2021 Pravni letopis 2021 –2 Znanstvena revija Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani Medijski sponzor Izdal Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani Založila LEXPERA d.o.o. Odgovorni urednik: dr. Lojze Ude Uredniški odbor: Matija Damjan, mag. Nina Betetto, dr. Bojan Bugaric, dr. Miha Juhart, dr. Damjan Možina, dr. Ana Vlahek, Jan Zobec Mednarodni uredniški svet: dr. Vlatka Butorac Malnar, dr. Inese Druviete, ddr. Johannes Michael Rainer, dr. Jan Hurdík, dr. Marko Ilešic, dr. Meliha Povlakic, dr. Jernej Sekolec, dr. Nenad Tešic Clanki v publikaciji so recenzirani. Izdajo Pravnega letopisa 2021 – 2 je sofinancirala Javna agencija za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije © Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. Vse pravice pridržane. Brez pisnega dovoljenja je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, javna priobcitev, predelava ali druga uporaba tega avtorskega dela in njegovih delov v kakršnemkoli obsegu ali postopku, vkljucno s fotokopiranjem, tiskanjem ali shranitvijo v elektronski obliki. Oblikovanje in racunalniški prelom: Anja Tavcar Tisk Itagraf, d. o. o. Ljubljana Naklada 100 izvodov Cena z DDV 31,00 EUR Narocila tel.: 01 30 91 821 faks: 01 30 91 815 Ljubljana 2021 ISSN 1855-5861 Kazalo I. PREDKUPNA PRAVICA 9 Predkupna pravica in vprašanje enakih pogojev prodaje Marko Frantar 23 Nacin uveljavljanja kršitve predkupne pravice Mateja Koncina Peternel II. STANDARD SKRBNOSTI RAVNANJA CLANOV NADZORNIH SVETOV 39 Dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti upravi Peter Podgorelec III. MEDICINSKO PRAVO 53 Obvezno cepljenje – nekaj civilnopravnih dilem Karin Cujnik Juhart IV. ZAPUŠCINSKI POSTOPEK 67 Vrednotenje nepremicnin v zapušcinskem postopku Peter Lamovec, Petra Lamovec Hren V. UPRAVNO PRAVO 81 Upravne pogodbe v pravnih redih držav nekdanje Jugoslavije Katja Štemberger VI. NOMOTEHNIKA 105 Zakonodajna politika v primežu kriznih razmer Albin Iglicar 119 Vprašanje transparentnosti pripravljanja idejnih zasnov in zakonskih osnutkov Jurij Groznik 141 Nastajanje zakona s perspektive (predsednika) vlade Miro Cerar 159 Z uporabno etiko in regulatorno politiko k turizmu prihodnosti Marko Košcak, Becir Kecanovic 173 Jezikovni in normativni izzivi pri storitvah in aplikacijah v omrežjih 5G na podrocju javne varnosti, zašcite in reševanja Ana Robnik 183 VII. POVZETKI/ABSTRACTS Pravni letopis 2021 – 2 Predkupna pravica I. marko frantar Predkupna pravica in vprašanje enakih pogojev prodaje mateja koncina peternel Nacin uveljavljanja kršitve predkupne pravice Izvirni znanstveni clanek UDK 347.239:658.8:339.18 Predkupna pravica in vprašanje enakih pogojev prodaje MARKO FRANTAR Master of Laws (LL.M), Univerza New York, odvetnik v sodelovanju z Odvetniško pisarno Schönherr – podružnico v Sloveniji 1. Uvod Predkupna pravica je opredeljena kot obveznost prodajalca, da predkupnega upravicenca obvesti o nameravani prodaji stvari doloceni osebi ter o pogojih te prodaje ter mu ponudi, naj jo on kupi pod enakimi pogoji (507. clen Obligacijskega zakonika – OZ1). Predkupna pravica po splošno uveljavljenem stališcu pomeni precej šibko omejitev