Po
gl
ed
in
a
vo
de
n
je
Od nove javne uprave do privatizacije:
vodenje in reforma šolstva v Angliji
David Hall
Univerza v Manchestru, Velika Britanija
V tem prispevku analiziramo prenovo angleškega šolskega sistema
med njegovo preobrazbo iz blaginjskega v poblaginjsko
naravnanega, v katerem je glavni položaj zavzela privatizacija.
Posledice teh reform za izobraževalni sektor proučimo v analizi,
v kateri namenjamo posebno pozornost prevladi nove javne uprave
in pojmu vodenja. Članek popisuje širjenje neoliberalne in
neokonservativne miselnosti o izobraževanju v vseh glavnih
političnih strankah v Veliki Britaniji, z začetkom v sedemdesetih letih
20. stoletja, ko je nova desnica »iznašla« krizo izobraževanja, do
vznika političnega zbliževanja v zvezi s prenovo šolstva, ki zdaj traja
že več kot trideset let. V njem utemeljujemo stališče, da je v šolski
reformi to dolgotrajno zbliževanje zdaj privedlo do faze »post-nju«,
v kateri so ostanki blaginjskosti krhki in potisnjeni ob rob in v kateri
čedalje bolj prevladujejo zasebni interesi. Izoblikujemo sklep, da so
izkušnje izobraževalnih vodij, strokovnjakov in ustanov iz tega
obdobja globoko vpete v nasprotja in napetosti, ki so neposredno
povezani s samim procesom prenove, kar ustvarja trajno nestabilen
sistem, ki hudo omejuje tako učitelje kot mlade.
Ključne besede: nova javna uprava, vodenje, neoliberalizem,
privatizacija
Uvod
Že več kot trideset let je preteklo od začetka odločnih prizadevanj
za prenovo izobraževanja v Angliji, s katerimi naj bi nadomestili
blaginjski šolski sistem, ki so ga sestavili iz povojne rešitve, sprva
vzpostavljene v štiridesetih letih 20. stoletja. V središču tega pro-
cesa je oblikovanje nove javne uprave (nju) in vrste s tem poveza-
nih prizadevanj, za katera zatrjujejo, da izboljšujejo izobraževalne
ustanove in delo tistih, ki v njih poučujejo in se učijo. Z današnjega
vidika je pomembno poudariti, da lahko videz na področju reform
nju vara. Kot sta pred več kot desetletjem opozorila že Hood in
Peters (2004), je nju pojav, ki ni nov in za katerega bi bil izraz »v
srednjih letih« zdaj nemara ustreznejše poimenovanje. Nadaljnje
znamenje zorenja šolske reforme v tem kontekstu je, da se ne-
nehno razvija in utrjuje že z vrsto vlad, začenši z administracijo,
vodenje 1|2017: 9–23
David Hall
ki jo je v letih 1979–1990 vodila Thatcherjeva, nato s konserva-
tivno administracijo v letih 1990–1997, z novo laburistično admini-
stracijo v letih 1997–2010, s konservativno/liberalno-demokratsko
koalicijo v letih 2010–2015 in nazadnje še s konservativno admini-
stracijo, izvoljeno leta 2015. In čeprav so reforme nju že ves čas
usmerjene v javne službe, nenehno vsaj delno deluje kot prena-
šalka praks, izpeljanih iz zasebnega sektorja (Clarke in Newman
1997). V povezavi s tem se je kot glavna značilnost šolskih reform
v Angliji močno izrazila privatizacija šolstva (Ball 2007), in sicer
tako zelo, da je izraz po(st)-nju (Christensen in Lægreid 2011;
Dunleavy 2005; Hall in Gunter 2016) zdaj postal točnejši. Zato nas
izraz »javen« iz »nove javne uprave« ne sme odvrniti od opaža-
nja, da se v izobraževalnem prostoru, ki ga je predhodno, čeprav
s sedanjega vidika le začasno, zasedalo »javno«, znova uveljavlja
»zasebno«. Poleg tega je v sodobnih izobraževalnih ustanovah v
Angliji uporaba izraza »vodenje« izpodrinila pojem »upravljanje«
(Hall, Gunter in Bragg 2013). Toda v tem primeru uporaba izraza
»vodenje« ne sme odvračati pozornosti od nenehnega naraščanja
upravljanja in menedžerstva v organizaciji izobraževalnih ustanov
(Hall 2013). Poleg tega v članku utemeljujemo, da so trajnost, ne-
pretrganost in gola trdoživost šolskih reform v Angliji protislovno
prispevale k precejšnji nestabilnosti za izobraževalne ustanove in
vodje.
V šolstvu v Angliji torej ni vse, kot se zdi. V članku predsta-
vljamo zgodbo tako o glavnih kot bolj skritih temah in komplek-
snosti teh reform ter o podlagi za napetosti in negotovosti, ki jih
povzročajo zavodom, mladim ljudem, vodjem izobraževanja in
strokovnim delavcem, ki jih proces prenove najbolj neposredno
zadeva.
Pojav trenutnega procesa prenove v Veliki Britaniji
Bistvena za to, da se je v Združenem kraljestvu pojavila nju,1 je
bila leta 1979 volilna zmaga konservativne stranke pod vodstvom
Margaret Thatcher, ki se je do takrat že uveljavila kot ključna vo-
dilna figura nove desnice. Čeprav je bila usmerjenost k splošni
blaginji, ki je prevladovala po 2. svetovni vojni, v sedemdesetih le-
tih v Veliki Britaniji pod čedalje večjim pritiskom (Gamble 1988),
1 V Združenem kraljestvu imajo Severna Irska, Škotska in Wales poverjeno oblast
nad lastnim šolstvom, zato pri omenjanju šolske prenove govorimo o Angliji, pri
omembah prenove javnih služb nasploh pa o Združenem kraljestvu Velike Brita-
nije in Severne Irske.
