ZAKLJUČNO POROČILO O REZULTATIH OPRAVLJENEGA RAZISKOVALNEGA DELA NA PROJEKTU V OKVIRU CILJNEGA RAZISKOVALNEGA PROGRAMA (CRP) »KONKURENČNOST SLOVENIJE 2006 - 2013« [. Predstavitev osnovnih podatkov raziskovalne^j^r^oje^rta^^ pocblastu a 1. Naziv težišča v okviru CRP: ——--- Ljjir J.:, Učinkovita in cenejša država Prsiüfo: 2. Šifra projekta: Sifra L_______ V5-0274 3. Naslov proj ekta: Merjenje in vrednotenje razvojne politike 3. Naslov projekta 3.1. Naslov projekta v slovenskem jeziku: 3.2. Naslov projekta v angleškem jeziku: 4. Ključne besede projekta 4.1 ■ Ključne besede projekta v slovenskem jeziku: indikatorji politik, vrednotenje politik, primerjalna analiza, analiza politik, ocena politik, anketa, subjektivni indikatorji blaginje, Evropska družboslovna raziskava 4.2. Ključne besede projekta v angleškem jeziku: policy indicators, policy evaluation, benchmarking, policy analysis, policy assessment, survey, subjective well-being indicators, European Social Survey Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 1 od 17 5. sfaziv nosilne raziskovalne organizacije: Inštitut za ekonomska raziskovanja, Ljubljana 5.1. Seznam sodelujočih raziskovalnih organizacij (R0): Fakulteta za družbene vede, IDV 6. Sofinancer/sofinancerji: Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj 7. Šifra ter ime in priimek vodje projekta: 15323 Renata Slabe Erker Datum: 29.9.2008 Podpis vodje projekta: Renata Slabe Btor Podpis inžigizvaj^ca: dr. Boris ]\ direktor Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 2 od 16 IL Vsebinska struktura zaključnega poročila o rezultatih raziskovalnega projekta v okviru CRP 1. Cilji projekta: 1.1. Ali so bili cilji projekta doseženi? ^ a) v celoti b) delno c) ne Če b) in c), je potrebna utemeljitev. 1.2. Ali so se cilji projekta med raziskavo spremenili? ^ a) da 3 b) ne Če so se, je potrebna utemeljitev: Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 3 od 17 2. Vsebinsko poročilo o realizaciji predloženega programa dela ; lER: Danes je svetovno gospodarstvo preveč zapleteno, da bi lahko uspeh posameznih držav razložili s tradicionalnimi teorijami. Razvoj posamezne države pogojuje internacionalizacija, socialna kohezija, okoljska regulativa in druge vladne politike ter seveda poslovno okolje v državi. Romer (1992) poudarja pomen posebnega znanja, kot faktorja razvoja. Michael Porter (1990) je na primer z uvedbo nove teorije konkurenčnih prednosti povzdignil ustvarjene vire nad dane vire. Nacionalna konkurenčnost je tako v veliki meri rezultat vladnih in podjetniških strategij, česar tradicionalne teorije ne upoštevajo. Poleg tega prihaja danes do hitrih tehnoloških sprememb, priča smo visoki mobilnosti produkcij skih faktorj ev, ter naraščaj očim strukturnim težavam industrializiranih ekonomij. Klasični dejavniki razvoja, kot so varčevanje, investicije, davčna politika ne jamčijo več trajnostne gospodarske rasti, brez ustvarjanja večje vrednosti iz razpoložljivih danosti države (naravni resursi, človeški kapital). Prav zato postajajo v tej fazi poleg makroekonomskih politik vse bolj pomembne razvojne politike, kot so politika spodbujanja podjetništva in protimonopolna politika, okoljska politika, tehnološko raziskovalno razvojna politika, itd... Naša naloga sega prav na področje spremljanja in vrednotenja razvojnih politik. Temeljna razlika med spremljanjem in vrednotenjem je v tem, da prvo ugotavlja, kaj se dogaja ali so odstopanja v izvajanju politike od zastavljene, namen vrednotenja pa je ugotoviti, kaj to pomeni, ali so bili zastavljeni cilji tudi dejansko uresničeni. Šele vzpostavitev ustreznega sistema spremljanja (npr. kazalniki, nadzor, poročanje) omogoča tudi uspešno vrednotenje. Oboje pa je potrebno zaradi izboljšanja uspešnosti in učinkovitosti politike. Vrednotenje je skupaj s spremljanjem bistveni del vsakega procesa načrtovanja. Vrednotenje politik je širši pojem, saj obsega več programov, zakonski okvir, povezanost med programi, povezanost med posameznimi pravnimi akti, idr.. Po eni od številnih definicij, je vrednotenje sistematična in čimbolj objektivna ocena tekoče politike, in sicer vsebine, izvedbe in rezultatov. Namen vrednotenja je oceniti ustreznost, učinkovitost, uspešnost, vpliv in trajnost. Vrednotenje mora proizvesti informacijo, ki je uporabna in kredibilna ter omogoča uporabo njenih ugotovitev in priporočil v procesu odločanja, tako pri prejemnikih kakor tudi pri financerjih. Glavni cilji vrednotenja politik so: izboljšanje kvalitete politike v vsebinskem in upravljavskem smislu, utemeljitev oziroma upravičenje politike v politični in civilni javnosti ter pomoč pri usmerjanju javnih in zasebnih sredstev. Prvi cilj naše raziskave je bil razviti sistem kontekstnih kazalnikov in izdelati oceno posameznih razvojnih politik do danes in sicer, statično, strukturno in v mednarodni primerjavi. Po nasvetih UMAR-ja smo cilj ocenitev politik „od zgoraj navzdol" dopolnili s predlogom sistema spremljanja in vrednotenja „od spodaj navzgor". Kontekstni kazalniki imaj o namreč določene pomanjklj ivosti za ocenj evanj e politik, zlasti problematično je, da niso jasne povezave z določenim ukrepom, pogosto so tudi podatki zastareli. Tekom raziskave se je dodatno potrdilo, da se spremljanje in vrednotenje „od spodaj navzgor" v državah EU izvaja na ravni projektov, ukrepov in programov, na ravni ^ Potrebno je napisati vsebinsko raziskovalno poročilo, kjer mora biti na kratko predstavljen program dela z raziskovalno hipotezo in metodološko-teoretičen opis raziskovanja pri njenem preverjanju ali zavračanju vključno s pridobljenimi rezultati projekta. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 4 od 16 politik pa je ta način nadomeščen s sistemom kontekstnih kazalnikov. Razlog je v tem, da je spremljanje in vrednotenje politik izjemno kompleksna naloga, ki zahteva najprej sistematično spremljanje in vrednotenje na nižjih ravneh. Vse to je del razvojnega procesa, ki lahko terja desetletja, preden bomo lahko ugotavljali neposredne rezultate in učinke politik. Naša hipoteza, da je v tem trenutku v Sloveniji (razvojno gledano) možno in najbolj smiselno spremljati in ocenjevati razvojne politike s kontekstnimi kazalniki, se je potrdila. V nadaljevanju bomo opisali uporabljeno metodologijo pri njenem preverjanju. Spremljanje razvoja s standariziranimi merili (monitoring) in izračunavanje transparentnih kazalnikov (statistika) in njihovo vrednotenje so integrirane tehnike za fokusiranje javne razprave in sprotno prilagajanje razvojnih prioritet. Kazalniki so eno od preprostejših orodij integralne obravnave razvojnih izzivov. Čeprav praviloma zaradi prehudih metodoloških zahtev niso urejeni v konsistenten sistem, primerljiv na primer s sistemom nacionalnih računov, so zelo uporabno orodje za urejeno spodbujanje razprave o nekem pojavu z različnih zornih kotov - politično relevantnost kazalnikom razvoja dajejo njihova mednarodna primerljivost, napovedljivost, problemsko povezana uporaba več posamičnih kazalnikov za izražanje abstraktnejših pojavov, npr. konkurenčnost vladnih politik, sprejemanje gospodarskih izzivov s strani politike, človekov razvoj, kakovost življenja. Izbor kontekstnih kazalnikov razvojnih politik za državo spada med zahtevnejše naloge spremljanja in vrednotenja razvoja, zaradi kompleksnosti in medsebojnega vplivanja razvojnih dejavnikov. Lasten sistem kazalnikov je metodološko orodje za spremljanje in koordinacijo razvojnih politik, vrednotenje strateških ciljev in usmeritev Slovenije pri ustvarjanju blaginje svojih državljanov in prepoznavne pozicije v EU. Kvaliteta sistema kazalnikov v veliki meri zavisi od kvalitete nacionalne statistike ter od tega v kolikšni meri te zajemajo posamezna razvojna področja, (problemi neenakih podatkovnih serij, ravni primerjanja - lokalna, nacionalna, ...). V raziskavi smo uporabili kazalnike, katerih primarni podatki izhajajo iz nacionalnih statistik, mednarodnih publikacij, anket managerjev (IMD in WEF), za katere podatke zbira v Sloveniji prav lER ter drugih raziskav. Sistem kazalnikov sodi v okvir benchmarking metode, ki je bila na Lizbonskem vrhu EU predlagana za najboljšo v skoraj vseh sferah političnega odločanja. Benchmarking olajšuje koordinacijo in integracijo razvoja informacijske družbe, podjetniške politike, strukturnih reform, izobraževalne politike, raziskovalne politike ter socialne politike. Benchmarking je orodje za izboljšanje uspešnosti s pomočjo učenja od najboljših primerov na podlagi razumevanja procesov, po katerih so ti postali najboljši. Pomeni meijenje lastnih rezultatov napram drugim ter tudi proces učenja od svojih konkurentov. Njegov namen v ekonomski analizi je na primer ugotavljanje prednosti in slabosti v primerjavi z drugimi državami, ki slovijo po tem, da so najboljše na področju, na katerem želimo, še napredovati. V kolikor razpolagamo s primerljivimi podatki na tej ravni, je to izjemno dragocena informacija za pripravljalce politik. Gre sicer lahko za samostojno metodo, treba pa je povedati, da na primer SWOT analiza brez benchmarkinga ni mogoča. Z letnim spremljanjem rezultatov benchmarkinga je mogoče zaznati tudi dolgoročni trend dosežkov na področju, ki ga spremljamo. Prvi vmesni rezultat naše raziskave je sistem kazalnikov s pripadajočimi podatkovnimi listi za spremljanje razvojnih politik v pristojnosti različnih vladnih resorjev, za obdobje 2000-2006 (oziroma krajše glede na razpoložljivost podatkov), za 19 držav. Pri tem smo Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 5 od 17 se zgledovali po razvitih mednarodnih sistemih kazalnikov (OECD, IMD, WEF, EUROSTAT) in uspešnih nacionalnih praksah držav v zahodni Evropi, kot izhodišče pa je bil že razvit sistem trajnostnih kazalnikov za Slovenijo v okviru aplikativnega projekta lER »Soodvisnost komponent trajnostnega razvoja pri vključevanju Slovenije v EU«. Prva raven kategorizacije kazalnikov ustreza pristojnostim posameznih vladnih resorjev (po dogovoru z naročnikom je izpostavljenih 8 resorejev oziroma politik: politika spodbujanja podjetništva in konkurenčnosti, raziskovalno tehnološko razvojna politika, politika trga dela, politika izobraževanja, prometna politika, okoljska politika, energetska politika in politika informacijsko komunikacijskih tehnologij). Druga raven kategorizacije pa ustreza ključnim evropskim usmeritvam na posameznem resorju. Kazlniki so izbrani tako, da zaokrožujejo posamezna področja politik, kot jih opredeljujejo zadnje evropske usmeritve, so merljivi in mednarodno usklajeni, je mogoče zaznati napredek/nazadovanje na posameznem področju, da imajo dovolj dolgo časovno serijo in so objektivne in subjektivne narave. V fazi analize smo uporabili široko paleto metod za celostno in resorno interpretacijo razvojnih politik do danes. Izvedli smo mednarodno in časovno primerjavo (po predhodni standardizaciji podatkov), pripravili agregirane indekse politik, indekse različnosti za ugotavljanje strukturnih razlik, ugotavljali povezanost resornih politik v okviru korekcijskih matrik. Vse te metode se v večji meri nanašajo na merjenje rezultatov politik. Za spremljanje in vrednotenje politik od spodaj navzgor pa smo pridobivali ekspertna mnenja in zbirali izkušnje iz preteklosti (intervjuvi). Rezultati te kompleksne analize so (1) identifikacija kritičnih področij posamezne razvojne politike, (2) ovrednotenje zaostanka za najrazvitejšimi državami EU, (3) ocena skladnosti posameznih politik, (4) identifikacija priložnosti in nasploh ocena uspešnosti vlade pri uresničevanju preteklih razvojnih strategij. K temu je treba še dodati rezultate, ki izhajajo iz preučevanja vrednotenja razvojnih programov (od spodaj navzgor) v Sloveniji, izbranih državah EU in Evropski uniji. Le-ti se nanašajo na priporočila za vzpostavitev ustreznega sistema spremljanja in na predloge za vzpostavitev sistema vrednotenja v štirih korakih: (1) standardi in regulativa, (ii) orodja in smernice ter ustanovitev centralne enote, (iii) izboljšanje ponudbe izvajalcev vrednotenj in iv) dokončna izgradnja sistema vrednotenja. Vsi ta priporočila in koraki so v študiji konkretno razloženi. Na podlagi rezultatov analiz kontekstnih kazalnikov pa so izpeljane ocene uspešnosti posameznih politik od leta 2000 do 2005 oziroma 2006 in priporočila za vodenje in usmerjanje posamezne razvojne politike v prihodnje. Študija je priložena in se v zadnjem delu navezuje na ugotovitve raziskovalne skupine FDV-IDV, ki je pokrivala Evropsko družboslovno raziskavo. CJM Poglavitni namen raziskovanja vezanega na Evropsko družboslovno raziskavo je bilo tudi v obdobju 2006-2008 kontinuirano in sistematično opazovanje nekaterih pomembnih stanj in procesov v slovenski družbi, v povezavi z evropskim in globalnim okoljem. Cilj programa je medčasovno opazovanje subjektivnih kazalcev kakovosti življenja, torej merjenje in - po možnosti - pojasnjevanje stališč, izbir in ravnanj prebivalstva na političnem, kulturnem, socialnem in ekonomskem področju. Analitično pročilo izdelano na podlagi tega programa je deloma sledilo tem splošnim Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 6 od 17 raziskovalnim ciljem, deloma pa je prilagojeno strukturi lER, partnerja v ciljnem raziskovalnem programu in se s subjektivnimi indikatorji navezuje na izsledke ekonomskih analiz na področju nekaterih izbranih družbenih politik. Poročilo je v prilogi. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 7 od 17 3. Izkoriščanje dobljenih rezultatov: 3.1. 3.2. Kakšen je potencialni pomen^ rezultatov vašega raziskovalnega projekta za: 3 a) odkritje novih znanstvenih spoznanj; b) izpopolnitev oziroma razširitev metodološkega instrumentarija; c) razvoj svojega temeljnega raziskovanja; d) razvoj drugih temeljnih znanosti; e) razvoj novih tehnologij in drugih razvojnih raziskav. s M Označite s katerimi družbeno-ekonomskimi cilji (po metodologiji OECD-ja) sovpadajo rezultati vašega raziskovalnega projekta: a) razvoj kmetijstva, gozdarstva in ribolova - Vključuje RR, ki je v osnovi namenjen razvoju in podpori teh dejavnosti; b) pospeševanje industrijskega razvoja - vključuje RR, ki v osnovi podpira razvoj industrije, vključno s proizvodnjo, gradbeništvom, prodajo na debelo in drobno, restavracijami in hoteli, bančništvom, zavarovalnicami in drugimi gospodarskimi dejavnostmi; c) proizvodnja in racionalna izraba energije - vključuje RR-dejavnosti, ki so v funkciji dobave, proizvodnje, hranjenja in distribucije vseh oblik energije. V to skupino je treba vključiti tudi RR vodnih virov in nuklearne energije; d) razvoj infrastrukture - Ta skupina vključuje dve podskupini: • transport in telekomunikacije - Vključen je RR, ki je usmerjen v izboljšavo in povečanje varnosti prometnih sistemov, vključno z varnostjo v prometu; • prostorsko planiranje mest in podeželja - Vključen je RR, ki se nanaša na skupno načrtovanje mest in podeželja, boljše pogoje bivanja in izboljšave v okolju; e) nadzor in skrb za okolje - Vključuje RR, kije usmeijen v ohranjevanje fizičnega okolja. Zajema onesnaževanje zraka, voda, zemlje in spodnjih slojev, onesnaženje zaradi hrupa, odlaganja trdnih odpadkov in sevanja. Razdeljen je v dve skupini: f) zdravstveno varstvo (z izjemo onesnaževanja) - Vključuje RR - programe, ki so usmeijeni v varstvo in izboljšanje človekovega zdravja; ^ g) družbeni razvoj in storitve - Vključuje RR, ki se nanaša na družbene in kulturne probleme; 3 h) splošni napredek znanja - Ta skupina zajema RR, ki prispeva k splošnemu napredku znanja in ga ne moremo pripisati določenim ciljem; i) obramba - Vključuje RR, ki se v osnovi izvaja v vojaške namene, ne glede na njegovo vsebino, ali na možnost posredne civilne uporabe. Vključuje tudi varstvo (obrambo) pred naravnimi nesrečami. Označite lahko več odgovorov. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 8 od 17 3.3. Kateri so neposredni rezultati vašega raziskovalnega projekta glede na zgoraj označen potencialni pomen in razvojne cilje?_ lER: -Pregled izkušenj spremljanja in vrednotenja politik („bottom up" pristop) v Sloveniji in tujini -Ocena dosedanjega spremljanja in vrednotenja politik („bottom up" pristopa) -Predlog sistema spremljanja in vrednotenja -Postavitev sistema kontekstnih kazalnikov za spremljanje osmih razvojnih politik, vključno s pridobitvijo podatkov (v skladu z njihovo razpoložljivostjo) za časovno serijo 2000-2006 za 19 držav EU -Mednarodna ocena posamezne politike (statična, dinamična, strukturna) -Ocena povezanosti in skladnosti politik -Priporočila za vodenje politik CJM: - Nabor kazalcev za opazovanje subjektivne ravni družbene dinamike je bil naslednji: 1) Latentne vrednote in stališča, zlasti tista, ki se tičejo odnosa do politične demokracije, družbene pravičnosti in družbenih neenakosti, nacionalne identitete in etničnih razlik, dela, družine in religije ipd.). 2) Odnos javnosti do strukturnih problemov v slovenski družbi, (npr. družbena izključenost, brezposelnost in kriminal) in ukrepov za njihovo reševanje; 3) Pripravljenost javnosti za državljansko participacijo in javno angažiranje, pri čemer gre za kazalce kot so zaupanju v državne in družbene institucije, odnos do sistemskih politik in njihovih učinkov, odnos do medijev, vključenost v prostovoljne organizacije, interesne skupine in organizacije ipd. Empirični podatki te vrste akademski skupnosti predstavljajo podlago za večnivojske analize družbenega dogajanja in pomembno spodbudo za preverjanje in razvijanje družboslovnih teorij srednjega dometa. Podatki in na njih temelječe analize pa zagotavljajo pomembne informacije tudi za politično odločanje in prispevajo k za širšo javnost relevantnemu razumevanju procesov v slovenski družbi in njenem okolju. - Neposredni pomen raziskave ESS za slovenski prostor je v možnosti sistematične primerjave Slovenije z drugimi evropskimi državami. Umeščanje v primerjalni kontekst je dobrodošlo tako za akademske kot aplikativne namene in publiciranih analiz, ki na empirični podlagi največjih mednarodnih družboslovnih raziskav postavljajo Slovenijo v primerjalni kontekst je že veliko. S primerjalno analizo političnih vrednot v Sloveniji so se tudi v okviru projekta ESS ukvarjal Miheljak (2005), z odnosom do vloge države Bemik in Malnarjeva (2005), z nacionalizmom in nacionalno identiteto Hafner-Fink (2005), z analizo vrednot nasploh (Rus, Toš 2005). - Poleg vsebinskih koristi projekt ESS ustvarja tudi pretok metodološkega znanja tako v raziskovalno kot pedagoško sfero in krepi 'akademski družbeni kapital' raziskovalcev v Sloveniji, ne le tistih, ki neposredno sodelujejo v raziskavi. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 9 od 17 3.4. Kakšni so lahko dolgoročni rezultati vašega raziskovalnega projekta glede na zgoraj označen potencialni pomen in razvojne cilje? ___ lER: Strateški interes Slovenije je izboljšanje kakovosti življenja in blaginje preko povečanja ekonomske razvitosti, trajnosti in prepoznavnosti v svetu (SRS, 2005). Temu interesu sledi tudi Okvir gospodarskih in socialnih reform za povečanje blaginje v Sloveniji (2005). Oba temeljna nacionalna strateška dokumenta, skupaj z evropskimi strategijami, to je predvsem Lizbonsko strategijo konkurenčnosti (2000) in Goetheburško strategijo trajnosti (2001) predstavljajo vsebinski okvir za spremljanje in vrednotenje razvojnih politik v Sloveniji. Za oblikovanje uspešnih in učinkovitih razvojnih politik v prihodnosti je izjemno pomembno, da imamo ustrezen sistem kontekstnih kazalnikov, ki omogoča mednarodno primerljivost in ga bo mogoče ažurirati letno ali na daljše obdobje in tako sproti ugotavljati napredovanje oziroma nazadovanje pri posamezni politiki. Brez takšnega orodja je usmerjanje razvoja na nacionalni ravni in v okviru EU ter usklajevanje resornih politik navznoter in navzven praktično nemogoče. Slovenija po vstopu v EU potrebuje novejše pristope ocenjevanja razvojne ravni in usmerjanja posameznih politik, saj se morejo te tekoče adaptirati v smeri, ki bo omogočala pospešeno konvergenco k najbolj razvitim članicam EU, tako na gospodarskem, socialnem in okoljskem področju. V tem smislu postajajo nacionalne razvojne politike tako pomembne kot makroekonomske. Naslednji dolgoročni rezultat te raziskave pa je postavitev izhodišč za spremljanje in vrednotenje politik od spodaj navzgor, kar je izjemno kompleksna naloga, ki zahteva najprej sistematično spremljanje in vrednotenje na nižjih ravneh. Vse to je del razvojnega procesa, ki lahko terja desetletja, preden bomo ugotavljali neposredne rezultate in učinke politik. CJM • Podatki iz raziskav ESS tvorijo kakovostno podlago za analitike in oblikovalce politik na različnih družbenih področjih (predvsem gre za širok nabor kazalcev kakovosti življenja kot so zdravstvo, okolje, sociala, ocena dela politčnih sistemov ipd. - in v tem smislu prispevajo k učinkovitejšemu upravljanju omenjenih družbenih sistemov. Nabor kazalcev o družbeni strpnosti, nestrpnosti, odnosu do družbenih in etničnih manjšin je eden od poglavitnih virov informacij o teh pojavih za pripadnike nevladnih organizacij na teh področjih. • Med širše družbene učinke ESS lahko poleg razvoja dodiplomskega in podiplomskega izobraževanja štejemo tudi izboljšanje vodenja in upravljanja, potencialno pa tudi dvig kakovosti življenja. Tovrstne raziskave namreč omogočajo spremljanje družbenih trendov na večini politično najbolj relevantnih področij, kar lahko opredelimo kot mehanizem družbenega samo-opazovanja, ki lahko opozori na (anti-)demokratične potenciale, žarišča družbenih napetosti in konfliktov, nastajajoče ali vztrajajoče družbene neenakosti in podobno, kar akterjem odločanja omogoča ustrezen odziv • Posredno prispevajo tudi k povečevanju učinkovitosti gospodarjenja s človeškimi viri in njihovi splošni gospodarski uspešnosti, preko analize kazalcev kot so problematika zaposlovanja, mobilnost delavcev, delovne obremenitve, zadovoljstvo pri delu, odnosi s sodelavci, avtonomija pri delu, vzorci prostega časa ipd. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 10 od 17 3.5. Kje obstaja veijetnost, da bodo vaša znanstvena spoznanja deležna zaznavnega odziva? ^ a) v domačih znanstvenih krogih; ^ b) v mednarodnih znanstvenih krogih; ^ c) pri domačih uporabnikih; d) pri mednarodnih uporabnikih. 3.6. Kdo (poleg sofinancegev) že izraža interes po vaših spoznanjih oziroma rezultatih? lER Poleg sofmancerjev izraža interes po naših spoznanjih oziroma rezuhatih Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko ter Urad za makroekonomske analize in razvoj. Predstavnikom obeh institucij ter predstavnikom Ministrstva za finance, ter seveda predstavnikom naročnika (Služba Vlade RS za razvoj) je bil potek dela na raziskavi že predstavljen. Prav tako se za rezultate zanima Svet za trajnostni razvoj pri SVR. CJM Konkretneje lahko potencialne uporabnike raziskave ESS razvrstimo v tri širše skupine. - Na prvem mestu je vsekakor akademska skupnost, katere pripadniki podatke uporabljajo pri svojem analitično-raziskovalnem in pedagoškem delu. Med najbolj množičnimi uporabniki so tu predavatelji in študentje na družboslovnih fakultetah, zlasti pri predmetih, ki se ukvarjajo z vrednotno dinamiko sodobnih družb in metodami družboslovnega raziskovanja. Po podatkih arhiva ESS je bila Slovenija na 4 mestu po številu uporabnikov podatkov raziskave ESS (glej prilogo 2), med katerimi je 85% akademikov (študentje, raziskovalci in profesorji), kar je tudi primarni vidik uporabe posatkov raziskave - Druga pomembna skupina sta politika in javna uprava, ki ji rezultati lahko služijo kot informacijska podlaga in teoretsko ozadje za identifikaciji družbeno in politično relevantnih problemov, za oblikovanje političnih strategij in ukrepov ter načrtovanje akcij obveščanja javnosti. Podatki ESS so bili že večkrat podlaga za izdelavo delov poročil o o človekovem oziroma socialnem razvoju - Tretja je širša javnost in mediji, ki se lahko preko rednega pojavljanja članov skupine v javnih občilih seznanijo z rezultati družboslovnih opazovanj in s tem z najpomembnejšimi latentnimi družbenimi procesi v slovenski družbi. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 9577 od 17 3.7. Število diplomantov, magistrov in doktoijev, ki so zaključili študij z vključenostjo v raziskovalni projekt? 4. Sodelovanje z tujimi partnerji: 4.1. Navedite število in obliko formalnega raziskovalnega sodelovanja s tujimi raziskovalnimi inštitucijami._ Vključenost v relevantne mednarodne projekte lER 1) CORINNA: Spodbujanje inovacij s pomočjo čezmejnega sodelovanja. Vir: INTERJREG III C 2) Technical Assistance in Measurement of Competitiveness Indicators of Macedonia's Economy. Vir: IBRD Loan 4793-MK CJM 1) 2008 - 2010 ESSPrep: The European Social Science Infrastructure - Preparatory Phase, 7th Framework Program; Senior partner. Tasks: reviews, planning, consortium management; Koordinator: City University London, PI Professor Roger Jowell • sodeluje Brina Malnar (WPl, WP3, WP4, WP5, WP8) 2) 2007 - 2009 ESS4 - Improving social measurement in Europe, 6th Framework Programme; Senior partner. Tasks: WP12, WP7 - dissemination; consortium management; Koordinator: City University London; PI Professor Roger Jowell • Sodeluje Brina Malnar (WP12 - monitoring dissemination activities) 3) 2006 - 2011 ESSi - European Social Survey Infrastructure, 6th Framework Programme; Senior partner. Tasks: NA5, organizing international courses for new researchers; consortium management; Koordinator: City University London; PI Professor Roger Jowell • Sodelujeta Brina Malnar in Rebeka Falle (NA5 - program seminarjev za evropske raziskovalce) 4) 2001 - 2008 Evropska družboslovna raziskava - European Social Survey Rl, R2, R3 Kontinuiran evropski kooperativni projekt merjenja stališč (od 2001 dalje) katerega centralno koordinacijo financira šesti okvirni program EC, nacionalne meritve pa lokalni financerji v državah partnericah. - Slavko Kurdija, nacionalni koordinatior ESS za Slovenijo Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 12 od 17 4.2. Kakšni so rezultati tovrstnega sodelovanja? lER: •CORINNA (akronim za Cooperation of Regions for Innovation) je projekt, ki ga sofinancira Evropska unija in ki ima cilj spodbuditi čezmejno sodelovanje na področju tehnološkega razvoja v ključnih regijah v Alpe-Adria območju. Namen projekta je informirati podjetja in raziskovalne institucije o tehnoloških sposobnostih teh regij in povečati skupno znanje o regionalnih inovacijskih sistemih, politikah in strategijah posameznih partnerjev, ki bo vodilo v identificiranje najboljših praks spodbujanja regionalnih inovacijskih sposobnosti in v razvoj skupnih projektov na področjih, pomembnih za vse sodelujoče regije. Poleg šestih partnerjev - Furlanije Julijske krajine (Italija), Slovenije, Zahodnega Podonavja (Madžarska), Koroške, Štajerske in Gradiščanskega (Avstrija) - v projektu sodelujejo tudi tri institucije iz Budimpešte, Dunaja in Stuttgarta, hkrati pa je projekt podprt s strani slovenskih, madžarskih in avstrijskih ministrstev ter vladnih agencij. V okviru projekta smo med ostalim naredili analizo (oceno) regionalnih inovacijskih v Sloveniji in v sosednjih regijah in izpostavili dobre in manj dobre prakse. V projektu smo oblikovali sinergistične (skupne) strategije, ki združujejo posamezne in skupne prednosti inovacijskih sistemov ter okolij partnerjev. Na osnovi analize (analiza stanja, analiza obstoječih projektov, nova finančna perspektiva) smo predlagali tista področja medregionalnega sodelovanja na področju inovacij, ki so pomembna za vse vključene regije, opozorili smo tudi na težave (pasti) in vsebine medregionalnega sodelovanja. •V okviru projekta bo postavljen sistem kazalnikov konkurenčnosti za makedonsko gospodarstvo, ki bo skupaj s sektorskimi analizami predstavljal osnovo za oblikovanje ustrezne industrijske politike v Makedoniji in bo tudi omogočal spremljanje konkurenčnosti, kakor tudi omogočal »grobo« spremljanje učinkov industrijske politike. CJM: • Sodelovanje v ESS kot enem najbolj uglednih mednarodnih projektov s področja empirične sociologije omogoča sprotno izmenjavo znanja in izkušenj in njun prenos v univerzitetni študij. Podatki in indikatorji raziskav ESS se intenzivno uporabljajo v dodiplomskem in podiplomskem izobraževanju Fakultete za družbene vede kjer slušateljem omogočajo tako seznanjanje z metodami družboslovnega raziskovanja kot tudi izvirne znanstvene analize na relevantnih družboslovnih področjih. • Podatki raziskave ESS so poglobili in razširili vednost o slovenski družbi v evropskem in globalnem okolju ter s tem neposredno in posredno prispevali k zarisovanju in prepoznavanju njenih značilnosti in posebnosti. S sodelovanjem v mednarodnih projektih in publiciranjem izsledkov v mednarodnih monografijah skupina prispeva k temu, da postaja Slovenija bolj prepoznavna v relevantni strokovni javnosti in tudi analitično bolj zanimiva. Metodološka 'dodana vrednost' ESS je v tem, da raziskovalni postopek dosega najvišja mednarodna merila kakovosti, kar potrjuje redno vključevanje datotek v mednarodne arhive. S tem dobi uporabnik tudi eksterno zagotovilo, da podatki raziskav veljavni in zanesljivi in torej relevantna podlaga za analizo družbenih trendov. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 13 od 16 5. Bibliografski rezultati^: Za vodjo projekta in ostale raziskovalce v projektni skupini priložite bibliografske izpise za obdobje zadnjih treh let iz COBISS-a) oz. za medicinske vede iz Inštituta za biomedicinsko informatiko. Na bibliografskih izpisih označite tista dela, ki so nastala v okviru pričujočega projekta. J Bibliografijo raziskovalcev si lahko natisnete sami iz spletne strani:http:/www.izum.si/ Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 14 od 17 6. Druge reference'* vodje projekta in ostalih raziskovalcev, ki izhajajo iz raziskovalnega projekta;_ lER: -Delo na projektu je bilo predstavljeno predstavnikom naročnika (Služba vlade RS za razvoj), Službe Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko, Urada za makroekonomske analize in razvoj, Ministrstva za fmance ter Sveta za trajnostni razvoj pri SVR. Skupina bo nadaljevala s predstavitvijo rezultatov pri naročniku in eventuelno na Svetu za konkurenčnost. Nadalje je predvidena priprava strokovnega članka v eni od slovenskih revij (verjetno Uprava). Druge predstavitve: -Dogodek: STRUKTURNI SKLADI EU V SLOVENIJI. Prispevek: Predstavitev Operativnih programov. Datum: 17. maj 2007. Lokacija: Hotel Livada Prestige, Kranjčeva ulica 12, Moravske Toplice. Organizator: Regionalna razvojna agencija Mura, Murska Sobota v sodelovanju z Mrežnim podjetniškim inkubatorjem. -Dogodek: STRUKTURNI SKLADI EU V SLOVENIJI. Prispevek: Raba indikatorjev pri Strukturnih skladih. Datum: 18. februar 2008. Lokacija: Hotel Vivat, Ulica ob igrišču 3, 9226 Moravske Toplice. Organizator: Regionalna razvojna agencija Mura, Murska Sobota v sodelovanju z Mrežnim podjetniškim inkubatorjem. -Dogodek: SPOMLADANSKA ŠOLA EVROPSKE KOHEZUSKE POLITIKE. Prispevek: Spremljanje in vrednotenje izvajanja evropske kohezijske politike. Datum: 22. maj 2008. Lokacija: hotel Riviera, Obala 22, Portorož. Organizator: ALETHEIA. -Dogodek: STRUKTURNI SKLADI EU V SLOVENIJI. Prispevek: Vrednotenje projektov financiranih iz Strukturnih skladov. Datum: 23. maj 2008. Lokacija: Klub PAC, Lendavska 5a, Murska Sobota. Organizator: Regionalna razvojna agencija Mura, Murska Sobota. CJM: - Raziskovalni seminar: Sociologija AT, 4. letnik, dodiplomski študij (2004-2008) (UL-FDV) (Brina Malnar) - Metode in družboslovno raziskovanje Seksizem kot sodobna tradicija, magistrski študij (2004-2008) (UL-FDV) (Brina Malnar) - Prispevek na 16 statističnih dnevih, Radenci (MALNAR, Brina, HAFNER-FINK, Mitja, ŠTEBE, Janez. Zmožnosti mednarodnih anketnih družboslovnih primerjalnih raziskav za ______v oblikovanje subjektivnih indikatorjev razvitosti. V: TKACIK, Boris (ur.), URBAS, Marina (ur.). Merjenje razvojne vloge in učinkovitosti javnega sektorja in politik : zbornik : proceedings volume. Ljubljana: Statistični urad Republike Slovenije: Statistično društvo Navedite tudi druge raziskovalne rezultate iz obdobja financiranja vašega projekta, ki niso zajeti v bibliografske izpise, zlasti pa tiste, ki se nanašajo na prenos znanja in tehnologije. Navedite tudi podatke o vseh javnih in drugih predstavitvah projekta in njegovih rezultatov vključno s predstavitvami, ki so bile organizirane izključno za naročnika/naročnike projekta. