ODSEV GLOBALNIH DRUŽBENIH SPREMEMB NA VSEBINO REGIONALNEGA PROSTORSKEGA PLANIRANJA Marjan Ravbar Izvleček UDK 911.3:71 =863 Ob kratkem pregledu družbenogospodarskih sprememb in razvojnih stopenj regionalnega prostorskega planiranja v Sloveniji po drugi svetovni vojni avtor obravnava metodološka izhodišča pri regionalnem prostorskem planiranju. Ključne besede: Regionalno prostorsko planiranje, Slovenija, prostorska struktura, endogeni razvoj. REFLECTION OF GLOBAL SOCIAL CHANGES IN THE CONTENTS OF REGIONAL SPATIAL PLANNING Abstract r Following a short overview of socioeconomic changes and developmental stages of regional spatial planning in Slovenia after the 2'"' World War, the paper discusses the methodological approaches in regional spatial planning. Key words: Regional spatial planning; Slovenia; Spatial structure; Endogenous development. Dr., znanstveni svetnik. Inštitut za geografijo. Trg francoske revolucije 7, SI 1000 Ljubljana, Slovenija 103 Marjan Ravbar Odsev globalnih družbenih sprememb. UVOD Cilj vseh regionalnih prostorskih planov in strategij regionalnega razvoja je ponuditi poti za izboljšanje življenjskih razmer. Pogoji se s časom spreminjajo, odvisni so od globalnih sprememb v družbi. Slovenija je v povojnem razvoju zaradi modernizacije celotne družbe, deagrarizacije, industrializacije, urbanizacije bistveno spremenila gospodarsko in prebivalstveno strukturo. Prebivalstvo se je v tem času povečalo za četrtino. Dežela je ob dinamičnem razvoju že v začetku osemdesetih let dosegla raven srednje razvite industrijske države. Delež kmečkega prebivalstva se je zmanjšal na komaj dvajsetino. Od prevlade primarnega sektorja je v strukturi aktivnega prebivalstva prišlo najprej do prevlade sekundarnega sektorja, posebej v zadnjih letih pa že prevladuje delež terciarja in kvartarja. Tabela 1: Delež zaposlenih v Republiki Sloveniji po sektorjih gospodarskih dejavnosti (1953-1996). Sektor gospodarskih dejavnosti leto leto leto leto leto leto 1953 1961 1971 1981 1991 1996* Primarni sektor 53,6 38,9 27,2 15,8 13,7 9,9 Sekundami sektor 28,7 37,1 45,7 48,3 45,6 42,0 Terciarni sektor 9,5 9,8 14,8 20,5 18,4 21,3 Kvartarni sektor 8,2 14,2 12,3 15,4 22,3 26,7 SKUPAJ 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 * Podatki za leto 1996 so povzeti po Statističnih informacijah, št. 17/97, Statistični urad RS in niso povsem primerljivi s predhodnimi podatki, ki temelje na popisnih rezultatih. Industrializacija ni povzročila le povečanja materialne proizvodnje in zaposlenosti, marveč ima tudi daljnosežne posledice v degradaciji okolja (Plut, 1987) in v poslabševanju bivalnih razmer. Pod vplivom vseobsežnih družbenih sprememb je prišlo tudi do prostorskih sprememb v poseljenosti. V zgodnji fazi so bile to selitve s podeželja v mesta. Kot povsem nov se je zlasti v sedemdesetih in osemdesetih letih pojavil močan dotok priseljencev iz delov nekdanje skupne države, ki so se najprej začasno, vse pogosteje pa tudi stalno naseljevali. Priseljenci iz nekdanje skupne države predstavljajo desetino stalnega prebivalstva države. Naseljeni so praviloma v mestih s prevladujočo ekstraktivno in/ali delovno intenzivno proizvodnjo. V zadnjem desetletju se je slovensko prebivalstvo pričelo razseljevati iz mest na širša in ožja obmestja, kar pomeni, daje tudi Slovenijo zajel pojav suburbanizacije. (Ravbar, 1995) 104 tri - §> 11 t ti ^ lil -I I -§ Š s o ^ ra 3 > =: CL .= = -TJ n ^ ¦e S.I - i 1 lîT i -Il C3 5 2 Il fi îlll llliîl il C r a .s D -a ON 1 Siž i i 11 I ;S ë -s .2 ¦ ¦ ¦ S -6 ^ .