311
Članki / Articles
DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2020/XX
Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z 
vidika pogodbenosti uslužbenskih razmerij
Etelka Korpič-Horvat* 
UDK:  331.5:331.106.27:351
Povzetek: Avtorica v prispevku obravnava javni natečaj, izbirni postopek, 
sklepanje in vsebine pogodbe o zaposlitvi, ki po ZJU velja za uradnike z 
vidika pogodbenosti uslužbenskih razmerij. V Sloveniji velja, da tudi ura-
dniki sklepajo pogodbo o zaposlitvi, kar lahko pomembno prispeva k ve-
čjemu približevanju ali poenotenju delovnih in uslužbenskih razmerij, ki 
je določeno kot cilj Strategije razvoja javne uprave v obdobju 2015-2020. 
Ugotavlja, da so uslužbenska razmerja zaradi varstva javnega uslužbenca 
kot šibkejše stranke in zaradi varstva javnega interesa, strogo vezana na 
predpise in kolektivne pogodbe, kar zelo omejuje predstojnike pri dolo-
čanju pravic in obveznosti javnim uslužbencem. Predstojniki postajajo iz-
vrševalci norm, ne pa upravljalci zaposlenih s pooblastili za organiziranje 
uspešnega poslovanja v javnem sektorju.
Ključne besede: javni sektor, javni interes, uradnik, javni uslužbenec, 
delavec, javni natečaj, pogodba o zaposlitvi
Employment and Employment Contract of Civil Servants from the 
Aspect of Contractual Relations
Abstract: In her article, the author discusses the public competition, the 
selection procedure, the conclusion and the contents of the employment 
contract, which according to the ZJU (Public Servants Act) applies to offici-
als from the point of view of contractual employment. In Slovenia, officials, 
too, conclude employment contracts, which can significantly contribute 
to greater convergence or unification of employment and service relati-
ons, which was set as the goal of the Public Administration Development  
 
* Etelka Korpič-Horvat, doktorica pravnih znanosti, nekdanja sodnica in podpredsednica 
Ustavnega sodišča RS
 etelka.korpichorvat@gmail.com
 Etelka Korpič Horvat, PhD in Law, former Judge and Vice-president of the Constitutional Court 
of the Republic of Slovenia
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
312
Članki / Articles
Strategy for the period 2015-2020. It finds that, for the protection of a 
civil servant as a weaker party and for the protection of public interest, 
employment relationships are strictly bound by regulations and collective 
agreements, which severely restricts the executives in determining the 
rights and obligations of civil servants. Principals are becoming execu-
tors of norms, not managers of employees with the authority to organize 
successful operations in the public sector.
Key words: public sector, public interest, official, civil servant, worker, 
public competition, employment contract 
1. UVOD
V Republiki Sloveniji obstaja več režimov delovnih razmerij. Med seboj se raz-
likujejo po tem, kdo je delodajalec oziroma v kakšni pravnoorganizacijski obliki 
so delavci in javni uslužbenci zaposleni. Splošni režim velja za zaposlene v za-
sebnem sektorju, za katere velja Zakon o delovnih razmerjih1 (ZDR-1), medtem 
ko za zaposlene v javnem sektorju velja posebni režim delovnih razmerij, ki se 
presoja po Zakonu o javnih uslužbencih2 (ZJU) in po posebnih, področnih za-
konih (Zakon o obrambi,3 Zakon o policiji,4 Zakon o organizaciji in financiranju 
vzgoje in izobraževanja,5 Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo,6 
Zakon o zdravstveni dejavnosti7 in drugi). Raznovrstnost zakonov, ki urejajo de-
lovna razmerja javnih uslužbencev povzroča razdrobljenost in nepreglednost 
posameznih delovnopravnih pravil, ki se še dopolnjujejo s številnimi drugimi 
predpisi (v državni upravi predvsem uredbami Vlade) in kolektivnimi pogodbami 
ter splošnimi akti delodajalcev. 
Na splošno delimo javne uslužbence, ki so zaposleni v državnih organih ter upra-
vah lokalnih skupnosti in javne uslužbence, ki so zaposleni v javnih agencijah, 
1 Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 21/13, 78/13, 52/16.
2 Zakon o javnih uslužbencih, Uradni list RS, št. 63/07, 65/08.
3 Zakon o obrambi, Uradni list RS, št. 103/04 in 95/15.
4 Zakon o policiji, Uradni list RS, št. 66/09. 
5 Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Uradni list RS, št. 16/07, 36/08, 
58/09, 64/09, 65/09 20/11, 47/15, 46/16 in 49/16.
6 Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo, Uradni list RS, št. 77/07, 56/08, 4/10, 
20/11, 111/13, 68/16, in 61/17.
7 Zakon o zdravstveni dejavnosti, Uradni list RS, št. 23/05, 23/08, 14/13, 64/17 in 73/19).
313
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
javnih skladih, javnih zavodih in javnih gospodarskih zavodih ter v drugih osebah 
javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna 
lokalne skupnosti. 89 Zaposleni v javnih zavodih in drugih pravnih osebah jav-
nega prava, opravljajo javne naloge (16. točka prvega odstavka 6. člena ZJU) v 
negospodarskih dejavnostih (javne službe)10 in zagotavljajo uporabnikom javne 
dobrine in storitve, ki so v javnem interesu ali pa izvajajo javna pooblastila. Zanje 
velja ZJU le do 21. člena in v delu, ki se nanaša na pripravo in sprejem kadro-
vskega načrta. Tudi za te javne uslužbence velja posebnost, da se financirajo iz 
javnih sredstev in zato tudi za njih velja posebni plačni režim, urejen po Zakonu 
o sistemu plač v javnem sektorju11 (v nadaljevanju ZSPJS).
Javni sektor je pri urejanju delovnih razmerij raznovrsten, tudi pri urejanju delov-
nih razmerij javnih uslužbencev zaposlenih v državnih organih ter upravah lokal-
nih skupnosti. Ti javni uslužbenci se razvrščajo v uradnike, ki opravljajo javne 
naloge, ki so neposredno povezane z izvrševanjem oblasti ali varstvom javnega 
interesa (prvi odstavek 23. člena ZJU) in v strokovno tehnične javne uslužben-
ce, ki opravljajo dela na področju kadrovskega in materialno finančnega poslo-
vanja, tehnična in podobna dela (v nadaljevanju spremljajoča dela). Zanje velja 
celoten ZJU, s tem, da se za javne uslužbence, ki opravljajo spremljajoča dela, 
za ureditev delovnih razmerij predvsem uporablja ZDR-1, saj se delo teh javnih 
uslužbencev praviloma ne razlikuje od spremljajočih del v zasebnem sektorju. 
Posebne ureditve določene v ZJU se nanašajo predvsem na prepoved določanja 
večjega obsega pravic. Delodajalec javnim uslužbencem ne sme zagotoviti pravic 
v večjem obsegu oziroma več ali manj pravic iz uslužbenskega razmerja, kot jih 
določajo zakoni in drugi predpisi ter kolektivne pogodbe, če bi s tem obremenil 
proračunska sredstva (tretji odstavek 16. člena in 92. člen ZJU).
8 Posamezni zakoni različno določajo, katere pravno organizacijske oblike tvori javni sektor. 
Glede na temo obravnave (zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi uradnikov), v tem prispevku 
upoštevamo definicijo javnega sektorja po ZJU. Enako definicijo vsebuje ZSPJS, ki velja za 
vse javne uslužbence v javnem sektorju.