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 15 od 17 Slovenije: = Statistical Office of the Republic of Slovenia: Statistical Society of Slovenia, 2006, Str. 64-76. - Letno srečanje slovenskega sociološkega društva. Predstavitev rezultatov ESS - sekcija politične culture. (Murska Sobota, November 2006). ESS podatki in metodološka ekspertiza se uporablja kot del dodiplomskih in podiplomskih programov na FDV (Metode družboslovnega raziskovanja; Primeijalno družboslovno raziskovanje, Evropska stališča in vrednote; Raziskovalni seminar) http://www.fdv.uni-lj.si/ - V Ljubljani je bil 6-7 Avgusta 2007 organiziran seminar ESS Train s 40 udeleženci na temo: 'Designing and implementing questionnaires for cross-national and cross-cultural context', pod vodstvom prof dr Janet Harkness - Član raziskovalne skupine je na konferenci Perception of Law in Society, 6-7 decembra V Ljubljani predstavil prispevek o zaupanju javnosti v pravi sistem, temelječ na podatkih raziskave ESS o zaupanju v soljudi in družbene institucije - Diplomsko delo Eve Dolinar: Subjektivno blagostanje v perspektivi kakovosti življenja. Empirična analiza temelječa na podatkih ESS 1 - MALNAR, Brina, BERNIK, Ivan. Barriers of democratic consolidation. In: TOS, Niko (eds.), MÜLLER, Karl H. Political faces of Slovenia : political orientations and values at the end of the century - outlines based on Slovenian public opinion surveys, (Complexity, design, society, vol. 2). Wien: Edition Echoraum, cop. 2005 (123-147) - BERNIK, Ivan, MALNAR, Brina. Notions of Distributive Justice and Attitudes to the State's Role in Post-Socialist Societies. In: Bach, Maurizio, Sterbling, Anton (eds.). Soziale Ungleichheit in der erweiterten Europaeischen Union. Hamburg: Kramer 2008. Raziskovalna skupina ESS bo nadaljevala obstoječo dinamiko predstavljanja projekta tako v obliki specialnih predstavitev za ciljne skupine (naročnike, akademsko skupnost), kot znanstvenih člankov in poročil. Obrazec ARRS-RI-CRP-ZP/2008 Stran 16 od 17 PRILOGA 2 (k točki 3.6): Registrirani uporabniki European Social Survey (stanje 3. april 2008, virNSD) (http://ess.nsd.uib.noA) pMÄWJ Germany 1820 9.9 United Kingdom 1505 8.2 Spain 1353 7.4 Slovenia 1182 6.5 Norway 1162 6.3 Belgium 1092 6.0 United States 1051 5.7 Poland 853 4.7 Denmark 725 4.0 France 683 3.7 Netherlands 662 3.6 Ireland 591 3.2 Finland 527 2.9 Portugal 524 2.9 Austria 495 2.7 Italy 490 2.7 Switzerland 483 2.6 Sweden 358 2.0 15504 100.0 POVZETEK: CRP projekt »Merjenje in vrednotenje razvojne politike« Merjenje ali spremljanje politike se nanaša na ugotavljanje odstopanj v izvajanju politike od zastavljenega. Namen vrednotenja pa je ugotoviti, kaj to pomeni in ali so bili zastavljeni cilji tudi dejansko uresničeni. Šele vzpostavitev ustreznega sistema spremljanja (npr. kazalniki, nadzor, poročanje) omogoča tudi uspešno vrednotenje. Oboje pa je potrebno zaradi (i) izboljšanja uspešnosti in učinkovitosti politike v vsebinskem in upravljavskem smislu, (ii) utemeljitve politike v politični in civilni javnosti ter (iii) kot pomoč pri usmerjanju javnih in zasebnih sredstev. V raziskavi smo preučili stanje na področju spremljanja in vrednotenja politik v Sloveniji »od spodaj navzgor«, pripravili komentarje in predlog za vzpostavitev ustreznega sistema. Za potrebe spremljanja izbranih osmih razvojnih politik »od zgoraj navzdol« pa smo oblikovali sistem kontekstnih kazalnikov, s pripadajočimi podatki za 19 držav EU, za obdobje 2000-2006. Te smo uporabili za oceno uspešnosti posameznih politik v Sloveniji. Rezultati analize na kateri temelji ocena so: (i) identifikacija kritičnih področij, (ii) ovrednotenje zaostanka za najrazvitejšimi državami EU, (iii) ocena skladnosti posameznih politik, (iv) identifikacija priložnosti in nasploh ocena uspešnosti vlade pri uresničevanju preteklih razvojnih strategij. Raziskava je sklenjena s priporočili za spremljanje, vrednotenje in usmerjanje razvojnih politik v prihodnosti. Projekt je bil razširjen s sociološko dimenzijo, to je izvajanjem Evropske družboslovne raziskave v Sloveniji. Rezultat tega dela je pregled subjektivnih kazalcev družbene blaginje v Sloveniji in vrednotne predpostavke družbenih politik. ABSTRACT: Measurement and Evaluation of Development Policy Policy measurement and evaluation refers to finding deviations in policy implementation fi^om the defined one. The purpose of evaluation is to find out what the deviations mean and weather the aims were actually realized. Only the creation of the adequate system of evaluation (e.g. indicators, supervision, reporting) enables successful evaluation. In fact, both practices are necessary because of (i) the improvement of policy efficiency and effectiveness in the sense of contents and management, (ii) policy argumentation within political and civil public and (iii) as a help in directing public and private funds. In the research we studied the state of the art in the field of measurement and evaluation of policies in Slovenia from "bottom down", prepared the comments and the proposal for designing the suitable system. For the purpose of the "top down" measurement of the selected eight development policies we designed the system of context indicators, with accompanying data for 19 EU countries for the period 2000-2006. These were used for the assessment of the individual policies' efficiency in Slovenia. The results of the analysis on which the assessment is based upon are: (i) identification of critical areas, (ii) evaluation of lags behind the most developed EU countries, (iii) the assessment of harmonization among different policies and (iv) identification of opportunities and the successfulness of the Government in general at implementing the past development strategies. The research is concluded with the recommendations for measuring, evaluating and directing the development policies in the future. The project was extended with a social dimension, namely with conducting European Social Survey in Slovenia. The result of this work is a review of subjective indicators of social welfare in Slovenia and "valuational" assumptions of social policies. lER Inštitut za ekonomska raziskovanja Institute for Economic Research MERJENJE IN VREDNOTENJE RAZVOJNE POLITIKE Zaključno poročilo Nosilka projekta: dr. Renata Slabe Erker Direktor: dr. Boris Majcen Avtorji: dr. Renata Slabe Erker mag. Damjan Kavaš dr. Art Kovačič dr. Peter Stanovnik September 2008 KAZALO: 1 UVOD.......................................................................................................................................................3 1.1 Opredelitev problema, predmet proučevanja in namen raziskave....................................................3 2 KRATKA OPREDELITEV POLITIK......................................................................................................6 3 METODOLOGIJA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA RAZVOJNIH POLITIK...........................15 3.1 Spremljanje razvojnih politik.........................................................................................................17 3.1.1 Opredelitev spremljanja.........................................................................................................17 3.1.2 Kazalniki................................................................................................................................18 3.1.3 Možni pristopi k spremljanju razvojnih politik.....................................................................21 3.1.4 Postopek izbora programskih kazalnikov..............................................................................23 3.1.5 Postopek izbora kontekstnih kazalnikov................................................................................25 3.2 Vrednotenje....................................................................................................................................27 3.2.1 Opredelitev vrednotenja.........................................................................................................27 3.2.2 Orodja za vrednotenje............................................................................................................33 3.2.3 Uporabljene tehnike za ocenjevanje politik...........................................................................34 4 OCENA NAČRTOVANJA, PROGRAMIRANJA IN IZVAJANJA RAZVOJNIH POLITIK V SLOVENIJI.....................................................................................................................................................39 4.1 Spremljanje projektov, razvojnih programov in politik v Sloveniji...............................................39 4.2 Vrednotenje projektov, razvojnih programov in politik v Sloveniji...............................................45 4.3 Horizontalni pogled na načrtovanje, programiranje, spremljanje in vrednotenje...........................46 4.3.1 Spremljanje državnih pomoči................................................................................................46 4.3.2 Položaj računskega sodišča....................................................................................................51 4.4 Stanje spremljanja in vrednotenja razvojnih dokumentov v Sloveniji...........................................63 4.5 Predlogi sistema s komentarjem.....................................................................................................69 5 PREDLOG KAZALNIKOV...................................................................................................................74 5.1 Omejitve pristopa kontekstnih kazalnikov in na njih temelječega analitičnega ocenjevanja politik 74 5.2 Končni nabor kontekstnih kazalnikov razvojnih politik.................................................................75 5.3 Primeri programskih kazalnikov....................................................................................................77 6 OCENA DOSEDANJIH RAZVOJNIH POLITIK.................................................................................80 6.1 Politika spodbujanja podjetništva...................................................................................................80 6.2 Raziskovalno tehnološko razvojna politika....................................................................................85 6.3 Politika trga dela.............................................................................................................................89 6.4 Politika izobraževanja....................................................................................................................93 6.5 Prometna politika............................................................................................................................96 6.6 Okoljska politika..........................................................................................................................100 6.7 Energetska politika.......................................................................................................................105 6.8 Politika informacijsko komunikacijskih tehnologij......................................................................109 7 SKLADNOST IN POVEZANOST RAZVOJNIH POLITIK...............................................................113 7.1 Skladnost ukrepov razvojnih politik navznoter............................................................................115 7.2 Povezanost razvojnih politik........................................................................................................125 7.3 Testiranje trajnosti politik.............................................................................................................130 8 ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA...............................................................................................132 9 LITERATURA IN VIRI.......................................................................................................................143 10 DODATEK: NAVEZAVA NA UGOTOVITVE RAZISKOVALNE SKUPINE FDV-IDV..........147 1 UVOD 1.1 Opredelitev problema, predmet proučevanja in namen razisl^ave Strateški interes Slovenije je izboljšanje kakovosti življenja in blaginje preko povečanja ekonomske razvitosti, trajnosti in prepoznavnosti v svetu (SRS, 2005). Temu interesu sledi tudi Okvir gospodarskih in socialnih reform za povečanje blaginje v Sloveniji (2005). Oba temeljna nacionalna strateška dokumenta, skupaj z evropskimi strategijami, to je predvsem Lizbonsko strategijo konkurenčnosti (2000) in Goetheburško strategijo trajnosti (2001) predstavljajo okvir pričujoče raziskave. V raziskavi se namreč lotevamo problema merjenja rezultatov razvojne politike različnih vladnih resorjev. V tem trenutku v Sloveniji nimamo ustreznega informacijskega sistema za koordinacijo razvojne politike in spremljanje njenih učinkov, ki bi hkrati omogočal mednarodno primerljivost. Brez takšnega orodja je usmerjanje razvoja na nacionalni ravni in v okviru EU ter usklajevanje resornih politik navznoter in navzven praktično nemogoče. Slovenija po vstopu v EU potrebuje novejše pristope ocenjevanja razvojne ravni in usmerjanja posameznih politik, saj se morejo te tekoče adaptirati v smeri, ki bo omogočala pospešeno konvergenco k najbolj razvitim članicam EU, tako na gospodarskem, socialnem in okoljskem področju. Danes je svetovno gospodarstvo preveč zapleteno, da bi lahko uspeh posameznih držav razložili s tradicionalnimi teorijami. Razvoj posamezne države pogojuje internacionalizacija, socialna kohezija, okoljska regulativa in druge vladne politike ter seveda poslovno okolje v državi. Nacionalna konkurenčnost je tako v veliki meri rezultat vladnih in podjetniških strategij, česar tradicionalne teorije ne upoštevajo. Poleg tega prihaja danes do hitrih tehnoloških sprememb, priča smo visoki mobilnosti produkcijskih faktorjev, ter naraščajočim strukturnim težavam. Klasični dejavniki razvoja, kot so varčevanje, investicije, davčna politika ne jamčijo več trajnostne gospodarske rasti, brez ustvarjanja večje vrednosti iz razpoložljivih danosti države (naravni resursi, človeški kapital). Sicer pa je že Rostow v svoji knjigi "The Stages of Economic Growth" (1960) pojasnil, da država napreduje skozi različne razvojne faze, ko dosega zastavljene gospodarske in socialne cilje^ Razvoj je usklajen proces v katerem prihaja do sprememb v gospodarstvu, v institucionalnem sistemu ter v zavesti človeka, kot najpomembnejšega dejavnika razvojne dinamike. Spremembe se kažejo v cenah blaga in storitev ter v celotnem ekonomsko-socialnem sistemu preko ekonomskih, tehnoloških, političnih, zgodovinskih ter kulturnih dejavnikov^. Razvoj je kompleksna kategorija, ki zajema poleg gospodarskega napredka tudi cel spekter družbenoekonomskih sprememb: strukturne, institucionalne, tehnološke, kulturne, organizacijske^. Enako velja tudi za razvojne politike, ki so predmet proučevanja v nadaljevanju. Junija 2005 je Vlada republike Slovenije sprejela Strategijo razvoja Slovenije (v nadaljevanju: SRS). Dokument opredeljuje vizijo in cilje razvoja ter določa pet razvojnih prioritet s konkretnimi akcijskimi načrti za naslednji dve leti. Navajajo, da je v ospredju strategije celovita blaginja posameznika in zatorej je po svoji vsebini to strategija trajnostnega razvoja. V dokumentu to pomeni simultano doseganje štirih temeljnih ciljev: 1. preseči povprečno raven ekonomske razvitosti EU in povečati zaposlenost v skladu s cilji Lizbonske strategije (gospodarski cilj); 2. izboljšati kakovost življenja in blaginjo vseh posameznikov (družbeni cilj); ' Rostow, The Stages of Economic Growthm 1960 ^ Lewis, A.: The State of Development Theory, 1984. 3 Kotier, Jatusripitak, Maesincee, 1997. 3. uveljaviti načela trajnosti na vseh področjih razvoja; 4. s svojim razvojnim vzorcem, kulturno identiteto in angažiranim delovanjem v mednarodni skupnosti postati v svetu prepoznavna in ugledna država. Kritičen pogled na te cilje je, da se temeljni cilj izboljšati kakovost življenja in blaginje posameznikov in družbe pravzaprav uresničuje preko povečanja gospodarske razvitosti, uveljavljanja načela trajnosti in izkoriščanja lastnih edinstvenih resursov. V obdobju 2006-2013 pa strategija navaja naslednje ključne razvojne cilje: • trajnostno povečanje blaginje in kakovosti življenja vseh posameznikov, • izboljšanje možnosti vsakega človeka za dolgo, zdravo in aktivno življenje z vlaganji v učenje, izobrazbo, zdravje, kulturo, bivalne pogoje in druge vire za uresničevanje osebnih potencialov, • oblikovanje bolj dinamične in prilagodljive družbe, ki se bo sposobna hitreje odzivati na izzive globalizacije in enotnega evropskega trga, • vzdržno povečevanje gospodarske rasti in zaposlenosti na temelju načel trajnostnega razvoja in dolgoročnega ohranjanja ekonomskih, socialnih in okoljskih ravnovesij, • povečanje globalne konkurenčnosti s spodbujanjem inovativnosti in podjetništva, razširjanjem uporabe informacijsko komunikacijske tehnologije ter z učinkovitim posodabljanjem in vlaganjem v učenje, izobraževanje, usposabljanje in raziskave in razvoj, • povečanje učinkovitosti države in zmanjšanje njene neposredne vloge v gospodarstvu, • zmanjšanje socialnih tveganj za najbolj ranljive skupine, zmanjševanje revščine in socialne izključenosti, • ustvarjanje pogojev za trajno obnavljanje prebivalstva, • hitrejši razvoj vseh regij in zmanjševanje zaostanka najmanj razvitih, • trajnostni okoljski in prostorski razvoj, • krepitev vseh oblik varnosti, dosledno spoštovanje človekovih pravic, preprečevanje diskriminacije in aktivno zagotavljanje enakih možnosti. Za doseganje zastavljenih ciljev postavlja Strategija pet ključnih razvojnih prioritet: 1. Konkurenčno gospodarstvo in hitrejša gospodarska rast, 2. Učinkovito ustvaijanje, dvosmerni pretok in uporaba znanja za gospodarski razvoj in kakovostna delovna mesta, 3. Učinkovita in cenej ša država, 4. Modema socialna država in večja zaposlenost, 5. Povezovanj e ukrepov za doseganj e traj nostnega razvoj a. Vsaka prioriteta je določena z usmeritvami, iz njih pa so izpeljani konkretni ukrepi. Optimalna implementacija ukrepov omogoča doseganje zastavljenih ciljev. Doseganje zastavljenih ciljev Strategije razvoja Slovenije spremlja Poročilo o razvoju in sicer s pomočjo kazalnikov razvoja Slovenije. Avtorji poročila (Urad za makroekonomske analize in razvoj: v nadaljevanju UMAR) imajo pri določitvi ustreznega nabora kazalnikov in pri spremljanju njihovih vrednosti številne težave. Tako v zadnjem poročilu"^ v okviru pete razvojne prioritete posebej ne obravnavajo razvoja na področju kulture, iz istega razloga tudi ni bilo mogoče oceniti uresničevanja razvojnega cilja glede prepoznavnosti Slovenije v mednarodnem prostoru. Ugotovitve v poročilu večinoma temeljijo na rezultatih nabora kazalnikov za spremljanje razvoja, predvsem na področjih, kjer zaradi pomanjkanja podatkov ni ustreznih kazalnikov, pa so se oprli tudi na druge vire (domače in tuje raziskave, poročila o izvajanju področnih strategij in programov). Poročilo o razvoju 2007 Nabor kazalnikov je večinoma enak naboru iz predhodnega leta, čeprav so ga v nekaterih delih, ki so bili v predhodnem letu slabše pokriti s kazalniki, dopolnili (podjetništvo, konkurenčnost storitev, zdravstvo), v tistih delih, kjer je več kazalnikov pokrivalo podobne vsebine (npr. regionalni razvoj, zaupanje, zadovoljstvo) ali kjer so se poslabšale podatkovne osnove (investicije v znanje, število raziskovalcev, inovacijska dejavnost, spreminjanje občinskih planov) pa skrčili. V letu 2006 so prvič z matematičnim modelom poskusili oceniti razvoj Slovenije na podlagi izbranih kazalnikov. Pri pripravi Poročila so avtoiji uporabili uradne statistične podatke domačih in tujih institucij, ki so bili na razpolago do konca januarja 2007. V nekaterih kazalnikih pa so uporabili tudi novejše podatke za Slovenijo, ki so bili objavljeni do 10. marca 2007 (bruto domači proizvod, trg dela, plačilna bilanca, podjetništvo), saj so tako lahko na teh področjih v Poročilo vključili podatke za leto 2006. V analizah so Slovenijo večinoma primerjali s petindvajsetimi članicami EU, le izjemoma, kjer so že bili dovolj zgodaj na voljo podatki, pa so dodali tudi novi članici Bolgarijo in Romunijo. UMAR pri analizi spremljanja izvajanja SRS uporablja kontekstne kazalnike (»context indicators«), ki se nanašajo na analizo stanja v celotni populaciji in neposredno ne pokažejo učinke, rezultate in vplive posameznih ukrepov, kar seveda onemogoča jasno oceno prispevka posameznega ukrepa in prioritete k razvoju Slovenije. Spremljanje izvajanja SRS je oteženo zaradi naslednjih razlogov: • ohlapna definiranost posameznih ukrepov (ciljna skupina, vrsta intervencije, sredstva,....), • nejasna odgovornost za izvedbo, • večsektorski pristop (pogosto neusklajen) v okviru posamezne prioritete, • določene razvojne aktivnosti (razvojni dejavniki) so izpuščeni (npr. velik del prometne infrastrukture), • sistem spremljanja in vrednotenja ni jasno definiran. Pričujoča raziskava želi predlagati komplementaren pristop k spremljanju in vrednotenju razvojnih politik in s tem prispevati k izboljšanju kakovosti in relevantnosti različnih resornih politik ter njihovega izvajanja, in nenazadnje k njihovi skladnosti in konsistentnosti. V Slovenij i skoraj nimamo uvedenih sistemov spremlj anj a. Predvsem j e spremlj anj e nesistematično, kar poleg ocen strokovnjakov dokazujejo tudi ugotovitve Računskega sodišča. Potrebno bo vzpostaviti ustrezne institucije, metodologije in usposobiti kadre ter povezovati informacijske sisteme Ministrstva za finance, sistem ISARR in informacijske sisteme posameznih ministrstev. Izvajanje politike, programov in projektov je potrebno spremljati, saj je le tako možno ugotoviti odstopanja od zadanih ciljev in tudi učinkovitost in uspešnost izvedbe. Praviloma poznamo tri vidike spremljanja. To so: nadzorni organi, poročanje in sistem kazalnikov. Predvsem je pomemben sistem fizičnih in finančnih kazalnikov. Le-ti omogočajo spremljanje uresničevanja zastavljenih ciljev in aktivnosti. Sistem kazalnikov služi tudi kot osnova za vrednotenje. V okviru sistema spremljanja je potrebna določitev odgovornosti za zbiranje, analiziranje in preverjanje podatkov. Položaj je še slabši na področju vrednotenja. Čeprav Zakon o javnih financah in Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna urejata programiranje, financiranje in spremljanje, pa nikjer ne omenjata vprašanja vrednotenja. V Sloveniji nimamo prakse vrednotenja in razvitih metodologij. Zato mora vrednotenje pridobiti veliko pomembnejšo vlogo kot do sedaj, saj vse tuje izkušnje kažejo, da se z vrednotenjem izboljša kakovost programskih dokumentov in projektov. Vsebina študije je strukturirana tako, da prehajamo iz uvodnih poglavij in kratke opredelitve posameznih razvojnih politik na metodologijo spremljanja in vrednotenja politik. Sledi ocena načrtovanja, programiranja in izvajanja razvojnih politik v Sloveniji. Na tem mestu moramo še dodati, da se izkušnje z vrednotenjem razvojnih programov v tujini nahajajo v 3. faznem poročilu (marec, 2008). Peto poglavje vsebuje nabor kazalnikov na podlagi katerih so narejene ocene posameznih politik v šestem poglavju. Zaključujemo pa s proučevanjem skladnosti in povezanosti razvojnih politik. Sledijo zaključki s priporočih za vodenje politik in dodatek, to je navezava na ugotovitve raziskovabie skupine FDV-IDV. 2 KRATKA OPREDELITEV POLITIK Politika spodbujanja podjetništva Logika politike pospeševanja podjetništva je, da se poveča privlačnost območja za naložbe. V ta namen se izvaja vrsta intervencij: nepovratna sredstva za investicije, zmanjšanje nekaterih stroškovnih elementov (energija, delo), izgradnja industrijskih con, izboljšanje infrastrukture, ponudba storitev (izobraževanje, tehnološki transfer), odprava administrativnih ovir. Glavni koristniki večine javnih intervencij so mala in srednje velika podjetja. Prav v Lizbonskem procesu se je pokazal pomen politike pospeševanja podjetništva, ki zagotavlja Evropi močno pozicijo v konkurenčni tekmi z drugimi regijami. Temu so sledili številni dokumenti Komisije, nazadnje Okvirni program za konkurenčnost in inovativnost za obdobje 2007-2013, ki je osredotočen predvsem na MSP. Program je sestavljen iz treh specifičnih programov, od katerih je za podjetništvo zanimiv predvsem prvi t.j. »Program za podjetništvo in inovativnost«, ki predvideva »sofinanciranje finančnih spodbud, kot so tvegani kapital, spodbude za vključevanje zasebnega kapitala, finančne podpore k nacionalnim jamstvenim shemam, bančna posojila za MSP«^ Dokumenti EC navajajo, da so intervencije navadno dveh vrst: (1) finančne podpore in podpore v obliki poslovnih storitev, ki je neposredno naslovljena na podjetja ter (2) investicije za izboljšanje poslovnega okolja^. Finančno podporo, ki je lahko v obliki neposrednih finančnih spodbud ali posrednih finančnih spodbud oziroma finančnega inženiringa, v Sloveniji nudi Slovenski podjetniški sklad, ki zagotavlja ugodnejša finančna sredstva za investicijska vlaganja podjetij^. Medtem ko je zaradi pravil konkurenčnosti državna pomoč v EU zelo omejen instrument, se v Sloveniji dobršen del politike pospeševanja podjetništva izvaja prav prek državnih pomoči. Funkcijo subvencioniranja poslovnih storitev opravlja v Sloveniji Program vavčerskega svetovanja, ki ponuja subvencioniranje podjetniškega svetovanja in usposabljanja za potencialne podjetnike ter mikro, mala in srednja podjetja v fazi ustanavljanja ali delovanja^ Primer investicij v izboljšanje poslovnega okolja je spodbuianie internacionalizaciie preko nuđenja storitev za slovenske izvoznike. Vlada RS je za potrebe politike spodbujanja konkurenčnosti sprejela več dokumentov: (a) Program ukrepov za spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti za obdobje 2002-2006 iz leta 2001, (b) Strategijo razvoja Slovenije (SRS), ki prioriteto »Konkurenčno gospodarstvo in hitrejša gospodarska rast« že gradi v celoti na ofenzivnih mehanizmih/usmeritvah ter (c) julija 2006 sprejet ^ http://eic.zrs-kp.si/UserFiles/File/CIP.pdf ^ MEANS, 2003 ^ http://www2.pcmg.si/ ^ http://www.pcmg.si/ Program ukrepov za spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti za obdobje 2007-2013, ki vsebuje tudi kazalnike, s katerimi ministrstvo načrtuje spremljati izvedbo načrtovanih ukrepov. Raziskovalno tehnološko razvojna politika Tako poimenovanje kot tudi poudarek politike se je s časom spreminjal od čistih raziskav na področje razvoja in vse bolj tudi na področje difuzije najnovejših tehnologij in tudi inovativnih pristopov. Podobno se tudi v poslovnem sektorju poudarek seli iz R&R politike podjetja na inovacijsko politiko podjetja, ki pa je horizontakia (ni funkcijska). To vnaša zmedo v poslovanje samih podjetij (npr. kako definirati inovacijsko strategijo podjetja), kakor tudi v politiko spodbujanja inovacij in v politiko spodbujanja podjetništva. Pogosto se prepletajo aktivnosti politike spodbujanja podjetništva in inovacijske politike, kjer je večji poudarek na spodbujanju celotne inovativnosti podjetij, ne zgolj na spodbujanju tehnoloških inovacij. Inovacijska politika je torej postala horizontalna prioriteta. V okviru EU je kategorija inovacijske politike šele postopoma zavzela osrednjo in strateško mesto med vsemi ostalimi politikami. Med enega temeljnih dokumentov na tem področju sodi Zelena knjiga o inovacijah, ki je podala temeljno definicijo inovacije. Prispevati k inovativnosti in pospeševanju inovacijske dejavnosti je tudi eden izmed ciljev vzpostavitve Evropskega raziskovalnega prostora (European Research Area). Tudi na ravni EU ima inovacijska politika več faz oz. generacij. Prvi generaciji inovacijske politike, ki je temeljila na logiki linearnega procesa razvoja inovacij, je sledila druga generacija, za katero se uveljavi pojem »nacionahii inovacijski sitem«. Ta, danes prevladujoča inovacijska politika je sicer posegala na različna področja, vendar je še premalo povezovala posamezne ukrepe.