40 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
1.01 uDK: 328.13(497.4)”1918”
Jurij Perovšek*
Položaj Slovencev v Državi 
Slovencev, Hrvatov in Srbov**
IZVLEČEK
Stopnja Države Slovencev, Hrvatov in Srbov (Država SHS), oblikovane 29. oktobra 
1918, ima v slovenskem narodnem razvoju pomembno mesto, kajti v njej so si Slovenci prvič 
v novejši zgodovini vladali sami. Dejavnik takega narodnopolitičnega položaja je bila prva 
slovenska vlada – Narodna vlada SHS v Ljubljani (Narodna vlada). V njej so bili, razen za 
zunanje zadeve, združeni vsi najvišji izvršni in upravni organi oblasti. Slovenska samostoj-
nost v Državi SHS je temeljila na obsegu državne oblasti, ki jo je izvajala Narodna vlada. 
Ta je sprva upoštevala pristojnosti, ki si jih je pridržalo Narodno vijeće SHS v Zagrebu 
(Narodno vijeće), najvišji organ oblasti v Državi SHS (vodenje zunanjih in vojaških zadev, 
izvrševanje pravice pomilostitve, razveljavljanja zakonov in imenovanje višjih uradnikov). 
Sčasoma pa je Narodna vlada začela izvajati državno oblast tudi na področjih iz pristojno-
sti Narodnega vijeća. To so v državnopravnem pogledu sankcionirali z Naredbo celokupne 
vlade o prehodni upravi v ozemlju Narodne vlade SHS v Ljubljani, ki jo je sporazumno z 
Narodnim vijećem 21. novembra 1918 izdala Narodna vlada. S to Naredbo je Narodno 
vijeće pooblastilo Narodno vlado, da upravlja Slovenijo. Tako opredeljeno razmerje med 
Narodno vlado in Narodnim vijećem je utemeljilo konfederativno povezanost Slovenije z 
Državo SHS in v materialnopravnem pogledu njeno konfederativno državnost. Slovensko 
ozemlje, na katerem je Narodna vlada izvajala efektivno oblast in ga je združila v državno-
pravno enoto, je glede na italijansko zasedbo Trsta, Goriške, Istre in postojnskega okrožja na 
Kranjskem med 3. in 23. novembrom 1918 ter tedaj še Madžarski pripadajočega Prekmurja 
obsegalo večino nekdanje vojvodine Kranjske in slovenski del nekdanje vojvodine Štajerske 
(do razmejitvene črte z Nemško Avstrijo okoli Radgone, Šentilja in Kozjaka), na Koroškem 
pa ozemlje južno od Zilje in Drave ter velikovški okraj. Razen omenjenega dela Koroške je 
*  Dr., znanstveni svetnik, Inštitut za novejšo zgodovino, Kongresni trg 1, SI-1000 Ljubljana,  
jurij.perovsek@inz.si
**  Raziskava je nastala v okviru raziskovalnega programa P6-0281 Idejnopolitični in kulturni pluralizem in monizem na 
Slovenskem v 20. stoletju, ki ga sofinancira Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije iz državnega 
proračuna.
41Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
tvorilo približno dve tretjini današnjega ozemlja Republike Slovenije. Slovenska državno-
pravna subjektiviteta, dosežena v Državi SHS, se po njeni združitvi s Kraljevino Srbijo v 
Kraljestvo Srbov, Hrvatov in Slovencev 1. decembra 1918 ni ohranila. 
Ključne besede: Država Slovencev, Hrvatov in Srbov, Narodno vijeće SHS v Zagrebu, 
Narodna vlada SHS v Ljubljani, prva slovenska vlada, Naredba celokupne vlade o pre hodni 
upravi v ozemlju Narodne vlade SHS v Ljubljani, konfederativna državnost Slovenije 
AbSTRAcT
SlOVENIAN POSItION IN thE StAtE Of SlOVENES, cROAtS  
AND SERBS
The State of Slovenes, Croats and Serbs (the State of SHS), established on 29 October 
1918, has an essential role in the Slovenian national development, as it represented the 
first time in contemporary history that Slovenians governed themselves. The first Slovenian 
government – the National Government of SHS in Ljubljana – was an element of such a 
national-political position. With the exception of foreign affairs, the National Government 
included all of the highest executive and administrative authorities. It was in charge of the 
scope of the national authority that the Slovenian independence in the State of SHS was 
based on. Initially, the National Government observed the powers withheld by the SHS 
National Council in Zagreb, the highest authority in the State of SHS (which was in charge 
of foreign and military affairs and had the right to pardon, annul legal acts, and appo-
int senior officials). Gradually, however, the National Government also started to assume 
authority in the areas previously under the jurisdiction of the SHS National Council. In 
the state-legal sense, this takeover of powers was implemented with the Government Decree 
on the Transitional Administration in the Territory of the National Government of SHS 
in Ljubljana, issued by the National Government in agreement with the SHS National 
Council on 21 November 1918. With this Decree, the SHS National Council empowered the 
National Government to govern Slovenia. The relations between the National Government 
and the SHS National Council, defined in such a manner, represented the foundations for 
the confederal ties of Slovenia with the State of SHS and its confederal statehood in the 
material-legal sense. In view of the Italian occupation of Trieste, the Goriška region, Istria, 
and the Postojna district in Carniola between 3 and 23 November 1918 as well as due to the 
fact that the Prekmurje region still belonged to Hungary at the time, the Slovenian territory, 
where the National Government was effectively in power and which it brought together 
into a state-legal unit, encompassed the majority of the former Duchy of Carniola and the 
Slovenian part of the former Duchy of Styria (until the demarcation line with the German 
Austria around Radgona, Šentilj, and Kozjak) as well as the territory south of the rivers 
Zilja, Drava and the district of Völkermarkt in Carinthia. With the exception of the stated 
part of Carinthia, this accounted for approximately two thirds of the today’s territory of the 
42 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
Republic of Slovenia. The Slovenian state-legal subjectivity, achieved in the State of SHS, 
was lost after its unification with the Kingdom of Serbia to establish the Kingdom of Serbs, 
Croats and Slovenes on 1 December 1918. 
Keywords: State of Slovenes, Croats and Serbs, SHS National Council in Zagreb, 
National Government of SHS in Ljubljana, the first Slovenian government, Government 
Decree on the Transitional Administration in the Territory of the National Government of 
SHS in Ljubljana, confederal statehood of Slovenia 
1.
V tistih dneh, ko je »vse vrelo, v katerih se je skoraj vse znova ustvarjalo, v katerih 
je bil pravi čudež, vzdržati red, je ljubljanska vlada storila vse, kar se je moglo od nje 
zahtevati«. Bila je »edina avtoriteta v deželi«.1 Tako je februarja 1919 nekdanji član t. i. 
ljubljanske vlade in ljubljanski župan dr. Ivan Tavčar označil delovanje prve slovenske 
narodne vlade – Narodne vlade SHS v Ljubljani (Narodna vlada), ki so jo oblikovali v 
Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov (Država SHS) leta 1918. In tako kot je Tavčar zapi-
sal, je tudi bilo. Narodna vlada je bila politično telo, prek katerega so si Slovenci prvič 
v novejši zgodovini vladali sami. Na predlog Narodnega sveta za Slovenijo in Istro v 
Ljubljani (Narodni svet), političnega predstavniškega telesa, ki je leta 1918 vodilo boj 
za slovensko samoodločbo, jo je 31. oktobra 1918 imenovalo predsedstvo Narodnega 
Vijeća SHS v Zagrebu, najvišjega organa oblasti v Državi SHS.2 
Čeprav kratkotrajna, ima stopnja Države SHS v slovenskem narodnem razvoju 
pomembno mesto, saj je z njo povezana že pred dobrim stoletjem dokazana sloven-
ska državotvorna sposobnost. Pri tem je država, v kateri je bila izražena, kljub temu 
da je mednarodno niso priznali, uresničevala vsa počela, ki jih zahteva mednarodno 
pravo za nastanek in obstoj držav. To je na Slovenskem že leta 1969 dokazal profesor 
ljubljanske Pravne fakultete dr. Ivan Tomšič.3 Država SHS, ki jo je večina habsburških 
Jugoslovanov oblikovala ob državni odcepitvi od avstro-ogrske monarhije 29. oktobra 
1918, je v času svojega nastanka, razen Prekmurja, Medžimurja, Bačke, Baranje in 
Banata, obsegala vse drugo jugoslovansko ozemlje nekdanje monarhije. Po italijan-
ski zasedbi Primorske, Istre, kvarnerskih otokov Cres in Lošinj, severne Dalmacije in 
dalmatinskih otokov v novembru 1918 se je njen dejanski ozemeljski obseg zmanjšal. 
Država SHS je obstajala do 1. decembra 1918, ko se je s Kraljevino Srbijo združila v 
Kraljestvo Srbov, Hrvatov in Slovencev (Kraljestvo SHS; od 1920 Kraljevina SHS). 
Ob Kraljevini Srbiji je bila njegova druga država predhodnica.
1 Ivan Tavčar, »Brez zamere,« Slovenski narod, 15. 2. 1919, 1.
2 »Državljani!,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 1.
3 Ivan Tomšič, »Razpad Avstro-Ogrske in nastajanje slovenske državnosti,« Naši razgledi, 7. 11. 1969, 625, 626. O 
tem gl. tudi Jurij Perovšek, Slovenski prevrat 1918: položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov (Ljubljana: 
Inštitut za novejšo zgodovino, 2018), 104–16. 
43Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Naj se tukaj najprej še enkrat ustavimo ob vprašanju, ali je bila Narodna vlada iz leta 
1918 prva slovenska narodna vlada ali ne.4 Včasih je namreč bilo to vprašljivo, morda je 
za koga še danes. Po našem poudarku primat Narodne vlade iz leta 1918 kot prve slo-
venske nacionalne vlade ni sporen. Pred njo Slovenci niso oblikovali svoje vlade, druga 
dva zgodovinska mejnika v oblikovanju slovenskih vlad pa sodita v leti 1945 in 1990. 
5. maja 1945 je Predsedstvo Slovenskega narodnoosvobodilnega odbora imenovalo 
Narodno vlado Slovenije, 16. maja 1990 pa so zbori Skupščine Republike Slovenije 
izvolili Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije (vlado). Prva slovenska narodna 
vlada je torej vlada iz leta 1918, »ki ji pripada tudi primat prve, ki je kot prostor, ki ga 
je upravljala, navajala celotno slovensko ozemlje«.5 Skupno vsem omenjenim vladam 
pa je bilo njihovo oblikovanje ob prelomnih zgodovinskih spremembah: ob razpadu 
avstro-ogrske monarhije leta 1918, neposredno pred koncem druge svetovne vojne 
in zmago slovenskega odporniškega gibanja leta 1945 in ob koncu povojnega sistema 
političnega monizma in vrnitvi večstrankarskega življenja na Slovensko leta 1990. 
Kar zadeva navajanje kratice SHS (Slovencev, Hrvatov in Srbov) v imenu vlade iz leta 
1918, je to bilo del tedanje splošne oznake za politična telesa in različne ustanove v 
Državi SHS. Izražalo je pripadanje k tej državi, Narodni vladi pa ni odvzemalo njenega 
slovenskega narodnega značaja. V njej so bili samo Slovenci in nobenega Hrvata ali 
Srba. Narodna vlada je bila slovenska vlada in ima zgodovinski slovenski narodno-
stni pomen. Zasluži si dosledno zapisovanje slovenska Narodna vlada. Kot je – glede 
Prekmurja sicer netočno – zapisal Anton Melik, se je njeno oblikovanje »smatralo in 
pojmovalo kot izpolnitev [narodnega] programa v političnem pogledu, torej ustanovi-
tev združene Slovenije, zedinjenje predelov Avstro-Ogrske, v katerih bivajo Slovenci, 
v politično enoto, ne glede na dotedanje historičnopolitične meje«.6
Vprašanje prve slovenske narodne vlade se je včasih pojavljalo glede vlad iz let 
1918 in 1945. Nanj je že leta 1971 odgovoril avtor monografije o slovenski samo-
odločbi leta 1918 Janko Pleterski. Jasno je zapisal, da je bila leta 1918 sestavljena »prva 
slovenska narodna vlada«.7 Prav tako o zgodovinskem primatu Narodne vlade ni dvo-
mil eden od vodilnih slovenskih komunistov v dvajsetih letih 20. stoletja in po vrni-
tvi iz dolgoletnega bivanja v Sovjetski zvezi publicist in zgodovinar France Klopčič. 
»Obstoj Narodne vlade za Slovenijo v Ljubljani (Narodne vlade SHS v Ljubljani – op. 
J. P.) leta 1918 do 1919«, je zapisal leta 1985, »je zgodovinsko dejstvo. Ne gre ga 
zanikati, le pojasniti in poudariti je treba, da je v tem primeru šlo za meščansko vlado. 
Zato trditve v našem današnjem tisku o tem, da je bila leta 1945 v Ajdovščini formirana 
prva slovenska narodna vlada, niso neizpodbitne.« Po Klopčiču je bila Narodna vlada, 
4 Na to opozarjam tudi v Jurij Perovšek, »V zaželjeni deželi«: slovenska izkušnja s Kraljevino SHS/Jugoslavijo 1918–
1941 (Ljubljana: Inštitut za novejšo zgodovino, 2009), 25, op. 21. Jurij Perovšek, »Misel o Sloveniji in njeno ude-
janjenje v času od Majniške deklaracije do oblikovanja Države SHS in Narodne vlade SHS v Ljubljani,« Studia 
Historica Slovenica 18, št. 2 (2018): 437, op. 65.
5 Bojan Balkovec, »Naše prve,« v: Stiplovškov zbornik, ur. Dušan Nećak (Ljubljana: Oddelek za zgodovino Filozofske 
fakultete, 2005), 276.
6 Anton Melik, Slovenija: geografski opis (Ljubljana: Slovenska matica, 1963), 16.
7 Janko Pleterski, Prva odločitev Slovencev za Jugoslavijo: politika na domačih tleh med vojno 1914–1918 (Ljubljana: 
Slovenska matica, 1971), 268, gl. tudi 267.
44 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
oblikovana v Ajdovščini, prva demokratična slovenska narodna vlada, ki se je pozneje 
razvila v socialistično, a – kot je poudaril – »ne gre pačiti slovenske zgodovine«.8
Leta 1992 je na vprašanje prve slovenske vlade odgovoril tudi avtor študije Prva slo-
venska vlada 1918–1921 Bojan Balkovec. Poudaril je, da je »ves čas po letu 1945 (…) 
veljalo prepričanje, da je prva Narodna vlada tista, ki je bila ustanovljena v Ajdovščini 
5. maja 1945, kar pa seveda ni ustrezalo resnici. Pomembnost in prelomnost dogajanj 
konec leta 1918 sta bili porinjeni vstran in zamenjalo ju je glorificiranje ‘petomajske’ 
vlade. Tudi protesti v javnosti niso bili dovolj za pravilno vrednotenje dogodkov ob 
koncu prve svetovne vojne.«9 K temu je v spremnem besedilu k Balkovčevi študiji 
Pleterski dodal, da je »Narodna oz. Deželna vlada (v letih 1918–1921) … pomemben 
pojav v zgodovini slovenske državnosti, a kot takšen premalo znan in malo navzoč v 
sodobni zavesti. Označevanje in masovna popularizacija narodne vlade, oblikovane 5. 
maja 1945, kot prve slovenske vlade, je zastrla zgodovinski spomin na dejansko prvo 
‘narodno vlado’ v letu 1918.« V tem smislu je Balkovčeva neideološka predstavitev 
pomembne zgodovinske snovi »nujno potreben prispevek k uravnovešenju pozorno-
sti na vse faze v zgodovini slovenske državnosti, ne glede na njihove vsakokratne poli-
tične nosilce… Podan je dokaz, da je bil v času prehodnih državnih oblik 1918–1921 
na ozemlju Države Slovencev, Hrvatov in Srbov in nato Kraljestvu Srbov, Hrvatov in 
Slovencev, strukturno navzoč prvinski federalizem, v določenih momentih celo kon-
federalizem, s Slovenijo kot državno enoto.«10 Dodajmo še, da so Narodno vlado kot 
prvo slovensko vlado razumeli tudi sodobniki. Drugače liberalni Slovenski narod ne bi 
zapisal, da so Slovenci 31. oktobra 1918 ob sedmi uri zvečer na Kongresnem trgu v 
Ljubljani doživeli razglasitev »prve slovenske narodne vlade (poudarek J. P.)«.11
8 France Klopčič, Slovenstvo in drugo (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1986), 82. – Poleg Pleterskega in Klopčiča so 
v času socialističnega političnega monizma v Federalni (državi) Sloveniji, Ljudski republiki Sloveniji, Socialistični 
republiki Sloveniji in Republiki Sloveniji (1945–1990) na prvo slovensko nacionalno vlado, oblikovano leta 1918, 
opozorili tudi Tine Debeljak, ki je živel v Argentini, ter Mihajlo Rostohar in Jurij Perovšek (Tine Debeljak, Pot k prvi 
slovenski vladi: ob 50-letnici osvoboditve (Buenos Aires: Svobodna Slovenija, 1970), [7], 78, 88. Mihajlo Rostohar, 
»Ljubljana oktobra 1918,« Naši razgledi, 10. 12. 1971, 697. Jurij Perovšek, »Oblikovanje slovenske nacionalne 
države leta 1918,« Prispevki za zgodovino delavskega gibanja 25 (1985): 55. Jurij Perovšek, »Volja ljudstva ali poli-
tični avanturizem,« Delo: sobotna priloga, 10. 9. 1988, 16). 
9 Bojan Balkovec, Prva slovenska vlada 1918–1921 (Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče, 1992), 7.
10 Janko Pleterski, »Pomen prve slovenske vlade,« v: Balkovec, Prva slovenska vlada, zadnja platnica. O Narodni vladi 
kot prvi slovenski nacionalni vladi gl. tudi Miroslav Stiplovšek, »Narodna vlada Slovencev, Hrvatov in Srbov,« 
v: Enciklopedija Slovenije: 7, ur. Dušan Voglar in Alenka Dermastia (Ljubljana: Mladinska knjiga, 1993), 307. 
