210 Pravnik v ftnančni upravi.
Pravnik v finančni upravi.
Fin. delegat dr. Šavnik.
I. Do približno zadnjih let minulega stoletja je bila po cehu kot a peu pres polnovredna priznana samo ena skupina finančnih juristov, t. j. pristojbinarji, ki so bili na to tudi nc malo ponosni. Poleg njih tolerari poterant še finančno-admi-
Pravnik v finančni upravi. 211
nistrativni votarttje dohodarstvenih sodišč, — ali radi dela, ali le radi tega, ker so bili vredni, da so sedali z gospodi sodniki za eno mizo, ni gotovo. Najmilajši avskultant pa je z višav gledal na najstarejšega fin. svetnika, ki ni pripadal eni teh skupin. Posebno so to čutili — v ostalem 'tudi zelo maiošte-vihii — pravniki-direktisti, ki so bili pravi vsiljenci v svetišču. Preokret je prinesla šele davčna reforma iz leta 1896. Ne samo, ker so se od tedaj tudi v eksekutivi začela zasedati vsa važnejša mesta s pravniki in ker se je z relaltivno ugodnim napredovanjem sikrbelo tako za privlačnost službe kakor za dvig družabnega prestiža njenih izvajalcev. Še mnogo bolj je pripomogla k temu juristična koncepcija zakona samega in stremljenje vrhovnega vodstva, da praksa ne samo ne skvari tega značaja, marveč ga ohrani in razvije. Imena dobrega in najboljšega znanstvenega slovesa — Bohm, Bilinski, Kaizl, Meyer — so zvezana s to renesanco. Novi duh je našel popolno razumevanje tudi pri dunajskem upravnem sodišču. Ni v zadnji vrsti zasluga baš njegove z malimi izjemami srečno inspirirane, večkrait sijajno, vedno pa lege artis utemeljene judikature, da se je nivo stalno dvigal. Ne rečem preveč, ako trdim, da so v teh razsodbah tudi že podani elementi teorije davčnega prava. Zasluga ni nič manjša, ker jo sodišče deli z odvetništvom, M je bilo takrat edini priznani zastopnik pred tem forom in mu je s pravniško formulacijo spornih točk izdatno olajšalo delo.
Moglo se je pričakovati najboljšega, zlasti odkar so se z reformo kazenskih določb zak. q oseb. davkih (novela iz leta 1914) odprle pravniškemu življu nove perspektive. Preden so se pa še prav mogli pokazati praktični uspehi, se je nit pretrgala. Prišel je polit, prevrat 1918, ž njim pa se je tudi na tem polju pojavila povse nova si^tuacija. Ne govorim tu o potrebi, da smo morali radi emigracije tujerodnikov, ki so bih, kar le značilno, baš med pravniki relativno zelo mnogobrojni, v izdatni meri zopet poseči po nepravnikih. Ni bil sicer majhen udarec. Ali tega bi bili prenesli. Neprimerno važnejše pa je, da je provinca postala nositeljica pravniških tradicij, kot taka pa ni mogla ali znala prodreti. Nasprotno, izgubljala je postojanko za postojanko, in danes smo v direktni davčni službi skoro zopet
212 Pravnik v fi-nančni upravi.
tam, kjer se je delo ob reformi 1896 pričelo, dočim bi bilo treba glede pristojbinskega in dohodarstvenega prava iti še za nekaj desetletij nazaj. Stara in znamenita institucija dohodarstvenih sodišč je v razsulu, na njih mesto so stopile v najboljšem slučaju finančne direkcije, ki pa že radi svoje čisto administrativne zasedbe ne morejo veljati za pohiovreden surogat onih; dober del prednosti teh sodišč je bil baš v tem, da so bila zasnovana na sodelovanju sodniškega elementa, ki je iz-ranžiran v isti meri kakor dohodarstvena sodišča sama. Nekdanjo domeno finančnih juristov, pristojbine, pa v glavnem upravljajo davčni uradi, ki v svojem statusu sploh nimajo pravnika, in vrše v tem delokrogu tudi kazensko justico. Koliko ]e naša zakonodaja quoad meritum et formam prežeta s pravniškim duhom, je znana stvar.