ü 1^ ¦•- ^ ^ ti) N ¦2,'-5 C ra "3 ra > -C- =5 I fit •s S L ^ -S g >i U O -a Marjan Ravbar_Odsev globalnih družbenih sprememb... Spremembam družbenega okolja se je bila prisiljena prilagajati tudi politika regionalnega razvoja in s tem tudi dejavnost prostorskega planiranja. Primeri globalnih socialnoekonomskih sprememb v družbi so zato vplivali tudi na značaj, metode in položaj prostorskega planiranja. Le-to je bilo v stalni preobrazbi in dokazuje svojo kompleksno in aktualno naravnanost za usmerjanje razvojnih tokov. Regionalno prostorsko planiranje v slovenskih razmerah izhaja iz urbanističnega načrtovanja. Zato je povsem razumljivo, da se je v začetnem obdobju oplajalo z vplivi s področja arhitekture oziroma urbanizma in graditve naselij. Pozneje so se arhitektom pridružili še posamezniki iz sorodnih disciplin, med njimi tudi geografi. Za razvoj regionalnega prostorskega planiranja so značilni mejniki, povezani z družbenimi razmerami in stanjem v razvoju stroke ter s pravnimi vidiki, oz. sprejetjem zakonskih nonn, ki so oblikovale določena in dogovorjena pravila igre. Povojno obdobje običajno delimo na štiri faze (gl. preglednico). Prvo obdobje obsega čas do sprejetja zakona o regionalnem prostorskem planiranju leta 1967. Označuje ga centralizirano državnoplansko planiranje, kjer pa so vendarle tudi zaznavni zametki regionalnega prostorskega planiranja, izhajajočega iz elementov urbanističnega planiranja. To obdobje temelji na koncentraciji gospodarstva v mestih, ki sta ga spremljali intenzivna deagrarizacija in praznenje podeželja. Drugo - najkrajše -obdobje pomeni sicer čas institucionalizacije regionalnega prostorskega planiranja, vendar je trajalo premalo časa, da bi se le-to lahko dokončno uveljavilo. Pred četrt stoletja je bila poleg decentralizacije uprave sprejeta še politika skladnega regionalnega razvoja, ki je s policentrično zasnovanim konceptom razvoja postopno zmanjševala razlike na regionalni ravni. Tretje obdobje predstavlja čas asimilacije regionalnega, prostorskega in urbanističnega planiranja s samoupravnim družbenim planiranjem. Zadnje obdobje pomeni začetek novih izzivov za regionalno prostorsko planiranje, ki ga sproža privatna lastnina, uvajanje tržnega modela gospodarstva in liberalizacija gospodarstva. V zadnjih letih smo poleg decentraliziranega privatizacijskega vala priča .še razrastu drobnih obratov. Veliki gospodarski (industrijski) sistemi se postopno preoblikujejo oz. razpadajo v manjše samostojne obrate. Ob tem se poraja potreba po oblikovanju aktivnega modela v prostorskem planiranju namesto varovalnega, kakršno je bilo uveljavljeno doslej. Pregled odnosov v povojnem prostorskem planiranju nas opozarja, da se je ob "urbanističnem" planiranju že v zgodnjih obdobjih uveljavil še tim. "socialni organizem" in ga na nekakšen način "oplemenitil" ter urbanističnem planiranju dodal še "regionalne razsežnosti". Če posplošimo, potem čas do sredine sedemdesetih let lahko poimenujemo tudi "prilagoditveno" planiranje, katerega poglavitna naloga je zaradi velike dinamike splošnih družbenih sprememb bila v odpravljanju regionalnih KRATEK PRESEK RAZVOJA REGIONALNEGA PROSTORSKEGA PLANIRANJA V SLOVENIJI 106 Marjan Ravbar Odsev globalnih družbenih sprememb... neskladij (med pokrajinsko različnimi deli in med mesti in podeželjem). Uvajalnemu obdobju regionalnega prostorskega planiranja sledi zastoj, ki ga obeležuje družbeno planiranje. Sistemu družbenega planiranja pa gre poglavitna zasluga, da je vzpostavil sicer zelo razvejan in zato prekompliciran sistem koordinacije razvojnih ciljev in planskih nalog. Temu obdobju gre zahvala, da so se začele vzpostavljati natančne evidence o razmerah v pokrajini. Za obe obdobji je tudi značilno večje ali manjše vpletanje politike v strokovne odločitve ter sorazmerno slab "odziv" znanosti pri sprejemanju odločitev. Tretje