Rast smrekovih nasadov, osnovanih na opuščenih kmetijskih zemljiščih GDK: 903:922:932:(497.12) Urejanje poslovnih razmerij pri gospodarjenju z javnimi gozdovi Th\=) Regulating of Business Relations in Public Forest Management Iztok WINKLER• Izvleček Winkler, l.: Urejanje poslovnih razmerij pri go- spodarjenju z javnimi gozdovi. Gozdarski vestnik, št. 4/1994. V slovenščini s povzetkom v anglešči- ni, cit lit. 16. . V Sloveniji je treba ohraniti primeren delež javnih, zlasti državnih gozdov. Ti so pomembni zlasti za uveljavljanje mnogonamenskega gospo- darjenja z gozdovi in kot generator razvoja gozdov in gozdarstva. Gospodarjenje z njimi mora biti intenzivno in stabilno. Zato je treba poslovna razmerja med lastniki javnih gozdov in izvajalci del v teh gozdovih vzpostavljati kot dolgoročna in na večjih zaokroženih kompleksih javnih gozdov. Ključne besede: javni gozdovi, gozdarska za- konodaja, poslovni odnosi, gozdarska politika 1 UVOD 1 INTRODUCTION V zgodovinskem razvoju so nastale tri glavne skupine lastnikov gozdov: država, lokalne skupnosti, zasebniki. Vsaka od teh skupin ima praviloma več podskupin lastni- kov, ki se med seboj deloma razlikujejo po pravnem statusu. Državni gozdovi so dejansko nastali že v času, ko še ni bila izoblikovana država v današnjem pomenu. Gozdovi so pripadali vladarjem, ki so jih deloma dajali v posest tudi fevdalni gosposki. Državni gozdovi so v začetku veljali za neodtujljive. Leta 1790 pa je Francija sprejela zakon o alineaciji gozdov in s tem prekinila načelo neodtujlji- vosti državnih gozdov. V Franciji je bilo prodanih na tisoče hektarov gozdov, enako tudi v drugih evropskih državah, zlasti v Avstriji. Alineacija državnih gozdov je teme- * Prof. dr. l. W., dipl. inž., Biotehniška fakulteta, Oddelek za gozdarstvo, 61000 Ljubljana, Večna pot 83, SLO Synopsis Winkler, l.: The Regulating of Business Rela- tions in Public Forest Management. Gozdarski vestnik, No. 4/1994. ln Slovene with a summary in English, lit. quot. 16. An appropriate share of public, first of all state forests, has to be preserved in Slovenia. They are considered as a precondition for the establis- hing of multiple forest management and a gene- rator of the development of forests and forestry. The management with these forests has to be intensive and stable. Consequently, business re- lations between the owners of public forests and those who carry aut forest work in the forests have to be established on a long-term basis, relevant for large rounded off plats of public forests. Key words: public forests, forestry legislation, business relations, forestry policy ljila na teorijah liberalistične ekonomske šole, po katerih država ni sposobna dobro gospodariti in je zato treba tudi gozdove privatizirati. Državne gozdove in gozdove lokalnih skupnosti obravnavamo skupaj navadno kot javne gozdove, mednje prištevamo tudi gozdove različnih javnih fondacij; ponekod pa prištevajo mednje tudi cerkvene go- zdove (npr. v Belgiji in Franciji) Po dveh stoletjih so se mnenja o vlogi in pomenu javnih gozdov spremenila in veliko držav skuša ne samo zadržati ampak celo povečati delež takih gozdov. Tako je danes delež javnih gozdov v evropskih državah zelo različen, zagovor- niki popolne privatizacije gozdov nikjer v Evropi ne uspevajo, saj se povsod krepi spoznanje o pomenu socialnih in ekoloških funkcij gozdov, za uresničevanje katerih pa je zasebna lastnina prej ovira kot spodbu- da. Še več, marsikje se krepi prepričanje, da je treba delež javnih gozdov še povečati. Ni naključje, da v tem prednjačijo države, Gozd V 52, 1994 199 • . Urejanje poslovnih razmerij pri gospOdarjenju z javnimi gozdovi ki imajo relativno malo gozdov in občutljive ekološke razmere. Danska je npr. v obdo- bju 1965-76 povečala delež javnih gozdov za 3 odstotne točke, Nizozemska pa v obdobju 1963-83 kar za 18 odstotnih točk. Tabela 1 : Delež javnih gozdov v evropskih državah Table 1: The Share of Public Forests in European Countries Država Delež javnih Država Delež javnih gozdov gozdov Country The share of Country The share of public forests public forests % % Portugalska 13 Luksemburg 43 Norveška 13 Belgija 45 Avstrija 21 Vel. Britanija 45 Francija 26 Nemčija 53 švedska 27 Nizozemska 59 Finska 28 Švica 74 Španija 34 Grčija 78 Italija 40 Irska 85 Danska 42 Evrop.unija·povpr. 