Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji (EU) UDK 321.72>342. (1.924) Rudi Kocjan;i; Fakulteta za upravo rudi.kocjancic@fu.uni-lj.si IZVLE:EK Pisec obravnava vlogo nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji (EU). Pri tem ugotavlja, da imajo nosilci izvr[ilne oblasti teh dr/av sistem- ski primat v institucijah te organizacije in da je vloga Evropskega parlamenta v EU dru- gorazredna. Posebej analizira in problematizira omejeni vpliv nacionalnih parlamentov na opravljanje zakonodajne funkcije te organizacije. Po pi[;evem mnenju tudi osnutek ustavne pogodbe ne odpira institucionalnih mo/nosti za neposredno sodelovanje nacionalnih parlamentov pri opravljanju zakonodaj- ne funkcije te organizacije. Prispevek zaklju;uje z mnenjem, da je v institucionalni uredi- tvi EU prevladalo na;elo racionalnosti nad na;elom demokrati;nosti. Klju;ne besede> Evropska unija, izvr[ilna oblast, nacionalni parlamenti, zakonodajna funkcija, legitimnost institucij EU I. Primat izvr[ilne oblasti dr/av ;lanic v institucijah EU Po ustanovitvenih pogodbah Evropskih skupnosti in po Pogodbi o Evropski uniji (PEU) nacionalni parlamenti nimajo mo/nosti, da bi neposredno sodelovali pri izvr[evanju tistih suverenih pravic, ki so jih dr/ave ;lanice prenesle v izvr[evanje na te skupnosti oziroma na EU. V EU sodelujejo pri izvr[evanju teh pravic predvsem tiste institucije, ki se formirajo iz vlad in [efov dr/av ;lanic kot nosilcev izvr[ilne oblasti v teh dr/avah. Evropski parlament ima na odlo;anje o izvr[evanju teh pravic omejen vpliv. Nacionalni parlamenti neposredno lahko sodelujejo samo pri pripravi sprememb in dopolnitev ustanovitvenih in pristopnih pogodb ter pri njihovi ratifikaciji, izdajajo predpise za dosego rezultata tistih pravnih aktov, ki niso neposredno v veljavi v dr/avah ;lanicah (direktive, po novem evropski okvirni zakoni), in politi;no nadzorujejo vlade dr/av ;lanic pri opravljanju zadev iz pristojnosti EU. Politi;ni primat vlad in [efov dr/av (Francija) v institucijah EU izhaja predvsem iz sestave in funkcije Evropskega sveta. Evropski svet je institucija EU v [ir[em pomenu, v okviru katere se sestajajo predsedniki vlad in [efi dr/av ter predsednik Komisije EU, pri ;emer jim pomagajo ministri za zunanje zadeve. Po svoji sestavi in funkciji je Evropski svet strate[ko sredi[;e Evropske unije. 34 Uprava, letnik I, 1\2003 uprava49/16/036:46PMPage34(Blackplate) Med sedanjo pravno ureditvijo Evropskega sveta in predlaganimi spremembami v osnutku ustavne pogodbe o EU ni ve;jih vsebinskih razlik. Po sedanji in predvideni pravni ureditvi, z nekaterimi redakcijskimi razlikami, daje Evropski svet ustrezen zagon za razvoj EU in dolo;a splo[ne politi;ne smernice za njeno delovanje. Tako je doslej odlo;ilno vplival na [irjenje EU in na oblikovanje njene institucionalne ureditve ter na dinamiko njene gospodarske in politi;ne integracije. Z uvedbo stalnega predsednika Evropskega sveta, ki bo, kot predvideva osnutek ustavne pogodbe, izvoljen za dve leti in pol in bo predsedoval tudi sejam sveta, bo polo/aj Evropskega sveta [e mo;nej[i. Vlade dr/av ;lanic sporazumno imenujejo - po predhodni odobritvi kandidatur v Evropskem parlamentu - tudi predsednika in ;lane komisije (s petletnim mandatom), ki je dejansko predlagateljica vseh pravnih aktov iz pristojnosti Evropske unije. Kljub temu da vlade dr/av ;lanic odlo;ajo o oblikovanju Komisije EU, je njihov vpliv na njeno delo- vanje minimalen. :lani komisije so namre; pri opravljanju svojih nalog v splo[nem interesu popolnoma neodvisni in ne smejo pri opravljanju teh nalog zahtevati ali spre- jemati nikakr[nih navodil od posameznih vlad ali drugih organov (2. to;ka 213. ;lena PES ). Osnutek ustavne pogodbe predvideva povsem druga;no oblikovanje in sestavo komisije. Po tem osnutku naj bi bila komisija sestavljena iz predsednika, zunanjega ministra EU in trinajstih ;lanov ter dolo;enega [tevila pridru/enih ;lanov brez glaso- valne pravice, ki jih imenuje predsednik komisije, s tem da bi bile z rotacijo ;lanov v komisiji enakopravno zastopane vse dr/ave ;lanice (25. ;len osnutka pogodbe). Predlagane spremembe so politi;ni kompromis med majhnimi dr/avami, ki so po na;elu legitimnosti zagovarjale zastopanost vseh dr/av ;lanic v komisiji, in velikimi dr/avami, ki so se po na;elu avtonomnosti in funkcionalnosti zavzemale za omejitev [tevila njenih ;lanov (prim. Brinar, 