^ Izziv tretje generacije inovacijske politike bo, da zagotovi ključni poudarek (centralnost) inovacijam na vseh področjih. V EU imamo kar nekaj institucij, ki spodbujajo tako tehnološki razvoj kot znanstvene raziskave. Generalni direktorati Evropske komisije so prav tako odgovorni za upravljanje številnih RTD&I aktivnosti, ki v skladu z načelom subsidiamosti dopolnjujejo aktivnosti članic. Generalni direktorat za raziskave je prvenstveno odgovoren za aktivnosti, ki jih podpirajo Okvirni programi za RTD&I uvedeni že v 80-ih letih, ki naj bi podpirali uresničevanje strateških usmeritev EU (podpore za uporabne ali "pred-konkurenčne" raziskave). Danes se takšne podpore dopolnjujejo s podporami za aktivnosti, ki so usmerjene k drugim družbeno ekonomskim ciljem in tako je na primer v šestem Okvirnem programu (FP6) velik delež razpoložljivih sredstev namenjen aktivnostim, ki vplivajo na strukturo in organizacijo znanstvenih in tehnoloških virov v EU. To je v skladu s politično usmeritvijo razvoja Evropskega raziskovalnega območja (ang. »European Research Area" - ERA), ki naj bi na ravni EU prinašala maksimalno dodano vrednost. Z letom 2007 se je začela izvedba Sedmega Okvirnega programa (2007-2013). Program temelji na načelu oblikovanja evropskega raziskovalnega prostora, ki naj bi ohlapno sodelovanje med raziskovalci in raziskovalnimi zavodi nadomestil s čezmejnimi in medisciplinarnimi raziskovalnimi programi ter tako povečal uspešnost evropskih raziskav. Drugi direktorati, kot sta Direktorat za informacijsko družbo in Direktorat za podjetništvo, prav tako podpirajo RTD&I aktivnosti znotraj konteksta Okvirnih programov. Potrebno je dodati tudi področje obnovljivih virov energije. Tako je bil ustanovljen Okvirni program ukrepov Skupnosti na področju konkurenčnosti in inovativnosti (2007-2013), ki posveča posebno pozornost potrebam MSP. Okvirni program naj bi dopolnjeval Sedmi okvirni raziskovalni program, in sicer tako, da bi obravnaval tako netehnološke kot tehnološke inovacije, ki so že presegle končno predstavitveno fazo ter so pripravljene na vzorčno ^ Delno se to odraža tudi znotraj EU, ko različni direktorati vsak na svoj način spodbujajo inovacije in inovacijsko dejavnost, med sabo pa so slabo relativno povezani. testiranje na trgih. Generalni direktorat za regionalno politiko v okviru strukturnih skladov podpira inovacijske aktivnosti na regionalni ravni. V Sloveniji se v vsebino tega področja posega šele v zadnjem času, in sicer z naraščanjem podpore aplikativnemu raziskovanju v javnem sektorju. V SRS se v okviru druge razvojne prioritete »Učinkovito ustvarjanje, dvosmerni pretok in uporaba znanja za gospodarski razvoj in kakovostna delovna mesta« navaja SRS Usmeritev: »Povečanje gospodarske učinkovitosti in obsega vlaganj v raziskave in tehnološki razvoj«. Naslednji program na tem področju je Vizija nacionalnega programa raziskav in razvoja, katere cilj je razviti vrhunski znanstvenoraziskovalni, visokošolski in razvojni sektor, ki je v podporo gospodarskemu, družbenemu in humanemu napredka svojega okolja. Hkrati je cilj programa tudi spodbuditi hitrejše prestrukturiranje gospodarstva v smeri tehnološko naprednih in inovativnih proizvodov in storitev. Politika trga dela Politiko trga dela opredeljujemo kot postavljanje ciljev, oblikovanje programov in ukrepov za reševanje problemov zaposlovanja in socialnih zadev. V ožjem smislu gre za dejavnost države in njenih organov na področju zaposlovanja, v širšem pomenu pa gre za usklajevanje vseh interesnih skupin kot so delodajalci, njihova združenja, sindikati in organizirane socialne skupine, ki želijo na trgu dela izboljšati ali utrditi svoj položaj. Trg dela je področje na katerega vplivajo različne politike. Na ponudbo in povpraševanje po delovni sili je mogoče vplivati neposredno s specifičnimi tržnimi politikami (aktivna in pasivna politika zaposlovanja, regulatoma politika zaposlovanja v smislu poseganja države na posamezne trge) in/ali posredno s politikami usmerjenimi na socialni in gospodarski razvoj. Na trg dela vplivajo tudi makroekonomske politike, kot so fiskalna, monetarna in regulatome politike. Pomembno vlogo ima Evropska politika zaposlovanja, ki usklajuje aktivnosti evropskih držav na področju politike zaposlovanja. Skupne prednostne naloge in individualni cilji politik zaposlovanja držav članic so določeni v večletnih smernicah zaposlovanja, ki so jih skupaj določile vse države članice. Sedanje smernice so del Integriranih smernic za gospodarsko rast in zaposlovanje za obdobje 2005-2008 sprejetih na podlagi novega okvira Lizbonske strategije in služijo kot podlaga za pripravo Nacionalnih programov reform držav članic. Poudarek je na dveh glavnih nalogah: zagotovitev višje in stabilne rasti in ustvarjanje več in bolj kvalitetnih delovnih mest. V drugi polovici devetdesetih let se je prenesel poudarek od pasivnih oblik politike zaposlovanja k aktivni politiki zaposlovanja. Intervencije APZ so lahko namenjene ljudem, ki so že na delu in se prilagajajo spremenjenim delovnim pogojem ali nezaposlenim, predvsem posebnim ciljnim skupinam (ženske, dolgotrajno nezaposleni, mladi, invalidi, težje zaposljive skupine). V izvajanje APZ se vključujejo številni akterji in institucije, povečuje pa se tudi vloga evropskih in lokalnih institucij. Strukturni skladi, predvsem Evropski socialni sklad, so bili v programskem obdobju 2000-2006 močno povezani z ESZ, v smislu pomoči članicam pri izboljševanju političnih pristopov. Intervencije evropskih institucij na področju zaposlovanja so seveda zelo pomembne, vendar je lokalna raven še vedno najustreznejša raven interveniranja, zlasti na področju storitev zaposlovanja in izobraževanja. Prav zato se v ESZ poziva države članice, da aktivno vključijo lokalne oblasti in socialne partnerje v izvajanje Nacionalnih akcijskih programov zaposlovanja. Razmere na slovenskem trgu dela so se precej spremenile s prehodom v tržno gospodarstvo. Da bi se spopadli s problemi, ki so tu prisotni t.j. nizka stopnja zaposlenosti mladih (15-24 let) in starejših (55-64 let), strukturna brezposelnost in naraščanje brezposelnih z višjo in visoko izobrazbo, je bil pripravljen Program aktivne politike zaposlovanja. Pri izvajanju programa APZ se upošteva tudi regijski prijem, tako da se sredstva prednostno namenijo za območja z nadpovprečno stopnjo brezposelnosti^®. Poudariti je treba, da je program APZ le del politike zaposlovanja, ki dosega sinergijske učinke z drugimi sektorskimi politikami, pri čemer imajo ukrepi APZ neposredni vpliv na učinkovito delovanje trga dela ter usklajevanje ponudbe in povpraševanja. Za uspešno izvajanje posameznih ukrepov se bodo uporabili tudi viri iz evropskih strukturnih skladov (ESS). Pravno podlago za črpanje evropskih sredstev predstavlja Operativni program razvoja človeških virov, ki temelji naNSRO. Politika izobraževanja Izobraževanje in usposabljanje sta edina možna odgovora na izzive tehnoloških in strukturnih sprememb in tudi na problem staranja prebivalstva. Zaradi pomembnosti izobraževanja in usposabljanja pri ustvarjanju ekonomskih, socialnih in drugih rezuhatov v družbi, gre za prioriteto vlade na vseh ravneh. Raven Evropske unije je za področje izobraževalne politike predvsem prostor izmenjave idej in najboljših praks. Skupna izobraževalna politika ne obstoja, primarno odgovornost za razvoj tega področja pa nosijo članice same. Intervencije na področju izobraževanja in usposabljanja se običajno izvajajo v kontekstu širših prioritet. Politike izobraževanja še zlasti podpirajo vsakega od štirih stebrov Evropske strategije zaposlovanja. Cilj Evropske unije je prispevati k razvoju kvalitetnega izobraževanja v evropskem prostoru, in sicer s spodbujanjem sodelovanja med državami članicami in s podpiranjem ter dopolnjevanjem njihovih aktivnosti. Zato EU financira skupne dejavnosti, ki presegajo državne okvire, in s tem prispeva k izboljšanju sistemov izobraževanja. Posebno vlogo na področju politike izobraževanja ima tudi Bolonjska Deklaracija o Evropskem visokošolskem prostoru (1999), ki si prizadeva za zmanjševanje razlik med izobraževalnimi sistemi posameznih držav. Na ravni Evropske unije se izvajajo najrazličnejši izobraževalni programi, namenjeni izobraževanju, usposabljanju in spodbujanju sodelovanja, tako posameznikov kot izobraževalnih in drugih institucij (Socrates, Leonardo da Vinci, Mladina idr.). Analiza stanja z mednarodno primerjavo v Sloveniji je pokazala naslednje pomanjkljivosti, odločilne za ustvarjanje, prenos in uporabo znanj pri krepitvi konkurenčnosti in socialne kohezije: nizka stopnja udeležbe odraslih v izobraževanju in usposabljanju, visok izobrazbeni primanjkljaj med starejšimi ter nizka stopnja funkcionalne pismenosti, velik osip med mladimi in prepočasno odzivanje na hitro spreminjajoče se potrebe dela in življenja. Zato ključne naloge na tem področju vsebujejo posodabljanje programov v smislu individualiziranih možnosti za osvajanje znanja, usposabljanja za delo, učenja za življenje in vseživljenjskega učenja. Slovenija je zavezana strateškim ciljem, ki si jih je zastavila Evropska unija na področju izobraževanja in usposabljanja do leta 2010 (Bologna, 1999). Politika izobraževanja se v Sloveniji izvaja tudi s pomočjo sredstev Evropskega socialnega sklada (ESS). Področje izobraževanja najdemo v drugi prednostni nalogi EPD - Znanje, razvoj človeških virov in zaposlovanje, ki se izvaja v okviru ESS. MŠŠ se vključuje v ukrep 2.3. Vseživljenjsko učenje. Prometna politika Prometna politika daje smernice za učinkovit in usklajen prometni sistem. Pri tem izhaja iz enotnosti transportnega sistema, ki daje sinergijske učinke in optimalne rezultate le ob usklajenem 10 Program ukrepov APZ za obdobje 2007-2013 delovanju vseh transportnih sistemov. Cilji prometne politike EU so pomagati zagotoviti Evropejcem smotrne in učinkovite prometne sisteme, ki: (a) ljudem in podjetjem v vsej Uniji nudijo visoko stopnjo mobilnosti; (b) varujejo okolje, zagotavljajo varnost oskrbe z energijo, spodbujajo minimalne delovne standarde za sektor ter varujejo potnika in državljana; (c) so inovativni pri podpiranju prvih dveh ciljev mobilnosti in varovanja in (d) se povezujejo na mednarodni ravni. Znotraj struktur Evropske komisije je Generalni direktorat za energijo in promet (DG TREN) pristojen za razvoj in izvajanje evropskih politik na področju energije in prometa. Poleg tega DG TREN vodi spise državnih pomoči in upravlja progrpie financiranja Čezevropskih omrežij (TENs) ter tehnološkega razvoja in inovacij. Smernice Čezevropskih omeržlj (TEN) pokrivajo vse prometne poti in sisteme za upravljanje prometa, ki služijo celotnemu kontinentu, podpirajo večino prometa na dolge relacije in zbližujejo geografska in gospodarska območja EU. Del tega omrežja sta tudi dva koridorja (V. in X.), ki tečeta po ozemljn Slovenije. Kot del pobude Evropske komisije za izboljšanje evropskega upravljanja je bil leta 2001 ustanovljen Evropski forum za energijo in promet. Gre za svetovalno komisijo, katere cilj je prilagajanje energetskih in prometnih politik na osnovi dialoga med obema sektorjema v okviru enotnega organa. Nedavno je Komisija sprejela nove politične smernice, ki upoštevajo nove cilje za evropske energetske in prometne politike, kot so postavljeni v dveh temeljnih dokumentih, to je Zeleni knjigi 0 energ^i in Beli knjigi o prometu. Bela knjiga o prometu, »Evropska prometna politika do leta 2010: Cas za odločitev« , je strateški dokument, oblikovan zato, da spremeni pristop k Skupni prometni politiki kot odgovor na problematične značilnosti sodobnega evropskega prometnega sistema, to je onesnaževanje in zastoji. Poleg političnih usmeritev je Komisija razvila tudi številne pobude in programe na področju politike prometa: Pobuda enotnega evropskega neba (s ciljem harmonizacije evropskih sistemov zračnega prometa), Galileo (radionavigacijski satelitski sistem), Evropski sistem za vodenje železniškega prometa (ERTMS), program Marco Polo (kot pomoč prometni in logistični panogi pri doseganju trajnostnih modalnih premikov iz cestnega tovornega prometa na pomorski promet na kratke razdalje, železnico in celinske plovne poti) ter Erica, paket 1 in 11 (ukrepi pomorske varnosti). Tudi specifični programi, kot je integracija in krepitev ERA znotraj 6. Okvirnega programa vključujejo številne aktivnosti namenjene bolj trajnostnim energetskim in prometnim sistemom v Evropi. Podporo zagotavljajo tudi pristopni instrumenti (ISPA), strukturni skladi (Evropski sklad za regionalni razvoj) in Kohezijski sklad. Stanje na področju prometa v Sloveniji je v obliki SWOT analize povzeto v Resoluciji o prometni politiki RS'^ (2006). V predpristopnem obdobju je bila Slovenija na področju prometa upravičena do finančnih sredstev iz programa PHARE in ISPA. Z vstopom v EU (2004) pa je Slovenija postala upravičena do sredstev strukturnih skladov in Kohezijskega sklada ter sije zagotovila pravico do črpanja sredstev iz ESRR^^. Iz Resolucije o nacionalnih razvojnih projektih 2007-2023 je treba izpostaviti predvsem naslednje projekte: (i) modernizacijo železniškega omrežja, (ii) dodatni avtocestni program in (iii) modernizacijo državnega cestnega omrežja na prioritetnih razvojnih oseh. Med strateškimi, dolgoročnimi dokumenti, ki opredeljujejo področje prometne politike v Sloveniji naj omenimo še Resolucijo o prometni politiki RS (Intermodalnost : čas za sinergijo)^"^, Resolucijo o Nacionalnem " COM(2001)0370 RePPRS, 2006 http://www.sigov.si/euskladi/skladi/koheziia 2.html UL RS 58/2006 10 programu izgradnje avtocest v RS^^, Nacionalni program razvoja slovenske železniške inirastrukture'^, ter Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture (2006). Okoljska politika Področje okoljske politike je zelo široko, kompleksno in raznoliko, tako glede na vsebine, kot tudi glede na akterje in politične instrumente. Obseg in raznovrstnost okoljske politike se kažeta v prioritetah in pristopih 6. Okoljskega akcijskega programa EU, ki postavlja okvir evropske okoljske politike do leta 2012. Bojazen zaradi vpliva onesnaževanja na zdravje ljudi obravnava Akcijski načrt za okolje in zdravje za obdobje 2004-2010. Načrt želi zagotoviti enakovredno raven varstva v vsej EU, pri tem pa dovolj prožno upošteva lokalne okoliščine ter priznava, daje treba uravnotežiti varstvo okolja in potrebo po mednarodni konkurenčnosti podjetij. Na podlagi tega pristopa nastaja enotni sistem za registracijo, ocenjevanje in avtorizacijo kemikalij (REACH). Zadnji akcijski programi so pokazali premik v okoljski politiki EU. Ta se ne zadovolji več zgolj z nadzorom nad uporabo določenih snovi ali izdelkov, kot ga predstavlja sistem trgovanja z emisijami v okviru Kjotskega protokola, ampak tudi spodbuja uporabo varnejših alternativ ter razmišlja o ukrepih po koncu življenjske dobe izdelka. Na primer, sistem znaka za okolje državljanom pomaga, da se pri nakupih odločajo za okolju prijazne izdelke in storitve. Nadalje, podjetja pokažejo svoje visoke okoljske standarde z vključevanjem v sisteme za ravnanje z okoljem ISO 14001 in sistem EMAS; poleg tega zavezuje podjetja k uporabi najboljše trenutno razpoložljive tehnologije direktiva IPPC. Naloga Evropske okoljske agencije je spremljanje stanja okolja, zgodnje opozarjanje na nastajajoče težave in spodbujanje najboljše prakse na področju varstva okolja in okoljskih tehnologij. Raziskave okoljskih vprašanj in programi za varstvo naravnih habitatov ali okolja prejemajo precejšnja finančna sredstva iz namenskih programov, raziskovalnih programov EU in regionalnih razvojnih programov. Primer sta programa LIFE+ (namenjen financiranju okoljskih izboljšav in raziskav) in MEDIA (državam južnega Sredozemlja ponuja splošno gospodarsko podporo in v tem okviru tudi sredstva za okoljske projekte). Načeloma imajo tudi strukturni programi določene okoljske cilje, poleg tega da mora biti upoštevanje okolja, predvsem okoljske in naravovarstvene zakonodaje, vključeno v definiranje in izvajanje ukrepov, ki jih podpirajo Strukturni skladi in Kohezijski sklad. V zadnjih desetih letih so v Evropski uniji uspeli vzpostaviti mrežo habitatov evropsko pomembnih oz. ogroženih vrst - Naturo 2000. Omrežje Natura 2000 tvorijo posebna varstvena območja (SAC - Special Areas of Conservation) in posebna zaščitena območja (SPA -Spatial Protected Areas). Eden osnovnih ciljev te mreže je zavarovanje biotske raznovrstnosti. Ključne naloge področja okoljske politike v Sloveniji temeljijo na preprečevanju in zmanjševanju onesnaževanja okolja, na trajnostni rabi naravnih virov in delov okolja, ter uveljavitvi okolja kot omejitvenega in spodbujevalnega dejavnika razvoja. Pomembno mesto v politiki imajo velike investicije na področju oskrbe prebivalstva s pitno vodo, odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih in padavinskih voda in ravnanja s komunalnimi odpadki, v skladu z Državnim programom za prevzem pravnega reda EU, Nacionalnim programom varstva okolja. Operativnim programom odvodnje in čiščenja komunalnih odpadnih voda, Strategijo ravnanja z odpadki, Nacionalno ISPA strategijo - Sektor okolje in Strateškim referenčnim okvirom za Kohezijski sklad - Sektor okolje. Kar se tiče varstva narave postavljata temeljni koncept ohranjanja biotske raznovrstnosti Konvencija o biološki raznovrstnosti, ki je vgrajena v ^^ UL RS 50/2004 UL RS 13/96 11 slovensko zakonodajo, in zakonodaja Evropske skupnosti^^. Na opredelitvah konvencije gradi tudi Strategija prostorskega razvoja EU'^. Zmanjševanje onesnaževanja, kontrola in nadzor se dosegajo prek plačila taks, okoljskih dajatev, oprostitev plačila oziroma olajšav ter državnih pomoči. Energetska politika Energija je področje, ki ni opredeljeno kot skupno področje z Rimsko pogodbo in njenimi revizijami (Maastricht in Amsterdam), vendar pa sta izvajanje skupne okoljske politike EU ter zavedanje usodne soodvisnosti držav pri oskrbi z energijo, posebej uvozna odvisnost, pripeljala do stanja, ko se energetsko politiko izvaja kot skupno politiko EU. Lahko bi opredelili šest ključnih izzivov evropske energetske politike: konkurenčen notranj i energetski trg, diverzifikacij a energetskega miksa, solidarnost, trajnostni razvoj, inovativnost in tehnologije ter zunanja politika. Stališče, da je energija strateško pomembna surovina, je osnovna smernica evropske energetske politike. To stališče je konec leta 1994 v Lizboni pripeljalo do podpisa multilateralne Pogodbe o energetski listini, z namenom poglobiti sodelovanje na področju energetike med državami proizvajalkami in izvoznicami energentov, državami preko katerih poteka tranzit energije (še zlasti zemeljskega plina in nafte) ter državami pretežnimi uvoznicami energije. Pogodba o energetski listini izrecno poudarja suverenost držav nad energetskimi viri in posveča posebno pozornost okoljevarstvenim vidikom. Drug mednarodni dokument, ki bistveno vpliva na energetsko politiko sveta, je Kjotski protokol (1997) k Okvirni konvenciji ZN o spremembah podnebja, ki ga je Slovenija ratificirala leta 2002^^. Protokol zavezuje države pogodbenice k vrsti aktivnosti, katerih cilj je kohčinsko omejevanje in zmanjševanje emisij TGP. Energetska politika je eno od najbolj reguliranih področij. Pomembno vlogo na ravni Evropske komisije ima Generalni direktorat za energijo in promet (DG TREN), pristojen za razvoj in izvajanje evropskih politik na področju energije in prometa. Poleti 2005 je Komisija sprejela Zeleno knjigo o energetski učinkovitosti ali »Narediti več z manj«^**. Namen te Zelene knjige je opredeliti možnosti in začeti razpravo o realizaciji stroškovno učinkovitega varčevanja ter postopek oblikovanja konkretnega akcijskega načrta, ki vključuje ukrepe na vseh ravneh od Skupnosti do potrošnikov za izkoriščanje možnosti varčevanja s pomočjo energetske učinkovitosti. Pobuda za energetsko učinkovitost pa ne vpliva samo na energetsko politiko, pač pa ima širši pomen. Je glavni prispevek k zmanjšanju naše energetske odvisnosti od tretjih držav ter prispeva k doseganju ciljev lizbonske strategije. V začetku leta 2006 je Evropska komisija sprejela Strategijo EU za biogoriva^\ ki predvideva vrsto tržno usmerjenih, zakonodajnih in raziskovalnih ukrepov za povečanje proizvodnje goriv iz kmetijskih surovin. Energetska odvisnost EU od zunanjih virov energije (50%) je spodbudila izdelavo Zelene knjige o energiji v letu 2000 z naslovom »K evropski strategiji za zanesljivost oskrbe z energijo«^^. Poleg energetske odvisnosti so se sčasoma vedno bolj aktualizirali še drugi problemi, kot so omejenost zalog, naraščanje porabe, višanje cen energije ter okoljevarstveni problemi, kar je zahtevalo nov politični konsenz na ravni EU. Leta 2006 je tako nastala Zelena knjiga »Evropska strategija za trajnostno, konkurenčno in varno energijo«^^. Komisija v njej predlaga skupno evropsko energetsko politiko, ki bo Evropi omogočila, da se Strategija o ohranjanju biotske raznovrstnosti v Sloveniji, 2001, str.l 1 '®ESDP, 1999 Zakon o ratifikaciji Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja (Uradni list RS-MP, št. 17/02) COM (2005) 265 COM (2006) 34 ^^ COM (2006) 34 ^^ COM (2006) 34 12 spoprime z izzivi oskrbe z energijo in z vplivi le-te na rast in okolje. V začetku leta 2007 je Evropska komisija objavila Komunikacijo z naslovom »Energetska politika za Evropo«, v kateri so podane smernice za oblikovanje nove evropske energetske politike. Evropska energetska politika ima tri izhodišča: boj proti podnebnim spremembam, omejevanje zunanje občutljivosti EU na uvoz ogljikovodikov ter spodbujanje rasti in novih delovnih mest, s čimer se potrošnikom zagotavlja vama in cenovno dostopna energija. Komisija predlaga, da bi evropska energetska politika morala temeljiti na zavezi EU glede zmanjšanja TGP. V EU se izvaja vrsta projektov na področju energije: projekt ManagEnergy na pod-področju varčevanja z energijo in obnovljivih virov energije, ki je namenjen spodbujanju sodelovanja med lokalnimi in regionalnimi agencijami za energijo; Altener (program za spodbujanje obnovljivih virov energije) in Save (program za smotrno rabo energije). Potem je tu še specifični program Integracije in krepitve ERM znotraj 6. Okvirnega programa, ki vključuje številne aktivnosti namenjene bolj trajnostnim energetskim in prometnim sistemom v Evropi. V Sloveniji je za področje energetike je odgovoren Direktorat za energijo^'^, ki od leta 2005 deluje v okviru Ministrstva za gospodarstvo. Energetsko politiko izvaja v skladu z Energetskim zakonom. V letu 2004 je bil sprejet »Nacionalni energetski program« (NEP), ki predstavlja slovensko vizijo ravnanja z energijo v širšem pomenu. NEP je dokument koordiniranja prihodnjega delovanja ustanov, ki se ukvarjajo z oskrbo z energijo, ter postavlja cilje in določa mehanizme za prehod od zagotavljanja oskrbe z energenti in električno energijo k zanesljivi, konkurenčni in okolju prijazni oskrbi z energijskimi storitvami. Postavlja tudi cilje in mehanizme za spremembo razumevanja vloge in pomena energije pri dvigu blaginje^^. Naslednji pomemben dokument je nov Operativni program zmanjševanja emisij toplogrednih plinov do leta 2012, ki gaje Vlada RS sprejela konec leta 2006, s ciljem izpolniti obveznosti, ki izhajajo iz Kjotskega protokola. Politika informacijsko komunikacijskih tehnologij Na področju IKT se bo EU soočala v prihodnjih nekaj letih s številnimi izzivi. Eden od pomembnih izzivov tsico ostaja uspešno usvajanje novih poslovnih procesov in ekonomskih modelov za raziskovanje potenciala IKT. Komisija zato poudaija nujnost intenziviranja raziskav in investicij v te tehnologije, ki ustvarjajo proizvodnjo. IKT so jedro prenovljene Lizbonske strategije za rast in delovna mesta v Evropi (2005). Poleti leta 2005 je Evropska Komisija sprejela petletno pobudo ilOlO - Evropska informacijska družba za rast in zaposlovanje, kot nadaljevanje akcijskega načrta eEUROPE 2005. Pobuda i2010, ki je finančno, časovno in izvedbeno vezana na Lizbonsko strategijo, določa širše usmeritve politik in se smatra kot celovita strategija razvoja informacijske družbe in medijev za obdobje 2005-2010. Pobuda se mora odraziti v nacionalnih reformnih programih držav članic. Glavna finančna mehanizma za njeno izvajanje sta 7. okvirni program, usmerjen bolj k oblikovanju prihodnosti IKT, ter Program za konkurenčnost in inovacije (CIP), ki združuje obstoječe implementacijske mehanizme inje primarno usmerjen k širši in boljši uporabi IKT. Za informacijsko družbo so neposredno relevantne naslednje EU aktivuosti^^: Asia IT&C (že zaključeni projekti). Benchmarking eEurope kot del pristopa eEurope, Digital Libraries, eContentp/w5 (naslednik eContent programme), eGovemment R&D kot del raziskovalnih aktivnosti na področju Informacijske družbe (IS Research), eHealth eLeaming, ENISA: European Network http://www.mg.gov.si/si/delovna_podrocja/energetika/ ^^ ÜL RS, 57/2004 ^^ http://ec.europa.eu/information_society/activities/index_en.htm 13 and Information Security Agency oziroma Evropska agencija za omrežno in informacijsko varnost, eSafety, EGDIS (Even Gender Distribution in the Information Society), ESDIS (High Level Group on the Employment and Social Dimension of the Information Society), eSkills Forum, eTEN, EUMEDIS (The Euro-Mediterranean Information Society Initiative), Evaluation & Monitoring (spletna stran Generalnega direktorata za Informacijsko družbo), Free and Open Source Software, Galileo (satelitski navigacijski sistem), Global Monitoring Environment and Security (GMES), IDA - Interchange of Data between Administrations, International Relations, IS Policy Link, Information Society Research (1ST Home Page on CORDIS) kot največja tematska prioriteta tekočega 6. okvirnega programa, @LIS, MEDIA 2007, NeDAP, Roaming, Safer Internet Programme, Security Research, Information Society Standardisation System (CEN/ISSS), @Work raziskovalni projekti na področju IKT in strukturni skladi, ki pomembno prispevajo k spodbujanju informacijske družbe v manj razvitih regijah EU. Poleg navedenih aktivnosti EU izvaja tudi javna posvetovanja na teme, ki so povezane z informacijsko družbo, ter na svojih spletnih straneh vodi pregled statističnih študij EU na področju informacijske družbe. V Sloveniji na področju politike informacijske družbe do leta 2001 ni bilo usklajenega pristopa. Potekale so številne vzporedne aktivnosti, kot je npr. slovensko društvo Informatika, kije leta 1999 izdalo »Modro knjigo: Slovenija kot informacijska družba« in aktivnosti Fakuhete za organizacijske vede. Prehod v na znanju temelječo družbo in v okviru tega tudi v informacijsko družbo je kot enega glavnih izzivov in prioritet bodočega razvoja obravnavala že Strategija gospodarskega razvoja Slovenije 2001-2006, ki je predlagala tudi izdelavo posebne strategije prehoda v informacijsko družbo. Informacijska družba je bila kot horizontalna prioritetna naloga vključena tudi v Državni razvojni program Republike Slovenije 2001-2006 (DRP) in kot taka nastopa tudi v Enotnem programskem dokumentu Republike Slovenije (EPD) za črpanje sredstev iz strukturnih skladov Januarja 2001 je bilo ustanovljeno Ministrstvo za informacijsko družbo (MID). Z nastopom Vlade leta 2004 je bilo Ministrstvo ukinjeno, posamezne odgovornosti pa so bile prenesene na posamezna ministrstva, predvsem na Ministrstvo za gospodarstvo (Direktorat za elektronske komunikacije ), Ministrstvo za visoko šolstvo (Direktorat za informacijsko družbo^^) in Ministrstvo za javno upravo (Direktorat za e-upravo in upravne procese^*^). Kot neodvisen regulatomi organ pa nastopa Agencija za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije^^ Politiko IKT v Sloveniji opredeljujejo strateški dokumenti nekoliko starejšega datuma, ki še vedno s kasnejšimi dopolnitvami ali brez njih, krojijo dogajanja na področju. Leta 2000 je bil sprejet Nacionalni program telekomunikacij, v katerem so opredeljeni temeljni cilji politike telekomunikacij in njenega nadaljnjega razvoja. Na podlagi smernic EU na področju e-poslovanja in predvsem Akcijskega načrta eEvropa+ (2001) je leta 2003 takratno Ministrstvo za informacijsko družbo sprejelo Strategijo RS v informacijski družbi. Ta strateški dokument se je nanašal na obdobje do leta 2006 in je bil namenjen spodbujanju elektronskega poslovanja v gospodarstvu in civilni družbi ter povečanju dostopnosti in interesa prebivalstva do storitev informacijske družbe. Kot dopolnilo temu dokumentu je jeseni 2004 Vlada sprejela Strategijo razvoja širokopasovnih podatkovnih omrežij v Republiki Sloveniji. Temeljni cilj strategije je omogočiti dostop do širokopasovnih podatkovnih omrežij do leta 2008 vsem javnim ustanovam in večini zainteresiranih MID, 2003, Strategija RS v informacijski družbi, str. 2. ^^http://www.mg.gov.si/si/delovnaj3odrocja/elektronske_icornunikacije_in_posta ^^ http://www.mvzt.gov.si/si/delovnaj3odrocja/informacijska_druzba/ http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/e_uprava_in_upravnij3rocesi/ http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/e_uprava_in_upravni_procesi/ 14 prebivalcev. Naslednji pomembnejši strateški dokument je bila »Strategija e-poslovanja v javni upravi RS za obdobje od leta 2001 do leta 2004 (SEP-2004)«, ki naj bi imela vpliv seveda tudi na širše okolje in ne le na javno upravo. Leta 2003 je bila pripravljena tudi Strategija uvajanja elektronskega poslovanja v lokalne skupnosti (e-občine), ki je namenjena organom odločanja na lokalni, regionalni in državni ravni, informatikom ter širši zainteresirani javnosti. Cilj je na področju e-poslovanja povezati državno upravo in lokalno upravo ter doseči njun nujen skupni razvoj. 3 METODOLOGIJA SPREMLJANJA IN VREDNOTENJA RAZVOJNIH POLITIK Če želimo učinkovite, uspešne in ustrezne projekte, razvojne programe in politike je potrebno ustrezno izvesti vse faze, ki jih ima programski/projektni cikel, ki ga uporabljajo tako mednarodne organizacije, kakor tudi države (npr. Velika Britanija). Faze projektnega/programskega cikla so prikazane na spodnji sliki in so naslednje: 1. Načrtovanje: načrtovanje je osnova za ostale faze. Pri tem je pomembno poznavanje ustreznih metodologij, treba pa je imeti tudi ustrezne izkušnje. Za javni sektor je bistveno predvsem proračunsko načrtovanje. Pri načrtovanju je nujna ustrezna hierarhija (politike-programi-projekti) inje že v fazi načrtovanja treba upoštevati potrebe ostalih faz. 2. Ocenjevanje: to je sistematično ocenjevanje alternativne uporabe javnih sredstev, ki temelji na analizi potreb, ciljev, alternativ, stroškov, koristi, finančnih virov, finančnih možnosti in ostalih dejavnikov, ki vplivajo na odločitev o posamezni politiki, programu in projektu. Praviloma ne bi smeli brez ustrezne ekonomske ocene odobriti porabe javnih sredstev za programe in tudi projekte, še posebej tistih, ki presegajo določeno velikost. 3. Izvajanje: vse politike, programe in projekte je treba izvesfi. Zato se zahteva ustrezen programski/projektni management in države imajo večinoma predpisane metodologije vodenja projektov v javni upravi. Tu je zelo pomembna usposobljenost javne uprave, da sama izvede npr.programe oziroma kontrolira njihovo izvedbo. 4. Spremljanje: izvajanje politike, programov in projektov je treba spremljati, saj je le tako možno ugotoviti odstopanja od zadanih ciljev in tudi učinkovitost ter uspešnost izvedbe. Praviloma poznamo tri vidike spremljanja. To so: nadzorni organi, poročanje in sistem kazalnikov. Predvsem je pomemben sistem fizičnih in finančnih kazalnikov, ki zahteva tudi določitev odgovornosti za zbiranje, analiziranje in preverjanje podatkov. 5. Vrednotenje: vrednotenje je zadnja faza cikla. Poznamo predhodno vrednotenje, ki predstavlja ocenjevanje programov, vmesno vrednotenje in naknadno vrednotenje. S pomočjo vrednotenja ocenimo ustreznost, učinkovitost, uspešnost, koristnost in trajnost politik, programov in projektov. Ravno vrednotenje ima med vsemi fazami najkrajšo tradicijo in zato smo v vseh državah priča krepitve vloge vrednotenja javnih sredstev. Pri tem imajo pomembno vlogo zunanji dejavniki, kot sta EU in računska sodišča. Pomembno je, da gredo projekti, razvojni programi in politike skozi vse faze cikla. Pri tem je treba upoštevati načelo proporcionalnosti, saj je nujen bolj poglobljen pristop pri politikah in programih, medtem ko so pomembni predvsem tisti projekti, ki so finančno potratni, organizacijsko zahtevni, projekti ki imajo velike potencialne vplive (pozitivne, negativne) in pilotni projekti. 15 Slika 1: Osnove uspešnega in učinkovitega načrtovanja, ocenjevanja, izvajanja,spremljanja in vrednotenja projektov, razvojnih programov in politik VLOGA JAVN FX; A S EKTOlU A V D RZAVI i . :JAVNEFINANGE:-; -, ItAZVO JNA VLOGA PRORAČUNA: POLITIKE, PROGRAMI, PROJEKTI JAVN A UPRAVA: UČINKOVITO IN USPEŠNO IZVAJANJE NALOG i i Tudi Slovenija se na področju javnih financ in javne uprave srečuje s podobnimi izzivi kot razvite države in zato sledi reformam v razvitih državah. Tako reforma javnih financ izpeljana na začetku devetdesetih let v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) predstavlja velik korak k programskemu proračunu in s tem daje osnovo za večjo uspešnost in učinkovitost upravljanja z javnimi sredstvi. Medtem ko je v Sloveniji še vedno poudarek na fiskalni disciplini, pa bo potrebno izboljšati določanje prioritet in alokacijsko učinkovitost javnih izdatkov. Tu pa ima pomembno vlogo načrtovanje, ocenjevanje, spremljanje in vrednotenje projektov, razvojnih programov in politik. Pri tem je potrebno upoštevati naslednje: • Načrtovanje, ocenjevanje, spremljanje in vrednotenje politik in razvojnih programov je del sistema upravljanja z javnimi izdatki. Zato je potrebno pogledati celoten sistem upravljanja z javnimi izdatki in opredeliti funkcijo in pomembnost zgoraj omenjenih funkcij v njem. Predvsem je pomembna funkcija proračuna. Pri tem je pomembno, da so javne finance pod stalnim pritiskom, in sicer zaradi povečevanja javnih izdatkov in slabih izgledov za prihodnost (demografski razlogi). Zato smo priča reformi javnih financ, ki je proces, ki danes poteka tako v razvitih državah kakor tudi v državah v razvoju. • Reforma sistema upravljanja z javnimi izdatki je tesno povezana z reformo javne uprave. Le-ta v razvitih državah poteka vzporedno z reformo javnih financ. Pristopi k reformi javne uprave so zelo različni in so odvisni tudi od vladajoče politične garniture. • Tako reforma javnih financ kakor tudi reforma javne uprave ne moreta biti enaki za vse države. V svetu imamo veliko pristopov, za katerimi stojijo predvsem mednarodne organizacije, kot so OECD, Svetovna banka. Mednarodni finančni sklad. Evropska unija. Zato so pristopi in celo sama terminologija zelo neenotni in se z leti stalno spreminjajo. 