Ali, ugovarja se nam. da finančna uprava ni juridični seminar, in da je v naših financijalnih razmerah mnogo bolj važno, da so kase polne. Ko bi le bile! Ugovor pa je tako resen, da morda ni odveč, ako ga enkrat takorekoč v — seminarju obravnavamo.
II. Ob vseh razHkah med javnim in privatnim gospodarstvom — razlike, ki sem jih, kolikor je zahteval specijalni tema, skušal skicirati v poslednjem letniku našega vZbornika«^ — je vendar gotovo, da se tudi javno gospodarstvo tem bolj bliža svojemu idealu, čim bolj zna z minimom energije doseči maksimum efekta, z eno besedo, čim bolje se gospodari.
Ko^likor je efekt odvisen od štedljivosti, vztrajnosti, praktičnega pogleda in drugih človeških lastnosti, ki jih pri-neseš seboj na svet ali pa se jih zopet naučiš le pri dobrem gospodarju in v šoli življenja —¦ in zdi se, da je ta delež večji, kakor se običajno misli — je pravniška kvaHfikacija samo-obsebi umevno čisto irelevantna. Od razmer in časa je odvisno, koliko je treba v tej zvezi omeniti ono elementarno čednost upraviteljev javnega gospodarstva, katere negativ je stavljen ceilo pod kazensko sankcijo in radi ;tega pri prav-niku-akademiku tudi moralno dvojne obsodbe vreden — od čednosti: ne kradi! Qre torej le za strokovno usposob-
' V. letnik, str. 52 in sL
Pravnik v finančni upravi. 213
Ijenost. Ali tudi v tem oziru je treba priznati, da pravniki nimamo absolutne prednosti. Kolikor se tiče upravljanja domen, državnih tovarn in drugih ustanov podjetniškega značaja, je stvar evidentna. Prav tako gotovo, čeravno ne tako očitno, pa je, da n. pr. komercijalne šole in privredna praksa nudijo poleg večje orijentiranosti v konkretnih gospodarskih razmerah in potrebah tudi boljše poznavanje gospodarske tehnike, ki je finančna uprava istotako ne more pogrešati. Faktično zlasti v območju komunalnega gospodarstva vzgledi niso redki, da ljudje brez vsake pravniške izobrazbe svojo stvar prav tako dobro če ne včasih še boljše pogodijo, in ko bi državno gospodarstvo ne bilo drugega, nego velika radnja — pri nas žal ne povsem osamljeno naziranje! — bi bila v njem vloga pravnika ako že ne čisto sekundarna — vsak podjetnik ve, kaj ima na dobrem pravnem zastopniku! — gotovo pa ne odločilna; dobro organizirano pravobraniteljstvo bi povse zadostovalo.
Ali že privatni gospodar bo ceteris paribus močnejši, če je tudi pravniško izobražen. Znal si bo pomagati sam, kjer morajo drugi iskati in drago plačati svet in pomoč, in — kar ni najmanj važno — presojal bo neprimerno lažje in sigurneje vrline in slabosti gospodarske zakonodaje ter sodeloval pri reformah, če je v ostalem mož za to. Po drugi strani je ko-mercijalna izobrazba lepa in zelo koristna reč in velika opora za podjetnika, vsakdanja skušnja pa uči, da sama tudi še ni nikogar rešila, nikogar dvignila, ako mu nedostaja ostaHh lastnosti dobrega gospodarja. Cas ni še tako daleč za nami, ko so bili naši najuspešnejši gospodarji od univerze prav tako oddaljeni, kakor od trgovske akademije.
Ako je že s tega občega stališča zapostavljanje pravnika velika enostranost, je treba opozoriti, da se v širšem krogu državnega gospodarstva, ki obsega tudi čisto privatno gospodarsko podjetniško poslovanje države, jasno odčrtava in zavzema vedno večji obseg ožja snov t. zv. finančnega gospodarstva,^ t. j. kompleks onih gospodarskih vprašanj, ki
2 Prim. — kolikor meni znano — najnovejše obrazložitve teh vprašanj v Oerloff - Meiselovem »iHandbuch der Finanz-w i s s e n s c h a f 1« (Mohr, Tubingen. 192i5) in sicer razprave: 1. »Orund-
214 Pravnik v finančni upravi.
iegung der Finanzvvissenschaft« (Oerloff) In 3. »Finanzivvirtschaft und Finanzreclit« (Mayer).