2001, str. 191). Komisija ima izklju;no pravico do zakonodajne iniciative in dol/nost, da na podla- gi te pravice vlo/i v zakonodajni postopek predloge vseh pravnih aktov, katerih sprejem je potreben za izpolnjevanje nalog iz pristojnosti Evropskih skupnosti. Svet lahko nastopi v funkciji predlagatelja samo tako, da nalo/i komisiji, naj mu izdela raziskave, za katere svet meni, da so primerne za dosego skupnih ciljev, in mu predlo/i ustrezne predloge (208. ;len PES). Tudi Evropski parlament lahko zahteva, da mu komisija pripravi ustrezne zakonodajne predloge (192. ;len PES). Toda v praksi je [tevilo tak[nih zahtev sveta in Evropskega parlamenta zanemarljivo. Normodajni primat nosilcev izvr[ilne oblasti dr/av ;lanic v institucijah EU izhaja predvsem iz sestave in funkcije sveta te organizacije. Svet je po svoji sestavi in po svo- jih pristojnostih izrazito ambivalentna institucija, ki ni razlo/ljiva s tradicionalnimi poli- ti;nimi in pravnimi teorijami, predvsem pa ne z na;elom delitve oblasti. Svet je tista institucija, po kateri vlade dr/av ;lanic (ministri), ki so v teh dr/avah dejanske nosilke izvr[ilne oblasti, opravljajo v EU zakonodajno funkcijo. Po svoji funkciji je svet, kot ugo- tavlja tudi pravna teorija, de facto zakonodajalec EU (Grilc, Ile[i;, 2001, str. 173). Svet EU izdaja na predlog Komisije EU, samostojno ali po postopku soodlo;anja skupaj z Evropskim svetom, uredbe in direktive. Nacionalni parlamenti nimajo pri sprejemanju teh aktov nikakr[nega neposrednega vpliva. Kljub temu imajo ti pravni akti vi[jo pravno 35 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage35(Blackplate) veljavo kot pravni akti nacionalnih parlamentov. Po preceden;nih odlo;itvah Sodi[;a skupnosti imajo ti pravni akti celo vi[jo veljavo kot nacionalne ustave. Osnutek ustavne pogodbe pa izrecno dolo;a, da ima pravo EU primat nad pravom dr/av ;lanic (1. to;ka 9. ;lena). Na podlagi skupnih strategij o zunanji in varnostni politiki, ki jih oblikuje Evropski svet po priporo;ilu Sveta EU, lahko sprejema Svet EU tudi skupne ukrepe in skupna stali[;a za izvr[evanje teh strategij (14. in 15. ;len PEU). Po spremembah na;ina glasovanja, ki jih predvideva osnutek ustavne pogodbe, naj bi bil Svet EU [e samostojnej[i in po pri;akovanju pripravljalcev osnutka [e u;inkovitej[i. Ustavna pogodba naj bi ga okrepila predvsem z omejitvijo njegovega odlo;anja s soglasjem in raz[iritvijo njegovega odlo;anja s kvalificirano ve;ino. Po ustavni pogodbi bi morala kvalificirana ve;ina predstavljati ve;ino dr/av ;lanic, katerih prebivalstvo obsega vsaj tri petine vsega prebivalstva EU (1. to;ka 24. ;lena). Pri izvr[evanju zakonodajne funkcije sveta sodelujejo stalna in ob;asna delovna telesa ter pristojni odbori. Med njimi je najvplivnej[i in najpomembnej[i Odbor stalnih predstavnikov (Coreper), dejansko delujo; kot Coreper II, ki ga sestavljajo veleposlani- ki kot stalni predstavniki dr/av ;lanic, in kot Coreper I, ki ga sestavljajo njihovi namest- niki. V delo tega organa so vklju;ene [tevilne delovne skupine, ki jih sestavljajo urad- niki dr/av ;lanic in uradniki strokovnih slu/b sveta in komisije. Politi;na javnost ozna;uje skupek subjektov, ki neposredno sodelujejo pri strokovni in politi;ni pripravi aktov in odlo;itev sveta in komisije, komitologija. Poznavalci ilustrirajo njeno mo; s trditvijo, po kateri naj bi svet nekatere dokumente sprejel celo brez politi;ne razprave, s trditvijo, da odbori v 70 % primerov zakonodajnih aktov v pogajanjih sveta dejansko nastopajo kot zadnji arbitri, in s trditvijo, po kateri naj bi po grobi oceni 80 % aktov sprejela strokovna uprava (po Weiler, 2001, str. 339). Te trditve so v bistvu primerljive z empiri;nimi ugotovitvami, po katerih sprejmejo sodobni parla- menti okrog 80-90 % zakonov na predlog vlade (Zajc, 2000, str. 69). Edina institucija, ki ne izhaja iz nosilcev izvr[ilne oblasti dr/av ;lanic, je Evropski parlament, ki ga neposredno izvolijo dr/avljani. V primerjavi z nacionalnimi parlamenti, ki so kot predstavni[ka telesa ljudstva po na;elu delitve oblasti nosilci zakonodajne oblasti, lahko Evropski parlament v okviru svoje zakonodajne funkcije samo soodlo;a skupaj s Svetom EU o sprejemu pravnih aktov na dolo;enih podro;jih (posvetovanja, sodelovanja, soodlo;anja, privolitve). Osnutek ustavne pogodbe predvideva opustitev postopka soodlo;anja in dolo;a samo, da Evropski parlament skupaj s svetom