Miroslav Stiplovšek, »Prizadevanja za avtonomijo Slovenije od ustanovitve jugoslovanske države do kraljeve dik-
tature (1918–1929),« Časopis za zgodovino in narodopisje 65 (30), št. 1 (1994): 79. Miroslav Stiplovšek, Slovenski 
parlamentarizem 1927–1929: avtonomistična prizadevanja skupščin ljubljanske in mariborske oblasti za ekonomsko-
-socialni in prosvetno-kulturni razvoj Slovenije ter za udejanjenje parlamentarizma (Ljubljana: Znanstveni inštitut 
Filozofske fakultete, 2000), 18. Jurij Perovšek, Slovenska osamosvojitev v letu 1918: študija o slovenski državnosti 
v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov (Ljubljana: Modrijan, 1998), 59, 81. Jurij Perovšek, »Slovenska samostoj-
nost v Državi SHS,« v: Slovenska novejša zgodovina: od programa Zedinjena Slovenija do mednarodnega priznanja 
Republike Slovenije: 1848–1992: 1, ur. Jasna Fischer et al. (Ljubljana: Mladinska knjiga; Inštitut za novejšo zgo-
dovino, 2005), 188. Andrej Rahten, Pozabljeni slovenski premier: politična biografija dr. Janka Brejca: 1869–1934 
(Celovec: Mohorjeva družba, 2002), 191. Balkovec, »Naše prve,« 276. Igor Grdina, Ivan Hribar: »jedini resnični 
radikalec slovenski« (Ljubljana: Založba ZRC, ZRC SAZU, 2010), 97. Božo Repe, »‘Osvobajate nas, hkrati pa nas 
režete na koščke.’: odnos velikih sil do Slovencev med prvo svetovno vojno in ob njenem koncu,« Studia Historica 
Slovenica 15, št. 2 (2015): 342
11 »Proglasitev narodne vlade,« Slovenski narod, 2. 11. 1918, 2.
45Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Pot do oblikovanja prve slovenske vlade se je začela 31. oktobra 1918 dopoldne. 
Takrat sta se predstavnika katoliške Vseslovenske ljudske stranke (VLS) dr. Janko Brejc 
in dr. Izidor Cankar napotila k načelniku liberalne Jugoslovanske demokratske stranke 
( JDS) Tavčarju na magistrat in mu predlagala takojšnje oblikovanje narodne vlade iz 
predstavnikov vseh slovenskih političnih strank.12 O načrtovanem sestanku VLS in 
JDS »v svrho določitve oseb za vlado na Slovenskem« je javnost istega dne seznanil 
Slovenski narod.13 Predstavniki obeh strank so se zgodaj popoldne 31. oktobra sestali 
v posvetovalnici Katoliškega tiskovnega društva v Jugoslovanski tiskarni (poslopje 
današnje Pravne fakultete) in se dogovorili o ustanovitvi slovenske vlade. Na sestanku 
je bila navzoča tudi večina članov predsedstva Narodnega sveta. Brejc je kasneje zapisal, 
da so posvetovanja, ki jih je vodil Tavčar, »potekala v največji vsestranski harmoniji in 
medsebojni konciliantnosti«.14 Glede na predvojno razmerje moči političnih strank 
so se sporazumeli o sestavi vlade in njenem predsedniku. Sklenili so, da bo vlada ob 
predsedniku imela dvanajst delovnih področij. Šest jih je pripadlo VLS, pet JDS, eno 
pa Jugoslovanski socialnodemokratski stranki ( JSDS). Za predsednika vlade, ki ga je 
zase zahtevala VLS, so izbrali nekdanjega podpredsednika dunajskega državnega zbora 
in predsednika njegovega vojnega odseka Josipa viteza Pogačnika. Pri tem so upoštevali 
njegove zveze z avstrijskimi vojaškimi krogi, ki bi ob pričakovanem umiku avstro-ogr-
ske vojske s Soške fronte čez Slovenijo Narodni vladi utegnile koristiti.15 Kot je nekaj 
dni po sestavi vlade Brejc povedal ljubljanskemu knezoškofu dr. Antonu Bonaventuri 
Jegliču, je kandidata za predsednika vlade predlagala tudi JDS. Zavzela se je dr. Ivana 
viteza Žolgerja (sicer pripadnika katoliškega tabora), edinega Slovenca, ki je v habs-
burški monarhiji dosegel ministrski položaj (od 30. avgusta 1917 do 6. maja 1918 je bil 
minister brez listnice v vladi Ernesta Seidlerja). »Naši«, je v svojem Dnevniku zapisal 
Jeglič, »so ga pa odklonili, ker je bolj na liberalno stran, ker je preveč birokrat in ne 
več dosti okreten, marveč bolj okorel.« Jeglič je nadalje zapisal, da je »za predsednika 
(…) kandidiral tudi Tavčar. Toda naši so ga odklonili radi njegove politične preteklosti 
(kulturnobojne politike – op. J. P.). Liberalci so ta razlog upoštevali in se vdali.«16 Nato 
je predsedstvo Narodnega sveta »na podlagi soglasnega sklepa načelstev strank« ob 5. 
uri popoldne imenovalo »narodno vlado za slov. del Jugoslovanske države«.17 Ob pol 
12 Janko Brejc, »Od prevrata do ustave,« v: Slovenci v desetletju 1918–1928: zbornik razprav iz kulturne, gospodarske in 
politične zgodovine, ur. Josip Mal (Ljubljana: Leonova družba, 1928), 161.
13 »Deželna vlada v rokah narodne armade,« Slovenski narod, 31. 10. 1918, 1.
14 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 161. Ivan Hribar, Moji spomini: II. del (Ljubljana: Slovenska matica, 1984), 280.
15 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 161, 162. Mojega življenja pot: spomini dr. Vladimirja Ravniharja, ur. Janez Cvirn, 
Vasilij Melik in Dušan Nećak (Ljubljana: Oddelek za zgodovino Filozofske fakultete, 1997), 133.
16 Jegličev dnevnik: znanstvenokritična izdaja, ur. Blaž Otrin in Marija Čipić Rehar (Celje: Celjska Mohorjeva druž-
ba; Društvo Mohorjeva družba; Ljubljana: Nadškofijski arhiv, 2015), 767. O Tavčarjevi kulturnobojni idejni in 
politični drži gl. Zvonko Bergant, Slovenski klasični liberalizem: idejno-politični značaj slovenskega liberalizma v letih 
1891–1921 (Ljubljana: Nova revija, 2000), 96, 97, 104. Zvonko Bergant, Kranjska med dvema Ivanoma: idejno-poli-
tično soočenje slovenskega političnega katolicizma in liberalizma na prehodu iz 19. v 20. stoletje (Ljubljana: Inštitut za 
globalne politične študije, 2004). Jurij Perovšek, Na poti v moderno: poglavja iz zgodovine evropskega in slovenskega 
liberalizma 19. in 20. stoletja (Ljubljana: Inštitut za novejšo zgodovino, 2005), 84–123.
17 Dragoslav Janković in Bogdan Krizman, ur., Građa o stvaranju jugoslovenske države: 1. I.–20. XII. 1918: tom II 2 
(Beograd: Institut društvenih nauka, 1964), 431. Metod Mikuž, Oris zgodovine Slovencev v stari Jugoslaviji: 1917–
1941 (Ljubljana: Mladinska knjiga, 1965), 48.
46 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
šestih so o imenovanju vlade telefonsko obvestili Narodno vijeće v Zagrebu, ki je proti 
večeru potrdilo njeno ustanovitev.18 
V Narodni vladi so bili, razen za zunanje zadeve, združeni vsi najvišji izvršni in 
upravni organi državne oblasti. Sestavo Narodne vlade je njen predsednik J. Pogačnik 
ob sedmih zvečer slovesno razglasil z balkona Deželnega dvorca (poslopje današnje 
ljubljanske univerze) zbrani množici na Kongresnem trgu v Ljubljani. »Doživeli smo 
trenotke, o katerih so sanjarili naši pradedi le v najsmelejšem hrepenenju,« je raz-
glasitev Narodne vlade opisal Slovenski narod. »Doživeli smo hip, ko se je proglasila 
prva vlada slovenskega dela resnično svobodne in neodvisne Jugoslovanske države.« Med 
gromkim vzklikanjem množice je J. Pogačnik »prečital sledeče naznanilo: ‘Svobodni 
državljani in državljanke! Po sklepu Narodnega sveta Vam naznanjam, da so zdru-
žene stranke postavile danes to-le listo bodoče vlade slovenskega dela države SHS: 
Predsedstvo: vitez Pogačnik; notranje zadeve: dr. Brejc; finance dr. Kukovec; pravo-
sodje: dr. Ravnihar; kmetijstvo: prelat Kalan; nauk in bogočastje: dr. Verstovšek; javna 
dela in obrt: ing. Remec; trgovina in industrija: dr. Triller; prehrana: dr. Tavčar; promet: 
dr. Pestotnik; narodna obramba: dr. Lovro Pogačnik; zdravstvo: dr. Brecelj; socijalno 
skrbstvo: Anton Kristan.’«19 
Delovanje vlade je nato potekalo po predstavljeni razdelitvi delovnih področij. 
Področja so uradno imenovali oddelek (Narodne vlade),20 dejansko pa so zanje upo-
rabljali naziv poverjeništvo. Za člane vlade so uporabljali naziv poverjenik.21 Pripadniki 
VLS v prvi slovenski narodni vladi so bili poleg J. Pogačnika: dr. Anton Brecelj, Janko 
Brejc, prelat Andrej Kalan, dr. Lovro Pogačnik, inž. Vladimir Remec in dr. Karel 
Verstovšek. JDS so pripadali: Vekoslav Kukovec, dr. Pavel Pestotnik, dr. Vladimir 
Ravnihar, Ivan Tavčar in Karel Triller. Predstavnik JSDS v vladi je bil Anton Kristan.22 
JSDS je po oblikovanju vlade pojasnila, da je vanjo vstopila »neobvezno«, ne da bi 
si s tem vezala roke, pač pa zato, »ker želi, da se preporod izvrši brez krvi« in da bo 
branila delavske interese.23 
Večina članov Narodne vlade je bila v najboljših moških letih, stari so bili od šti-
rideset do petdeset let. Najstarejši član vlade je bil Tavčar, ki je ob prevzemu dolž-
nosti imel več kot 67 let. Drugi najstarejši član je bil Kalan, ki je bil sedem let mlajši 
od Tavčarja in je dober mesec po imenovanju dopolnil šestdeset let. V starosti med 
18 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 162. Jegličev dnevnik, 767. Prim. tudi Igor Grdina, »Biografski portret Ivana 
Tavčarja,« v: Tavčarjev zbornik, ur. Igor Grdina (Ljubljana: Založba ZRC, ZRC SAZU, 2015), 73.
19 »Proglasitev narodne vlade,« 2.
20 »Državljani!,« 1.
21 Peter Ribnikar, ur. Sejni zapisniki Narodne vlade Slovencev, Hrvatov in Srbov v Ljubljani in Deželnih vlad za Slovenijo: 
1918–1921: 1. del: od 1. nov. 1918 do 26. feb. 1919 (Ljubljana: Arhiv Republike Slovenije, 1998), 54.
22 Uradno objavo sestave Narodne vlade gl. v »Državljani!,« 1. – V zvezi z nazivi poverjeništev Narodne vlade pri-
pominjam, da je 11. 11. 1918 njeno predsedstvo določilo, da se delovno področje za poljedelstvo nadalje uradno 
naziva »‘za kmetijstvo’ in ne ‘za poljedelstvo’, ker znači ‘poljedelstvo’ le obdelovanje polja, z izrazom ‘kmetijstvo’ 
pa se označujejo vse panoge, ki spadajo v kmetijstvo.« – »Okrožnica vsem poverjeništvom Narodne vlade SHS v 
Ljubljani,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 14. 11. 1918, 11. O delokrogu posameznih poverjeništev Narodne 
vlade gl. [Peter Ribnikar], »Narodna vlada SHS v Ljubljani in Deželne vlade za Slovenijo 1918–1921,« v: Ribnikar, 
Sejni zapisniki 1, 14, 15.
23 »Dnevne vesti: ljudski shod za Ljubljano in okolico,« Naprej, 9. 11. 1918, 2. »Po začrtani poti,« Naprej, 12. 11. 
1918, 1.
47Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
petdesetim in šestdesetim letom sta bila dva člana vlade. Najmlajši člani vlade, ki še 
niso dopolnili štirideset let, so bili Pestotnik, L. Pogačnik, Remec in Kristan. Kristan je 
bil trideset let mlajši od Tavčarja. Izobrazbena struktura članov Narodne vlade je bila 
zelo visoka. Večina je končala visokošolski študij prava in tudi opravila rigoroz (Brejc, 
Kukovec, oba Pogačnika, Ravnihar, Tavčar in Triller). Brecelj je bil zdravnik, Kristan 
je končal visoko trgovsko šolo, Remec je končal študij strojništva, Verstovšek je bil kla-
sični filolog, Pestotnik zgodovinar in geograf, Kalan duhovnik in kanonik ljubljanskega 
kapitlja.24 Vsi so bili politično dejavni. Članom vlade je mesečne prejemke odmerilo 
Narodno vijeće.25 Ravnihar v svojih spominih piše, da mu je odmerilo po prejemkih 
1. stopnje v IV. plačilnem razredu državnih uradnikov, to je mesečno 2.168 kron – z 
dokladami vred. »Dosti skromno!« je pridal.26
Razmere v slovenski politiki, v katerih je prišlo do oblikovanja prve slovenske 
narodne vlade, pa niso bile najbolj »konciliantne«. Strankarska in osebna nasprotja 
so bila v veliki meri »zgolj dana v oklepaj«.27 Oblikovanje vlade je nameraval izpeljati 
eden od najvidnejših liberalnih politikov, nekdanji dolgoletni ljubljanski župan in v 
odsotnosti predsednika Narodnega sveta dr. Antona Korošca njegov predsedujoči, 
Ivan Hribar. Sklical je sejo Narodnega sveta, ki naj bi bila 31. oktobra 1918 ob šestih 
zvečer. Hribar se je dan pred tem kot član osrednjega odbora Narodnega vijeća s pover-
jenikom za Slovenijo v njegovem predsedstvu, članom JDS dr. Albertom Kramerjem, 
odpravil v Zagreb, kamor so ju pozvali zaradi nujne obravnave aktualnih vprašanj.28 Na 
katoliški strani so menili, da bo Hribar v Zagrebu »spletkaril in morebiti listo Narodne 
vlade domu prinesel«.29 Hribar je dejansko pripravil svojo vladno listo, ki je bila dru-
gačna od kasnejše sestave Narodne vlade.30 Ko so 30. oktobra na katoliški strani zanjo 
izvedeli, je Brejc sprožil akcijo za oblikovanje vlade.31 Na njeno oblikovanje je vpli-
vala tudi zahteva slovenskega vojaštva. To je, potem ko je 30. oktobra 1918 prevzelo 
nadzor nad Ljubljano, ultimativno zahtevalo od Narodnega sveta, naj takoj imenuje 
narodno vlado, drugače bo samo prevzelo oblast.32 Vlado so tako sestavili v Hribarjevi 
odsotnosti, saj sta se Hribar in Kramer iz Zagreba vrnila v Ljubljano 31. oktobra malo 
po 5. uri popoldne, ko so Narodno vlado že imenovali. Njuno odsotnost so izkori-
stili, da so ju pri sestavi vlade obšli. V ozadju je bilo staro rivalstvo med Tavčarjem in 
24 Balkovec, »Naše prve,« 272, 274.
25 Fran Erjavec, Slovenci: zemljepisni, zgodovinski, politični, kulturni, gospodarski in socialni pregled (Ljubljana: 
Jugoslovanska knjigarna, 1923), 68.
26 Ravnihar, Mojega življenja pot, 138. Prim. tudi Erjavec, Slovenci, 68
27 Grdina, Ivan Hribar, 96.
28 Ibid. Hribar, Moji spomini 2, 279. Hribar je tedanje dogajanje postavil za en dan nazaj, vendar so bili dogodki, o 
katerih je pisal, dan kasneje.
29 Jegličev dnevnik, 766, 767. Kot je kasneje zapisal Brejc, so udeleženci sestanka v posvetovalnici Katoliškega tiskov-
nega društva »pozneje zaznali, [da] so se bili v istem času, ko so se dogovarjale v Ljubljani stranke radi sporazumne 
sestave Narodne vlade, nekateri gospodje trudili okrog Narodnega veča z istim namenom in so se, ko so izvedeli za 
dogodke v Ljubljani, nemudoma vsedli na vlak in se odpeljali v Ljubljano, – toda prišli so prepozno, da bi mogli še 
kaj vplivati na sestavo vlade«. – Brejc, »Od prevrata do ustave,« 163.