lastninske pravice, saj prodajalca omejuje le pri osebi kupca, ne pa glede vsebine prodajne pogodbe oziroma odlocitve, ali in kdaj bo stvar prodal. Ce se prodajalec odloci, da bo stvar prodal, mora pri sklepanju prodajne pogodbe upoštevati dolocen postopek, ki zagotavlja uresnicitev interesa predkupnega upravicenca za pridobitev stvari.2 Povedano drugace, prodajalec mora predkupnemu upravicencu zagotoviti prednostno možnost nakupa stvari pod enakimi pogoji, po katerih bo sicer prodana tretjemu. Predkupna pravica lahko nastane na podlagi zakona ali pogodbe. Pravila o predkupnipravici se smiselno uporabljajo tudi za zakonito predkupno pravico, ce posebni predpisine dolocajo drugace (tretji odstavek 513. clena OZ). Z vidika poslovne prakse pri poslihnakupa in prodaje nepremicnin – na katere se bom osredotocil v tem prispevku – med pomembnejše med drugim spadajo tiste zakonite predkupne pravice, ki jih urejajo Zakon ourejanju prostora (ZUreP-23), Stvarnopravni zakonik (SPZ4) in Zakon o varstvu kulturne 1 Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. 2 Juhart, Plavšak, str. 301–302. 3 Uradni list RS, št. 61/17 in nasl. 4 Uradni list RS, št. 87/02 in nasl. dedišcine (ZVKD-15). Zakonite predkupne pravice so sicer zaradi svoje razširjenosti standardni udeleženec nepremicninskih transakcij, medtem ko so pogodbene predkupne pra- vice bistveno redkejše. V prispevku se bom osredotocil na nekatere vidike uveljavljanja predkupne pravice, ki jih je mogoce obravnavati pod skupnim imenovalcem koncepta enakih pogojev prodaje iz 507. clena OZ. Problematika je raznolika in tesno povezana z uporabo temeljnih nacel in institutov civilnega prava. Intuitivno se zdi, da koncept (zahteva) enakih pogojev šciti predvsem položaj predkupnega upravicenca, vendar – v navezavi s splošnimi pravili OZ o ponudbi in soglasju volj – v enako pomembnem delu varuje tudi interese prodajalca. 2. Izhodišca za razpravo 2.1. Splošna in posebna pravila OZ Pri presoji položajev, povezanih s predkupno pravico, je treba upoštevati, da ima obvestilo predkupnemu upravicencu po 507. clenu OZ pravno naravo ponudbe, zato se zanj uporabljajo pravila OZ o ponudbi in njenem sprejemu.6 To med drugim pomeni, da mora obvestilo predkupnemu upravicencu (predkupna ponudba) vsebovati vse bistvene sestavine pogodbe (prvi odstavek 22. clena OZ). Po drugi strani pa mora tudi odziv predkupnega upravicenca upoštevati splošna pravila OZ o sprejemu ponudbe, ce želi doseci ucinek sklenitve pogodbe. To poenostavljeno povedano pomeni, da mora biti izjava o sprejemu ponudbe pravocasna oziroma dovolj hitra, hkrati pa se mora tudi (v visoki stopnji) ujemati s ponudbo. Drugacno ravnanje pomeni tveganje, da do sklenitve pogodbe ni prišlo. Zapozneli sprejem se po splošnem pravilu šteje za zavrnitev ponudbe z novo (nasprotno) ponudbo naslovnika ponudniku (31. clen OZ). Na podoben nacin sprejem ponudbe, ki ne izraža istovetnosti s ponudbo, temvec to spreminja ali dopolnjuje, ravno tako pomeni tveganje, da se pogodba ne sklene (29. clen OZ). V obeh primerih odlocitev o sklenitvi pogodbe ostane v rokah (izvirnega) ponudnika. Poleg splošnih pravil o ponudbi in njenem (pravno