Herbert Kitschelt
Strukturne težnje energetskopoliticnih aren*
Poleg diferenciacije na pluralistične, segmentirane, etatocen-trične in polarizirane politične cikle v energetsko-tehnoloških politikah posameznih držav je treba raziskati, v kolikšni meri se te težnje k variiranju v formiranju politike omejujejo le na kratkoročne fluktuacijske procese političnega participiranja in politične zmožnosti ali pa se v tem nemara nakazujejo temeljni strukturni premiki moči v energetski politiki proč od politično-ekonomsko fundiranega "produktivizma". Gre torej za problem tega, v kolikšni meri energetskopolitične arene zaradi energetske krize in nuklearnih konfliktov z novimi "policies" ne prestrezajo zgolj kratkoročni zunanji pritisk, temveč so potegnjene tudi v korenite in nemara trajnostne procese strukturne spremembe. Ta ugotovitev meri zlasti na vprašanje, ali je prišlo do preloma s "produktivizmom", ki ga zasidranega v strukturnih participacijskih razmerjih in politično-ekonomskih energetskih režimih opažajo številne raziskave na področju energetske politike, ali pa ta produktivizem ostaja še naprej.
Analiza strukturnih posledic energetske krize in energetskega konflikta nam omogoča nadaljnje zaključke o tem, katere izmed teh nastalih političnih variacij v državah s sodobno kapitalistično družbeno obliko obetajo trajnostne uspehe, torej se lahko spoprijemajo s problemi reprodukcije socialne strukture in problemi politične legitimnosti. Pri pojmih abstraktnega referenčnega okvira iz 1. poglavja seveda ne gre za zajemanje variacijskih procesov energetske politike z "dinamično razvojno hipotezo", temveč za to, da se s "statično
* Tekst je prevod uredniško prirejenega dela petega poglavja knjige "Politik und Energie - Energie-Technopolitiken in den USA, der BRD, Frankreich und Sweden"; Campus Verlag; Frankfurt/M.; 1983.
ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 207
Herbert Kitschelt
hipotezo" obdelajo tudi določeni vzorci režimov in strukture aren, katerih stabilizacija je pri nacijah s podobno družbeno ureditvijo trajnostno možna. Določiti je torej treba "uspesnos-tne pogoje" energetskopolitičnega dizajna, ki se zarisujejo v opazljivem energetskopolitičnem variacijskem procesu. Seveda lahko to zaenkrat storimo le na zelo tentativen, spekulativen način. Potem, ko bomo najprej 1) obravnavali domet strukturne spremembe v doslej opaznih energetskopolitičnih variacijah, bo treba vendarle 2) predstaviti nekatere razmisleke o prihodnjih možnostih posameznih aranžmajev.
DOMET STRUKTURNE SPREMEMBE
1. Produktivlstičnl sindrom
"Sindrom" produktivističnih energetskih politik je v literaturi opisovan zlasti s tole konfiguracijo atributov:
a)	Zasebnogospodarske in politično-birokratske preference delovanja se prilagajajo rastoči porabi energije.
b)	Politično-ekonomski energetski režimi so odtegnjeni strukturnim procesom demokratičnega odločanja. Njihovi institucionalni mehanizmi odločanja, pretežno mikro-ekonomske narave, niso na razpolago, zavrača se "politizacija" tem odločanja z novimi družbenimi zahtevami.
c)	Energetska politika je sektorsko in funkcionalno frag-mentirana. Ne obstaja holistična politična perspektiva, v kateri bi se lahko problematizirali trade-offs (ciljni konflikti) med različnimi sektorji in strategijami.
d)	Obstajajo strukturne prepreke za preusmeritev energet-skopolitičnih prioritet od politik ponudbe k politikam povpraševanja (varčevanje z energijo, regenerativne energije, spremembe strukture povpraševanja po energetskih storitvah).
Če si ogledamo variacijske procese v nuklearnih in rege-nerativnih energetsko-tehnoloških politikah v obravnavanih državah, lahko opazimo različne stopnje produktivistične ali neproduktivistične usmeritve. Le pri Švedski se vendarle kažejo nekateri zasnutki strukturalne cezure, ki pa tudi tu niso privedli do načelnih institucionalnih inovacij.