9 Neposredni in posredni uporabniki proračuna ali proračuna lokalne skupnosti so določeni v 
Pravilniku o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov, 
Uradni list RS, št. 46/03.
10 Trpin, G. Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 7, 2004, str. 1376–1382. Glej tudi 
Tičar, B., Rakar, I., Pravo javnega sektorja, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, 
Maribor, 2011, str. 269-314.
11 Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09, 13/10, 59/10, 85/10, 
107/10, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17 in 84/18).
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
314
Članki / Articles
Republika Slovenija z reformami javne uprave, ki jih izvaja, zasleduje cilj vzpo-
stavitve učinkovitejšega in uspešnejšega uslužbenskega sistema, s čim večjim 
poenotenjem in približevanjem ureditve delovnih razmerij javnih uslužbencev po 
splošnem ZDR-1. Ta cilj je opredeljen v Strategiji razvoja javne uprave 2015–
2020, št. 01000/9/2014/11 z dne 29. 4. 2015 Republike Slovenije. 12 Temu 
naj bi sledile tudi spremembe in dopolnitve ZJU.
1.1.  Reforme javne uprave in uslužbenski sistem
Reforme javne uprave, ki jih izvajajo posamezne države, vplivajo tudi na spremi-
njanje uslužbenskih razmerij. Gre za stalne naloge držav, s katerimi se te odzivajo 
na družbeno ekonomske spremembe, v današnjem času predvsem: globaliza-
cijo, konkurenčnost ter gospodarske, demografske, podnebne, tehnološke in 
druge spremembe.
V Evropi so se oblikovale tri paradigme reform javne uprave: 1) weberianski mo-
del birokracije, 2) nov javni management, ki se razvija od leta 1980 (New Public 
Management, NPM) in 3) Post NPM, ki vključuje elemente prvega in drugega 
sistema. Temeljna značilnost Webrove teorije birokratske organizacije temelji na 
hierarhiji dobro zgrajene birokracije, pri čemer mora imeti upravno osebje legi-
timnost in moč. Birokracija, upravna administracija, je pomemben del države. 
Novo upravljanje javnega sektorja (NPM) vnaša podjetniško logiko v javni sektor, 
usmerjenost k uporabniku, temelji na večji učinkovitosti in uspešnosti poslovanja 
javnega sektorja, ki se meri z doseganjem rezultatov. Uspešno delovanje javnega 
sektorja naj bi se uresničevalo z deregulacijo, decentralizacijo in zmanjševanjem 
stroškov in drugimi ukrepi.13 
Univerzalni pristop reformiranja javne uprave ne obstaja. Vsaka država išče svo-
je rešitve kako izboljšati delovanje javne uprave. Po ugotovitvah Komisije EU 
sta se v zadnjih dveh desetletjih reform v državah članicah izboljšali stroškovna 
učinkovitost in uspešnost javne uprave. Institucije so postale bolj pregledne in 
12 Javna uprava 2020, Strategija razvoja javne uprave 2015–2020, Vlada Republike Slovenije, 
št. 01000-9/2014/11 z dne 29. 4. 2015.
13 Gerhard Hammerschmid, Steven Van de Walle, Rhys Andrews, Philippe Bezes, „Public 
Administration Reforms in Europe – The View from the Top“, Elgar, 2016, str. 1-9.
315
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
odprte. Poslabšalo pa so se zaupanje državljanov v državo, socialna kohezija in 
privlačnost javnega sektorja kot delodajalca.14 
Republika Slovenija je smeleje pristopila k reformiranju javne uprave v okviru 
priprav na članstvo v EU leta 2004 in jih nadaljuje tudi po vključitvi. Soodvisnost 
gospodarstva in delovanja javnega sektorja je vse večja, saj v številnih razmerjih 
država nastopa kot partner in ne kot oblastni organ; v investicije, ki so v javnem 
interesu vključuje zasebne partnerje (javno-zasebno partnerstvo); vse bolj se 
razširja privatizacija javnih služb, dajanje koncesij zasebnemu sektorju za iz-
vajanje javnih služb, privatizirajo se banke in državna podjetja itd. Spodbuja se 
podjetništvo tudi v javnem sektorju, da bi ta postal učinkovit in uspešen. Vse to 
se odraža pri urejanju delovnopravnega položaja javnega uslužbenca, kjer se 
uveljavlja načelo vse večjega približevanja ali poenotenja delovnopravnega polo-
žaja javnega uslužbenca z delavcem. Zahteva se vse večja prožnost uslužbenskih 
razmerij, deregulacija postopkov, sprejemanje odločitev v krajšem času, dajanju 
večjih pooblastil javnim managerjem, merjenju rezultatov javnega uslužbenca, 
organa ali organizacijske enote, idr. Zato se napovedujejo tudi spremembe ZJU 
v smeri večjega približevanja ali poenotenja uslužbenskih razmerij z delovnimi 
razmerji delavcev v zasebnem sektorju. 
2. POSEBNOSTI UREDITEV DELOVNIH RAZMERIJ URADNIKOV Z 
VIDIKA ZASEBNEGA IN JAVNEGA (UPRAVNEGA) PRAVA
Navedeni cilj čim večjega poenotenja položaja javnega uslužbenca s položajem 
delavca velja tudi za javne uslužbence - uradnike v državnih organih in upravah 
samoupravnih lokalnih skupnosti. Uradniki v odnosu do prebivalstva nastopajo 
kot nosilci javne (državne in občinske) oblasti in ustvarjajo pravne posledice, ki se 
pripisujejo državi oziroma občinam. Gre za dela, ki so v javnem interesu. Narava 
del, ki jih opravljajo uradniki, je zato posebna. Kot posebnost, ki naj bi dovoljevala 
drugačno urejanje delovnih razmerij, pa se izpostavlja tudi financiranje uradni-
škega dela iz proračunskih sredstev. Pri tem gre pripomniti, da iz sodne prakse 
14 https://ec.europa.eu/info/sites/info/file, Tematski informativni pregled v okviru evropskega 
semestra, Kakovost javne uprave, 2016, str. 2. Glej tudi oceno 30 let raziskav javne uprave: 
Peters, B. G. in Pierre, J., „Two Roads to Nowhere: Appraising 30 Years of Public Administration 
Research“, Governance, 30, 2017, str. 11–16.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
316
Članki / Articles
Ustavnega sodišča in iz sodne prakse SEU15 izhaja, da proračunski cilji ne mo-
rejo biti sami po sebi legitimen cilj za različno obravnavanje. Proračunska poraba 
sredstev za plačilo za delo javnih uslužbencev se lahko upošteva za posebno 
ureditev uslužbenskih razmerij le, če se jim pridružijo še drugi legitimni cilji.16
Republika Slovenija se je za urejanje delovnih razmerij uradnikov odločila za 
pot, ki se razlikuje od ureditev delovnih razmerij uradnikov ostalih članic EU. Ta 
posebnost je v tem, da je tudi za uradnike določila pogodbo o zaposlitvi kot te-
meljni akt za sklenitev in urejanje delovnih razmerij. S tem je smeleje pristopila k 
izenačevanju položaja javnega uslužbenca z delovnopravnim položajem delavca.