10
Od nove javne uprave do privatizacije
se je pod nenehnim udarom znašla šele po oblikovanju vlade pod
vodstvom Thatcherjeve. Med letoma 1945 in 1979 je v britanski
politiki prevladovala laburistična stranka, naklonjena načelu splo-
šne blaginje, konservativci »enega naroda« (angl. one-nation con-
servatism), ki so zagovarjali gospodarske in socialne posege dr-
žave za odpravljanje revščine in vzdrževanje skupnosti, pa so imeli
premoč pri konservativcih. Konservativci »enega naroda« so širše
podpirali povojno soglasje o splošni blaginji in so lahko delovali
znotraj njega. Njihova naknadna marginalizacija v konservativni
stranki pod vodstvom Margaret Thatcher je zato povzročila radi-
kalno spremembo smeri za Veliko Britanijo.
Za tem poskusom izpodrivanja povojne naravnanosti k blagi-
nji v Veliki Britaniji sta stali dve glavni miselni struji nove de-
snice. Prva je bila pojav neoliberalizma. Čeprav gre za izrazito
odstopanje od butskellizma2 keynesovsko navdihnjenega povoj-
nega blaginjskega soglasja v petdesetih in šestdesetih letih 20.
stoletja, lahko v neoliberalizmu vidimo diskurzivno obuditev glo-
boko zakoreninjenega in ekonomsko liberalnega pristopa k re-
ševanju socialnih in gospodarskih težav v Združenem kraljestvu
(Briggs 1961), in to tako, da lahko s sodobnega gledišča, po zdaj že
več kot petintridesetih letih neoliberalno navdihnjene diskurzivne
prevlade gospodarstva in politike (Harvey 2005), kot tisto obdobje,
ki odstopa, vidimo čas pojava države blaginje, in ne časa obuditve
liberalne države pod neoliberalizmom. Zato je mogoče na hiter
vzpon neoliberalizma v Veliki Britaniji v osemdesetih letih 20. sto-
letja gledati v javnih zadevah nasploh kot na obuditev predhodno
dolge tradicije gospodarskega liberalizma, ki daje, ko zaživi pre-
delan v svojo »neo« obliko, bogato in rodovitno podlago za naglo
širjenje v razne vidike britanske politike, družbe, gospodarstva in
kulture. In drugič, razmere, kakršne so z volitvami v Veliki Brita-
niji na oblast pripeljale vlado v duhu nove desnice, so doživljali v
vseh t. i. naprednih industrijskih gospodarstvih na zahodu in dru-
god. Optimizem visokega modernizma, z njim povezane obljube
o »razbeljeni tehnološki revoluciji« (Wilson 1964) in zmožnost ra-
cionalnega strateškega načrtovanja, ki so bili povezani z državno
vodenimi posegi zaradi obetov o hitrem napredku v znanosti in
tehnologiji za državljane, je po obdobjih gospodarskih pretresov,
npr. v zvezi z naftno krizo opec leta 1973, zamenjal zelo drugačen
2 Izraz se nanaša na blaginjski konsenz med konservativno in laburistično stranko
ter združuje imeni R. A. Butlerja in Hugha Gaitskella; oba sta bila finančna mini-
stra.
11
David Hall
diskurz. Ta novi diskurz je poudarjal vidike neučinkovitosti in ne-
uspešnosti vlad in pretirane stroške za vzdrževanje države blagi-
nje ter je bil neposredno povezan z obsežnimi programi javne re-
forme v vrsti držav, v Evropi med drugim na Nizozemskem, Šved-
skem in v Veliki Britaniji, drugod pa v Avstraliji, Kanadi, Novi Ze-
landiji in zda (Pollitt in Bouckaert 2000). Ti programi prenove so
pozneje dobili skupni opis in oznako nova javna uprava, njihova
najbolj prepoznavna značilnost pa so bili poskusi, ki jih zdaj razu-
memo kot jedro nju (Clarke in Newman 1997), da s presaditvijo
menedžerskih tehnik in poslovnih vrednot iz zasebnega sektorja
naredijo vladno dejavnost bolj podobno poslovanju. Pojav neoli-
beralnih diskurzov znotraj nju torej ni bil britanska posebnost.
Toda vse raznolike značilnosti britanskih razmer skupaj – zlasti
politični poraz konservatizma enega naroda znotraj konservativne
stranke, z njim povezan vzpon nove desnice, starejši običaji libe-
ralne države in kriza socialne demokracije, ki so jo bolj v splošnem
občutili v Združenem kraljestvu, vsaj deloma kot razočaranje nad
državnimi posegi po gospodarskih krizah v sedemdesetih letih 20.
stoletja – so se prepletle in ustvarile nekaj, v čemer lahko za na-
zaj prepoznamo splet okoliščin, izredno obetavnih za širjenje ostre
in neizprosne oblike neoliberalizma, ki je zelo po meri agresivne
različice nju.
Diskurzivna »kriza« šolstva v Angliji
To širše dogajanje, opisano v prejšnjih odstavkih, je našlo izraz
v diskurzivni »krizi«, ki je – glede na prej povedano ne prese-
netljivo – prav tako vzniknila v sedemdesetih letih 20. stoletja.