40 Vse bolj poudarjen javni interes za gozdove postavlja pred vse lastnike gozdov vse več omejitev in posebnih odgovornosti. To je boleče predvsem za zasebne lastnike, ki v svojih gozdovih, razumljivo, zasledujejo predvsem gospodarske interese. Zato jim mora država omejitve in posebne obvezno- sti zaradi javnega interesa za ohranitev in razvoj gozdov in njihovih ekoloških in so- cialnih funkcij nadomestiti, bodisi z ustre- znimi odškodninami, bodisi z materialnimi spodbudami in davčnimi olajšavami in celo z obvezo, da država odkupi gozdove, v katerih je izjemno poudarjena ekološka ali socialna funkcija. Vse to je za državo lahko pomembna finančna obremenitev. S tega vidika je zato smotrneje, da je v Sloveniji večji delež javnih, med njimi zlasti državnih gozdov, saj se tako obveznosti do indivi- dualnih lastnikov zmanjšujejo. Drugi razlog za večji delež javnih gozdov je dejstvo, da je učinkovito mnogonamen- sko gospodarjenje z gozdovi racionalno le na večjih površinah. Res je sicer, da bodo tudi nekateri zasebni lastniki imeli večjo gozdno posest, na kateri je prav tako mo- goče racionalno gospodariti, vendar bi jih morala država v tem primeru obvezati, da imajo ustrezno gozdarsko službo, kot je to 200 Gozd V 52, 1994 npr. v Avstriji (primer : avstrijski zakon o gozdovih, 1975), ali pa jih obvezati, da se v vseh strokovnih zadevah povezujejo z ustrezno gozdarsko organizacijo. Državni gozdovi so tudi tista kategorija gozdov, 'ki je strokovni generator razvoja gospodarjenja z gozdovi (spodbujajo nove načine gospodarjenja z gozdovi, inicirajo tehnološki razvoj v gozdarstvu itd.). Tega ni mogoče optimalno zagotavljati na za- sebni posesti, vsaj ne na tako razdrobljeni, kot je slovenska. Seveda pa ostaja odprto vprašanje, ali je država dober gospodar. Praksa je pokaza- la, da država ni dober gospodar, če z gozdovi gospodari neposredno in admini- strativno. Drugače pa je, če ima za gospo- darjenje z državnimi gozdovi organizirano ustrezno gozdarsko organizacijo (kot so npr. javna podjetja). V gozdarsko razvitih srednjeevropskih državah imajo gozdarsko službo organizi- rano tako, da ta varuje splošni interes za ohranitev in razvoj vseh gozdov ne glede na lastništvo, hkrati pa neposredno opera- tivno gospodari z državnimi gozdovi, pone- kod tudi z drugimi javnimi gozdovi (Svica, Nemčija) ali pa imajo za gospodarjenje z državnimi gozdovi organizirano posebno podjetje (Avstrija). 2 ZAKONSKI POLOŽAJ JAVNIH GOZDOV V SLOVENIJI 2 LEGALSITUATION OF PUBLIC FORESTS IN SLOVENIA V Sloveniji smo imeli doslej kljub prevla- dujoči drobni zasebni posesti , tudi primeren delež družbenih gozdov. S spremembami političnega in gospodarskega sistema je družbena lastnina dobila jasnega lastnika. Z zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij je določeno, da preidejo družbeni gozdovi v državno last in se ne privatizirajo. Občine pa so dobile v last gozdove, ki so jih imele pred 6. aprilom 1941. Teh gozdov je bilo na območju današnje Slovenije malo, le okoli 0,6 % . Del družbenih gozdov pa je bil oziroma še bo, v skladu s predpisi o denacionalizaciji, vrnjen prejšnjim lastni- kom. Urejanje poslovnih razmerij pri gospodarjenju z javnimi gozdovi Z zakonom o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov je bilo nato določeno, da z državnimi gozdovi gospodari Sklad kmetij- skih zemljišč in gozdov Republike Sloveni- je. Dosedanje gozdnogospodarske organi- zacije pa po izločitvi javne gozdarske slu- žbe ostajajo podjelja za izvajanje gozdno- gospodarskih del. Zakon pa ne preqvideva, da bi Sklad sam opravljal čisto poslovne funkcije go- spodarjenja (izvajanje del, prodaja lesa), saj izrecno pravi, da gospodarjenje obsega le upravljanje in razpolaganje. Takih po- slovnih funkcij tudi ne more opravljati javna gozdarska služba, ki je ustanovljena za varovanje javnega interesa za ohranitev in razvoj vseh gozdov ne glede na lastništvo. To je bil tudi temeljni razlog za ločitev javne in poslovne funkcije pri gospodarjenju z gozdovi. Zakonodajalec v zakonu o Skladu kmetij- skih zemljišč in gozdov (Ur. l. RS, št.1 0-432/ 93) glede samega izvajanja gospodarjenja z gozdovi napotuje predvsem na zakupna razmerja, čeprav ne izključuje tudi drugih oblik urejanja odnosov. To je razvidno zlasti iz naslednjih določb zakona: Zakon navaja med nalogami Sklada, da izvaja promet s kmetijskimi zemljišči, kme- tijami in gozdovi ter jih daje v zakup v skladu s predpisi in svojimi akti oziroma zanje dodeljuje koncesije (4. člen). V organu Sklada so med drugimi tudi trije predstavniki uporabnikov oziroma zakupni- kov kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov (5. člen). Prenos kmetijskih zemljišč, kmetij in go- zdov v Sklad ne vpliva na pravice upravljal- cev, da nadaljujejo z uporabo in upravlja- njem teh zemljišč, če jih obdelujejo oziroma izkoriščajo kot dobri gospodarji, do izdaje pravnomočne odločbe o denacionalizaciji oziroma do podelitve koncesije ali sklenitve zakupne pogodbe v skladu z zakonom (17.