Stalno vprašanje, ki se pri tem pojavlja pa je, do kod je mogoča, zaradi narave 
dela, ki ga opravljajo uradniki, izenačitev delovnopravnega položaja uradnika in 
delavca pri zaposlovanju in nastanku delovnega razmerja, ter določanju pravic 
in obveznosti (vsebini) v pogodbi o zaposlitvi. To velja tudi za oceno možnosti 
večjega poenotenja delovnopravnega položaja delavca in uradnika pri zaposlo-
vanju - javnem natečaju in sklepanju pogodbe o zaposlitvi ter določanju njenih 
sestavin. Kdaj gre za primernost ureditve, ki je v domeni zakonodajalca, in kdaj 
za ustavno obveznost, ki jo zakonodajalec mora upoštevati in na katera določila 
Ustave mora biti posebej pazljiv pri urejanju posebnosti delovnih razmerij javnih 
uslužbencev, da ne krši ustavnih norm.
Po sistemizaciji prava ZDR-1 sodi v zasebno pravo in glede na subsidiarno upo-
rabo določa temelje delovnih razmerij za vse zaposlene, tako v javnem kot v 
zasebnem sektorju. ZJU kot lex specialis s posebnim urejanjem določenih in-
stitutov delovnih razmerij (javni natečaj, premestitev, enostransko spreminjanje 
pogodbe o zaposlitvi, sodno varstvo idr.), ki se presojajo po pravilih upravnega 
prava, vnaša v urejanje delovnih razmerij elemente javnega prava. Upravno pravo 
je prisilno, avtoritativno (oblastno), varuje javni interes in ne temelji na avtonomiji 
volje strank; delovno pravo pa temelji na pogodbenosti delovnih razmerij, sicer 
z določenimi posebnostmi, predvsem zaradi varstva šibkejše stranke, delavca, 
15 Glej na primer zadevo Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land Hessen, C-159/10, C-160/10, 
z dne 21. 7. 2011, SEU, ki v 74. točki izrecno navaja, da proračunski oziri »sami ne morejo 
pomeniti legitimnega cilja v smislu člena 6 (1) Direktive 2000/78«.
16 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I- 146/12 z dne 10.12.2012. in ločena mnenja Jadranke 
Sovdat, Dunje Jadek Pensa in Etelke Korpič-Horvat k izdani odločbi. V navedeni odločbi je 
načelo, da poraba proračunskih sredstev za delo javnih uslužbencev ne more biti edini legitimni 
cilj za drugačno obravnavo javnih uslužbencev kot delavcev, nekoliko zrahljano. 
317
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
vendar delodajalec brez soglasja delavca pogodbe o zaposlitvi ne more eno-
stransko spreminjati.
V Republiki Sloveniji, kot navedeno, velja za nastanek delovnega razmerja pogod-
benost delovnih razmerij za vse zaposlene, v zasebnem in javnem sektorju, torej 
tudi uradnike. Vsem zaposlenim nastane delovno razmerje s sklenitvijo pogodbe 
o zaposlitvi in za določanje njene vsebine za javne uslužbence, ki so zaposleni 
v državnih organih in lokalnih skupnostih, velja 53. člen ZJU.
Uradniško razmerje torej nastane s pogodbo o zaposlitvi in ne z odločbo, aktom 
javnopravne narave. Zato se s pogodbo o zaposlitvi vzpostavlja večji zasebno-
pravni kot oblastni, javnopravni odnos z delodajalcem tudi za uradniška razmer-
ja, zaradi česar se uradniška razmerja, pomembno približujejo in izenačujejo s 
pravili, ki veljajo za delovna razmerja delavcev v zasebnem sektorju.
Pogodbeno razmerje je dvostransko prostovoljno razmerje. Sklenitev pogodbe o 
zaposlitvi temelji na prostovoljnosti, svobodni volji pogodbenih strank, delodajal-
ca, ministra ali drugega predstojnika in uradnika. Vendar zakonodajalec pri ureja-
nju delovnih razmerij javnih uslužbencev s pogodbo o zaposlitvi ni dosleden, ker 
za ureditev določenih pravic in obveznosti ohranja enostranske oblastne sklepe 
in dopušča, da se vsebina pogodbe o zaposlitvi lahko, ob določenih pogojih v 
skladu z zakonom, spremeni tudi z enostranskimi sklepi. Tako ZJU, kot področ-
ni zakoni določajo posebnosti, ki so oblastne narave in se posamezni instituti 
delovnih razmerij presojajo po pravilih upravnega (javnega) prava. Zato se na 
področju uslužbenskih razmerij javno (upravno pravo) in zasebno (delovno pravo) 
prepletata. To velja tudi za izvedbo postopka zaposlovanja novega uradnika, ki 
se izvaja z javnim natečajem, postopkom izbire ter sklenitve pogodbe o zaposli-
tvi, kakor tudi za spreminjanje sestavin pogodbe o zaposlitvi.
Pri urejanju uslužbenskih razmerij je treba izhajati iz ugotovitve, da je zaradi na-
rave dela pravni standard varovanja javnega uslužbenca kot šibkejše stranke v 
uslužbenskem razmerju omejen z varstvom javnega interesa, pa tudi s porabo 
javnih, proračunskih sredstev. To sta tudi glavna razloga, da položaja zaposlenih v 
javnem sektorju in v zasebnem sektorju nista v celoti primerljiva.17 Zakonodajalec 
zato enostranske oblastne posege v uslužbenska razmerja dopušča. To velja 
tudi za institut delne razveljavitve pogodbe o zaposlitvi in drugega akta s katerimi 
se odloči o pravicah in obveznostih javnega uslužbenca v škodo javnega intere-
17 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-244/08 z dne 21.1.2010; št. U-I-329/04 z dne 
24.11.2004, št. U-I-146/12 z dne 14.11.2013.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
318
Članki / Articles
sa (prvi odstavek 75. člena ZJU). Tudi med samimi javnimi uslužbenci obstajajo 
skupine, ki zaradi drugačnega položaja ne morejo zahtevati enake obravnave z 
drugimi javnimi uslužbenci (na primer uslužbenska razmerja v policiji, vojski itd.).18 
Zakonodajalcu je torej dana možnost, da zaradi narave dela, ki ga opravljajo javni 
uslužbenci in varovanja javnega interesa, lahko uredi posamezna delovnopravna 
vprašanja drugače, kot so urejena po splošnih pravilih, po ZDR-1. Pri tem pa mo-
ra upoštevati, da ne krši ustavnih norm, predvsem 120. in 122. člena, ki urejata 
organizacijo in delo uprave ter zaposlitev v upravnih službah in načelo enakosti 
pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave,19 ki zahteva enako obrav-
navo delavcev in javnih uslužbencev in izjemoma dovoljuje drugačno urejanje 
položaja javnega uslužbenca.20 
2.1.  Zaposlovanje javnih uslužbencev v državnih organih in v upravah 
lokalnih skupnosti
Postopek za novo zaposlitev javnih uslužbencev na strokovno tehničnih delov-
nih mestih v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti se izvaja po pravilih 
ZDR-1. Gre za objavni postopek (sedmi odstavek 57. člena ZJU in prvi odstavek 
5. člena ZJU). Zaposlitev po ZDR-1 velja tudi za javne uslužbence pri državnih 
organih in lokalni samoupravi, ki sklenejo pogodbo o zaposlitvi za določen čas 
in pripravnike. 