»Kriza« je slonela na bojaznih v zvezi s slabljenjem izobraževal-
nih standardov v državnih šolah, bojaznih, ki jih je razpihovala
vrsta »črnih dokumentov« (angl. black papers), ki so izšli iz kon-
servativne stranke in so zagovarjali starševski nadzor nad šolami,
vavčersko izobraževanje, izbiro staršev in tekmovalnost med šo-
lami (Cox in Dyson 1969; Cox in Boyson 1975). Bojazni, izražene v
črnih dokumentih, so se v glavnem vrtele okoli »progresivnih« me-
tod poučevanja, okoli premika k skupnim oziroma splošnim sre-
dnjim šolam, ki se je začel konec petdesetih let 20. stoletja, ter
okrog vtisa, da imajo učitelji neprimerno veliko avtonomije in da
jim primanjkuje odgovornosti. Progresivnost v šolstvu so krivili za
pomanjkanje discipline v šolah in celo za študentske nemire na
univerzah. Te bojazni so dobile totemski izraz v dogodkih, pove-
zanih s skrajnimi pedagoškimi spremembami na Osnovni šoli Wil-
12
Od nove javne uprave do privatizacije
liama Tyndala v letih 1974–1976, o katerih so na široko poročali
(Davis 2002). Seveda so tako črni dokumenti kot primer šole Willi-
ama Tyndala vodili do obsežnega polemiziranja in domnev v pre-
težno desničarskih tiskanih medijih (Wallace 1993), na način, ki
je dejavno poskušal širiti paniko in strah glede javnega izobraže-
vanja. Ta diskurzivna kriza je dosegla vrhunec, ko je kvazipravna
preiskava dogodkov na šoli Williama Tyndala dala veljavnost po-
misleku, da imajo učitelji ne samo preveč avtonomije, ampak da
celo stremijo k prevratniškim ciljem (Whitty in Menter 1988). Pre-
cej širše se je uveljavila oktobra 1976, ko je takratni laburistični
premier James Callaghan v zdaj znamenitem govoru na Ruskino-
vem kolidžu podprl stališče, ki je izšlo iz krize, o primanjkljaju v
zvezi s šolstvom, financiranim iz javnih sredstev, in se spustil še
dlje, ko je navidezno slabljenje izobraževalnih standardov povezal
z zmanjšanjem britanske mednarodne gospodarske konkurenčno-
sti (Callaghan 1976). To je nakazovalo nekaj, kar je v Angliji vsaj
za naslednjih trideset let postalo prispodoba, ki so jo ustvarjalci
elitnih politik ponavljali v neskončnost: prikazovanje neuspešno-
sti izobraževanja kot neločljivo povezane z gospodarsko neuspe-
šnostjo države.3 Torej lahko menimo, da je moč diskurzivne krize,
izražena v privlačnosti za vse politične stranke, prinesla precej-
šen zagon poznejšemu osupljivo trdovratnemu političnemu stri-
njanju z reformo šolstva, v kateri so v središču pozornosti pozivi k
izboljšanju izobraževalnih standardov, izpeljani iz diskurza nove
desnice. To diskurzivno pozivanje je postalo stična točka vrste pri-
zadevanj za posodobitev tako pod konservativno kot laburistično
in koalicijsko državno administracijo.
Zakon o šolski prenovi iz leta 1988
Leta 1988 so pod takratnim ministrom za šolstvo Kennethom Ba-
kerjem izdali nov Zakon o šolski prenovi. Kot v predhodnih šol-
skih reformah v osemdesetih letih 20. stoletja tudi v zakonu iz leta
1988 vidimo neposreden odziv na diskurzivno »krizo« v javnem
izobraževanju, ki se je začela v sedemdesetih letih 20. stoletja in
je večidel izvirala iz nove desnice, vendar pa se je do tega časa, kot
smo že omenili, zakoreninila širše, vsaj v smislu podpore tako med
konservativci kot laburisti. Glavne odločbe zakona so se nanašale
na bojazni, ki so jih izražali črni dokumenti, in so tako močno od-
3 V Veliki Britaniji se le redko zgodi nasprotno, in sicer da bi za gospodarsko uspešna
obdobja pripisovali elitno ali širše diskurzivno priznanje vzdrževanim (državnim)
šolam.
13
David Hall
mevale v tiskanih občilih. Prinašal je izjemno široko osnovo za
sklop reform, ki so se zapisale v generacije šolarjev in sprožile
naknadno »trajno revolucijo« (Pollitt 2007) šolske reforme in po-
sodabljanja izobraževanja. Šlo je za poskus rekultiviranja in pre-
strukturiranja izobraževalnih ustanov in ljudi, ki delajo v njih, in
pozneje v tem poglavju bomo videli, da je bil bistvena podlaga za
poznejše valove šolske reforme.
Med ključnimi določbami, ki izhajajo iz zakona iz leta 1988, so
bile:
• Centralizacija učnih načrtov in ocenjevanja na šolah z dr-
žavnim kurikulom, predvsem na osnovi tradicionalnih aka-
demskih predmetov, ki se ocenjujejo z državnimi preizkusi
znanja na štirih točkah med starostjo 6 in 16 let.
• Tržna naravnanost šol, zaradi česar so šole začele tekmovati
za učence glede na izbiro staršev. Velik del tega tekmovanja
je temeljil na lestvicah šolskih rezultatov, sestavljenih iz dr-
žavnih sklopov podatkov, povezanih z uvrstitvijo po prever-
janjih znanja učencev.
• Ustvarjanje šol kot lokalnih poslovnih enot na podlagi finanč-
nega upravljanja na institucionalni ravni ter spodbujanje in
utrjevanje elitnega kadra šolskih vodij, ki je iz tega izšlo.