16 • Stanje na področju upravljanja z javnimi financami in tudi na področju reforme javne uprave je med državami zelo različno. Medtem ko imajo nekatere države že dolgo tradicijo reform (npr. Velika Britanija, Nizozemska), pa so predvsem tranzicijske države šele na začetku. Obstoji predvsem razkorak med sprejetimi dokumenti in dejansko prakso. • Težave so tudi v neenotni opredelitvi posameznih pojmov. Tako v RS veliko govorimo o razvojnem delu proračuna, ki pa ni nikjer natančno opredeljen. Podobno je tudi z definicijo programov in investicij (npr. vprašanje vlaganj v človeške vire, v raziskave in razvoj). Enako je tudi v tujini. Predvsem se prekrivajo pojmi ocenjevanja in predhodnega vrednotenja kakor tudi spremljanja izvajanja nalog in spremljanja izvajanja programov in projektov. Tako reforma javnih financ kakor tudi reforma javne uprave sta medsebojno povezani in skupaj vplivata na načrtovanje, ocenjevanje, spremljanje in vrednotenje projektov, razvojnih programov in politik. K temu je potrebno dodati tudi zunanje vplive kot so obveznosti, ki smo jih prevzeli s polnopravnim članstvom v EU in so povezane predvsem s črpanjem sredstev iz proračuna Evropske unije (v nadaljevanju: EU). To velja predvsem za sredstva namenjena kmetijstvu in sredstva strukturnih ter Kohezijskega sklada. V prihodnosti lahko pričakujemo tudi aktivnejšo vlogo računskih sodišč pri ocenjevanju smotrnosti poslovanja javnega sektoija, saj preverjanje legalnosti v nekaterih državah že dolgo ni primarna naloga račimskih sodišč (npr. Nizozemska, Velika Britanija). Vse to vpliva na potrebo k sistemskemu pristopu in ne zahteva zgolj tehničen pristop opisa postopkov in metod načrtovanja, ocenjevanja, spremljanja in vrednotenja. 3.1 Spremljanje razvojnih politik 3.1.1 Opredelitev spremljanja Spremljanje je potrebno zaradi naslednjih razlogov: 1. Zaradi izboljšanja uspešnosti in učinkovitosti: s spremljanjem ugotavljamo odstopanja v izvajanju programa od zastavljenega. Potrebno je ugotoviti, koliko in v kateri smeri izvajanje odstopa od zastavljenega in predložiti ukrepe za prilagoditev nastalemu položaju. 2. Zaradi pravne ureditve (npr. pravne podlage za spremljanje in vrednotenje strukturne politike EU, pravna ureditev v nekaterih državah zahteva spremljanje porabe proračunskih izdatkov). 3. Zaradi utemeljitve programa v politični in civilni javnosti. 4. Zaradi vrednotenja: medtem ko je namen spremljanja ugotoviti, kaj se dogaja, pa je namen vrednotenja ugotoviti, kaj to pomeni, ali so bili zastavljeni cilji tudi dejansko uresničeni. Zato pa je potrebno vzpostaviti ustrezen sistem spremljanja (določitev kazalnikov-indikatorjev, zbiranje in obdelava podatkov), ki omogoča tudi uspešno vrednotenje. Sistem spremljanja ima naslednje tri pomembne elemente: • Sistem kazalnikov, vključno z ustreznim informacijskim sistemom; • Nadzorni organi (npr. nadzorni odbor (»monitoring committee«, »steering committee); • Vse oblike poročanja. V skladu z vsebino naloge smo se v nalogi osredotočili na sistem kazalnikov. Spremljanje se izvaja s pomočjo zbiranja in analiziranja finančnih in fizičnih podatkov, od katerih so nekateri statistični, druge pa dobimo na osnovi izvajanja projektov od tistih, ki so za izvajanje odgovorni. Pri tem se uporabljajo ustrezni kazalniki, ki so sredstvo, s pomočjo katerih merimo uspešnost izvajanja aktivnosti, kar pomeni, daje lahko kazalnik tudi statistični podatek. 17 Kazalnik predstavlja skupek meritev določene spremenljivke skozi čas in/ali lokacijo. Kazalnik je informacija, ki je pomembna za izvajanje programa in je lahko statističen podatek ali pa druga informacija. Sistem spremljanja je organiziran v skladu z logiko programiranja, vendar v obratni smeri. Gre za pristop od spodaj (»bottom up approach«), torej od projekta navzgor. Spremljanje temelji na sosledju: aktivnost ^ učinek ^ rezuhat ^ vpliv. V celoti je potrebna skladnost med nivoji (politika, program, prioriteta, program, ukrepi), in sicer na osnovi naslednjih povezav: 1. povezava naprej: specifični cilji višjega nivoja predstavljajo splošni okvir nižjega nivoja in rezultati (prioritete) na višjem nivoju predstavljajo specifične cilje na nižjem nivoju; 2. povezava nazaj: specifični cilji na nižjem nivoju predstavljajo del rezultatov (uresničitev zastavljenih prioritet) na višjem nivoju in splošni cilj na nižjem nivoju pomaga k dosegi specifičnih ciljev na višjem nivoju. Slika 2: Konceptualna logika programiranja Vložek t Aktivnosti (ukrepi) Vpliv (dolgoročno) Globalni cilji t Rezultat (neposredni) —^ Specifični cilji t Učinek Operativni cilji Programski cilji Vir: Indicators for Monitoring and Evaluation: An indicative methodology, 1999, str. 6. Seveda pa ima sistem spremljanja določene omejitve in zato ni enostavnega recepta za vzpostavitev sistema spremljanja. Ta mora biti prilagojen aktivnostim in obstoječi praksi v posamezni državi. Dejstvo je tudi, da EU v okviru strukturne politike šele v programskem obdobju 2000-2006 daje večji poudarek fizičnim kazalnikom, medtem ko je bil v prejšnjih obdobjih poudarek predvsem na finančnem spremljanju. 3.1.2 Kazalniki Na podlagi kazalnikov je možno kontrolirati, ali je doseženo (rezultati, vplivi) v skladu z načrtovanim tako iz fizičnega kakor tudi iz finančnega vidika. Kazalnike je potrebno skrbno izbrati, 18 priporočeno je manjše število kazalnikov, ki pa so točno določeni (definicija, vrednost), so uporabni in po možnosti obstojijo že ustrezni podatki. Značilnosti dobrega kazalnika so^^: Specifičnost - izbran kazalnik mora ustrezati namenu, za katerega je izbran. Prilagojen mora biti aktivnosti. Merljivost - kazalniki morajo biti taki, da jih lahko merimo - kvantitativni. Tudi če so kvalitativni, jih moramo izraziti na merljiv način. Dosegljivost - kazalniki morajo biti dosegljivi bodisi glede na cilj, ki ga merijo, bodisi glede čas, kije na voljo za uresničitev postavljenega cilja. Realnost - kazalnik mora biti postavljen realistično, kar je povezano s postavitvijo ciljev. Le-ti ne smejo biti previsoki, ker so potem nerealni. Normativnost - potrebno je imeti tudi referenčno vrednost (normativnost). Ta se določa na osnovi značilnosti ukrepa in na osnovi domačih in tujih izkušenj (benchmarking). Časovno omejenost - tako kot vsak cilj, mora imeti tudi vsak kazalnik časovno opredelitev. Pomembno je, daje podatek relativno nov. Jasnost - kazalnik mora biti jasno definiran in način merjenja mora biti jasno določen. Mora biti razumljiv vsem uporabnikom. Zanesljivost - merjenje kazalnika mora biti zanesljivo. Stroški - stroški merjenja ne smejo preseči koristnosti posameznega kazalnika. Za spremljanje razvojnih programov so najpomembnejše naslednje vrste kazalnikov: 1. kontekstni kazalniki (»context indicators«), 2. programski kazalniki (»programme indicators«). Kazalniki konteksta se nanašajo na kontekst (razmere, okolje), v katerem se posamezen razvojni program izvaja in se neposredno nanaša na celotno ozemlje, prebivalstvo ali posamezno kategorijo (npr. kmetijstvo,...), ne glede na to, kdo je udeležen v aktivnostih razvojnega programa. Služijo naslednjim namenom: • socio-ekonomski analizi (analitičnemu delu razvojnih dokumentov), • spremljanju splošnega konteksta, • določitvi in uresničevanju kvantiflciranih ciljev, • vrednotenju socio-ekonomskih vplivov razvojnega programa. Kontekstni kazalniki so ekonomski in socialni kazalniki, ki na teritorialnih ravneh (država, regija) prikazuje gibanje posamezne statistične karakteristike in spremenljivke. Podatke ponavadi zbira predvsem statistični lurad in so zato mednarodno usklajeni in tudi redno dosegljivi. Metodologija je znana in omogoča tudi mednarodne primerjave, kar je pri kazalnikih zelo pomembno (normativnost). Veliko težje je določiti in spremljati programske kazalnike. Programski kazalniki se nanašajo na aktivnosti znotraj programa in z njimi poskušamo spremljati in vrednotiti neposredne in posredne posledice posameznega razvojnega programa. Ločimo štiri vrste programskih kazalnikov: 1. kazalniki vloženih sredstev (»resource indicators«): predstavljajo skupek vloženih sredstev (finančnih, človeških, materialnih in ostalih) v izvajanje določenega programa. 2. kazalniki učinkov (»output«, »outcome indicators«): kažejo proizvod določene razvojne aktivnosti. 3. kazalniki rezultatov (»resuh indicators«): kažejo neposredne posledice razvojnega programa in so lahko tako fizični kot tudi finančni. 4. kazalniki vplivov (»impact indicators«): kažejo vplive programa v daljšem obdobju. ^^ Evaluating socio-economic programmes: MEANS Collection vol. 2: Selection and use of indicators for monitoring and evaluation, 1999. 19 Kazalnike učinkov, rezultatov in vplivov imenujemo kazalniki izvajanja (»performance indicators«). Lastnosti dobrega kazalnika izvajanja so naslednji: 1. Spremenljivka, ki predstavlja osnovo posameznega kazalnika, mora biti čim bolj povezana z aktivnostjo, ki jo merimo. 2. Izbrana spremenljivka mora »reagirati« na posamezno razvojno aktivnost, kar je možno predvsem pri kazalnikih učinkov in kazalnikih rezultatov. 3. Izhodiščna vrednost in ciljna vrednost kazalnika morata biti določeni že na začetku. 4. Ciljne vrednosti kazalnika morajo biti realistične. 5. Kazalnik mora biti jasno določen. Ker programski dokumenti praviloma vsebujejo številne ukrepe, je njihova medsebojna primerljivost zelo otežena. Zato je potrebno določiti ključne kazalnike (»core indicators«). Le ti služijo primerjavi med podobnimi u^epi in programi. To so enostavni kazalniki, ki jih je mogoče enostavno meriti in tudi spremljati v daljšem časovnem obdobju. Včasih jih je možno tudi združevati na višji ravni. Ker razvojni dokumenti sledijo določenim prioritetam, pogosto ključni kazalniki odslikavajo te prioritete (npr. zaposlovanje^^). Število ključnih kazalnikov ne sme biti preveliko in ključni kazalniki so lahko tako kazalniki učinkov, rezultatov ali vplivov^'^. Pri kazalnikih (kontekstni kazalniki, programski kazalniki) je potrebno določiti: • opis (navedba, kje je možno dobiti podrobnejša metodološka pojasnila), • način prikaza in merska enota, • mednarodna primerljivost, • vir (v Sloveniji)^^, • pogostost merjenja in razpoložljiva časovna vrsta, • tuji viri (EU, mednarodne organizacije, kot je npr. OECD, podobni programi in projekti v tujini), • najnižja možna teritorialna enota merjenja v skladu s SKTE klasifikacijo, • začetna vrednost (»baseline data«), • ciljna vrednost (določena na osnovi značilnosti projektov in ukrepov ter na osnovi domačih in tujih izkušenj ). Viri informacij so naslednji: • uradna statistika (pokriva kazalnike konteksta, pogosto ne zbira ustreznih statističnih informacij, ali so premalo razdelane, so zastarele, statistične informacije ne pokrivajo določene teritorialne ravni, zato je potrebno uporabiti druge vire), • sekundami podatki, pridobljeni na osnovi anket in približki kazalnikom na osnovi razpoložljivih podatkov. Če je potrebno podatke pridobiti s pomočjo anket, je potrebno vnaprej določiti ciljno skupino, metodo, vzorec in odgovorne organe za izvedbo anket. " Pogosto uporabljen ključni kazalnik je neto število novih delovnih mest kot posledica določene aktivnosti. Spodbujanje srednjih in malih podjetij (SMP) je pogosto ena od prioritet razvojnih programov. Tako je delež vključenih SMP v določen ukrep ključni kazalnik učinkov, odstotek dodatnih zasebnih investicij kot posledica ukrepa je ključni kazalnik rezultatov, medtem ko je delež preživelih podjetij po 18 mesecih ključni kazalnik vplivov. ^^ Uporabiti je potrebno predvsem razpoložljive informacije, vendar pa je vzpostavljanja sistema spremljanja tudi priložnost za izboljšanje kakovosti in razpoložljivosti podatkov. Pri kontekstnih kazalnikih je ponavadi potrebno narediti lastno meritev kazalnika in ga primerjati s podobnim kontekstnim kazalnikom in s podobnimi programi in projekti. ^^ Ciljno vrednost je včasih zelo težko postaviti. Zato je možno postaviti več možnih ciljev oziroma uporabiti posredne kazalnike. 20 Kazalnike je potrebno shraniti v informacijski sistem. To je pomembno tako zaradi dosegljivosti, kakor tudi zaradi analitičnih namenov. Tako Evropska komisija za spremljanje strukturnih skladov zahteva elektronsko izmenjavo podatkov v predpisanem formatu. Pomembno je, da se določi kdo je odgovoren za spremljanje posameznega kazalnika in le-ta mora ustreznemu organu upravljanja dostaviti zahtevane informacije. Priporočljivo je, da organ upravljanja preveri zanesljivost pridobljenih informacij. Izvajanje (»performance«) relativen pojem. Zato gaje potrebno normirati. Pri tem se uporabljajo: • izkušnje iz preteklosti: so zelo koristna informacija, vendar pa ne upoštevajo spremembe v razmerah (tehnološke spremembe, gospodarske spremembe,..) • primerjanje (»benchmarking«): vrednosti kazalnikov je možno primerjati s podobnimi aktivnostmi drugih organizacij v državi in v tujini. Predvsem pri uporabi tujih vrednosti je potrebno biti zelo previden, saj razmere v tujini niso pogosto primerljive z razmerami pri nas (različna raven razvoja, drugačna institucionalna ureditev,...). Kazalnike za spremljanje določamo v skladu z zgoraj opisano logiko programiranja. V skladu s sistemom programiranja in spremljanja imamo na različnih ravneh tudi različne kazalnike. Tako je mogoče kazalnike rezultatov in vplivov (»result«, »outcome«, »impact«) določati na ravni politik in programov, medtem ko so kazalniki učinkov pomembni predvsem na ravni ukrepov. Pri tem je mogoče večje število kazalnikov učinkov združiti na ravni programov, vendar seje potrebno zavedati, da fizične kazalnike pogosto ni možno enostavno združevati, kot je to primer pri finančnih kazalnikih. Zelo pomembno je, da poznamo logiko same intervencije in da že na ravni projektov vzpostavimo ustrezen sistem spremljanja. Zelo težko je iskati podatke za nazaj. To še posebej velja za projekte, kjer sodeluje veliko število udeležencev (npr. projekti razvoja človeških virov). 3.1.3 Možni pristopi k spremljanju razvojnih politik V praksi poznamo predvsem spremljanje projektov, ukrepov in programov. Spremljanje posameznih razvojnih politik temelji na spremljanju kontekstnih kazalnikov, medtem ko spremljanje posameznih politik na podlagi kazalnikov izvajanja ni razširjeno. Razlogi so po našem mnenju predvsem naslednji: • politike pogosto niso jasno opredeljene (prepletanje številnih ukrepov in številnih izvajalskih agencij), • spremljanje aktivnosti s pomočjo kazalnikov izvajanja temelji na zbiranju podatkov »od spodaj navzgor«, kar zahteva jasno opredelitev aktivnosti (ciljna skupina, časovnica, finančna sredstva, upravičene aktivnosti, cilji, kazalniki, povezava z ostalimi aktivnostmi,...). Brez jasno opredeljenih aktivnosti, povezanih v celovit sistem razvojnega načrtovanja, ni možno realno spremljati razvojnih politik, niti ni možno opraviti ustreznih vrednotenj. Torej imamo 2 možnosti: 1. Razvojne politike lahko spremljamo s pomočjo kontekstnih kazalnikov. To je možno le v primeru, če domnevamo, da so učinki, rezultati in vplivi posameznih politik tako veliki, da je realno pričakovati vpliv na kontekstne kazalnike. 2. Razvojno politiko spremljamo s pomočjo kazalnikov izvajanja. To zahteva naslednje: i) jasno opredelitev posamezne razvojne politike, ii) jasno opredelitev aktivnosti, iii) jasno opredelitev 21 odgovornosti, iv) jasno opredelitev časovnice, v) jasno opredelitev koordinacije med posameznimi izvajalci (ministrstva). Problematika spremljanja razvojnih politik je podana v naslednji sliki. Slika 3: Hierarhija razvojnih aktivnosti POLITIKA PROGRAM PROGRAM UKREPI UKREPI PROJEKTI PROJEKTI Vsak pristop ima določene prednosti in slabosti, ki so prikazane v naslednji tabeli. Tabela 1: Prednosti in slabosti sistema obeh pristopov k spremljanju Vir informacij Prednosti Slabosti Spremljanje s pomočjo kazalnikov izvajanja • Redni in pogosti intervali • Relativna ažurnost (informacije so relativno nove) • Informacije so večinoma uporabne takoj • Relativno poceni • Mednarodne obveznosti (npr. strukturni skladi) • Zaključki niso vedno zanesljivi • Redko dosegljivo za raven ukrepa in višje ravni • Kazalnike (fizične, finančne) pogosto ni možno seštevati • Omejena primerljivost (med aktivnostmi, mednarodna primerljivost) Spremljanje s pomočjo kontekstnih kazalnikov • Poceni • Zanesljivost • Veliko informacij • Mednarodna primerljivost • Enostavna pridobitev informacij • Zelo slaba povezanost z vrednotenjem • Pogosto nedostopnost na različnih teritorialnih ravneh ozemlja (npr. regije, nižje ravni) • Podatki so pogosto stari • Ne omogočajo ocene prispevka posameznega ukrepa k doseganju zastavljenih ciljev Vir: Prirejeno po Evaluating socio-economic programmes: MEANS Collection vol. 5: Transversal evaluation of impacts on the environment, employment and other intervention priorities, 1999, str. 21. 22 3.1.4 Postopek izbora programskih kazalnikov Izbor in uporaba kazalnikov je zahtevna naloga, ker: • je težko določiti povezavo med aktivnostjo, učinkom, rezultatom in vplivom aktivnosti, • so metode merjenja učinkov zelo kompleksne (veliko lažje je meriti rezultate aktivnosti), saj je potreben časovni odlog, potrebno pa je analizirati učinek po posameznih ukrepih, ne le kumulativen učinek celote, • podatki pogosto niso dostopni pravočasno, kar otežuje odločanje, • zelo težko je kombinirati različne kazalnike, predvsem fizične kazalnike. To zahteva skrbno izbiro fizičnih kazalnikov, ki bodo omogočali merjenje nefinančnih rezultatov in njihovih učinkov. To je še posebej težko na agregirani ravni, saj so fizični kazalniki mnogo bolj tesno povezani z aktivnostmi. Poleg neposrednih rezultatov in učinkov je potrebno meriti tudi posredne in nepričakovane vplive razvojne dejavnosti (substitucija, itd.). Zato mora biti sistem kazalnikov enostaven, saj je praksa pokazala (MEANS Collection, irske izkušnje), daje potrebno upoštevati sposobnost sistema, da uporabi dobljene informacije, kakor tudi omejitve samega sistema spremljanja. Zato je zaželeno imeti večje število kazalnikov učinkov in zelo skrben izbor kazalnikov rezultatov in vplivov. To je pomembno zaradi praktičnih in strateških razlogov. Kazalniki naj bodo navezani na cilje posamezne aktivnosti in tudi na vire financiranja (npr. posebnosti Evropskega socialnega sklada). Ločimo dva osnovna pristopa k opredeljevanju ali izbiri kazalnikov: 1. Pristop od zgoraj navzdol (top-down)^ pri katerem ogrodje ali model in nabor kazalnikov z opisi opredelijo strokovnjaki in raziskovalci. Od uporabnikov se pričakuje več ali manj neposreden prevzem orodij za merjenje, kriterijev in naborov kazalnikov. Praviloma so možne manjše prilagoditve lokalnim razmeram, vendar pa je proces glede na uporabnike v glavnem eksteren. 2. Pristop od spodaj navzgor (bottom-up), kjer so model, teme in nabori ter opisi kazalnikov opredeljeni v participatornem procesu med uporabniki. Na ta način je mogoče zagotoviti "lastništvo" in upoštevanje dejanskih interesov uporabnikov. V postopku izbire kazalnikov je možna tudi kombinacija obeh pristopov, s čimer je mogoče izrabiti prednosti obeh pristopov in se izogniti opisanim nevarnostim. Ta pristop smo izbrali tudi v Sloveniji. Poudariti je potrebno, da je izbor kazalnikov proces. Ta je po mnenju večine avtorjev enako pomemben kot rezultat, to je nabor kazalnikov. Postopek izbire kazalnikov ponavadi poteka v treh glavnih fazah: • pripravljalna faza zajema pregled priporočil, primerov, določitev korakov v procesu, akterjev ipd.; • proces oblikovanja ali izbire kazalnikov; • določitev načinov merjenja in sporočanja, potrebnih struktur, porazdelitve odgovornosti. 23 Slika 4: Pomen sistema kazalnikov Vir: The Evaluation of Socio-economic Development, 2003, str. 145. Da bi sistem spremljanja služil svojemu namenu mora biti sistem kazalnikov jasen (»clear«), konsistenten (»consistent«) in uporaben (»useful«), saj je praksa pokazala (MEANS Collection, irske izkušnje), da je potrebno upoštevati sposobnost sistema, da uporabi dobljene informacije. Pri tem se moramo zavedati omejitev samega sistema kazalnikov. Predvsem gre za vprašanje vzroka in posledice, kar je pogosto v praksi zelo težko ločiti, predvsem pri kazalnikih vplivov in rezultatov. V določenih primerih bo namreč težko postaviti »čiste kazalnike«. Lahko bo kazalnik učinka nekakšen »mešani« kazalnik, ki bo kazal na učinek in rezultat. Podobno bo lahko kazalnik vpliva kazal na rezultat in vpliv izpeljane aktivnosti. V obeh primerih bo težko določiti, kaj je kazalnik rezultata. V izogib tem težavam priporočamo upoštevati načela in kriterije dobrega kazalnika, podane zgoraj. Poleg tega je zaželeno imeti večje število kazalnikov učinka in zelo skrben izbor kazalnikov rezuhatov in vplivov. To je pomembno zaradi praktičnih in strateških razlogov. Zato je potrebno določiti ključne kazalnike (»core indicators«), ki omogočajo primerjavo med ukrepi in programi. Ključni kazalniki so enostavni kazalniki, ki jih je enostavno meriti in tudi spremljati v daljšem časovnem obdobju in predstavljajo doseganje določenih ciljev programa. Tudi v okviru kohezijske politike EU je velika pozornost namenjena spremljanju in sicer je bilo spremljanje del izvajanja politike že od same ustanovitve strukturnih skladov dalje. Medtem ko je bil v preteklosti poudarek predvsem na finančnih kazalnikih in na ekonomičnosti, pa so v programskem obdobju 2000-2006 pridobili na pomenu fizični kazalniki. Tako morata organ upravljanja in nadzorni odbor v skladu s členom 36 Uredbe Sveta št. 1260/1999 izvajati spremljanje v skladu z fizičnimi in finančnimi kazalniki, ki so podani v programskih dokumentih. Pri tem je 24 potrebno upoštevati indikativno metodologijo Evropske komisije in področja strukturne pomoči (t.i. »intervention code«) določena s strani Evropske komisije. Kazalniki morajo biti skladni s strukturno pomočjo območju, s cilji strukturne pomoči, s socio-ekonomskim, strukturnim in okoljskim položajem območja in morajo vsebovati kazalnike, ki služijo dodelovanju rezerve (»performance reserve«). Kazalniki morajo izražati: 1. Specifične cilje, kvantificirane, kjer je to možno, prednostne naloge in ukrepe ter njihovo medsebojno konsistentnost. 2. Napredek v obliki fizične implementacije, rezultatov in ko je možno, tudi vpliv strukturne pomoči na ustreznem nivoju (prioriteta, ukrep). 3. Finančni vidik (finančni kazalniki). V novi finančni perspektivi Evropska komisija ne predvideva bistvene spremembe v obstoječem sistemu kazalnikov. Tako naj bi bila tudi v prihodnosti organ upravljanja in nadzorni odbor odgovorna za kakovost izvajanja operativnega programa. Spremljanje izvajanja temelji na finančnih kazalnikih ter na kazalnikih učinkov, rezultatov in vplivov, ki so sestavni del operativnega programa. Nabor kazalnikov za spremljanje in vrednotenje operativnega programa v partnerskem odnosu dogovorita država članica in Evropska komisija. Evropska komisija opozarja, da pričakuje izboljšano kvantifikacijo zastavljenih ciljev. 3.1.5 Postopek izbora kontekstnih kazalnikov Merjenje uspešnosti politike z vidika širšega konteksta je tako kot neposredno merjenje politike preko programskih kazalnikov zelo težavno, ker zahteva poenoten mednarodni pogled (in tudi nacionalni) na opredelitev in uspešnost politike. Ob tem se pojavljajo številna tehnična vprašanja, zaradi pomanjkljive harmonizacije nacionalnih statističnih datotek in definicij posameznih kazalnikov s katerimi se politike spremljajo. Zato smo za potrebe kategorizacije kontekstnih kazalnikov posameznih razvojnih politik, proučili obsežno domačo in tujo literaturo in pridobili nekaj ekspertnih mnenj. V nadaljevanju podajamo kriterije za izbor kazalnikov in metodologijo njihove kategorizacije. Pri postavitvi sistema oziroma izboru kontekstnih kazalnikov politik smo upoštevali naslednje kriterije: 1) področja politik oziroma prva raven kategorizacije kazalnikov ustreza ključnim pristojnostim posameznih vladnih resorjev. V dogovoru z naročnikom so izpostavljeni podjetništvo, energetika, izobraževanje, znanost in tehnološki razvoj, promet, okolje, trg dela in informacijsko-komunikacijske tehnologije. Poudarek je torej na politikah, ki lahko bolj neposredno vplivajo na konkurenčnost Slovenije. 2) kazalniki so izbrani tako, da zaokrožajo posamezna področja politik, kot jih opredeljujejo zadnje evropske usmeritve. Te so natančneje predstavljene v okviru opredelitve posameznih politik z vidika EU. Slovenija potrebuje kot članica EU novejše pristope ocenjevanja in usmerjanja posameznih politik, saj se morajo te tekoče adaptirati v smeri, ki bo omogočala pospešeno konvergenco k najbolj razvitim članicam EU na vseh področjih. Danes je nacionalna konkurenčnost v veliki meri rezultat vladnih in podjetniških strategij, česar tradicionalne teorije ne upoštevajo. Razvoj, ki bo imel za posledico večjo blaginjo je kompleksen proces spreminjanja gospodarstva, institucionalnega sistema, družbenega sistema in zavesti človeka, kot najpomembnejšega dejavnika razvojne dinamike. 3) kazalniki so merljivi ter mednarodno usklajeni tako, da omogočajo ocenitev slovenskega položaja v vzorcu izbranih držav (članice EU ter nekatere kandidatke - Avstrija, Belgija, Danska, 25 Finska, Francija, Nemčija, Grčija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Portugalska, Španija, Švedska, V.Britanija, Češka, Madžarska, Poljska). Kazalnik mora temeljiti na informaciji, s pomočjo katere se lahko primerja različna geografska območja (družbe, kulture), pri čemer ne izgubimo realne primerjave. 4) Ker želimo oceniti in spremljati uspešnost posameznih vladnih politik, so kazalniki izbrani tako, daje mogoče zaznati napredek (nazadovanje) pri vladnih politikah. Poleg objektivnih kazalnikov, smo v sistem vključili tudi subjektivne kazalnike (mnenja managerjev), ki se hitro odzivajo na politične spremembe. 5) Za izbor je bila pomembna tudi razpoložljivost podatkov v dovolj dolgi časovni seriji, ki omogoča tudi dinamično analizo. Nadaljujmo z logiko sestavljanja skupin kazalnikov znotraj posameznih politik. Usmeritve EU na področju politike spodbujanja podjetništva so navadno povezane z dvema oblikama interveniranja države. Država lahko posega na to področje s (1) finančnimi podporami in podporami v obliki poslovnih storitev, ki so neposredno naslovljene na podjetja ter z (2) investicijami za izboljšanje poslovnega okolja (infrastruktura, storitve omrežij, poenostavitev administrativnih postopkov, izobraževanje itd.). Večino teh podatkov je možno pridobiti s programskimi kazalniki, kjer pa je mednarodna primerljivost omejena, prav tako so nacionalni sistemi spremljanja izjemno pomanjkljivi. V okviru kontekstnih kazalnikov smo za spremljanje politike izbrali tri uravnotežene skupine kazalnikov, ki izpolnjujejo tudi zgornje kriterije in so bili hkrati izpostavljeni v Evropskem parlamentu. Skupino kazahiikov demografija podjetij predlaga Evropski parlament kot pomemben del strukturnih kazalnikov za oblikovanje politike in vmesni pregled ciljev lizbonske strategije". Tako Evropski parlament kot v Sloveniji Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (2004) izpostavljata storitve v obliki finančnih in drugih spodbud za podjetništvo. Ovirajoča birokracija in administrativne ovire so še posebej škodljive za majhne tržne ekonomije kot je Slovenija. Z odpravljanjem teh ovir lahko država pomembno vzpodbuja nastanek novih podjetjih in olajšuje dostop do zagonskih sredstev in skladov tveganega kapitala. Za merjenje uspešnosti RR in tehnološke politike s kontekstnimi kazalniki smo izbrali štiri skupine in sicer: človeški viri, univerze in javne raziskovalne organizacije, uporaba znanja ter prenos znanja. Izbrani kazalniki izpolnjujejo zgornje kriterije so in razvrščeni v navedene skupine v skladu s poudarki Lizbonske strategije^^ Kontekstni kazalniki področja politike trga delovne sile pokrivajo vsebino Smernic za zaposlovanje (2005-2008). Vendar kazalniki niso razvrščeni v osem skupin, kot same Smernice, pač pa v štiri skupine: zaposlenost, privlačnost dela, usklajenost potreb na trgu dela in varnost, ter plačna politika in produktivnost. Odločitev za oblikovanje štirih skupin je vezana na uravnoteženost z drugimi politikami in na razpoložljivost podatkov. V skladu s ključnimi izzivi politike izobraževanja in poklicnega usposabljanja, kijih navajamo pri obravnavi politike z vidika EU (MEANS, 2003) in po pridobitvi ekspertnega mnenja smo se odločili, da v sistemu kontekstnih kazalnikov razvrstimo le-te v tri skupine in sicer dosežki (izobraženost in znanje), vključenost in učinkovitost. Strateški okvir za oblikovanje in uresničevanje prometne politike predstavlja Bela knjiga o prometu, »Evropska prometna politika do leta 2010: Čas za odločitev«^^. V sistemu kontekstnih kazalnikov " 2006/0020(COD) — ftp://ftp.cordis.europa.eu/pub/indicators/docs/Brd report snapsQ.pdf '' COM(2001)0370 26 prometne politike smo formirali vsebinsko zaokrožene skupine kazalnikov v skladu s smernicami, ki jih podaja ta strateški dokument, pri čemer smo upoštevali tudi splošne kriterije za izbiro kazalnikov. Kazalniki so tako razvrščeni v štiri skupine: cestna varnost in zastoji, mobilnost, infrastruktura in zmanjšanje škodljivih vplivov na okolje. Skupine kontekstnih kazalnikov okoljske politike so bile določene na podlagi strateških pristopov, ki jih favorizira 6. Okoljski akcijski program EU (2001) in razpoložljivosti podatkov znotraj posamezne skupine. Na ta način smo formirali štiri skupine kazalnikov, in sicer varovanje kakovosti okoljskih medijev, integracija okolja v gospodarstvo in sektorske politike, nadzor in monitoring ter varstvo narave in prostorsko načrtovanje. Evropska energetska politika je usmerjena v zagotavljanje trajnosti, varnosti in konkurenčnosti oskrbe z energijo. Vse te usmeritve se izražajo v sprejemanju številnih strateških dokumentov v zadnjih letih (zelene knjige, strategije,...). V skladu s temi usmeritvami ter splošnimi kriteriji za izbiro kazalnikov smo v sistemu kontekstne kazalnike energetske politike razvrstili v pet skupin in sicer: zanesljivost oskrbe z energijo, učinkovita raba energije, cenovna politika, razvoj obnovljivih virov energije in zmanjšanje emisij TGP. Usmeritve IKT politike na ravni EU določa Pobuda i2010, ki je vezana na Lizbonsko strategijo, in se smatra kot celovita strategija razvoja informacijske družbe in medijev. Na podlagi teh usmeritev ter splošnih kriterijev za izbor kazalnikov smo v sistemu kontekstne kazalnike politike IKT razvrstili v štiri skupine, in sicer: e-vključenost, javne storitve in varnost, znanje in delo, spodbujanje IKT kot gospodarskega sektorja in interoperabilnost. 