spre- jema zakonodajo (1. to;ka 19. ;lena). Z okrepitvijo zakonodajne funkcije Evropskega parlamenta bo porasla tudi politi;na mo; parlamentarnih skupin v njem, vse ve;ji pa bo tudi vpliv njegovih delovnih skupin in strokovnih slu/b na njegovo delo. Evropski parla- ment ima tudi nadzorno funkcijo (poslanska vpra[anja, glasovanje o nezaupnici komisi- ji) in prora;unsko funkcijo (predvsem pri odlo;anju o neobvezni porabi). Del politi;ne javnosti v Evropi se zavzema za federalizacijo EU in za uvedbo dvodomnega evropskega parlamenta kot predstavnika dr/avljanov in kot predstavnika narodov oziroma dr/av. Tudi po prvem besedilu osnutka ustavne pogodbe naj bi EU izvr[evala nekatere skupne pristojnosti na federalni osnovi. V poznej[em besedilu osnutka so njegovi pripravljalci opustili pojem federativna osnova. :lani Evropske 36 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage36(Blackplate) konvencije iz Slovenije so s posebnim amandmajem zavrnili idejo o federativni osnovi z obrazlo/itvijo o slabih izku[njah Slovenije v nekdanji zvezni dr/avi. Toda sama federativna osnova ni teoreti;no niti politi;no sporna za odlo;anje o nekaterih skupnih pristojnostih v EU (Kristan, 2003, str. 9). Slovenska javnost pa zavra;a pobude za preoblikovanje EU v nekak[no nadnacionalno evropsko federacijo, ki bi temeljila na enotnem evropskem ljudstvu ali celo na enotnem evropskem narodu (Glej Ribi;i;, 2003, str. 106). Ka/e pa, da je med politi;nimi, gospodarskimi in uradni[kimi elitami v Evropi pre- vladalo mnenje, da politi;ni primat nosilcev izvr[ilne oblasti dr/av ;lanic v institucijah EU zagotavlja racionalnej[e in u;inkovitej[e opravljanje nalog iz pristojnosti te organi- zacije kot morebitni klasi;ni primat strankarsko razcepljenega in politi;no paralizirane- ga Evropskega parlamenta. Sodi[;e Evropskih skupnosti je za pri;ujo;i prikaz vloge nosilcev izvr[ilne oblasti dr/av ;lanic v institucijah EU pomembno predvsem kot nekak[en sekundarni zakono- dajalec, ki je izoblikoval temeljna na;ela, s katerimi je opredelil razmerje med pravom EU in pravom dr/av ;lanic te organizacije (avtonomnost in primarnost prava EU ter nje- gova neposredna uporabnost v dr/avah ;lanicah te organizacije). Dr/ave ;lanice EU so torej v okviru svojih suverenih pravic, ki jih same neposred- no izvr[ujejo, obdr/ale predstavni[ko demokracijo, v institucijah EU pa je bila vzpostav- ljena nekak[na delegirana demokracija z vpra[ljivo stopnjo legitimnosti (ODonell, 1994, str. 17). II. Marginalizacija nacionalnih parlamentov v EU Politi;ne elite, ki so snovale in oblikovale institucionalno ureditev EU, so /e zgo- daj ugotovile, da bi lahko izlo;itev nacionalnih parlamentov iz neposrednega procesa oblikovanja in sprejemanja pravnih aktov ter politik te organizacije ogrozila legitimnost njenih institucij in izzvala odpor dr/avljanov in javnosti zoper to organizacijo. O;itno je bila na podlagi te ugotovitve /e k Maastrichtski pogodbi iz leta 1992 sprejeta Deklaracija o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji ([t. 13), ki je poudarjala potrebo po izmenjavi informacij med nacionalnimi parlamenti in Evropskim parlamen- tom ter potrebo, da bi vlade dr/av ;lanic pravo;asno dostavile zakonodajne predloge komisije parlamentom teh dr/av. Namesto te deklaracije je bil k Amsterdamski pogod- bi iz leta 1997 sprejet Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji ([t. 9). Protokol dolo;a, da morajo biti zakonodajni akti komisije pravo;asno na voljo, da lahko vlada vsake dr/ave ;lanice zagotovi, ;e je to primerno, njihovo predlo/itev nacionalne- mu parlamentu (2. to;ka I. razdelka). Tudi po tem protokolu parlamenti dr/av ;lanic lahko sodelujejo v zakonodajnem postopku EU samo po vladah teh dr/av. Protokol je vladam celo priznal pravico, da po lastni arbitrarni presoji odlo;ajo (;e je to potrebno), kdaj naj sploh predlo/ijo zakonodajne predloge nacionalnim parlamentom. V tem pomenu je sodelovanje nacionalnih parlamentov pri obravnavi zakonodajnih predlogov Evropske unije implicite odvisno od politi;ne volje vlad. Protokol je s to dolo;bo ogrozil tudi politi;no nadzor nacionalnih parlamentov nad delom svojih vlad v zakonodajnem 37 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage37(Blackplate) postopku te organizacije. Nacionalni parlamenti namre; ne morejo nadzorovati svojih vlad v zakonodajnem postopku EU, ne da bi poznali zakonodajne predloge te organi- zacije in ne da bi imeli mo/nost, da se do njih opredelijo (prim. Lenaerts, Nuffel, 1999, str. 388-392). Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v EU v posebnem razdelku ureja tudi polo/aj in vlogo Konference odborov za evropske zadeve (Cosac). Po protokolu se kon- ferenca lahko opredeli tudi do osnutkov pravnih besedil in preu;i vsak zakonodajni predlog, ki bi lahko neposredno vplival na pravice in svobo[;ine posameznikov. Njene opredelitve pa ne zavezujejo nacionalnih parlamentov in ne prejudificirajo njihovih stali[;. Protokol o uporabi na;el o subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je bil sprejet k Amsterdamski pogodbi, pa ne omenja nacionalnih parlamentov. Deklaracija o prihodnosti Evropske unije iz Nice je samo na;elno odprla vpra[anja o vlogi nacionalnih parlamentov v evropski arhitekturi. {ele deklaracija iz Laekna je sistemsko problematizirala pravno ureditev in delovanje institucij EU. Deklaracija je namre; odprla dve klju;ni vpra[anji, in sicer vpra[anje o morebitni neposredni institu- cionalni vklju;itvi - poleg Sveta EU in Evropskega parlamenta - nacionalnih parlamen- tov v to organizacijo in vpra[anje o morebitnem sodelovanju nacionalnih parlamentov pri urejanju tistih podro;ij, na katerih Evropski parlament nima pristojnosti. Vpra[anji sta bili odprti v trenutku politi;ne diagnoze o demokrati;nem primanjkljaju v instituci- jah EU (zaprtost in nepreglednost dela Sveta EU, omejena vloga Evropskega parla- menta, nezadovoljiv vpliv nacionalnih parlamentov na te institucije). V pripravah na Konvencijo o prihodnosti Evropske unije pa so politi;ne elite te radikalne glasove pre- pustile pozabi. Tudi Evropska konvencija ni opustila politi;ne filozofije, ki je pravno formalizirana v ustanovitvenih pogodbah Evropskih skupnosti ter v PEU in ki zavra;a neposredno sodelovanje nacionalnih parlamentov v institucijah EU. Osnutek ustavne pogodbe o EU sistemsko ni posegel v dosedanjo pravno ureditev vloge nacionalnih parlamentov pri nadzoru na;el subsidiarnosti in sorazmernosti ter njihove vloge v zakonodajnem postopku te organizacije. V preambuli samo deklarativno poudarja potrebo po krepitvi vpliva nacionalnih parlamentov pri zagotavljanju legitimnosti evropskega projekta. V normativnem delu osnutek dolo;a, da nacionalni parlamenti sodelujejo pri zagotavlja- nju spo[tovanja na;ela subsidiarnosti po postopku, ki ga ureja Protokol o uporabi na;el subsidiarnosti in sorazmernosti (9. ;len). V poglavju o demokrati;nem /ivljenju v EU pa dolo;a, da so seje Evropskega sveta in Sveta EU pri obravnavi zakonodajnih predlogov javne. Evropska konvencija je kot prilogi k ustavni pogodbi sprejela tudi osnutek nove- ga protokola o uporabi na;el subsidiarnosti in sorazmernosti ter osnutek novega pro- tokola o vlogi nacionalnih parlamentov v EU, ki urejata postopek sodelovanja nacional- nih parlamentov pri sprejemanju pravnih aktov te organizacije. Za krepitev vloge nacionalnih parlamentov v EU je najpomembnej[a novost obeh osnutkov, da dolo;ata (z nekaterimi redakcijskimi razlikami), da komisija predlo/i svoje zakonodajne predloge nacionalnim parlamentom, in to hkrati kot Evropskemu parla- mentu in Svetu EU. Po novih protokolih bi torej komisija po[iljala zakonodajne predloge 38 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage38(Blackplate) nacionalnim parlamentom neposredno in ne ve; - kot po veljavni pravni ureditvi - po vladah dr/av ;lanic. Pomembna novost je tudi, da bi komisija po[iljala zakonodajne predloge nacionalnim parlamentom hkrati kot Evropskemu parlamentu in Svetu EU. Po novi ureditvi bi tako imeli nacionalni parlamenti neposreden, sproten in celovit pregled nad zakonodajnimi predlogi komisije. Osnutek protokola o vlogi nacionalnih parlamen- tov v EU v posplo[eni dolo;bi (9. to;ka) tudi dolo;a, da lahko Konferenca odborov za evropske zadeve (Cosac) pripravi kakr[en koli prispevek, s katerim bi bilo po njenem mnenju primerno seznaniti Evropski parlament, Svet EU in Komisijo EU. Po osnutku protokola o uporabi na;ela subsidiarnosti in sorazmernosti bi imeli nacionalni parlamenti tudi pravico po[iljati predsednikom Evropskega parlamenta, Sveta EU in Komisije EU obrazlo/eno mnenje o morebitnem - po svoji presoji - nesklad- ju zakonodajnih predlogov z na;elom subsidiarnosti, s tem da bi Evropski parlament, Svet EU in Komisija EU upo[tevali njihova mnenja pri odlo;anju