ucinkovitem) sprejemu je pri sklepanju pogodb na podlagi predkupne pravice treba upoštevati tudi posebna pravila OZ, ki urejajo vsebino predkupne ponudbe. Ta pravila od prodajalca zahtevajo, da predkupnemu upravicen- cu ponudi nakup stvari pod enakimi pogoji, kot je bila stvar ponujena tretji osebi (izbranemu kupcu). S tem v zvezi se v praksi odpirajo razlicna vprašanja, med drugim: kako razlagati koncept pogojev prodaje? Ali ta obsega le ceno in predmet ali pa lahko vkljucuje tudi druge pogodbene dolocbe? Kako gre razumeti zahtevo po enakosti pogojev in kakšne so posledice v primeru, da enakost ni dosežena? 5 Uradni list RS, št. 16/08 in nasl. 6 Betteto, str. 5; Finžgar, str. 41. Teh vprašanj se lotevam v 3. in 4. tocki tega prispevka, ki obravnavata fazi oblikovanja predkupne ponudbe oziroma izjave o njenem sprejemu, medtem ko 5. tocka obravnava položaj predkupne pravice v okviru paketne prodaje nepremicnin. 2.2. Uporaba dolocila o enakih pogojih prodaje za zakonite predkupne pravice Še pred tem je treba odgovoriti na vprašanje, ali se pravilo o enakih pogojih prodaje iz 507. clena OZ, ki je sistemsko umešceno v ureditev (definicijo) pogodbene predkupne pravice, uporablja tudi za zakonite predkupne pravice. Omenjeno je bilo, da se na podlagi tretjega odstavka 513. clena OZ pravila o pogodbeni predkupni pravici smiselno uporabljajo tudi za zakonite predkupne pravice, ce ni s posebnimi predpisi doloceno drugace. Razlik med obema vrstama predkupnih pravic je sicer kar nekaj.7 Predpisom, ki urejajo posamezne vrste zakonitih predkupnih pravic, je skupno to, da pravila enakih pogojev izrecno ne navajajo (ponavljajo), vendar ga tudi izrecno ne izkljucujejo. Na splošno je zato mogoce reci, da se to pravilo smiselno uporablja tudi za zakonite predkupne pravice. Nekoliko manj jasen je sicer položaj po tistih posebnih predpisih, ki prodajalcu izrec- no prepovedujejo prodajo izbranemu kupcu po nižji ceni od tiste, ki je bila ponujena predkupnemu upravicencu, prepovedi spremembe drugih pogojev pa izrecno ne navajajo. Takšen primer sta ureditvi po 191. clenu ZUreP-2 in 62. clenu ZVKD-1. Dolocbi omogocata razla- go, da prodajalec ob predpostavki enake (ali višje) cene v korist kupca naknadno lahko izboljša druge pogoje. Vendar pa takšna razlaga ne upošteva okolišcine, da v posameznih primerih tudi drugi pogoji lahko pomembno vplivajo na razporeditev pogodbenih bremen. Ni izkljuceno, da imajo naknadno izboljšani drugi pogoji v prakticnem smislu lahko ucinek, ki je enakovre- den znižanju kupnine (denimo v primeru hipoteticne zaveze prodajalca povrniti neposredno grozeco okoljsko škodo, ki se pozneje tudi uresnici). Razlaga o dopustni poznejši izboljšavi drugih pogojev se obenem tudi ne zdi povsem združljiva z zakonsko zahtevo po vnaprejšnji seznanitvi predkupnega upravicenca s pogoji prodaje (in ne le s ceno). Zato se vsiljuje pomislek, ali gre pri omenjenih predpisih za zavesten odstop od zahteve po enakih pogojih (v smeri zahteve po enaki ceni) ali pa le za neposreceno formulacijo, s katero je zakonodajalec želel le dodatno poudariti temeljno pojavno obliko kršitve predkupne pravice. Kljucna je seveda ta, da za zakonito predkupno