ZDA in Zvezna republika Nemčija
ZDA in Zvezna republika Nemčija nastopajo pri tem v celoti kot "produktivistični" primeri, v katerih je preobrazba
208 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI
Strukturne težnje energetskopolitičnih aren
energetskopolitičnih prioritet v smislu inovativnega premika te problematike v prid politik povpraševanja najtežavnejša. To je povezano zlasti z majhno zmožnostjo političnih administracij v energetskem sektorju, ki so jih "kolonizirale" in jih obvladujejo zasebna in v akumulacijo usmerjena podjetja, ki morajo zaradi svojega položaja na trgu za merilo svojih energetskopolitičnih preferenc postavljati le mikroekonomske standarde. V Nemčiji se ta produktivistična usmeritev dopolnjuje s podrobno analiziranim "samouravnavanjem" gospodarstva na področju raziskovanja in komercializacije novih energetskih tehnologij. Na splošno se produktivistična usmeritev ohranja z "zaprtim" karakterjem zahodnonemškega artikulacijskega procesa, ki je doslej tako rekoč edino produktivističnim zahtevam dopuščal, da so lahko postale učinkovite (združenja podjetnikov, sindikati itn.).
V ZDA pa je situacija pri političnih input procesih drugačna. Restrikcije odprtosti političnega procesa tu ne izhajajo iz legitimacije artikulacijskih možnosti, temveč iz institucionalne šibkosti agregiranja in postopka oblikovanja političnih koalicij. Antiproduktivistične zahteve bi se sicer lahko artikulirale in celo onemogočale produktivistične politike, vendar pa bi bile zaradi globoko zakoreninjene porazdelitve ekonomske moči komajda sposobne same oblikovati konstruktivne alternativne koalicije, ki bi lahko uveljavile povsem nove politike. Inovacije se lahko v takšnih pogojih izražajo le v kratkoročnih distributivnih ukrepih (npr. v visokih proračunih za varčevalne ukrepe na področju energetike in razvijanju regenerativnih energetskih sistemov), ne da bi se tudi dotaknile strukturne porazdelitve moči v energetskem režimu. Tudi skromne inovacije bi se lahko kot politike formulirale le v pogojih nadaljnje velike mobilizacije zadevnih zahtev. Obenem se soočajo z velikimi preprekami v politični implementaciji, saj se strukturna politično-ekonomska razmerja moči tu v drugi rundi konfliktov postavijo po robu inovacijam. Inovacijske možnosti se zato v ameriški energetski politiki ne omejujejo le na inkre-mentalne ukrepe v pogojih velike mobilizacije konfliktov, v katerih se nove zahteve "političnim podjetnikom" zdijo privlačne, temveč tudi zelo hitro "izhlapijo" v nesrečni implementaciji tako nastalih politik. Podobne pojave institucionalne inercije lahko opazujemo tudi v drugih političnih poljih, kot npr. v ameriškem spodbujanju gradnje mest, in v skorajda vseh poljih socialne politike.
Razlika med zahodnonemško in ameriško energetsko politiko je zato kvečjemu razlika med strukturnim produktivizmom v Zvezni republiki Nemčiji, ki je komajda kdaj prikrival primat politično-ekonomske porazdelitve moči nad demokratičnim procesom odločanja, in pluralističnim produktivizmom, ki z dodat-
ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 209
Herbert Kitschelt
nimi mehanizmi političnega participiranja dela za neškodljive nove politične zahteve, ki z ozirom na učinke politične formacije tečejo v prazno. Prednost ameriške situacije lahko vidimo le v tem, da so procesne inovacije veliko primernejše za ohranjanje legitimnosti političnih instanc odločanja kot povsem odkrita intrasingenca politike do novih izzivov. Seveda pa si morajo ZDA svojo pluralizacijo političnih postopkov kupovati z manjšo učinkovitostjo in efektivnostjo politik.
Francija
Očitno povečanje politične inovativnosti in pristojnosti za politično delovanje je bilo doseženo šele s francosko energetsko politiko po letu 1974. Gonilo politične mobilizacije za dosego novih ciljev energetske politike so tu administrativne in industrijske elite. Seveda se tudi tu ne stremi za očitnim obratom od produktivizma, kaj šele, da bi se ga uresničevalo. Gre, nasprotno, predvsem za sistematiziranje produktivističnih politik (s politiko "tout nucléaire") in hkratno uveljavljanje neproduktivističnih spremljajočih politik povpraševanja. Sposobnost državnega delovanja je mobilizirana na vseh frontah. Detronizacija produktivističnih prioritet pa pri tem v Franciji nenazadnje ni uspela zato, ker je politični režim znal s svojim koncentriranim potencialom industrijskopolitičnega delovanja potlačiti široko politično razpravo o energetiki in marginalizirati obstoječo opozicijo. V primeru Francije lahko zatorej govorimo o "organiziranem produktivizmu".