3,2 Vrednotenje Vrednotenje je teoretično zadnji del projektnega/programskega cikla, vendar to velja zgolj za naknadno (»ex-post«) vrednotenje. Tako je predhodno vrednotenje v bistvu ocenjevanje razvojnih programov, medtem ko vmesno vrednotenje služi izboljšanemu izvajanju projektov in razvojnih programov. 3.2.1 Opredelitev vrednotenja Vrednotenje (»evaluation«) je skupaj s spremljanjem bistveni del vsakega procesa načrtovanja, tako v zasebnem kakor tudi v javnem sektorju. Vrednotenje je pridobilo na pomenu po drugi svetovni vojni in se je uveljavilo predvsem v javnem sektorju, medtem ko zasebni sektor uporablja predvsem metode zagotavljanja kakovosti (»quality management systems«). Vrednotenje programov se osredotoča na oceno doseganja ciljev programa. Uporablja se tudi izraz vrednotenje politik, vendar pa se oba izraza medsebojno prepletata, tako da nekatere države ne ločujejo obeh pojmov (npr. Francija). Vrednotenje politik je širši pojem, saj obsega več programov, zakonski okvir, povezanost med programi, povezanost med posameznimi pravnimi akti,... 27 Slika 5: Povezanost vrednotenja, programov in politik fOcena I politike Oblil^ovanjeN politike ) Vir: The Evaluation of Socio-economic Development, 2003, str. 7. Slika 5 kaže na povezanost programov, politik in posameznih vrednotenj. Problem povezovanja projektov, programov in politik je stalen in zelo resen. Dobri projekti še ne pomenijo dobrega programa in dobri programi še ne pomenijo dobre politike, vendar pa je vrednotenje projektov vložek v vrednotenje programov in vrednotenje programov je vložek v vrednotenje politik. K temu je potrebno prišteti še horizontalno vrednotenje. Trenutni trend je vrednotenje na višji ravni, torej vrednotenje programov in politik. Vrednotenje projektov, predvsem majhnih, je v veliki meri prepuščeno financerjem projektov ali celo izvajalcem (samovrednotenje) Oziroma se vrednoti skupina majhnih projektov. Izjema so veliki projekti (npr. infrastruktura), ki imajo naravo programov. Vrednotenje nima enotne definicije. Tako MEANS priročnik opredeljuje vrednotenje javnih izdatkov kot oceno (»judgement«) vrednosti javnih izdatkov glede na izbrane kriterije in določene standarde (predvsem ustreznost in učinkovitost). Zlasti je pomembno, da javni izdatki zadovoljujejo potrebe (»needs«), ki so bile razlog za javne izdatke in imajo ustrezne rezultate. Obstojijo tudi 28 podobne definicije, kot je naslednja"^*^: Vrednotenje je sistematična in čimbolj objektivna ocena tekočega ali končanega projekta, programa, politike, in sicer vsebine, izvedbe in rezultatov. Namen vrednotenja je oceniti ustreznost, učinkovitost, uspešnost, vpliv in trajnost. Vrednotenje mora proizvesti informacijo, ki je uporabna in kredibilna ter omogoča uporabo njenih ugotovitev in priporočil v procesu odločanja, tako pri prejemnikih kakor tudi pri fmancerjih. OECD opredeljuje vrednotenje kot zanesljivo in uporabno analitično oceno (assessments) rezultatov javnih politik organizacij in programov z namenom izboljšanja informacij in zmanjšanja negotovosti, čeprav tudi najbolj kvantitativna vrednotenja temeljijo na oceni. Glavni cilji vrednotenja so izboljšano odločanje (»decision-making«), razdelitev resursov (»resource allocation«) in upravičenje javnih izdatkov (»accountability«). Zato mora biti vrednotenje: • analitično: temeljiti mora na ustreznih metodah; • sistematično: vrednotenje mora biti skrbno pripravljeno in izvedeno; • zanesljivo: več izvajalcev vrednotenja (evalvatorjev) mora ob uporabi ustreznih tehnik priti do podobnih rezultatov, vendar pa je potrebno poudariti, da vrednotenje vedno vsebuje sodbe, ki so pogosto subjektivne; • osredotočeno: vrednotenje mora biti osredotočeno na ključna vprašanja politik/programov/projektov; • naročniku prijazno: rezultati vrednotenja morajo služiti uporabniku ob upoštevanju značilnosti politik/programov/projektov, političnega okvira ter razpoložljivih sredstvih. Vrednotenje želi odgovoriti na določena vprašanja (kriteriji vrednotenja): 1. Ustreznost: V kakšni meri so cilji projekta/programa/politike prilagojeni potrebam in prioritetam na nacionalni in EU ravni? 2. Učinkovitost: Kakšni so rezultati glede na porabljena sredstva? 3. Uspešnost: Ali projekt/program/politika dosega specifične in splošne cilje (načrtovano/do seženo) ? 4. Koristnost: Ali je projekt/program/politika zadovoljil potrebe ciljne skupine? 5. Trajnost: Koliko časa po koncu projekta/program/politika bodo še vidni učinki programa? 40 Manual Project Cycle Management, 2001, str. 4. 29 Slika 6: Temeljni kriteriji vrednotenja Potrebe i Socio-ekonomski problemi Program Vplivi t Rezultati / Ustreznost Cilji Sv —fc- Vložki — Izvajanje 1 -ft Učinki S Vrednotenje Učinkovitost UsveSnost Trajnost Vir: Indicators for Monitoring and Evaluation, 1999, str. 9. Razvoj in uporaba vrednotenja sega v petdeseta leta prejšnjega stoletja v ZDA. V 60-ih letih se je vrednotenje uporabljalo za inovativne pristope v šolstvu, socialnih programih, v zdravstveni preventivi in v borbi proti kriminalu. Od 80-ih let dalje pa se vrednotenje uporablja predvsem v javnih financah s ciljem večje učinkovitosti in uspešnosti javnih fmanc (kriza javnih financ). Med državami, ki so najprej sistematično spodbujale vrednotenje, so Velika Britanija, Švedska, Danska, Nizozemska, ZDA in Kanada. Na splošno ločimo 3 obdobja uvajanja vrednotenja'^': 1. Prvo obdobje je bilo v 60-ih in začetku 70-ih, in sicer kot posledica krepitve vloge države (država blaginje), kjer je vrednotenje služilo kot povratna informacija pri oblikovanju in izvajanju politik. Poudarek je bil na učinkih in rezuhatih. Najaktivnejše države so bile ZDA, Švedska in Nemčija. 2. Drugo obdobje je značilno za sredino 70-ih, ko je prišlo do krize v javnih financah (prva naftna kriza). Zato je bil poudarek predvsem na vložkih (inputih), saj so države želele zmanjšati javne izdatke. Najaktivnejši državi sta bila Nizozemska in Velika Britanija. 3. Tretje obdobje se je začelo konec 80-ih in v začetku 90-ih in je tudi posledica prevelikih javnih izdatkov. Vrednotenje je del novega javnega managementa, ki predstavlja prenos managerskih orodij v javni sektor. Medtem ko je bilo vrednotenje v drugem obdobju še vedno predvsem predmet zunanjih organizacij, pa v tretjem obdobju postaja vrednotenje del managiranja javnega sektorja (kazalniki, samoocena, poročanje). Wollmann Hellmut: Evaluation in Public Sector Reform, 2003, str. 1-3. 30 Uvajanje vrednotenja pa ni zgolj povezano z reformo javnega sektorja, temveč je odvisno tudi od zunanjih pritiskov. V mnogih primerih so bili zunanji pritiski celo prevladujoči (Irska, deloma Nizozemska, Portugalska, Grčija, tranzicijske države,...). V državah članicah EU je imela velik vpliv na uvedbo vrednotenja zakonodaja strukturnih skladov. Tako so tudi države, kot so Portugalska, Španija, Italija, Grčija, ki v preteklosti niso vrednotile javnih izdatkov, to funkcijo uvedle v svojo javno upravo. Ker pa v naštetih državah ni politične volje za vrednotenje, pa so bila vrednotenja obvezna le za programe strukturne politike EU. Tako lahko v državah članicah EU v 90-ih letih ločimo 3 faze uvajanja vrednotenja javnih izdatkov: • 1. faza: Vrednotenje je posledica zakonodaje. Zato javna uprava na vrednotenje gleda kot na nujno zlo. Primeri: Portugalska, Španija, Italija, Grčija. • 2. faza: Vrednotenje postane del sistema. Zato je orodje, ki pomaga pri načrtovanju in izvajanju javnih izdatkov. V nekaterih državah članicah EU je vrednotenje še vedno le v politiki strukturnih skladov (npr. Avstrija, Finska, bivša vzhodna Nemčija), medtem ko v nekaterih članicah vrednotijo tudi ostale programe in politike (npr. Velika Britanija, bivša zahodna Nemčija, Francija, Irska). • 3. faza: Vrednotenje je politični akt inje predmet javne obravnave. Namen je predstaviti širši javnosti uspešnost in učinkovitost javnih izdatkov (»value for money«). Med članicami EU izstopajo predvsem Švedska, Danska in Nizozemska. Danes je vrednotenje izredno pomembno tudi v Evropski komisiji, ki je začela z vrednotenjem v 80-ih letih (znanstveno-tehnološki programi, pomoč državam)'^^, nato pa je Evropska komisija začela sistematično spodbujati kulturo vrednotenja. Z inciativo SEM 2000 (Sound and Efficient Management) je Evropska komisija vpeljala obvezno vrednotenje vseh programov, ki imajo vpliv na evropski proračun. Zato so bili direktorati prisiljeni vzpostaviti enote za vrednotenje (oblika in velikost je odvisna od aktivnosti posameznega direktorata) ter pripraviti načrte vrednotenj. Vzpostavljeni so bili tudi podporni mehanizmi (mreža ocenjevalcev, usposabljanje, priročniki, pilotni projekti, baze vrednotenj). Vrednotenje je tudi pomemben del kohezijske politike EU in iz finančne perspektive v finančno perspektivo samo pridobiva na pomenu, kjer se krepi tako vloga Evropske komisije, kakor tudi vloga posamezne države članice. Ker smo v vseh razvitih državah priča javno-finančnim omejitvam, je potrebno tudi v javnih financah upoštevati poleg vprašanja likvidnosti (enotni zakladniški račun), legalnosti (finančna kontrola, revizija) tudi vprašanja učinkov, rezultatov in vplivov. To pa zahteva spremljanje in vrednotenje javnih izdatkov. Medtem koje namen spremljanja ugotoviti, kaj se dogaja, pa je namen vrednotenja ugotoviti, kaj to pomeni. Glavni cilji vrednotenja so naslednji: 1. Izbolj šanje kvalitete projektov/programov/politik (vsebinsko, upravljavsko). 2. Utemeljiti (opravičiti) projekt/program/politiko v politični in civilni javnosti. 3. Pomoč pri usmerjanju sredstev (javnih, zasebnih). Glede na raven vrednotenja poznamo: 1. Vrednotenje razvojnih programov (npr. Državni razvojni program. Enotni programski dokument). 2. Vrednotenje politik (npr. prometna politika, tehnološka politika,...). 3. Vrednotenje posameznih programov (npr. avtocestni program, mladi raziskovalci,...). 4. Vrednotenje projektov (npr. posamezen odsek, industrijska cona, izobraževalni center,...), kjer je pomembno vrednotenje velikih projektov (»major projects«). Leta 1991 je imela nekaj več kot polovica direktoratov tudi funkcijo vrednotenja. 31 5. Vrednotenje posameznih horizontalnih tematik (npr. okolje, enakopravnost spolov,...). Glede na čas vrednotenja poznamo: 1. Predhodno (»ex-ante«) vrednotenje. To predvsem izboljša kakovost predloženih aktivnosti (ustreznost, skladnost), je pa veliko težje oceniti vplive aktivnosti. Predvsem je pomembno ugotoviti, ah so predložene aktivnosti ustrezne za reševanje potreb (vsebina in oblika aktivnosti, predvidena finančna sredstva, izvajanje aktivnosti, pričakovani učinki, rezultati in vplivi, povezanost z ostalimi aktivnostmi,...). 2. Vmesno (»mid-term«) vrednotenje. To še ne more oceniti vplivov, vendar pa na osnovi učinkov m deloma rezultatov že omogoča izboljšanje politik/programov/projektov. Oceni tudi porabo finančnih sredstev ter sistem spremljanja in izvajanja. 3. Končno (ex-post) vrednotenje. Že omogoča oceno rezultatov in vplivov. Analizira faktoije uspeha in ovire, ki so vplivali na izvajanje in rezuhate ter oceni trajnost teh rezultatov. Glavna težava je, da pogosto ni "pravočasno" za sprejetje ustreznih odločitev. Poznamo različne vrste vrednotenja. To je lahko notranje (»internal evaluation«) ali zunanje (»external evaluation«). Pri različnih avtorjih srečamo zelo različne opise. Tako npr. Kamnar opredeljuje obe vrsti vrednotenj takole"^^: 1. Naloga zunanjega vrednotenja je pojasniti, kako si posamezne izvajalske organizacije prizadevajo izboljšati kakovost, kakšne rezultate dosegajo in katere potencialne izboljšave bi lahko še uvedle. To je ponavadi vloga vladnih agencij. 2. Notranje vrednotenje pomeni sistematično, strukturirano in nenehno pozornost, ki jo izvajalske organizacije namenijo kakovosti svojega dela. Pri tem ponavadi obravnavajo naslednje vidike: vložke (sredstva, osebje, oprema), vsebino in kontekst (relevantnost vsebine programov, organizacijska načela), proces in rezultate. Notranje vrednotenje imenujemo tudi samoocena (»self-assesment«) in je predvsem managersko orodje, namenjeno izboljšanju managementa (npr. na ravni projekta izboljšanje vodenja projekta). Za vrednotenje politik/programov/projektov sta uporabna oba vidika, vendar je z vidika managementa v javnem sektorju zunanje vrednotenje celo pomembnejše od notranjega, saj predstavlja oceno neodvisne organizacije (večja objektivnost). Izvajalci projektov in njihove organizacije precenjujejo svoje uspehe in skrivajo neuspehe. Zato je zelo pomembno, kako je sama funkcija vrednotenja organizirana znotraj javne uprave. Tako smo tudi v razvitih državah priča pomembnemu deležu neodvisnih organizacij (fakultete, raziskovalne organizacije, svetovalna podjetja) pri vrednotenju javnih izdatkov. Vrednotenje je torej managersko orodje, ki uporablja analitične metode, da oceni vplive politik/programov/projektov in predlaga izboljšave obstoječe prakse. Zato bi moralo biti vrednotenje obvezno orodje javne uprave, saj izboljša njeno delovanje in ni le dodatna birokratska obremenitev. Pogosto se mešajo pojmi vrednotenja, spremljanja in revizije, saj imajo aktivnosti podobne cilje, vendar pa so med njimi določene razlike: 1. Tako se vrednotenje razlikuje od spremljanja, saj praviloma predstavlja enkratno poglobljeno aktivnost. Medtem ko se spremljanje izvajanja osredotoča na učinkovitost in uspešnost (kaj se je zgodilo), pa je vsebma vrednotenja širša, saj vključuje tudi analizo potreb, socio-ekonomskih ^^ Kamnar, 2000, str. 142. 32 razmer, predvsem pa išče vzročno-posledične povezave. Brez ustreznega sistema spremljanja ni možno vzpostaviti sistema vrednotenja. 2. Vrednotenje in zunanja revizija pa sta že zgodovinsko dve ločeni funkciji. Medtem ko je revizija (»audit«) predvsem usmerjena v izpolnjevanje zakonskega okvirja in k odgovornosti, pa je ponavadi za vrednotenje odgovorna institucija, ki upravlja s posamezno politiko/programom. V zadnjih letih se razlike med zunanjo revizijo in vrednotenjem zmanjšujejo, saj je tudi zunanja revizija z določenimi analizami (npr. »value for money audits«) v določenem oziru vse bolj podobna vrednotenju. Tabela 2: Razlika med vrednotenjem in ostalimi »postopki« Vrsta orodja 'Vsebina. Znanstvene študije Vrednotenje se osredotoča na praktično uporabo informacij Tradicionalne zunanje revizije Vrednotenje analizira javno področje veliko bolj poglobljeno kot tradicionalna zunanja revizija Spremljanje Vrednotenje praviloma predstavlja enkratno poglobljeno aktivnost. Spremljanje izvajanja (performance Measurement) Vrednotenje poskuša razumeti učinke kakor tudi logiko javne intervencije. Analiza politil< (policy analysis) Predstavlja predhodno analizo politike, medtem ko je vrednotenje pogosto končno. Vir: Improving Evaluation Practices, 1999, str. 11. 3.2.2 Orodja za vrednotenje Obstojijo številna orodja za vrednotenje politik/programov in projektov. Različni avtorji predlagajo različne sistematizacije. Za vrednotenje socioekonomskih programov je bil zelo pomemben priročnik MEANS iz leta 1999. Le ta deli orodja za vrednotenje v grobem v dve večji skupini: 1. Orodja za vseobsegajočo vrednotenje: a. Orodja za strukturiranje ocene (SWOT, »mapiranje vplivov«, »barvno glasovanje«), b. Orodja za pregled sprememb na področju (individualni intervjuji, ciljna skupina, študije primerov), C. Orodja za analizo podatkov (geografski informacijski sistemi, »shift-share« analiza, Input-output model, makroekonomski model), d. Orodja za pripravo odločitve (ekspertni paneli, multikriterijska analiza). 2. Orodja za podrobno obdelavo določenega vprašanja vrednotenja: a. Orodja za strukturiranje ocene (logičen okvir, »Metaplan«), b. Orodja za pregled sprememb na področju (anketa, etnografsko opazovanje), C. Orodja za analizo podatkov (faktorska analiza, Delphi anketa, primerjava skupin, regresijska analiza), d. Orodja za pripravo odločitve (analiza stroškovne učinkovitosti, »benchmarking«, analiza stroškov in koristi). Leta 2003 je konzorcij raziskovalnih organizacij po naročilu Evropske komisije pripravil novo verzijo. 33 Pomembno je, da metode vrednotenja ne služijo zgolj vrednotenju, temveč tudi načrtovanju (npr. SWOT, intervjuji,...), ocenjevanju (npr. analiza stroškov in koristi) in izvajanju projektov (npr. benchmarking). Pri vsakem vrednotenju je problem izbora metodologije zelo pereč, vendar pa ga je možno rešiti ob upoštevanju omejitev in s pravilnim pristopom k izvedbi. To pa zahteva ustrezno znanje in izkušnje, ki pa ga imajo pogosto zunanji izvajalci. V vsakem primeru je izvedba vrednotenja koristna dejavnost, saj priskrbi zelo koristne informacije o oblikovanju in izvajanju politik, programov, politik. Glavni problemi pri izvajanju vrednotenja so naslednji: • Problem vzročnosti (»causality«). Predvsem je težko oceniti celovito vzročno-posledično povezavo z upoštevanjem in oceno vrednosti vseh spremenljivk. To pomeni, da ni možno narediti nedvoumne povezave med programom in rezultatom. Tudi v primeru eksperimentov je težko posplošiti rezuhate eksperimenta izven samega eksperimenta. • Problem opredelitve »širine« samega vrednotenja. Ali se skoncentrirati zgolj na uradne cilje posameznega projekta/programa/politike ali pa oceniti tudi vse učinke projekta/program^politike. Slednji pristop je boljši, vendar pa je veliko bolj zahteven (časovno, finančno, kadrovsko). Zato je izredno pomembno izvesti vrednotenje pravočasno (še preden se projekt/program/politika začne oziroma dokler ima vrednotenje vpliv na oblikovanje in izvedbo), potrebno pa je tudi natančno načrtovati samo izvedbo vrednotenja. Dejstvo je, da je oblikovanje projektov, programov in politik zelo tvegano početje in tudi vrednotenje ne more odpraviti tega tveganja, saj je zelo težko najti odgovore na postavljena vprašanja ob ustrezni zanesljivosti. Zato je odločitev še vedno predvsem na politiki. Vrednotenje vseeno lahko prispeva k boljšemu oblikovanju in izvajanju, kar omogoča privarčevati ogromne vsote denarja in prispeva k življenjskemu standardu. Zato je nujno, da se spodbuja uporaba in razvoj vre^max i ■ največja vrednost kazalnika j za državo i. Polarni prikazi v mednarodni analizi so statični, dinamiko pa odčitamo z zaporednim branjem oziroma primerjanjem treh prikazov, za leta 2001, 2003 in 2005. V statičnih polarnih prikazih je dosežek nacionalne politike (vrednost od 1-7) bliže izhodišča slabša od dosežka, kije bolj oddaljen od izhodišča. V skladu s to logiko bi pomenil v dinamičnih polarnih prikazih premik k izhodišču nazadovanje, odmik od izhodišča pa napredovanje, in sicer relativno glede na ostale države zajete v analizo. Vsakemu polarnemu grafikonu bo sledila tabela identificiranih kritičnih razvojnih pod-področij in integralna interpretacija napredovanja oziroma nazadovanja ter konkurenčne pozicije nacionalne politike v EU. Kot kritična razvojna pod-področja smo izbrali tiste kazalnike, pri katerih se Slovenija v določenem letu nahaja na prvih treh mrežnih črtah polarnega grafikona. Strukturne spremembe dosežkov politik Harmonizacija razvojnih politik v Sloveniji z evropskimi, ob poudarkih na izkoriščanju lokalnih prednosfi in priložnosti, je zaželena pot, z vidika dolgoročne konkurenčnosti. Z zmanjševanjem razlik med lokalnimi politikami se pričakuje tudi gospodarska konvergenca na višji ravni, ki je hkrati eden od temeljnih pogojev blaginje. V primeru, da postajajo slovenske politike bolj podobne evropskim je to znak, da prihaja do zbliževanja dolgoročnih vzvodov razvojnih mehanizmov. Že prevzemanje evropskih dokumentov na ključnih področjih in sodelovanje v EU projektih vodi k harmonizaciji razvojnih poHtik. Dosledno vključevanje evropske regulative, na primer lizbonske strategije, v nacionalne razvojne dokumente in programe, ter implementacija v praksi, pa zagotavljajo, da razlike med lokalnimi razvojnimi politikami po razširitvi EU, ne morejo biti več velike. Strukturno analizo politik izvajamo v naslednjem poglavju na dva načina: a) tako da opazujemo strukturo opazovanega pojava ali politike v daljšem časovnem obdobju in opazujemo ali se hitrost spreminjanja zmanjšuje ali povečuje; b) tako da primerjamo strukturo opazovanega pojava ali politike s strukturo EU 15 (bolj napredno skupino držav), ki se ji želimo približati (npr. primerjava strukture slovenskega WEF, 2005 38 gospodarstva s strukturo EU15 ali npr. s Finsko, kot najbolj trajnostnim gospodarstvom). Pri tem nas zanima ali se razlike zmanjšujejo ali ne. Če se na primer zmanjšujejo lahko rečemo, da ima slovensko gospodarstvo večjo dinamiko od EU. V našem primeru torej ocenjujemo zaostanek, oziroma obseg razlik, posamezne razvojne politike v Sloveniji za EU-15 tako, da ga primerjamo z drugimi državami ter v časovnem obdobju. V ta namen uporabimo najpogosteje indeks različnosti. Indeks različnosti je mera segregacije dveh skupin. Indeks dosega vrednosti od O do 1 oz. od O do 100, pri čemer pomeni večja vrednost indeksa večjo segregiranost oziroma različnost glede na referenčno državo (skupino držav) in obratno, vrednost indeksa blizu nič pomeni podobnost glede na referenčno državo, v našem primeru približevanje gospodarske strukture strukturi EUl 5. ^ /=1 Vir: http://peopie.hofstra.edu/geotrans/eng/ch4en/meth4en/dissimilarityex.html 4 OCENA NAČRTOVANJA, PROGRAMIRANJA IN IZVAJANJA RAZVOJNIH POLITIK V SLOVENIJI V tem poglavju bomo predstavili izkušnje s spremljanjem in vrednotenjem projektov, razvojnih programov in politik v Sloveniji. Horizontalni pogled na načrtovanje, programiranje, spremljanje in vrednotenje bo povzet z vidika spremljanja državnih pomoči in položaja Računskega sodišča. Izkušnje z vrednotenjem razvojnih programov v izbranih državah EU (Nizozemska, Irska in Velika Britanija) ter v Evropski uniji so prezentirane v II faznem poročilu. Poglavje bomo sklenili s pregledom stanja spremljanja in vrednotenja razvojnih dokumentov v Sloveniji in s predlogi sistema s komentarjem. 4A Spremljanje projektov, razvojnih programov in politik v Sloveniji Vsaka država si vsaj načeloma prizadeva, da bi spodbujala učinkovitost in uspešnost pri porabi javno finančnih sredstev. Dejstvo je daje debata že stara (predvsem v strokovni javnosti), vendar je pridobila na pomenu šele v novih časih, predvsem zaradi potrebe omejevanja javnih izdatkov in opredelitve vloge javnega sektorja v družbi. Države poskušajo izboljšati finančno upravljanje pri proračunskih uporabnikih, povečati fleksibilnost in vpeljati programski oz. k rezultatom usmerjen management. Del aktivnosti je tudi spremljanje izvajanja nalog, spremljanje izvajanja programov in projektov. To omogoča oceniti uresničevanje zastavljenih ciljev, predstavlja pa tudi osnovo za vrednotenje. Zato je potrebno: • v fazi načrtovanja poleg določanja pravic porabe proračunskih sredstev tudi določiti cilje in kazalnike, • v fazi izvajanja in poročanja poleg dejanske porabe sredstev podati informacije o doseganju rezultatov. • po zaključku določenih programov opraviti njihovo vrednotenje. 39 Tudi v Sloveniji smo priča poskusom spodbujanja učinkovitosti in uspešnosti trošenja javnih finančnih sredstev. Korak v tej smeri je reforma javnih financ in tudi zunanje zahteve (predvsem zahteve Evropske komisije). Tako lahko ločimo 3 skupine: • programi in projekti (so)financirani s strani Evropske unije, • programi in projekti (so)financirani pretežno iz slovenskih sredstev, • državne pomoči. Programi in projekti (so)flnancirani s strani Evropske unije Na področju spremljanja projektov in razvojnih programov imamo v Sloveniji še vedno omejeno znanje in izkušnje. Določene izkušnje smo v preteklosti pridobili s spremljanjem projektov, sofinanciranih z EU predpristopno in pristopno pomočjo (npr. Phare, ISPA, SAP ARD in ostali). Zaradi sistema izvajanja EU projektov (ex-ante nadzor) je bila odgovornost RS omejena. Medtem ko so bili projekti finančno ustrezno spremljani, pa smo in še imamo pomanjkljivo znanje za fizično spremljanje projektov. K težavam pri fizičnem spremljanju projektov so prispevale tudi »splošne« vsebine večine projektov (pomanjkanje dobrih idej), kakor tudi nevztrajanje odgovornih vladnih služb pri poročanju o izvedbi projektov. Potrebno pa je poudariti, da se je kakovost, kakor tudi obseg zahtev Evropske komisije pri pripravi projektov financiranih iz pristopne pomoči v letih pred vstopom zelo izboljšala (postopek učenja). Pomanjkanje znanja in izkušenj je bila najbolj očitna pri pripravi Enotnega programskega dokumenta RS 2004-2006 za črpanje sredstev strukturnih skladov EU. Še v prvi polovici leta 2003 je bilo na ministrstvih zelo pomanjkljivo znanje. To velja tudi za ministrstva, ki že imajo določene izkušnje s fizičnim spremljanjem (npr. Ministrstvo za delo, socialne zadeve in družino. Ministrstvo za gospodarstvo. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano). Razlogi so naslednji: • pomanjkanje skladnosti med navedenimi cilji in kvanfificiranimi kazalniki kot posledica nerazumevanja razlik med cilji, napovedmi (trendi) in nameni (željami), • uporaba kazalnikov vpliva, na katere imajo predložene aktivnosti majhen ali zanemarljiv vpliv: veliko ministrstev uporablja cilje nacionalnih politik kot cilje razvojnih prednostnih nalog, • uporaba kazalnikov vplivov, kjer vpliv aktivnosti ni natančno določen, • odsotnost oziroma groba kvantifikacija ciljev, ker aktivnosti na ravni ukrepov še niso v celofi določene, • pomanjkanja nujno potrebnih izhodiščnih podatkov, • slabe predstavitve in obrazložitve predlaganih kazalnikov, • odsotnosti kulture spremljanja in vrednotenja v Sloveniji, • odsotnosti predpostavk (npr. povprečna subvencija za ustanovitev podjetja, povprečna subvencija za brezposelnega, povečanje prihodkov potrebno za ohranjeno delovno mesto v obstoječih malih in srednjih podjetjih, ipd.). Čeprav je bil Enotni programski dokument odobren s strani Evropske komisije, pa so se tekom izvajanja in tekom vrednotenj pokazale številne težave povezane s spremljanjem, ki niso zgolj posledica pomanjkljive priprave dokumenta, temveč tudi posledica neizgrajenega sistema spremljanja javnih finančnih sredstev. Tako Vmesno vrednotenje 3. prednostne naloge podaja naslednje mnenje glede kazalnikov^®: • Na osnovi razpoložljivih podatkov ni možno jasno trditi, da so ciljne vrednosti postavljene realno, saj je minilo premalo časa za jasno oceno. K temu prispeva sorazmerno slabo črpanje sredstev, kar je tudi posledica »poznih« razpisov, saj številni projekti še niso zaključeni. Kavaš et al., 2006, str. 2006. 40 • Na osnovi poznavanja tematike in razgovorov je možno trditi, da so nekateri kazalniki rezultatov in vplivov nemerljivi, saj nimamo izhodiščnih vrednosti, še posebej, če temeljijo na indeksih (npr. izboljšana gospodarska storilnost (bruto dodana vrednost na zaposlenega) (indeks, izhodišče = 100), prihodek na zaposlenega iz dejavnosti, ki so deležne podpor (indeks, izhodišče = 100)). Dodatna težava je, da sta omenjena kazalnika opredeljena kot edina kazalnika rezuhata in vpliva na ravni celotne prednostne naloge. • Nekateri kazalniki niso dovolj jasno opredeljeni (npr. energija iz dejavnosti, ki so deležne podpor (samo za naložbe v obnovljiv vir energije na kmetijah) (indeks, izhodišče = 100), kjer ni podana enota mere). • Kazalniki za spremljanje enakih možnosti za moške in ženske, trajnostnega okolja in drugih horizontalnih ciljev niso določeni na ravni posameznega ukrepa. • Nekatere ciljne vrednosti predpostavljajo, da bo naložba imela velik neposreden vpliv na celotno poslovanje končnega prejemnika, kar pa je pri ukrepih, kjer so sredstva sorazmerno majhna, nerealno. Potrebno bi bilo izločiti delovanje ostalih dejavnikov (zunanji dejavniki, druge investicije), kar seveda otežkoča spremljanje projektov, ukrepov, prednostne naloge in EPD-ja. Ocenjevalci (evalvatorji) so imeli pripombe tudi na sistem spremljanja, kjer so podali naslednje pripombe: Ocenjevalci imamo pripombe tudi na sistem spremljanja: • Kazalniki, njihove ciljne vrednosti, viri merjenja ter pogostost merjena so določeni. MKGP redno in v rokih pripravlja vsa poročila, ki jih zahteva Organ upravljanja, pripravlja poročila za nosilce ukrepov in ministrico, v katerem jih seznanjamo s stanjem porabe sredstev na ukrepih in napredku 3. prednostne naloge, tedenska poročila črpanju sredstev 3. prednostne naloge za koordinacijo ministrov, spremlja se poraba sredstev za posamezne ukrepe, priprava in potrjevanje zahtevkov za poročilo, napredek kontrole po 4. členu, nepravilnosti... Prav tako je MKGP pripravilo Navodila za spremljanje izvajanja in poročanje za 3. prednostno nalog, ki obravnavajo zbiranje podatkov za 3. prednostno nalogo. Prav tako bo AKTRP po koncu financiranja projektov pripravila poročilo o doseženih kazalnikih za posamezne instrumente. Kljub vsemu pa po našem mnenju kultura spremljanja ni še dovolj razširjena med zaposlenimi v sistemu izvajanja ukrepov (organ upravljanja, posredniško telo, končni prejemnik). Zaposleni se ne zavedajo pomena fizičnega spremljanja za izvajanje ukrepov in programa v celoti, primanjkuje jim tudi ustreznih znanj in informacij. Tudi organ upravljanja ni dovolj vpet v sistem spremljanja, kar je deloma tudi povezano s težavami in omejitvami sistema ISARR (agregacija pogodb na ravni instrumentov v primeru 3. PN). • Obstoječe pogodbe, sklenjene s končnimi prejemniki sredstev, ne zavezujejo le-teh k doseganju določenih ciljev, zato tudi ni sankcij, ki bi sankcionirale neizpolnitev obljubljenih učinkov ter rezultatov. • Posledično ne bomo mogli ugotoviti, ali smo dosegli zastavljene cilje ali ne, kar seveda postavlja pod vprašaj samo verodostojnost posameznih ukrepov, 3. prednostne naloge in EPD-ja v celoti. Tudi pri vmesnem vrednotenju 2. prednostne naloge EPD so bile podane številne pripombe na sistem spremljanja, tako na nabor kazalnikov, kakor tudi na nesistemski pristop k spremljanju. Tako bi bilo potrebno oblikovati nabor programskih kazalnikov hierarhično in medsebojno konsistentno, pri čemer je potrebno zagotoviti sledljivost in povezljivost kazalnikov. Rezuhati ukrepa naj bodo seštevki rezultatov projektov, rezultati prioritetne naloge pa seštevki rezultatov ukrepov. To pa pomeni, da morajo vsi vikrepi programirati ta kazalnik in določiti tudi izhodiščno vrednost. Tako 41 programiranje programskih kazalnikov ne more biti prepuščeno managementu posameznih ukrepov ali celo kar evalvatorju programa^'. Težave s sistemom nabora kazalnikov in tudi z vzpostavitvijo sistema spremljanja so razumljive in pričakovane, saj primanjkuje v Sloveniji primanjkuje izkušenj in znanja. Tudi ostale države in tudi Evropska komisija se še vedno učijo na napakah, kljub 13 letni izkušnji s fizičnim spremljanjem stotine programov. Upamo, da v prihodnosti ne bomo ponavljali napak iz preteklosti in sedanjosti. Bežen pregled kazalnikov predloženih v predlogih Operativnih programov za črpanje sredstev kohezijske politike v obdobju 2007-2013 kaže, da predložen nabor ni vedno ustrezen, kar velja še posebej v primeru investicij v okoljsko infrastrukturo, kjer prevladujejo kontekstni kazalniki, kar je tudi v nasprotju z napotili Evropske komisije. Programi in projekti (so)financirani pretežno iz slovenskih sredstev Podobno kot v ostalih državah, tudi slovenska ministrstva in tudi vlada sprejemajo številne resolucije, nacionalne programe in strategije. V nacionalnih programih in strategijah so pogosto zapisani tudi cilji in rezultati, ki naj bi jih dosegli. Pri oceni zastavljenih ciljev smo naleteli na naslednje težave: ■ • • 52 • Cilji so preveč splošni in le redko kvantiflcirani . • Pogosto se preširoki in zato niso neposredno povezani z aktivnostmi. • Ker so strateški dokumenti presplošni, tudi ni akcijskega načrta uresničevanja predloženega strateškega dokumenta. • Ni kazalnikov spremljanja izvajanja strateškega dokumenta, temveč naj bi spremljanje temeljilo na kontekstnih kazalnikih. • Strateški dokumenti so razdrobljeni in med seboj nepovezani. Tudi veljavni strateški dokumenti (npr. Strategija razvoja Slovenije) nimajo jasno zastavljenega sistema kazalnikov. Deloma to rešuje Poročilo o razvoju, ki pa spremlja kontekstne kazalnike, kar ne omogoča jasne vzročno-posledične povezave med aktivnostmi in doseženimi rezultati in učinki. Ker je državni proračun k rezultatom usmerjen proračun, so neposredni proračunski uporabniki obvezani k vzpostavljanju sistema kazalnikov, s katerim naj bi spremljali izvajanje zastavljenih aktivnosti. Tako morajo neposredni proračunski uporabniki v skladu z Uredbo o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna v predlogu finančnega načrta podati: 1. povzetek ciljev iz dokumentov dolgoročnega razvojnega načrtovanja in glavnih programov ter podprogramov na posameznem področju proračunske porabe, 2. prikaz ciljev projektov, aktivnosti in investicijskih projektov v okviru uresničevanja ciljev iz prejšnje alinee, 3. zakonske in druge podlage, na katerih temeljijo predvidene strategije, glavni programi, podprogrami, projekti, aktivnosti in investicijski projekti, 4. fizične, finančne in opisne kazalnike, s katerimi se merijo zastavljeni cilji, 5. izhodišča in kazalnike, na katerih temeljijo izračuni in ocene potrebnih sredstev, 6. druga pojasnila, ki omogočajo razumevanje predlaganih ciljev, 7. poročilo o doseženih ciljih in rezuhatih strateških dokumentov ter glavnih programov oziroma podprogramov za obdobje prvega polletja tekočega leta. Maher, Cvikl, 2006, str. 9. ^^ Cilji morajo biti SMART (specifični, merljivi, dosegljivi, realistični, časovno opredeljeni). 