ali oblastni uredbi. Treba bi bilo
124
Naša samouprava.
besedilo zakona (čl. 122. in 123.) spraviti v sklad z ustavo, da bo odstranjen vsak dvom.
Po členu 125. ima okrajni načelnik isto pravo proti okrajni skupščini in okrajnemu odboru, kakor veliki župan proti oblastni skupščini in oblastnemu odboru, samo da gredo pritožbe proti njegovim odločbam na upravno sodišče in ne na državni svet. Ali je določilo tega člena ustavno, je dvomljivo, kajti ustava daje edino velikemužupanu pravico, da sme zadržati od izvršitve sklep vseh samoupravnih organov, torej tudi okrajnih skupščin in okrajnih odborov, kadar niso v skladu z ustavo, zakonom in oblastnimi uredbami. Člen 125. je pa v nasprotju z ustavo tudi v tem oziru, da napotuje pritožbo na upravno sodišče, dočim pozna ustava (čl. 101) v zadevah zadrževanja sklepov vseh samoupravnih oblastev od izvršitve samo pritožbo na državni svet. Ta člen izvršitvenega zakona je torej najbrž protiustaven v dveh ozirih. Ali je stvarno umesten, pa so mnenja tudi lahko različna. Umestno bi sicer bilo, da se delo deli tako, da je za zadrževanje sklepov pristojen veliki župan glede oblastnih skupščin in oblastnih odborov, okrajni načelnik pa glede okrajnih skupščin in okrajnih odborov. Ce pa se od dopustnosti take deUtve v kompetenci ne izjavlja ustava, temveč dopušča zadrževanje izvršitve le velikemu županu, se lahko utemeljuje na ta način, da mora biti poslovanje v tem oziru enotno za vso oblast in da se v tako važni zadevi ne prepušča odločanje mlademu okrajnemu načelniku, ki ne more imeti mnogo upravnih izkušenj, kajti od njega se zahteva za imenovanje okrajnim načelnikom le osemletna,
r
oziroma v predhodni dobi le štiriletna upravna praksa po končanem pravnem študiju.
Taka delitev kompetence se po mojem mnenju tudi ne more izvajati iz prvega stavka člena 101. ustave, ki pravi, da državno upravno oblastvo nadzira posle samoupravnih oblastev po velikem županu in posebnih strokovnih organih. Kajti pod strokovnimi organi se ne razumevajo upravni pravniki, temveč po členu 19. zakona o obči upravi uradniki drugih strok (zdravniki, inženjerji, živinozdravniki, ekonomi itd.). Ce bi se prvi stavek člena 101. ustave razlagal drugače, bi bil tudi v nasprotju z drugim stavkom tega člena, ki daje le velikemu
Naša samoupiava.
125
županu pravico zadrževanja sklepov, in sicer brez razločevanja, ali gre za sklepe oblastne ali okrajne samouprave.
Iz navedenega izhaja, da bi imelo državno nadzorstvo v prvi vrsti namen, preprečevati, da ne bi samoupravna oblastva kršila obstoječega pravnega reda; lokalni interesi morajo ostati podrejeni širšim državnim interesom. Sredstva nadzorstva so navzočnost državnih organov pri sejah samoupravnih organov in pravica provizornega zadrževanja sklepov, definitivno zadrževanje sklepov pa pripada samo sodiščem. Prvih dveh samoupravnih funkcij: posvetovanja in sklepanja ne morejo preprečiti državni nadzorstveni organi, imajo samo pravico, udeleževati se debate. Ali je to potrebno pri vsakem posvetovanju in sklepanju oblastnih odborov, dvomim, ker bodo gotovo imeh v svoji sredi pravnike, ki poznajo zakone; glede okrajnih odborov in morda tudi skupščin bi utegnilo biti opravičljivo, ker ne bodo imeli v svoji sredi vedno in povsod upravnih pravnikov.
Sklepov oblastnih skupščin in odborov, okrajnih skupščin in odborov pa organi državne uprave, izvrševaje državno nadzorstvo, ne morejo uničiti niti reformirati.
Citirana določila o državnem nadzorstvu kažejo, da imata ustava in izvršilni zakon v prvi vrsti pred očmi varovanje širših javnih interesov, katerim gre prednost pred ožjimi lokalnimi interesi. Predmet sklepov samoupravnih oblastev pa so lahko tudi pravice posameznikov, ne samo javni interesi. Kakšen bo položaj strank v tem postopku državnega nadzorstva?