Švedska
Do odkritega boja za produktivistične in neproduktivistične energetske politike je doslej prišlo le v Švedski, kjer je odprtost, ne pa tudi agregacijska sposobnost političnih input struktur, prav tako kot sorazmerno velika pristojnost države za delovanje na področju energetske in industrijske politike dovoljevala efektivno postavljanje pod vprašaj tradicionalnih energetskopolitičnih usmeritev. Vendar pa tudi tu doslej v glavnem ni prišlo do institucionalne stabilizacije novih prioritet. To zadeva po eni strani elektrogospodarstvo, kjer bi bilo mogoče takšne težnje spodbujati naprimer z nadaljnjo krepitvijo vloge komunalnih podjetij za oskrbo z energijo. Hkrati pa je v nacionalni politiki premalo institucionalnih mehanizmov, ki bi lahko tudi v prihodnje zagotavljali reprezentativnost procesov odločanja na področju energetske politike. Pri tem bi bilo treba misliti naprimer na trajnostno uporabo različnih
210 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI
Strukturne težnje energetskopolitičnih aren
metod demokratičnega oblikovanja volje, teritorialna reprezentacija, funkcionalna reprezentacija in plebiscitarna participacija na področju energetske politike. Tudi v primeru Švedske lahko zaradi sedanjega položaja govorimo le o nekakšnem začasnem, institucionalno (še) nezavarovanem obratu od produktivizma, ki ga bo po vsej verjetnosti treba v prihodnjih političnih konfliktih še braniti.
2. Konfiguracija inputov in outputov
1 Lindblom (1979) je inkre-mentalizem poizkušal razlikovati kot golo logiko odločanja. Le-ta nima nobenih pluralistično-teo-retskih implikacij "strukturnega konservativizma", saj lahko inkrementalne spremembe skladno s tem konceptom potekajo tudi s hitrim tempom.
Osrednjega pomena za razlago bolj produktivističnih ali bolj neproduktivističnih energetskih politik je konfiguracija, ki jo v določenem režimu tvorijo politični input in output mehanizmi. To ugotovitev lahko uporabimo le za kratko razpravo o vprašanju, kateri so tisti institucionalni pogoji formiranja politike na področju energetike, ki so v zarisujočih se mednarodnih politično-ekonomskih okoljih (postopoma naraščajoča konkurenca za vse bolj omejene surovine, deliberalizacija svetovne gospodarske ureditve, multipolarnost vojaškega ravnotežja itn.) dolgoročno najbolj obetavni za stabiliziranje nacionalnih energetskih sektorjev na način, da ne bodo povzročali ekonomskih kriz in političnih konfliktov. Pri tem se bomo omejili na obravnavanje strukturnih in proceduralnih problemov organizacije politično-ekonomskih energetskih režimov, ne da bi tudi vsebinsko obdelali posamezne opcije delovanja na področju energetske politike. Dokler ostajajo tehnične, resursne in zgodovinsko-politične okoliščine konkretnih procesov odločanja (torej npr. tudi mobilizacija in usmeritev političnih akterjev) nedoločeni, lahko strukturni in procesni cilji le nepopolno pojasnjujejo vsebinske energetske strategije.
Inkrementalni procesi
Sprva bi lahko, navezujoč na velik del politološke literature iz povojnega obdobja, mislili, da imajo previdni, inkrementalni procesi političnega odločanja in politična struktura, ki omogoča te procese, dolgoročno največje možnosti za vzpostavitev stabilnih energetskih režimov. Inkrementalizem je treba tu identificirati z nadaljnjim razvojem statusa quo znotraj pluralističnih in segmentiranih struktur energetskopolitičnega odločanja, kakršne prevladujejo v ZDA in Zvezni republiki Nemčiji.1
Vendar pa so kritiki pluralistično-inkrementalnih procesov odločanja poizkušali pokazati, da ti procesi v pogojih velike konfliktnosti in zelo kompleksnih problemov odločanja, kakršni nastajajo v energetskem sistemu zaradi dolgoročnih
ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 211
Herbert Kitschelt
posledic današnjih političnih strategij, povzročajo paralizo celotnega procesa odločanja in pomanjkanje zmožnosti političnega odločanja nasploh.2 Ravno to lahko opazujemo v energetskih politikah zadnjega desetletja zlasti pri pluralističnem političnem ciklusu v ZDA, vendar pa tudi pri segmenti-ranem ciklusu v Zvezni republiki Nemčiji. V obeh primerih nastaja nekakšna strukturna inercija, ki inovativnih pobud sploh še ne dovoljuje (ZRN) ali pa v procesu njihove implementacije povzroča njihovo izparevanje (ZDA). Hkrati pa prihaja zaradi nezadostne industrijsko-politične zmožnosti političnega sistema in visoke mobilizacijske stopnje novih zahtev do "dezorganizacije" doslej prevladujočih energetskih politik v njihovi implementaciji.