pravico velja, da je vsakomur znana in se nihce ne more sklicevati, da za njen obstoj ni vedel oziroma mu tega ni bilo treba vedeti. To za pogodbeno predkupno pravico ne velja, saj se pri tej nedobrovernost kupca vselej ugotavlja v okviru predpostavk za izpodbijanje sklenjenega posla (512. clen OZ). Drugacna je tudi sankcija za kršitev, saj nekatere zakonite predkupne pravice predvidevajo nicnostno sankcijo. Pri posameznih zakonitih predkupnih pravicah lahko veljajo tudi posebni roki ali dodatne postopkovne zahteve (na primer pogoj odobritve posla s strani upravne enote na podlagi 22. clena Zakona o kmetijskih zemljišcih, Uradni list RS, št. 59/96 in nasl.). 3. Faza oblikovanja predkupne ponudbe: ujemanje med ponudbo izbranemu kupcu in predkupno ponudbo 3.1. Razlaga pojma enakih pogojev prodaje Dolocba 507. clena OZ torej zahteva, da so pogoji, pod katerimi prodajalec ponudi nakup predkupnemu upravicencu, enaki tistim, po katerih je prodajalec stvar pripravljen prodati izbranemu kupcu.8 Zakon ne pojasni, katere pogodbene dolocbe vkljucuje pojem pogoji pro- daje. Ta pojem v obligacijskopravnem izrazoslovju nima dodeljenega (enoznacnega) pomena. Prav tako se lahko vprašamo, kaj v vsebinskem smislu pomeni zahteva po enakosti prodajnih pogojev. Pregled javno dostopne sodne prakse ne razkrije veliko zadetkov na temo enakih pogojev pro- daje.V novejši sodni praksi velja izpostaviti zlasti odlocbo Vrhovnega sodišca II Ips 104/2016, v kateri je revident (predkupni upravicenec) uveljavljal kršitev enakih pogojev prodaje s sklicevanjem na okolišcino, da mu je prodajalec omogocil krajši rok za placilo pretežnega dela kupnine kot izbranima kupcema.9 Razlika je znašala 16 dni, pri cemer iz obrazložitve odlocbe sledi, da je imel revident tudi sam na voljo vec kot 30 dni dolg rok za placilo. Revident je vztrajal, da razlika v placilnem roku ni v skladu z zakonsko zahtevo po enakih pogojih. Vrhovno sodišce je ocitek o kršitvi predkupne pravice zavrnilo z argumentom, da zamik z delnim placilom v danih okolišcinah ni bil bistven, saj gre le za malenkostno razliko pri nacinu izpolnitve sicer iste izpolnitvene obveznosti.10 Za predmetno razpravo je zanimiva predvsem obrazložitev odlocbe v delu, ki pojasnjuje pojem enakih pogojev. Tega pojma po stališcu Vrhovnega sodišca ne gre razumeti dobesedno, temvec v smislu bistveno enakih pogojev. Namen predkupne pravice namrec ni v identiteti med obema ponudbama – torej ponudbe izbranega kupca prodajalcu (oziroma med njima sklenjenega dogovora) na eni strani in predkupne ponudbe na drugi strani – le zaradi identicnosti same po sebi, temvec se zahtevajo enakovredna pogodbena bremena. Ta morajo zagotoviti, da predkupna pravica ni priznana le na papirju, 8 Postopek pogajanj o sklenitvi pogodbe (izmenjav izjave volje) med prodajalcem in kupcem lahko poteka na razlicne nacine. Za predmetno obravnavo razlikovanje v okolišcinah, ki so privedle do soglasja volj (katera izmed strank nastopa kot ponudnik), ni pomembno. Bistvena je obveznost prodajalca, da predkupnemu upravicencu omogoci možnost prednostnega nakupa pod enakimi pogoji, pod kateremu bi bil nakup omogocen izbranemu kupcu. Za lažje sledenje v nadaljevanju izhajam iz enotnega položaja kupceve ponudbe prodajalcu. 