Po ustavi sme veliki župan sistirati vsak sklep, torej tudi take sklepe, ki vsebujejo odločbe o pravicah strank. Niti v ustavi niti v izvršilnem zakonu ni zagotovljena strankam možnost, da bi varovale svoje pravice; veliki župan ni dolžan stranko zaslišati. Tudi je za odločitev veHkega župana določen tako kratek rok, da bi bilo zasHšanje stranke težko izvedljivo. Predpisano tudi ni, da bi se morala stranka obvestiti o sisti-ranju takih sklepov. Proti sklepu veHkega župana s e s m e vložiti pritožba na državni svet. To pasivno obliko ustavnega določila pretvarja izvršilni zakon v aktivno in ji določa subjekt, namreč oblastni odbor. S tem je stranki vzeta pravica pritožbe,
Naša samouprava.
ki bi bila po ustavnem določilu mogoča. O zadevi pride do definitivne odločbe v o f i c i o z n e m postopku, ne da bi imela stranka zajamčeno možnost, vplivati na rešitev, ki odloča o njeni pravici.
Tak postopek pa ima za stranko še drugo neugodno posledico. Sklep samoupravnega organa se nadzorstvenim potom samo sistira, ne more pa se reformirati. Po sistiranju pride zadeva zopet v prvotni stadij, potrebno je, da samoupravni organ vnovič sklepa o isti zadevi. Tudi ponovni sklepi lahko zapadejo sistiranju; to se lahko ponavlja tako dolgo, da pride do takega sklepa, katerega smatra veliki župan zakonitim.
¦
Odločba, ali je sklep v skladu z ustavo, drugimi zakoni in oblastnimi uredbami, ni vedno lahka; potreba je marsikdaj temeljitega študija spisov. Ker je za odločbo določen kratek rok, je pričakovati, da bo v nekaterih slučajih presoja površna v škodo stranke, ki se ne more braniti.
Ti nedostatki kažejo po mojem mnenju potrebo, da se strankam otvori instančna pot, po kateri lahko s pritožbo same dosežejo, da se sklepi samoupravnih organov, ki odločajo o njihovih pravicah, presodijo in eventualno reformirajo po višjih upravnih instancah, in sicer ne samo glede zakonitosti, ampak tudi glede umestnosti in primernosti po d e j a n s k em p o 1 o ž a j u. Ce se to ne zgodi in ostane zakon o oblastni in okrajni samoupravi neizpremenjen, občinski zakoni pa ostanejo, četudi samo začasno, bomo imeli zmešnjave, ker naši občinski redi dopuščajo pritožbe proti sklepom občinskih odborov v lastnem področju na podrejena avtonomna (tudi okrajna) oblastva, dočim novi zakon pozna v medsebojnem razmerju samoupravnih oblastev podrejenost in nadrejenost samo deloma; točka 7. prehodnih določil namreč določa, da kolikor po obstoječih zakonih vrši okrožna, županijska in pokrajinska samouprava nadzorno ali disciplinsko oblast nad občinami, preide ta oblast na odgovarjajoče organe oblastne samouprave. Nadrejenosti okrajnih odborov nad občinami in oblastnih odborov nad okrajnimi odbori ta zakon ne omenja. Tu se posebno v Sloveniji odpre mnogo vrzeli v kompetencah.
i
Naša samouprava.
127
Ta pomanjkljivost zakona je težkega značaja in bo prinesla zmešnjave v velik del naše uprave. Neobhodno bi bilo tudi poedincem treba zakonito omogočiti, da v vsakem primeru lahko brani instančnim potom svoje pravice. V tem zakonu izvedeno organizacijo samouprave bi bilo torej dopolniti. Tako dopolnjena organizacija samouprave bi zelo razbremenila državno upravo, upravna sodišča in državni proračun. V nasprotnem slučaju si naloži država veliko in po mojem mnenju nepotrebno breme, obenem pa ogroža pravno varnost strank, če bo ščitila njihove pravice samo v oficioznem postopku brez njihovega sodelovanja.
Karakteristika državnega nadzorstva nad splošno samoupravo je ta, da smejo državni nadzorstveni organi uvelja-
viti
SVOJ veto šele tedaj, kadar namerava samoupravno oblastvo izvršiti nezakonit ali z oblastno uredbo neskladen upravni čin, ne sme pa preprečiti onih funkcij samoupravnih organov v okviru samoupravnih poslov, ki vsebujejo samo presojanja dejstev in ustvarjanje volje, torej posvetovanja in sklepanja. Iz tega razloga ne morejo biti podvrženi sistiranju sklepi samoupravnih organov, kadar oddajajo mnenja o zakonskih predlogih in drugih stvareh na zahtevo vlade. Nasproti takim sklepom bi državni organi v nobenem slučaju ne mogli uspešno uveljaviti svoje veto-pravice.