• Podpora zasebnim interesom v šolanju z ustanovitvijo šol,
ki niso pod lokalno, demokratično izvoljeno oblastjo, in s fi-
nančno podporo zasebnega sponzorstva.
V tem zakonu vidimo utelešenje idej nove desnice o izobra-
ževanju, ki se v mnogo pogledih tesno ujemajo z nju in razkri-
vajo napetosti med neoliberalnimi in neokonservativnimi strujami
tega gibanja. V poudarku na izbiri, trgih in konkurenci ter v po-
skusih oblikovanja šol, neodvisnih od državnega sistema, vidimo
odraz neoliberalnih prednostnih želja in ambicij reformatorjev, v
centralnem nadzoru kurikula in ocenjevanja znanja, zasnovanem
zoper naprednost v izobraževanju in za spodbujanje izobraževal-
nih standardov, pa vidimo bolj neokonservativne zahteve reforma-
torjev. Skupaj s širšimi reformami javnih služb tistega časa in v
skladu z njimi je šlo pri tem zakonu za poskus izpodrivanja bla-
ginjskih pristopov, prevladujočih v povojnem obdobju, z novimi
strukturnimi ureditvami, za katere je bilo mišljeno, da bodo imele
na šole, učitelje in mlade korenit učinek.
Čeprav so bile na tej stopnji snovanja znotraj konservativne
stranke med neoliberalci in neokonservativci napetosti (Whitty in
14
Od nove javne uprave do privatizacije
Menter 1988), ne nazadnje v smislu razpona in obsega državnega
kurikula, se je v zvezi z napetostmi v tistem času med tema skupi-
nama glede šolske reforme morda nekoliko pretiravalo. Medtem
ko so se neokonservativci zavzemali za ponovno obuditev avtori-
tarnosti in vzpostavitev družbene discipline namesto permisivno-
sti, za katero so menili, da se je uveljavila v šestdesetih letih 20.
stoletja, in so neoliberalci poudarjali pomen trgov kot glavnega
mehanizma, s katerim je moč doseči napredek, so se oboji zave-
zali, da bodo zožili doseg države na strožje omejen sklop funkcij.
V skladu s tem je zakon iz leta 1988 s svojimi neoliberalnimi do-
ločbami dal podlago za zelo drugačen izobraževalni sistem, v ka-
terem je bilo mogoče vlogo države močno skrčiti.
Za vodje šol, mlade in učitelje je imel zakon iz leta 1988 nato
dramatične posledice. Uvedba državnega kurikula in z njim pove-
zanih državnih preizkusov znanja je omogočila preglednejši (Scott
1998) šolski sistem, v katerem so velike količine merjenih podat-
kov postale na voljo različnim deležnikom. Ti podatki so se prete-
žno nanašali na uspeh učencev glede na ravni uspešnosti, vzpo-
stavljene v državnem kurikulu. V povezavi s tržno naravnanim
sistemom, ki črpa iz konkurence znotraj izobraževalnih ustanov
in med njimi, je postal statistična osnova, na kateri so bili omogo-
čeni izobraževalni kvazitrgi, in osnova za zelo odločne in lokalno
upravljane menedžerske poskuse povečevanja uspešnosti učen-
cev, učiteljev in šole. V tem novem režimu uspešnosti je bilo učen-
cem dano vedeti, kakšno raven uspešnosti dosegajo glede na cilje,
zastavljene po državnih normah, in na to so jih pogosto opomni-
li (Wiliam, Bartholomew in Reay 2004). Učitelje so po podatkih
razredne ravni lokalno upravljali šolski vodje, šole kot ustanove
pa so, kljub dobro znanim odnosom med njihovo institucionalno
uspešnostjo in relativno družbeno-ekonomsko prednostjo učen-
cev (Ozga 2009; Perryman idr. 2011), sodili po surovih podatkih
o uspešnosti, objavljenih v lestvicah šolskih rezultatov. Učitelji so
ne samo izgubili precej avtonomije, temveč so, kot so zatrjevali,
doživljali tudi oblike ustrahovanja (Ball 2003), ki so se izrazile v
tesnobnosti, stresu in samopoškodbenem vedenju. To se je čeda-
lje bolj razkrivalo v naravnanosti k rezultatom, povezani z nevar-
nostjo inšpekcij državnega inšpekcijskega organa (ofsted), in v
upravljanju na podlagi metrik rezultatov uspešnosti, ki je vodilo
do bolj omejenih (Evetts 2009) oblik strokovnosti. Učinka, ki so ga
te spremembe imele na mlade ljudi, podvržene režimu uspešno-
sti, ki je vzniknil iz teh reform (Reay in William 1999), verjetno ne
bomo popolnoma poznali še več generacij, navsezadnje tudi zato,
15
David Hall
ker so bili mladi temu režimu izpostavljeni že v zelo rosni mlado-
sti,4 čeprav so zgodnje posledice že evidentirane. Kljub vsemu pa
se v Angliji kopičijo dokazi o tesnobnosti, samopoškodbenem ve-
denju in drugih težavah mladostnikov, ki se nanašajo na duševno
zdravje in jih neposredno povezujejo s temi reformami (Gilbert
idr. 2009; Simm, Roen in Daiches 2010).