obdobje pri urejanju regionalne ravni prostorskega urejanja lahko poimenujemo kot "perspektivno" planiranje, čigar zametki so bili že v začetku devetdesetih let (Slovenija 2000, Ljubljana 2000, Maribor 2000, Dolenjska 2000...). Ta čas, ki še ni zaključen, označujejo velike spremembe pri planerskih pristopih, v nalogah, vsebini in metodologiji regionalnega prostorskega planiranja. Iščejo se novi interdisciplinarni prijemi, uporablja se sodobnejša terminologija, bolj angažirana je tudi vloga naravoslovne in družboslovne znanosti. Poglavitne značilnosti razlik v pristopih v povojnem obdobju označuje spodnja preglednica: ČASOVNI PRESEK FAZ V RAZVOJU PROSTORSKEGA PLANIRANJA V SLOVENIJI IN POGLAVITNE ZNAČILNOSTI časovno priiagoditveno družbeno planiranje perspektivno planiranje obdobje planiranje poglavitne (do sredine 70 let) (do leta 1990) (po letu 1990) značilnosti naloge jodpravljanje neskladij joblikovanje okvirov prostorskeg jv regionalnemiza koordinacijo a planiranja jrazvoju; irazvojnih silnic i ipretežno na občinski j iravni; izbor postopkov m natančno tehtanje željenih ciljev; poglavitni cilji prostorskeg a planiranja i aktivno I planiranje; i poj mi: napredek, i urbani razvoj, i "prostorska" i dinamika, geslo: I "zgrabi prihodnost" jOMEJEVALNO jPLANIRANJE pOJmi:i [napredek, urbani! irazvoj, "prostorska" i dinamika, geslo; i"zgrabi prihodnost" VAROVALNO PLANIRANJE; pojmi: zdravo, organsko, humano, "mehko", trajnostno, ekološko, uravnoteženo, sonaravno^ "sustainable développement" ipogojno "obdavčljivo", scenarijsko planiranje |nasledi prognostično : planiranje socialno- inetržnost, jnetržnost, ekonomski i"neobdavčljivost" i"neobdavčljivost" vidik RPP iplaniranih posegov,jplaniranih posegov, jzato pogojnoizato pogojno iprognostično jprognostično \ vloga upravejvmešavanje uprave vjučinkovanje upravejskrb uprave pri pri jobrambi žariščjna življenjske pogojejoblikovanju družbenih 107 Marjan Ravbar Odsev globalnih družbenih sprememb... oblikovanju jnevarnosti poglavitnih | ciljev iprebivalstva ipogojev, i j "urbani ménagement" s i iprimesjo "dnevne i jpolitike" strokovno kompetentna in socialno angažirana I vloga ekspertov - oblikovanje strategij; losredotočenje na reševanje ključnih problemov, joblikovanje instrumentov (npr. davki); iplaniranje na podlagi enotnih prostorskih i informacijskih sistemov (planski elementi, lenotni kazalci, "GIS"...); i"public private partnership". planerska orodja-bistvo planiranja oblikovanje pravnega sistema javnosti v prostorskem planiranju; eksperti za "tehnična i in umetnostna" i področja; jsektorsko - ciljni Razmerje RPP politike ipolitika doi "pravilnost" iplaniranja potrjujejpolitika potrjuje j razsodniška j "pravilnost" i politike iplaniranja funkcija razmerje RPP znanosti i "posamezni" dol stiki ipomoč znanstvenih i razsodniška jdognanj iznanosti; funkcija METODOLOŠKA IZHODIŠČA PRI REGIONALNEM PROSTORSKEM PLANIRANJU Vsebina, oblika in poglavitni elementi regionalnega prostorskega plana se tudi v deželah z daljšo regionalnoplansko tradicijo v zadnjem desetletju spreminjajo in dopolnjujejo tako zaradi splošnopolitičnih izhodišč v družbi, kot tudi zaradi dinamičnega postindustrijskega razvoja in novih metodoloških prijemov, povezanih s potrebami in spreminjajočimi se zahtevami znotraj samega prostorskega planiranja. Nezanemarljiva je tudi ugotovitev, da se odnos družbe, politike ali uprave do regionalnega prostorskega planiranja spreminja nekako v valovih (od popolnoma odklonilnega odnosa do absolutne podpore prostorskemu planiranju). Obdobna nihanja politične (ne)naklonjenosti do prostorskega planiranja imajo svoj odsev tudi v slovenskem okolju, še posebej do regionalnega prostorskega planiranja, ki kljub nekajkratnim poskusom še vedno ni zaživelo, še manj pa da bi bilo ustrezno regulirano s predpisi. Vsebina regionalnega prostorskega planiranja je tako podzavestno odsev širokih družbenih dogajanj. Klasične politike regionalnega razvoja, ki so jih uvajali v sedemdesetih letih so težile predvsem k oblikovanju različnih ekonomskih."kompenzacijskih" mehanizmov na področju socialne politike in izenačevanja načinov življenja. Vsebovale so tudi 108 Marjan Ravbar__Odsev globalnih dnižbenih sprememb... 