42 Uredba tudi predpisuje obvezne vsebine dokumentov dolgoročnega razvojnega načrtovanja, ki morajo prikazati vsaj: 1. strateške cilje, 2. fizične in finančne indikatorje, potrebne za spremljanje njihovega uresničevanja in merjenje doseganja ciljev, 3. usklajen indikativni finančni načrt s prikazom skupnih stroškov in virov financiranja (proračun, vključujoč mednarodne donacije, proračuni lokalnih skupnosti, ostali viri, kot so privatna sredstva itd.) po posameznih letih, 4. predhodno napoved učinkov njihovega uresničevanja na gospodarstvo in socialo, varstvo okolja, regionalni razvoj in urejanje prostora, 5. prikaz skladnosti ciljev z državnimi razvojnimi prioritetami in s SGRS, 6. podrobno razčlenjen institucionalni okvir in organizacijo izvajanja, vrednotenja in nadzora in 7. prikaz aktivnosti za uveljavitev načela partnerstva s sociahiimi in lokalnimi partnerji ter institucijami civilne družbe v postopkih priprave in izvajanja. Potrebno je omeniti tudi Navodilo o pripravi zaključnega računa državnega in občinskega proračuna ter metodologije za pripravo poročila o doseženih ciljih in rezultatih neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna, kjer mora poročilo vsebovati tudi: 1. zakonske in druge pravne podlage, ki pojasnjujejo delovno področje neposrednega uporabnika; 2. dolgoročne cilje neposrednega uporabnika, kot izhajajo iz področnih strategij in nacionalnih programov. Za državni proračun so cilji iz področnih strategij in nacionalnih programov predstavljeni po področjih proračunske porabe; 3. letne cilje neposrednega uporabnika, zastavljene v obrazložitvi predloga finančnega načrta neposrednega uporabnika (programa dela). Letni cilji neposrednega uporabnika državnega proračuna so predstavljeni v okviru glavnih programov, podprogramov, projektov ali aktivnosti; 4. oceno uspeha pri doseganju zastavljenih ciljev, upoštevaje fizične, finančne in opisne kazalnike (indikatorje), določene v obrazložitvi predloga finančnega načrta neposrednega uporabnika (programa dela); 5. nastanek morebitnih nedopustnih ali nepričakovanih posledic pri izvajanju programa dela; 6. oceno uspeha pri doseganju zastavljenih ciljev v primerjavi z doseženimi cilji iz poročila preteklega leta ali več preteklih let; 7. oceno gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja neposrednega uporabnika glede na predpisane standarde in merila, kot so jih določila pristojna ministrstva ali drugi državni organi oziroma župan in ukrepe za izboljšanje učinkovitosti ter kvalitete poslovanja neposrednega uporabnika; 8. oceno delovanja sistema notranjega finančnega nadzora; 9. pojasnila na področjih, kjer zastavljeni cilji niso bili doseženi, zakaj cilji niso bili doseženi. Pojasnila morajo vsebovati seznam ukrepov in terminski načrt za doseganje zastavljenih ciljev in predloge novih ciljev ali ukrepov, če zastavljeni cilji niso izvedljivi in 10. oceno učinkov poslovanja neposrednega uporabnika na druga področja, predvsem pa na gospodarstvo, socialo, varstvo okolja, regionalni razvoj in urejanje prostora. Ob pripravi proračuna za leti 2006 in 2007 je bila tudi pripravljena Priloga k Zvezku 2, poglavje XIV: Priprava obrazložitev finančnih načrtov, kjer je bilo predstavljeno Določanje ciljev in kazalnikov po programski strukturi proračuna RS. Torej imamo v Sloveniji načeloma urejeno normativno ureditev spremljanja javno-finančnih odhodkov, vendar v praksi sistem ne deluje. Tako ugotovitve Račvinskega sodišča kažejo, da se 43 javna sredstva v Sloveniji pogosto trosijo nesmotrno in tudi celo nepravilno (nelegalno). K nesmotrnosti trošenja prispevajo tudi slabo zastavljeni, nemerljivi in z izidi nepovezani cilji^^ Dejstvo je, da se s podobnimi problemi merjenja učinkovitosti v javnem sektorju ubadajo tudi v razvitih državah in sicer so glavne ovire naslednje^'^: 1. Pomanjkanje osredotočenosti vodenja k doseganju tega cilja. 2. Pomanjkanje osredotočene uporabe znanja pri projektnem vodenju. 3. Obstoječi sistem nagrajevanja v javnem sektorju deluje omejujoče. 4. Prevladuje miselnost »To smo že naredili«. 5. Premajhen zunanji pritisk. 6. Strah pred uvajanjem novih pristopov ali novih tehnologij. 7. Premajhne pristojnosti za izvedbo projektov do njihovega zaključka. Spremljanje državnih pomoči Državne pomoči so po Zakon o spremljanju državnih pomoči izdatki in zmanjšani prejemki države oziroma občine, ki pomenijo korist za prejemnika pomoči in mu tako zagotavljajo prednost pred konkurenti in so namenjeni za financiranje in sofinanciranje programov v institucionalnih enotah, ki se ukvarjajo s tržno proizvodnjo blaga in storitev z namenom zagotavljanja določene konkurenčne prednosti, kot to opredeljuje 87. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti. Kakšni so pogoji, da je državna pomoč upravičena, določa Pogodba Evropske unije, ne definira pa pojma državne pomoči. Definicijo sta s svojo prakso izoblikovala Evropsko sodišče in Evropska komisija. Dajatev je opredeljena kot državna pomoč, če zadošča naslednjim kriterijem: (1) pomoč daje država iz državnih virov, ki so lahko neposredni ali posredni, (2) pomoč zmanjšuje normalne stroške poslovanja prejemniku in mu na ta način daje konkurenčno prednost pred drugimi udeleženci na trgu, (3) pomoč izkrivlja konkurenco ali grozi z izkrivljanjem konkurence, (4) pomoč vpliva na trgovino in konkurenco med državami članicami Evropske unije. Po definiciji državne pomoči ne obsegajo le pozitivnih dajatev, plačil države, ampak tudi druge intervencije, s katerimi se zmanjšujejo obremenitve podjetja, ki bi jih drugače moralo nositi podjetje. Temeljna značilnost vseh ukrepov, ki imajo naravo državnih pomoči, je pridobitev ugodnosti za podjetje in obenem nastanek bremena za državo. Državne pomoči je treba razlikovati od splošnih ukrepov, ki sicer vplivajo na konkurenco med državami članicami, vendar so namenjeni vsem podjetjem, torej veljajo za vse enako in zato niso državne pomoči. Prav tako niso državne pomoči investicije v kolektivno infrastrukturo, posebno če je njen lastnik država, ter druge aktivnosti države, če se pri tem obnaša enako kot drugi udeleženci na trgu^^. Julija 2006 smo v Sloveniji dobili že Osmo poročilo o državnih pomočeh (za leta 2003, 2004 in 2005), ki vsebuje tudi oceno uspešnosti. Ocena uspešnosti načeloma temelji na Navodilu za merjenje učinkovitosti dodeljenih državnih pomočeh, ki ga je Vlada Republike Slovenije sprejela marca 2004, ki določa osnove in postopke za ugotavljanje uspešnosti dodeljenih državnih pomoči kot podlago za oceno uspešnosti izvajanja shem državnih pomoči in individualnih državnih pomoči. V navodilu je opredeljen pristop oz. izhodišče, kako se morajo dajalci državnih pomoči lotiti merjenja uspešnosti dodeljenih državnih pomoči, tako obstoječih, kot novih. Iz navodila izhaja, da morajo biti določeni: cilji državnih pomoči, časovni okvir trajanja državne pomoči, termin pričakovanih učinkov (kdaj lahko pričakujemo prve učinke), ovrednoteni cilji po letih, kazalniki, s katerimi se učinkovitost dodeljenih državnih pomoči meri. Kazalniki naj bi bili usklajeni s kazalniki " Krajne, 2006, str. 63. Mladenovič, 2006, str. 18-19. 55 Murn, 2006, str. 4. 44 programov in podprogramov Državnega razvojnega programa. Rezultati morajo biti na voljo v tabelarični (grafični) obliki in obrazloženi s tekstom oz. poglobljeno analizo. Podatki, ki so bili posredovani, še vedno niso v celoti prikazani tako, kot to določa navodilo. Največ problemov nastaja pri definiranju ciljev državnih pomoči in določitvi začetnega stanja oz. temeljnega izhodišča. Glede na to, da bo v bodoče določitev teh parametrov obvezna že ob vsaki novi priglasitvi, pričakujemo, da se bo v naslednjih letih poročilo kvalitetno izboljševalo in s tem posledično omogočalo tudi izboljšanje pri samem procesu odločanja o upravičenosti dodeljevanja državnih pomoči. Potrebno je tudi poudariti, daje na področju merjenja učinkovitosti in uspešnosti že dodeljenih pomoči, oziroma ocenjevanju predvidene ekonomske upravičenosti načrtovanih državnih pomoči, ni mogoče črpati iz mednarodnih izkušenj. Ob sorazmerno zelo razvejani pravni podlagi na področju evropske ureditve državnih pomoči je namreč ravno segment merjenja učinkovitosti državnih pomoči še povsod v povojih - pri čemer »nove« države članice EU (med njimi tudi Slovenija) v ničemer ne zaostajajo v primerjavi s »starejšimi« članicami. Večina držav zato še vedno namesto sistema merjenja učinkovitosti dodeljenih državnih pomoči pripravlja razhčne vrste podrobnejših opisnih poročil, kar tudi dokazuje, daje spremljanje državnih pomoči, posebej pa njenih različnih učinkov, zelo zahtevna in obsežna naloga^^. 4,2 Vrednotenje projektov, razvojnih programov in politik v Sloveniji v Sloveniji kultura vrednotenja ni razvita. Zato nimamo niti zakonsko niti strateško niti organizacijsko urejenega vrednotenja vplivov razvojnih politik in razvojnih programov na posameznih ravneh (nacionalna, sektorska, regionalna). Čeprav Zakon o javnih financah in Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna urejata programiranje, financiranje in spremljanje, pa nikjer ne omenjata vprašanja vrednotenja. Reforma javnih financ je izpustila enega od pomembnejših delov, čeprav pa je to tudi eden od najzahtevnejših delov reforme javruh fmanc. To kaže na premajhen poudarek vrednotenju, ki pa vsaj načelno tudi v slovenskih javnih financah pridobiva na pomenu, saj je Vlada že v Proračunski memorandum 2003-2004 napisala, da je nadaljevanje funkcionalne in organizacijske prenove javne uprave s ciljem povečanja njene učinkovitosti, znižanja stroškov in s tem tudi znižanja javno-finančnih odhodkov ena od poglavitnih strukturnih reform za doseganje ciljev gospodarske politike. Dodatno je Vlada med ukrepe politike javno-finančnih odhodkov navedla potrebo po preverbi ekonomske upravičenosti izdatkov. To pa bo težko narediti, saj v Sloveniji nimamo prakse vrednotenja in razvitih metodologij. Do sedaj se je sistematično uporabljala le ocena investicij, kjer je metodologija predpisana z uredbo in je obvezna zgolj za investicije (Uredba o enotni metodologiji za izdelavo programov za javna naročila investicijskega značaja). Investicije je potrebno vrednotiti tudi z nefinančnih vidikov, predvsem pa je ocenjevanje investicij le del potrebnih aktivnosti. Kljub vsemu pa so različni izvajalci narediU že nekaj vrednotenj. Tako so nekatera vrednotenja predvsem posledica EU programov. Ovrednoteni so bili nekateri Phare programi (srednja in mala podjetja, kmetijski projekti, CBC, izbrani projekti 1997-98,...), predhodno sta bila ovrednotena tudi Državni razvojni program (DRP) 2001-2006 in Enotni programski dokument (EPD) RS 2004-2006 (tako socio-ekonomsko kakor z vidika vplivov na okolje), CIP pobud EQUAL in INTERREG. Izpeljano je bilo tudi vmesno vrednotenje programa SAPARD. Opravljeni sta bili vmesni ^^ Osmo poročilo o državnih pomočeh, 2006, str. 38. 45 vrednotenji 2. in 3. prednostne naloge EPD RS 204-2006. Končana so tudi predhodna vrednotenja programskih dokumentov za črpanje EU sredstev v finančni perspektivi 2007-2013, tako na področju kohezijske politike, kakor tudi na področju razvoja podeželja. Nadalje so bile nekatere aktivnosti spodbujene v okviru reforme regionalne politike, kjer Zakon o spodbujanju skladnega regionahiega razvoja (ZSRR) opredeljuje vrednotenje. Podzakonski akt ZSRR (Navodilo o obvezni vsebini in metodologiji priprave regionalnega razvojnega programa ter načinu spremljanja in vrednotenja regionalnega razvojnega programa) pa je bolj podrobno opredelil vprašanje predhodnega vrednotenja. Na osnovi omenjenega navodila so bili predhodno vrednoteni regionalni razvojni programi. Opravljeni sta bili tudi vmesni vrednotenji »zasavskega« zakona in vmesno vrednotenje izvajanja programa spodbujanja razvoja v Posočju 2002 - 2006. Tudi posamezna ministrstva so naročila vrednotenje posameznih programov (npr. program samozaposlovanja, Ministrstvo za gospodarstvo je naročilo vrednotenje ukrepov spodbujanja konkurenčnosti v zadnjih letih.). Nekatera vrednotenja so bila financirana tudi iz sredstev Phare, predvsem vmesno vrednotenje nekaterih donacijskih shem (npr. v Savinjski regiji). Tudi obstoječi poskusi sistematičnega vrednotenja posameznih vidikov razvojnih izdatkov imajo pomanjkljivosti. Tako so v primeru merjenja učinkovitosti državnih pomoči za oceno učinkovitosti državnih pomoči odgovorni dajalci pomoči, zato so vse državne pomoči ocenjene kot učinkovite, ne pa neodvisna institucija, ki bi rezultate lahko realneje presojala. Obstajajo pa še druge slabosti, med katerimi sta pomembni tudi (1) merjenje le s kazalniki in (2) neustrezna medsebojna povezanost kazalnikov, zato je treba v drugi fazi vzpostaviti še kompleksnejša merila učinkovitosti, ki bi zajela tudi navzkrižne interese^^. Republiki Sloveniji tudi ni uspelo zagotoviti sistematičnega pristopa k vrednotenju aktivnosti sofmanciranih iz EU sredstev v programskem obdobju 2004-2006 in zato vlado čakajo še veliki napori, če bo želela urediti vrednotenje razvojnih aktivnosti, sofinanciranih iz javnih sredstev. 4.3 Horizontalni pogled na načrtovanje, programiranje, spremljanje in vrednotenje 4.3.1 Spremljanje državnih pomoči Državne pomoči so po Zakon o spremljanju državnih pomoči izdatki in zmanjšani prejemki države oziroma občine, ki pomenijo korist za prejemnika pomoči in mu tako zagotavljajo prednost pred konkurenti in so namenjeni za financiranje in sofinanciranje programov v institucionalnih enotah, ki se ukvarjajo s tržno proizvodnjo blaga in storitev z namenom zagotavljanja določene konkurenčne prednosti, kot to opredeljuje 87. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti. Kakšni so pogoji, da je državna pomoč upravičena, določa Pogodba Evropske unije, ne definira pa pojma državne pomoči. Definicijo sta s svojo prakso izoblikovala Evropsko sodišče in Evropska komisija. Dajatev je opredeljena kot državna pomoč, če zadošča naslednjim kriterijem: 1. pomoč daje država iz državnih virov, ki so lahko neposredni ali posredni, 2. pomoč zmanjšuje normalne stroške poslovanja prejemniku in mu na ta način daje konkurenčno prednost pred drugimi udeleženci na trgu, 3. pomoč izkrivlja konkurenco ali grozi z izkrivljanjem konkurence, 4. pomoč vpliva na trgovino in konkurenco med državami članicami Evropske unije. Murn, 2006, str. 9. 46 Po definiciji državne pomoči ne obsegajo le pozitivnih dajatev, plačil države, ampak tudi druge intervencije, s katerimi se zmanjšujejo obremenitve podjetja, ki bi jih drugače moralo nositi podjetje. Temeljna značilnost vseh ukrepov, ki imajo naravo državnih pomoči, je pridobitev ugodnosti za podjetje in obenem nastanek bremena za državo. Državne pomoči je treba razlikovati od splošnih ukrepov, ki sicer vplivajo na konkurenco med državami članicami, vendar so namenjeni vsem podjetjem, torej veljajo za vse enako in zato niso državne pomoči. Prav tako niso državne pomoči investicije v kolektivno infrastrukturo, posebno če je njen lastnik država, ter druge aktivnosti države, če se pri tem obnaša enako kot drugi udeleženci na trgu^^. Državne pomoči so opredeljene kot individualne - namenjene so določenemu in vnaprej znanemu prejemniku ali kot splošne sheme državnih pomoči - prejemniki vnaprej niso znani in so opredeljeni le na splošno. Državna pomoč je v Sloveniji dodeljena iz proračvinskih virov v različnih oblikah, pri čemer so instrumenti lahko neposredni (npr. dotacije, ugodna posojila,...) ali posredni (preko zmanjšanih prihodkov proračuna). Viri sredstev pa so domači ali tuji. V Zakonu so v 4. členu dajalci pomoči opredeljeni kot vse institucionalne enote, ki so v skladu s statističnimi predpisi opredeljene v sektorju država. Dejanski prejemniki državnih pomoči so lahko pravne osebe, ne glede na pravni status, organizacijo ali lastništvo, ter fizične osebe, ki se ukvarjajo s tržno proizvodnjo blaga in storitev. Za državo je zelo pomembno, da zagotavlja učinkovito kontrolo nad dodeljevanjem državnih pomoči. Z namenom ohranitve uspešnega obstoječega sistema spremljanja in v določeni meri nadzora nad dodeljevanjem državnih pomoči, je bil v letu 2004 sprejet Zakon o spremljanju državnih pomoči (Ur.l. RS, št. 37/2004 - v nadaljevanju Zakon), s katerim se je zagotovila kontinuiteta urejenosti na tem področju. Po tem zakonu Ministrstvo, pristojno za finance zbira in obdeluje podatke o dodeljenih državnih pomočeh, o pomočeh dodeljenih po pravilu »de minimis« ter podatke o uspešnosti in učinkovitosti porabe državnih pomoči. Na Ministrstvu za finance je od leta 1998 dalje vzpostavljena celovita baza podatkov o dodeljenih državnih pomočeh. Podatke posreduje upravljavec državne pomoči. Na podlagi posredovanih podatkov izdela ministrstvo letno poročilo o dodeljenih državnih pomočeh in ga predloži Vladi Republike Slovenije do konca junija tekočega leta za preteklo leto. V poročilu se prikažejo dodeljene državne pomoči za zadnja tri leta in sicer po višini, vrsti in instrumentu. Poročilo vsebuje tudi oceno uspešnosti in učinkovitosti državnih pomoči. Ocena uspešnosti načeloma temelji na Navodilu za merjenje učinkovitosti dodeljenih državnih pomočeh^ ki gaje Vlada Republike Slovenije sprejela marca 2004, ki določa osnove in postopke za ugotavljanje uspešnosti dodeljenih državnih pomoči kot podlago za oceno uspešnosti izvajanja shem državnih pomoči in individualnih državnih pomoči. V navodilu je opredeljen pristop oz. izhodišče, kako se morajo dajalci državnih pomoči lotiti merjenja uspešnosti dodeljenih državnih pomoči, tako obstoječih, kot novih. Iz navodila izhaja, da morajo biti določeni: cilji državnih pomoči, časovni okvir trajanja državne pomoči, termin pričakovanih učinkov (kdaj lahko pričakujemo prve učinke), ovrednoteni cilji po letih, kazalniki, s katerimi se učinkovitost dodeljenih državnih pomoči meri. Kazalniki naj bi bili usklajeni s kazalniki programov in podprogramov Državnega razvojnega programa. Rezultati morajo biti na voljo v tabelarični (grafični) obliki in obrazloženi s tekstom oz. poglobljeno analizo. Murn, 2006, str. 4. 47 Junija 2005 je bilo pripravljeno Sedmo poročilo o državnih pomočeh, ki je zajemalo podatke za leta 2002, 2003 in 2004. To poročilo je prvič vključevalo tudi oceno učinkovitosti dodeljenih državnih pomoči in sicer za leta 2002, 2003 in 2004. Ocena učinkovitosti dodeljenih državnih pomoči naj bi bila dajalcem pomoči podlaga pri procesu odločanja o izvajanju posameznih programov oz. ukrepov. V naslednjem obdobju bi morali po mnenju Ministrstva za finance dajalci državnih pomoči posvetiti temu področju še nekoliko večji poudarek saj naj bi to ustrezno prispevalo k večji učinkovitosti in posledično k zmanjševanju državnih pomoči v Republiki Sloveniji. Podatki, ki so bili posredovani, še vedno niso v celoti prikazani tako, kot to določa navodilo. Največ problemov je bilo pri definiranju ciljev državnih pomoči in določitvi začetnega stanja oz. temeljnega izhodišča. V celotnem obdobju 2002 - 2004 je bilo 28,4 % shem oz. mdividualnih pomoči neocenjenjenih. Za leto 2002 nekateri dajalci pomoči niso imeli podatke pripravljene v taki obliki, da bi lahko izmerili njihovo učinkovitost, hkrati pa tudi ni bilo pravne podlage, ki bi jih zavezovala k merjenju uspešnosti in učinkovitosti dodeljenih državnih pomoči. Neocenjene so tudi nekatere pomoči, ki so bile dodeljene v letu 2004, za katere pa še ni bilo možno realno izmeriti njihovo učinkovitost. Med ocenjenimi podatki prevladujeta oceni učinkovito 3 (srednje učinkovho) in učinkovito 5 (zelo učinkovito). Nekaj dajalcev je bilo do rezultatov dodeljenih državni pomoči zelo kritičnih, saj je v letu 2002 kar 18,2 % ocen označenih kot učinkovito 1 (neučinkovito), v letu 2003 pa je bilo teh ocen še 8 %. Pomoči, ki so bile dodeljene v letu 2004 in tudi ocenjene, niso bile več ocenjene kot neučinkovite. Na podlagi tega lahko sklepamo, da se učinkovitost dodeljenih pomoči izboljšuje. Ocena učinkovitosti je podana izključno s strani poročevalcev oz. dodeljevalcev državnih pomoči. Tabela 3: Obseg dodeljenih državnih pomoči, razporejen po ocenah uspešnosti za obdobje 2002 -2004, v EUR inv% Ocena 2002 2003 2004 v mio SIT delež v mio SIT delež v mio SIT delež Učinkovito 1 2.791,6 3,7% 4.862,1 5,6% 0,0 Učinl o lO o t CO •«— <75 CD tO O I lO o o o eo_ o m o tD O in tD <73 CM co »a- o co to to lO lO co ^ •Tf eo CM T- CO tO_ : CM o o P^ o tO •O CM. O CO ^ CO lO <75 CM_ CM_^ cr> 1— T— co 0_ 05 co CM lO co co_ to CM_ ' c=> oo CM_ o CM Ti- CM CM_ co T- CO CM tD CM CO o tD r^ eo T—_ ■O O ct. (0 i— CO If) O lO co CJ> lO t— u:> r». co TT <=3 co co LO co lO_ r^ r^ TS- o CM CO ČM C7> CO o io_ o_ LU > g Q. es CO IT) CO CT> T- CO O CT> ^ &> tO O T- m CO C5 o r«-o o 1— <35 T— CO CM to CM CO co tD o_ r^ 03 CM CM CM CD_ tD 05 CO_ co <75 to "C- cv co_ CM Tf CO o_ CM lO tD_ LU > O .N "v CO CO o CO T- CO CO O O CO o -«a- to T— lO m »s- <75 CM ^ ^ 05 CO h- »a-o_ r—_ T- o CM 03 CO_ to •«— CM lO CM_ CO_ eo t— r^ CM co o CO_ 05 Tt o CM_ co o TT LO to o o io_ lO <75 r-- LO C ■Q) CO 05 lO CO CO X- ĆM m •r- o to o S o CO 'S- o to o a T- t^ T- ir> o r~- O CM LO o Č33 tO O O tO O •«a- r— m co co t-. lo 'a- 03 CM ^ ^^ CM t^ i" eo co_ to CR CM tD Tf o CO o 05 1* C3> ĆO o> o LO C3 M "c CO ■e 3 OO T-CD CN CO ĆM T- lO o ČM <75 CO O m o čo 'S-CM o to o o C3> ^ m o P— O iO_ o 4— CM CM CM lO O. lO co co_ •«—_ CD »a- TT o o r-- ^ CO lO_ CO o to T— ČM t-r- -«a- o_ ■CJ C B Z' o i— CM CD o CO C3 it 'S- T- CM to o in o CO o C5 čo o CM o r^ o tn -r-CM CM lO O £n o CO o o_ o> a> oo 0> CO_ o co m <7> CM ĆO CD tD CM o o_ eo CM CO -sr -«a-. cn CO T- eo CO_ •«—. F^ tD o CD tD_ o ^ ca N o t 05 CO O tO O : CO CJ) O ir> o ČM o o oo o Lf> r--C5> o m o V- CM CD O CO O : CO o T— o CO C3 tD oo O) <75 co C3 r-- co 1— to T—_ lO co LO o to tD CM CD CO_ to CO CO TT T—_ ^ CO in o CO o "55 o ^ o. CO O CVJ CNJ IO o kft r^ m CM CM ^ s CO ■«}■_ o_ 00 co to iO_ o CM o T- C3> 1* r^ to_ o ^ to eo o to I" CM CO 05 CJ5 CM Tj-_ p^ in Tj- CO_ M ) ČVJ CO o to o čo o CM o CO C5 ĆM o oo o CO C> o o t^ o i- O CO o Ö) CO to o to_ o ^ co T— h^ 05 r^ T- co o <75 lO T- ^ o CJ5 eo CO Tf r-- to to CO o_ ^ C3> oo o in o_ If5 f^ O CNJ m o tD 03 CO 'S- O Č31 CO o to CD ČO o CM o o 05 ^ T— r^ •«a- o Č3 X— t^ TT- lO. lO LO o co o 00 CM o 05 1* o o> ? o_ CO 03 CM lO CM_ CO_ CO -»a-lO ^ o CO ČM to CO CO 0_ 2 öo CO o to o ČO S CM O CD O fc 5 to o a> o CO tD o čo o CO CD r-- o i- o lO o co_ o_ 05 '' fM to_ tD CO CM r--co ^ t^ to CO_ ' co CM o CO o <= o CM »a- CM CM CO_ o o o o > s s "«r o O CO C3 ^ O CJ5 P^ LO to CJ) ▼— ^ o -«a- ^ lO CO CO o O) CM oo CM o T—_ tD t— co co o o_ oo_ CM o o_ TJ- CJ> 05 o TJ- CO C3 o <75_ CO CO CM o o o o_ o CM TJ- CM CM_ CO_ L L E ■Š a> ^ to CSJ CO lO CO to CO T- CO cn O) CM T- ^ CO CO IO eo CM CM čo <73 tO «a-»a- o O Oi 'a- lo o_ lO co ^ co to o_ 05 CM -a- -«a- T— lO co 05 LO TT o o o_ eo •«— CO CM f--. o co o o Or i' cn CO ' -«a- co CO CO tD ČM eo to 1 CO o to Lf> 'S-- O 1 in O to c=. CO CM lO CO »a- eo T- o to <7> t^ -t- co o C3> o o o eo o> LO TT o Tf co o 0_ 03_ to co CM -O 1 -«i- 'S-CVJ CO CO CM O T- tO m •«- CO CO T- m CO to CM CM O 05 CD CO CM O T— CD <75 O CO tO o_ co CM t- co tD_ o o <35 co o_ o> 03 CNJ TT Ta-•r-_ lO_ CM o ^ 05 <75_ tD co CM CO T- 5 CM CO o o CM T T- CO m T— ^ TJ- C3> T "S-CO I--. m ^ lO 'a- o 03 CM O r-O 03 lO CO o r- ' co 03 o o o_ eo CM ^ co to_ eo C3 ' lO tr) CO 't. CO 1 CO CJ T- CO CD o 0_ 03 ' CM to_ - -2 3 05 Ö5 •«-CO O CD O Ja- to o o to o ĆO o m o r»- o m o CM P^ •«a- o tO O CM C3 r^ o O O o_ lO co o r--(- eo cO_ C75 o co co TT 0_ TJ-lO co i" co o C35 ^ lO ■er o. CO CM o *—_ co_ T- o LO o 00 o ! i— CM tD O tO O o o to o CO CS 4— o CO o CO ČM T- lO o o o o_ tO O CM O o_ 0> CM o r--o o> co to CM C3 to to CM o oo CM_ čo 05 IO TT TT 0_ tD o C55 CM T— ^^ čo o co o 5 i Ö O r^ T— m o h> to o o CO o f-- to o o to o o o o_ ČM T- lO o LO O CM N- t»-. lO 5 s co to CM CM 0_ 05 CD to o 1 lO CO tD lO CO CM_ CM_ o TT LO CO O) o co to Tj-_ T" a. > E 3 <=■ CM o o CS CO o is- O O CO O o o o_ F-- to o o to o t T- o CO o r^ o ĆO o o t-. o_ co_ lO ^ co eo ^ lO CM T ^ o CO CJ5 03 cvj -la-. r-- lo to CD T—_ Tf p-- T- r»- o to Cl> § i o m o O O o_ Tf o T— O CO o Ol to o o to o č> <= to o o t ^ tD O O tD_ 0_ t- 03 co lo co CM o T—_ tD_ co co 7 co to lO r-CO CD CO_ o CO s 05_ t to TJ-CM o tD o 1 <31 -1 0) o o o_ o r^ ■«a- -t-to o ČM O O O CO O ČD T- tO O i- CM to o to C3 ĆJ3 -«- CJO O tO C3 CM co o o CM ^ -«a- •TI- T-CM_ CO_ C33 TJ- co co <75 •c- CO CM CO Tj- T- lO lO TT o ĆO T- CO o to o ) S đ H ^ C CO C7] ^ s i' C CD C N fc F-. O r-. CO o o (X> o CO o> CO o t 'S- o •«a- o c> r-. o 'S- o o_ CM o T- o co o T- o o CM co 03 o co_ CO CM m O o. v> CO •»J- o o in o S 5 CO o_ ČO o N- O Ö co T o co_ co r--. CM CD co co ^ in •«a-_ o čo o m m •«t o_ os co 00 eo_ cs o o •C- co O) co eo CM m o CD o ^ o rvj ■g Ct. CO as CM r^ co_ •«—_ CO o CO CO_ CO CO CM CO_ ca CO CM ^ CM eo o ^ co ^ CM_ co CO co m co in m o C3> o o ČO "«r CM in o o o o_ os co T- ocs eo_ T-, ^ eo CS p~. CO_ co •«- CM m CM_ CO_ LU > O N "53 UO CO CO CO r«. in CO co_ •«— Ö> CO o CM in o_ ^ CO cn CO o CM r^ CO_ eo m T- co co_ h- oo P^ CD T- 'S- o o o ČO 'S-CM in o_ ČO o m m t o •«- os co CM co co o co *- C ćn cz> o o eo <3 Jo t— CO o co_ c> ćn CO t^ CO o ĆM ro "C o CO o co co v-in o_ I C35 a o C3 O o_ r-- co r-- CD T. l£3 o os o o_ co co •«J- m •«J- o co co m co •«- m o r- co .N 1 3 ^ CO ■3- o C£>_ o_ In o in ^ CO T- CM in ^ T- •e- o o_ ČO o m o r-- o_ o o «o b> o ■«J- o o oo m •«- CO co co co in co t— m eo r^ CM to T o CM ^ co os T- m ČM o CS eo o TJ C iS o čo o CO o O f>- o to_ o_ t CO O CM O O ho o m o eo 0_ o o o ČO o lO o o eo CD T- in o_ CM f>-co T— M 5 CM_ eo_ Ö co T O co_ o_ ^ p^ m co co 1- o ^ o P^ o CO o o CO o f-- o_ o CO o a> o T- o oq o O O eo o m o cO_ 0_ ^ T- O O ČM co 'S- CS CO_ C3 co C7i CO Kf o_ eo OO CM 'S-- o o3 o o. T- O m o o : CM CO O tD CD o o CS a> o o oo 0_ eo O CM O CIS CD T— CM IfS o_ čn co r^ eo '3^ o_ b> CD o CM in o CO T-CD CM co_ co o co o_ m co co CM CM co a> co 'a- o 5 t CO o CO o N-, O O o_ ^ CM CO O (0_ o_ ia- o CO o o t C35 r-- o CD o £n o T— in o ČO co o co o t»-. LO co CO_ CO O CO CO_ t co r^ CT> o m o m ■R cj) ' m p^ t co o o CD O O O O Jo o CO o o m o o f- C3 CO o h-- o_ ČO o co o CS s 'S- CO 'S- o CD CS, I CJ5 O o C3 00 o_ m co eo co 'S- o CO 00 CM r». co T- f-- eo 'a- o co o co m cn •«— CM CM P-- CO ^ O CO o ^ o NI >1 ČM CO CO eo ij- o» CO o in o m "J- -«a- CO T- t T— CO m o co_ cz> f^ co o o co o ĆM 'S-, a t CO r^ C3S CS in o_ m r-- m o t^ CM tn CO CM CJS oo o in o O CD r-. oo 'S- ČM ■«-o o r^ o £1 S > CO ^ lf> T— o_ cq CO CO CO CO co a> CM T- TT CO CD eo ^ os co •«- eo cO_ CO o CO ,r-_ CD_ CD o CJS os in co o o in »T co o p-- t»-, o CM eo T- CO CM CD CM CO 00 CM co T- co ts E CO CT) CM irj CM CO CO CO CO OO o ' CO CM CO CD CN o T—_ tO_ co CM 00 «a- •C- f o 'S- CO t-; in CD OS CM CD o_ 'j-o CM_ ' co o co CM_ fO co co in co T- m O CM ^ CM CM CO in m co »a-'a- o ■q. x' ' CO o_ in CO ■ ^ o ' CM iS "sr i" co m o t co CD co CM 1 o o_ r^ CD T ^ o CM i" eo co o r^ co r os co C3> co i' co cn o_ p^ co T- ^ ' 'a-o_ CO CM i" O CO CM_ co co T- S ■o 1 o £ CO CM O i" C35 O o> cji r-. CO o_ o> CM O r a> co_ t-- co r-- co t—_ co C3S CJi CM •«r ■n CO T- cq m 'S- 0> CM oo •>— T- CM_ CO_ CM >- CM CM co GO C3> m t— T— m OO CM m co co co C71 CM CO ^ O E ol in in o «o •«r o ^ eo r--o_ ČO CO m T-in o_ CD eo cn os eo_ o_ cn cn co cn co_ o_ ^ CM CM CM in o s liš eo_ CO T- cM in CM_ co eo co r- C5> o CD co os •«—_ in os p«-. co o 05 m CS CD o t—_ in CO A ca ö r-- in o_ Ö5 CO CO o CO_ CS to T-C3> CO ■«a; o žo o eo_ o_ in o co o o t r-- o in s os CD O C3 cq o_ o CM co co ^ co CM co a CO T— i- CM CD o co o in T- CM CM in o C35 'S- m CS P-- P--O CM in o CD eo r^ 'S-o r-- t^ o o t»-, t»-. 05 p--. p-~ o CM m o os 'S-CM_ CS CO eo T- 05 O CO O u ČO o CM o r-- o t r^ o r^ o t-.. C3 ĆO TJ- m •>— in o Cn r^ os o LO o_ ČO o CM o CS t co ^ CM O CfS o_ S in in 'S-OS CM co cn o i" m o CD r--CO_ T—_ CO eo m CM T—_ in ČO r-- os o tn o a. E o. ĆJ> T- eo o CO O in CS t o co 'S- o CD_ 0_ o co in T- cn co o v- m o -os o LO 'S- ^ T- CM in o ČM T-r-- T- in o_ ĆM m o co o co co o o 00^ C3S r--. co o_ a> C3 co co co CO_ T—_ o» O 'a- CM co o eo p~-CT) o m o o> 3 LO t»-. o CM in o_ CM CO 'S- O CO o_ ČO o CM CM m o OT co 'S- o CD o i- CM CD o co o co co CM co T— co C3> m co co T- r-- T- co co o_ eo_ •«a- T CO 1 m CO T— co LO o CD o co m C3S o CS r-- ÖS CO CM m o N C o5 o o. ^ 5 o ■o C s o .