30 Prim. Ravnihar, Mojega življenja pot, 133, 134. Ribnikar, »Narodna vlada SHS v Ljubljani,« 13.
31 Jegličev dnevnik, 767.
32 Pleterski, Prva odločitev, 267.
48 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
Hribarjem.33 Kramerja ( Jeglič ga je v svojem dnevniku označil »urednik Slovenskega 
naroda, ateist«),34 ki je ob prihodu v posvetovalnico vzkliknil: »Vidim, da prihajam 
prepozno.«,35 je verjetno onemogočila vključitev na Hribarjevo vladno listo.36 
Hribarja je dejstvo, da so ga po tolikih naporih za gospodarsko, politično in kul-
turno emancipacijo slovenskega naroda pri oblikovanju Narodne vlade prezrli, zelo 
prizadelo.37 Kot prekaljen gospodarstvenik in politik bi bil dober kandidat za zasedbo 
kar nekaj resorjev. Nekaj časa je celo razmišljal, da bi Narodno vlado zaradi »revoluci-
onarnega« konstituiranja razpustil, vendar se za tak korak ni odločil, saj bi pri antan-
tnih silah vzbudil dvom o trdnosti jugoslovanske združitve. Poleg tega je Narodno 
vlado potrdilo Narodno vijeće.38 Ob oblikovanju Narodne vlade so prezrli tudi enega 
od najvidnejših politikov VLS, nekdanjega državno- in deželnozborskega poslanca 
ter kranjskega deželnega glavarja Frana plemenitega Šukljeta; ta je sicer menil, da je 
bil »po letih, znanju in izkušenosti naravnost pozvan na tako mesto«. Zaradi tega je 
opustil aktivno politiko.39 Užaljen je bil tudi član načelstva JDS in med vojno vodja 
mestne aprovizacije v Ljubljani Adolf Ribnikar. Dolgo časa je stal »še zmerom uža-
ljen v kotu, ker se ni bilo upoštevalo njegove kandidature v prvo Narodno vlado«.40 
Ob njenem oblikovanju se je burno odzval in Tavčarju očital: »‘Požrl si mi portfelj, 
saj si obljubljal, da greš v penzijo.’«41 Hribar in Ribnikar sta 7. novembra 1918 zvečer 
v ljubljanskem Unionu celo načrtovala ljudski shod, na katerem bi napadli Narodno 
vlado. Vlada je shod prepovedala,42 Hribar in Ribnikar pa sta vseeno z balkona govorila 
na cesto, kjer se je zbralo precej ljudi, ki za prepoved niso vedeli. V Ljubljani je vla-
dalo precejšnje razburjenje, da so se v tistem času našli ljudje, ki so hoteli vznemirjati 
javnost. Hribarja in Ribnikarja so izžvižgali. Hribarju so vpili: »‘Ali nisi že dosti star, 
spat pojdi.’«, Ribnikarju pa: »‘Ala, vamp govori; no kaj pa ve tvoj vamp, ki si ga 4 leta 
mastil.’«43 In: »‘Trebuhar, ustrelite jih, ministra bi bila rada.’« Govorov nista mogla 
končati. Časopisje je o ponesrečenem shodu molčalo.44 Slovenski narod pa je naslednji 
dan opozoril, »da je danes vsaka needinost nesreča in da so tisti, ki netijo needinost, 
pravzaprav veleizdajalci in grdi hudodelci«. Javnost je pozval, naj vsakdo opusti naj-
manjši korak, ki bi povzročil nesoglasje in neenotnost.45 Delovanje proti vladi je pred 
33 Prim. Hribar, Moji spomini 2, 280. Ravnihar, Mojega življenja pot, 134. Ribnikar, »Narodna vlada SHS v Ljubljani,« 
13. Grdina, Ivan Hribar, 97.
34 Jegličev dnevnik, 766.
35 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 163.
36 Jegličev dnevnik, 767.
37 Hribar, Moji spomini 2, 281.
38 Grdina, Ivan Hribar, 96, 97.
39 Franjo Šuklje, Iz mojih spominov: III. del (Ljubljana: Jugoslovanska knjigarna, 1929), 180.
40 Ravnihar, Mojega življenja pot, 146.
41 Fran Milčinski, Dnevnik 1914–1920, ur. Goran Schmidt [uvodna beseda Breda Slodnjak] (Ljubljana: Slovenska 
matica, 2000), 394.
42 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 82.
43 SI AS 1404, t. e. 23, Zarnik, Porajanje Jugoslavije, 24. Na navedeni dokument me je opozoril kolega doc. dr. Željko 
Oset, za kar se mu najlepše zahvaljujem
44 Milčinski, Dnevnik, 401.
45 »Poziv k razsodnosti!,« Slovenski narod, 8. 11. 1918, 1.
49Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
tem obsodil že 4. novembra.46 8. novembra 1918 je tudi katoliški Slovenec poudaril, da 
»hočemo svobodno, demokratično, socijalno pravično urejeno državo, ne pa dikta-
torskih in v anarhijo vodečih poskusov posameznih veličin«.47 
Če se še zadržimo pri prvi slovenski narodni vladi, je treba opozoriti, da ji tudi dru-
gače niso bili vsi naklonjeni.48 To je zaradi različnih vzrokov nasploh popotnica vsake 
vlade. A tisti, ki so vlado sestavljali, so po Brejčevem pričevanju med seboj tvorno 
sodelovali, »v Narodni vladi ni prišlo niti enkrat do bojnega glasovanja, temveč so 
se vse agende reševale soglasno, v političnih zadevah pa so imele stranke svobodne 
roke«.49 Z liberalne strani se je dela v Narodni vladi na enak način spominjal Kukovec. 
»Moram reči, da mi bode vedno v prijetnem spominu požrtvovalno in složno delo 
zaupnikov slovenskih političnih strank v tej narodni vladi,« je 29. oktobra in 9. novem-
bra 1934 povedal na predavanjih na ljudski univerzi v Celju in Mariboru.50 Temu tako 
kaže verjeti,51 vidno pa je tudi iz zapisnikov sej Narodne vlade.52 
Po pričevanju sodobnika tedanjega časa in namestnika poverjenika za socialno 
skrbstvo, Frana Milčinskega, je v začetku delovanja Narodne vlade v njej sicer vladala 
zmeda, posamezna poverjeništva niso poznala mej svojih področij. Zaradi prelaganja 
reševanja socialnih vprašanj na poverjeništvo za socialno skrbstvo se je Kristan vmeša-
val v delo drugih poverjeništev. Na uradništvo nova oblast ni napravila velikega vtisa. 
»Prvo vlado naj bi pač tvorili le najboljši strokovnjaki; kakor hitro bi bila vsa uprava 
spravljena v tir, potem naj bi si portfelje razdelili strankarji.« Milčinski je celo dvomil, 
»ali smo sposobni za svojo državo«.53 Toda kljub omenjenim pomanjkljivostim je 
široko zastavljeno delo Narodne vlade teklo uspešno in v kratkem času, ki ji je bil dan, je 
reševala vsa vprašanja, ki jih je pred njo postavljala zahtevna in raznovrstnega dogajanja 
polna nova zgodovinska doba. V zvezi z Narodno vlado naj opozorimo še na oceno, 
ki jo je v svoji kasnejši obravnavi prevratne dobe leta 1918 napisal tedanji komisar 
pri poverjeništvu za socialno skrbstvo Albin Prepeluh. Po Prepeluhu, ki ga zamenjava 
članov Narodne vlade s strokovnjaki ne bi vznemirila (sam je bil nato kot predstavnik 
JSDS, ki se je sicer poglabljal v socialno vprašanje, od 28. februarja do 5. novembra 
1919 poverjenik za socialno skrbstvo v poznejši Deželni vladi za Slovenijo),54 se je 
po 29. oktobru 1918 vse bolj kazalo, da so nove narodne vlade v Državi SHS brez 
prave dejanske moči. Nenaklonjeno tedanjim oblastem je napisal: »Ljudstvo jih je 
trpelo, balo pa se jih ni.« Ob tem se kaže vprašati: »Čemu pa naj bi se jih balo? Svoje 
narodne oblasti?« – Prepeluh se je pri svoji trditvi skliceval na neuspele poskuse 
46 »Dnevne vesti: opustite hujskanje proti vladi!,« Slovenski narod, 4. 11. 1918, 4.
47 »Svoboda – a ne anarhija,« Slovenec, 8. 11. 1918, 1.
48 Prim. Brejc, »Od prevrata do ustave,« 167. Jegličev dnevnik, 767.
49 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 162. Prim. tudi Erjavec, Slovenci, 68.
50 [Vekoslav] Kukovec, Slovenci 1914: referat dr. Kukovca na ljudski univerzi v Celju in Mariboru dne 29. oktobra in 9. 
novembra 1934 (Maribor: Ljudska tiskarna, 1935), 16.
51 Prim. Rahten, Pozabljeni slovenski premier, 196. Rahten Narodno vlado označuje kot »neke vrste vlado ‘narodne 
enotnosti’«. 
52 Gl. Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 53–153.
53 Milčinski, Dnevnik, 401, 402, 404. Prim. tudi 394.
54 Ibid., 402. Balkovec, Prva slovenska vlada, 184.
50 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
mobilizacije vojaštva.55 Za začetek novembra 1918 je to držalo, oblast, ki so jo izvajali 
na Slovenskem, pa je bila kasneje tudi v tem pogledu učinkovita.56 Pripomnimo lahko 
še, da Prepeluhova pripomba po drugi strani navaja k sklepu, da Narodna vlada s svojim 
ravnanjem očitno ni netila družbene napetosti.57 Kot je sam zapisal, se revolucijsko raz-
položenje, ki naj bi bilo prisotno med ljudstvom, ni sprostilo. Manjkalo je tisto, kar je 
za sodobno socialno revolucijo najbolj potrebno, »resnično revolucionarne stranke, ki 
revolucijsko razpoloženje ljudstva organizirano zagrabi in vodi«.58 Ni bilo organizira-
nega subjekta, ki bi na podlagi načrtovanega družbenega preobrata spremenil politično 
podobo Slovenije. JSDS take vloge ni bila pripravljena prevzeti, to tudi nista bila ne pot 
ne način uresničevanja njenega družbenoreformnega programa. Za udejanjenje revo-
lucionarnega vznemirjenja, ki ga je še dolgo zatem čutil Prepeluh, ni bilo »nekaj tisoč 
discipliniranih oboroženih mož«, s katerimi »bi lahko zavladal vsej deželi kdorkoli in 
ji vsilil svojo politično voljo, ako bi le ne bila v opreki s splošno ljudsko tendenco, ki je 
kratko malo zavračala stare razmere«.59 V slovenski družbi se za revolucijo leta 1918 
niso odločili. Odločili pa so se za naraščajočo slovensko vojsko s srbskimi in krajši čas 
tudi češkimi, slovaškimi, bosanskimi ter poljskimi enotami v službi Narodne vlade.60 
2.
Slovenska samostojnost v Državi SHS je temeljila na obsegu državne oblasti, ki jo 
je izvajala Narodna vlada. Prvotno razdelitev pristojnosti v izvrševanju oblasti v Državi 
SHS so 29. oktobra 1918 opredelili tako, da si je Narodno vijeće pridržalo vodenje 
zunanjih in vojaških zadev, izvrševanje pravice pomilostitve, razveljavljanja zakonov 
in imenovanje višjih uradnikov. V vseh drugih vejah izvršne oblasti so bile posamezne 
narodne ali pokrajinske vlade (za Slovenijo, Hrvaško s Slavonijo, Dalmacijo ter Bosno 
in Hercegovino) povsem neodvisne, s popolno pravico, da ta področja javne uprave 
samostojno urejajo in vodijo.61 Oblast, ki jo je s tem na federativni državnopravni način 
imela Narodna vlada, je Narodno vijeće sprejemalo v celoti. Njegov osrednji odbor je 
na seji 3. novembra 1918 vzel na znanje in odobril »imenovanje avtonomnih oblasti 
v Sloveniji«.62 S tem je uresničil pričakovanje Narodne vlade, ki je 1. novembra 1918 
na Tavčarjev predlog sprejela sklep, da »izreka Narodnemu vječu svoje popolno zau-
panje v prepričanju, da zavzema Narodno vjeće napram naši vladi isto stališče, kakor 
ga zavzema nasproti narodni hrvatsko-slavonski vladi«.63
55 Albin Prepeluh, Pripombe k naši prevratni dobi: z zemljevidoma Koroške in Primorja ter s sliko A. Prepeluha (Ljubljana: 
Založba univerzitetne tiskarne J. Blasnika nasl., d. d., 1938), 150.
56 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 137–39.
57 Prim. Lojze Ude, Slovenci in jugoslovanska skupnost (Maribor: Obzorja, 1972), 181.
58 Prepeluh, Pripombe k prevratni dobi, 152.
59 Ibid., 150.
60 O tem gl. Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 138–43, 151–54.
61 Bogdan Krizman, Raspad Austro-Ugarske i stvaranje jugoslavenske države (Zagreb: Školska knjiga, 1977), 134, 135.
62 Janković in Krizman, Građa 2, 465.
63 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 54.
51Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Narodna vlada je sprva upoštevala pristojnosti, ki si jih je pridržalo Narodno 
vijeće,64 zlagoma pa je začela izvajati oblast tudi na področjih iz njegovih pristojnosti. 
Tako je povezanost Slovenije z Državo SHS iz prvotne federativne prerasla v konfe-
derativno državnopravno obliko. Pri tem je pomembno, da je Narodna vlada posegala 
tudi na področje mednarodnih odnosov, njen obstoj pa so v svoji diplomatski dejavno-
sti upoštevale nekatere evropske vlade. Narodna vlada je na področju zunanjih zadev 
sodelovala s Poljsko, Nemško Avstrijo in Češkoslovaško, ki so v Ljubljano poslale svoje 
diplomatske in vojaške predstavnike. Poljski diplomatski predstavnik v Ljubljani je bil 
dr. Marceli Szarota, vojaški general Adam Nowotny, avstrijski diplomatski predstavnik 
je bil dr. Josip Fasching, vojaški pooblaščenec Češkoslovaške pa stotnik Julius Husa. 
Narodna vlada je na podlagi pooblastila Narodnega vijeća imenovala tudi njegovega 
predstavnika na Dunaju dr. Ivana Schwegla. Na njo se je v času, ko je še obstajala cesar-
ska Nemčija, v zvezi s prehodom nemškega vojaštva čez Slovenijo obrnil tudi nemški 
poslanik na Dunaju, v Ljubljani pa se je glede varstva nemških državljanov na Narodni 
svet obrnil nemški konzularni agent.65 Narodna vlada je na področju zunanjih zadev 
sodelovala še z Madžarsko, kasneje pa tudi s predstavniki antantnih sil, ki so bili priteg-
njeni k urejanju spornih vprašanj glede slovenskih meja na Koroškem in Štajerskem.66 
Ob omenjenem mednarodnem upoštevanju Narodne vlade naj opozorimo še na 
sklep z njene seje 30. novembra 1918, naj se »store (...) potrebni koraki, da pošlje 
čehoslovaška republika k nam svojega zastopnika trgovskih interesov in obratno pošlje 
tudi NV (Narodna vlada – op. J. P.) k čehoslovaški republiki takega zastopnika«. 
Hkrati naj bi Narodna vlada Češkoslovaško zaprosila, da imenuje svojega zastopnika 
v Trstu, ki bo zastopal tudi slovenske interese. V tistih dneh se je v Prago odpravljal 
tudi zgodovinar, publicist in slovenski masarikovec dr. Dragotin Lončar. Na poti se je 
na Dunaju namenil obiskati tamkajšnjega češkoslovaškega predstavnika Vlastimirja 
Tusarja, v Pragi pa stopiti v stik s češkoslovaškim ministrom za zunanje zadeve dr. 
Eduardom Benešem in predsednikom države dr. Tomášem Garriguejem Masarykom. 
Lončarju je Narodna vlada za pot namenila 1.000 kron.67 Lončar je imel nalogo s češko 
pomočjo pridobiti britansko komisijo, da bi šla skozi Ljubljano, kjer bi jo prosili za 
informiranje antantnih vlad zaradi italijanskega zasedanja Primorske. Po Masaryku 
naj bi dosegli predsednika ZDA Wilsona.68 S področja mednarodnega občevanja je bil 
zanimiv tudi pozdrav, ki so ga novembra 1918 v Ljubljano poslala Slovanska društva iz 
Sofije. Zapisali so, da je novica, »da žarki politične svobode obsevajo Slovenijo, ki si 
je pridobila popolno narodno neodvisnost (…) vzbudila v Bolgariji največjo radost. 
Slovanska društva bolgarske prestolice vam pošiljajo bratski pozdrav. Lepa Ljubljana 
je lahko ponosna na pridobljeno neodvisnost in zamore, obračajoč ponosni pogled na 
64 O tem gl. Perovšek, Slovenska osamosvojitev 1918, 82–85.
65 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 132–35.
66 Ribnikar, »Narodna vlada SHS v Ljubljani,« 16. Prim. tudi France Dolinar, Odsotnost slovenske državne misli v pre-
vratu 1918 (Buenos Aires: Sij, 1971), 40.
67 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 150.
68 Damijan Guštin, »Dve antantni vojski v Državi SHS – dva odnosa do zmagovalcev? Varnostne dileme Države 
SHS,« v: Stiplovškov zbornik, ur. Dušan Nećak (Ljubljana: Oddelek za zgodovino Filozofske fakultete, 2005), 85.
52 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
bodočnost prav tako svobodnih sosednih slovanskih zemelj, delati za procvit sloven-
skega naroda, za zbližanje in vzajemnost slovanskih plemen – za vzore, katerih glavna 
predstavnica je bila v zadnjih časih Slovenija.«69
V vojaških zadevah je bila Narodna vlada prepuščena sama sebi. Graditev voj-
ske je pogojeval slovenski dejavnik. Komuniciranje in reševanje vojaških zadev med 
Ljubljano in Zagrebom – čeprav je bilo to verjetno drugače zamišljeno – nista nikoli 
imeli oblike vojaškega vodenja in poveljevanja. Odnos med Ljubljano in Zagrebom 
je bil bolj ali manj enakopraven, graditev obeh vojsk – slovenske in hrvaške – pa je še 
poudarila konfederativen značaj Države SHS.
Slovenski vojski je načelovalo poverjeništvo za narodno obrambo s poverje-
nikom L. Pogačnikom, ki mu je bilo podrejeno poveljstvo II. vojnega okrožja s 
sedežem v Ljubljani.70 Okrožje je obsegalo »Kranjsko, Koroško, Štajersko in kar je 
Primorskega«.71 Vodila sta ga podmaršal Nikola pl. Ištvanović in načelnik štaba pol-
kovnik Milan Ulmansky, ki ju je imenovalo Narodno vijeće. Štab II. vojnega okrožja 
je bil najvišje vojaško poveljstvo na Slovenskem, poverjenik za narodno obrambo L. 
Pogačnik pa je svoje poverjeništvo razvil v osrednji vojaškoupravni organ.72
Narodna vlada je na vojaškem področju reševala vrsto vprašanj. Odločala je o 
kadrovskem popolnjevanju vojske oziroma je bil na tem področju dejaven slovenski 
general Rudolf Maister.73 Kljub temu da je tedanjo slovensko vojsko ves čas njenega 
obstoja pestilo pomanjkanje vojakov, je vojaškim oblastem uspelo zbrati precej voja-
štva. Slovenska vojska v Državi SHS je imela dva generala, 47 štabnih (višjih) oficirjev, 
962 oficirjev in 11.364 vojakov. Imela je tudi zadostno oborožitev. Ob tem je treba 
upoštevati, da je bila dejanska moč slovenske vojske večja, saj je bilo pod poveljstvom 
slovenske vojaške oblasti še 1773 srbskih častnikov in vojakov, ki so iz avstrijskega 
vojnega ujetništva 6. novembra 1918 prispeli v Ljubljano. Z odobritvijo srbske vlade 
in Narodnega vijeća so se organizirali kot 26. pehotni polk Poveljstva srbskih čet v 
Ljubljani. Poveljstvo je vodil konjeniški podpolkovnik Stevan Švabić. Srbski vojaki so 
Slovencem naredili veliko uslugo 14. novembra 1918, ko so z opozorilom, da so pred-
stavniki antantne vojske, na Vrhniki ustavili prodiranje Italijanov proti Ljubljani. Pri 
tem je eno od ključnih vlog imel Švabić.74 Ljubljana se mu je leta 1931 oddolžila z ime-
novanjem za svojega častnega meščana. Kot smo opozorili, so bile v službi Narodne 
vlade tudi češke, slovaške, bosanske in poljske vojaške enote. 