109 prostorsko relevantne elemente (npr. investicije v prometno in komimalno infrastrukturo, agrarna politika). Pri določanju vsebin v regionalnem prostorskem planiranju so kmalu poleg funkcij v omrežju naselij in namenske rabe površin ter demografskih in ekonomskih indikatorjev razvoja pričeli uporabljati še kazalce razvitosti družbenega standarda m kazalce infrastrukturne opremljenosti, ipd. Na poselitvenem področju je bila sprejeta politika policentričnega regionalnega razvoja, čigar postulat naj bi bila "uravnotežena prostorska distribucija prebivalstva, poseljenosti in ekonomske moči v predhodno dogovorjenih regijah". V sodobni paradigmi prostorskega in regionalnega razvoja potekata sočasno dva nasprotujoča si procesa: "globalizacija" kot odraz mednarodne prepletenosti gospodarskih in političnih tokov, nasproti "drobnim" lokalnim in/ali regionalno političnim interesom, čigar cilji temelje na uravnoteženem ali samonosilnem regionalnem razvoju, lokalnih ekonomijah, uravnoteženem krogotoku produkcije in surovin ter povezanosti (lokalnega) regionalnega omrežja v enotno mrežo središč. Na vsebino regionalnega prostorskega planiranja vpliva tudi politika regionalnega razvoja. Gospodarski razvoj regije pomeni "ne le kvantitativno rast bruto socialnega proizvoda, marveč nanj vplivajo tudi strukturne spremembe v gospodarjenju in spremembe v načinu življenja (Walter, 1983). Tradicionalni instrumentarij regionalne politike se je ^-razen v obdobju visoke konjunkture (1970-80) - pokazal kot nezadosten. Deloma tudi zato, ker ni bilo potrebne koordinacije med ukrepi regionalne in drugih politik (industrijska, kmetijska, zaposlitvena ...), deloma pa zato, ker je regionalna politika premalo upoštevala razlike med naravnimi pogoji pokrajin in neekonomskih faktorjev (socialnih, demografskih, izobrazbenih, podjetniških). Sodobne regionalne politike zahtevajo homogenizacijo pokrajine, ki so posledica upoštevanja osrednjih problemov regije, izgube prostih površin in upoštevanja interesov avtohtonega prebivalstva... Primemo regionalno politiko je možno doseči s pomočjo avtonomije finančnih odločitev na regionalni ravni. Na socialnoekonomskem področju igra odločujočo vlogo kvalifikacijska in izobrazbena struktura, s katero se povečujejo možnosti vključevanja v inovacijske gospodarske tokove, kajti "od znotraj" določena regionalna identiteta in sociokulturna kreativnost so brez dvoma najmočnejši argumenti za vsebinsko (pre)oblikovanje regionalnega prostorskega planiranja. Z ustrezno izobrazbena strukturo prebivalstva se oblikuje ustvarjalno okolje, ki praviloma tvori prostorsko zaključeno skupnost, pri čemer so administrativne meje manj pomembne oz. ne predstavljajo nekega posebnega "razpoznavnega" kriterija, marveč so to homogenost v načinu ravnanja in zmožnost prilagajanja. Pregled poglavitnih razlik v pristopih razreševanja vsebinskih regionalnih problemov na globalni ravni prikazuje spodnja preglednica: Marjan Ravbar Odsev globalnih družbenih sprememb... poglavitne razlike med klasičnimi in sodobnimi pristopi v regionalnem prostorskem planiranju* klasična regionalna politika: = nuđenje pomoči na podlagi l}xida5l