SO specificum državnega gospodarstva. Najvažnejši in najznačilnejši, četudi ne edini od njih, je problem prisilnih prispevkov (davkov), ki jih država zahteva od ostalih gospodarskih edinic.
Že ta vzgled pa nas v^odi na drugo sled. Naj je historični izvor teh prispevkov ikaterikoli — gotovo je, da se ž njimi v količkaj urejenih razmerah avtomatično pojavi vprašanje, ali in ob kakih pogojih sem jaz zavezan k prispevkom, finančna uprava pa upravičena do njih. Kakor lahko pa je na to vprašanje v neštetih slučajih še danes odgovoriti, vendar sega problem po svojem bistvu brez dvoma prav tako v pravno sfero, kakor če bi šlo za najbolj komplicirano konvencijonalno dajatev privatno-gospodarske narave. Plačaj, kar si po zakonu dolžan, sicer te v enem kakor v drugem slučaju država pri-sih! Razlika je le ta, da je na našem polju država upnik, sodnik in eksekutor obenem. Radi tega je tudi prastara zveza med izvajanjem sile in normo mnogo bolj očitna ter se začne poizgubljati šele, ko obveznost z možnostjo obrambe v uprav-no-sodnem postopanju dobi zadnjo pravno sankcijo.
Tako postanejo te dajatve kristalizacijska točka posebnega pravnega sistema, ki ga z različnimi več ali manj važnimi spopolnitvami imenujemo finančno pravo. Ce je finančna veda teorija finančnega gospodarstva v obče, je finančno pravo njegov praktični inštrument. Kljub svoji specifični naravi pa seveda tudi finančno pravo v svojem razvoju prehaja v druge pravne panoge in se križa ž njimi. Na tem mestu vprašanja ne morem izčrpno osvetliti in navzlic važnosti puščam ob strani zlasti državno pravo. Ni pa dvoma, da kakor upravno pravo vobče komunicira tudi finančno pravo z ostalo pravno materijo že po izvestnih pojmih, ki niso izključna last niti civilista, niti kriminalista, temveč so obče-pravnega značaja in radi tega tudi upravitelju finančnega prava potrebni. .lasno je, da postajajo n. pr. vprašanja pravnomočnosti, zastaranja, krivde itd. tudi za finančno pravo tem
Pravnik v tinančni upravi. 215
bolj aktualna, čim bolj se to oddaljuje od svojih početkov. Še ožja pa postane zveza, kolikor se finančno pravo direktno naslanja na druge pravne discipline, zlasti na paradno torišče pravnika, t.- j. na civilno pravo. V največjem obsegu in najpo^ polnejše se nam to kaže v pristojbinskem pravu — v tem je tudi utemeljeno nekdanje izjemno stališče pristojbinarjev — a tudi v ostalem gremo k temu sosedu češče na posodo in moramo radi tega tudi bolje poznati njegovo stvar, kakor marsikateri njegovih delavcev ve. Veljaj samo kot vzgled od mnogo drugih, če opozorim na judikaturo k §§ 157 in 159 zak. o osebnih davkih. Končno ima pa naravno tudi lastna snov tendenco k napredku, ki se posebno jasno vidi na prehodu od davkov po objektu k davkom po subjektu. Davčni objekt (od-merna osnova) postaja vedno kompliciranejša in finejše ustrojena količina. Kot paradigma navedem pojem celokupnih osebnih dohodkov, ki je sprožil celo vrsto novih čisto davčnoprav-nih vprašanj.
Razvoj materijalnih norm pa sam po sebi potegne s seboj tudi procesualno pravo. Ako opravičuje težja ugotovljivost objekta, da država iz fiskalnih in socijalnih razlogov obda svoje interese z močnejšimi in mnogovrstnejšimji kavtelami, je iz istega razloga treba omejiti arbitrarno oblast izvršujočih organov, z drugimi besedami, ustvariti urejeno postopanje.