Pospešene reforme
Po osemnajstih letih administracij pod vodstvom konservativcev,
ki so se posvečale neoliberalni in neokonservativni šolski reformi,
se je široko pričakovalo, da bo izvolitev nove laburistične vlade po-
skrbela za preklic predhodnih reformnih prizadevanj ali jih zadr-
žala. Toda tako imenovane in zelo razglaševane »tretje poti« nove
laburistične prenove na področju šolstva ni bilo vseskozi prepro-
sto razločiti. To pa zato, ker je večji del procesa reform pod novimi
laburisti temeljil na vzdrževanju glavnih reformnih načel iz osem-
desetih let 20. stoletja. Vseeno pa lahko pri vladah novih laburistov
vidimo potrjevanje njihove zavezanosti javno financiranemu šol-
stvu zaradi vrste naložb, ki so vodile tudi na primer do občutnega
povišanja učiteljskih plač in do obširnih programov gradnje šol,
s čimer so skušali popraviti zapuščino predhodnih konservativnih
vlad, ki so v šolstvo vlagale zelo malo in so izdatke močno omeje-
vale.
Toda njihov prevladujoči pristop je temeljil na zakonu iz leta
1988. To je pomenilo, da so temeljna načela tega zakona, ki so
združevala tržno naravnanost in centralizacijo kurikula, preverja-
nja in ocenjevanja znanja, ves čas vlade novih laburistov ne samo
ohranjali, ampak so jih celo okrepili in pospešili z vrsto ključ-
nih političnih pobud. Posebej omembe vredna je bila ustanovi-
tev programa akademij skupaj z drugimi poskusi, da bi z oboga-
titvijo raznolikosti šol in izbire podprli tržno naravnanost. Ključni
vidik diskurza novih laburistov, ki je ponujal neposredno primer-
javo s starejšimi reformami iz osemdesetih let in okrepil občutek
kontinuitete z nedavno preteklostjo, je bila v tem obdobju vse-
skozi izrazita raba diskurza o »standardih izobraževanja«. To je
ne samo pričalo o pripravljenosti laburističnih politikov, da nada-
ljujejo prakso uporabe diskurzov, izhajajočih iz neokonservativne
miselnosti, ampak je tudi poudarjalo nezmanjšano moč tiskanih
medijev, če upoštevamo silna prizadevanja, ki so jih bili novi la-
4 Preverjanja znanja 1. ključne faze so vključevala šest- in sedemletnike.
16
Od nove javne uprave do privatizacije
buristi sposobni pri poskusih izogibanja miselnim povezavam s
krizo sedemdesetih let 20. stoletja, ki so jih videli kot zastruplja-
joče (Campbell 2011).
Torej lahko pristop novih laburistov k šolski reformi na neki
ravni vidimo kot pristop, v katerem se je diskurz o obnovljeni veri
v javno šolstvo spet uveljavil tako zaradi precejšnjih vlaganj jav-
nega denarja kot zaradi obsežnih poskusov, da bi z državnimi stra-
tegijami, povezanimi z disciplinarnim sklicevanjem na standarde,
izboljšali kakovost in učinkovitost šol. Že ta dimenzija programa
reforme novih laburistov bi bila sama po sebi podjeten poseg, saj
se je pritisk na šole, učitelje in učence še povečal, ko so jih pre-
govorili k delu znotraj čedalje ožjih parametrov na čedalje višjih
ravneh v zvezi rezultati na državnih preverjanjih znanja. Ta izra-
ziti storilnostni obrat v izobraževanju konec devetdesetih let 20.
in na začetku 21. stoletja, ki sicer ni bil nova poteza šolske re-
forme, so pod novimi laburisti vsekakor navili v dotlej neslutene
višave, ko so uvedli pristop »dostave rezultatov«, angl. deliverology
(Barber 2007), skozi šolstvo, bogato s podatki, v katerem so cilji iz-
boljšanja uspešnosti glede na državne ravni rezultatov postali pre-
vladujoča značilnost šolskega življenja na ravni zavoda, razreda in
učenca posameznika. Seveda pa je bil ta poskus zviševanja stan-
dardov z mehanizmi zagotavljanja storilnosti javnih služb samo
eden od vidikov, s katerimi so se novi laburisti lotili šolske re-
forme. Prav tako so ohranjali vztrajen neoliberalni poudarek na tr-
gih, konkurenci in izbiri v šolstvu, novi laburisti pa so ga še precej
razširili z uvedbo akademij kot neodvisnih državnih šol z zaseb-
nimi sponzorji, na katere lokalna skupnost ni imela vpliva.5 Poleg
tega je poziv vsem srednjim šolam, naj postanejo specializirane
ustanove, pomenil nadaljnji in še odločnejši poskus, da bi sistem
skupnih oziroma splošnih srednjih šol, ki se je razvijal od konca
petdesetih let 20. stoletja, razbili. Predvsem program akademij, na
primer, je bil veliko obširnejši kot predhodni program »mestnih
tehničnih strokovnih šol« (angl. city technology colleges), v okviru
katerega so pod konservativnimi upravami ustanovili le petnajst
šol. Direktivno, centralizirano in meritveno usmerjeni pristop k
»višanju standardov« v šolah so pod vladavino novih laburistov po-
temtakem dopolnili z nadaljnjo nepretrgano zavezanostjo tržni na-
ravnanosti in razvijanju izbire. Tako so novi laburisti navdušeno
nadaljevali odmikanje od državljanskega šolstva, temelječega na
5 Določbe zakona o šolstvu iz leta 1944 so glavno odgovornost za šole nalagale lokal-
nim oblastem.
17
David Hall
splošni blaginji, odmikanje, ki se je začelo v osemdesetih letih 20.
stoletja.