&) V d r u g o skupino omejitev, ki jih obsega izvršilni zakon, spadajo tiste omejitve, ki izhajajo iz člena 97. ustave, ki se glasi: »Samoupravne enote imajo svoj letni proračun. Gospodarstvo samoupravnih enot je pod nadzorstvom ministra za finance in glavne kontrole ter se uredi s posebnim zakonom.« Po besedilu tega ustavnega določila zakonodavcu ni potegnjena taka meja, kakor pri nadzorovanju splošne samouprave; sme se torej uzakoniti nadzor, ki poseza globlje v funkcije samoupravnih organov kakor zadrževanje sklepov od izvršitve. Tega ustavnega pooblastila se zakon poslužuje v obilni meri.
Razlog za dalekosežnejšo omejitev samoupravnih orga-nov v svobodnem razpolaganju z denarnimi sredstvi in s kreditom, kar bi moralo biti jedro samouprave, tiči v dejstvu, da ima tudi državna uprava velik interes na tem, da samouprave
¦ _ n
ne izrabljajo preveč davčne moči državljanov in da ne zlorab-
128
Naša samouprava.
Ijajo svoje naredbodavne moči. Ta nadzor državne uprave se uveljavlja pri ustanavljanju budžeta, izrabljanju kredita in kontroli letnega obračuna, in sicer enako pri gospodarstvu oblastne in okrajne samouprave; razlika obstoji le v državnem organu, ki vrši nadzor glede proračunov in izrabljanja kredita; nad oblastno samoupravo vrši namreč ta nadzor finančni minister, kar je v skladu s citiranim členom 97. ustave, nad okrajno samoupravo pa oblastni veliki župan, kar ne bo v skladu s citiranim ustavnim določilom, ker veliki župan ne bo vršil poslov finančnega ministra v oblasti (člen 1. in 2. zakona o obči upravi).
Odobrenja državnega nadzornega oblastva je treba za sklepe oblastne, oziroma okrajne skupščine glede 50 % prese-gajočih doklad na državne davke, glede uvedbe samostojnih davkov in taks, glede posojil nad 10 miUjonov dinarjev, glede odsvojitve imetja v vrednosti od 1 milijona dinarjev navzgor in za sklepe oblastnih, oziroma okrajnih odborov za naknadne kredite v nujni potrebi. V navedenih slučajih postanejo svobodno storjeni sklepi samoupravnih organov izvršni šele potem, ko so odobreni od državnega nadzorstvenega organa (ministra financ). Proti takemu nadzoru bi po moji sodbi ne bilo ugovarjati.
Dalekosežnejše pa je določilo člena 76., prvi in drugi stavek, po katerem sme finančni minister v budžet izdatkov vstaviti v členu 72. imenovane vrste izdatkov, ako bi se sploh ne nahajali v budžetu ali v nedovoljnem iznosu.
Tukaj se ne vpošteva volja, oziroma sklep samoupravnih
h
organov, vzeta jim je svobodna presoja, in finančni minister vsiH svojo voljo, katero morajo samoupravni organi izvršiti. Mislim, da ta določba zakona ni v skladu s pojmoma samouprave in nadzora; pri morebitnem novehranju zakona naj bi se to določilo spremenilo in spravilo v sklad s pojmoma samouprave in nadzora, morebiti tako, da sme finančni minister v samoupravni budžet vstaviti v členu 72. navedene izdatke samo tedaj, če so po specialnem zakonu ali pravnomočni sodbi ali odločbi ali po sklepu oblastne skupščine ugotovljeni po naslovu in višini. Nadzorna oblast naj ne vstavlja prisilnim potom v samoupravni budžet, kar in kolikor bi se njej
Naša samouprava.
129
prav zdelo,
kje ostane v takem slučaju samouprava?
ampak samo likvidne izdatke, za katere bi samoupravni organi ne hoteli poskrbeti pokritja.
Proti odločbi ministrstva financ, oziroma veHkega župana (člen 76., oziroma 117.) glede prisilne vstavitve izdatkov v samoupravni budžet, odobritve doklad, samostojnih davkov in taks, posojila od osvojitve imovine se sme oblastni, oziroma okrajni odbor pritožiti na državni svet, če meni, da je minister prekoračil svojo zakonito pristojnost. Proti svobodni presoji ministra, oziroma veHkega župana v teh zadevah torej samoupravni organi nimajo pravnih sredstev, ako minister ostane v mejah svoje zakonite pristojnosti.