Akoravno vsa ta obsežna tvarina v celoti še ni znanstveno obdelana, in stojimo šele ob začetkih vede finančnega prava, soglašamo torej vendar, misHm, glede njenega pravnega značaja, v daljnji kosekvenci pa, da je načelno samo pridobitev, da se uprava finančnega prava prepusti pravniku.
Kakor še podrobneje obrazložim, potreba ali vsaj umestnost organizacije v tem smislu seveda nista na vseh stopnjah enaki in se po nekodi popolnoma zgubita. Kolikor sta pa dani, je pa treba opozoriti razen na pravniško discipliniranost mišljenja še na dva splošna momenta. Predvsem nikdar ne smemo pozabiti, da finančno pravo ni namen, ampak sredstvo finančnega gospodarstva, to samo pa zopet v višji službi države in njenih interesov. Kakor malo se sme finančno pravo usužnjiti privatnemu egoizmu, tako zelo se mora torej varovati, da se
216 Pravnik v finančni upravi.
V kompliciranem organizmu, ki ga predstavlja država, ne izolira. V tem je ena najtežjih in najkritičnejših nalog upravitelja finančnega prava, katere obvladanje je gotovo že bolj talent, kakor pa znanje. Ipak se lahko reče, da se bo pravnik, čim boljši je, tem manj dal fascinirati po črki zakona in bo skušal uveljaviti njegov duh, kar je ravno v finančnem pravu morda še večje važnosti, kakor v drugih panogah upravnega prava. Vsak finančni uradnik je po svoji službeni dolžnosti zvanični zastopik erarnega interesa. Radi tega je čisto v redu, da in dubio volimo pro fisco. Aii ravno pravna izobrazba mu daje kompas in sigurnost, da v onih najkritičnejših primerih, na meji med pravom in oportuniteto, zadene pravi kurz. Šola ga usposablja, da na obe strani pregleda korist iu škodo ter možnosti racijonalne in zakonite rešitve, radi tega pa tudi, da si naloiži odgovornost, ki si jo finančni uradnik brez nje že celo ne upa prevzeti. Drugič pa se pravmiku, kolikor je meni znan ustroj našega šolstva, nudi neprimerno večja prilika, kakor vsakemu drugemu, da si pridobi ono mero sistematične narodno-gospodarske, zlasti pa finančno-vednostne izobrazbe, ki ustvarja iz njega poklicani medium, preko katerega gredo pridobitve in spoznanja gospodarske in finačne teorije v prakso, njegove praktične skušnje pa zopet v teorijo. Brez dvoma na ta način obe strani le profitirata, in špecijalno finančna veda se more po prilikah od prakse naučiti vsaj to, kako, se ne sme delati.
S tem seveda nočem reči, da posebnosti njegove službe ne zahtevajo, da se orientira v nekaterih nepravniških materijah. Zlasti je naša izobrazba skoro bi rekel zanemarjena, kar se tiče ravno takio zanimive, kakor potrebne discipline knjigovodstva. Kakio naj uspešno izvedem vpogled v knjige velike delniške družbe, če mi to pri malem trgovcu dela težave? Enako je z gospodarsko statistiko, in edini izgovor, ki ga imamo, je, da je ta sama pri nas še malo razvita. Ali vse to le označuje smer, v kateri se je treba s po polni t i, nikakor pia ni razlog, da finančna uprava zamenja pravnika z ljudmi, ki jim respektivna visoka šola daje še manj prave kvalifikacije, kakor nam,! tem manj seveda z onimi, ki so zaključili na srednji šoli aM še nižje.
Pravnik v finančni upravi. 217
in. Ako naj resumiram. se potemtakem vprašanje ne glasi toliko, a I i naj se finančna uprava — izvzemši seveda čisto tehnično in pomožno službo (zemljemerstvo, knjigovodstvo i. t. d.) — izroči pravniku, marveč samo, do katere meje se pravnik lahko nadomesti z osebami brez pravniške izobrazbe, torej normalno cenejšimi močmi. Ponavljam, da so finančno-pravni posli deloma še tako priprosti, da bi bilo pretiravanje principa ne samo financijalni greh, marveč tudi stvarno čisto nepotrebno. Kdor ve, da se ravna n. pi. hišna razredarina po številu stanovanjskih prostorov, in zna razlikovati sobo od kuhinje ali hleva ali kleti, bo ta davek brez nadaljnjega pravilno odmeril, tudi če z daleka ni videl osme šole, nikar univerze, in vsak pravnik mora občutiti naravnost kot poniževalno, ako naj bodo take in podobne stvari, dasi jih mora poznati, njegova življenska naloga. Izrazil sem že večkrat mnenje, da po bivši avstrijski upravi v tem oziru nismo čisto pravilno orientirani. Ali, tudi oficir mora vedeti, kako se sproži kbnon, dasi prepušča izvršitev priprostemu mcmku — nikomu pa še ni prišlo na misel, da bi radi tega oficirje sploh odpravili.
