Urbani izziv, posebna izdaja, 2012 122 Janez VUK Financiranje urbanega razvoja Na eni strani urbani razvoj pripomore k ustvarjanju dodane vrednosti, na drugi strani nova vrednost spodbuja urbani razvoj, pri čemer urba‑ ni razvoj ne pomeni le fizičnega širjenja naselij, temveč tudi kakovo‑ stni in kvantitativni razvoj funkcij naselij, zlasti bivalne in ekonomske funkcije, v skladu z demografskimi gibanji. Prostorsko načrtovanje, ki je zunaj okvirov relativno ozkega nabora optimalnih odločitev, ki omogočajo učinkovit urbani razvoj, pomeni razvojno disfunkcijo. Fi‑ nanciranje urbanega razvoja na način, ki oplaja finančna sredstva in s tem blagostanje skupnosti danega naselja, je tako nujen sestavni del urbanega razvoja. Ključne besede: konkurenčnost, nacionalni sistem financiranja urba‑ nega razvoja, regionalni skladi za urbani razvoj, hipotekarno bančni‑ štvo in hranilništvo, nizkoprofitne stanovanjske družbe, stanovanjske zadruge, prispevek za stanovanjsko prenovo 1 Uvod Slovenija razvojno zaostaja glede na relevantno mednarodno okolje. Je nekonkurenčna v okviru EU in tudi na globalnem, svetovnem planu. Eden od razlogov je tudi v rigidni prostor‑ ski politiki. Kljub obstoječim strategijam, splošnim in prostor‑ skim, se v okviru realnega prostorskega dogajanja ohranjajo slabosti, ki onemogočajo optimalen urbani razvoj v smislu razvoja klasičnih družbenih funkcij, vezanih na prostorsko politiko, zlasti bivalne in ekonomske funkcije. V realni praksi je urbani razvoj stihijski, odločilno besedo pa imajo investitorji oziroma njihovi interesni lobiji. Zaradi tega je urbani razvoj ekstenziven, kar pomeni, da se gradi razpršeno ob veliki porabi zemljišč in visokih stroških opremljanja stavbnih zemljišč, pri čemer investitorji sledijo svoji viziji izrabe prostora, kar ustvar‑ ja prostorske disfunkcije ter suboptimalno izrabo omejenega in dragocenega prostora. Javni sektor, zlasti lokalne skupnosti, nima ustreznih finančnih vzvodov, s katerimi bi dejansko od‑ ločal o urbanem razvoju na svojem območju v skladu z načeli racionalnega prostorskega razvoja, napisanimi v številnih do‑ mačih in mednarodnih dokumentih o urbanem razvoju. Urbanizacija ni nekaj, kar zahteva le denar, ampak je nekaj, kar prvenstveno ustvarja denar. Če mesta in druga urbana naselja ne ustvarjajo sredstev za svoje delovanje in razvoj, če stagni‑ rajo ali celo nazadujejo, potem je z njimi nekaj narobe. To je urbanistična motnja, ki zahteva sanacijo, tako kot zahtevajo sanacijo urbanistične motnje v fizični infrastrukturi. Pogled na urbanizem, ki vidi samo materialno infrastrukturo, to je golo prostorsko problematiko, ne vidi pa tega, čemur infrastruktura služi, namreč opravljanju družbenih funkcij, bivalne, delovne, ekonomske itd., je okrnjen, necelovit pogled, ki ne more dati zadovoljivih praktičnih rezultatov. V Encyclopedii Britannici je na primer navedeno: »Urbani‑ stično načrtovanje spreminja namen. Čeprav ostajajo določeni cilji urbanističnega načrtovanja še vedno pomembni, na pri‑ mer varovanje okolja, se poudarek urbanističnega načrtovanja spreminja. Zlasti prihaja v ospredje načrtovanje ekonomskega razvoja, posebej v starih mestih, ki so utrpela upad industrije. Načrtovalci, odgovorni za gospodarski razvoj, delujejo zelo podobno kot poslovneži, ki se ukvarjajo z marketingom: pro‑ movirajo svoja mesta potencialnim investitorjem in ocenjujejo fizični razvoj, bolj v smislu privlačnosti za kapital in sposob‑ nosti ustvarjanja delovnih mest kot zdravja ali skladnosti z glavnim mestnim načrtom. Tovrstni načrtovalci delujejo zato, da bi dosegali razvojne dogovore z gradbenimi podjetji in s podjetji, ki bodo prispevala k lokalni trgovini.