Letni račun pa mora oblastni, oziroma okrajni odbor poslati na pregled in odobrenje glavni kontroH (državno vrhovno računsko sodišče). Tako pregledani in odobreni račun se bo p r i o b č e v a 1 oblastni, oziroma okrajni skupščini.
Po členu 118. ustave je naloga glavne kontrole pregledovanje državnih računov in nadzorovanje nad izvrševanjem državnega in oblastnih budžetov. Glavna kontrola pregleduje, popravlja in likvidira račune obče uprave in vseh računodaj-nikov nasproti državni blagajni. Završni državni račun predloži se narodni skupščini v rešitev s pripombami glavne kontrole.
i
Zakon o glavni kontroli z dne 30. maja 1922., »Službene novine« broj 125, veH v členu 2.: '     '
Za pregledovanje računov samoupravnih oblastev je glavna kontrola najvišje nadzorno oblastvo.
Z določili členov 97., 98. in 99. pa ustanavlja citirani zakon o glavni kontroH za pregledovanje računov samoupravnih oblastev oblastne kontrole, sestavljene iz najmanj dveh članov, ki jih izvoH oblastna skupščina, in najmanj dveh računskih preglednikov, ki jih postavlja glavna kontrola. Tej oblastni kontroli daje čl. 102. citiranega zakona dalekosežne pravice nasproti osebam, ki imajo polagati račune o finančnem gospodarstvu v oblastni samoupravi.
Predpis čl. 80. zakona o samoupravi, da glavna kontrola odobruje račune in odobrene pri občuje skupščini, je zakon o glavni kontroH ublažil, postavljajoč vmes oblastno
9
130 " Naša samouprava.
kontrolo, v kateri je zastopana samoupravna skupščina in glavna kontrola.
Skušnje naših bivših deželnih uprav kažejo, da je res potrebna neka državna kontrola nad finančnim gospodarstvom vsakokratne večine v skupščini in odboru, vendar po mojem mnenju ni potrebno, da ta kontrola skoraj odpravlja načelo samouprave v tem oziru.
Odobrenje letnega računa bi moralo pripadati pač samoupravni skupščini, kateri naj bi se predlagali računi s poročilom oblastne kontrole, aU jih je našla v redu ali ne in v čem naj bi jih skupščina eventualno popravila. Člen 80. zakona o oblastni in okrajni samoupravi naj bi se torej spremenil tako, da se letni račun predloži oblastni kontroli v pregled ter poročanje in potem oblastni, oziroma okrajni skupščini v odobrenje.
Na tem mestu bi bilo tudi omeniti člen 88., ki govori o združitvi dveh ali več oblasti za izvršitev večjih ekonomskih in kulturnih poslov, ki zahtevajo skupnost dela. Za take sklepe oblastnih skupščin je treba odobrenja kraljevske vlade, torej ne samo finančnega ministra, kakor določa splošno člen 97. ustave. Razlog zato specialno, v ustavi ne predvideno določbo utegne biti ta, da taka združitev presega ne samo finančno zmožnost, temveč tudi teritorialno mejo samoupravne oblasti in vrh tega tahko tangira interese več panog državne uprave.
K tej skupini omejitev samoupravnih funkcij prištevam tudi kombiniranje funkcij samoupravnih in državnih organov.
V interesu ekonomije samouprave določata člena 77. in 117, da samostojne oblastne, oziroma okrajne davke in takse ter oblastne in okrajne doklade k državnim davkom pobirajo državne davčne administracije. Posvetovanje in sklepanje je torej stvar oblastne, ozir. okrajne samouprave, izvršitev in sicer v smislu sklepov samouprave pa dolžnost državne uprave. Po besedilu zakona samouprava navedenih vrst dohodkov niti ne sme sama pobirati, kar ne bo v vsakem slučaju koristno za samoupravo. Podobno določilo ima tudi čl. 130. glede skupnih državnih in samoupravnih organov, da morajo vršiti samoupravne posle po sklepih samoupravnih oblastev.
Naša samouprava.