69 »Našo osvoboditev pozdravljajo i – Bolgari,« Slovenski narod, 19. 11. 1918, 1. Gl. tudi »Bolgari pozdravljajo svo-
bodno Slovenijo,« Slovenec, 19. 11. 1918, 2.
70 Matjaž Bizjak, Slovenska vojska 1918–1919 in formiranje Dravske divizijske oblasti: magistrska naloga (Ljubljana: 
Filozofska fakulteta, 2001), 115. Gl. tudi Zdravko Seručar, Vojne akcije u Koruškoj 1918/19 godine: kratak pre-
gled (Beograd: Vojnoistoriski institut J. A., 1950), 28. Janez J. Švajncer, Slovenska vojska 1918–1919 (Ljubljana: 
Prešernova družba, 1990), 28, 29.
71 Bizjak, Slovenska vojska 1918–1919, 115. Matjaž Bizjak, »Vojska Države Slovencev, Hrvatov in Srbov,« Vojaška 
zgodovina 4, št. 1 (2003): 106. »Poziv okrožnim in okrajnim zdravnikom,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 3. 12. 
1918, 31. 
72 Damijan Guštin, »Oborožene sile Države SHS,« v: Slovenska novejša zgodovina, 194. Bizjak, Slovenska vojska 1918–
1919, 115.
73 O tem gl. podrobneje Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 137–40.
74 Švajncer, Slovenska vojska 1918–1919, 71, 72. Guštin, »Dve antantni vojski,« 83–85.
53Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Same slovenske vojaške enote so v času Države SHS veliko dosegle. To sta dokazo-
vali Maistrova ohranitev območja Maribora za Slovenijo in zagotovitev slovenske seve-
rovzhodne meje ter zasedba ozemlja na južnem Koroškem od Podkloštra na zahodu, 
Grebinja na severu in Št. Pavla na vzhodu. Za vojaško zasedbo Celovca se niso odločili. 
Na seji Narodne vlade 30. novembra 1918 ji je nasprotoval Ivan Tavčar, ker je po nje-
govem mnenju niso dovoljevale razmere na področju preskrbe s prehrano. Pred tem so 
se člani Narodne vlade seznanili z Maistrovo oceno, da je z vojaškega stališča zasedba 
Celovca mogoča. Tavčar je zagovarjal stališče, naj vojaštvo zasede samo še Grabštajn 
pri Celovcu in Celovec, v katerem je sicer bilo precej živil, le ogroža.75
Narodna vlada je bila v vojaških zadevah dejavna tudi na druge načine. Odločala 
je o napredovanju častnikov, ustanovila vojaško intendanco in zagotovila plačo vsem 
vojaškim osebam. Na Slovenskem so sami in v celoti vzdrževali oborožene sile. Narodna 
vlada je poskrbela tudi za duhovno oskrbo vojaštva. Ukrepala je še glede usklajenega 
delovanja vseh vojaških, splošnoobrambnih in varnostnih sil ter pregleda nad vsemi 
obstoječimi vojaškimi enotami in njihovo kadrovsko sestavo na slovenskem ozemlju. 
Poleg tega je izvajala demobilizacijo vojaških oseb, reševala je vprašanja, povezana s 
socialnim položajem nepoklicnih častnikov v mirnodobskih razmerah, in vprašanja, 
ki so zadevala socialni položaj slovenskih vojaških vojnih invalidov. Oblikovala je tudi 
slovensko vojaško sodstvo.76 Na vojaškovarnostnem področju je bila izredno pomem-
ben dokaz učinkovitosti vojaške oblasti na Slovenskem uspešna izpeljava prehoda 
nekdanjega avstro-ogrskega vojaštva (šlo je za med 250.000 in 300.000 mož s 50.000 
konji), ki se je po sklenitvi premirja 3. novembra 1918 v Padovi z italijanske fronte čez 
slovensko ozemlje umikalo domov. Pred navalom tujega vojaštva so Slovenijo rešili 
polkovnik Ulmansky s pravočasnim, premišljenim, jasnim in hitrim poveljevanjem ter 
slovenski železničarji, ki so se postavili v službo nove države in nesebično izpolnjevali 
težko in odgovorno službo pri prevozu vojaštva in ujetnikov. Brez njihove požrtvo-
valnosti se prevoz razpadajoče avstro-ogrske armade, dokaz organizacijske sile mlade 
slovenske oblasti, ne bi nikoli tako uspešno izvedel, kot se je.77
Na Slovenskem so izvajali državno oblast tudi na drugih področjih, ki si jih je sprva 
zase pridržalo Narodno vijeće. Potem ko je pomilostilo vse osebe, ki so jih do 30. okto-
bra 1918 obsodila avstro-ogrska civilna in vojaška kazenska sodišča zaradi veleizdaje, 
žaljenja veličanstva in članov cesarske ter kraljevske hiše, zločina proti vojni sili države 
in dezertiranja, sta poverjenika za pravosodje in narodno obrambo Ravnihar in L. 
Pogačnik o tem obvestila vsa sodišča in državna pravdništva oziroma vojaško sodišče v 
Ljubljani. Hkrati sta jim ukazala, naj jima poročajo o izvršenih pomilostitvah in osebe, 
ki so v kazenskem ali preiskovalnem zaporu, izpustijo na svobodo.78
75 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 148.
76 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 145–52.
77 Viktor Andrejka, »Razvoj vojaštva in vojaški dogodki od prevrata do danes,« v: Slovenci v desetletju 1918–1928, 
272. Železničarjem, ki so rešili »velik del naše domovine pred grozotami, ki se redno pojavljajo ob umikanju velikih 
razkrojenih (…) nediscipliniranih vojsk«, se je 16. 11. 1918 posebej zahvalil Slovenski narod. (»Čast komur čast!,« 
Slovenski narod, 16. 11. 1918, 1.)
78 »Naredba poverjeništva za pravosodstvo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 3. »Naredba poverjeni-
štva za narodno brambo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 18. 11. 1918, 17.
54 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
Še izraziteje se je pokazalo, da je v delovanje Narodne vlade zajeto tudi izvrševanje 
državne oblasti iz pristojnosti Narodnega vijeća, ko so v Sloveniji razveljavili nekatere 
najvišje pravne akte, ki so jih izdali organi avstrijske državne uprave, ter akte z naj-
večjo pravno močjo, ki so jih sprejeli organi avstrijske zakonodajne oblasti. Narodna 
vlada je razveljavila vrsto predpisov in naredb različnih organov oblasti ter posamez-
nih ministrstev iz avstrijskega državnega zakonika,79 razveljavila pa je tudi avstrijski 
državni zakon o društvenem pravu, avstrijski državni zakon o shodnem pravu80 in § 23 
avstrijskega državnega tiskovnega zakona.81 S tem je skladno s predhodnimi zahtevami 
vseh tedanjih slovenskih političnih taborov – socialnodemokratskega, liberalnega in 
katoliškega – uzakonila svobodo zbiranja, združevanja in svobodno kolportažo.82 Tako 
je državno oblast izvajala še na enem od področij iz pristojnosti Narodnega vijeća. 
Zadnje med njimi je bilo imenovanje stopenj višjih uradnikov. Po sklepu, ki ga je spre-
jela že na svoji prvi seji 1. novembra 1918, je imenoval »uradništvo do vštevši IX. 
činovnega razreda vsak pov. v svojem delokrogu, pričenši z VIII. činovnim razredom 
pa Narodna vlada SHS v Ljubljani«.83
Narodna vlada je v svojem delovanju uredila vrsto vprašanj. Pravno je uveljavila 
slovensko oblast proti predstavnikom stare avstrijske oblasti. Odstavila je vse urad-
nike na izpostavljenih položajih in jih nadomestila s slovenskimi. predstavnike prejšnje 
Avstrije je odstavila tudi na šolskem področju. Pouk v šolah je ponovno stekel sredi 
novembra. Slovenizirali so tudi vrsto nemških kulturnih institucij in reprezentančnih 
kulturnopolitičnih objektov.84 Posegi v uradniški aparat niso vplivali na delovanje obla-
sti, saj se njegov dotedanji obseg, glede na nadomestitev nemških uradnikov s sloven-
skimi, ni zmanjšal.85 Kot je opozoril nekdanji profesor ustavnega in upravnega prava 
na dunajski univerzi in finančni minister v zadnji avstrijski vladi (od 27. oktobra do 11. 
79 »Naredba poverjeništva za prehrano,« »Naredba poverjeništva za prehrano,« »Naredba poverjeništva za finan-
ce,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 3. »Naredba poverjeništva za prehrano,« UL Narodne vlade 
SHS v Ljubljani, 8. 11. 1918, 5. »Naredba poverjeništva za trgovino in industrijo, sporazumno s poverjeništvom za 
prehrano,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 12. 11. 1918, 10. »Naredba poverjeništva za kmetijstvo,« »Naredba 
poverjeništva za kmetijstvo,« »Naredba poverjeništva za kmetijstvo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 14. 11. 
1918, 11. »Naredba poverjeništva za prehrano,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 15. 11. 1918, 13. »Naredba 
poverjeništva za notranje zadeve in finance dogovorno s poverjeništvom za socialno skrbstvo,« »Naredba poverje-
ništva za kmetijstvo,« »Naredba poverjeništva za trgovino in industrijo in za kmetijstvo,« UL Narodne vlade SHS v 
Ljubljani, 26. 11. 1918, 25.
80 »Naredba poverjeništva za notranje zadeve,« »Naredba poverjeništva za notranje zadeve,« UL Narodne vlade SHS 
v Ljubljani, 28. 11. 1918, 27.
81 »Naredba poverjeništva za notranje zadeve o prosti kolportaži,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 28. 11. 1918, 
27.
82 O teh zahtevah gl. »Veličasten shod v Mestnem domu v Ljubljani,« Naprej, 11. 11. 1918, 1. »Poročilo iz seje načel-
stva JDS,« Slovenski narod, 14. 11. 1918, 2. Jurij Perovšek, ur. Programi političnih strank, organizacij in združenj na 
Slovenskem v času Kraljevine SHS: 1918–1929 (Ljubljana: Arhivsko društvo Slovenije, 1998), 65. Predlog o razvelja-
vitvi avstrijskega zakona o društvenem in shodnem pravu ter uvedbi proste kolportaže je na seji Narodne vlade 18. 
11. 1918 podal član JSDS in poverjenik za socialno skrbstvo Kristan. (Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 118.)
83 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 54. Prim. tudi 134.
84 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 164–67.
85 Odstavljeni uradniki niso ostali brez sredstev za preživljanje. Narodna vlada je še pred iztekom novembra sklenila, 
da se jim »izplačajo dne 1. decembra t. i. vsi dosedanji službeni prejemki kot sustentacija (podpora – op. J. P.) 
proti poznejšemu obračunu s prizadetimi vladami, kakor to dela Nemška Avstrija proti drugorodnim uradnikom«. 
(Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 134.)
55Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
novembra 1918) dr. Joseph Redlich, so nove države, ki so nastale po zlomu Avstro-
Ogrske, razpolagale z nepogrešljivim upravnim sistemom, na katerega se je oprlo nji-
hovo delovanje – nacionalnim uradništvom mrtve monarhije. To je od poletja 1918 
najprej zasebno in nato javno navezovalo stike z voditelji narodov, ki jim je pripadalo. 
In ko je država razpadla, je svoje znanje in izkušnje dalo v službo svojega naroda.86 
V zvezi z uveljavitvijo slovenske oblasti proti stari avstrijski je treba omeniti tudi 
utemeljitev novega, slovenskega civilnega in vojaškega pravosodnega sistema. Vlada 
je odpustila 93 sodnikov in državnih pravdnikov ter 75 drugih sodnih uradnikov in 
imenovala nove, slovenske sodnike, državne pravdnike in sodne uradnike. S tem je 
prevzela vodstvo deželnega, okrajnega in državnega pravdništva v Ljubljani in tistih 
okrožnih sodišč v Celju, Mariboru in Novem mestu ter okrajnih sodišč, katerih vod-
stva so bila v rokah tujerodnih sodnikov ali državnih pravdnikov. Sodni uradniki so 
hkrati podali zaobljubo spoštovanja zakona in zvestobe Državi SHS. Določili so tudi 
nove nazive sodišč oziroma državnih pravdništev. Ti so odtlej bili: deželno sodišče, 
okrožno sodišče, okrajno sodišče in državno pravdništvo.87 Kot se je kasneje spomi-
njal tedanji poverjenik za pravosodje Ravnihar, je bila s tem nova slovenska pravoso-
dna organizacija »v glavnem izvedena. V pogon spravljeni stroj je bil namazan in je 
deloval brezhibno. Vodilna mesta so bila v trdnih, veščih in zanesljivih rokah. Tvorci 
visoke kvalitete. Čestitam samemu sebi, da sem imel ob izbiri svojih sodelavcev srečno 
roko.«88 
Na področju vojaškega pravosodja je bilo pomembno oblikovanje vojaškega 
sodiš ča SHS v Ljubljani. V njegovi pristojnosti so bila vsa kazniva dejanja vojaških 
oseb na slovenskem ozemlju, razen dejanj antantnih čet. Ob tem je poverjeništvo za 
narodno obrambo določilo, da je funkcija javnega tožilca za vse vojaške osebe pre-
šla na vojaškega pravdnika Narodne vlade, ki je bil podrejen poverjeniku za narodno 
obrambo. Razveljavilo je določila vojaškega kazenskega zakonika, ki so zadevala 
pristojnost vojaškega poveljnika, ter preneslo njegove pravice (pravico kazenskega 
zasledovanja, odredbe preventivnega zapora, ustavitve postopka in pravico obtožbe) 
neposredno na vojaškega pravdnika Narodne vlade. Poleg tega je združilo prejšnje 
divizijsko in prejšnje brigadno sodišče v eno vojaško sodišče, pristojno za dejanja, ki 
so zahtevala kazenski pregon. Določilo je tudi sedeže vojaških sodišč na slovenskem 
ozemlju – v Ljubljani in Mariboru. Mariborsko vojaško sodišče je bilo pristojno za 
osebje iz štajerskega obmejnega poveljstva, ljubljansko pa za osebje iz preostalega dela 
II. vojnega okrožja ter iz koroškega obmejnega poveljstva v Borovljah.89 
Upravni sistem, ki so ga vzpostavili z oblikovanjem Narodne vlade, se je proti prej-
šnjemu bistveno spremenil. Avstrijska namestništva in deželne vlade so bile uteme-
ljene na t. i. birokratskem sistemu, ko je bil vodja uprave v deželi cesarski namestnik 
ali deželni predsednik in je bil osebno odgovoren za vsa upravna dejanja namestništva 
86 Joseph Redlich, Austrian War Government (New Haven: Yale University Press; London: Humphrey Milford; 
Oxford: University Press, 1929), 172, 175.
87 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 170, 171.
88 Ravnihar, Mojega življenja pot, 138.
89 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 151, 152.
56 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
ali deželne vlade. Iz pristojnosti namestništev in deželnih vlad so bili izvzeti le sodna 
uprava s sodstvom, železnice, pošta in državne domene; finančna uprava je bila z njimi 
le v rahli zvezi. Narodna vlada pa je bila utemeljena na ministrskem ali kolegialnem 
sistemu, po katerem je izvajal upravo in bil hkrati zanjo odgovoren kolegij – to je 
celotna Narodna vlada. Ta je o vseh pomembnejših vprašanjih odločala v kolegiju, 
njenim posameznim članom kot vodjem posameznih poverjeništev je bilo odločanje 
prepuščeno samo pri manj pomembnih stvareh.90 V primerjavi s prejšnjimi oddelki 
namestništev in deželnih vlad pa so poverjeništva organizirali precej samostojno. »To 
stanje se mora označiti kot dekoncentracija po resortih, ki je imela poleg dobrih tudi 
senčne strani, n. pr. povečano potrebo osebja, neenakomerno postopanje in otežko-
čeno vrhovno vodstvo uprave.«91
Pristojnost celotne Narodne vlade »v razmerju do njenega predsednika in do 
posameznih poverjenikov ni bila točno opredeljena, vendar je izdajala naredbe in z 
njimi vršila zakonodajo samo celokupna Narodna vlada. Tudi naredbe, ki so bile zlasti 
v prvem času dostikrat objavljene od posameznih poverjeništev, so bile sklenjene v 
sejah celokupne Narodne vlade, kar je razvidno iz njenih zapisnikov.«92 Tako so tudi 
take naredbe imele zakonito moč, čeprav so v formalnem pogledu izhajale samo iz 
posameznega poverjeništva, tem pa se ni mogla prisojati zakonodajna oblast.93
Oblikovanje nove državnoupravne ureditve na Slovenskem je vodilo k ustano-
vitvi več pomembnih institucij na upravnopolitičnem in gospodarskem področju. 
Narodna vlada je že na svoji prvi seji 1. novembra 1918 sklenila, da začne izdajati 
svoj Uradni list,94 7. novembra pa je odredila, da se »sestavi (…) upravna komisija, 
ki izdela načrt za preosnovo javne uprave v prehodnji dobi, dokler se ne izdela in ne 
uveljavi definitivna upravna organizacija naše države. V to komisijo se pokličeta dva 
uradnika politične uprave in po en uradnik finančne, šolske in justične uprave ter dež.
[elnega] odbora. Ekselenca dr. Ivan vitez Žolger se naprosi, da prevzame predsedstvo 
te komisje. Komisija ima pravico, da pritegne k sodelovanju strokovnjake. Z delom 
naj začne takoj in ga po možnosti pospeši. Člane komisije bodo imenovali posamezni 
resorji. En uradnik naj bo vzet iz uradništva, ki posluje v prvi instanci, eden od uradni-
štva, ki posluje v drugi inštanci; tretjo inštanco pozna dr. Žolger sam.«95 
Poleg Uradnega lista in upravne oziroma t. i. Žolgerjeve komisije je Narodna vlada 
ustanovila tudi svoj Dopisni urad in Prehodni gospodarski urad v Ljubljani (Pegu). 