« Redukcija urbanizma oziroma urbanega razvoja le na njegovo tehnično‑oblikovno ali gradbeno‑arhitekturno plat je poeno‑ stavitev, ki ne upošteva povezave materialne infrastrukture naselja z njegovo družbeno superstrukturo, ki jo predstavljajo družbene funkcije mest oziroma naselij, zlasti bivalna, eko‑ nomska, upravna itd. Družbene funkcije so najpomembnejše, fizična infrastruktura se mora torej razvijati skladno s potre‑ bami družbene nadgradnje. Urbanizacija je tako usklajen ra‑ zvoj materialne infrastrukture in družbene superstrukture, pri čemer se potenciali družbene superstrukture izrabljajo prek podpore z ustrezno infrastrukturo. Če ta podpora ni ustrezna, Urbani izziv, posebna izdaja, 2012 123 ostajajo družbeni potenciali neizkoriščeni, kar vodi v stagnacijo ter relativno in/ali absolutno nazadovanje urbanega prostora za drugimi konkurenčnimi urbanimi območji. Glavni vzvod urbanega razvoja je financiranje opremljanja ze‑ mljišč za gradnjo, to je gradnja infrastrukture, ki je potrebna, da zazidljiva zemljišča postanejo dejansko stavbna zemljišča, na katerih je mogoče graditi objekte. Občine nimajo sistemskih virov za financiranje opremljanja zemljišč, zato v praksi zlasti večji investitorji v veliko primerih sami izvajajo opremljanje zemljišč, pri čemer seveda sledijo predvsem svojim interesom. Občina, ki bi morala slediti javnim interesom in skrbeti za optimalno izrabo prostora, je tako nemočna in mora slediti parcialnim interesom posamičnih investitorjev. Rešitev za opisano stanje bi bila v tem, da bi lokalna skupnost oziroma občina imela na voljo dovolj finančnih sredstev, da bi sama financirala opremljanje zemljišč v skladu z načeli op‑ timalne izrabe prostora, kar pomeni dovolj strnjeno gradnjo, ki bi bila hkrati skladna z demografskimi potrebami. Občina bi morala imeti določeno zalogo opremljenih stavbnih ze‑ mljišč, na katera bi usmerjala investitorje, to je iskalce parcel za gradnjo družinskih hiš, večstanovanjskih blokov, poslovne in druge investitorje. Poleg tega bi morala lokalna skupnost imeti finančne vzvo‑ de, da bi na svojem območju gradila tudi stanovanja, ki bi jih moral zagotavljati javni sektor. Gre predvsem za t.  i. ne‑ profitna  (nizkoprofitna) najemna stanovanja, ki bi jih moral javni sektor zagotavljati v veliko večji meri kot doslej, zlasti za potrebe iskalcev prvega stanovanja, to je predvsem za mlajšo populacijo, ki si družino šele ustvarja oziroma se osamosvaja od staršev. Čakalna doba na neprofitno stanovanje je še vedno nekaj let in je odločno predolga, saj je število iskalcev nepro‑ fitnih najemnih stanovanj, zlasti iskalcev prvega stanovanja, izrazito višje od števila teh stanovanj. Država pa še vedno ni sprejela ustreznih sistemskih ukrepov za povečanje ponudbe takih stanovanj. Tretja pomembna naloga lokalne skupnosti, za katero ta nima pravih finančnih vzvodov za izvajanje, je urbana prenova. Ur‑ bana prenova obsega tako prenovo posamičnih objektov kot območij in družbenih funkcij urbanega prostora s ciljno usmer‑ jenimi posegi v urbani prostor. Urbana prenova postaja vse pomembnejša v okviru splošnega urbanega razvoja, in sicer iz več razlogov: na eni strani pomeni urbana prenova odpravlja‑ nje splošnih razvojnih disfunkcij, vključno z gospodarsko, ki jih povzročajo urbanistične