131
I ^ ¦
Obratno kombinacijo funkcij državnih upravnih organov s funkcijami samoupravnih oblastnih odborov, oziroma okrajnih odborov, vsebujejo členi 97., 98. in 118. Oblastni, oziroma okrajni odbor sodeluje z državnimi upravnimi organi 1. kadar sodelovanje predpisuje zakon; 2. razen tega slučaja, kadar zahteva vehki župan in samoupravni odbor pristane na tako zahtevo. V slučaju, navedenem pod L, prevajajo voljo državnih upravnih organov v dejanje izvršilni organi samouprave, kajti zakon pravi, da je oblastni, oziroma okrajni odbor dolžan skrbeti za izvrševanje državnih poslov po navodilih velikega župana oziroma okrajnega načehiika. Sankcijo za nepokorščino oblastnega odbora, ako bi ne izvršil z zakonom naloženih državnih poslov aH pri tem ne ravnal po navodilih velikega župana, obsega člen 99., po katerem more upravno sodišče na tožbo veHkega župana odgovorne člane oblastnega odbora kaznovati z denarno globo do 2000 Din. Ta novost dela izjemo od pravila, da so samoupravni oblastni odbori odgovorni samoupravnim oblastnim skupščinam.
Nasprotno pa zakon ne priznava nobene odgovornosti velikega župana aH okrajnega načelnika pred oblastno, oziroma okrajno skupščino (čl. 129.). Oba sta sicer dolžna, da dajeta obvestila in pojasnila v notranji državni upravi, kolikor se dotiče samoupravev oblasti, oziroma okraju, vendar o tem v skupščini ni dopustna niti debata niti sklepanje. Tudi to je novost za Slovenijo, je pa logična posledica principa ministrske odgovornosti in načela, da je država suverena, samouprava pa njej podrejena.
c) V t r e t j o skupino omejitev samoupravnih funkcij štejem tiste, katere odvzemajo samoupravnim organom funkcije vseh treh stopenj (ugotavljanje potrebe, ustvarjanje volje in izvrševanja) in jih prenašajo na državne upravne organe. Tak primer predvideva že člen 96., zadnji odstavek ustave: Če ne bi mogla oblast posameznih samoupravnih poslov izhajati s svojimi sredstvi, da država na zahtevo oblastne skupščine in po sklepu narodne skupščine potrebna sredstva aH pa prevzame sama izvrševanje teh poslov. Finančna nezmožnost samoupravne oblasti ima torej pod določenimi pogoji posledico, če državna uprava prevzame vse funkcije v takih posameznih
9*
132 Naša samouprava.
poslih, da ostane samo gola pravna kvahfikacija takih poslov kot samoupravnih. Postopek za take primere predpisuje člen 126 zakona.
Druga vrsta takih primerov je navedena v členu 127. zakona. Ako bi samoupravna oblastva kljub pozivu nadzornega oblastva ne vršila onih upravnih poslov, ki so jim z posebnimi zakqni izrecno naloženi, jih more nadzorno oblastvo na račun samoupravne jedinice samo izvršiti. Če bi n. pr. oblastni odbor navzHc opominu velikega župana ne napravil na oblastni cesti novega mostu, ker je prejšnjega porušila povodenj, bi smel veliki župan dati zgraditi nov most na stroške oblasti in ako
L
bi sam.oupravna oblast ne vstavila povračila za stroške v oblastni proračun, bi to storil finančni minister in dal po svojih organih, ki pobirajo oblastne samostojne davke in oblastne doklade k državnim davkom, odtegniti zadevni znesek iz nabranih oblastnih sredstev. Velikemu županu bi bilo v takem primeru tudi prepuščeno, da ukaže, kakšen bodi novi most; na mesto prejšnjega lesenega bi smel zgraditi betonski ali železen most, torej bi bilo od njegove volje odvisno, kolikšne stroške hoče naprtiti oblastni samoupravi.
Mislim, da gre to določilo predaleč. Pred vsem se ne sme prezreti, da je oblastni odbor pod nadzorstvom oblastne skupščine, okrajni odbor pa pod nadzorstvom okrajne skupščine. Državno oblastvo bi se moralo pred vsem obrniti za odpomoč na dotično skupščino; le tedaj, kadar bi skupščina ne bila zbrana in bi bila zadeva iz širših javnih interesov tako nujna, da bi se ne moglo čakati na odločbo prihodnje seje skupščine, naj bi imel nadzorni organ pravico, da ukrene na stroške samouprave, kar in kolikor je nujno treba.
Končno je v tej skupščini zopet omeniti pravico finančnega ministra, da sme vstavljati izdatke v oblastne in okrajne proračune, kar sem obravnaval že pri specialnem nadzoru gospodarstva.