Pegu je v času, dokler se ne ustvarijo normalne mirnodobske razmere, prevzel nad-
zor nad vso proizvodnjo, ki je bila v javnem interesu, poverjena pa mu je bila tudi 
90 Lovro Bogataj, »Uprava v Sloveniji od prevrata 1918 do izvršitve Vidovdanske ustave,« v: Slovenci v desetletju 1918–
1928, 381, 382. Prim. tudi Dragotin Trstenjak, »Uprava v Sloveniji,« v: Spominski zbornik Slovenije: ob dvajsetletnici 
Kraljevine Jugoslavije, ur. Jože Lavrič, Josip Mal in France Stele (Ljubljana: Jubilej, 1939), 110.
91 Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 382.
92 Ibid. – Navedeno trditev lepo dokazuje primerjava naredb, objavljenih v Uradnem listu, in predhodnih sklepov, 
sprejetih na sejah Narodne vlade. Gl. UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4.–30. 11. 1918, 2–37, 41 in Ribnikar, Sejni 
zapisniki 1, 53–155.
93 Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 378.
94 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 54.
95 Ibid., 83.
57Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
demilitarizacija gospodarstva. Pegu je vodil poverjenik za javna dela in obrt Remec, 
ki so mu dodelili sosvet industrialcev, obrtnikov, trgovcev in delavcev.96 Narodna vlada 
je 26. novembra 1918 ustanovila še vseučiliško komisijo, to je komisijo za ustanovitev 
dolgo želene slovenske univerze.97
nov državnopravni in upravnopolitični položaj, ki je nastal z oblikovanjem Države 
SHS, je Narodna vlada utemeljila še z drugimi ukrepi. Razglasila je novo državno pri-
padnost prebivalstva na Slovenskem. To je storila v svojem prvem razglasu, ki ga je 
naslovila z Državljani!98 S tem je za vse fizične osebe, ki so živele na slovenskem oze-
mlju, uveljavila nov javnopravni položaj v zvezi z njihovim državljanstvom. Njegovo 
podlago je od 29. oktobra 1918 predstavljala Država SHS. Narodna vlada jih je od 
tedaj dalje štela za »državljane svobodne Slovenije«99 oziroma Države SHS. Člani 
vlade so prebivalce na Slovenskem naslavljali s »sodržavljani«.100 Ob poudarku, naj 
Slovenci pokažejo svetu, da so si sposobni vladati sami, so enako ravnali tudi v poli-
tičnem tisku.101 Narodna vlada je slovenskim državljanom Države SHS, obenem z 
opozarjanjem na njihove državljanske dolžnosti (vzdrževanje javnega reda in miru, 
spoštovanje tuje lastnine, opravljanje vojaške dolžnosti), zagotavljala z državljanstvom 
povezane pravice. Te so zadevale predvsem njihov socialnogospodarski vidik, ki so ga 
v glavnem opredelili v delovnih nalogah poverjeništva za socialno skrbstvo.102 Odločili 
so se tudi za izdajanje legitimacij civilnim in vojaškim osebam.103 
Spremenjeno državno, družbeno in politično stvarnost na Slovenskem je Narodna 
vlada uveljavila tudi tako, da je opozorila na obliko vladavine v Državi SHS (meščansko 
republiko). Odredila je, da se sodbe »razglašajo v imenu zakona«, medtem ko so jih 
v avstro-ogrski monarhiji razglašali »v imenu Njeg. Vel. Cesarja«.104 To spremembo 
so uveljavili tudi v vojaškem pravu.105 Značaj Države SHS kot meščanske demokra-
tične republike so uveljavili še z odpravo nazivov, kot so »visokorodje«, »blagorodje« 
in podobni, ter naslovov na oblasti ali urade, kot so »visoki«, »slavni« in drugi. V 
96 Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 383. Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 83, 84.
97 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 169, 170.
98 »Državljani!,« 1.
99 »Plačevanje davkov,« Slovenski narod, 6. 11. 1918, 1.
100 »Sodržavljani!,« Slovenski narod, 5. 11. 1918, 1.
101 »Slovenci, zavestni sodržavljani!,« Slovenski narod, 14. 11. 1918, 2.
102 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 173–75.
103 »Objava poverjeništva za notranje zadeve,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 12. 11. 1918, 10. »Vojaške legitima-
cije,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 23. 11. 1918, 24. Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 64.
104 »Naredba poverjeništva za pravosodstvo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2. Prvo sodbo »V imenu 
zakona« je deželno sodišče v Ljubljani razglasilo 31. 10. 1918. Na to so posebej opozorili vodilni slovenski časniki. 
Slovenski narod je še isti dan poročal, da je deželno sodišče v Ljubljani razglasilo razsodbo »V imenu zakona«. 
Poudaril je, da je to bila »prva razsodba ljubljanskega deželnega sodišča, ki je bila izrečena s tem začetkom. Ta 
razsodba je torej za nas Jugoslovane zgodovinskega pomena!« (»V imenu zakona!,« Slovenski narod, 31. 10. 1918, 
1.) Podobno sta poročala tudi Slovenec in Naprej (»Ljubljanske novice: v imenu zakona!,« Slovenec: popoldanska 
izdaja, 31. 10. 1918, 3. »Dnevne vesti: ‘V imenu zakona’,« Naprej, 2. 11. 1918, 3.) O tem gl. tudi Dragotin Lončar, 
Politično življenje Slovencev: od 4. januarja 1797. do 6. januarja 1919. leta (Ljubljana: Slovenska matica, 1921), 119. 
Erjavec, Slovenci, 65. Pripominjam, da je Metod Dolenc v svojem delu Pravna zgodovina za slovensko ozemlje, nave-
del napačen datum – 21. 10. 1918 (Metod Dolenc, Pravna zgodovina za slovensko ozemlje: sostavni očrt (Ljubljana: 
Akademska založba, 1935), 500). Očitno je bila posredi tiskarska napaka. 
105 »Naredba poverjeništva za narodno obrambo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 4.
58 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
dopisih oblasti na osebe so lahko uporabljali samo nazive »gospod«, »gospa« in 
»gospodična«.106
Narodna vlada je uveljavila nova načela narodnega in družbenega življenja tudi 
v temeljnem identitetnem bistvu slovenskega človeka – slovenskem jeziku. Na svoji 
prvi seji 1. novembra 1918 je sprejela sklep, da je »notranji uradni jezik (...) sloven-
ski; slovenske in nemške vloge se sprejemajo, reševati jih je slovensko«.107 V tem 
smislu je poverjeništvo za pravosodje že 31. oktobra 1918 odredilo, da je »uradni 
jezik na sodiščih in državnih pravdništvih (...) slovenski, odnosno srbohrvatski«.108 
Glede jezikov drugih narodov v Državi SHS je začasno določilo, »da so stranke upra-
vičene podajati vloge v svojem jeziku, da se pa te rešujejo le v uradnem jeziku«. 
Določilo je tudi, da morajo biti »vsi napisi na uradnih poslopjih (...) v uradnem 
jeziku. Štampilje naj se čimprej izmenjajo s takimi v izključno uradnem jeziku. Na 
mesto orla naj pride znamka SHS.«109 Da je slovenščina uradni jezik, je odredilo 
tudi poverjeništvo za promet.110 Slovenščina je postala izključni učni jezik še na vseh 
ljudskih in meščanskih šolah, pripadnikom drugih narodov pa so bile ob zadostnem 
številu šoloobveznih otrok zagotovljene manjšinske šole z državnim (slovenskim) 
jezikom kot obveznim predmetom.111 Slovenščino so kot učni in uradni jezik uvedli 
tudi na vseh do tedaj utrakvističnih srednjih šolah. Enako je veljalo za učiteljišča in 
druge srednje šole.112 Znanje slovenskega jezika »v govoru in pisavi« je bilo pogoj za 
zaposlitev.113 Slovenski jezik je postal poveljevalni jezik v vseh enotah in poveljstvih 
slovenske vojske. Izjema je bil le 26. pehotni polk Poveljstva srbskih čet v Ljubljani. 
Slovenska povelja so povzeli po sokolskih telovadnih izrazih pa tudi po slovenskem 
gasilskem poveljevanju, celo po čeških zgledih. V začetku je bilo precej odvisno od 
iznajdljivosti častnikov. Za čine so uporabljali slovenske nazive.114 Od 1. novembra 
106 »Naredba predsedništva Narodne vlade SHS v Ljubljani,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 23. 11. 1918, 23. 
107 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 54. Narodna vlada je s tem uzakonila poziv Narodnega sveta, ki je že 28. 10. 1918 po časo-
pisju sklenil pozvati vse javne urade na Slovenskem in v Istri, da uradujejo izključno v slovenskem ali srbohrvaškem 
jeziku. To je pomenilo, da sta »slovenski in srbohrvaški jezik (...) občevalni in poslovni jezik naših javnih uradov«. 
(»Poziv Narodnega Sveta,« Slovenski narod, 2. 11. 1918, 1. »Obvestila Narodnega sveta: poziv ‘Narodnega Sveta’,« 
Naprej, 2. 11. 1918, 1.)
108 »Naredba poverjeništva za pravosodstvo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2. – Vprašanja srbo-
hrvaškega jezika v javni rabi Narodna vlada ni posebej obravnavala. Ustanovila pa je učiteljske tečaje za priučitev 
»srbsko-hrvaškega narečja«. (»Naredba poverjeništva za uk in bogočastje,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 23. 
11. 1918, 24.)
109 »Naredba poverjeništva za pravosodstvo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2.
110 »Naredba poverjeništva za promet,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2. – K določilu, da je »uradni 
jezik (...) slovenski«, je poverjeništvo za promet dodalo, da je »v narodno mešanih krajih in na narodni meji (...) 
priporočati začasno v tem pogledu potrpljenja«.
111 »Naredba poverjeništva za uk in bogočastje,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 20. 11. 1918, 20. – Po naredbi so 
bile »ob izkazanem zadostnem številu šoloobveznih otrok dotične narodnosti« dopustne tudi »zasebne drugoje-
zične šole s pravico javnosti«.
112 »Naredba poverjeništva za uk in bogočastje,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 20. 11. 1918, 20. Perovšek, 
Slovenski prevrat 1918, 167.
113 »Natečaj,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 21. 11. 1918, 22. »Razpis službe okrajnega gozdarja,« UL Narodne 
vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 26.
114 Janez J. Švajncer, »Slovenska vojska 1918–1919,« v: Boj za Maribor 1918–1919: spominski zbornik ob sedemdesetle-
tnici bojev za Maribor in severno mejo na slovenskem Štajerskem, ur. Janez. J. Švajncer (Maribor: Obzorja, 1988), 143, 
144.
59Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
1918 (praznika Vseh svetih) so v ljubljanski stolnici vsa bogoslužna opravila potekala 
le v slovenskem jeziku.115
Spremenjene temelje slovenskega družbenega in političnega življenja je uteme-
ljilo tudi zakonodajno delo Narodne vlade. Akt zakonodaje je pomenila že njena prva 
uradna objava, oblikovana 31. oktobra 1918. Razglašala je, da »vsi dotedanji zakoni 
in vse dotedanje naredbe ostanejo še nadalje v veljavi, enako vse naredbe vojaške in 
civilne oblasti ter uradi, dokler vlada drugače ne ukrene«.116 To so storili še isti dan z 
že omenjenim določilom, da se sodbe »razglašajo v imenu zakona«. Značilen dokaz 
zakonodajne dejavnosti Narodne vlade pa je bilo prav tako že omenjeno razveljavljanje 
različnih predpisov in naredb iz avstrijskega državnega zakonika, razveljavljenje avstrij-
skega državnega zakona o društvenem pravu, zakona o shodnem pravu, dela materije 
iz avstrijskega državnega tiskovnega zakona in posameznih določil iz avstro-ogrskega 
vojaškega kazenskega zakonika ter njihovo nadomeščanje z novimi nastopnimi zakon-
skimi določbami. Veljavnost naredb zakonitega značaja, ki jih je izdala Narodna vlada 
pred 1. decembrom 1918, je v veliki meri priznavala tudi kasnejša ustava Kraljevine 
SHS (Vidovdanska ustava).117 V 130. členu je predpisovala, da so se morale samo tiste 
začasne zakonite uredbe, »kar jih je bilo izdanih od dne 1. decembra 1918. leta do 
dne proglasitve te ustave (28. junija 1921 – op. J. P.), (...) predložiti zakonodajnemu 
odboru v pregled«. Odbor bi nato sklenil, kateri tovrstni pravni akti »ostanejo v veljavi 
brez izpremembe, kateri se izpremene in kateri se ukinejo«.118 S tem so imeli začasni 
zakoni, naredbe itd., ki so bili izdani pred 1. decembrom 1918, že sami po sebi zakonito 
veljavo.119 To so v Sloveniji poudarili v predlogu zakonske pooblastitve za ljubljansko 
in mariborsko òblastno samoupravo 29. februarja 1928. Predlog je opozarjal, da imajo 
v smislu 130. člena ustave naredbe Narodne vlade SHS v Ljubljani, razglašene do 1. 
decembra 1918, moč zakona. Od naredb Narodne vlade, ki so jih razglasili pred 1. 
decembrom 1918 in so imele zakonsko moč same po sebi brez naknadne odobritve 
po zakonodajnem odboru, je bila po omenjenem predlogu zlasti pomembna Naredba 
celokupne vlade o prehodni upravi v ozemlju Narodne vlade SHS v Ljubljani (Naredba 
o prehodni upravi), ki so jo pripravili sredi novembra 1918.120 
115 »Ljubljanske novice: slovenska služba božja,« Slovenec: popoldanska izdaja, 31. 10. 1918, 3. Jegličev dnevnik, 766.
116 »Državljani!,« 1. – Opozorilo, da ostanejo vsi dotedanji zakoni in naredbe v veljavi, so vsebovale še nekatere druge 
naredbe in razglasi. (»Naredba poverjeništva za pravosodstvo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2. 
»Naredba poverjeništva za narodno obrambo,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 4. »Razglas poli-
cijskega ravnateljstva v Ljubljani,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 9. 11. 1918, 8. »Naredba poverjeništva za 
kmetijstvo o varstvu poljščine in poljedelstva,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 20. 11. 1918, 19. »Oklic,« UL 
Narodne vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 26.)
117 Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 378. Stiplovšek, Slovenski parlamentarizem, 225 in op. 659.
118 »Ustava kraljevine Srbov, Hrvatov in Slovencev,« UL Deželne vlade za Slovenijo, 27. 7. 1921, 428.
119 Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 379.
120 Perovšek, Slovenska osamosvojitev 1918, 171, 172. Stiplovšek, Slovenski parlamentarizem, 226 in op. 661.
60 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
3.
Izvajanje državne oblasti so na Slovenskem celovito uredili. To so storili z ome-
njeno Naredbo o prehodni upravi, ki je opredelila državnopravno razmerje med 
Narodnim vijećem in Narodno vlado.121 S to naredbo je Narodna vlada storila tisto, 
kar so sicer od nje v javnosti terjali socialni demokrati. Na shodu JSDS 10. novembra 
1918 v Ljubljani je tako zahtevo izrekel dr. Krivec, ki je vlado pozval, naj pove, kakšno 
razmerje vlada med njo »ter hrvaškim Vjećem, našim vrhovnim vodstvom«.122
V času, ko je Krivec izrekel gornji poziv, je Žolgerjeva komisija, v kateri je 
pomembno sodeloval tudi upravni pravnik dr. Henrik Steska,123 že pripravljala 
Naredbo o prehodni upravi. S to naredbo so opredelili izvajanje državne oblasti na 
Slovenskem. Naredbo so izoblikovali 14. novembra 1918, Narodna vlada jo je obrav-
navala 16. novembra 1918, razglasila pa 21. novembra 1918.124 Naredbo so oblikovali 
sporazumno z Narodnim vijećem, in ne morda po njegovem navodilu ali poobla-
stilu.125 Eden od avtorjev znanega zbornika Slovenci v desetletju 1918–1928, pravnik dr. 
Lovro Bogataj, je ocenil, da je imela značaj mednarodne pogodbe.126 Naredba je dolo-
čala, da je »do onega časa, dokler konstituanta naroda SHS ne ukrene drugače (...) 
Narodno veće SHS v Zagrebu najvišji činitelj v državi SHS«.127 Narodna vlada mu je 
priznavala skupno vrhovno oblast »v vseh vprašanjih, ki so v zvezi s temeljnimi načeli 
ujedinjenja naroda Slovencev, Hrvatov in Srbov v narodno, svobodno, neodvisno, na 
demokratskih načelih urejeno državo SHS in v vseh vprašanjih, ki jih zastopniki, odpo-
slani v Narodno veće, priznavajo za skupna«.128 Pri vseh drugih vprašanjih je imela v 
Sloveniji vso oblast, s čimer je bila v Državi SHS priznana slovenska državnopravna 
subjektiviteta.129
Narodno vijeće, ki je imelo za Slovenijo po sporazumu vrhovno oblast, je z 
Naredbo o prehodni upravi njeno izvajanje preneslo na Narodno vlado. Naredba je 
»za ono dobo, dokler konstituanta naroda SHS ne določi ustave države SHS in se 
ne uveljavi po smislu te ustave definitivni upravni ustroj«, odrejala, da se upravljanje 
Slovenije »pod vrhovnim vodstvom Narodnega veća SHS v Zagrebu osredotočuje v 
‘Narodni vladi SHS v Ljubljani’«. Narodno vijeće v Sloveniji ni bilo neposredni dejav-
nik državne oblasti. Njen dejanski subjekt je bila Narodna vlada. »Zagrebški Narodni 
svet (Narodno vijeće – op. J. P.) vsekakor ni imel ne sredstev ne volje in ne moči, da 
bi uveljavljal neposredno oblast nad slovenskim prostorom.«130 Naredba o prehodni 
121 O Naredbi o prehodni upravi gl. tudi Ribnikar, »Naredba o prehodni upravi,« 119–28.
122 »Po začrtani poti,« Naprej, 14. 11. 1918, 1.
123 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 166.
124 »Naredba celokupne vlade o prehodni upravi v ozemlju Narodne vlade SHS v Ljubljani,« UL Narodne vlade SHS v 
Ljubljani, 21. 11. 1918, 21, 22. Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 114. 
125 »Naredba o prehodni upravi,« 21. Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 377, 378.