MEJE TRŽNOGOSPODARSKE SAMOORGANIZACIJE IN SPONTANEGA PRILAGAJANJA
To stanje je nenazadnje možno zato, ker novi energetski sistemi odpirajo vrsto problemov, ki jih posamezna industrijska podjetja ne morejo več premagovati z metodami tržnogospo-darske samoorganizacije in spontanega prilagajanja. Na področju jedrske energije zadeva to predvsem varnostna vprašanja, vprašanja politično-vojaškega profiliranja in raziskovalno-ekonomske probleme izredno dolgotrajnega, dragega in z visokimi tveganji povezanega tehnološkega razvoja. Na področju fosilnih energetskih virov gre za družbeno-politično obravnavanje vedno bolj perečih problemov ekološke škode, ki nastaja zaradi njihovega izgorevanja (kisel dež itn.), problemov uporabe omejenih okoljskih resursov (npr. vode za proizvajanje sintetičnih goriv) in raziskovalno-ekonomskih vprašanj (dolgoročna odpiralna dela pri novih energetskih nahajališčih in tveganja komerciali-zacije novih tehnologij). Tudi pri regenerativnih energetskih sistemih so v raziskovalni ekonomiji in ekološki regulaciji (premija za prijaznost okolju?) nemara nujne politično-institucionalne premise, če naj se dajejo ustrezni signali mikroekonomskim stroškovnim primerjavam različnih energetskih sistemov.
Prežemanje tržnogospodarske kapitalistične "pobude" z vedno bolj kolektivnimi institucionalnimi premisami in negotovostmi delovanja dela za neverjetno "decentralizirano" rešitev energetskega konflikta in usmeritev dolgoročnega razvoja energetskih sistemov, ki stavita zgolj na prilagajanje posameznih udeležencev na trgu. Družbe bi si lahko privoščile sorazmerno neefektivne, toge pluralistične ali segmentirane politične cikluse, ki enostavno nadaljujejo strukturno porazdeljevanje politično-ekonomske moči v zadevnih energetskih arenah ali pa jo le počasi spreminjajo, le če bi imele obetavno tržnogospodarsko
2 Tu navezujem zlasti na Barberjevo analitično delo iz leta 1971.
212 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI
Strukturne težnje energetskopolitičnih aren
decentralizirano strategijo razreševanja problemov. Cena za takšno decentralizirano prilagajanje so ponavljajoče se energetske krize in kratkoročno zasnovani, nekonsekventni politični programi, ki jih ni mogoče implementirati. Zlasti pri zaprtih političnih artikulacijskih procesih tvegajo ti politični režimi nevarnost, da bo njihova nedovzetnost za nove politične zahteve na energetskem področju povzročila veliko škodo legitimaciji njihovih zadevnih politik ali celo njihovih političnih inštitucij.
Nedvomen dokaz tega je vzpon "zelenih" antistrank v Zahodni Nemčiji. V ZDA, ki imajo odprte, vendar pa, kot se je izkazalo, neefektivne participativne strukture, imamo nasprotno opraviti z zelo visoko ravnjo ciničnega odnosa do zmožnosti delovanja politike in težnjami k populističnemu umiku politike nasploh in deloma tudi kapitalističnih trgov.
V tu obravnavanih primerih energetsko-tehnološke politike lahko dejansko opazimo, da so ravno države, ki najmanj zasledujejo decentralizirano tržnogospodarsko energetsko politiko in "strukturno-konservativni" pluralizem, tiste, ki najpogosteje odpirajo nove energetske opcije in kažejo največjo zmožnost prilagajanja novim svetovnogospodarskim pogojem energetskega sistema in spoprijemanja z novimi energetskopolitičnimi zahtevami. Iz tega lahko oblikujemo začasni sklep, da ima zgolj pluralistično ali segmentirano politično nadaljevanje tržnogospo-darskih energetskih režimov precej majhno možnost za zadovoljivo obvladovanje težavnih ekonomskih in političnih problemov v prihodnjem razvoju na področju energetike.