v zakonodajnem postopku (5. to;ka). Po osnutku protokola o vlogi nacionalnih parlamentov v EU pa bi morala komisija poslati nacionalnim parlamentom v vednost tudi vse instrumente zakonodajnega planiranja in strategijo politik, ki jih posreduje Evropskemu parlamentu in Svetu EU, in to hkrati kot tema institucijama (6. to;ka). Kot dolo;a tudi Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji, je nad- zor nacionalnih parlamentov nad njihovimi vladami v zadevah, ki so v pristojnosti te organizacije, predmet posebnega ustavnega ustroja in prakse dr/av ;lanic. V dr/avah ;lanicah te organizacije poznajo razli;ne pravne ureditve in prakse sodelovanja med vladami in parlamenti teh dr/av. Tako v nekaterih dr/avah vlade samo obve[;ajo parla- mente o svojem delu in o delu svojih ministrov v zakonodajnem postopku, v drugih dr/avah pa parlamenti praviloma v delovnih telesih obravnavajo zakonodajne predloge in sprejemajo o njih stali[;a, ki politi;no zavezujejo vlade pri opredeljevanju do teh predlogov. Ministri oziroma vlade skandinavskih dr/av potrebujejo pri odlo;anju o pomembnej[ih zakonodajnih predlogih v EU celo soglasje svojih parlamentov (Vehar, [t. 40\2002, II-IV). Po sprejemu novih protokolov, po katerih naj bi torej komisija neposredno po[iljala svoje zakonodajne predloge nacionalnim parlamentom, bo treba tudi pravno prenoviti postopke za obravnavo teh predlogov v nacionalnih parlamentih. Nacionalni parlamenti bi se morali opredeljevati predvsem do tistih zakonodajnih predlogov, kate- rih vsebino bi po notranjem pravu sami urejali. Eno od vpra[anj je tudi, ali naj vse zakonodajne predloge obravnavajo izklju;no parlamentarna delovna telesa, ali pa naj pomembnej[e predloge obravnavajo tudi parlamenti na plenarnih zasedanjih. Posebno vpra[anje je stopnja politi;ne vezanosti vlad na stali[;a njihovih parlamentov. Preve; toga stali[;a parlamentov bi lahko omejila pogajalske mo/nosti vlad in ote/ila sklepa- nje [ir[ih politi;nih kompromisov. Toda zadeve, ki so v pristojnosti EU, so ;edalje kompleksnej[e in protislovnej[e, zato je tudi odlo;anje o zakonodajnih predlogih komisije ;edalje zahtevnej[e. Tudi po sprejemu novih protokolov, ki naj bi formalno omogo;ili ve;ji vpliv nacionalnih parla- mentov na zakonodajni postopek EU, njihov dejanski vpliv na ta postopek ne bo bistveno ve;ji. Po na;elu, ki ga Luhmann ozna;uje kot Legitimation durch Verfahren 39 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage39(Blackplate) (Luhmann, 1969, str. 95), bodo o zakonodajnih predlogih v okviru pristojnosti sveta dejansko odlo;ale vlade dr/av ;lanic v sodelovanju s komitologijo, nacionalni parla- menti pa bodo dajali njihovim odlo;itvam kve;jemu ve;jo ali manj[o formalno legitim- nost. Vloga nacionalnih parlamentov v EU bo tudi vnaprej normativno in dejansko mar- ginalna. III. Razmere med dr/avnim zborom in vlado v okviru pristojnosti EU Slovenija spada med tiste dr/ave pristopnice, ki bodo na podlagi ustavnih spre- memb z zakonom uredile razmerje med parlamentom in vlado v okviru pristojnosti EU. Ustavna podlaga za sprejem tega zakona je Ustavni zakon o spremembah I. poglavja ter 47. in 68. ;lena Ustave RS. Neposredna podlaga za sprejem tega zakona je 4. odstavek 3.a ;lena, ki dolo;a> V postopkih sprejemanja pravnih aktov in odlo;itev v mednarodnih organizacijah, na katere Slovenija prenese izvr[evanje dela suverenih pravic, vlada sproti obve[;a dr/avni zbor o predlogih takih aktov in odlo;itev ter o svoji dejavnosti. Dr/avni zbor lahko o tem sprejema stali[;a, vlada pa jih upo[teva pri svojem delovanju. Razmerja med dr/avnim zborom in vlado iz tega odstavka podrobneje ureja zakon, ki se sprejme z dvotretjinsko ve;ino navzo;ih poslancev. Po vsebini je ta dolo;ba primerljiva z ustavno ureditvijo razmerja med parlamentom in vlado glede zadev EU v ve;ini drugih dr/av. Po prvem stavku v zgornji ustavni dolo;bi je torej vlada dol/na, da v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odlo;itev v EU obve[;a dr/avni zbor o predlogih teh aktov in odlo;itev. Besedilo te dolo;be bi bilo [e ustreznej[e, ;e bi zavezovalo vlado, da pred- loge teh aktov predlo/i dr/avnemu zboru, in sicer ;im jih prejme. Zakonodajni predlogi so preve; pomembni, da bi vlada o njih samo obve[;ala dr/avni zbor. Po drugem stavku v zgornji dolo;bi dr/avni zbor lahko sprejema stali[;a o pred- logih pravnih aktov in odlo;itev EU. Tudi dr/avni zbor