Najdalekosežnejša omejitev samouprave pa je razpust oblastne, oziroma okrajne skupščine (čl, 69. in 116. zakona), kajti z razpustom se ukinejo ne samo funkcije ampak samoupravni organ sam, omejena je s tem celo potom volitev izražena volja volilcev samih, torej širokih slojev naroda. Zato
Nn^a samouprava.
133
omejuje zakon razpust skupščine samo na takrat, če skupščina dve leti zaporedoma ne reši proračuna. Stališče oblastne, oziroma okrajne skupščine je torej Rlede pogojev za razpust bolj trdno, kakor je bilo oziroma je v Sloveniji stališče bivših deželnih zborov, oziroma okrajnih zastopov in odborov.
Prehodne naredbe.
Razen točke 7. prehodnih naredb, o kateri je bil govor zgoraj, je omeniti zlasti točki 8 in 10.
Točka 8.: Istotako preide vsa imovina (aktiva in pasiva) okrožne, odnosno županijske samouprave na oblastno samoupravo. Okrožne, odnosno županijske doklade in samostojni davki pobirajo se na račun oblastne blagajne.
Točka 10: Ako bi se poedina okrožja ali županije povodom razdelitve države na oblasti cepile na dve ali več oblasti, je njihovo imovino proceniti in porazdeliti na dotične oblasti po povprečnem odnosu števila stanovnikov in velikosti ozemlja, kolikor pride na katero oblast.
V citiranih točkah 8 in 10 bi se bilo moralo poleg okrožij in županij vstaviti tudi dežele (Kranjska, Štajerska, Koroška); kajti tudi te dežele imajo premoženje, katero je po mirovni pogodbi pripadlo pravzaprav ostalo naši državi enako, ka-kor premoženje županij. Ker so bili organi dežel ukinjeni, so državni organi prevzeli upravo, ne da bi se bilo kaj spremenilo na vprašanju lastninske pravice. Pri neprimičriinah so še vpisane kot lastnice dežele. Isti razlog kakor pri županijah in okrožjih, govori tudi pri deželah, da preide premoženje na oblastne samouprave, namreč na skupnost tistih državljanov, ki so s svojimi storitvami (denarnimi dajatvami in delom) ustvarili to premoženje. Drugi državljani k tistemu premoženju niso nič prispevali, zato tudi ne morejo imeti deleža; iz istega razloga si tudi država ne more prisvojiti tega premoženja.
Oblastne samouprave bodo imele težave glede pravnega naslova za prenos lastninskih in drugih stvarnih pravic dežel, ker niso v zakonu na teh mestih tudi dežele izrecno navedene.
L
Umestno bi tudi bilo, da bi se bila tudi sprejela med te prehodne naredbe še določba, da kolikor je država upravljala
134  Subsidijarna i glavna privatna optužba protiv državnih i samoupravnih
organa za krivična dela u službenem radu.
premoŽenje dežel, da oblastnim samoupravam račun o tej upravi, kakor vsakdo, ki upravlja tuje imetje.
Ključ za porazdelitev imetja dežel, županij in okrožij med oblastnimi samoupravami pa se mi za n a š e razmere ne zdi pravičen, dasi je enostaven in umesten tam, kjer prevla-duje naturalno gospodarstvo v samoupravi.
r
V Sloveniji število glav za porazdeljevanje bremen ne pride edino v poštev, temveč pred vsem predpis direktnih davkov. Premoženje se je nabralo v prvi vrsti z dokladami na direktne davke, potem na užitnino in s samostojnimi nakladami (n. pr. na žganje). Za Slovenijo bi bil pravičen ključ za porazdelitev imovine predpis direktnih davkov, morda tudi donos užitninske doklade in samostojnih naklad. Določiti bi bilo seveda tudi, katero davčno leto oziroma katera davčna leta je vzeti za podlago merilu.
Točka 15. prehodnih naredb določa, da, kjer ni občinskega odbora, vrši funkcijo občinskega odbornika v volilnem odboru volilec, ki ga odredi prvostopni sud. Mislim, da se ta točka more nanašati samo na kraje, kjer še niso občine organizirane; kjer pa so občine organizirane, pa imajo začasno druge funkcionarje s funkcijami občinskega odbora, n. pr. gerente v tistih naših občinah, katerim so razpuščeni odbori, imenujejo ti funkcionarji tudi občinske zastopnike v volilne odbore. Sicer bi se kršile pravice gerentov, sodiščem pa po nepotrebnem nalagala bremena.