Tudi za konservativno/liberalno-demokratsko koalicijsko vlado
v Angliji (2010–2015) je bilo v glavnem značilno ujemanje s prej-
šnjimi administracijami od leta 1979 naprej. Zanimivo je, da je
skoraj štirideset let od pojava »krize« v šolstvu v sedemdesetih letih
20. stoletja v tej fazi prenove vseskozi ostal prevladujoč diskurz o
standardih. In res je neokonservativna reforma, povezana z druž-
beno avtoritarnimi idejami o odobrenem znanju in vrednotah, v
tem obdobju znova oživela celo tako, da je minister za šolstvo sku-
šal osebno vplivati na to, katere knjige berejo otroci pri angleški
književnosti in zgodovini, in da so – ironija, medtem ko so se zah-
teve po neodvisnosti Škotske krepile – poskušali učencem, ki so
obiskovali šole v Angliji, vcepiti britanske vrednote (Muir 2014). V
skladu s tem so se neoliberalne razsežnosti nju v tem kontekstu
tako zelo pospešile, da je v letih 2010–2014 več kot polovica vseh
srednjih šol, skoraj tri tisoč, prevzela status akademije. Skupaj z
ustanovitvijo tako imenovanih »svobodnih šol« (angl. free schools),
ki so prav tako ostale zunaj nadzora demokratično izvoljene lo-
kalne oblasti, je to pomenilo, da so javno upravljano šolstvo raz-
bili tako zelo, da nju ni bila več uporabna oznaka za procese v igri.
Torej se je na tej stopnji razločno začelo obdobje post-nju kot pri
drugih delih javnega sektorja v Združenem kraljestvu. Šolstvo je
postalo sistem, ki ga sicer še vedno večidel financira država, ven-
dar je pretežno v zasebnem upravljanju in je zmožno hitro presto-
piti k zasebnim sredstvom ter širšemu zasebnemu financiranju. Ta
proces se je naknadno okrepil z izvolitvijo konservativne admini-
stracije leta 2015, saj je že kmalu po začetku mandata predlagala,
da bi za vse šole, osnovne in srednje, predpisali, da postanejo aka-
demije.
Razumeti trajno nestabilnost angleškega šolstva
Iz povedanega je moč razbrati, da v Angliji vlada »trajna revolu-
cija« (Pollitt in Bouckaert 2000) šolske reforme, povezana z nju.
Začelo se je, ko se je nova desnica odločila za poskus reorganizi-
rati izobraževalni sektor v okviru vrste širših reform nju, nato pa
je prerasel v zbliževanje pogledov med strankami, kar je vključe-
valo tudi levosredinsko strujo. Po tridesetih letih reformnih priza-
devanj se je gibanje prevesilo v obdobje post-nju, v katerem zago-
tavljanje šolanja v javni lasti in upravi hitro prehaja pod zasebne
interese. Ta proces reforme teče neprekinjeno in se kljub ne-
18
Od nove javne uprave do privatizacije
katerim razlikam med zaporednimi političnimi administracijami
opira na neverjetno podobne politične predpise, ki zagovarjajo po-
glabljanje, razvijanje in pospeševanje procesov, ki so se začeli v
osemdesetih letih 20. stoletja. Toda prenova kljub stičnim točkam
v pristopih ni pripeljala do trdnega dogovora o šolstvu; nestabil-
nost nastalega dogovora doživljajo učitelji in mladi kot redezorga-
nizacijo (Pollitt 2007). Delno je nestabilnost mogoče preprosto po-
jasniti s trajnostjo samega procesa reform, v katerem šole, učitelji
in učenci doživljajo nenehne in včasih moteče spremembe. Ven-
dar pa je vire za nestabilnost šolstva v Angliji mogoče najti tudi v
globljih napetostih, ki so bile vzrok za reforme kot take. Napetosti
med neokonservativnimi in neoliberalnimi pristopi k šolski pre-
novi v Angliji, ki smo jih omenili v prejšnjih odstavkih prispevka,
so eden takih virov.
Napetosti pa ne vladajo samo med neoliberalno in neokonser-
vativno miselnostjo; najdemo jih lahko tudi med širšimi nape-
tostmi v diskurzu same nju. Ker je bil v nju poudarek na storil-
nosti javnega sektorja (Pollitt in Bouckaert 2000), je v reformi to
vodilo do oblikovanja novih metrik, modelov zbiranja meritev. Te
metrike so zasnovali zato, da bi z merjenjem in naknadnim na-
grajevanjem ali kaznovanjem tistih, ki so izpolnjevali oziroma kr-
šili predpisana merila uspešnosti, nadzorovali dejavnost javnega
sektorja. Hkrati je bilo mišljeno, da bo nju prinesla nov in ino-
vativen način zagotavljanja preskrbe s storitvami, po katerem naj
bi državljani, v svojem novem položaju strank, postali prejemniki
izboljšanih ravni storitev.
V prvi različici nju, opisani kot »trdi« (Ferlie in Geraghty 2005),
je diskurzivni poudarek na obvladovanju institucij javne uprave in
njihovih uslužbencev v okolju, kjer je zaupanja malo in imajo za-
posleni manj avtonomije. V drugi, »mehkejši« različici nju (Ferlie
in Geraghty 2005) je poudarek bolj na omogočanju porajanja spre-
memb v javnem sektorju, in sicer z ustvarjalnostjo, inoviranjem in
podjetnostjo ter hkratnim večjim zaupanjem. nju je torej vsebo-
vala nasprotujoče si diskurze o velikem in majhnem zaupanju, av-
tonomiji in nadzoru, ustvarjalnosti in predpisanosti. Zanimivo je,
da je bila mehkejša različica nju tista, ki je nju postavljala najdlje
od na novo zastaranega diskurza o javni administraciji in birokra-
ciji, ki ga je skušala nadomestiti, vendar je bila trša različica nju
tista, ki je še naprej gospodovala življenju mladih, učiteljev in star-
šev.