126 Ibid., 378.
127 »Naredba o prehodni upravi,« 21. 
128 Ibid.
129 O razčlenitvi razmerja med Narodno vlado in Narodnim vijećem gl. tudi Perovšek, Slovenska osamosvojitev 1918, 
77–81, 102–105.
130 Grdina, »Biografski portret Ivana Tavčarja,« 73.
61Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
upravi je to pokazala z določilom, da »Narodna vlada SHS v Ljubljani upravlja« slo-
vensko »ozemlje v imenu Narodnega veća SHS v Zagrebu«.131 S tem pooblastilom 
so potrdili že izvajano prakso, da v Sloveniji odločitve Narodnega vijeća samostojno 
izvršujejo organi Narodne vlade ter da so te odločitve obvezne za Slovenijo po tem, ko 
jih sprejmejo in razglasijo ti organi. Z Naredbo o prehodni upravi je bila skozi razmerje 
med Narodno vlado in Narodnim vijećem Država SHS konfederativno sestavljena 
država, »v kateri je Slovenija tvorila nekak del realne unije«.132 V materialnoprav-
nem pogledu je imela konfederativno državnost.133 Po Metodu Mikužu je Država SHS 
»obsegala ‘neodvisne države’ Dalmacijo, Bosno in Hercegovino, Hrvaško s Slavonijo, 
Reko in Slovenijo. Taka je bila takrat narodova volja.«134
Konfederativno državnost Slovenije v Državi SHS je kazalo tudi določilo Naredbe 
o prehodni upravi, po katerem je bila Narodna vlada na slovenskem ozemlju »za vsa 
oblastva, vse urade in javne organe, kar jih je v tem ozemlju, najvišja upravna oblast 
in službena instanca«.135 Zato ni bilo »odloka ali naredbe Narodne vlade SHS v 
131 »Naredba o prehodni upravi,« 21.
132 Sergij Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev (Ljubljana: Slovenska matica, 1996), 469.
133 O državnosti Slovenije v Državi SHS gl. tudi Tomšič, »Razpad Avstro-Ogrske,« 625, 626. Momčilo Zečević, Na 
zgodovinski prelomnici: Slovenci v politiki jugoslovanske države 1918–1929: I. knjiga (Maribor: Obzorja, 1986), 183. 
Janko Pleterski, »29. oktober,« Glasnik Slovenske matice 13, št. 1 (1989): 32, 33. Dušan Nećak, »Jugoslavija, histo-
rična nujnost ali napaka?,« Časopis za zgodovino in narodopisje 65 (30), št. 1 (1994): 69. Stiplovšek, Slovenski par-
lamentarizem, 9, 15, 18. Peter Vodopivec, Od Pohlinove slovnice do samostojne države: slovenska zgodovina od konca 
18. stoletja do konca 20. stoletja (Ljubljana: Modrijan, 2006), 162. Ivan Kristan, »Razvoj slovenske državnosti in 
občine Škofja Loka,« v: 3 obletnice osamosvojitve, ur. Ivan Kristan (Škofja Loka: Združenje borcev za vrednote NOB 
Škofja Loka, 2016), 5. Prim. tudi Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 379. Momčilo Zečević, Slovenska ljudska stranka in 
jugoslovansko zedinjenje 1917–1921: od majniške deklaracije do vidovdanske ustave (Maribor: Obzorja, 1977), 398. 
Stanislava Koprivica Oštrić, »Konstituiranje Države Slovenaca, Hrvata i Srba 29. listopada 1918. godine,« Časopis 
za suvremenu povijest 25, št. 1 (1993): 51. Stiplovšek, »Prizadevanja za avtonomijo Slovenije,« 79. Janko Prunk in 
Cirila Toplak, Parlamentarna izkušnja Slovencev (Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 2005), 82. Janko Prunk in 
Marjetka Rangus, Sto let slovenskih političnih strank: 1890–1990 (Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 2014), 101. 
V nasprotju z navedenimi avtorji Walter Lukan ni prepričan o slovenski državnosti v Državi SHS. Razčlenitve tega 
vprašanja in utemeljitve svojega stališča ob tem ne podaja. (Walter Lukan, Iz »črnožolte kletke narodov« v »zlato 
svobodo«?: Habsburška monarhija in Slovenci v prvi svetovni vojni (Ljubljana: Znanstvena založba Filozofske fakul-
tete; Zveza zgodovinskih društev Slovenije, 2014), 139, op. 399.) Kot zanimivost dodajam, da sta òblastna odbora 
ljubljanske in mariborske òblasti na skupni seji 26. 5. 1927 v Celju pred deseto obletnico Majniške deklaracije spre-
jela izjavo, v kateri sta poudarila, da deklaracija »pomeni prvi začetek lastne državnosti Slovencev v skupnosti s Srbi 
in Hrvati«. (»Izjava slovenskih oblastnih skupščin ob 10 letnici majniške deklaracije,« Slovenec, 28. 5. 1927, 2.)
134 Metod Mikuž, »1917–1921: Narodni svet,« v: Zdenko Čepič et al. Zgodovina Slovencev (Ljubljana: Cankarjeva 
založba, 1979), 604.
135 »Naredba o prehodni upravi,« 21. – Tak položaj Narodne vlade v Državi SHS je leta 1919, ob uveljavljanju vseju-
goslovanskega državnega centralizma v Kraljestvu SHS, priznaval celo takratni vodilni jugoslovanski unitaristični 
in centralistični politik Svetozar Pribićević. Kot minister za notranje zadeve je 3. 3. 1919 v Ljubljano poslal dopis, 
v katerem je opozarjal, da se Deželna vlada za Slovenijo, ki je stopila na položaj prejšnje Narodne vlade, ne more 
opirati na njeno »naredbo od 14. novembra 1918 št. 111, Uradni list št. XI. o prehodni upravi na ozemlju Narodne 
vlade SHS v Ljubljani«. S to naredbo je »tedanja vlada določila, da je za vse pod njeno območje spadajoče ozemlje, 
kakor tudi za vsa oblastva, vse urade in javne organe, kar jih je v tem ozemlju, najvišja upravna oblast in službena 
instanca. Po tej naredbi je tudi deželna (Narodna – op. J. P.) vlada vodila vso upravo suvereno, izvzemivši skupna 
vprašanja, glede katerih je bila vezana na navodila narodnega veća v Zagrebu. Čim pa je bilo meseca decembra pre-
teklega leta (1. 12. 1918 – op. J. P.) proglašeno ujedinjenje vseh Jugoslovanov pod žezlom dinastije Karadjordjevićev 
in čim je bilo imenovano prvo ministrstvo Kraljevine Srbov, Hrvatov in Slovencev, se je upravni položaj v Sloveniji 
bistveno spremenil. Deželna (Narodna – op. J. P.) vlada v Ljubljani je prenehala biti najvišja upravna oblast in služ-
bena instanca za Slovenijo in kot taka je nastopila centralna vlada v Beogradu.« ( Jože Šorn, Slovensko gospodarstvo 
v poprevratnih letih 1919–1924 (Ljubljana: Cankarjeva založba, 1997), 79, 80.)
62 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
Ljubljani, oziroma njenih oddelkov ali kakršnegakoli drugega oblastva, zoper kate-
rega, oziroma zoper katero bi bila dopustna pritožba ali kako drugo pravno sredstvo 
na instance izven države SHS«.136 Naredba je določala, da proti sodbam in drugim 
ukrepom višjih deželnih sodišč ter deželnih in okrožnih sodišč, »ki jih ta izdajajo kot 
sodišča druge stopnje, odslej ni daljnega pravnega sredstva«. Določala je še, da višja 
deželna sodišča dokončno sodijo tudi v vseh tistih pravnih zadevah, v katerih je bilo 
»po dosedanjih določilih pristojno avstrijsko vrhovno in kasacijsko sodišče«. Višje 
deželno sodišče v Ljubljani je odločalo tudi »o medčasno že vloženih, pa še ne reše-
nih pravnih sredstvih na avstrijsko vrhovno in kasacijsko sodišče«. Naredba je tudi 
odrejala, da »zoper odločbe finančnega ravnateljstva v Trstu in finančnega deželnega 
ravnateljstva v Ljubljani ter zoper sodbe dohodarstvenega višjega sodišča v Ljubljani 
v upravnopravnih in kazenskih zadevah ni pritožbe«.137 Kot najvišja oblast v Sloveniji 
je Narodna vlada imela ministrsko kompetenco.138 Naredba poverjeništva za notranje 
zadeve, objavljena 12. novembra 1918, je določala, da je treba vložiti pritožbo, »ako 
gre (...) zoper odločbo kakega ministrstva (...) pri Narodni vladi SHS v Ljubljani«.139 
Narodna vlada je odločala dokončno in brez pravice pritožbe, kajti proti razsodbam 
Narodne vlade ni bilo več pritožbe na nobeno višjo instanco, ker take instance ni 
bilo.140 To lepo ponazarja državnopravno subjektiviteto Slovenije v Državi SHS in ute-
meljuje trditev, da je Narodna vlada »delala neodvisno, ter niso bile med državo S. H. 
S. in Slovenijo skupne niti one stvari, ki so bile n. pr. med Avstrijo in Ogrsko. Narodna 
vlada je imela celo svoj vojaški resort in je po predsedstvu Narodne vlade vsaj deloma 
izvrševala tudi zunanjepolitične posle.«141 S tem je bila na slovenskem ozemlju edina, 
popolna in pravno najvišja oblast in nosilka slovenske samostojnosti v Državi SHS.142 
To je dobro izrazil Oklic poverjeništva za narodno obrambo, ki so ga 26. novembra 
1918 objavili v Uradnem listu. V njem so poudarili, da je avstrijska država razpadla in 
avstrijskega cesarstva ni več. Na avstrijskem ozemlju so ustanovili »nove države in vsa 
oblast bivše Avstrije je prešla na te nove države. Na jugu Avstrije se je ustanovila nova 
Jugoslavija, ki združuje v sebi vse Slovence, Hrvate in Srbe. Najvišjo oblast v tej državi 
ima Narodno veće v Zagrebu, neposredno oblast nad Slovenci ima Narodna vlada v 
Ljubljani. Ta Narodna vlada je stopila na mesto bivše avstrijske vlade (poudarek J. P.).«143 
Na podlagi samostojnega izvajanja državne oblasti je Narodna vlada slovensko oze-
mlje imela za svoje,144 kar je pokazala tudi z naslovom Naredbe o prehodni upravi. O 
136 »Naredba o prehodni upravi,« 21. 
137 Ibid.
138 Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 381. Gl. tudi Trstenjak, »Uprava v Sloveniji,« 110.
139 »Naredba poverjeništva za notranje zadeve,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 12. 11. 1918, 9.
140 Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 381.
141 Ibid., 378. Gl. tudi 382.
142 Ivan Tavčar je leta 1919 ugotavljal, da so bile med naredbami, ki jih je izdala Narodna vlada, »tudi take, da je čisto 
jasno, da nadomeščajo zakon in da urejujejo zadeve, ki se v konstitucijonelnih državah potom naredb legalno urediti 
ne morejo«. Predložene bi morale biti Narodnemu vijeću v sankcijo. (Ivan Tavčar, »Brez zamere,« Slovenski narod, 
15. 2. 1919, 1.) Glede na Naredbo o prehodni upravi to ni bilo potrebno. V Kraljevini SHS pa so retrogradno uredili 
tudi vprašanje sankcije, in sicer z omenjenim 130. členom Vidovdanske ustave.
143 »Oklic,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 26.
144 Ribnikar, Sejni zapisniki 1, 84.
63Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Sloveniji je govorila tudi kot o »državi SHS slovenskega območja«.145 Individualnost 
Slovenije v Državi SHS so videli tudi v VLS in JDS. Slovenec je 12. novembra 1918 
zapisal, da je slovensko ozemlje Države SHS »last Narodne vlade«, teden dni kasneje 
pa je novi slovenski narodnopolitični položaj enačil s »svobodno Slovenijo«.146 Z 
liberalne strani je na »slovensko ozemlje države SHS« 23. novembra 1918 opozoril 
Slovenski narod, ljubljanski odvetnik dr. Alojzij Kokalj pa se je malo pred tem na njego-
vih straneh ozrl na Ljubljano, »naravno središče k državi SHS spadajočega slovenskega 
ozemlja«.147 O tem, ali se Slovenija vidi izza Države SHS, v marksističnem taboru niso 
razmišljali.
Temeljno politično vodilo Narodne vlade je bilo oblikovanje politično in upravno 
Združene Slovenije.148 Narodna vlada je od vsega začetka želela upravljati celotno slo-
vensko ozemlje, kar je bilo vidno skozi različne postopke in delo, ki ga je opravljala 
in opravila.149 Političnoupravno združitev Slovenije je v glavnem izvedla z Naredbo 
o prehodni upravi. Na ozemlju, ki ga je opredelila kot svoje – »Kranjsko, Goriško, 
slovenski del Istre, mesto Trst z okolico« ter »Štajersko in Koroško, kolikor sta te 
deželi del države SHS« –,150 je prevzela in združila vse posle nekdanje c.-kr. deželne 
vlade v Ljubljani in Celovcu in tudi vse posle nekdanjih c.-kr. namestništev v Trstu in 
Gradcu.151 Razpustila je deželni odbor dotedanje vojvodine Kranjske152 ter za Koroško, 
Štajersko, Primorsko in Kranjsko prevzela in združila vse posle dotedanjih deželnih 
odborov ter avtonomnih oblasti in naprav.153 S tem je presegla prejšnjo avstrijsko 
upravno dvotirnost, ki je temeljila na delitvi na splošno državno in posebno deželno 
avtonomno upravo.154 Z upravno strnitvijo slovenskega ozemlja je utemeljila »poli-
tično-upravno edinico Zedinjeno Slovenijo«.155 Slovenija, organizirana skupnost pokra-
jin, naseljenih s Slovenci, je kot taka postala državnopravna enota.156 Političnoupravno 
združitev slovenskih pokrajin so izvršili »naglo in brez vsakega ugovora, tako samo po 
sebi umeven je bil vsem Slovencem program zedinjene Slovenije«.157 Uresničili so jo v 
prvi stvarni obliki. Takratna Združena Slovenija je glede na italijansko zasedbo Trsta, 
Goriške, Istre in postojnskega okrožja na Kranjskem med 3. in 23. novembrom 1918 in 
še k Madžarski pripadajočega Prekmurja obsegala večino nekdanje vojvodine Kranjske 
in slovenski del nekdanje vojvodine Štajerske (do razmejitvene črte z Nemško Avstrijo 
okoli Radgone, Šentilja in Kozjaka), na Koroškem pa ozemlje južno od Zilje in Drave 
145 Ibid., 144. »Naredba celokupne vlade SHS v Ljubljani o izplačilu službenih prejemkov slovenskih ter tujerodnih 
uslužbencev v SHS za mesec december 1918,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 30. 11. 1918, 29.
146 »Naša meja,« Slovenec, 12. 11. 1918, 1. »Bolgari pozdravljajo svobodno Slovenijo,« Slovenec, 19. 11. 1918, 2.
147 »Dnevne vesti: poštno in brzojavno ravnateljstvo v Ljubljani,« Slovenski narod, 23. 11. 1918, 4. Alojzij Kokalj, 
»Kranjska Hranilnica,« Slovenski narod, 19. 11. 1918, 2.
148 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 164.
149 Bojan Balkovec, »Katera vlada je prva vlada,« Delo: sobotna priloga, 9. 4. 2005, 37.
150 »Naredba o prehodni upravi,« 21.
151 Ibid.
152 »Naredba Narodne vlade SHS v Ljubljani,« UL Narodne vlade SHS v Ljubljani, 9. 11. 1918, 7.
153 »Naredba o prehodni upravi,« 21.
154 O upravni dvotirnosti v avstrijski državni polovici avstro-ogrske monarhije gl. Vilfan, Pravna zgodovina, 445, 446.
155 Brejc, »Od prevrata do ustave,« 165.
156 Tomšič, »Razpad Avstro-Ogrske,« 626. Vilfan, Pravna zgodovina, 469.
157 Silvo Kranjec, »Slovenci na poti v Jugoslavijo,« v: Spominski zbornik Slovenije, 60.
64 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
ter velikovški okraj. Razen omenjenega ozemlja Koroške je tedanja Združena Slovenija 
obsegala približno dve tretjini današnjega ozemlja Republike Slovenije.158
Poleg povedanega je imela Naredba o prehodni upravi v ureditvi samostojnega 
življenja Slovencev v Državi SHS še en pomen. Bila je pravni akt, ki je imel značaj 
ustavnega besedila.159 Naredba je v materialnem smislu ugotavljala način državne orga-
nizacije na Slovenskem in podrobno predpisovala organizacijo in dejavnost sloven-
skih organov državne oblasti – Narodne vlade. Formalno in materialno so Naredbo 
o prehodni upravi kot neke vrste ustavni akt uresničevala njena posamezna določila. 
Naredba je na različnih področjih opredelila organiziranost slovenske oblasti v Državi 
SHS in utemeljila ključna vezišča takratnega slovenskega družbenega, političnega, 
upravnega, javnovarnostnega, gospodarskega in kulturnega življenja. Naredba je začela 
veljati z dnem razglasitve (21. novembra 1918), izvršiti pa jo je morala Narodna vla-
da.160 Tako so še z načrtnim pravnim dejanjem osmislili tedanjo slovensko državnost 
ter odločitev Slovencev za narodno osvoboditev in politično osamosvojitev leta 1918.