Posebna ureditev, ki se nanaša na objavo del velja tudi za javni sektor po tre-
tjem odstavku 7. člena Zakona o urejanju trga dela21 (v nadaljevanju ZUTD), ki za 
razliko od zasebnega sektorja, delodajalce iz javnega sektorja in gospodarske 
družbe v večinski lasti države zavezuje, da morajo na Zavodu RS za zaposlovanje 
javno objaviti vsako prosto delovno mesto oziroma vrsto dela, razen v primerih 
izjem od obveznosti javne objave, ki jih določa zakon, ki ureja delovna razmerja. 
18 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-101/95 z dne 8.1.1998.
19 Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 10.12.2013.
20 Ustavno sodišče dopustnost posega v človekovo pravico presoja na podlagi testa legitimnosti 
in testa sorazmernosti. Da je omejitev človekove pravice dopustna, mora biti podan legitimen 
(ustavno dopusten) cilj. Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti nujen – 
to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; 
2. poseg mora biti primeren, da je cilj dejansko mogoče doseči in 3. upoštevati je treba tudi 
t. i. sorazmernost v ožjem smislu, ali je poseg v človekovo pravico sorazmeren s koristjo.
21 Zakon o urejanju trga dela, Uradni list RS, št. 80/10, 63/13, 100/13, 55/17 in 75/19.  
319
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
S tem je poudarjeno načelo javnosti in preglednosti za dostopnost kandidiranja 
na objavljena dela, kar prav tako lahko ocenimo, da je v javnem interesu in skla-
dno s tretjim odstavkom 49. členom Ustave, da je vsakomur pod enakimi pogoji 
dostopno vsako delovno mesto.
V skladu s 122. členom Ustave se za zaposlovanje uradnikov izvaja javni natečaj. 
Na podlagi navedene ustavne norme je zakonodajalec podrobno določil posto-
pek za novo zaposlitev uradnikov. Nova zaposlitev je dopustna, če je skladna z 
aktom o sistemizaciji in kadrovskim načrtom, če se poveča obseg dela, ali če 
se izprazni delovno mesto in če so zagotovljena finančna sredstva. 
Posebnost ureditve je tudi, da se pred novo zaposlitvijo mora izvesti predhodni 
postopek. Preveri se možnost premestitve iz istega ali drugega organa; pri če-
mer se lahko izvede postopek internega natečaja z namenom, da se omogoči 
že zaposlenim javnim uslužbencem, da na internem trgu dela kandidirajo za 
prosta dela. V interni natečaj so lahko vključeni organi državne uprave in uprave 
lokalne skupnosti in tudi drugi državni organi. S tem se na eni strani upošteva 
načelo smotrnosti zaposlovanja, kar je v javnem interesu, na drugi pa se zagota-
vlja varstvo zaposlitve zaposlenim uradnikom. Šele po izvedenem predhodnem 
postopku se začne postopek za novo zaposlitev. 
2.2.  Javni natečaj, postopek izbire in sklenitev pogodbe o zaposlitvi
Javni natečaj je ustavnopravni institut, ki velja za uradnike. Določitev postopka 
javnega natečaja za uradnike temelji na 122. členu Ustave RS, ki določa, da je 
zaposlitev v upravnih službah mogoča samo na temelju javnega natečaja, razen 
v primerih, ki jih določa zakon. Na podlagi navedenega določila Ustave je zako-
nodajalec v ZJU in v podzakonskih predpisih natančno uredil postopek prijave in 
izbire kandidata.22 Namen javnega natečaja je zakonodajalec posebej poudaril 
v 7. in 27. členu ZJU: 1) da se omogoči vsem kandidatom, da kandidirajo na ob-
javljeno delovno mesto in 2) da se izbere kandidat, ki je strokovno najbolj uspo-
sobljen za opravljanje objavljenih del.23 Določili temeljita na 49. členu Ustave, 
ki določa svobodo dela, ki vključuje načeli enakopravne dostopnosti delovnih 
22 Glej člene ZJU od 53 do 67 in 19. člen Uredbe o postopku za zasedbo prostega delovnega 
mesta v organih državne uprave in pravosodnih organih, Uradni list RS št. 139/06 in 104/10.
23 Glej tudi Virant, G.: v Šturm: Komentar Ustave RS, Fakulteta za državne in evropske študije, 
2010, Ljubljana, str. 894.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
320
Članki / Articles
mest vsem kandidatom in izbiro strokovno najbolj usposobljenega kandidata. 
Zaradi zagotavljanja dostopnosti delovnih mest, je pomembno načelo javnosti, 
zato se javni natečaj objavi v dnevnem časopisju ter na spletni strani ministrstva 
pristojnega za upravo, lahko pa tudi v Uradnem listu. Tudi objava delovnega me-
sta na Zavodu RS za zaposlovanje, ki je za uradniška delovna mesta obvezna, 
ima značaj javnosti.
Izjeme od javnega natečaja je mogoče določiti samo z zakonom, kar izhaja iz 
122. člena Ustave. Zakonodajalec je tako izjemo določil v sedmem odstavku 57. 
člena ZJU, po katerem delodajalcu ni treba izvesti javnega natečaja v primeru 
strokovno-tehničnih delovnih mest in v primeru zaposlitev za določen čas. Izjeme 
so lahko določene tudi v področnih zakonih. 
Po splošnih pravilih določenih v ZDR-1, za zaposlitev delavcev velja tako imeno-
vani objavni postopek (javna objava prostega delovnega mesta ali vrste dela).
Tudi za ta postopek je javna objava delovnega mesta oziroma vrsta del in navedba 
pogojev za njihovo opravljanje obvezna, ker gre za zagotavljanje ustavne pravice 
do enake dostopnosti za opravljanje del pod enakimi pogoji (tretji odstavek 49. 
člena Ustave). Torej namen, da se omogoči vsem kandidatom, da kandidirajo 
na objavljeno delovno mesto je enak tudi za delavce, saj gre za človekovo pra-
vico, ki se nanaša na zaposlovanje. Zato se objavni in natečajni postopek glede 
upoštevanja načela javnosti in s tem omogočanja, da se vsi kandidati lahko po-
tegujejo na objavljena delovna mesta, ne razlikujeta.
Kako zagotoviti, da se izbere kandidat, ki je strokovno najbolj usposobljen za 
opravljanje objavljenih del je v domeni zakonodajalca. Ta je v ZJU določil, da se 
kandidati, ki izpolnjujejo natečajne pogoje uvrstijo v izbirni postopek, ki ga je 
zakonodajalec natančno predpisal. Kandidatu, ki je izbran izda predstojnik ali 
pooblaščenec sklep o izbiri, neizbrani kandidat pa prejme sklep, da ni izbran. 
Izbrani kandidat se imenuje v naziv z odločbo v roku 8 dni od dokončnosti skle-
pa o izbiri in se mu v nadaljnjih 8 dneh ponudi sklenitev pogodbe o zaposlitvi. 
Neizbrani kandidat se lahko pritoži iz razlogov, določenih v 65. členu ZJU, na 
pristojno komisijo za pritožbe. Pritožba zadrži imenovanje v naziv in sklenitev 
pogodbe o zaposlitvi. Zoper odločbo komisije za pritožbe je dovoljen upravni 
spor. V primeru, da neizbrani kandidat uspe v sporu, mu lahko upravno sodišče 
prisodi odškodnino, lahko pa tudi sklep o izbiri razveljavi, če ugotovi, da je bil 
izbran kandidat, ki ni izpolnjeval natečajnih pogojev. V tem primeru po uradni 
dolžnosti razveljavi tudi akt o imenovanju in pogodbo o zaposlitvi.