Ü 'c cc ^ 3 c ■<15 LLl > o N UJ > O tM 2 o. ■o o C3. co <0 •o co 5 C co C h- *Korelacija je statistično značilna pri 5% st. tveganja, **Korelacija je statistično značilna pri 1% st. tveganja. Kazalniki ukrepov, ki se nanašajo na storitve za spodbujanje podjetništva (financiranje in intenziviranje konkurence) močno pozitivno korelirajo s kazalniki ukrepov na področju prenosa znanja (tehnološka absorpcija na podjetniški ravni; 0,689) ter s kazalniki učinkovitosti izobraževanja in raziskovalnih organizacij (kvaliteta izobraževalnega sistema in znanstvenih raziskovalnih inštitutov; 0,688). Hkrati države, ki spodbujajo možnosti za intenziviranje lokalne konkurence dosegajo visoko kvaliteto infrastrukture zračnega prometa (0,823). Ukrepi, ki se nanašajo na učinkovitost protimonopolne politike so močno pozitivno povezani z ukrepi številnih drugih politik, kot so raziskovalno razvojna politika, izobraževalna, prometna in okoljska politika. Učinkovitost protimonopolne politike namreč močno korelira s tehnološko absorpcijo na podjetniški ravni (0,753), kvaliteto izobraževanja in raziskovalnih institucij (0,677), kvaliteto infrastrukture(0,689) in uspešnostjo okoljske zakonodaje (0,812). Med kazalniki raziskovalno tehnološko razvojne politike se največkrat močno povezuje s kazalniki drugih politik tehnološka absorpcija na podjetniški ravni. Razpoložljivost tveganega kapitala (0,689), protimonopolna politika (0,753), skrb za kvalitetno in kreativno izobrazbo ljudi (0,851), zasledovanje okoljskih standardov (0,818 in 0,735) in sprejemanje informacijske družbe (0,712 oz. 0,805) so ukrepi, s katerimi lahko politika prispeva k tehnološki absorpciji na podjetniški ravni. Ukrepi politike spodbujanja podjetništva, izobraževalne, okoljske in IKTpolitike so močno povezani s tehnološko absorpcijo podjetij, ki je ključna za nova delovna mesta in boljšo kvaliteto življenja. S spodbujanjem podjetništva in konkurenčnosti, povečevanjem kvalitete izobraževalnega sistema in ponudbe IT znanj na trgu dela se izboljšuje kvaliteta raziskovalnih institucij. Države, ki imajo velik delež populacije z zaključenim univerzitetnim izobraževanjem na področju ZT ali zaposlenih v poklicih za katere se ta izobrazba normalno zahteva, posvečajo tudi več skrbi vzdrževanju in kvaliteti infrastrukture (0,728) ter okoljskim standardom poslovanja (0,723). Gotovo so ti človeški viri osnovni pogoj za tehnološki razvoj, tudi na področju okolja in infrastrukture. Pri politiki izobraževanja se kazalec kvalitete izobraževalnega sistema močno pozitivno povezuje s petimi kazalniki treh drugih politik, to je politike spodbujanja podjetništva, raziskovalno tehnološko razvojne politike in politike IKT. Ugotavljamo statistično značilno močno, pozitivno korelacijo med kvaliteto izobraževalnega sistema in naslednjimi kazalniki: razpoložljivost tveganega kapitala (0,688), učinkovitost protimonopolne politike (0,677), kvaliteta znanstvenih raziskovalnih inštitutov (0,733), tehnološka absorpcija na podjetniški ravni (0,851) in IT znanja na trgu dela (0,702). Države, ki so uspešne pri ukrepih za izboljšanje kvalitete izobraževalnega sistema imajo kvalitetne raziskovalne institucije, inovativna podjetja in na trgu dela dovolj strokovnjakov za področje informacijskih tehnologij. Iz korelacij se sicer ne da sklepati na odvisnosti, pa vendar se nakazujejo možnosti, da le-te obstajajo. Nadalje velja, da imajo naprednejše države glede razpoložljivosti tveganega kapitala in glede protimonopolne politike tudi višjo kvaliteto izobraževalnega sistema. Med kazalniki prometne politike največkrat močno pozitivno korelira s kazalniki drugih politik (politike podjetništva in konkurenčnosti, RTR politike, okoljske in energetske politike) kvaliteta mfrastrukture zračnega prometa. Države z višjo kvaliteto infrastrukture zračnega prometa so hkrati bolj podjetniško naravnane (0,823 oz. 0,882), okoljsko osveščene (0,784 oz. 0,679), energetsko zadostne in učinkovite (0,686) ter imajo večji delež ljudi z univerzitetno izobrazbo (O, 111). Podobne povezave veljajo za kazalec vzdrževanje in razvoj infrastrukture. Nadalje velja, da so države z učinkovitejšim poštnim sistemom tudi okoljsko in informacijsko višje razvite. Gotovo spodbude na področju IKT vplivajo tudi na učinkovitost in varnost poštnega sistema, čeprav neposredno iz korelacije tega še ne moremo sklepati. Kar dva kazalnika na področju okoljske politike močno pozitivno korelirata s številnimi (večinoma istimi) kazalniki drugih politik, t.j. politike spodbuj anj a podj etništva in konkurenčnosti, RTR politike, prometne politike in politike IKT. Ugotavljamo statistično značilno močno korelacijo med na eni strani kazalnikoma (1) ustaljenost in izvrševanje okoljske regulative ter (2) upoštevanje zdravstvenih, varnostnih in okoljskih vidikov poslovanja in naslednjimi kazalniki na drugi strani: učinkovitost protimonopolne politike (0,812 oz. 0,735), tehnološka absorbcija na podjetniški ravni (0,818 oz. 0,735), vzdrževanje in razvoj infrastrukture (0,737 oz. 0,733), kvaliteta infrastrukture zračnega prometa (0,784 oz. 0,679), učinkovitost pošte (0,819 oz. 0,728) in IT znanja na trgu dela (0,744 oz. 0,747). Poleg tega ustaljenost in izvrševanje okoljske regulative močno korelira še s uspehom Vlade pri spodbujanju IKT (0,716) in okoljski standardi s človeškimi viri na področju znanosti in tehnologije (0,723). Številne korelacije potrujejo teoretična spoznanja, da je vloga nacionalne okoljske politike pomembna ne le v smislu okoljskega reguliranja, temveč tudi v smislu razvojnih spodbud. Okoljsko regulacijo je treba razumeti kot zunanji pritisk, ki podjetja vzpodbudi k iskanju novih možnosti za okoljske izboljšave in hkratnemu povečanju produktivnosti (Esty, Porter, 1998, Porter, van der Linde, 1995 in Xepapadeas, de Zeeuw, 1998). Države v katerih ocenjujejo, da urbanizacija mest ne izčrpava ekonomskih virov v drugih delih države (0,749) se hkrati ponašajo z učinkovito in zadostno energetsko infrastrukturo in razpoložljivimi IT znanji na trgu dela (0,812). Kjer politike ne dovoljujejo močne koncentracije infrastrukture, človeških in drugih virov na enem mestu, ampak spodbujajo enakomernejši (bolj trajno sten) razvoj, so ekonomski viri tudi bolj zadostni in bolje izkoriščeni. Pri energetski politiki se le kazalec Učinkovitost in zadostnost energetske infrastrukture močno pozitivno povezuje s štirimi kazalniki treh drugih politik, to je prometne in okoljske politike ter politike IKT. Ugotavljamo statistično značilno močno, pozitivno korelacijo med učinkovitostjo in zadostnostjo energetske infrastrukture in naslednjimi kazalniki: vzdrževanje in razvoj infrastrukture (0,809), kvaliteta infrastrukture zračnega prometa (0,686), urbanizacija (0,749) in IT znanja na trgu dela (0,711). Vlade, ki razumejo širši pomen energetske infrastrukture za gospodarstvo in vlagajo v njen razvoj sočasno tudi ustrezno načrtujejo in financirajo drugo infrastrukturo (prometno, informacijsko). To nakazuje na uspešnost ukrepov, ki upoštevajo širše načrtovanje infrastrukture (energetske, informacijsko-komunikacijske, prometne, okoljske). Pri IKT politiki izstopa v smislu močnih pozitivnih povezav s kazalniki drugih politik kazalec znanja s področja informacijskih tehnologij. Le-ta so pomemben dejavnik razvoja družbe. Pomanjkanje strokovnjakov s tega področja je ovira normalnemu razvoju IT dejavnosti, pa tudi razvoju na drugih področjih. Razpoložljivost strokovnjakov za IT na trgu dela je znak moderniziranih in novim izzivom prilagojenih izobraževalnih in raziskovalnih sistemov v državi. Ponudba IT profilov narašča tudi s sprejemanem okoljskih in energetskih izzivov. Ugotavljamo statistično značilno močno, pozitivno korelacijo med IT znanji na trgu dela in naslednjimi kazalniki: raven kvalitete znanstvenih raziskovalnih inštitutov (0,693), tehnološka absorpcija na podjetniški ravni (0,805), kvaliteta izobraževalnega sistema (0,702), ustaljenost in izvrševanje okoljske regulative (0,744), upoštevanje zdravstvenih, varnostnih in okoljskih vidikov poslovanja (0,747), urbanizacija (0,812) ter učinkovitost in zadostnost energetske infrastrukture (0,711). Zlasti pogoste so torej povezave z raziskovalno tehnološko razvojno politiko in okoljsko politiko. Čeprav iz korelacij ne moremo sklepati neposredno na vzročno posledične povezave, pa nedvomno velja, da imajo ukrepi, ki spodbujajo IT znanja širok vpliv na različna razvojna področja. Podobno, vendar v nekoliko ožjem smislu velja za ukrepe Vlade pri spodbujanju IKT na splošno. Pri tem je treba opozoriti, da uspešnost vlade pri spodbujanju IKT ni odvisna le od nje same in kvalitete njenih razvojnih programov, temveč tudi od nagnjenosti podjetij, gospodinjstev ter prebivalstva k spremembam, kar pa je kulturno pogojeno. V okviru povezav kazalnikov med različnimi politikami opažamo kar devet statistično značilnih srednje močnih negativnih povezav, ki se nanašajo na fleksibilnost določanja plač in na drugi strani predvsem na kazalnike okoljske in prometne politike ter politike IKT. Čeprav pomeni večja fleksibibiost pri določanju plač večji manevrski prostor delodajalca in delojemalca pri dogovarjanju višine plače in to načeloma spodbuja produktivnost in učinkovitost zaposlenih, pa se očitno v ekstremu preveč krepi moč delodajalcev in peša zaščita zaposlenih. Zanimivo je, da takšne družbe načeloma tudi nekoliko manj uspešno uveljavljajo okoljske, varnostne in prometne standarde. Pomembno je, da država in sindikati ohranjajo zdravo mero moči na področju fleksibilnosti plač in s tem obvarujejo socialno in okoljsko dimenzijo konkurenčnosti. 7.3 Testiranje trajnosti politik Slovenija se je v strategiji razvoja opredelila za trajnostni razvoj. Pa vendar je strategija kratkoročna oziroma srednjeročna, zato prevladujejo cilji vezani na večjo kratkoročno konkurenčnost. V nasprotju s tem je trajnost dolgoročen vidik, ki je pogosto v nasprotju s kratkoročnim vidikom. Naštejmo nekaj ciljev, ki so vezani na konkurenčnost, a niso trajnostni: povečanje gostote cest, povečanje števila turistov, znižanje cen energije, znižanje socialnih izdatkov, povečanje delovnega časa. Še bi lahko naštevali cilje, ki so velik izziv za vodenje trajnostne politike in zahtevajo veliko mero preudarnosti in odgovornosti do prihodnjih generacij in našega planeta. Zato je smiselno postaviti pogoje, zlasti na področju okolja in energetike, ki so potrebni (ne pa še zadostni) za »varno« rast ekonomije. Za naše potrebe smo zbrali devet kazalnikov s področja okoljske in energetske politike, to so: strogost okoljske regulative, emisije C02, nastajanje komunalnih odpadkov, upoštevanje zdravstvenih, varnostnih in okoljskih vidikov poslovanja, celotni okoljski davčni prihodki, ustaljenost in izvrševanje okoljske regulative, energetska intenzivnost, prhnama proizvodnja obnovljive energije, delež elektrike iz OVE v potrošnji električne energije, končna potrošnja električne energije. Iz njih smo oblikovali indeks - okoljske trajnosti, ki naj nam pomeni okoljski trajnostni pogoj konkurenčnosti, glede na izbrano mejo. Določanje meje je arbitrarno oziroma odvisno od šibkosti ozhoma močnosti trajnosti, ki jo dopuščamo. Če izberemo pogoj, daje indeks okoljske trajnosti večji od -0,5, potem preskusa trajnosti v letu 2001 ne opravita uspešno Grčija in Poljska. Kar pomeni, ne le, da so njune razvojne politike neuspešne z vidika konkurenčnosti (indeksa politik sta negativna), temveč celo ne zadoščajo osnovnim merilom trajnostnega razvoja, to so: zdravi in ohranjeni okoljski sistemi, nizki pritiski človeka na okoljski sistem, neranljivost ljudi zaradi okoljskih motenj, odzivnost institucij na okoljske izzive in globalno sodeovanje pri reševanju globalnih okoljskih problemov^'*. Slovenija je s trajnostnega vidika pod povprečjem EU-25, vendar v ugodnejšem položaju od drugih novih članic EU in ima v letu 2005 indeks okoljske trajnosti celo višji od indeksa politik. Zanimiva Environmental Performance Measurement, 2002 130 je ugotovitev, da so kratkoročno uspešne razvojne politike Belgije z vidika okoljske trajnosti zelo podpovprečne. Slika 44: Test trajnosti, 2001 ti. i S S "I ^ z m___^ g ^ B Indeks razvojnih politik ■ Indeks okoljske trajnosti V letu 2005 po kriteriju, daje indeks okoljske trajnosti večji od -0,5 izpadejo Grčija, Poljska in Portugalska. Najbolje se uvrščajo Švedska, Avstrija in Nemčija, ki so hkrati edine države z višjim pozitivnim indeksom okoljske trajnosti od indeksa politik. Slovenija svojo pozicijo okoljske trajnosti izboljšuje glede na leto 2001 in ima v letu 2005 indeks okoljske trajnosti pozitiven, izboljšuje pa se tudi indeks politik. Slika 45: Test trajnosti, 2005 B i I Indeks razvojnih politik ■ Indeks okoljske trajnosti 131 8 ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA Namen naše raziskave je bil prispevati k izboljšanju kvalitete razvojnih politik v vsebinskem in upravljavskem smislu, utemeljiti politike v politični in civilni javnosti ter koristiti pri usmerjanju javnih in zasebnih sredstev. Kot je bilo pričakovano se je potrdilo, da za spremljanje in vrednotenje razvojnih politik »od spodaj navzgor« ta hip v Sloveniji ni izpolnjenih ustreznih predpogojev. Zato smo v skladu s programom dela izdelali ocene posameznih politik, statično, dinamično, strukturno v mednarodni primerjavi na podlagi sistema kontekstnih kazalnikov (pristop »od zgoraj navzdol«) . Te ocene so sklenjene, skupaj s priporočili za vodenje politike, v drugem delu tega Zaključka. Najprej pa povzemamo naš komentar na obstoječe stanje spremljanja in vrednotenja razvojnih dokumentov v Sloveniji s predlogi za vzpostavitev ustreznega sistema. Pri programih in projektih (so)fmanchanih pretežno iz slovenskih sredstev je sistem spremljanja slabo dorečen. To potrjujejo tudi ugotovitve Računskega sodišča ob revizijah zaključnih računov proračunov Republike Slovenije za posamezna leta. Stanje se izboljšuje, vendar je še daleč od ustreznega. To kažejo tudi analize smotrnosti, ki jih izvaja Računsko sodišče RS. Težave se pojavijo že pri pripravi strateških dokumentov, kot so resolucije, nacionalni programi in strategije. V nacionalnih programih in strategijah so zapisani tudi cilji in rezultati, ki naj bi jih dosegli. Pri oceni zastavljenih ciljev smo naleteli na naslednje težave: • Cilji so preveč splošni in le redko kvantificirani. • Pogosto se preširoki in zato niso neposredno povezani z aktivnostmi. • Ker so strateški dokumenti presplošni, tudi ni akcijskega načrta uresničevanja predloženega strateškega dokumenta. • Ni kazalnikov spremljanja izvajanja strateškega dokumenta, temveč naj bi spremljanje temeljilo na kontekstnih kazalnikih. • Strateški dokumenti so razdrobljeni in med seboj nepovezani. Tudi veljavni strateški dokumenti (npr. Strategija razvoja Slovenije) nimajo jasno zastavljenega sistema kazalnikov. Deloma to rešuje Poročilo o razvoju, ki pa spremlja kontekstne kazalnike, kar ne omogoča jasne vzročno-posledične povezave med aktivnostmi in doseženimi rezultati in učinki. Obstoječi poskusi sistematičnega vrednotenja posameznih vidikov razvojnih izdatkov imajo pomanjkljivosti. Tako so v primeru merjenja učinkovitosti državnih pomoči za oceno učinkovitosti državnih pomoči odgovorni dajalci pomoči, zato so vse državne pomoči ocenjene kot učinkovite, ne pa neodvisna institucija, ki bi rezultate lahko realneje presojala. Obstajajo pa še druge slabosti, med katerimi sta pomembni tudi (1) merjenje le s kazalniki in (2) neustrezna medsebojna povezanost kazalnikov, zato je treba v drugi fazi vzpostaviti še kompleksnejša merila učinkovitosti, ki bi zajela tudi navzkrižne interese. Republiki Sloveniji tudi ni uspelo zagotoviti sistematičnega pristopa k vrednotenju aktivnosti sofinanciranih iz EU sredstev v programskem obdobju 2004-2006 in zato vlado čakajo še veliki napori, če bo želela urediti vrednotenje razvojnih aktivnosti, sofinanciranih iz javnih sredstev. 132 z reformo javnih financ so bili nastavljene osnove za spremljanje razvojnih politik, saj k rezultatom usmerjen proračun temelji na podjetniškem načinu upravljanja z oblikovanjem ciljev, namenov in zahtevanih rezultatov v okviru proračunske omejitve. Pripravljene so bile ustrezne pravne podlage npr. Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna v predlogu finančnega načrta, vendar se zakonske podlage niso v celoti upoštevale, čemur je prispevala tudi pomanjkljiva usposobljenost zaposlenih in pomanjkanje politične volje za spremljanje in vrednotenje razvojnih aktivnosti. Kot nadgradnja obstoječega stanja je bila leta 2007 sprejeta Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti. Iz vidika spremljanja in posledično vrednotenja je pomembno zlati četrto poglavje tretjega dela uredbe, ki določa vsebine predlogov finančnih načrtov neposrednih uporabnikov državnega in proračima samoupravne lokalne skupnosti in načrta razvojnih programov. V obrazložitvi predloga finančnega načrta se zahteva, da se najprej čimbolj natančno opredeli cilje, strategijo za uresničitev začrtanih ciljev in ključne programe resornega področja. V Sloveniji imamo tako več ali manj vzpostavljene formalne pogoje za spremljanje projektov, ukrepov, podprogramov in programov, vendar je vsebinsko še vedno prevelik poudarek na statističnih kazalnikih, kar je tudi razvidno iz 9. člena prej omenj ene Uredbe. Z vsebinsko spremljanje razvojnih aktivnosti in še posebej za njihovo vrednotenje so ključni programski kazalniki. Tu pa imamo še veliko težav, kar se kaže pri dopohijevanju kazalnikov programskih dokumentov (npr. kazalniki Enotnega programskega dokumenta RS 2004-2006 so bili večkrat dopolnjeni), kakor tudi za programe financirane iz nacionalnih sredstev, na kar opozarja Računsko sodišče. Za vzpostavitev ustreznega sistema spremljanja je potrebno naslednje: 1. Točna določitev razvojnih aktivnosti. Predpogoj sistematičnega spremljanja rezultatov in učinkov politik je točna določitev razvojnih aktivnosti na ravni ukrepov in projektov, ukrepov, programov (odvisno od hierarhije in poimenovanje posamezne ravni). Zato je pomembno, da je posamezna razvojna politika najprej natančno opredeljena (definirana), potem vsaka politična usmeritev programirana do ravni ukrepov in projektov (vsebine in aktivnosti natančno predvidene), in da imamo hierarhično ter konsistentno oblikovan nabor kazalnikov, ki omogoča sledljivost in povezljivost na vseh ravneh. Do takrat si lahko pomagamo s statističnimi kazalniki, ki omogočajo tudi mednarodno primerljivost, čeprav ima seveda njihova uporaba določene omejitve, kot so zastarelost podatkov, nejasnost povezave z določenim ukrepom, nerazčlenjenost. 2. Pripraviti ustrezen nabor programskih kazalnikov. Programske kazalnike bi bilo smiselno po področju uporabe (npr. proizvodni sektor, človeški viri, infrastruktura, ostalo) in po vrsti uporabe (kazalnik vložka, kazalnik učinka, kazahiik rezultata, kazalnik vpliva, kazalnik konteksta). To bi olajšalo delo pri obrazložitvi proračuna in pri njegovem izvajanju, kakor tudi pri zaključevanju proračuna. 3. Nabor kazalnikov uporabiti za spremljanje integralnih programov (npr. regionalni razvojni program, državni razvojni program), spremljanje posameznih programov spodbujanja posameznih aktivnosti (npr. program spodbujanja podjetništva,...) in za spremljanje posameznih projektov. Sistem kazalnikov je potrebno vzpostaviti že v fazi programiranja, saj so pogosto težave pri določevanju programskih kazalnikov že znak slabo pripravljenih razvojnih aktivnosti. Zato izbor ustreznih kazalnikov in njihova kvantifikacija pozitivno vpliva na kakovost samih programov in že v fazi programiranja je potrebno razmišljati o izvedbi programov in o njihovem vrednotenju. 133 Zelo težko je iskati podatke za nazaj. To še posebej velja za projekte, kjer sodeluje veliko število udeležencev (npr. projekti razvoja človeških virov). Da bi sistem spremljanja služil svojemu namenu mora biti sistem kazalnikov jasen (»clear«), konsistenten (»consistent«) in uporaben (»useful«), saj je praksa pokazala (MEANS Collection, irske izkušnje), da je potrebno upoštevati sposobnost sistema, da uporabi dobljene informacije. Zato Evropska komisija svetuje, da je omejena sredstva smiselno usmeriti v vzpostavitev nabora kakovostnih, zanesljivih in merljivih kazahiikov učinkov in rezuhatov ter manjšo pozornost posvečati kazalnikom vpliva. Tako kazalniki rezultatov kot kazalniki vplivov potrebujejo ustrezno logično (vzročno-posledično) razlago. V vsakem primeru morajo uporabljene metode (študije primera, kontrolne skupine, vprašalniki, modeli) merjenja kazahiikov vključevati primarne podatke končnih prejemnikov sredstev. 4. Potrebno je jasno opredelitev odgovornosti za spremljanje in načina zbiranja podatkov. 5. Vzpostaviti ustrezne institucije, metodologije in usposobiti kadre. To ne more biti zgolj obveza za programe sofinancirane iz EU sredstev (SVLR, MKGP), temveč mora biti to naloga vseh neposrednih proračunskih uporabnikov. Zato bi bilo potrebno usposabljati prijavitelje projektov, kakor tudi zaposlene v javni upravi. 6. Potrebno je imeti tudi ustrezen informacijski sistem: zahteva po uvedbi računalniških informacijskih sistemov v proces spremljanja in vrednotenja razvojnih programov je utemeljena z večjo učinkovitostjo, enostavnostjo in preglednostjo procesa. Hiter in poenoten elektronski vnos, elektronski prenos podatkov, enostaven pregled nad procesom izvajanja razvojnih programov in dejavnostmi posameznih akterjev izvajanja, centralizirana hramba podatkov, enostavne analize teh podatkov in možnost povezovanja informacijskih sistemov med seboj (tudi nacionalnih sistemov s sistemom EU) so velike prednosti spremljanja z računalniškim informacijskim sistemom pred »ročnim« spremljanjem, ki pa v slovenskem primeru niso bile popolnoma izkoriščene. Na ravni Slovenije urejajo obveznost spremljanja razvojnih programov z informacijskim sistemom dokumenti vsakega programa strukturne in regionalne politike posebej^^. Bistvena za delovanje informacijskega sistema je dobra organizacija procesa, v katerem se sistem uporablja, in jasno določene vloge in odgovornosti vseh ustanov, ki v procesu sodelujejo. Uvajanje sistema spremljanja in vrednotenja je proces, ki zahteva čas in izkušnje, zato bodo tudi rezultati vidni šele v daljšem časovnem obdobju. Vrednotenje predstavlja v programskem/projektnem ciklu nadaljevanje spremljanja, vendar med obema fazama, zaradi soodvisnosti, nimamo linearne povezave. Medtem ko se je z reformo javnih fmanc začelo spremljanje uvajati v sistem javnih financ, pa je vrednotenje sredstev več ali manj rezervirano za programe sofinancirane iz EU sredstev (Phare, SAP ARD, strukturni skladi, razvoj podeželja. Prehodni vir,....). EU pritisk je povzročil izvedbo nekaterih vrednotenj kar je imelo pozitiven vpliv na razpoznavnost vrednotenja v Sloveniji. Na žalost je bilo vrednotenje za upravljalce posameznih programov pogosto predvsem breme in kontrola, ne pa orodje, ki prispeva k boljši kakovosti programov (vsebina, izvajanje). Tako ni bilo narejeno celovito vmesno vrednotenje Enotnega programskega dokumenta RS 2004-2006, temveč sta bili opravljeni ločeni vrednotenji druge (ESS) in tretje razvojne prioritete (EKUJS, FIUR). Predvsem je bilo Berdavs, 2007, str. 85. 134 zapostavi]eno vrednotenje prve prednostne naloge (ERRS), ki je bila finančno najpomembnejši del EPD RS 2004-2006. Opravljena vrednotenja so bila za pripravljalce programskih dokumentov za obdobje 2007-2013 zelo koristna podlaga, zato pričakujemo, da se bo zavest o potrebi po vrednotenju postopoma razširila tudi na aktivnosti, ki so financirane samo iz nacionalnih sredstev. Tudi Zakon o javnih financah in Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (do leta 2007) urejata programiranje, financiranje in spremljanje, pa nikjer ne omenjata vprašanja vrednotenja, medtem ko Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti omenja vrednotenje le bežno. Reforma javnih financ je izpustila enega od pomembnejših delov, čeprav pa je to tudi eden od najzahtevnejših delov reforme javnih financ. Razlogi za nadaljnje uvajanje vrednotenja v RS so vsaj naslednji: • Potreba po ustreznejšemu, učinkovitejšemu in uspešnejšemu trošenju javnih sredstev. • Potreba po tesnejšem stiku javne uprave in ostalih interesnih skupin. Vrednotenje zahteva vključevanje neodvisne stroke, koristnikov, izvajalcev in ostalih interesnih skupin, kar predstavlja pritisk na izboljšano izvajanje nalog. Sistematično uvajanje vrednotenja pa ni enostavno, saj zahteva: • znatne vire (človeške, finančne), če želimo, da so vrednotenja koristna, • znanj e in izkušnj e, • interes in kapacitete tako na strani povpraševanja kakor tudi na strani ponudbe vrednotenj, • zelo natančno načrtovanje (časovno, vsebinsko), predvsem pa je potrebno izvesti vrednotenje še pravočasno, torej dokler imajo rezultati vrednotenja vpliv na programiranje in/ali izvedbo, • podporo najvišjih ravni (npr. Vlada, minister), svetuje pa se tudi zakonska podpora vrednotenju (primer Nizozemske, EU-ja). • sistematično diseminacijo rezuhatov vrednotenj. Potrebno je razviti kulturo vrednotenja, kar pa je dolgotrajen in nikoli dokončan proces. Svetujemo, da poskušamo slediti idealnemu sistemu uvajanja kulture vrednotenja v RS, v štirih stopnjah oziroma korakih. Sistem vrednotenja se ne bo vzpostavil sam od sebe. Izkušnje iz tujine kažejo, daje potreben sistematičen pristop (strategija izgradnje sistema vrednotenja), ki traja več let. Prvi korak se nanaša na standarde in regulativo. Slovenija trenutno v zakonodaji nima resnejših zahtev po vrednotenju. Izjema je presoja vplivov na okolje, zahteva po predhodnemu vrednotenju regionalnih razvojnih programov, zahteve po vrednotenju programskih dokumentov, ki so osnova za črpanje EU sredstev (kohezijska politika, razvoj podeželja) in zahteva po oceni predlaganih investicij. V večini držav je zahteva za aktivnejše vrednotenje prišla izven javne uprave in politike. Pogosto je bila to zahteva Evropske komisije (npr. Portugalska, Španija) ali pa tudi računskega sodišča (npr. Nizozemska). Tako so zahteve EU tudi v Sloveniji v prvi fazi predstavljale določen formalni okvir izvajanja vrednotenja. V naslednji fazi bi bilo potrebno funkcijo vrednotenja umestiti v Zakon o javnih financah in na zakonu temelječe dokumente. Se prej pa je potrebno pripraviti ustrezne metodološke podlage, pridobiti določene izkušnje in tudi vzpostaviti ustrezno organizacijo v javni upravi, odgovorno za vsebinska in metodološka vprašanja, povezana z vrednotenjem. Potrebno se je zavedati, da zgolj formalna zahteva brez sankcioniranja in brez »posvojitve« 135 vrednotenja kot managerskega orodja ne bo pripeljala do delujočega sistema. Tudi slovenske izkušnje nas učijo, daje potrebno zakonodajo izvajati in ne zgolj sprejeti. Drugi korak se nanaša na orodja in smernice ter ustanovitev centralne enote. V tej stopnji je priporočljivo izpeljati dve vzporedni aktivnosti: • priprava ustreznih orodij in smernic, • ustanovitev centralne enote. Izkušnje iz razvitih držav sicer kažejo, da so v prvi fazi predvsem pomembna vrednotenja, ki jih opravijo zunanji neodvisni izvajalci, vendar pa je potrebno imeti tudi v javni upravi določene kapacitete za vrednotenje. Zato je potrebno v slovenski javni upravi profesionalizirati funkcijo vrednotenja. Ker je RS majhna država in v RS ni tradicije vrednotenja, predlagamo ustanovitev centralne enote, ki bo odgovorna za vrednotenje za nacionalna proračunska sredstva, medtem ko bi odgovornim ministrstvom za upravljanje s programi sofinanciranimi z EU sredstvi (SVLR, MKGP) pustil odgovornost za vrednotenje, saj imajo že vzpostavljene ustrezne organizacijske strukture. Predlagamo, da se centralna enota ustanovi na Ministrstvu za finance, medtem ko bi že obstoječe enote tesno sodelovale s centralno enoto. Sama ustanovitev centralne enote, brez natančne opredelitve nalog, njene neodvisnosti in predvsem brez usposobljenih kadrov ne vodi k uspehu, zato je potrebno: • Zaposliti usposobljene strokovnjake za vrednotenje in usposobiti obstoječe kadre, predvsem v tujini. Potrebna je mešanica teoretičnega, praktičnega in organizacijskega znanja. Tega pa ni do sedaj na nobenem od ministrstev. • Narediti bazo vrednotenj: dosedanjih vrednotenj v RS, primere tujih vrednotenj. • Priprava strategije (»evaluation strategy«) in načrta vrednotenja (»evaluation plan«) za aktivnosti financirane iz nacionalnih sredstev. • Priprava metodoloških priročnikov: opis posameznih metod, opis vrednotenja posameznih aktivnosti, sistem kazalnikov. • Izpeljava ustreznih usposabljanj. • Naročilo in izvedba nekaterih vrednotenj. Tretji korak je povečanje aktivnosti na strani ponudbe, poleg aktivnosti na strani povpraševanja. To še posebej velja za Slovenijo, ki je majhna država in je zato tudi nabor potencialnih izvajalcev vrednotenj zelo majhen. Zaradi omejenih finančnih možnosti in jezika tudi ni pričakovati večje ponudbe tujih izvajalcev, z izjemo finančno večjih projektov (npr. nad 200.000 evrov), kjer je interes tujih izvajalcev večji. Omejen nabor pa ima določene prednosti. Tako izkušnje Irske kažejo, daje ozek nabor izvajalcev vrednotenj lahko negativen zaradi majhne izbire in omejene neodvisnosti izvajalcev, vendar pa omejen izbor tudi omogoča izbor izvajalcev, ki dobro poznajo socio-ekonomski položaj države in njenih regij kakor tudi administrativni sistem. Predvsem pa je potrebno zagotoviti neodvisnost samih izvajalcev vrednotenj. Zadnji korak predstavlja dokončna izgradnja sistema vrednotenja, za katerega je značilno, daje vrednotenje sestavni del oblikovanja politik, izvajanja programov in izvajanja nalog. Vrednotenje torej ni le del vrednotenja ukrepov, sofinanciranih s strani strukturnih skladov, temveč del programskega in projektnega cikla izdatkov proračuna. 