ALTERNATIVNE METODE POLITIČNE FORMACIJE
To, kar je skupnega alternativnim metodam politične formacije, je, da strukturno in procesno temeljijo na krepitvi državne zmožnosti delovanja pri implementiranju političnih odločitev v institucionalno ureditev ter pri razvijanju in alociranju novih energetskih sistemov. Povečevanje zmožnosti države na strani outputa pa je seveda le ena plat političnega ciklusa, saj imamo najprej procese agregiranja in odločanja, ki šele določijo programe, v katere je treba usmerjati politično implementacijsko moč. Vendar pa imamo tu, kot kažeta Francija in Švedska, zelo različne aranžmaje, ki lahko v podobnih zgodovinskih robnih pogojih proizvedejo kontrarne politične rezultate.
Neomerkantilistična in sindikalistični strategija
Prva opcija se nanaša na zavarovanje političnega input procesa pred množico zahtev, ki so v konfliktnem medseboj-
ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 213
Herbert Kitschelt
nem razmerju, in dovoljevanje sprejemanja odločitev o nadaljnjem razvoju na področju energetike zgolj hermetično zaprtim ekonomsko-administrativnim elitam. V obstoječih politično-ekonomskih razmerjih moči bi taksen aranžma privedel do sistematičnega produktivističnega zastavljanja ciljev, ki se v celoti osredotoča na efektivno razvijanje novih energetskih opcij. V kontekstu sirsih industrijskopolitičnih polj delovanja lahko tu govorimo o neomerkantilistični in sindikalistični strategiji: Po eni strani se država in energetika tesno medsebojno prepletata v notranje- in zunanjetrgovinskopolitičnih vprasanjih energetike, po drugi strani pa se proizvajalci sami "organizirajo" in usklajujejo svoje akcije preko izventržnih mehanizmov odločanja.
Za politične input strukture pomeni ta strategija predvsem nadaljevanje marginalizacije parlamentov in strank v politični formaciji v prid "profesionalnih" birokracij države in gospodarskih organizacij v energetski politiki. Pretok političnih informacij in naloge odločanja niso dostopne sirsi javnosti. Hkrati pa se odločitve centralizirajo in po možnosti sprejemajo v kvazikorporativnih gremijih ob sodelovanju vseh tistih organiziranih interesov, ki neposredno sodelujejo pri proizvajanju energije in industrijski rasti (kapital, država, sindikati).
Gledano v celoti, gre pri tem za strategijo povečevanja konsistentnosti političnih aren z izločanjem motečih zahtev in za integracijo ekonomsko-političnih elit, ki razglasajo energet-skopolitične programske odločitve za tehnične nujnosti, ki jih morajo obravnavati "strokovnjaki". Retorika predstavnikov industrije in oblasti, ki jo lahko najdemo v vseh državah, ki jih obravnava ta studija, da je treba preprečiti politizacijo energetike, bi bila tu prevedena v prakso.
Na drugi strani političnih output struktur bi ta strategija razresevanja energetskopolitičnih problemov ustrezala politično-ekonomskemu mesanemu gospodarstvu, v katerem se državno in podjetnisko investicijsko in finančno načrtovanje medsebojno prepletata npr. preko releja bančnega sistema in prekrivata z mesanogospodarskimi lastninskimi razmerji. Brez posebnih težav lahko torej ugotovimo, da ta kratki analitični opis organizacijskega modela pomeni za v prihodnost usmerjeni energetski režim idealnotipsko nadaljevanje razvojnih teženj, ki jih lahko opazujemo v Franciji. Racionalnostni standardi efektivnosti in učinkovitosti (v tem prednostnem zaporedju) dobivajo občutno prednost v primerjavi s standardi, ki s kompromisi varujejo kratkoročne organizacijske inventarje ali cenijo stabilne demokratične programske koalicije. Antagonisti demokratičnih koalicij se učinkovito "eksteritorializirajo" iz političnega procesa.