motnje (pomanjkanje zemljišč, stano‑ vanj, neustrezna infrastruktura, degradirana območja, neustre‑ zna pozidava, okoljske disfunkcije, kot so emisije, hrup  ipd.); na drugi strani pa se navezuje na skrb za čim racionalnejšo iz‑ rabo že pozidanih zemljišč naselij, zlasti degradiranih območij v naseljih oziroma suboptimalno izrabljenih območij znotraj naselij. Gre za t.  i. notranji razvoj. Za učinkovito opravljanje vseh treh omenjenih funkcij – opre‑ mljanja zemljišč za gradnjo, gradnjo nizkoprofitnih stanovanj, predvsem najemnih, in urbane prenove  – bi morala lokalna skupnost imeti na voljo učinkovit sistem financiranja. Ta sistem bi moral poleg lokalne skupnosti vključevati državo, morda tudi finančne institucije EU, in zasebne komercialne investi‑ torje. 2 Regionalni skladi za urbani razvoj Okostje nacionalnega sistema financiranja urbanega razvoja bi lahko bili nizkoprofitni regionalni skladi za urbani razvoj, ki bi praviloma delovali na teritoriju več geografsko povezanih občin, razen v primeru večjih mestnih občin, ki bi lahko imele samostojen sklad. Ti skladi bi lahko bili ustanovljeni v obliki javno‑zasebnega partnerstva po načelu, da mora biti najmanj 50 % lastniškega kapitala javna last, zlasti občinska, ostalo pa bi lahko prispevale predvsem finančne institucije, to je zaseb‑ ni investitorji, ki ne bi smeli biti gradbena podjetja ne drugi subjekti, ki bi lahko povzročili nasprotje interesov. Javno lastni‑ štvo nad regionalnimi skladi za urbani razvoj bi zagotavljalo skrb za javni interes, zasebno lastništvo pa ustrezno poslovno učinkovitost in limitirano donosnost v okviru določenih meja. Občine bi lahko v regionalne sklade prispevale kot ustanovi‑ tveni vložek zemljišča, država in komercialni investitorji pa denarna sredstva. V sklade bi se s kapitalom lahko vključile tudi evropske finančne institucije. Sistem bi deloval pretežno v obliki povratnih sredstev, kar pomeni, da se zbrani kapital ne bi zmanjševal, temveč bi se ohranjal in oplajal v skladu z načeli nizkoprofitnosti, kar bi zagotovilo dolgoročno kontinuirano delovanje sklada z lastnimi sredstvi. Javni sektor, vključno z institucijami EU, bi za posamične projekte lahko zagotavljal dodatna nepovratna sredstva v skladu s proračunskimi mo‑ žnostmi. Postopno bi se regionalni sklad kapitaliziral na ra‑ ven, ki bi ustrezala potrebam regije in bi dolgoročno skrbela za komunalno opremljanje zemljišč, za stanovanjsko gradnjo oziroma za urbano prenovo v splošnem. Primer tovrstnega sklada je dunajski javni sklad za stanovanjsko gradnjo, ki je bil ustanovljen z enkratno subvencijo mesta Du‑ naj v obliki zemljišč, zdaj pa že desetletja uspešno izvaja vlogo investitorja opremljanja zemljišč ter investitorja v stanovanjsko gradnjo in prenovo. Konkretne projekte bi regionalni sklad financiral iz svojih sredstev  (ustanovitvenega kapitala), iz morebitnih nepovra‑ tnih sredstev EU, države in občine in iz kreditov. Sčasoma bi se skladi lahko dokapitalizirali z dodatnimi sredstvi občine, Financiranje urbanega razvoja Urbani izziv, posebna izdaja, 2012 124 države, institucije EU, komercialnih investitorjev in iz svoje ustvarjene dodane vrednosti, dokler kapital sklada ne bi dose‑ gel primernega obsega glede na potrebe regije. Regionalni skladi za urbani razvoj bi lahko ustanavljali svoje podružnice ali samostojne sklade, ki bi delovali na ožjem te‑ ritorialnem območju, če bi posamezne občine izkazale interes za to in če bi bilo to ekonomsko upravičeno. Hipotetičen