člen). Upravljalci oziroma dejanski uporabniki in zakupniki sklenejo s Skladom oziroma občino zakupne oziroma drugo ustrezno pogodbo oziroma jim Sklad oziroma občina podeli koncesijo (2.odstavek 17.člena). O trajanju zakupne pogodbe pravi zakon, da se zakupne razmerje podeli najmanj za čas, ki ustreza amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča oziroma trajne nasade. Po določilih zakona prihajata torej v po- štev predvsem dve obliki: zakup ali konce- sija. Vsebinsko med eno in drugo obliko ni bistvenih razlik, navadno pa se koncesija podeljuje za dejavnosti, ki jih opravljajo gospodarske javne službe, kamor pa go- zdarstvo ne spada. Pri zakupu gozdov pa nikakor ne gre za klasično zakupne razmerje, ker: - je zakupnik gozdov obvezan gospoda- riti v okvirih, ki mu jih določajo gozdnogo- spodarski načrti; - zakupnine ni mogoče določiti v fik- snem znesku za celotno zakupne obdobje, ampak se iz leta v leto spreminja, ker se spreminjajo naravne proizvodne razmere; - se v konkretnih primerih lahko zgodi, da bo zakupnina negativna in bo torej lastnik moral za gospodarjenje v svojem gozdu zakupniku še kaj plačati, namesto, da bi kaj dobil. Ta možnost je toliko večja kolikor manjše in razdrobljene bodo za- kupne enote. Iz navedenih razlogov bi se zato morali pri urejanju poslovnih razmerij pri gospo- darjenju z javnimi gozdovi izogibati pojma zakup oziroma ga uporabljati le pogojno. 3 OBLIKE POSLOVNIH RAZMERIJ PRI GOSPODARJENJU Z DRŽAVNIMI GOZDOVI 3 THE FORMS OF BUSINESS RELATIONS IN THE MANAGEMENT WITH STATE FORESTS Ne glede na formalno pravno obliko po- slovnega razmerja pa naj bi izvajalec prev- zemal za določen čas celotno gospodarje- nje z javnimi gozdovi na določeni površini. To pomeni, da bo praviloma izvajal v teh gozdovih vsa gozdnogospodarska dela. Oblike poslovnih razmerij med lastniki javnih gozdov in izvajalci del so lahko različne, pri čemer ne bi smeli vztrajati, da se v vseh primerih uporablja enako obliko, ampak je treba upoštevati konkretne last- ninske in gozdnogospodarske razmere. GozdV 52, 1994 201 Urejanje poslovnih razmerij pri gospodarjenju z javnimi gozdovi 3.1 Dolgoročno poslovno razmerje 3.1 Long-term Business Relationship Osnova za dolgoročno poslovno raz- merje pri gospodarjenju z javnimi gozd?vi je gozdnogospodar~ki ~~črt ~no~e. ~a nJ_~­ govi podlagi potencralnr rzvaJalcr pnpravrJO ponudbe za izvajanje celotnega gospodar- jenja za celotno obdobje trajanja n~črta. Pri izbiri dolgoročnega izvajalca Je vpra- šanje, po kakšnih kriterijih in merilih izbrati najugodnejšega. Potencialni izvajalec lahko v svoji ponudbi prikaže svoje izvajal- ske sposobnosti (kadri, oprema itd.) in refe- rence o dosedanjem delu, težje pa bo za daljše časovno obdobje dal tudi fiksno eko- nomsko ponudbo, npr. % prodajne cene lesa, ki ga bo plačal kot rento Skladu. Če bi bila ekonomska ponudba za celotno časovno obdobje samo okvirna, dejanske ekonomske pogoje pa bi določali letno na podlagi letnega programa del, je t~ka po_- nudba lahko tudi špekulativna. Da br sklenrl dolgoročno poslovno razmerje, bi lahko potencialni izvajalec dal nestvarno ekonom- sko ponudbo, v letnih programih pa bi se obnašal bolj ali manj kot monopolist, ki ima delo že zagotovljeno. Le za nekatere eko- nomske parametre (npr. faktor splošnih stroškov) se izvajalec lahko obveže tudi dolgoročno. Potencialni izvajalec se bo prav tako za celotno dolgoročno obdobje težko obvezal za fiksni odstotek prodajne cene lesa kot rento Skladu, saj se med leti spreminjala struktura posekanega lesa in kakovost pri- dobljenih sortimentov, na kar izvajalec ne more bistveno vplivati. Čisto dologoročno poslovno razmerje med lastniki javnih gozdov in izvajalci torej ni ustrezn