9 Sodba in sklep VS RS II Ips 104/2016 z dne 25. 8. 2016. 10 Drugi revidentov ocitek je bil povezan z okolišcino, da je bila nepremicnina oddana v najem. Ker sta kot najemnika nastopala izbrana kupca, bi v primeru prodaje njima najemno razmerje na podlagi pravila o konfuziji prenehalo. To seveda v primeru nakupa s strani predkupnega upravicenca ne velja. Ocitek o kršitvi predkupne pravice je ocitno neutemeljen. Neenakost ni povezana s kršitvijo prodajalca, temvec izhaja iz narave stvari. Izenacevanje bi bilo mogoce le s kršitvijo pravic najemnika ali pa tako, da se prodajalcu prepove prodaja dotedanjemu najemniku. Nic od navedenega ni pravno dopustno (24. tocka obrazložitve). temvec tudi v dejanskem, ekonomskem smislu. Razume se, da do kršitve predkupne pravice ne pride, ce so pogoji v predkupni ponudbi za upravicenca ugodnejši od tistih, ki so ponujeni oziroma dogovorjeni z izbranim kupcem.11 Zdi se, da bi do podobne razlage lahko prišli tudi po drugi poti. Ker ima obvestilo predkupnemu upravicencu pravno naravo ponudbe, se pri razlagi pojma pogoji prodaje ponuja primerjava s konceptom bistvenih sestavin pogodbe. To bi pomenilo, da mora predkupna ponudba vsebovati bistvene sestavine prodajalcevega dogovora z izbranim kupcem. Tudi tu seveda velja, da vsakršen odstop od popolne istovetnosti med ponudbama ne pomeni kršitve predkupne pravice. Presoja bo odvisna od narave oziroma intenzivnosti razlike v ponujenih pogojih, odprto pa je vprašanje, v kakšni meri na presojo lahko vpliva morebiten odziv predkupnega upravicenca na predkupno ponudbo (na primer naknadne spremembe prodajalcevega dogovora s kupcem v položaju predhodne kategoricne zavrnitve predkupne ponudbe). 3.2. Oblikovanje predkupne ponudbe Na abstraktni ravni se pravilo (bistveno) enakih pogojev zdi jasno, kar pa ne bo vselej veljalo tudi za izvedbeno raven. Pri tipicni prodajni pogodbi sta standardni bistveni sestavini pred- met in kupnina, ki opredeljujeta temeljni izpolnitveni ravnanji strank. V nekaterih prime- rih pa imajo lahko naravo bistvene sestavine tudi druge obveznosti strank. To zlasti velja v kompleksnejših transakcijah, ki navadno vsebujejo obsežnejšo pogodbeno regulacijo.Ta lahko vkljucuje dolge sezname prodajalcevih jamstev in zagotovil, dodatne zaveze strank, odložne pogoje za ucinkovanje obveznosti strank in kompleksen režim odgovornosti strank za kršitev pogodbe. Ali in katere posamicne dolocbe imajo v konkretnem primeru lahko naravo bistvenih sestavin pogodbe, bo odvisno od pogajalskega konteksta in izraženih interesov strank. Prepoznava bistvenih prodajnih pogojev, ki jih mora prodajalec vkljuciti v predkupno ponudbo, v nekaterih primerih zato ne bo enostavna. Takšen položaj za prodajalca pomeni tveganje potencialne kršitve predkupne pravice. V prakticnem smislu gre za vprašanje, kako oblikovati predkupno ponudbo na nacin, ki takšno tveganje cim bolj znižuje. Zakon posebne oblike ne predpisuje. Prodajalec ima dve možnosti. Ali bo predkupnemu upravicencu prenesel in ponudil bistvene pogoje po kupcevi ponudbi ali pa bo predkupno ponudbo preprosto oblikoval kot prepis (kopijo) kupceve ponudbe. Alternativi sta enakovredni, vendar se druga možnost vsaj v kompleksnejših poslih izkaže za manj tvegano. Ce predkupni upravicenec zavrne ponudbo, prodajalec nepremicnino lahko proda izbranemu kupcu po istih ali zase ugodnejših pogojih. Morebitne naknadne spremembe v korist izbranega kupca je treba znova presojati po istih kriterijih kot prvotno ponudbo. To ne pomeni, 11 Sodba in sklep VS RS II Ips 8/2021 z dne 21. 