primer poslovanja sklada je opisan v nadaljeva‑ nju. Sklad zazidljivo zemljišče, ki je bilo last občine in ga je ta prenesla nanj kot svoj ustanovitveni vložek, opremi s potrebno infrastrukturo. Sklad nato opremljeno zemljišče proda zain‑ teresiranim investitorjem po ceni, ki ne bi bila tržna, temveč nižja, vendar nad stroškovno ceno, tako, ki bi omogočala mi‑ nimalni dobiček. Investitor, ki bi opremljeno zemljišče kupil, na primer, za stanovanjsko gradnjo za nadaljnjo prodajo, bi se moral v nakupni pogodbi zavezati, da bo prejeti bonus vključil v prodajno ceno, ki bi bila določena v pogodbi. Če bi stanova‑ nja prodal po višji ceni, bi moral razliko vrniti skladu. Sklad bi na opremljenem zemljišču lahko zgradil tudi stano‑ vanja, to je dostopna nizkocenovna stanovanja, ki bi jih lahko deloma prodal na trgu po načelih nizkoprofitnosti, deloma pa bi jih oddajal v najem, spet po načelih nizkoprofitnosti. Sklad in občina bi lahko sodelovala tudi tako, da bi sklad kupil določena zemljišča kot kmetijska zemljišča, občina pa bi jim potem spremenila namembnost. Na ta način bi se izognili tudi dvigu cen zemljišč ob spremembi namembnosti in vsem špeku‑ lacijam v zvezi s tem, saj ni razumljivo, da so pri nas zazidljiva zemljišča, ki komunalno niso opremljena, dražja kot drugod v EU na primerljivih lokacijah. Tudi visoke cene zemljišč so eden od dejavnikov, ki odvrnejo tuje investitorje od investicijskih na‑ mer pri nas in zmanjšujejo našo mednarodno konkurenčnost. 3 Hipotekarno bančništvo in hranilništvo, neprofitne stanovanjske organizacije, stanovanjske zadruge Za povečanje virov za stanovanjsko gradnjo in prenovo bi mo‑ rala država sprejeti zakon o hipotekarnem bančništvu in hra‑ nilništvu po zgledu nekaterih drugih evropskih držav. Bistvo hipotekarnega bančništva in hranilništva je spodbujanje stano‑ vanjskega varčevanja in kreditiranja v obliki javno‑zasebnega partnerstva, pri čemer država predvidi različne oblike spodbud na strani varčevanja in kreditiranja. Pri tem ni nujno, da so varčevalci v okviru varčevalnih shem tudi sami koristniki sta‑ novanjskih kreditov, čeprav to seveda ni izključeno. Pri spod‑ bujanju varčevanja gre za to, da se ustvarja namenski kreditni potencial za stanovanjsko področje. Prav tako bi bilo treba v skladu s tujimi zgledi popraviti zakon‑ sko ureditev področja neprofitnih stanovanjskih organizacij. Te bi morale postati nizkoprofitne gospodarske družbe, ki bi poslovale po posebni ureditvi v javno‑zasebnem partnerstvu DODATNI VIRI FINANCIRANJA: • nepovratna sredstva države in EU • krediti fin. instituc. EU • krediti javnega sektorja • hipotekarne obveznice • krediti bank URBANA PRENOVA USTANOVITELJI: • lokalna skupnost (ena ali več) • država • evropske institucije • institucionalni finančni investitorji • druge osebe OBČINSKI/REGIONALNI NIZKOPROFITNI SKLAD ZA FINANCIRANJE URBANEGA RAZVOJA V JAVNI ALI MEŠANI JAVNO‑ZASEBNI LASTI (javni sklad, d. d. ali d. o. o.) PRISKRBA IN KOMUNALNO OPREMLJANJE ZEMLJIŠČ GRADNJA IN PRODAJA STANOVANJ TER ODDAJANJE V NIZKOPROFITNI NAJEM Slika 1: Občinski/regionalni sklad za urbani razvoj J. VUK Urbani izziv, posebna izdaja, 2012 125 in javnem interesu. Javni sektor, predvsem občine, bi moral neprofitnim oziroma nizkoprofitnim stanovanjskim družbam zagotavljati poceni zemljišča, zasebniki, predvsem institucio‑ nalni finančni investitorji, pa bi zagotavljali finančna sredstva. Ob tem bi morali predpisati tudi standarde za gradnjo nizko‑ profitnih stanovanj, ki