136 To je sicer nikoli dokončan proces in zato ne čudi, da je uvajanje vrednotenja v javno upravo sestavni del reforme javne uprave že trideset let. Pomembno je, da javna uprava sprejme vrednotenje kot managersko orodje, ki pomaga k boljšemu izvajanju naloge in ni zgolj zunanja prisila. V zadnjem koraku je možno povezati izvajanje nalog (»performance management«) in vrednotenje. To so bili komentarji in predlogi za izgradnjo sistema spremljanja in vrednotenja politik od »spodaj navgor«. Nadaljujemo z zaključki in priporočili, ki se nanašajo na oceno politik »od zgoraj navzdol« Iz različnih merjenj in proučevanj razvojnih politik na podlagi kontekstnih kazalnikov, t.j. iz statične, dinamične, mednarodne in strukturne analize, identifikacije kritičnih razvojnih področij posamezne politike, proučevanja povezanosti med politikami in ukrepov znotraj njih izhajajo zaključki in priporočila za vodenje politik. Le-ti so v nadaljevanju strukturirani po posameznih politikah. Politika spodbujanja podjetništva počasi t) Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene: razpoložljivost tveganega kapitala, spodbujanje možnosti za intenziviranje lokalne konkurence (oboje podpovprečno, približevanje EU!), protimonopolna regulativa (podpovprečno), število potrebnih dni za ustanovitev podjetja (kritično!), število dovoljenj za ustanovitev podjetja (kritično!), dostop do kreditov (približevanje EU!) Slovenija je prav na vseh področjih v slabšem položaju od povprečja EU. Vendar so razlike glede na EU majhne in premagljive, zmanjšujejo pa se počasi, zato bo treba biti na tem področju v prihodnje bolj dejaven, zlasti pri zmanjševanju administrativnih ovir (nujno zmanjšati število potrebnih dovoljenj in dni za ustanovitev podjetja) in spodbujanju zasebnih investicij, zlasti preko ustreznih ukrepov povezanih s financiranjem le-teh. Povezave med kazalniki: V Sloveniji se sicer povečuje razpoložljivost virov financiranja (dostop do kreditov; letna stopnja rasti je 10,3% in razpoložljivost tveganega kapitala; letna stopnja rasti je 3,2%), medtem ko se kriteriji na področju ukrepov zmanjševanja administrativnih ovir, spodbujanja lokalne konkurence in protimonopolne politike zaostrujejo in jim v Sloveniji le s težavo sledimo (letne stopnje rasti: -0,76%; -0,5% in 0%). Da bi povečali usklajenost politike spodbujanja podjetništva in konkurenčnosti je zato nujno okrepiti ukrepe za zmanjšanje administrativnih ovir. Kazalniki ukrepov, ki se nanašajo na storitve za spodbujanje podjetništva močno pozitivno korelirajo s kazalniki ukrepov na področju prenosa znanja ter s kazalniki učinkovitosti izobraževanja in raziskovalnih organizacij. Ukrepi, ki se nanašajo na učinkovitost protimonopolne politike pa so močno pozitivno povezani z ukrepi številnih drugih politik, kot so raziskovalno razvojna politika, izobraževalna, prometna in okoljska politika. Učinkovitost protimonopolne politike namreč močno korelira s tehnološko absorpcijo na podjetniški ravni (0,753), kvaliteto izobraževanja in raziskovalnih institucij (0,677), kvaliteto infrastrukture (0,689) in uspešnostjo okoljske zakonodaje (0,812). Raziskovalno tehnološko razvoina politika(©, 0) 137 Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene: (i) razpoložljivost znanstvenikov in inženirjev na trgu dela (pod povprečjem EU, absolutna vrednost pada), (ii) človeški viri na področju znanosti in tehnologije (blizu EU povprečja, raste), (iii) RR izdatki (v šolstvu stabilni in nadpovprečni), (iv) tehnološka absorpcija na podjetniški ravni (pod EU povprečjem, stabilna), v) sodelovanje med akademsko in poslovno sfero (pod EU povprečjem, stabilno), vi) zaposlenost v dejavnostih z visoko in srednjo tehnologijo (kritično!, počasna rast). Vsi dosežki politike so v Sloveniji v grobem slabši za tretjino napram Finski. Vsi dosežki, z Izjemo RR izdatkov visokega šolstva, so v Sloveniji slabši od povprečnih dosežkov EU, nekateri rahlo, drugi bolj. Po visokih RR izdatkih v sektorju šolstva sodeč Slovenija ni izpeljala uspešen prenos raziskovalne dejavnosti v gospodarstvo. Sodeč po indeksu RR politike v letu 2005 je Slovenija v izjemno slabem položaju glede na primerljive ekonomije, pa tudi nasploh v EU25. Od leta 2001 naprej ni bilo delovanja, ki bi nizke razlike glede na EU zmanjšalo. V letu 2005 je med vsemi opazovanimi državami prav Slovenija v najbolj neugodnem položaju. Opazno je vztrajanje na prenosu akademskih znanj v gospodarstvo, namesto na povečanju gospodarske naravnanosti akademske sfere. Raziskovalno tehnološko razvojna politika v Sloveniji je bila na precej visokem nivoju že pred samo vključitvijo v EU. Delovanje politike od leta 2003 naprej je bilo zastavljeno v pravi smeri, ki jo je treba nadaljevati, vendar nekoliko bolj živahno, kajti obseg razlik te politike glede na EU-15 se v splošnem ne zmanjšuje. Povezave med kazalniki: Ugotavljamo, da so ukrepi na področju človeških virov ob hitrem tehnološkem razvoju premalo intenzivni in poleg tega v tem kratkem roku še niso začeli v polni meri vplivati na področje uporabe in prenosa znanja. Povezave med RR institucijami in gospodarstvom so šibke, RR izdatki podpovprečni in trend neugoden. Rezultat tega je, da tehnološka pripravljenost Slovenije v primerjavi z drugimi državami stagnira. Ukrepi politike spodbujanja podjetništva, izobraževalne, okoljske in IKT politike so močno povezani s tehnološko absorpcijo podjetij, ki je ključna za nova delovna mesta in boljšo kvaliteto življenja. Politika trga dela(©, počasi t) Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene: (i) brezposelnost mladih (nad povprečjem EU in se še zmanjšuje), ii) stopnja zaposlenosti starejših (kritično!, absolutno narašča hitro, relativno glede na druge države pa počasi), iii) beg možganov (velik in trend neugoden), iv) zaposleni s pogodbami o začasnem delu (velik in niha), v) razširjenost samozaposlovanja (povprečna, rahlo pada), vi) število delovnih ur na teden s pohio zaposlitvijo (nad povprečjem EU, pada) Slovenija ohranja nadpovprečni uspeh glede na EU. Smer delovanja je prava, vendar pa se kažejo potrebe po odločnejšem ukrepanju predvsem pri zaposlovanju starejših, povečanju privlačnosti dela, socialni varnosti in usklajenosti potreb. 138 Sektorska struktura zaposlenih se precej hitro približuje evropski strukturi, kar pomeni, da se bo potreba po večji fleksibilnosti zaposlenih se povečevala in s tem zmanjševala socialna varnost. Zato bo socialna politika, s svojimi programi in storitvami v prihodnjih letih, odigrala še pomembnejšo vlogo pri zagotavljanju enakih možnosti državljanom. Povezave med kazalniki: Za Slovenijo veljajo enake povezave znotraj področja zaposlenosti kot v EU. Medtem ko so za beg možganov ocene v vseh novih članicah EU podobne, to je podpovprečne, v Sloveniji pa je neugoden tudi časovni trend. V prihodnosti bo velik izziv zadržati talentirane posameznike doma. Sklepamo, da so ukrepi politike trga dela na splošno učinkoviti in skladni, vendar premalo osredotočeni na najbolj nadarjene posameznike. Politika izobraževaniaO-, Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene: (i) vključenost v izobraževalni sistem (povprečna, ni sprememb), ii) vključenost v vse-živijenjsko učenje (nadpovprečna, narašča), (iii) kvaliteta javnih šol (povprečna, manj izrazit trend slabšanja), iv) kvaliteta poslovnih šol (nizka, pada) in v) ekonomska pismenost (podpovprečna in niha). Dosežki Slovenije so v splošnem blizu povprečnih dosežkov £U, razen na področju ekonomske pismenosti. Kritičnih področij ni, vendar pa se je stanje relativno poslabšalo glede na leti 2001 in 2003 kar na treh od petih področjih, in sicer pri ekonomski pismenosti, vključenosti v izobraževalni sistem in kvaliteti javnih šol. Slovenija je rahlo podpovprečen indeks politike poslabšala in relativno glede na druge opazovane države nazadovala. Struktura slovenske izobraževalne politike se od leta 2001 oddaljuje od evropske. Razlike so sicer majhne, vendar bo treba v prihodnje ukrepati v drugačni smeri in nekoliko odločneje, da bi se ta politika v smislu dosežkov, vključenosti in učinkovitosti približala evropski. Povezave med kazalniki: Ukrepi na področju vključenosti v izobraževanje in končanja študija so kvantitativno uspešni (vključenost v izobraževanje in delež diplomantov sta vedno večja), medtem ko učinkovitost v smislu relativne kvalitete izobraževalnega sistema, šol, programov in praktičnih znanj pada. Za spremljanje in vrednotenje ukrepov izobraževalne politike so nujne dograditve sistema z vidika učinkovitosti. Države, ki so uspešne pri ukrepih za izboljšanje kvalitete izobraževalnega sistema imajo kvalitetne raziskovalne institucije, inovativna podjetja in na trgu dela dovolj strokovnjakov za področje informacijskih tehnologij. Prometna politika(rahlo počasi T) Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene: (i) vzdrževanje in razvoj prometne infrastrukture (podpovprečna, relativno nespremenjeno kljub absolutnemu izboljšanju), ii) splošna kvaliteta infrastrukture (slabost v celotnem obdobju), iii) razvoj železniške infrastrukture (slabost, niha), iv) učinkovitost pošte (prednost v celotnem obdobju), v) smrtni izidi nesreč v cestnem prometu (kritično!, niha, relativno vedno bolj kritično) in vi) število osebnih avtomobilov (se povečuje). V splošnem so dosežki ocenjeni rahlo pod povprečjem EU in se v času rahlo izboljšujejo, z izjemo prometne varnosti, ki je kritična. Kvaliteta splošne infrastrukture se približuje EU25, predvsem zaradi investicij v avtocestni križ. Smer delovanja politike je ustrezna, kažejo pa se potrebe po hitrejših spremembah, da bi dosegli povprečje EU, zlasti na področju vzdrževanja in razvoja infrastrukture, kamor sodi tudi železniška infrastruktura. Sedanji trendi na področju 139 prometa: naraščanje števila motornih vozil, povečanje deleža vozil z dizelskim motorjem, večje hitrosti, več mestne vožnje, zastoji, kažejo na dodatno obremenjevanje okolja, zato bodo v prihodnje dobrodošli politični nkrepi za zniževanje energetske intenzivnosti in emisij iz prometa. Tndi na področju razmerja med železniškimi in cestnimi prevozi se Slovenija približuje evropski strukturi, kljub neugodni smeri razvoja v obdobju 2001-2003, in s tem tudi večji trajnostni usmerjenosti prometne politike. Povezave med kazalniki: Prometna politika je relativno dobro usklajena, čeprav so potrebe po intenziviranju ukrepov na področju železniške infrastrukture, zlasti glede na razvojne zaostanke iz preteklosti in težaven alpski teren. Države z višjo kvaliteto infrastrukture zračnega prometa so hkrati bolj podjetniško naravnane (0,823 oz. 0,882), okoljsko osveščene (0,784 oz. 0,679), energetsko zadostne in učinkovite (0,686) ter imajo večji delež ljudi z univerzitetno izobrazbo (0,777). Podobne povezave veljajo za kazalec vzdrževanje in razvoj infrastrukture. Nadalje velja, da so države z učinkovitejšim poštnim sistemom tudi okoljsko in informacijsko višje razvite. Gotovo spodbude na področju IKT vplivajo tudi na učinkovitost in varnost poštnega sistema, čeprav neposredno iz korelacije tega še ne moremo sklepati. Ukrepi prometne politike so vezani zlasti na razvoj infrastrukture, premalo pa se dopolnjujejo z ukrepi na področju zmanjševanja okoljskih pritiskov prometa in ukrepi učinkovite rabe energije v prometu. Za rešitev teh problemov je ključno medresorsko usklajevanje in sodelovanje. Okoliška politika(:-,počasi t) Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene:: (i) strogost okoljske regulative (slabost, absolutno izboljševanje, relastivno ni sprememb), ii) ustaljenost in izvrševanje okoljske regulative (rahlo podpovprečna v celotnem obdobju), iii) celotni okoljski davčni prihodki (prednost v celotnem obdobju), iv) upoštevanje zdravstvenih, varnostnih in okoljskih vidikov poslovanja (zmanjševanje in slabost), v) emisije CO2 na prebivalca (prednost, vendar naraščajo) in vi) nastajanje komunalnih odpadkov (prednost, vendar narašča). Poleg kazalnikov uporabljenih pri mednarodni analizi, velja opozoriti še na nekatere kritične vrednosti: žveplov dioksid na prebivalca, prašni delci in koncentracija ozona. Dosežki politike so primerljivi z EU, regulativa je v veliki meri usklajena z evropsko. Nobeno področje, ki je bilo vključeno v mednarodno analizo, ne presega meje kritičnosti. Smer delovanja politike je prava, kažejo pa se potrebe po večjem okoljskem nadzorovanju podjetij in sprejemanju ukrepov za povečanje trajnostne potrošnje oziroma spreminjanju netrajnostne potrošnje v trajnostno. Indeks različnosti je nizek in se (pričakovano) povečuje, saj nove zahteve okoljske zakonodaje prinašajo ukrepe z višjimi stroški. V prihodnje bo treba paziti, da se razlike ne bi več povečevale in da bi uspešneje implementirali okoljsko zakonodajo. Ukrepi povezani s sprejemanjem evropske okoljske regulative niso v zadostni meri spremljani z ukrepi na področju integracije okolja v gospodarstvo in nenazadnje nadzornimi ukrepi. Še posebej je to nujno zaradi izjemno velikega izhodiščnega zaostanka politike na področju okolja, ki ga je treba na hitro nadomestiti. 140 Povezave med kazalniki: Enosmerno, t.j. produkcijsko orientirani ukrepi okoljske politike naj se v prihodnosti dopolnijo z ukrepi na strani potrošnje (v sodelovanju z ukrepi drugih razvojnih politik), s ciljem pravočasnega vplivanja na spremembo produkcijskih in potrošniških vzorcev v smeri kakovosti, konkurenčnosti in trajnosti, t.j. preden postane situacija težko obvladljiva. v Številne korelacije potrujejo teoretična spoznanja, da je vloga nacionalne okoljske politike pomembna ne le v smislu okoljskega reguliranja, temveč tudi v smislu razvojnih spodbud. Okoljsko regulacijo je treba razumeti kot zunanji pritisk, ki podjetja vzpodbudi k iskanju novih možnosti za okoljske izboljšave in hkratnemu povečanju produktivnosti. Zato je pomembno, da druge politike izkoriščajo ukrepe okoljske politike za razvoj njihovega resorja. Iz proučevanja korelacij še izhaja, da kjer politike ne dovoljujejo močne koncentracije infrastrukture, človeških in drugih virov na enem mestu, ampak spodbujajo enakomernejši (bolj trajnosten) razvoj, so ekonomski viri tudi bolj zadostni in bolje izkoriščeni. V tem smislu je treba razumeti vlogo ukrepov skladnejšega regionalnega razvoja. Energetska politika(rahlo 0) Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene: (i) energetska intenzivnost (slabost, kljub zniževanju), ii) končna potrošnja električne energije - gospodarstvo (kritično!, narašča hitreje kot v EU), iii) cena električne energije v industriji (nižje od povprečnih cen v EU in naraščajo počasneje kot drugje), iv) delež elektrike iz OVE v celotni potrošnji električne energije (prednost v celotnem obdobju), v) primarna proizvodnja obnovljive energije (kritično!, delež v skupni proizvodnji primarne energije pada). V letu 2005 so dosežki energetske politike v Sloveniji rahlo slabši od povprečnih dosežkov EU25, stanje pa je kritično na dveh področjih. Slovenija je naredila velik korak na področju energetske intenzivnosti. A kljub temu se spremembe v splošnem dogajajo izredno počasi in trend ni obetaven (oddaljevanje od evropskega povprečja). Kažejo se potrebe po večjem poudarku omejevanja potrošnje končne energije oziroma povečanju energetske učinkovitosti. Povezave med kazalniki: Ta hip je na evropski ravni značilno, da ukrepi energetske politike oziroma njihovi učinki medsebojno ne korelirajo močno, zato močnih povezav med ukrepi znotraj energetske politike ni pričakovati tudi v Sloveniji. To situacijo pojasnjujemo z dvema dejstvoma: 1) trend uvajanja obnovljivih virov energije je sicer prisoten v EU, vendar so za uresničevanje načrtov potrebni ustrezni geografski pogoji in precejšna finančna sredstva, učinki pa relativno glede na fosilne vire, manjši in 2) energetska potrošnja še vedno narašča v skladu s potrošniško naravnanostjo celotne evropske družbe. Vlade, ki razumejo širši pomen energetske infrastrukture za gospodarstvo in vlagajo v njen razvoj sočasno tudi ustrezno načrtujejo in financirajo drugo infrastrukturo (prometno, informacijsko). To nakazuje na uspešnost ukrepov, ki upoštevajo širše načrtovanje infrastrukture (energetske, informacijsko-komunikacijske, prometne, okoljske). 141 Politika informacijsko komunikacijskih tehnologij Uporabljeni kazalniki v mednarodnih analizah in njihove ocene: (i) uspeh vlade pri spodbujanju IKT (povprečen z ugodnim trendom), (ii) naročniki mobilne telefonije (hiter porast od leta 2002, ki je vodil v prednost), iii) IT znanja na trgu dela (slabost, le počasno izboljševanje), iv) dostop do intemeta v šolah (nekoliko nadpovprečno, ni večjih sprememb), v) vladna prioritizacija IKT (slabost v celotnem obdobju z rahlimi nihannji) in vi) kvaliteta konkurence med ponudniki spletnih storitev (slabost, vendar relativne izboljšave v času). Slovenija je s svojimi dosežki zelo blizu povprečja EU (in za tretjino slabša od Finske), zaostaja pa z IT znanji na trgu dela, kjer je položaj kritičen. V obdobju 2001-2005 je politika IKT v Sloveniji relativno nazadovala. Spodbujanje IKT s strani vlade in ustvarjanje pogojev za vzpostavitev konkurence na tem področju, ter seveda prilagajanje izobraževalnih sistemov novim potrebam na trgu dela so temeljne naloge politike IKT v prihodnje. Glede na to, da gre za politiko, ki jo pokriva več ministrstev, se zdi da bo treba več naporov vložiti v povezovanje na tem področju. Kljub temu, da se je politika IKT oddaljila od evropske, je globalni trend uvajanja e-politike širom EU ugodno vplival tudi na Slovenijo (malo strukturnih razlik glede na EU). Povezave med kazalniki: V Sloveniji so ukrepi politike IKT vezani na širjenje intemeta v družbi usklajeni in uspešni; Slovenija je na tem področju na povprečni evropski ravni. Usklajeni so tudi zakonodajni ukrepi v smislu standardizacije pravnih postopkov na ravni EU in prav tako ukrepi povezani z vključevanjem IKT v razvojne programe in s povečevanjem razpoložljivost IT znanj na trgu dela. Vendar sta slednji dve skupini ukrepov še vedno premalo intenzivni ali pa bodo učinki oziroma vplivi vidni šele v daljšem času. Ponudba IT profilov narašča tudi s sprejemanem okoljskih in energetskih izzivov. Čeprav iz korelacij ne moremo sklepati neposredno na vzročno posledične povezave, pa nedvomno velja, da imajo ukrepi, ki spodbujajo IT znanja širok vpliv na različna razvojna področja in zato bi v tem smislu veljalo delati na političnih ukrepih, ki bi povezovali več resorjev. Podobno, vendar v nekoliko ožjem smislu velja za ukrepe Vlade pri spodbujanju IKT na splošno. Pri tem je treba opozoriti, da uspešnost vlade pri spodbujanju IKT ni odvisna le od nje same in kvalitete njenih razvojnih programov, temveč tudi od nagnjenosti podjetij, gospodinjstev ter prebivalstva k spremembam, kar pa je kulturno pogojeno. Predlagamo, da se ocena politik letno ažurira na osnovi tukaj razvitega sistema kontekstnih kazalnikov. S tem bi bilo zagotovljeno kontinuirano spremljanje napredka/nazadovanja politik glede na spremembe v EU in zaznavanje dolgoročnih trendov v dosežkih politik. Vzporedno s tem pa gradi ustrezen sistem spremljanja in vrednotenja od ravni ukrepov do ravni politik. 142 9 LITERATURA IN VIRI®® 1. Bela knjiga o prometu, Evropska prometna politika do leta 2010: Čas za odločitev COM(2001)0370 2. Berdavs J.: Kako do boljšega sistema fizičnega spremljanja v novi finančni perspektivi? IB št. 1/2007. 3. Blejec M.: Statistične metode za ekonomiste. Ljubljana : Ekonomska fakulteta (II. Izdaja), 1961 4. Cann A. J: Correlation, Critical Values of the Correlation Coefficient, 2002, University of Leicester: [http ://www-micro .msb.le.ac.uk/2060/rtable.html] 5. COM (2003) 739: Directive of the European Parhament and of the Council on Energy End-Use Efficiency and Energy services 6. Cornelius P. K., von Kirchbach F., Mimouni M.: Creating green markets: What do the trade data tell us? Daniel C. Esty, Peter K. Cornelius, eds., Environmental performance measurement: The global report 2001-2002. New York : Oxford University Press, 2002. 7. Deveto poročilo o državnih pomočeh. Ljubljana : MF, 2007 8. Direktiva 1999/30/EC: Council Directive relating to limit values for sulphur dioxide, nitrogen dioxide and oxides of nitrogen, particulate matter and lead in ambient air 9. Direktiva 2001/81/ES o zgornji meji nacionalnih emisij v zrak za določene snovi (NEC direktiva). 10. Direktiva 92/43/EGS: Direktiva Sveta o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (Direktiva o habitatih) 11. eEurope Action Plan, Seville European Council, 2005 12. ESDP, European Spatial development Perspective, EC, 1999 13. Europe's Information Society Thematic Portal: http://ec.europa.eu/information_society/activities/index_en.htm 14. Eurostat, Eurostat Yearbook, The Statistical Guide to Europe-data 2000-2005. Luxembourg: Eurostat, 2006. 15. Eurostat: Employment in Europe, Luxembourg : Eurostat, 2006 16. Eurostat: Measuring Progress Towards a More Sustainable Europe, 2001. 17. Eurostat: Science and Technology in Europe. Data 1990-2004, Luxembourg : Eurostat, 2006 18. Evaluating socio-economic programmes: MEANS Collection vol. 2: Selection and use of indicators for monitoring and evaluation. EC, 1999 19. Evaluating socio-economic programmes: MEANS Collection vol. 5: Transversal evaluation of impacts on the environment, employment and other intervention priorities. EC, 1999 20. Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 co-fmanced by the European Fund for Regional Development (Objectives 1 and 2) - Work package 2: Data feasibility study, 2008. 21. Filiplič J.: Okoljska regulacija in konkurenčnost države. Ljubljana : EF, 2004. 22. IMD: World Competitiveness Yearbook, Lausanne : Institute for Management Development, 2001 do 2007 23. Improving Evaluation Practices: Best Practice Guidelines for Evaluation and Background Paper. Paris: OECD, 1999. Viri in literatura se nanašajo na vsa tri fazna poročila in zaključno poročilo. 143 24. Indicators for Monitoring and Evaluation: An indicative methodology. Working Paper 3. European Commission, 1999. 25. Johnson, D, Turner C.: European Business. London : Routledge, 2000 26. Kamnar H.: Meqenje gospodarnosti, uspešnosti in učinkovitosti opravljanja javne službe. V Borak Neven: Državno revidiranje in novosti v javnih financah. Ljubljana: Zveza ekonomistov, 2000, 27. Kavaš et al.: Vmesno vrednotenje 3. prednostne naloge EPD: Prestrukturiranje kmetijstva, gozdarstva in ribištva. Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja, 2006. 28. Kotier P., Jatusripitak S. in Maesincee S.: Tha Marketing of Nations. A Strategic Approach to Building National Wealth. The Free Press : New York, 1997. 29. Krajne M.: Pogoste ugotovitve pri reviziji smotrnosti. V Učinkovito upravljanje z javnimi sredstvi: zbornik referatov, 2006. 30. Lah A.: Leksikon Okolje in človek. Ljubljana : ČZD Kmečki glas, 1995. 31. Lanjouw J. O, Mody A.: 'Stimulating Innovation and the International Diffusion of Environmentally Responsive Technology: The Role of Expenditures and Institutions, 1993 32. Letno poročilo Računskega sodišča RS za leto 2006. Ljubljana: Računsko sodišče, 2007 33. Lewis, W. A.: The State of Development Theory. American. Economic Review, Vol. 74,No. l,pp. 1-10, 1984. 34. Lipsey, Bekar, Carlaw: What requires Explanation? General Purpose Technologies and Economic Growth, Cambridge : MIT Press, 1998 35.Maher M., Cvikl M., Statistika in investiranje v človeške vire: predstavitev na konferenci Učinkovito upravljanje z javnimi sredstvi, 2006. 36. Manual Project Cycle Mangement. Brussels: European Commission, 2001. 37. Mladenovič Z; Kako v javnem sektorju zagotoviti merjenje učinkovitosti in uspešnosti?: predstavitev na konferenci Učinkovito upravljanje z javnimi sredstvi, 2006. 38. Mum A.: Merjenje učinkovitosti finančnih ukrepov industrijske politike, predstavitev na statistični dnevi 2006, 2006. 39. Nacionalni energetski program, UL RS, 57/2004 40. Nacionalni program razvoja slovenske železniške infrastrukture, UL RS 13/96 41. Nacionalni program varstva okolja. Ljubljana : Ministrstvo za okolje in prostor, 1999. 42. New Cronos. Eurosta database [http://europa.eu.int/estatref'navigation.htm] 43. Odločba Sveta 2002/358/ES (UL L 130, 15.5.2002) o odobritvi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja v imenu Evropske skupnosti in skupnega izpolnjevanja iz njega izhajajočih obveznosti 44. OECD Labour Force Statistics 1985 - 2005, Paris : OECD, 2006 45. Okvir gospodarskih in socialnih reform za povečanje blaginje v Sloveniji. Ljubljana : Vlada republike Slovenije, 2005 46. Osmo poročilo o državnih pomočeh. Ljubljana : MF, 2006 47. Poročilo o razvoju. Ljubljana : UMAR, 2007 48. Portal Vlade _ RS, http://www.mg.gov.si/si/delovna_podrocja/elektronske_komunikacije_in_posta 49. Portal Vlade RS, http://www.mg.gov.si/si/delovna_podrocja/energetika/ 50. Portal Vlade RS, http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/e_uprava_in_upravni_procesi/ 51. Portal Vlade _ RS, http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/e_uprava_in_upravni_procesi/ 144 52. Portal Vlade RS, http://www.mvzt.gov.si/si/delovna_j)odrocja/informacijska_druzb 53. Protokol o zmanjšanju zakisljevanja, evtrofikacije in prizemnega ozona h konvenciji iz leta 1979 o onesnaževanju zraka na velike razdalje preko meja. Uradni list EU, priloga, 17.7.2003 54. RePPRS, Resolucija o prometni politiki RS, UL RS 58/2006 55. Resolucija o Nacionalnem programu izgradnje avtocest v RS , UL RS 50/2004 56. Resolucija o prometni politiki RS, UL RS 58/2006 57. Rodrigue Jean-Paul, Comtois Claude in Slack Brian: The Geography of Transport Systems, New York: Routledge, 2006, httr)://peopie.hofstra.edu/geotrans/eng/ch4en/meth4en/dissimilaritvex.html 58. Rostow: The Stages of Economic Growth. Cambridge : Cambridge University Press, 1960 59. SEC (2005) 1573: Commission staff working document - Annex to the Communication from the Commission Biomass action plan - Impact assessment {COM(2005) 628 final 60. Sedmo poročilo o državnih pomočeh. Ljubljana : MF, 2005 61. Seljak J.: Kazalec uravnoteženega razvoja. Ljubljana : UMAR, Zbirka Analize, raziskave in razvoj, 2001. 62. Slabe Erker Renata, Hlad Branka, Juvančič Luka: Biotska raznovrstnost kot vir ekonomskega razvoja. Ljubljana : lER, 2003 63. Slabe Erker Renata, Kovačič Art, Kavaš Damjan, Murovec Nika, Uršič Sonja, Stanovnik Peter: Merjenje in vrednotenje razvojne politike. Spremljanje in vrednotenje razvojnih politik v Sloveniji in izbranih državah ter sintezne analize razvojnih politik. Ljubljana : lER, 2008 64. Slabe Erker Renata: Ocenjevanje okolsjke trajnosti za učvrstitev konkurenčnosti -grožnje in priložnosti. Ljubljana : lER, 2003 65. Smernica o učinkoviti rabi energije in energetskih storitvah, COM (2003) 739 66. Strategija EU za biogoriva, COM (2006) 34 67. Strategija o ohranjanju biotske raznovrstnosti v Sloveniji. Ljubljana : MOP, 2001 68. Strategija razvoja Slovenije. Ljubljana : UMAR, 2005 69. Strategija RS v informacijski družbi. Maribor : MID, 2003 70. Strukturni skladi EU v Sloveniji, http://www.sigov.si/euskladi/skladi/kohezija_2.html 71. SURS: Statistični letopis Slovenije, Ljubljana : Statistični urad Republike Slovenije, 2003 in 2004 72. The Evaluation of Socio-economic Development. Londona: Tavistock Institute, 2003. 73. The Evaluation of Socio-economic Development. Londona: Tavistock Institute, 2003. 74. The Lisbon Strategy And The New Dynamics_For Science, Technology And Innovation ftp://ftp.cordis.europa.eu/pub/indicators/docs/3rd report_snaps0.pdf 75. UNECE CLRTAP: Protocols to the Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP), Gothenburg, 1984,1985, 1988 76. UNFCCC: The Kyoto Protocol to the United nations Framework Convention on Climate Change, 1997. 77. Uredba Evropskega parlamenta in sveta o strukturni statistiki podjetij, 2006/0020(COD) 78. Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o strukturni statistiki podjetij (predlog) (KOM (2006) 66) 79. Uredba KOM(2006)0066 - C6-0063/2006 - 2006/0020(COD): Poročilo: Elisa Ferreira (A6-0062/2007) - Strukturna statistika podjetij. Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o strukturni statistiki podjetij 80. WB: World Development Indicators. Washington : The World Bank, 2001 do 2007 145 81. WEF: Environmental Performance Measurement, The Global report 2001-2002, Oxford : Oxford University Press, 2002 82. WEF: Environmental Performance Measurement,. Oxford : Oxford University Press, 2002. 83. WEF: The Global Competitiveness Report. Geneve : WEF 2001-2002 do 2006-2007 84. Wollmann H.: Evaluation in Public Sector Reform: Concepts and Practice in Public Sector Reform. Cheltenham: Edward Elgar, 2003. 85. Working Document No 2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, 2006. 86. WWF: Living Planet Report. World Wild Fund, 2002 87. Zakon o ratifikaciji Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja (Uradni list RS-MP, št. 17/02) 88. Zelena knjiga o energetski učinkovitosti ali »Narediti več z manj, COM (2005) 265 89. ZN: Konvencija o biološki raznovrstnosti, 1992 (Zakon o ratifikaciji, UL RS-MP 7/1996) 146 10 DODATEK: NAVEZAVA NA UGOTOVITVE RAZISKOVALNE SKUPINE FDV-IDV Politika spodbujanja podjetništva • Slovenija se uvršča tradicionalno nizko, kar zadeva zaupanje soljudem, ki je tudi ena od predpostavk v podjetniškem okolju. Visoke ravni nezaupanja lahko deloma pripišemo tudi negativni izkušnji tranzicije. • Pripravljenost na osebno ekonomsko tveganje je ena od ključnih predpostavk podjetništva, takšna pripravljenost pa je v slovenskem prostoru na splošno nizka, večina anketiranih v slovenskem (in tudi širše vzhodno Evropskem) prostoru sicer kaže načelno in subjektivno naklonjenost inovacijam, dokazovanju in tveganju, a pod hkratno predpostavko daje tveganje 'varno' • Deficit individualizma in individualne odgovornosti se kaže v tradicionalno visokih pričakovanjih v Sloveniji in vzhodni Evropi nasploh, da bo država poskrbela za posameznikovo socialno varnost. Deficit je gotovo deloma zgodovinsko pogojen, saj je bil velik del prebivalstva socializiran v okolju, ki takšne odgovornosti ni vzpodbujalo, zato ni mogoče pričakovati, da bo pripravljenost za individualna ekonomska (tudi podjetniška) tveganja hitro naraščala. • Glede na splošni kolektivno-psihološki vzorec kaže, da bi bilo pripravljenost za tovrstna tveganja mogoče vzpodbuditi z ekonomsko-socialnimi varovalnimi mehanizmi ter z osredotočanjem na manj ambiciozna podjetniška tveganja. Raziskovalno tehnološko razvoina politika • Večina anketirancev predpostavljenega zaostajanja Slovenije na področju znanosti in tehnologije ne vidi kot dejavnika ogrožanja varnosti Slovenije. Potrebno bi bilo okrepiti zaznavo javnosti o pomenu znanosti za gospodarski razvoj. Politika trga dela • Delo je na lestvici vrednot v Sloveniji praviloma uvrščeno zelo visoko, takoj za družino, vendar pa se to visoko vrednotenje nanaša na določeno predstavo o delovni karieri, za katero je značilna predvsem stabilna vseživljenjska zaposlitev z ustreznim plačilom, odsotnost strahu pred izgubo zaposlitve. • Pričakujemo lahko, da bo imel dejavnik avtonomije pri delu z rastjo povprečne višine izobrazbe v Sloveniji vse večji pomen za zadovoljstvo z delom. • V mednarodnih primerjavah v Sloveniji ni opaziti presežne naklonjenosti podaljševanju delovne dobe kot mehanizmu rgulacije trga dela. • Sprejemanje polne zaposlenosti žensk v vseh obdobjih življenjskega cikla je ena vztrajajočih zaposlitvenih norm v slovenskem prostoru. Pričakovati je veliko nasprotovanje 147 morebitnim poskusom, da bi z argumentom skrbi za družino omejili možnost zaposlovanja žensk. • V Sloveniji primerjalno gledano tako ni zaznati presežnega potenciala mobilnosti delavcev v druge države oziroma pripravljenosti za daljše delo v tujini. • Slovenija se vsaj na normativni ravni nahaja v tisti tretjini držav, ki so najmanj naklonjene bolj množičnemu priseljevanju delavcev iz tujine, kar lahko pomeni določeno omejitev za politiko trga dela. Del razlage lahko iščemo v smeri, da javnost priseljevanja tujih delavcev vidi tudi kot ekonomsko grožnjo oziroma kot konkurenco za delovna mesta. Politika izobraževania • Javnost se na splošno zaveda pomena šolstva inje naklonjena povečevanju izdatkov države na tem področju. Prometna politika • Glede na skrb za prometno varnost lahko pričakujemo da bo javnost načeloma naklonjena rešitvam, ki bi bile usmerjene k povečevanju prometne varnosti, vendar je potrebno pri tem upoštevati tudi razkorak med načelnim soglašanjem in odnosom do konkretnih ukrepov ali omejitev, kadar ti zadenejo raven neposrednega življenjskega izkustva posameznika. Okoliška politika • Za slovenski prostor je začilno, da so se stališča o potrebnosti varovanja okolja dokaj široko uveljavila kot del posameznikovih orientacij. Zaščita okolja se v vseh meritvah praviloma nahaja na tretjem ali četrtem mestu med stvarmi, za katere je Vredno nekaj žrtvovati'. • Obenem pa te pripravljenosti za žrtvovanje ne smemo preceniti, saj v položaju realne dileme med okoljskimi in ekonomskimi ali blaginjskimi cilji anketiranci praviloma opustijo ekološke cilje v korist socialno ekononmskih. Energetska politika (Za to politiko v raziskavi ESS ni bilo na voljo subjektivnih kazalnikov) Politika informacijsko komunikacijskih tehnologij • V Sloveniji je delež rednih uporabnikov interneta precej visok (40%) in je od meritve 2002 narasel za 20%, kar kaže na zelo hiter trend povečevanja. Slovenija je na visokem tretjem mestu tudi po kazalniku uporabe interneta za teleforniranje, kar lahko kaže na začetno fazo izrazitega trenda v tej smeri, še zlasti če se bo ta rešitev kazala kot cenovno ugodna. 148