Ali bo taksna režimska kultura vendarle v vseh okoliščinah, torej tudi onstran danes zgodovinsko verjetnih okolisčin, proizvajala "produktivistične" energetske politike, je negotovo,
214 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI
Strukturne težnje energetskopolitičnih aren
saj so le-te brzdale avtomatizem zasebnokapitalistične logike akumulacije, kot mehanizma produktivistične ekspanzije energetskega sektorja, v prid kompleksnejših politično-administra-tivnih organizacijskih problemov. To ponazarja ne nazadnje tudi francoska "dvojna strategija" hitre izgradnje nuklearne kapacitete ob hkratnem intenziviranju zahtev po varcevanju z energijo in regenerativnimi energetskimi viri. In slednjič si lahko zamišljamo družbo z institucionaliziranim avtoritarnim režimom varčevanja energije, v katerem elite odločajo o metodah alokacije (absolutno) omejenih energetskih resursov.
Demokratizacija političnih input struktur
Druga opcija institucionalizacije energetskopolitičnih aren poizkuša povečevanje zmožnosti delovanja države na področju energetike povezati z demokratiziranjem političnih input struktur. Za razliko od pluralizma, ki temelji na tržnogospo-darskem politično-ekonomskem energetskem režimu in ga zaznamuje dezorganizacija tako v procesu političnega odločanja kot tudi procesu implementiranja, bi šlo pri tem za to, da se politični output procesi zavarujejo pred uničujočo fragmentaci-jo delovanja, obenem pa razširijo možnosti za vključevanje družbenih zahtev v proces političnega odločanja, ne da bi se tudi opustili procesi zbiranja in fokusiranja alternativ političnega odločanja.
Odprtost in pristojnost za odločanje se morata pri političnih problemskih inputih kombinirati, če naj učinkovita implementacija programov daje nedvoumne signale. Transparentnost odločanja, multiple strukture odločanja in povečevanje potrebe po konsenzu za politične odločitve so pri tem tri strategije za razširjanje upoštevanja političnih interesov in hkratno povečevanje zmožnosti formiranja širših in stabilnejših političnih koalicij.
Preden pa bomo lahko pojasnili elemente takšne reforme institucionalne strukture, moramo opozoriti, da te strategije vsebujejo zunajpolitične premise, ki koreninijo v ekonomski porazdelitvi moči kapitalističnih ali etatističnih energetskih režimov. Predpostavka takšnih demokratizacijskih strategij je, da se že v industrijskih podjetjih, ki proizvajajo in distribuirajo energijo, usidrajo zahteve neproizvajalcev, ki omogočajo nev-tralizacijo strukturnega prepada velikih organizacij na področju energetske politike v prid določenih energetskopolitičnih opcij. Teoretično bi lahko pri tem mislili naprimer na reprezentacijo porabnikov v podjetjih, ki proizvajajo energijo, ali celo podružbljenje proizvajalcev energije, zlasti podjetij za oskrbo z energijo. Takšno podružbljenje bi lahko obenem povečalo
ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 215
Herbert Kitschelt
zmožnost političnega delovanja pri izdelovanju in uresničevanju regionalnih energetskih konceptov, ki bi bili usklajeni s končno porabo, presegali posamezne energetske vire in bili integrirani s prostorskim in regionalnim načrtovanjem. Taksna izhodišča obstajajo zlasti na Švedskem. Spremljanje takšnega preoblikovanja pristojnosti za politično-ekonomsko odločanje na ravni podjetij, ki proizvajajo energijo, bi bilo vsekakor smotrna tema za nadaljnje raziskovanje.
Državni aranžmaji odločanja
Po tem kratkem ekskurzu o "odpiranju" procesa odločanja na področju energetske politike znotraj same industrije, ki proizvaja energijo, pa se bodo naši nadaljnji razmisleki omejevali predvsem na državno politično sfero in v njej predstavljive aranžmaje odločanja, ki prispevajo k "odpiranju" oblikovanja volje na področju energetske politike.
Prva zahteva bi se nanašala na povečanje transparentnosti odločanja na področju energetske administracije ter njenih zunanjih svetovalnih in nadzornih gremijev s kadrovsko politiko, obveznostmi obveščanja in urejanjem interesnega zastopstva v administrativnih procesih. Interesno zastopstvo se pri tem nanaša na možnosti in meje korporativnih, funkcionalnih struktur participiranja na področju energetske politike (glej v nadaljevanju). Transparentnost odločanja se lahko obenem spodbuja z večjimi pooblastili legislativnih gremijev za nadziranje energetskopolitičnih birokracij, npr. z institucionalno okrepitvijo parlamentarnih odborov. Poleg tega kaže naprimer švedska "vladna komisija", da lahko reprezentacija birokracije, parlamenta in interesnih skupin v organih, ki preiskujejo specifične teme, precej prispeva k povečanju odprtega pretoka informacij. Seveda pa morajo biti preiskovalne komisije dejansko umeščene v funkcijski krog procesov političnega odločanja in ne, kot zlasti v Zvezni republiki Nemčiji in ZDA, predstavljati zgolj legitimacijski, vendar pa od procesa odločanja dejansko odcepljen način igre simbolične politike. Ustanavljanje preiskovalnih komisij na področju energetske politike nas tako privede nazaj k vprašanju načel sodelovanja pri političnem odločanju v tem tematskem polju.