bi morali upoštevati, da gre za gradnjo nizkocenovnih stanovanj, predvsem za mlade iskalce prvega stanovanja. Sedanja stanovanja so namreč predraga, tako da je tudi t.  i. neprofitna najemnina za mnoge še vedno previsoka glede na njihove dohodke. Dodaten vir sredstev za financiranje stanovanjske gradnje bi lahko bile tudi stanovanjske zadruge. Ker bi šlo za gradnjo v javnem interesu, bi javni sektor, torej občine, zadrugam za‑ gotavljal poceni zemljišča, zadružniki pa kapital za izgradnjo stanovanj. Zlasti za financiranje stanovanjske prenove bi bilo treba sprejeti zakon o urbani prenovi, ki bi po zgledu komunalnega prispevka uvedel prispevek za prenovo, ki bi postal glavni vir financiranja stanovanjske prenove v javnem interesu. Ob tem bi moral za‑ kon občinam poveriti pooblastila za vodenje projektov stano‑ vanjskih prenov ter urediti medsebojne pravice in obveznosti udeležencev v projektih prenove. 4 Sklep Ustrezno oblikovan nacionalni sistem financiranja urbanega razvoja, ki bo občinam/regijam omogočil, da same skrbijo za svoj urbani razvoj prek občinskih oziroma regionalnih skladov za urbani razvoj, bo lahko vzpostavil pogoje za kontinuiran urbani razvoj v skladu z demografskimi potrebami in načeli ra‑ cionalne rabe prostora. Za financiranje stanovanjske gradnje in prenove bi bilo treba vzpostaviti sistem hipotekarnega bančni‑ štva in hranilništva, popraviti zakonsko ureditev neprofitnih stanovanjskih organizacij, omogočiti vzpostavljanje stanovanj‑ skih zadrug in sprejeti zakon o urbani prenovi, ki bi uredil predvsem financiranje projektov prenov. Janez Vuk, podsekretar Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direktorat za prostor, Sektor za prostorsko načrtovanje na lokalni ravni, Ljubljana E‑pošta: janez.vuk@gov.si Viri in literatura Andrej Polič, Nepremičninski skladi, Univerza v Mariboru, 2007, diplom‑ sko delo. Encyclopedia Britannica, http://www.britannica.com/EBchecked/to‑ pic/619445/urban‑planning. Internet 1: http://www.wien.gv.at/english/housing/promotion/ Internet 2: http://bestpractices.at/main.php?page=vienna/best_practi‑ ces/administration/property_developers_competition&lang=en Internet 3: http://www.knollconsult.at/zt/pub/45_2011_Knoll_IFLA‑Wor‑ ld‑Congress_session9.pdf Ivica Drakšić, Vloga zavarovalnice na finančnem trgu, Univerza v Mari‑ boru, 2008, diplomsko delo. Jure Zadravec, Nepremičninski investicijski skladi; EF, Ljubljana, 2009, diplomsko delo; http://www.cek.ef.uni‑lj.si/u_diplome/zadravec3988. pdf. Nika Tinta, Analiza konkurenčnosti Slovenije po Porterjevem modelu, EF, Ljubljana, 2006, diplomsko delo. Odlok o strategiji prostorskega razvoja Slovenije (OdSPRS), Ur. l. RS, št. 76/2004. Projektna naloga: Financiranje nakupa in/ali izgradnje lastniških stano‑ vanj v Sloveniji, Ljubljana, 2005, Izvajalec: Inštitut za denar in finance, Ekonomska fakulteta Univerze v Ljubljani, Projektna skupina: prof. dr. Ivan Ribnikar (nosilec), doc. dr. Andreja Cirman, doc. dr. Mitja Čok, dr. Peter Groznik, doc. dr. Marko Košak. Projektna naloga: Modeli in finančne spodbude za delovanje neprofi‑ tnih stanovanjskih organizacij v bodoče, izvajalec: dr. Andreja Cirman, Ekonomska fakulteta Univerze v Ljubljani, naročnik: Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Dunajska 48, Ljubljana. Vesna Penko, Vpliv zakonskih omejitev na strukturo naložb pokojnin‑ skih skladov, Ljubljana 2005, magistrsko delo, http://www.cek.ef.uni‑lj. si/magister/penko560.pdf. Financiranje urbanega razvoja