Med organiziranjem slovenske oblasti v Državi SHS je vzniknila tudi misel, da 
bi oblikovali slovenski parlament. O tem sta najprej ločeno in nato na skupni seji 9. 
novembra 1918 razpravljala Narodni svet in Narodna vlada. Odločitve o oblikovanju 
slovenskega parlamenta niso sprejeli, sklenili pa so, da ima Narodni svet pravico dajati 
predloge vladi, medtem ko Narodna vlada o svojih odločitvah in naredbah poroča 
Narodnemu svetu v pretres. Čeprav je to ostalo na papirju in se ni izvajalo – zako-
nodajno oblast je v obliki zakonodajne pobude kot delegirane zakonodajne oblasti 
izvajala Narodna vlada –, bi lahko bila dopustna ocena, da je Narodni svet formalno 
imel značaj telesa, kakor ga ima v parlamentarnem političnem sistemu njegov nosilec 
– parlament.161 Tako je konec novembra položaj Narodnega sveta ocenil njegov taj-
nik, tudi pravnik, dr. Josip Jerič, ki je v dopisu krajevnim odborom Narodnega sveta 
ugotavljal, da je z ustanovitvijo Narodne vlade »prešla vsa izvrševalna oblast (ekseku-
tiva) na Narodno vlado«. Narodni svet je »posvetovalni organ Narodne vlade, ki ima 
pravico vladi staviti predloge in nasvete, kako naj se v naprej izvede organizacija naše 
nove države Jugoslavije. Razmerje med obema je podobno onemu med parlamentom 
in ministrstvom, parlament izdaja postave ali zakone, ministrstvo pa jih izvršuje.«162 
Čeprav je slovenska nacionalna parlamentarna izkušnja v Državi SHS umanjkala, 
lahko v zamisli o ustanovitvi slovenskega parlamenta vidimo še eno od značilnosti 
slovenske samostojnosti leta 1918.
158 O razmerah na Primorskem ob razpadu Avstro-Ogrske, ko so »mogli primorski Slovenci zadihati prosto le za trenu-
tek« (Dušan Kermauner, Temeljni problemi primorske politične zgodovine: zlasti v letih 1918–1921, ur. France Klopčič 
(Ljubljana: Partizanska knjiga, 1977), 7), italijanski zasedbi Primorskega ozemlja in razmerah na njem v novembru 
1918 gl. Milica Kacin-Wohinz, Primorski Slovenci pod italijansko zasedbo: 1918–1921 (Maribor: Obzorja; Trst: 
Založništvo tržaškega tiska, 1972), 44–107. Guštin, »Dve antantni vojski,« 75–79, 83–85. Grega Žorž, »Italijanska 
zasedba slovenskih krajev v novembru 1918,« Zgodovinski časopis 70, št. 3–4 (2016): 364–80.
159 Prim. Bogataj, »Uprava v Sloveniji,« 379. Trstenjak, »Uprava v Sloveniji,« 110.
160 »Naredba o prehodni upravi,« 21, 22.
161 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 212–21.
162 Perovšek, Slovenska osamosvojitev 1918, 156.
65Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Glede slovenske samostojnosti v Državi SHS velja opozoriti še na njen gospo-
darski vidik. Narodna vlada je slovensko gospodarsko osamosvojitev imela za eno 
od svojih najpomembnejših nalog. Odpravila je dotedanjo militarizacijo obratov in s 
tem omogočila uvedbo mirnodobske proizvodnje, poslovenila, to je nacionalizirala, je 
avstrijski državni kapital in tako začela ustvarjati slovensko državno imetje ter napra-
vila ustrezne korake, da je omogočila nemoteno in varčno gospodarjenje z denarjem. 
Zagotovila je tudi izplačilo mesečnih osebnih dohodkov za uradnike, uslužbence in 
učitelje za november in december 1918. Poskrbela je še za nemoteno in nepretrgano 
obratovanje že obstoječe gospodarske proizvodnje na Slovenskem in urejene razmere 
na preskrbovalnem področju. Prešla je tudi k povezovanju narodnih gospodarskih sil, 
saj je prevzela nadzor nad različnimi gospodarskimi panogami v Sloveniji. V komaj 
dobrem mesecu obstoječi Državi SHS je vlada v gospodarskem pogledu storila veliko 
in opredelila temelje, na katerih bi lahko gradili samostojen narodnogospodarski 
razvoj.163 
4.
Energija in delavnost, ki sta se na Slovenskem sprostili v času Države SHS, sta 
ob pomembni vlogi pravnikov pokazali, da so se tedaj dobro zavedali novega zgodo-
vinskega narodnopolitičnega položaja. Uveljavili so ga skozi konfederativno nacio-
nalno državnost, v kateri se je udejanjala slovenska emancipacijska volja, spočeta s 
programom Združene Slovenije leta 1848. Ta volja je po 1. decembru 1918 trčila ob 
jugoslovanski centralizem in unitarizem, ki sta odpravila slovensko samostojnost iz 
Države SHS, ter večino slovenske politike navedla v boj za zakonodajno avtonomijo 
Slovenije z lastnim parlamentom in vlado. Do njene vzpostavitve v prvi Jugoslaviji ni 
prišlo. V drugi Jugoslaviji doseženi federativni državnopravni položaj Slovenije s pri-
ključeno Primorsko ni razpiral vseh možnosti za poln nacionalni razmah. Zagotovilo 
jih je oblikovanje slovenske nacionalne države Republike Slovenije leta 1991. Eno od 
njenih zgodovinskih osmislitev in zgodovinski argument pomeni tudi državotvorna 
izkušnja, ki je na Slovenskem zaživela novembra leta 1918.
Viri in literatura
Arhivski viri
•	 SI AS, Arhiv Republike Slovenije:
− SI AS 1404, t. e. 23 – Zarnik, Miljutin. Porajanje Jugoslavije : doživljaji Ljubljančana l. 1918: 
dnevnik pisal dr. Miljutin Zarnik, magistratni ravnatelj v Ljubljanji: prepis.
163 Perovšek, Slovenski prevrat 1918, 166, 190–210.
66 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
Objave v uradnih publikacijah
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 1. »Državljani!.« 
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2. »Naredba poverjeništva za pravosod-
stvo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2. »Naredba poverjeništva za pravosod-
stvo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 4. 11. 1918, 2. »Naredba poverjeništva za promet.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 3. »Naredba poverjeništva za finance.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 3. »Naredba poverjeništva za pravosod-
stvo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 3. »Naredba poverjeništva za prehrano.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 6. 11. 1918, 4. »Naredba poverjeništva za narodno 
obrambo.« 
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 8. 11. 1918, 5. »Naredba poverjeništva za prehrano.« 
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 9. 11. 1918, 7. »Naredba Narodne vlade SHS v Ljub-
ljani.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 9. 11. 1918, 8. »Razglas policijskega ravnateljstva v Ljub-
ljani.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 12. 11. 1918, 9. »Naredba poverjeništva za notranje 
zadeve.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 12. 11. 1918, 10. »Naredba poverjeništva za trgovino in 
industrijo, sporazumno s poverjeništvom za prehrano.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 12. 11. 1918, 10. »Objava poverjeništva za notranje 
zadeve.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 14. 11. 1918, 11. »Naredba poverjeništva za kmetijstvo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 14. 11. 1918, 11. »Okrožnica vsem poverjeništvom 
Narodne vlade SHS v Ljubljani.« 
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 15. 11. 1918, 13. »Naredba poverjeništva za prehrano.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 18. 11. 1918, 17. »Naredba poverjeništva za narodno 
brambo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 20. 11. 1918, 19. »Naredba poverjeništva za kmetijstvo 
o varstvu poljščine in poljedelstva.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 20. 11. 1918, 20. »Naredba poverjeništva za uk in bogo-
častje.« 
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 21. 11. 1918, 22. »Natečaj.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 23. 11. 1918, 23. »Naredba predsedništva Narodne vlade 
SHS v Ljubljani.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 23. 11. 1918, 24. »Naredba poverjeništva za uk in bogo-
častje.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 23. 11. 1918, 24. »Vojaške legitimacije.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 25. »Naredba poverjeništva za kmetijstvo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 25. »Naredba poverjetništva za notranje 
zadeve in finance dogovorno s poverjeništvom za socialno skrbstvo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 25. »Naredba poverjeništva za trgovino in 
industrijo in za kmetijstvo.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 26. »Oklic.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 26. 11. 1918, 26. »Razpis službe okrajnega gozdarja.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 28. 11. 1918, 27. »Naredba poverjeništva za notranje 
zadeve.«
67Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 28. 11. 1918, 27. »Naredba poverjeništva za notranje 
zadeve o prosti kolportaži.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 30. 11. 1918, 29. »Naredba celokupne vlade SHS v 
Ljubljani o izplačilu službenih prejemkov slovenskih ter tujerodnih uslužbencev v SHS za mesec 
december 1918.«
•	 Uradni list Narodne vlade SHS v Ljubljani, 3. 12. 1918, 31. »Poziv okrožnim in okrajnim zdravni-
kom.«
•	 Uradni list Deželne vlade za Slovenijo, 27. 7. 1921, 423–29. »Ustava kraljevine Srbov, Hrvatov in 
Slovencev.«
Časopisni viri
•	 Balkovec, Bojan. »Katera vlada je prva vlada.« Delo: sobotna priloga, 9. 4. 2005, 37.
•	 Kokalj, Alojzij. »Kranjska Hranilnica.« Slovenski narod, 19. 11. 1918, 2, 3.
•	 Naprej, 2. 11. 1918, 1. »Obvestila Narodnega sveta: poziv ‘Narodnega Sveta’.«
•	 Naprej, 2. 11. 1918, 3. »Dnevne vesti: ‘V imenu zakona’.«
•	 Naprej, 9. 11. 1918, 2. »Dnevne vesti: ljudski shod za Ljubljano in okolico.«
•	 Naprej, 11. 11. 1918, 1. »Veličasten shod v Mestnem domu v Ljubljani.«
•	 Naprej, 12. 11. 1918, 1. »Po začrtani poti.«
•	 Naprej, 14. 11. 1918, 1. »Po začrtani poti.«
•	 Perovšek, Jurij. »Volja ljudstva ali politični avanturizem.« Delo: sobotna priloga, 10. 9. 1988, 16.
•	 Rostohar, Mihajlo. »Ljubljana oktobra 1918.« Naši razgledi, 10. 12. 1971, 696, 697.
•	 Slovenec: popoldanska izdaja, 31. 10. 1918, 3. »Ljubljanske novice: slovenska služba božja.«
•	 Slovenec: popoldanska izdaja, 31. 10. 1918, 3. »Ljubljanske novice: v imenu zakona!.«
•	 Slovenec, 8. 11. 1918, 1. »Svoboda – a ne anarhija.«
•	 Slovenec, 12. 11. 1918, 1. »Naša meja.«
•	 Slovenec, 19. 11. 1918, 2. »Bolgari pozdravljajo svobodno Slovenijo.«
•	 Slovenec, 28. 5. 1927, 2. »Izjava slovenskih oblastnih skupščin ob 10 letnici majniške deklaracije.«
•	 Slovenski narod, 31. 10. 1918, 1. »Deželna vlada v rokah narodne armade.«
•	 Slovenski narod, 31. 10. 1918, 1. »V imenu zakona!.«
•	 Slovenski narod, 2. 11. 1918, 1. »Poziv Narodnega Sveta.«
•	 Slovenski narod, 2. 11. 1918, 2. »Proglasitev narodne vlade.«
•	 Slovenski narod, 4. 11. 1918, 4. »Dnevne vesti: opustite hujskanje proti vladi!.«
•	 Slovenski narod, 5. 11. 1918, 1. »Sodržavljani!.«
•	 Slovenski narod, 6. 11. 1918, 1. »Plačevanje davkov.«
•	 Slovenski narod, 8. 11. 1918, 1. »Poziv k razsodnosti!.«
•	 Slovenski narod, 14. 11. 1918, 2. »Poročilo iz seje načelstva JDS.«
•	 Slovenski narod, 16. 11. 1918, 1. »Čast komur čast!.«
•	 Slovenski narod, 19. 11. 1918, 1. »Našo osvoboditev pozdravljajo i – Bolgari.«
•	 Tavčar, Ivan. »Brez zamere.« Slovenski narod, 15. 2. 1919, 1.
•	 Tomšič, Ivan. »Razpad Avstro-Ogrske in nastajanje slovenske državnosti.« Naši razgledi, 7. 11. 
1969, 625, 626.
tiskani viri in literatura
•	 Andrejka, Viktor. »Razvoj vojaštva in vojaški dogodki od prevrata do danes.« V: Slovenci v desetle-
tju 1918–1928: zbornik razprav iz kulturne, gospodarske in politične zgodovine, ur. Josip Mal, 269–
95. Ljubljana: Leonova družba, 1928.
68 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
•	 Balkovec, Bojan. »Naše prve.« V: Stiplovškov zbornik, ur. Dušan Nećak, 267–76. Ljubljana: Odde-
lek za zgodovino Filozofske fakultete, 2005.
•	 Balkovec, Bojan. Prva slovenska vlada 1918–1921. Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče, 
1992.
•	 Bergant, Zvonko. Kranjska med dvema Ivanoma: idejno-politično soočenje slovenskega političnega 
katolicizma in liberalizma na prehodu iz 19. v 20. stoletje. Ljubljana: Inštitut za globalne politične 
študije, 2004.
•	 Bergant, Zvonko. Slovenski klasični liberalizem: idejno-politični značaj slovenskega liberalizma v letih 
1891–1921. Ljubljana: Nova revija, 2000.
•	 Bizjak, Matjaž. »Vojska Države Slovencev, Hrvatov in Srbov.« Vojaška zgodovina 4, št. 1 (2003): 
102–13.
•	 Bizjak, Matjaž. Slovenska vojska 1918–1919 in formiranje Dravske divizijske oblasti: magistrska 
naloga. Ljubljana: Filozofska fakulteta, 2001.
•	 Bogataj, Lovro. »Uprava v Sloveniji od prevrata 1918 do izvršitve Vidovdanske ustave.« V: Slo-
venci v desetletju 1918–1928: zbornik razprav iz kulturne, gospodarske in politične zgodovine, ur. Josip 
Mal, 373–88. Ljubljana: Leonova družba, 1928.
•	 Brejc, Janko. »Od prevrata do ustave.« V: Slovenci v desetletju 1918–1928: zbornik razprav iz kul-
turne, gospodarske in politične zgodovine, ur. Josip Mal, 160–214. Ljubljana: Leonova družba, 1928.
•	 Debeljak, Tine. Pot k prvi slovenski vladi: ob 50-letnici osvoboditve. Buenos Aires: Svobodna Slove-
nija, 1970.
•	 Dolenc, Metod. Pravna zgodovina za slovensko ozemlje: sostavni očrt. Ljubljana: Akademska založba, 
1935.
•	 Dolinar, France. Odsotnost slovenske državne misli v prevratu 1918. Buenos Aires: Sij, 1971.
•	 Erjavec, Fran. Slovenci: zemljepisni, zgodovinski, politični, kulturni, gospodarski in socialni pregled. 
Ljubljana: Jugoslovanska knjigarna, 1923.
•	 Grdina, Igor. »Biografski portret Ivana Tavčarja.« V: Tavčarjev zbornik, ur. Igor Grdina, 7–82. 
Ljubljana: Založba ZRC, ZRC SAZU, 2015.
•	 Grdina, Igor. Ivan Hribar: »jedini resnični radikalec slovenski«. Ljubljana: Založba ZRC, ZRC 
SAZU, 2010.
•	 Guštin, Damijan. »Dve antantni vojski v Državi SHS – dva odnosa do zmagovalcev? Varnostne 
dileme Države SHS.« V: Stiplovškov zbornik, ur. Dušan Nećak, 73–88. Ljubljana: Oddelek za zgo-
dovino Filozofske fakultete, 2005.
•	 Guštin, Damijan. »Oborožene sile Države SHS.« V: Slovenska novejša zgodovina: od programa 
Zedinjena Slovenija do mednarodnega priznanja Republike Slovenije: 1848–1992: 1, ur. Jasna Fischer 
et al., 192–96. Ljubljana: Mladinska knjiga; Inštitut za novejšo zgodovino, 2005.
•	 Hribar, Ivan. Moji spomini: II. del. Ljubljana: Slovenska matica, 1984.
•	 Janković, Dragoslav in Bogdan Krizman, ur. Građa o stvaranju jugoslovenske države: 1. I.–20. XII. 
1918: tom II 2. Beograd: Institut društvenih nauka, 1964.
•	 Jegličev dnevnik: znanstvenokritična izdaja, ur. Blaž Otrin in Marija Čipić Rehar. Celje: Celjska 
Mohorjeva družba; Društvo Mohorjeva družba; Ljubljana: Nadškofijski arhiv, 2015.
•	 Kacin-Wohinz, Milica. Primorski Slovenci pod italijansko zasedbo: 1918–1921. Maribor: Obzorja; 
Trst: Založništvo tržaškega tiska, 1972.
•	 Kermauner, Dušan. Temeljni problemi primorske politične zgodovine: zlasti v letih 1918–1921, ur. 
France Klopčič. Ljubljana: Partizanska knjiga, 1977.
•	 Klopčič, France. Slovenstvo in drugo. Ljubljana: Cankarjeva založba, 1986.
•	 Koprivica Oštrić, Stanislava. »Konstituiranje Države Slovenaca, Hrvata i Srba 29. listopada 1918. 
godine.« Časopis za suvremenu povijest 25, št. 1 (1993): 45–71.
•	 Kranjec, Silvo. »Slovenci na poti v Jugoslavijo.« V: Spominski zbornik Slovenije: ob dvajsetletnici 
Kraljevine Jugoslavije, ur. Jože Lavrič, Josip Mal in France Stele, 218–29. Ljubljana: Jubilej, 1939.
•	 Kristan, Ivan. »Razvoj slovenske državnosti in občine Škofja Loka.« V: 3 obletnice osamosvojitve, 
ur. Ivan Kristan, 4–16. Škofja Loka: Združenje borcev za vrednote NOB Škofja Loka, 2016.
69Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
•	 Krizman, Bogdan. Raspad Austro-Ugarske i stvaranje jugoslavenske države. Zagreb: Školska knjiga, 
1977.
•	 Kukovec, [Vekoslav]. Slovenci 1914: referat dr. Kukovca na ljudski univerzi v Celju in Mariboru dne 
29. oktobra in 9. novembra 1934. Maribor, Ljudska tiskarna, 1935.
•	 Lončar, Dragotin. Politično življenje Slovencev: od 4. januarja 1797. do 6. januarja 1919. leta. Ljub-
ljana: Slovenska matica, 1921.
•	 Lukan, Walter. Iz »črnožolte kletke narodov« v »zlato svobodo«?: Habsburška monarhija in Slovenci 
v prvi svetovni vojni. Ljubljana: Znanstvena založba Filozofske fakultete; Zveza zgodovinskih dru-
štev Slovenije, 2014.
•	 Melik, Anton. Slovenija: geografski opis. Ljubljana: Slovenska matica, 1963.
•	 Mikuž, Metod. »1917–1921: Narodni svet.« V: Čepič, Zdenko et al., 603–08. Zgodovina Sloven-
cev. Ljubljana: Cankarjeva založba, 1979.