4. 2021. da je treba ponoviti predkupno ponudbo že zaradi manjših dopolnitev, ki v bistvenem ne spreminjajo pogodbenih bremen. Drugace pa velja v primeru sprememb, zaradi katerih predkupnemu upravicencu ponujeni pogoji ne bi bili vec bistveno enaki v primerjavi s tistimi, ki so (po novem) ponujeni oziroma dogovorjeni s koncnim kupcem. 3.3. Nejasnost glede obstoja predkupne pravice Ko prodajalec enkrat poda predkupno ponudbo, je z njo zavezan. Pri tem se lahko postavi vprašanje, ali prodajalca predkupna ponudba zavezuje tudi v primeru, ce napacno presodi, da predkupna pravica obstaja, pa to v resnici ne drži. Razlog za to bo praviloma nejasna dolocba predpisa ali pogodbe, ki ureja predkupno pravico. Položaj se dodatno zaplete, ce naslovnik ponudbo sprejme. V takem primeru bo prepricljivejše stališce, da pravila o ponudbi ter soglasju volj prevladajo nad okolišcino, da predkupna pravica v resnici ne obstaja. To pomeni, da ponudba še naprej zavezuje, tudi ce se pozneje pokaže, da predkupna pravica ne obstaja. Ce pa je naslovnik vmes ponudbo že sprejel, sklenjena pogodba še naprej velja. Na abstraktni ravni se bo prodajalec v primeru nejasne situacije znašel v naslednji dilemi. Ce predkupne ponudbe ne poda in sklene posel z izbranim kupcem, se izpostavi tveganju neveljavnosti sklenjene pogodbe, ce bi se naknadno pokazalo, da predkupna pravica vendarle obstaja. Obrnjena situacija – ponudba predkupnemu upravicencu, ki ponudbo sprejme, nato pa se pokaže, da predkupna pravica ne obstaja – pa tveganje kršitve in s tem neveljavnosti sklenjene pogodbe izkljucuje. Z vidika tveganja kršitve predkupne pravice je torej druga možnost ustreznejša, seveda pa bodo konkretno strategijo narekovale okolišcine primera (zlasti stopnja dvoma oziroma gotovosti, da predkupna pravica (ne) obstaja). 3.4. Ucinek vnaprejšnje odpovedi predkupni pravici Predkupni upravicenec vcasih poda izjavo, da ne namerava uveljavljati predkupne pravice, še preden od prodajalca sploh prejme predkupno ponudbo oziroma se na drug nacin seznani s pogoji nameravane prodaje. Podoben mehanizem je vseboval prejšnji Zakon o urejanju prostora (ZUreP-112), po katerem je moral prodajalec obcini kot predkupnemu upravicencu podati predkupno ponudbo le v primeru, da je na njegovo poizvedbo potrdila namero o uveljavljanju predkupne pravice (87. in 88. clen ZUreP-1).13 Pravilno je stališce, da takšna blan 12 Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. 