Pomemben primer načina, kako je v Angliji izražanje teh na-
petosti podpihovalo trajno nestabilnost, je bilo uveljavljanje »vo-
19
David Hall
denja« v angleških šolah. Kot smo v prispevku že razložili, je bil
eden od izrazov večjega omejevanja strokovnosti učiteljev v nju
močno povezan z režimi uspešnosti, ki so se na šolah razvili, kot
je bilo predpisano s programom prenove (Hall 2013). To je vodilo
do novega vala menedžerstva (Gewirtz 2002) v šolah, v katerih so
se krepile odrejene spremembe, povezane neposredno z agendo
prenove, in v katerih je avtonomija učiteljev slabela. Ta razvoj do-
godkov je pospremilo hkratno uveljavljanje diskurza o vodenju v
šolah, ki se je najizraziteje pokazal z ustanovitvijo državnega kole-
gija za vodenje v šoli (National College of School Leadership) pod
novimi laburisti (Hall, Gunter in Bragg 2013). Sprva se je ta diskur-
zivni premik od upravljanja k vodenju posvečal neki vrsti transfor-
macijskega vodenja z ravnatelji kot umišljenimi samotnimi vršilci
(Spillane in Diamond 2007) ali samostojnimi vodjami v šolah. Ta
diskurzivni premik k vodenju, ki je poudarjal delovanje ljudi, ki so
dobili nalogo poskrbeti, da se reforme v šolah kot posamičnih usta-
novah izvajajo, se lahko v okoliščinah prizadevanja za prenovo, ki
je bilo strogo upravljano, centralno usmerjano in gnano na podlagi
meritev, zdi čuden. Čeprav je zaradi zgodovinskega in pravnega
položaja ravnateljev, ki so jim v njihovi vlogi podeljene precejšnje
pristojnosti, postal model enega samega vodje bolj samoumeven,
so bili pritiski, da je treba zagotoviti prenovo na lokalni ravni, to-
likšni, da to niso bili idealni časi, da bi se v šolah pojavilo te vrste
umišljeno vodenje, ki ga ženejo moralne vrednote (Harris 2003;
Leithwood, Jantzi in Steinbach 1999). Če je bil v teh razmerah
premik k vodenju nenavaden, je bil še bolj nenavaden poznejši
pojav distribuiranega vodenja kot prevladujočega diskurza (Hall,
Gunter in Bragg 2013) v šolah. S tem modelom vodenja so čedalje
širše skupine ljudi, ki delajo na šolah, vabili, da se vidijo kot vodje,
in tako širili protislovja diskurzivnega premika k vodenju na še
širšo skupino učiteljev. V tem premiku je trdo, manj prebavljivo
različico nju tanko zakrivala mehkejša in v razmerah neizprosne,
centralno usmerjane reforme komaj izvedljiva različica nju (Hall
2013).
Zatorej je nju mladim, učiteljem in šolam podelila protislovni
sklop reform, ki jih v angleških razmerah trenutno razrešujejo z
razdiranjem javnega šolstva v post-nju in z njegovo zamenjavo z
zasebnim izobraževalnim sistemom, v katerem šole srdito tekmu-
jejo na trgu izobraževanja, kjer je namen izobrazbe redukcijsko
poenostavljen v rezultate preverjanja znanja. V tem, na novo pri-
vatiziranem izobraževalnem sistemu najdemo ustvarjalnost, ino-
vativnost in avtonomijo v novih »svoboščinah«, ki jih uživajo šolski
20
Od nove javne uprave do privatizacije
upravljavci, ki poskušajo svoje ustanove ugodno umestiti na loka-
liziranih izobraževalnih trgih in lokalno upravljati omejene vidike
finančnih zadev šole. Nadzor in predpisovanje sta predvsem pove-
zana s poučevanjem in učenjem, ki mlade in učitelje podrejata
pedagoškemu prisilnemu jopiču rezultatov o uspešnosti. V tem
smislu se osvobajajoči učinki neoliberalizma, kot so jih razgla-
šali, v šolskem sektorju v Angliji še naprej izmikajo. Starši lahko
te učinke izkusijo, če sploh, v bežnem izvajanju izbire pri odloča-
nju za šole. Vodje šol jih lahko izkusijo kot svobodo pri upravlja-
nju trženja in finančnega menedžmenta svojih zavodov. Za mlade
in učitelje v Angliji pa je najverjetneje, da neoliberalno »osvoba-
janje« izkusijo kot nadzor, omejevanje avtonomije in okleščenje
izobraževalnih procesov in izidov na poenostavljene kvantitativne
podatke.
Literatura
Ball, S. J. 2003. »The Teacher’s Soul and the Terrors of Performativity.«
Journal of Education Policy 18: 215–228.
Ball, S. J. 2007. Education plc: Understanding Private Sector Particpation
in Public Sector Education. London: Routledge.
Barber, M. 2007. Instruction to Deliver: Tony Blair, Public Services and the
Challenge of Achieving Targets. London: Politico’s.
Briggs, A. 1961. »The Welfare State in Historical Perspective.« European
Journal of Sociology 2: 221–258.
Callaghan, J. 1976. »A Rational Debate Based on the Facts.« Govor na
Ruskin College, Oxford, 18. oktober. http://www.educationengland
.org.uk/documents/speeches/1976ruskin.html
Campbell, A. 2011. The Alastair Campbell Diaries Volume One: Prelude
to Power 1994–1997. London: Arrow Books.
Christensen, T., in P. Lægreid. 2011. »Democracy and Administrative
Policy: Contrasting Elements of New Public Management (npm) and
Post-npm.« European Political Science Review 3: 125–146.