321
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
Odločitev o izbiri je podvržena sodnemu nadzoru po 3. odst. 120. člena Ustave. 
Učinkovito pravno sredstvo in sodni nadzor dodatno ohranjata namen javnega 
natečaja.24 Vprašanje pa je, ali se enak namen ne bi dosegel z omejenim pravnim 
varstvom, kot ga določa ZDR-1 neizbranemu kandidatu. Javni natečaj ne pomeni 
zahteve, da se za objavo, prijavo, imenovanje v naziv in sodno varstvo smiselno 
uporabljajo določbe zakona, ki urejajo splošni upravni postopek (60. člen ZJU).25 
Sklenitev pogodbe o zaposlitvi bi se lahko izvedla tudi brez predhodnega sklepa o 
izbiri oziroma neizbiri in odločbe za imenovanje v naziv, s čimer bi se pomembno 
skrajšali postopki zaposlovanja uradnikov. Menimo, da bi bilo javnemu interesu 
zadoščeno, če bi se 30. člen ZDR-1, ki določa pravice neizbranega kandidata 
(obvestilo neizbranemu kandidatu in sodno varstvo le zaradi odškodninskega 
zahtevka kršitve zakonske prepovedi diskriminacije) lahko subsidiarno uporabil 
in s tem pomembno prispeval k ekonomičnosti in hitrosti izbirnega postopka v 
državnih organih in upravah lokalnih skupnostih. Neizbranemu kandidatu pa bi 
bilo zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo. Pomembno je, da se zadosti 122. 
členu Ustave, da se pravilno izbere kandidat, ki ne samo, da izpolnjuje pogoje 
objave, temveč da je za objavljena dela najbolj kompetenten, strokovno in izku-
stveno usposobljen, da bo dosegal rezultate. Poleg tega je zakonodajalec zava-
roval javni interes z institutom razveljavitve pogodbe o zaposlitvi, da delo lahko 
opravlja le javni uslužbenec, ki je bil izbran po predpisanem postopku javnega 
natečaja in ki izpolnjuje pogoje za zasedbo delovnega mesta (74. člen ZJU).
Tudi po splošni delovnopravni zakonodaji (ZDR-1) ima delodajalec več možnosti 
za preizkus kandidatovih znanj in sposobnosti. Poleg kadrovskega razgovora, 
lahko izvede tudi predhodni preizkus znanja; v začetnem času trajanja delovne-
ga razmerja pa lahko določi tudi poskusno delo in s tem preizkusi, ali je izbral 
ustreznega kandidata. Navedeno velja tudi za javni sektor. Interes delodajalcev 
v zasebnem kot v javnem sektorju je enak, vsi želijo zaposliti uspešne kandidate.
Sklenemo lahko, da tako postopek javne objave delovnega mesta oziroma vrste 
dela, kot postopek javnega natečaja zasledujeta ista cilja (dostopnost do delov-
nega mesta in izbiro najprimernejšega kandidata). Kako doseči ta cilja Ustava 
prepušča zakonodajalcu. Gre za vprašanje primernosti. Zakonodajalec je tisti, 
ki določi pravila objave in izbire. Objavni postopek po ZDR-1 je enostavnejši in 
24 Glej Virant, G.: v Šturm: Komentar Ustave RS, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, 
Ljubljana, str. 894.
25 Glej odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I- 90/05 z dne 7.7.2005 in odločbo št. U-I-73/94 z 
dne 25.5.1995.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
322
Članki / Articles
traja manj časa, kot to velja za natečajni postopek, ki ga določa ZJU. To pa sta 
pomembni okoliščini za razmislek večjega približevanja ureditve javnega nate-
čaja po ZJU z ureditvijo objavnega postopka po ZDR-1.
Posebni javni natečaj velja za uradnike na položajih.26 Ti uradniki opravljajo dela 
s pooblastili za vodenje, usklajevanje in organizacijo dela in so v tem primerlji-
vi z vodilnimi delavci v zasebnem sektorju. Gre za najvišje upravne managerje, 
imenovane tudi »politične uradnike, top managerje«.27 Uradniški svet28 skrbi, da 
so izbrani najboljši strokovnjaki. Izbiro med kandidati opravi funkcionar, ki mu je 
uradnik na položaju odgovoren, ne da bi mu bilo treba obrazložiti svojo odločitev. 
Gre za načelo zaupanja, ki pa ne odvezuje uradnika, da dela ne bi opravljal stro-
kovno, v skladu z Ustavo in zakonom (drugi odstavek 120. člena Ustave). Kljub 
temu, da gre za »politične uradnike«, mora biti njihov delovnopravni položaj po 
presoji Ustavnega sodišča stabilen.29
Načelo zaupanja velja tudi v odnosih med poslovodstvom in vodilnimi delavci v 
zasebnem sektorju. Njihov položaj je glede na kompetence in odgovornosti pri-
merljiv s položajem uradnika na položaju (samostojnost, odgovornost, zaposlitev 
za določen čas). Razlika v primerljivosti položajnih uradnikov in vodilnih delavcev 
pa obstaja samo v naravi del, ker uradniki na položaju opravljajo oblastne nalo-
ge, ki so v javnem interesu, temveč tudi v tem, da po ustavni zahtevi zanje mora 
biti izveden javni natečaj. Ustava v 122. členu dopušča možnost zaposlitve brez 
javnega natečaja le kot izjemo, na podlagi posebne določbe zakona. ZDR-1 
(enajsta alineja prvega odstavka 26. člena) pa je za vodilne delavce določil, da 
se pogodba o zaposlitvi z vodilnimi delavci lahko sklene brez objave. Glede na 
navedeno je skleniti, da navedena ustavna določba opravičuje posebno ureditev 
natečajnega postopka za uradnike na položajih.
26 Najvišji položaji po drugem odstavku 82. člena ZJU so: generalni sekretar v ministrstvu, 
generalni direktor v ministrstvu, direktor organa v sestavi, direktor vladne službe, načelnik 
upravne enote in direktor uprave lokalne skupnosti.
27 Tičar, B., Rakar, I.: Pravo javnega sektorja, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, 
Maribor, 2011, str. 360-365.
28 Uradniški svet je organ, ki skrbi za izvajanje izbire uradnikov na položajih (74. člen ZJU). 
29 Glej odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I- 90/05 z dne 7.7.2005. Po presoji Ustavnega sodišča, 
ureditev v prvem odstavku 1. člena ZJU-A, po kateri so ob nastopu nove Vlade oziroma novega 
ministra določeni najvišji vodstveni uradniki razrešljivi s položaja brez krivdnih razlogov ves čas 
mandata, ni bila ustavno skladna.