Ves interes se torej koncentrira na pravilno porazdelitev pravniških moči. Seveda ni absolutnega merila za to. Odvisno je že od stanja finančne zakonodaje, aH je treba več ali manj kvalificirane izobrazbe, nič manj pa od stanja financ samih, koHko se sme iti preko neobhodno potrebnega. Razvite in bogate dežele imajo vse druge potrebe, kakor zaostale in revne, ali tudi več sredstev, da_jim zadoste. Rabijo radi tega boljši in finejši aparat in si ga tudi lahko privoščijo. Ipak lahko velja kot splošno pravilo, da potreba po pravniškem elementu tem bolj stopa v ospredje, 1.) čim višje gremo v finančni hierarhiji; 2.) čim bolj se izraža upravno-pravni značaj posla. V detajle se tu ne morem spuščati, jasno pa je brez nadaljnjega, da prvo pravilo poleg vodstvenih in nadzorstvenih poslov obsega zlasti legislativna dela, drug« pa t>redvsem sporne, kazenske in nekatere važnejše odmerne zadeve, (n. pr. izvestne pristojbine, posebno pridob-nino i. t. d.).
15
218 Pravnik v finančni upravi.
Koliko nasa sedanja organizacija ustreza tem načelom, nočem raziskovati. Ne delam pa, mislim, nikomur krivice, ako v imenu pravništva izrečem željo, da bi posebno finančno-kazensko sodstvo in nobile officium legislativnih poslov postala popolnejša priča njihovega uvaževanja.
IV. Na inicijativo svojega bivšega šefa dr. Stoja-d i n o v i č a se je naše finančno ministrstvo že pred poldrugim letom začelo baviti s problemom reorganizacije finančne uprave. Kolikor meni znano, stremi akcija predvsem po izenačenju in po enostavljenju uprave, kar sta faktično najnujnejša postulata, in sicer prvi že radi 'izenačenja direktnih davkov, ki se nam obeta; ostalo bo itak še več razlik, kakor si marši-, kdo misli, in če bo še ustroj mašinerije različen, o enotnosti docela ne bo moglo biti govora. Brez dvoma pa bo administrativna reforma ostala polovičarsko delo, če se ne bo skrbelo tudi na kvalitativni napredek, ki je ne izključno, ali v precejšnji meri odvisen baš od tega, da se v racionelnih mejah pritegne pravništvo in mu prisodi ona vloga, ki mu gre.^ Naloga v naših razmerah seveda ni lahka in zadeva, razen na druge ovire, v nekaterih območjih tudi na izvestno globoko ukoreninjeno preziranje upravne službe vobče in finančne še posebej. Ali čim prodre spoznanje, da je treba odstraniti to oviro, ako sploh hočemo ven iz sedanjega v več kot enem oziru uprav anahronističnega stanja, čim se najde človek na odločilnem mestu, ki bo, neizprosen napram ignoranci, šarlataneriji in še slabšim lastnostim, znal še bolj moralno, kakor pa mate-rijelno vzbuditi v svojem personalu čut, da je njegov sodelavec, ne pa hlapec, — čim se vse to zgodi, ni dvomiti, da reformator najde odziv in s tem ustvari prvi temelj, na katerem se bo dala zgraditi stavba moderne finančne uprave. Tem težjo odgovornost bi nosil, kdor bi jo še nadalje hotel degarnirati pravniškega življa.
' Tega vprašanja sem se dotaknil že v svojem predavanju »Sedanjost in bodočnost naše finančne uprave«, objavljenem v »Trgovskem listu«, 1923., št. 51—66.