METODE ODPIRANJA PARTICIPATIVNEGA ODLOČANJA
Metode odpiranja participativnega odločanja ob hkratnem ohranjanju politične agregacijske sposobnosti se nanašajo na
216 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI
Strukturne težnje energetskopolitičnih aren
dizajn različnih metod participacije v politiki nasploh in v energetski politiki posebej: reprezentativno-parlamentarno ali kor-porativno zastopstvo in neposredna plebiscitarna participacija.
Reprezentativno-parlamentarni mehanizmi
Reprezentativno-parlamentarni mehanizmi so zgolj obetavni kandidati za odpiranje procesov odločanja na področju energetske politike, če lahko "realignment" strankarskega sistema dejansko reprezentira tematsko specifične politične fronte. V analiziranih državah, z izjemo Švedske, do tega bodisi sploh (se) ni prišlo ali pa se to dogaja v pogojih "decomposed party system" (v ZDA), v katerem se politične koalicije le s težavo oblikujejo. Tematsko specifični realignment političnih strank se sicer nakazuje v številnih zahodnoevropskih državah. Vendar pa ostaja še tudi potem precej močan dvom glede tega, ali je parlamentarni realignment sam spričo pogostokrat težavne nadzorne in iniciativne funkcije teh organov v empirični strukturi politične ureditve dovolj obetaven.
Tudi v energetski politiki bi morale biti zato učinkovitejše funkcionalne, tematsko specifične metode korporativnega interesnega zastopstva, ki so v zadnjih letih dobile med politologi številne zagovornike. Dosedanje osamljene izkušnje na področju energetske politike opozarjajo na problem, da zlasti "nove" politične zahteve na tem političnem področju zaradi nezadostnosti nadzora resursov, ki ima svoje politične-ekonomske razloge, pogosto nimajo nikakršne organizacijske zmožnosti in da često tudi iz radikalno-demokratičnih prepričanj zavračajo "organiziranje" političnega procesa. Takšna zmožnost samoorganiziranja in razpolaganja s kritičnimi resursi v energetski politiki bi bila seveda predpostavka verodostojne in učinkovite participacije teh zahtev pri procesih funkcionalnega odločanja. Za razreševanje tega problema bi bilo treba že znotraj in zunaj političnega režima zagotoviti funkcionalno organizacijsko podlago za takšne zahteve. Z zgoraj predlagano reprezentacijo porabnikov v procesih odločanja industrije, ki proizvaja energijo, in podružbljanjem podjetij za oskrbo z energijo bi nemara bilo mogoče zagotoviti participacijske možnosti in baze moči, s katerimi bi lahko energetskopolitični interes naredili za funkcionalno "reprezentativni".
Plebiscítame oblike neposrednega demokratičnega odločanja
Druga metoda odpiranja odločanja so plebiscitarne oblike neposrednega demokratičnega odločanja, kot so npr. referendu-
ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 217
Herbert Kitschelt
mi. Referendumi posredujejo sicer tematsko zelo specifično podobo javnega političnega mnenja in se s tem v energetski politiki prednostno razlikujejo od številnih strankarsko političnih agregacijskih procesov. Vendar pa referendumi težijo z oblikovanjem enostavnih alternativ k "dekompliciranju" težavnih političnih tem. Hkrati so referendumski rezultati pogosto zgolj nekakšni trenutni posnetki v fluktuirajočem spreminjanju preferenc in utegnejo zelo kmalu politično zastarati.