lahko vpliva na opredeljevanje in glasovanje vlade v zakonodajnem postopku te organizacije samo s svojimi stali[;i. Vlada je dol/na, da ta stali[;a upo[teva pri svoji dejavnosti. Toda ta stali[;a ne vpliva- jo na veljavnost opredeljevanja in glasovanja vlade v institucijah EU. Vlada je samostojna tudi pri opravljanju zakonodajne funkcije v tej organizaciji, hkrati pa je za opravljanje te funkcije odgovorna dr/avnemu zboru. Dr/avni zbor lahko s svojimi stali[;i samo politi;no zavezuje vlado. Tudi glede na kompleksnost in zahtevnost nalog iz pristojnosti EU ter glede na potrebo po pogajalskih pooblastilih vlade bi bila preve; ozka stali[;a dr/avnega zbora neuporabna. Zato bo tudi zakon, ki bo uredil razmerje med dr/avnim zborom in vlado v okviru pristojnosti EU, te/ko dolo;neje opredelil stopnjo vezanosti vlade na stali[;a dr/avnega zbora. Po raz[iritvi EU v letu 2004 in po uveljavitvi njene ustavne pogodbe, ki bo omejila odlo;anje sveta s soglasjem in raz[irila njegovo odlo;anje s kvalificirano ve;ino, bodo nacionalni parla- menti [e te/je vplivali na opravljanje zakonodajne funkcije v tej organizaciji. Po ustavnem zakonu bo torej dr/avni zbor sprejemal stali[;a o predlogih pravnih aktov in odlo;itev v EU. Toda glede na potrebo po racionalizaciji in specializaciji svojega 40 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage40(Blackplate) dela ter glede na kompleksnost in zahtevnost nalog iz pristojnosti EU bo dr/avni zbor te/ko neposredno sprejemal stali[;a o predlogih teh aktov. Praviloma bo stali[;a o teh predlogih sprejemal v enem ali ve; delovnih telesih. Zakon bo predvidel, ali bo stali[;a sprejemalo pristojno mati;no telo po vsebini, posebno delovno telo za evropske zadeve ali delovno telo za dolo;eno podro;je, denimo za zunanje zadeve. Po na;elu racionalnosti bo seveda dr/avni zbor na plenarnih sejah sprejemal stali[;a samo o najpomembnej[ih zakonodajnih in politi;nih predlogih. Doslej je dr/avni zbor na ple- narnih sejah obravnaval, dopolnjeval in potrjeval pogajalska izhodi[;a vlade v postopku prevzemanja pravnega reda Evropskih skupnosti. Pravna ureditev razmerja med dr/avnih zborom in vlado v ustavnem zakonu je primerljiva predvsem s pravnimi ureditvami razmerja med parlamenti in vladami v skan- dinavskih dr/avah. Med temi dr/avami izstopa Danska, v kateri je parlament intenzivno in kontinuirano nadzoroval izvr[ilno oblast v vseh fazah vklju;evanja v EU. V tej dr/avi obravnava zadeve iz pristojnosti EU in se do njih opredeljuje odbor za evropske zadeve. Odbor tudi preu;i vse vladne predloge o teh zadevah in o njih sprejme stali[;a. Do zadev, ki jih obravnava odbor, se opredelijo tudi mati;na delovna telesa. Na Finskem sprejema politi;no zavezujo;a mnenja za delo vlade veliki odbor po predhodni pridobitvi mnenj mati;nih delovnih teles. Na {vedskem se vlada posvetuje o svojem delu in o svoji politiki v institucijah EU s svetovalnim odborom kot posebnim parlamentarnim delovnim telesom. Mnenja tega telesa niso obvezujo;a za vlado, vendar jih vlada obi;ajno upo[teva (Vehar, [t. 40\2002, III-V). Po vstopu Slovenije v EU bo torej razmerje med dr/avnim zborom in vlado ambivalentno> po ustavni ureditvi Slovenije bo razmerje med dr/avnim zborom in vlado urejeno po na;elu delitve oblasti, po katerem je dr/avni zbor nosilec zakonodajne, vlada pa dejanski nosilec izvr[ilne oblasti, po evropskem pravu pa bo vlada po Svetu EU sodelovala pri opravljanju zakonodajne funkcije te organizacije, dr/avni zbor pa bo lahko v zakonodajnem postopku te organizacije sprejemal samo stali[;a o zakonodajnih pred- logih v tem postopku. V tretjem stavku zgoraj navedene dolo;be ustavni zakon tudi dolo;a, da se zakon, ki ureja razmerja med dr/avnim zborom in vlado, sprejme z dvotretjinsko ve;ino glasov navzo;ih poslancev. Ustavna komisija je utemeljila predpisano ve;ino za sprejem tega zakona z obrazlo/itvijo, da sodi ureditev delitve oblasti med vlado in dr/avnim zborom - v okviru izvr[evanja dela suverenih pravic Slovenije v EU - v ustavno materijo. Ustavna komisija utemeljuje predpisano ve;ino za sprejem tega zakona tudi z mnenjem, po katerem je v parlamentarnem sistemu delitev oblasti med parlamentom in vlado /e po naravi stvari precej izvotljena, ker vlada izvira iz parlamentarne ve;ine in so tako njena stali[;a in interesi v veliki meri enaki stali[;em in interesom parlamentarne ve;ine. S tem mnenjem je odprla tudi