Clarke, J., in J. Newman. 1997. The Managerial State, Power, Politics and
Ideology in the Remaking of Social Welfare. London: Sage.
Cox, A., in R. Boyson. 1975. The Fight for Education: A Black Paper.
London: Dent.
Cox, A., in C. Dyson. 1999. Right for Education: A Black Paper. London:
Critical Quarterly Society.
Davis, J. 2002. »The Inner London Education Authority and the William
Tyndale Junior School Affair, 1974–1976.« Oxford Review of Education
28 (2): 275–298.
Dunleavy, P. 2005. »New Public Management Is Dead – Long Live
Digital-Era Governance.« Journal of Public Administration Research
and Theory 16 (3): 467–494.
21
David Hall
Evetts, J. 2009. »New Professionalism and New Public Management:
Changes, Continuities and Consequences.« Comparative Sociology 8
(2): 247–266.
Ferlie, E., in J. Geraghty. 2005. »Professionals in Public Service
Organisations: Implications for Public Sector Reforming.« V The
Oxford Handbook of Public Management, ur. E. Ferlie, L. Lynn ml.,
in C. Pollitt, 422–425. Oxford: Oxford University Press.
Gamble, A. 1988. »Privatization, Thatcherism, and the British State.«
Journal of Law and Society 16 (1): 1–20.
Gewirtz, S. 2002. The Managerial School: Post-Welfarism and Social
Justice in Education. London: Routledge.
Gilbert, P., K. McEwan, R. Bellew, A. Mills in C. Gale, 2009. »The Dark
Side of Competition: How Competitive Behaviour and Striving to
Avoid Inferiority Are Linked to Depression, Anxiety, Stress and
Self-Harm.« Psychology and Psychotherapy: Theory, Research and
Practice 82: 123–136.
Hall, D. 2013. »Drawing a Veil over Managerialism: Leadership and the
Discursive Disguise of the New Public Management.« Journal of
Educational Administration and History 45 (3): 267–282.
Hall, D., H. Gunter in J. Bragg. 2013. »The Strange Case of the
Emergence of Distributed Leadership in Schools in England.«
Educational Review 65 (4): 467–487.
Hall, D., in H. Gunter. 2016. »England: The European Educational npm
Laboratory.« V New Public Management and the Reform of Education:
European Lessons for Policy and Practice, ur. H. Gunter, E. Grimaldi,
D. Hall in R. Serpieri, 21–35. London: Routledge.
Harris, A. 2003. »Introduction: Challenging the Orthodoxy of School
Leadership; Towards Alternative Theoretical Perspectives.« School
Leadership and Management 23 (2): 125–128.
Harvey, D. 2005. A Brief History of Neoliberalism. Oxford: Oxford
University Press.
Hood, C., in G. Peters. 2004. »The Middle Aging of New Public
Management: Into the Age of Paradox?« Journal of Public
Administration Research and Theory 14: 267–282.
Leithwood, K., D. Jantzi in R. Steinbach. 1999. Changing Leadership for
Changing Times. New York in London: Taylor and Francis.
Muir, H. 2014. »Behold, Michael Gove, the Caesar of the Schooling
System.« The Guardian, 20. junij.
Ozga, J. 2009. »Governing Education through Data in England: From
Regulation to Self-Evaluation.« Journal of Education Policy 24 (2):
149–162.
Perryman, J., S. Ball, M. Maguire in A. Braun. 2011. »Life in the Pressure
Cooker – School League Tables and English and Mathematics
Teachers’ Responses to Accountability in a Results-Driven Era.«
British Journal of Educational Studies 59 (2): 179–195.
Pollitt, C. 2007. »New Labour’s Re-Disorganization: Hyper-Modernism
22
Od nove javne uprave do privatizacije
and the Costs of Reform, a Cautionary Tale.« Public Management
Review 9 (4): 529–543.
Pollitt, C., in G. Bouckaert. 2000. Public Management Reform. Oxford:
Oxford University Press.
Reay, D., in D. William. 1999. »‘I’ll be a Nothing:’ Structure, Agency and
the Construction of Identity through Assessment.« British Educational
Research Journal 25 (3): 343–354.
Scott, J. 1998. Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the
Human Condition Have Failed. New Haven, ct: Yale University Press.
Simm, R., K. Roen in A. Daiches. 2010. »Primary School Children and Self
Harm: The Emotional Impact upon Education Professionals, and
Their Understanding of Why Children Self-Harm and How This is
Managed.« Oxford Review of Education 36 (6): 677–692.
Spillane, J., in J. Diamond. 2007. Distributed Leadership in Practice. New
York: Teachers College Press.
Whitty, G. 1989. »The New Right and the National Curriculum: State
Control or Market Forces?« Journal of Education Policy 4 (4): 329–341.
Whitty, G., in I. Menter. 1988. »Lessons of Thatcherism: Education Policy
in England and Wales 1979–1988.« Journal of Law and Society 16 (1):
42–64.
Wallace, M. 1993. Discourse of Derision: The Role of Mass Media within
the Education Policy Process. Journal of Education Policy 8 (4):
321–337.
Wiliam, D., H. Bartholomew in D. Reay. 2004. »Researching the
Socio-Political Dimensions of Mathematics Education.« Mathematics
Education Library 35: 43–61.
Wilson, H. 1964. Purpose in Politics: Selected Speeches. London:
Wiedenfeld and Nicolson.
David Hall je profesor izobraževalne politike in predstojnik
Inštituta za izobraževanje na Univerzi v Manchestru, Velika
Britanija. dave.hall@manchester.ac.uk
23