323
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
2.3.  Pogodba o zaposlitvi
Po ZJU, tudi uradniki in ne le strokovno tehnični javni uslužbenci, sklepajo pogod-
be o zaposlitvi. Gre za posebnost v primerjavi z ureditvami drugih držav Evrope, 
kjer se uradniki zaposlujejo z oblastnim, javnopravnim aktom, odločbo.30 Da tudi 
predstojnik z uradnikom sklene pogodbo o zaposlitvi, lahko pomembno vpliva 
na uresničevanje cilja približevanja delovnih razmerij uradnikov z delavci, ker se 
s pogodbo o zaposlitvi v uradniška razmerja vnašajo elementi dvostranskosti, ki 
temeljijo na dogovarjanju dveh strank, predstojnika in uradnika. Kljub konceptu 
dvostranskosti uslužbenskih razmerij je po veljavni ureditvi to dogovarjanje zelo 
omejeno s prisilnimi predpisi. Že na splošno velja, da je za pogodbo o zaposlitvi 
značilna omejitev avtonomije pogodbenih strank zaradi varstva šibkejše stran-
ke, delavca. Delodajalec in delavec pri urejanju vsebine pogodbe o zaposlitvi 
morata upoštevati zakone in druge predpise, mednarodne akte in avtonomne 
akte (kolektivne pogodbe in splošne akte delodajalca). V javnem sektorju pa je 
delodajalec dolžan varovati tudi javni interes, ki se uresničuje z izvajanjem javnih 
storitev, javnih služb in oblastnih nalog. Določen je zakonski nadzor Komisije za 
pritožbe, ki lahko pogodbo o zaposlitvi in v primeru premestitve, aneks k po-
godbi o zaposlitvi in sklep o premestitvi v celoti razveljavi, če javni uslužbenec 
ne izpolnjuje pogojev za delovno mesto za katero je bila pogodba sklenjena, kar 
velja za vse javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalne skupnosti. 
Lahko pa pogodbo razveljavi tudi, če ni bil za uradniška delovna mesta pravilno 
izveden postopek javnega natečaja. Možna je tudi delna razveljavitev v primeru, 
če so posamezne določbe v škodo javnega interesa ali v neskladju s predpisi in 
kolektivnimi pogodbami (74-77a ZJU).
Zakonodajalec je za celotni javni sektor, še posebej pa za uradniška razmerja, 
še posebej omejil avtonomijo predstojnikom glede določanja pravic iz delovnega 
razmerja v pogodbi o zaposlitvi. V 92. členu ZJU je strogo vezal vsebino pogod-
be o zaposlitvi na zakonske in druge predpise ter kolektivne pogodbe in s tem 
predstojnika spremenil bolj v izvrševalca pogodbe o zaposlitvi kot soustvarjalca 
in pogajalca tega akta. Predstojnik ne sme uradniku določiti večje ali manjše 
pravice oziroma manj ali bolj ugodne pogoje dela, kot so določeni s predpisi s 
področja delovnega prava in kolektivnimi pogodbami. Taka stroga omejitev načela 
avtonomije predstojniku pri določanju pravic in obveznosti javnim uslužbencem 
pa trči na, v današnjem času, vse bolj poudarjeno načelo poenotenja uslužben-
30 Žagar, K., Status vojakov in policistov, Primerjalni pregled, pogl. II, Državni zbor, 2008.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
324
Članki / Articles
skih razmerij z delovnimi razmerji, urejenimi po splošnem ZDR-1 in v cilje razvoja 
javne uprave. Po Strategiji razvoja javne uprave 2015-2020 je eden od strateških 
ciljev razvoja javne uprave učinkovito upravljanje z zaposlenimi za zagotovitev 
njihove večje prožnosti pri izvajanju nalog in odgovornosti javnih uslužbencev 
za doseganje rezultatov njihovega dela; nadalje je določen cilj, da je za najvišji 
vodstveni kader treba uveljavljati sistem standardov strokovne usposobljenosti 
uradnikov na položajih v državni upravi; ustrezno nagrajevati zaposlene, ki so 
nadpovprečno uspešni in učinkoviti; povečati profesionalnost in inovativnost na 
delovnem mestu, določiti jasno opredelitev odgovornosti in pristojnosti uradni-
kov na najvišjih položajih.31
Vprašanje je, kako v kontekstu varstva šibkejše stranke in hkratnega varstva jav-
nega interesa razumeti posebnost ureditve, da delodajalec lahko posamezne 
sestavine pogodbe o zaposlitvi spreminja v skladu z zakonom (13. točka druge-
ga odstavka 53. člena ZJU). Gre za posebnost, ki je v nasprotju s konceptom 
pogodbenosti delovnih razmerij, za katero je pomembna značilnost dvostran-
skosti in s tem soglasno spreminjanje sestavin pogodbe o zaposlitvi. Možnost 
enostranskih posegov v vsebino pogodbe negira samo bistvo pogodbenosti.
Na podlagi navedenega določila, predstojnik lahko enostransko spremeni se-
stavine pogodbe o zaposlitvi s sklepom. 32 Pri tem pa njegova avtonomija spre-
minjanja pogodbe o zaposlitvi ni neomejena, ker lahko enostransko spreminja 
posamezne sestavine (le) v skladu z zakonom (ZJU in drugim zakonom). Predvsem 
je treba enostransko spreminjanje pogodbe o zaposlitvi razlagati v povezavi z 
navedenim 92. členom ZJU in jo razumeti tako, da delodajalec za spreminjanje 
posameznih sestavin pogodbe o zaposlitvi, mora imeti pooblastilo v ZJU ali dru-
gem zakonu. Če analiziramo posamezne sestavine pogodbe o zaposlitvi dolo-
čene v 53. členu ZJU, lahko ugotovimo, da po ZJU predstojnik lahko spreminja 
sestavine pogodbe o zaposlitvi le v primeru premestitve brez soglasja javnega 
uslužbenca.33 Premestitev pa lahko vpliva tudi na spremembo kraja opravljanja 
dela, navedbo delovnega mesta oziroma položaja oziroma podatke o vrsti dela 
ter opis dela javnega uslužbenca in delovni čas.
31 Povzeto iz Strategije razvoja javne uprave 2015-2020.
32 Tičar, B. in Rakar, I., Pravo javnega sektorja, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, 
Maribor, 2011, str. 350.
33 Več o dopustnosti enostranskega spreminjanja pogodbe o zaposlitvi pri NPU glej E. Korpič-
Horvat, Premeščanje in spreminjanje pogodbe o zaposlitvi z vidika pogodbenosti uslužbenskih 
razmerij, Revija za delovno pravo in pravo socialne varnosti, Delavci in delodajalci, Inštitut za 
delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, št. 4/2009/letnik IX, str. 531-549.
325
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
Ker je ZJU določil pogodbenost uslužbenskih razmerij tudi za uradnika in da 
po ZJU predstojnik ima pooblastilo, ker lahko spremeni pogodbo o zaposlitvi le 
zaradi premestitve brez soglasja uradnika, lahko sklenemo, da je enostransko 
spreminjanje pogodbe o zaposlitvi izjema in ne pravilo. Izjeme od splošnega 
pravila je treba razlagati ozko.34 Z upoštevanjem, da je koncept pogodbenosti 
uslužbenskih razmerij uzakonjen v ZJU in, da je cilj, da se tudi v prihodnosti širi 
enotnost delovnih razmerij, bi morali biti enostranski posegi s sklepi predstojnika 
redki, ki bi se morali obravnavati restriktivno, ali pa bi bilo treba izjeme odpraviti.