aktualno in pomembno vpra[anje, koliko dr/avni zbor tudi dejansko lahko vpliva na oblikovanje in sprejemanje pravnih aktov in odlo;itev EU. V sodobnih parlamentarnih sistemih, v katerih sta parlament in vlada odvisna od razmerja mo;i politi;nih strank v parlamentu, je namre; prese/eno tudi na;elo delitve oblasti v klasi;nem pomenu ({turm, 1998, str. 16-17). Glede na to, da za 41 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage41(Blackplate) odlo;anje v parlamentu praviloma zadostuje ve;ina vseh poslancev, politi;na stranka ali koalicija, ki ima v parlamentu ve;ino, obvladuje parlament, po parlamentu pa tudi vlado. Politi;na premo; strankarskih oligarhij nad parlamentom in vlado lahko privede celo do dejanske enotnosti oblasti (prim. Grad, 1996, str. 113). Tudi dr/avni zbor obvladuje strankarska koalicija, ki ima v njem ve;ino, po dr/avnem zboru pa koalicija obvladuje tudi vlado. Dr/avo dejansko upravlja vlada s poli- ti;no podporo vladne koalicije v dr/avnem zboru. Tako je od za;etka leta 1993, ko sta dr/avni zbor in vlada dejansko za;ela delo, do srede leta 2003 dr/avni zbor sprejel 89 % zakonov na predlog vlade, vlada pa je sicer tudi izklju;na predlagateljica dr/avnega prora;una. Po vstopu Slovenije v EU bodo strankarske oligarhije, ki po svoji politi;ni volji oblikujejo vlado in ki jim je vlada tudi dejansko odgovorna, odlo;ale tudi o politi;ni naravi stali[; dr/avnega zbora o zakonodajnih predlogih EU in o odgovornosti vlade za opravljanje njene zakonodajne funkcije v tej organizaciji. V procesu racionalizacije in profesionalizacije politike, ki ga je prvi v klasi;ni obliki identificiral in formuliral M. Weber (M. Weber, 1992, str. 30-40), se tudi ciklus vladnih aktivnosti pri opravljanju zakonodajne funkcije v EU za;enja in - v fazi izvr[evanja - tudi kon;uje pri dr/avni upravi. Klju;no vpra[anje Slovenije ob vstopu v EU je, kako zago- toviti politi;no kompetentnost vlade in strokovno kompetentnost dr/avne uprave pri sodelovanju v institucijah te organizacije. IV. Zaklju;ek Kljub deklarativnim ugotovitvam o nezadovoljivi legitimnosti institucij EU in kljub ugotovitvam o demokrati;nem primanjkljaju pri njihovem delu osnutek ustavne pogodbe ne predvideva sistemskih sprememb te organizacije. Politi;na retorika o ve;ji vlogi nacionalnih parlamentov v evropski arhitekturi se kon;uje z osnutkom pro- tokola o uporabi na;el subsidiarnosti in sorazmernosti ter z osnutkom protokola o vlogi nacionalnih parlamentov v EU, ki ne odpirata novih institucionalnih mo/nosti za sode- lovanje nacionalnih parlamentov pri opravljanju zakonodajne funkcije te organizacije. V poglavju o demokrati;nem /ivljenju v EU pa osnutek ustavne pogodbe zgolj posplo[eno ozna;uje na;ela in mo/nosti za sodelovanje dr/avljanov in njihovih zdru/enj v javnem /ivljenju te organizacije. Tudi po predvideni ustavni ureditvi EU bodo nacional- ni parlamenti zgolj nekak[na delovna telesa v zakonodajnem postopku te organizacije s pravico do sprejemanja stali[; o zakonodajnih predlogih v tem postopku. Po drugi strani je sistemski primat nosilcev izvr[ilne oblasti dr/av ;lanic EU primerljiv z dejansko mo;jo izvr[ilne oblasti v teh dr/avah. Vlade, ki imajo podporo ene stranke ali strankarske koalicije z ve;ino v parlamentu, tudi dejansko odlo;ajo o uprav- ljanju dr/ave. Ustanovitvene pogodbe Evropskih skupnosti in PEU so pravno forma- lizirale politi;no mo; nosilcev izvr[ilne oblasti dr/av ;lanic EU po na;elu racionalnosti. V institucionalni ureditvi EU je prevladalo na;elo racionalnosti nad na;elom demokrati;nosti. Vpra[anje legitimnosti institucij te organizacije in vpra[anje demokrati;nega primanjkljaja pri njihovem delu sta sistemski vpra[anji, ki bosta aktu- alni tudi po sprejemu in uveljavitvi ustavne pogodbe. Za Slovenijo je pred vstopom 42 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage42(Blackplate) v EU pomembnej[e vpra[anje, kako ;im bolj politi;no in strokovno kompetentno sode- lovati v njenih institucijah. Med strate[ke subjekte za delo v njenih institucijah sodi tudi slovenska uradni[ka elita. Literatura ¥ Brinar, I., Strukturni vidiki pogodbe iz Nice, v> VII. Dnevi javnega prava, zbornik, Portoro/ 2001. ¥ Grad, F., idr., Dr/avna ureditev Slovenije, :Z UL RS, Ljubljana 1996. ¥ Grilc, P., Ile[i;, T., Pravo Evropske unije, prva knjiga, Pravna obzorja, Ljubljana 2001. ¥ Kristan, I., Evropska ustava in federalizem, samostojen