Učinkovitost referendumov lahko povečajo različni mehanizmi. Prvič, referendumi se lahko uporabljajo le, če so procesi reprezentativnega in korporativnega odločanja neuspešni, če torej ni mogoče oblikovati "zmagovitih političnih koalicij", in je mogoče alternative centralnega odločanja hkrati združevati v transparentnih zvezah. Drugič, učinkovitost referendumov se lahko veže na kvalificirane večine, torej na kvorume referendumske udeležbe in oblikovanja večin (npr. dvotretjinske večine za sprejemanje odločitev z dolgoročnimi političnimi posledicami). Tretjič, referendumi morajo slednjič upoštevati, da energetskopolitični strukturni programi prostorsko in socialno neenakomerno porazdeljujejo stroške in koristi posameznih ukrepov. Značilno je namreč, da stroški teh ukrepov pogosto nastajajo prostorsko koncentrirano le pri enem delu referendumskih upravičencev (npr. prebivalstvo, ki živi v okolici termoelektrarne ali nuklearke), medtem ko se koristi takšnih projektov razdeljujejo na vse volivce. V takšnih primerih morajo biti referendumi opremljeni s "pogojnim ponderiranjem", pri katerem se lahko večini prizadetih lokalnih volivcev prizna pravica veta v procesu odločanja.
STRATEGIJE DEMOKRATIČNEGA OBLIKOVANJA POLITIČNE VOLJE
Različne metode korporativnih in plebiscitarnih postopkov odločanja kažejo splošnejšo strategijo demokratičnega oblikovanja politične volje v energetski politiki z multiplimi linijami odločanja in pravico veta: povečanje potrebe po konsenzu za takšno dolgoročno energetsko politiko, ki jo bo mogoče politično implementirati in bo presegala šibke večine odločanja in "najmanjše zmagovite koalicije".
Povečevanje potrebe po konsenzu s široko reprezentacijo in odločanjem kvalificirane večine je seveda zlasti primerno za upočasnjevanje procesa političnega odločanja in zoževanje množice "večinsko sposobnih" političnih alternativ. V tem smislu je takšna strategija v očitnem nasprotju z racionalnostni-mi merili učinkovitosti in efektivnosti v političnem procesu. To je še toliko pomembnejše zato, da se lahko sprejete politične
218 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI
Strukturne težnje energetskopolitičnih aren
odločitve administrativno in industrijsko uresničujejo in jih v procesu implementacije ni treba znova politično izposlovati.
Iz tega razloga mora tudi demokratični energetski režim močno staviti na centralizacijo funkcij administrativnega poseganja v energetiko na eni strani in na integracijo političnih in gospodarskih odločitev v regionalne energetske programe na drugi. Pri tem je lahko v številnih primerih, kot npr. deloma v energetsko-tehnološki politiki, koristna "nevtrali-zacija" računov zasebnogospodarskih podjetij z njihovimi relativno omejenimi horizonti izračunavanja gospodarske rentabilnosti. Podružbljanje podjetij za oskrbo z energijo bi lahko naprimer v takšnem kontekstu ne le izboljšalo pretok političnega komuniciranja navzgor do centralnih gremijev odločanja, temveč tudi olajšalo možnost implementacije okvirnih prioritet navzdol v hierarhiji odločanja.
Gledano v celoti, si tudi demokratizacija energetske politike spričo dosedanjih izkušenj v različnih energetskih režimih ne bo mogla privoščiti enostavne neposredno-demokratične "decentralizacije" družbene zmožnosti odločanja, saj se energetski režimi ne odrekajo v celoti izbiranju kolektivnih prioritet in efektivnos-ti njihove implementacije. Decentralizacija lahko zato poteka le v omejenem smislu: Po eni strani je lahko smiselna za razširjanje inputa političnega odločanja, vendar pa mora najti svoje meje v zmožnosti agregiranja kolektivnih političnih alternativ. Po drugi strani pa se decentralizacija nanaša na lokalno izpolnjevanje in specificiranje energetskopolitičnih okvirnih ciljev v avtonomni odgovornosti javnih inštitucij ali podjetij.
Izvajanje dominantnosti določene vsebinske energetske politike iz orisanih političnih strukturnih in procesnih ciljev je dvoumno, če ne poznamo zgodovinsko-specifične porazdelitve preferenc med zadevnim prebivalstvom. Medtem ko večina empirično preiskovanih političnih strukturnih ciljev limitira možnostni prostor za uresničevanje novih političnih zahtev že s svojimi pravili oblikovanja političnih odločitev, je lahko le demokratizacija političnih input struktur, v povezavi z nevtralizacijo mikroekonomskih izračunov rentabilnosti kot edinimi odločilnimi racionalnostnimi standardi podjetij s področja energetike, tista, ki bo pravila političnega odločanja naredila fleksibilnejša za širok spekter političnih zahtev, povezanih z energetsko politiko.
Prevedel: Alfred Leskovec
ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 219