Splošna delovnopravna ureditev po ZDR-1 je v celoti ukinila urejanje delovnih 
razmerij z enostranskimi sklepi, čeprav je istočasno sledila večji prožnosti delov-
nih razmerij. Glede možnosti opravljanja drugega dela, ki se v državnih organih 
in lokalnih samoupravah rešuje z institutom premestitev javnih uslužbencev, je 
ZDR-1 razrešil z institutom opravljanja vrste del in s časovno omejeno možnostjo 
opravljanja tudi drugega dela kot so določena v pogodbi o zaposlitvi.35
ZJU v 4. točki drugega odstavka 53. člena ZJU določa sestavino pogodbe o 
zaposlitvi »navedbo delovnega mesta oziroma položaja, na katerem bo javni 
uslužbenec opravljal delo oziroma podatki o vrsti dela s kratkim opisom dela«. 
Vprašanje je, ali se ZJU ne da razlagati, da je možno zaposlovanje javnih usluž-
bencev za vrsto dela in uporabiti subsidiarno ureditev po ZDR-1, kar pomeni da 
bi javni uslužbenec, z upoštevanjem enake izobrazbe in usposobljenosti, lahko 
opravljal različna dela. Glede opravljanja drugega dela za določen čas v primerih, 
ko to določa zakon ali kolektivna pogodba, pa ne vidim razloga zakaj 33. člen 
ZDR-1, ki določa možnost začasnega opravljanja drugega dela, ne bi bil upora-
bljiv tudi za javne uslužbence. Upoštevati je tudi, da ZJU ne izključuje uporabe 
instituta spremembe ali sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi zaradi spremenje-
nih okoliščin, ki je določen v 49. členu ZDR-1, ki je zato uporabljiv tudi v javnem 
sektorju. Vsi ti instituti pa omogočajo, da bi lahko bila uslužbenska razmerja pro-
žnejša, ki bi lahko nadomestila, sedaj določeno izjemo v 13. točki 53. člena ZJU.
Glede na navedeno se lahko zastavlja vprašanje, ali je še potrebna (smiselna) 
določba 13. točke drugega odstavka 53. člena ZJU, ki daje pooblastilo deloda-
jalcu, da lahko enostransko spreminja sestavine pogodbe o zaposlitvi v skladu 
z zakonom. Če upoštevamo četrti odstavek 53. člena ZJU, ki dovoljuje izdajo 
34 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up 943/05 z dne 9.10.2006, št. Up- 374/17 z dne 
16.7.2017.
35 Glej tudi N. Belopavlovič v I. Bečan in drugi: Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, 2. 
posodobljena in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 2019, str. 215.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
326
Članki / Articles
sklepov delodajalcu le v skladu s predpisi, kolektivno pogodbo in pogodbo o 
zaposlitvi in da z enostranskim sklepom delodajalec ne sme določiti pravic in 
obveznosti, ki ne bi bile skladne s pogodbo o zaposlitvi ter da se pravice in ob-
veznosti lahko določijo le v pogodbi o zaposlitvi, če zakon ne določa drugače 
(drugi odstavek 16. člena ZJU), potem bi kazalo, da se določneje opredeli po-
trebnost enostranskega spreminjanja pogodbe o zaposlitvi s sklepi, ali pa se ta 
izjema opusti.
3. SKLEP
V interesu uresničevanja cilja čim večjega približevanja položaja javnega usluž-
benca z delovnopravnim položajem delavca bo treba de lege ferenda ugotovi-
ti, ali se lahko v tej smeri spremeni tudi postopek javnega natečaja, ki velja za 
uradnika, vključno z izbirnim postopkom in sklepanjem pogodbe o zaposlitvi ter 
določanjem sestavin pogodbe o zaposlitvi. Kljub pogodbenosti uslužbenskih 
razmerij pri sklepanju pogodb o zaposlitvi z uradniki ostaja značilnost, da je ura-
dniško razmerje posebno zaradi narave dela, ki se opravlja v javnem interesu. 
Zato je delodajalec v javnem sektorju dolžan varovati šibkejšo stranko, javnega 
uslužbenca in javni interes. Pričakovati je, da sta to zadostna razloga, da bodo 
določene razlike delovnopravne ureditve, ki bodo veljale za uradnike in delavca 
obstajale tudi v naprej in ki bo dosledneje upošteval koncept pogodbenosti de-
lovnih razmerij. To pa ne bi smela biti ovira, da se ne bi oblikoval koncept usluž-
benskih razmerij, ki bi bil učinkovitejši in uspešnejši od sedanje toge ureditve. To 
velja tudi za določanje pooblastil javnemu managementu, z večjo odgovornostjo 
za vzpostavitev uspešnih organizacij v javnem sektorju.
Vprašanje je, ali je treba koncept pogodbenosti uslužbenskih razmerij omejevati 
z zakonsko možnostjo enostranskega spreminjanja sestavin pogodbe o zaposlitvi 
s strani predstojnika, ali pa so instituti, ki omogočajo spreminjanje pogodbe o za-
poslitvi v okviru dvostranskosti delovnih razmerij in so že urejeni v ZDR-1 zadostni, 
da zadovoljijo potrebnost po prožnosti delovnih razmerij tudi v javnem sektorju.
Prilagajanje prava družbenim razmerjem in družbenemu razvoju je sprejelo tudi 
Ustavno sodišče. V odločbi št. U-I 69/03 z dne 20. 10. 2005 je zapisalo, da za-
konodajalec lahko enak pravni položaj pravnih subjektov v različnih zaporednih 
časovnih obdobjih uredi različno in da samo po sebi to ne pomeni posega v načelo 
enakosti, določeno v drugem odstavku 14. člena Ustave (7. točka obrazložitve).
327
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
Znano je, da ZJU ni sledil spremenjenim družbenim razmeram glede prožnosti 
uslužbenskih razmerij tako intenzivno kot je sledil spreminjanju delovnih razme-
rij ZDR.36 Glede na dopustnost določanja posebnosti uslužbenskih razmerij je 
pomembno tudi, da so te posebnosti jasno in določno urejene, da je mogoče z 
običajnimi metodami razlage ugotoviti vsebino in namen pravne norme.37 Nejasne 
in nedoločne norme omogočajo arbitrarnost presojanja in puščajo odprta vpra-
šanja v zvezi z razumevanjem določenih institutov, kar ne zagotavlja pravne var-
nosti javnih uslužbencev in jasnosti zakonskih opredelitev posameznih vsebin 
uslužbenskih razmerij.
Glede na navedeno menim, da bo treba na določena vprašanja, ki so navedena 
v prispevku o javnem natečaju in enostranskem spreminjanju pogodbe o zapo-
slitvi s sklepi odgovoriti v prihodnosti, ko se bo spreminjal ZJU, predvsem zaradi 
možnosti uvajanja večje fleksibilnosti pri zaposlovanju uradnikov in drugih nave-
denih ciljev v Strategiji razvoja javne uprave, kakor tudi načela enake obravnave 
javnih uslužbencev in delavcev.
LITERATURA
- Belopavlovič, N. v I. Bečan in drugi: Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, 2. posodo-
bljena in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 2019.
- Bohinc, R., Tičar, B., Upravno pravo, Splošni del, Univerza v Mariboru, Fakulteta za varnostne 
vede, Narodna in univerzitetna knjižnica Ljubljana, 2007.
- Pollit, C., Geert, B.: Public Management Reform A Comparative Analysis, Second edition, New 
Yourk, Oxford University Press Inc., 2004.
- Hammerschmid, G., Steven Van de Walle, Andrews, R, Bezes, P., Public Administration Reforms 
in Europe – The View from the Top, Elgar, 2016.