referat, IX. Dnevi javnega prava, Portoro/ 2003. ¥ Lenaerts, K., Nuffel, P., Constitutional Law of the European Union, London 1999. ¥ Luhmann, N., Legitimation durch Verfahren, Neuwied and Berlin> Luchter-hand, 1969. ¥ ODonell, G., Delegative democracy, Journal of Democracy, 1994\1. ¥ Ribi;i;, C., Mozaik ustavnih sprememb, GV Zalo/ba in Pravna praksa, Ljubljana 2003. ¥ {turm, L., Omejitev oblasti, Nova revija, Ljubljana 1998. ¥ Weber, M., Politika kot poklic, zbornik, Krt, Ljubljana 1992. ¥ Vehar, P., Nacionalni parlamenti in njihova vloga v Evropski uniji, Pravna praksa, priloga, [t. 45\2002. ¥ Weiler, J. H. H., Ustava Evrope, Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2002. ¥ Zajc, D., Parlamentarno odlo;anje, Fakulteta za dru/bene vede, Ljubljana 2000. Viri ¥ Ustavni zakon o spremembah I. poglavja ter 47. in 68. ;lena Ustave Republike Slovenije, Uradni list RS, [t. 24\2003. ¥ Temeljni akti Evropskih skupnosti, Uradni list RS, Ljubljana 2002. ¥ Entwurf eines Vertrags ber eine Verfassung fr Europa, Brssel, 27. junij 2003. Dr. Rudi Kocjan;i; je dolgoletni nosilec predmeta Ustavno pravo na Fakulteti za upravo. Objavil je ve; znanstvenih in strokovnih del s podro;ja pravne ureditve ;lovekovih pravic in temeljnih svobo[;in, dr/avne ureditve in teorije prava. V letu 1991 je bil ;lan Delovne skupine za lokalno samoupravo in ;lan Delovne skupine za ustavnost in zakonitost pri ustavni komisiji za pripravo Ustave Republike Slovenije. Sodeloval je na razli;nih strokovnih sre;anjih. Je urednik znanstvenih publikacij in ;lan uredni[tev strokovnih revij. 43 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage43(Blackplate) SUMMARY The Role of the Holders of Executive Authority and the Parliaments of the European Union Member States According to the Treaties establishing the European Communities and to the European Union Treaty, national parliaments do not have the possibility of direct participation in exercising those sovereign rights, which the Member States transferred for implementation to these Communities or the European Union. Within the European Union, the institutions participating in exercising these rights are especially those, which are formed out of governments and heads of Member States, who represent the holders of executive authority in these states. Even the European Parliament has a limited influence on the exercising of these rights. In the legislative procedure of this organisation, national parliaments only have the right to adopt positions on legislative proposals in this procedure. The political primacy of the holders of executive authority in this organisation espe- cially arises from the composition and function of the European Council, while the regulatory one arises especially from the composition and function of the Council. Despite the declarative findings about the unsatisfactory legitimacy of the European Union institutions and the findings about the democratic deficiency in their work, the Draft Constitutional Treaty does not provide any system changes of this organisation. Neither do the draft Protocol on the application of the prin- ciples of subsidiarity and proportionality and the draft Protocol on the role of national parliaments in the European Union open up the possibility of direct par- ticipation of national parliaments in the performance of the legislative function of this organisation. Also according to the foreseen constitutional system of the European Union, the national parliaments will only have the right to adopt posi- tions on legislative proposals in the legislative procedure of this organisation. In the institutional system of the European Union, the principle of rationali- ty prevailed over the principle of democracy. The Treaties establishing the European Communities and the European Union Treaty have legally formalized the political power of the holders of executive authority of the European Union Member States according to the principle of rationality. The question of legiti- macy of the institutions of this organisation and the question of democratic defi- ciency in their work are system questions which will also be relevant after the adoption and the enforcement of the Constitutional Treaty. 44 Uprava, letnik I, 1\2003 Rudi Kocjan;i; Vloga nosilcev izvr[ilne oblasti in parlamentov dr/av ;lanic v Evropski uniji uprava49/16/036:46PMPage44(Blackplate)