•	 Mikuž, Metod. Oris zgodovine Slovencev v stari Jugoslaviji: 1917–1941. Ljubljana: Mladinska knjiga, 
1965.
•	 Milčinski, Fran. Dnevnik 1914–1920, ur. Goran Schmidt [uvodna beseda Breda Slodnjak]. Ljub-
ljana: Slovenska matica, 2000.
•	 Mojega življenja pot: spomini dr. Vladimirja Ravniharja, ur. Janez Cvirn, Vasilij Melik in Dušan 
Nećak. Ljubljana: Oddelek za zgodovino Filozfske fakultete.
•	 Nećak, Dušan. »Jugoslavija, historična nujnost ali napaka?.« Časopis za zgodovino in narodopisje 
65 (30), št. 1 (1994): 67–71.
•	 Perovšek, Jurij, ur. Programi političnih strank, organizacij in združenj na Slovenskem v času Kraljevine 
SHS: 1918–1929. Ljubljana: Arhivsko društvo Slovenije, 1998.
•	 Perovšek, Jurij. »Misel o Sloveniji in njeno udejanjenje v času od Majniške deklaracije do obliko-
vanja Države SHS in Narodne vlade SHS v Ljubljani.« Studia Historica Slovenica 18, št. 2 (2018): 
421–42.
•	 Perovšek, Jurij. »Oblikovanje slovenske nacionalne države leta 1918.« Prispevki za zgodovino dela-
vskega gibanja 25, št. 1–2 (1985): 49–75.
•	 Perovšek, Jurij. »Slovenska samostojnost v Državi SHS.« V: Slovenska novejša zgodovina: od pro-
grama Zedinjena Slovenija do mednarodnega priznanja Republike Slovenije: 1848–1992: 1, ur. Jasna 
Fischer et al., 186–90. Ljubljana: Mladinska knjiga; Inštitut za novejšo zgodovino, 2005.
•	 Perovšek, Jurij. »V zaželjeni deželi«: slovenska izkušnja s Kraljevino SHS/Jugoslavijo 1918–1941. 
Ljubljana: Inštitut za novejšo zgodovino, 2009.
•	 Perovšek, Jurij. Na poti v moderno: poglavja iz zgodovine evropskega in slovenskega liberalizma 19. in 
20. stoletja. Ljubljana: Inštitut za novejšo zgodovino, 2005.
•	 Perovšek, Jurij. Slovenska osamosvojitev v letu 1918: študija o slovenski državnosti v Državi Slovecev, 
Hrvatov in Srbov. Ljubljana: Modrijan, 1998.
•	 Perovšek, Jurij. Slovenski prevrat 1918: položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov. Ljub-
ljana: Inštitut za novejšo zgodovino, 2018. 
•	 Pleterski, Janko. »29. oktober.« Glasnik Slovenske matice 13, št. 1 (1989): 31–35.
•	 Pleterski, Janko. »Pomen prve slovenske vlade.« V: Balkovec, Bojan. Prva slovenska vlada 1918–
1921. Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče, 1992 [zadnja platnica].
•	 Pleterski, Janko. Prva odločitev Slovencev za Jugoslavijo: politika na domačih tleh med vojno 1914–
1918. Ljubljana: Slovenska matica, 1971.
•	 Prepeluh, Albin. Pripombe k naši prevratni dobi: z zemljevidoma Koroške in Primorja ter s sliko A. 
Prepeluha. Ljubljana: Založba univerzitetne tiskarne J. Blasnika nasl., d. d., 1938.
•	 Prunk, Janko in Cirila Toplak. Parlamentarna izkušnja Slovencev. Ljubljana: Fakulteta za družbene 
vede, 2005.
•	 Prunk, Janko in Marjetka Rangus. Sto let slovenskih političnih strank: 1890–1990. Ljubljana: Fakul-
teta za družbene vede, 2014.
•	 Rahten, Andrej. Pozabljeni slovenski premier: politična biografija dr. Janka Brejca: 1869–1934. Celo-
vec: Mohorjeva družba, 2002.
70 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
•	 Redlich, Joseph. Austrian War Government. New Haven: Yale University Press; London: Humphrey 
Milford; Oxford: University Press, 1929.
•	 Repe, Božo. »‘Osvobajate nas, hkrati pa nas režete na koščke.’: odnos velikih sil do Slovencev med 
prvo svetovno vojno in ob njenem koncu.« Studia Historica Slovenica 15, št. 2 (2015): 337–55.
•	 Ribnikar, Peter, ur. Sejni zapisniki Narodne vlade Slovencev, Hrvatov in Srbov v Ljubljani in Deželnih 
vlad za Slovenijo: 1918–1921: 1. del: od 1. nov. 1918 do 26. feb. 1919. Ljubljana: Arhiv Republike 
Slovenije, 1998.
•	 Ribnikar, Peter. »Narodna vlada SHS v Ljubljani in Deželne vlade za Slovenijo 1918–1921.« V: 
Sejni zapisniki Narodne vlade Slovencev, Hrvatov in Srbov v Ljubljani in Deželnih vlad za Slovenijo: 
1918–1921: 1. del: od 1. nov. 1918 do 26. feb. 1919, ur. Peter Ribnikar, 9–50. Ljubljana: Arhiv Repu-
blike Slovenije, 1998.
•	 Seručar, Zdravko. Vojne akcije u Koruškoj 1918/19 godine: kratak pregled. Beograd: Vojnoistoriski 
institut J. A., 1950.
•	 Stiplovšek, Miroslav. »Narodna vlada Slovencev, Hrvatov in Srbov.« V: Enciklopedija Slovenije: 7, 
ur. Dušan Voglar in Alenka Dermastia, 307, 308. Ljubljana: Mladinska knjiga, 1993.
•	 Stiplovšek, Miroslav. »Prizadevanja za avtonomijo Slovenije od ustanovitve jugoslovanske države 
do kraljeve diktature (1918–1929).« Časopis za zgodovino in narodopisje 65 (30), št. 1 (1994): 
77– 95.
•	 Stiplovšek, Miroslav. Slovenski parlamentarizem 1927–1929: avtonomistična prizadevanja skupščin 
ljubljanske in mariborske oblasti za ekonomsko-socialni in prosvetno-kulturni razvoj Slovenije ter za 
udejanjenje parlamentarizma. Ljubljana: Znanstveni inštitut Filozofske fakultete, 2000.
•	 Šorn, Jože. Slovensko gospodarstvo v poprevratnih letih 1919–1924. Ljubljana: Cankarjeva založba, 
1997.
•	 Šuklje, Franjo. Iz mojih spominov: III. del. Ljubljana: Jugoslovanska knjigarna, 1929.
•	 Švajncer, Janez J. »Slovenska vojska 1918–1919.« V: Boj za Maribor 1918–1919: spominski zbor-
nik ob sedemdesetletnici bojev za Maribor in severno mejo na slovenskem Štajerskem, ur. Janez. J. Švajn-
cer, 129–70. Maribor: Obzorja, 1988.
•	 Švajncer, Janez J. Slovenska vojska 1918–1919. Ljubljana: Prešernova družba, 1990.
•	 Trstenjak, Dragotin. »Uprava v Sloveniji.« V: Spominski zbornik Slovenije: ob dvajsetletnici Kralje-
vine Jugoslavije, ur. Jože Lavrič, Josip Mal in France Stele, 109–29. Ljubljana: Jubilej, 1939.
•	 Ude, Lojze. Slovenci in jugoslovanska skupnost. Maribor: Obzorja, 1972.
•	 Vilfan, Sergij. Pravna zgodovina Slovencev. Ljubljana: Slovenska matica, 1996.
•	 Vodopivec, Peter. Od Pohlinove slovnice do samostojne države: slovenska zgodovina od konca 18. sto-
letja do konca 20. stoletja. Ljubljana: Modrijan, 2006.
•	 Zečević, Momčilo. Na zgodovinski prelomnici: Slovenci v politiki jugoslovanske države 1918–1929: I. 
knjiga. Maribor: Obzorja, 1986.
•	 Zečević, Momčilo. Slovenska ljudska stranka in jugoslovansko zedinjenje 1917–1921: od majniške 
deklaracije do vidovdanske ustave. Maribor: Obzorja, 1977.
•	 Žorž, Grega. »Italijanska zasedba slovenskih krajev v novembru 1918.« Zgodovinski časopis 70, št. 
3–4 (2016): 364–80.
71Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Jurij Perovšek
SLOVENIAN POSITION IN THE STATE OF SLOVENES, 
cROATS AND SERbS
SuMMARy
The State of Slovenes, Croats and Serbs (the State of SHS) has an essential place 
in the Slovenian national development, as it attested to the Slovenian capacity for 
statehood as early as well over a century ago. The entity that represented an expres-
sion of this capacity fulfilled all of the criteria prescribed by the international law for 
the establishment and existence of states, even though it was never internationally 
recognised. At the time of its establishment, the State of SHS, which the majority 
of the Habsburg Yugoslavs established in the moment of their national separation 
from the Austro-Hungarian Monarchy on 29 October 1918, encompassed all of the 
Yugoslav territory that had been a part of the former Monarchy with the exception of 
Prekmurje, Međimurje, Bačka, Baranja, and Banat. After the Italian occupation of the 
Slovenian Littoral, Istria, the Kvarner islands of Cres and Lošinj, Northern Dalmatia, 
and the Dalmatian islands in November 1918, its territory diminished. The State of 
SHS existed until 1 December 1918, when it merged with the Kingdom of Serbia into 
the Kingdom of Serbs, Croats and Slovenes (the Kingdom of SHS; as of 1929 the 
Kingdom of Yugoslavia). Apart from the Kingdom of Serbia, the State of SHS was the 
second forerunner of the Kingdom of SHS.
In the State of SHS, Slovenians governed themselves for the first time in contem-
porary history. The first Slovenian government – the National Government of SHS 
in Ljubljana – was an element of such a national-political position. At the proposal of 
the National Council for Slovenia and Istria in Ljubljana (the National Council) – the 
political representative body that had led the struggle for the Slovenian self-determina-
tion in 1918 –, this Government was appointed by the Presidency of the SHS National 
Council in Zagreb, the highest authority in the State of SHS, on 31 October 1918. 
The National Government consisted of the representatives of all contemporaneous 
Slovenian political parties – the All-Slovenian People’s Party (the ASPP), the liberal 
Yugoslav Democratic Party (the YDP), and the Marxist Yugoslav Social Democratic 
Party (the YSDP). It encompassed all of the highest executive and administrative 
authorities except for those in charge of foreign affairs. Apart from its president Josip 
Pogačnik (the ASPP), the government consisted of twelve departments: the Internal 
Affairs Commission (led by Dr Janko Brejc, the ASPP), Food Supply Commission 
(led by Dr Ivan Tavčar, the YDP), Education and Religion Commission (led by Dr 
Karel Verstovšek, the ASPP), Justice Commission (led by Dr Vladimir Ravnihar, 
the YDP), Social Welfare Commission (led by Anton Kristan, the YSDP), Finance 
Commission (led by Dr Vekoslav Kukovec, the YDP), Traffic Commission (led by Dr 
72 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
Pavel Pestotnik, the YDP), Industry and Commerce Commission (led by Dr Karel 
Triller, the YDP), Public Works and Crafts Commission (led by Engineer Vladimir 
Remec, the ASPP), Agriculture Commission (led by Prelate Andrej Kalan, the ASPP), 
National Defence Commission (led by Dr Lovro Pogačnik, the ASPP), and Healthcare 
Commission (led by Dr Anton Brecelj, the ASPP). The ASPP boasted the largest num-
ber of representatives in the government (seven). Meanwhile, the YDP had five, and 
the YSDP had a single one. The majority of the National Government members were 
highly educated. Most of them graduated in law as well as passed the final doctoral 
examination (Brejc, Kukovec, both Pogačniks, Ravnihar, Tavčar, and Triller). Brecelj 
was a doctor, Kristan graduated from the College of Commerce, Remec graduated in 
mechanical engineering, Verstovšek was a classical philologist, Pestotnik a historian 
and geographer, while Kalan was a priest and Dean of the Ljubljana Cathedral chapter.
The Slovenian independence in the State of SHS was based on the scope of the 
National Government’s authority. On 29 October 1918, the initial division of jurisdic-
tion regarding the implementation of powers in the State of SHS was defined in such a 
manner that the SHS National Council maintained control of the foreign and military 
affairs and had the right to pardon, annul legal acts, and appoint senior officials. In all 
other branches of executive power, the individual National or Provincial Governments 
(for Slovenia, Croatia with Slavonia, Dalmatia, and Bosnia and Herzegovina) were 
completely independent and fully empowered to handle and manage these areas of the 
public administration independently. The power that the National Government thus 
had in the federal state-legal sense was wholly accepted by the SHS National Council. 
At the session on 3 November 1918, its Central Committee noted this and approved 
“the appointment of autonomous authorities in Slovenia”.
At first, the National Government took into account the powers withheld by the 
SHS National Council, but gradually it also assumed authority in the areas under 
the Council’s jurisdiction. Thus the relations between Slovenia and the State of SHS 
transformed from the initial federal to confederal state-legal form. In this regard, it is 
relevant that the National Government also concerned itself with international rela-
tions, while its existence was recognised by certain European governments in their 
diplomatic activities. In the area of foreign affairs, the National Government cooper-
ated with Poland, German Austria, and Czechoslovakia, all of which sent their diplo-
matic or military representatives to Ljubljana.
The National Government alone was also in charge of military matters. The forma-
tion of the military depended on the Slovenian factor. The communication and resolu-
tion of military affairs between Ljubljana and Zagreb never took the shape of military 
leadership and command, although the plans were probably different. The relations 
between the two cities proceeded on a relatively equal footing, while the formation 
of both the Slovenian and Croatian Armies even emphasised the confederal character 
of the State of SHS.
The state authority in Slovenia was also asserted in the other areas under the 
jurisdiction of the SHS National Council. Everyone who had been sentenced by the 
73Jurij Perovšek: Položaj Slovencev v Državi Slovencev, Hrvatov in Srbov
Austrian civilian and Austro-Hungarian military criminal courts until 30 October 1918 
was pardoned; many provisions and decrees of the various authorities and ministries 
of the Austrian state legal code were abolished; and the Austrian national legislation 
on societies, gatherings, and paragraph 23 of the Austrian press act were abolished as 
well. The National Government therefore enacted the freedom of gathering, associa-
tion, and press. It also appointed senior officials.
The National Government settled a number of issues regarding its activities. 
It legally implemented the Slovenian authority instead of the representatives of the 
old Austrian authorities; dismissed a number of officials in prominent positions and 
replaced them with Slovenian staff; changed the former so-called bureaucratic admin-
istrative system and replaced it with a system of Ministers or a collegial system; estab-
lished a number of vital administrative institutions (its Official Gazette, Correspondence 
Office, Administrative Commission, and Transitional Economic Office in Ljubljana); 
declared the legal allegiance of the Slovenian population to the State of SHS; ensured 
the legal implementation of the new (republican) form of government in the State of 
SHS; and based the new principles of national and social life on the fundamental iden-
tity essence of the Slovenian people: the Slovenian language (already at its first session 
on 1 November 1918, the National Government designated Slovenian as the official 
language). The government carried out legislative activities as well.
The implementation of the state power in Slovenia was meticulously regulated 
with the Government Decree on the Transitional Administration in the Territory of 
the National Government of SHS in Ljubljana, issued by the National Government in 
agreement with the SHS National Council on 21 November 1918. With this Decree, 
the SHS National Council empowered the National Government to govern Slovenia. 
The relations between the National Government and the SHS National Council, 
defined in such a manner, represented the foundations for the confederal ties of 
Slovenia with the State of SHS and its confederal statehood in the material-legal sense.
The fundamental political guideline of the National Government was to form a 
politically and administratively United Slovenia. The National Government unified 
the Slovenian territory in the administrative sense, and Slovenia thus became a state-
legal unit. This was the first real manifestation of the United Slovenia programme. In 
view of the Italian occupation of Trieste, the Goriška region, Istria, and the Postojna 
district in Carniola between 3 and 23 November 1918 as well as due to the fact that 
the Prekmurje region still belonged to Hungary at the time, the contemporaneous 
United Slovenia encompassed the majority of the former Duchy of Carniola and the 
Slovenian part of the former Duchy of Styria (until the demarcation line with the 
German Austria around Radgona, Šentilj, and Kozjak) as well as the territory south of 
the rivers Zilja, Drava, and the district of Völkermarkt in Carinthia. With the exception 
of the stated part of Carinthia, United Slovenia at that time encompassed approxi-
mately two thirds of the today’s territory of the Republic of Slovenia.
During the organisation of the Slovenian authority in the State of SHS, an idea 
of forming a Slovenian parliament appeared as well. Ultimately, a national parliament 
74 Prispevki za novejšo zgodovino LVIX – 2/2019
was not established. However, a decision was reached that the National Council had 
the right to give proposals to the Government, while the National Government would 
report to the National Council and submit its decisions and decrees for review. This 
arrangement remained solely on paper and was not in fact implemented: the legislative 
authority was carried out by the National Government in the form of legislative initia-
tives as well as delegated legislation. We could nevertheless assess that formally the 
National Council had the same character as the fundamental body of the parliamen-
tary political system – the parliament. In the idea about the formation of a Slovenian 
parliament, we can discern yet another characteristic of the Slovenian independence 
in 1918.
The energy and diligence, exhibited in Slovenia in the State of SHS, and the cru-
cial role of lawyers attested to the fact that at the time, Slovenians were well aware of 
their new historical national-political position. They asserted it through the confed-
eral national statehood in which the Slovenian will for emancipation, initiated with 
the United Slovenia programme of 1848, manifested itself. After 1 December 1918, 
this will clashed with the Yugoslav centralism and unitarianism, which abolished the 
Slovenian independence attained in the State of SHS and prompted the majority of 
the Slovenian politics to start fighting for the legislative autonomy of Slovenia with 
its own parliament and government. This was not achieved in the First Yugoslavia. In 
the Second Yugoslavia, however, the achieved federal state-legal position of Slovenia 
with the annexed Littoral region did not ensure all the possibilities for the full national 
development. These possibilities were only assured with the establishment of the 
Slovenian national state, the Republic of Slovenia, in 1991. One of the historical sub-
stantiations and historical arguments for this new state is also the statehood experience 
that came to life in Slovenia in November 1918.