-  Korpič-Horvat, E., Premeščanje in spreminjanje pogodbe o zaposlitvi z vidika pogodbenosti 
uslužbenskih razmerij, Revija za delovno pravo in pravo socialne varnosti, Delavci in deloda-
jalci, Inštitut za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, št. 4/2009/letnik IX.
- Peters, B. G. in Pierre, J., „Two Roads to Nowhere: Appraising 30 Years of Public Administration 
Research“, Governance, 30, 2017.
- Tičar, B., Rakar, I.: Pravo javnega sektorja, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, 
Maribor, 2011.
36 To se je odrazilo v počasnejšem izenačevanju položaja javnega uslužbenca z delavskim, 
predvsem s spreminjanjem ZJU v letu 2005, zaradi večjega poenotenja prenehanja pogodbe 
o zaposlitvi in disciplinske odgovornosti.
37 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/00 z dne 10.7.2003 in druge.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
328
Članki / Articles
- Trpin, G.: Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 7, 2004.
- Virant, G.: v Šturm: Komentar Ustave RS, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, 
Ljubljana.
- Žagar, K., Status vojakov in policistov, Primerjalni pregled, pogl. II, Državni zbor.
Pravni in drugi viri
- Zakon o delavcih v državnih organih, Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I, 
4/93, 70/97, 38/99.
- Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 21/13, 78/13.
- Zakon o javnih uslužbencih, Uradni list RS, št. 63/07, 65/08.
- Zakon o sistemu plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 95/07,17/08, 58/08, 120/08 in 
48/09.
- Zakon o javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 109/08, 49/09.
- Zakon o obrambi, Uradni list RS, št. 103/04 in 95/15.
- Zakon o policiji, Uradni list RS, št. 66/09.
- Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Uradni list RS, št. 16/07, 36/08, 
58/09, 64/09, 65/09, 20/11, 47/15, 46/16, 49/16.
- Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo, Uradni list RS, št. 77/07, 56/08, 4/10, 
20/11, 111/13, 68/16, 61/17.
- Kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti, Uradni list RS, št. 18/91, 51/92, 34/93, 
34/93, 3/98, 39/99, 99/01, 73/03, 115/05, 43/06, 65/07, 57/08.
- Kolektivna pogodba za javni sektor, Uradni list RS, št. 57/08, 86/08, 3/09, 16/09, 23/09, 
33/09, 48/09.
- Eurostat: Civil servants in the EU member states, Statistics Explained (http://ec.europa.eu/
eurostat/statisticsexplained/) - 08/01/2018.
- EVA: 2008-3111-0006, št. 00714-4/2008/18 z dne 28. 2. 2008.
- Strategija razvoja javne uprave 2015–2020, Vlada Republike Slovenije, št. 01000-9/2014/11 
z dne 29. 4. 2015.
- Pravilnik o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov, 
Uradni list RS, št. 46/03.
- https://ec.europa.eu/info/sites/info/file, Tematski informativni pregled v okviru evropskega 
semestra, Kakovost javne uprave, 2016, str. 2.
- Odločbe Ustavnega sodišča: 
- št. U-I-32/00 z dne 10.7.2003. 
- št. U-I-244/08 z dne 21.1.2010. 
- št. U-I-329/04 z dne 24.11.2004. 
- št. U-I-146/12 z dne 14.11.2013. 
- št. U-I-101/95 z dne 8.1.1998. 
- št. U-I- 146/12 z dne 10.12.2012. 
329
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
- št. U-I- 90/05 z dne 7.7.2005. 
- št. U-I-73/94 z dne 25.5.1995. 
- št. Up 943/05 z dne 9.10.2006. 
- št. Up- 374/17 z dne 16.7.2017.
- Odločba sodišča za človekove pravice, zadeva Gerhard Fuchs in Peter Köhler proti Land 
Hessen, C-159/10, C-160/10, z dne 21. 7. 2011, SEU.
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
330
Članki / Articles
Employment and Employment Contract of Civil Servants from the 
Aspect of Contractual Relations
    Etelka Korpič-Horvat*38
Summary
In her article, the author discusses the regulation and possibilities of unificati-
on or greater approximation of the regulation of employment (official relations) 
with the employment relations of employees, in the employment of new offici-
als (public competition) and in concluding and changing the components of the 
employment contract. 
The legal status of a civil servant requires special approach due to the protecti-
on of the weaker party in the employment relationship, i.e. the civil servant and 
due to the nature of the work performed by the civil servant in the public inte-
rest. Therefore, the employer's recognition of civil servant's rights is more limited 
and a subject to regulations and the collective agreement than is the case for 
the private sector. The author believes that de lege ferenda should give grea-
ter autonomy to the principals in the determination of the rights of civil servants 
in order to motivate them to do better work of and thus make the public sector 
more successful.
Public administration reforms have the effect of changing civil service systems, 
which should be more flexible, decision-making procedures deregulated, public 
managers be given greater powers to manage human resources, public sector 
operations should become more successful by measuring the performance of 
civil servants, the authority or organizational unit. Therefore, changes to the Civil 
Servants Act are announced in the direction of greater convergence or unifica-
tion of employment relations with the employment relationships of workers in 
the private sector.
It is being established that the contractual concept of employment relations, as 
set out in the ZJU (Civil Servants Act), which also applies to officials, regulates 
the possibility of unilaterally amending the employment contract by decisions 
of the employer, in accordance with the law. Amending employment contracts 
* Etelka Korpič Horvat, PhD in Law, former Judge and Vice-president of the Constitutional Court 
of the Republic of Slovenia
 etelka.korpichorvat@gmail.com
331
Etelka Korpič-Horvat: Zaposlovanje in pogodba o zaposlitvi javnih uslužbencev z vidika pogodbenosti ...
Članki / Articles
with unilateral decisions interferes with the contractual concept of regulating 
employment relations. The author emphasizes that this is an exception that must 
be interpreted narrowly, but at the same time questions whether, in accordance 
with the provisions of ZDR-1 (Labour Relations Act-1) which allow amending the 
employment contract, would not subsidiary use and thus abolish the above-men-
tioned exception to unilateraly amending the employment contract by decisions.
In accordance with Article 122 of the Constitution, a public competition is held 
for the employment of officials. On the basis of the stated constitutional norm, 
the legislator determined in detail the procedure for the new employment of of-
ficials. New employment is admissible and is conducted in accordance with the 
provisions of the administrative procedure, which differs it from the publication 
procedure set out in ZDR-1. The author notes that both the procedure of public 
announcement of a job or type of work, defined in the ZDR, and the procedure 
of public competition, defined in the ZJU (Civil Servants Act), pursue the same 
goals (access to a job and selection of the most suitable candidate, protected 
under Article 49 of the Constitution). It is left to the legislator how to achieve these 
goals. It is a question of appropriateness; it is the legislator who determines the 
rules of publication and choice. The publication procedure according to ZDR-1 
is simpler and lasts less time than in the competition procedure, which are im-
portant circumstances for considering greater approximation of the regulation 
of the public competition according to ZJU with the regulation of the publication 
procedure according to ZDR-1.
The author believes that differences in the rights and obligations of employment 
and service relations between employees and civil servants will always exist due 
to the nature of the work performed by public servants in the public interest, 
which will be reflected in the specifics of employment relations in the future.