13 ZUreP-2 ni ohranil dvostopenjskega postopka. V casu priprave tega prispevka javno dostopni osnutek novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) pa v petem odstavku 201. clena predvideva možnost, da se obcina že v lokacijski informaciji izrece, da ne namerava uveljaviti predkupne pravice. Po zakonski dolocbi takšna odpoved ucinkuje tri mesece od izdaje lokacijske informacije. Prodajalec v tem casu obcini ni dolžan ponuditi nakupa nepremicnine in ga obenem tudi ne zavezujejo dolocbe o višini cene pri prodaji drugi osebi. ketna odpoved predkupni pravici vkljucuje tudi odpoved pravici prejeti predkupno ponudbo. Ni razloga, da bi predkupnemu upravicencu, ki v nobenem primeru ne namerava kupiti stvari, vsiljevali seznanitev s pogoji prodaje. Kljub temu pa bo na mestu previdnost pri formulaciji izjave o odpovedi, ce naj ta doseže želeni ucinek.14 4. Faza sprejema predkupne ponudbe: ujemanje med predkupno ponudbo in izjavo o njenem sprejemu 4.1. Odsotnost istovetnosti med predkupno ponudbo in izjavo o njenem sprejemu Ce je ustreznost predkupne ponudbe treba primarno presojati v kontekstu pravil o enakih pogojih prodaje, bo v fazi sprejema (akcepta) predkupne ponudbe treba upoštevati predvsem splošna pravila OZ o sprejemu ponudbe in soglasju volj. Ta pravila narekujejo, da se morata ponudba in izjava o sprejemu ujemati glede bistvenih sestavin pogodbe, da lahko govorimo o ucinku sklenjene pogodbe (15. clen OZ). V poslovni praksi niso tako redki primeri, ko predkupni upravicenec izrazi sprejem ponudbe, hkrati pa poseže v njeno besedilo. Ce posegi bistveno spreminjajo ali dopolnjujejo predkupno ponudbo, se šteje, da je predkupni upravicenec ponudbo zavrnil in sam podal novo ponudbo prodajalcu (drugi odstavek 29. clena OZ). Te ponudbe prodajalec seveda ni dolžan sprejeti. V primeru nebistvenih posegov pa zakon vzpostavlja pravilo, da je pogodba sklenjena v tako spremenjeni obliki, ce prodajalec takoj ne ugovarja (prvi odstavek 29. clena OZ). Takojšnji prodajalcev ugovor nasprotno povzroci, da se ponudba šteje za zavrnjeno. Zakon primeroma navaja dopolnitve in spremembe, za katere se šteje, da bistveno spreminjajo ponudbo. Med takšne med drugim spadajo spremembe cene, kraja in casa dobave ter obsega odgovornosti ene stranke v primerjavi z drugo (tretji odstavek 29. clena OZ). V to kategorijo lahko spadajo tudi spremembe davcnega režima. Sodna praksa je v konkretnem primeru zavzela stališce, da odgovor na predkupno ponudbo, ki spreminja obdavcitev nepremicnin z davkom na promet nepremicnin namesto z DDV, ne pomeni sprejema ponudbe.15 S takšno spremembo je bila prodajalcu odvzeta možnost uveljavljanja pravice do odbitka DDV (kar za prodajalca pomeni 14 V praksi sta lahko sporna obseg in trajanje takšne vnaprejšnje odpovedi. Ce nosilec izkazuje predkupne pravice po razlicnih pravnih predpisih, bo odpoved v idealnem primeru povzela vse relevantne pravne naslove. V izogib nejasnostim se v odpovedi lahko navede, da se upravicenec predkupni pravici odpoveduje ne glede na višino kupnine in druge prodajne pogoje ter ne glede na modaliteto prodaje (kar vkljucuje paketno prodajo), doloci pa se tudi cas ucinkovanja odpovedi. 15 Sodba VS RS II Ips 46/2020 z dne 20. 11. 2020. slabši ekonomski ucinek transakcije), zato med strankama ni bilo doseženo soglasje volj glede bistvenih sestavin pogodbe. V posebnih primerih enako zapisan pogodbeni pogoj dejansko lahko pomeni bistveno spremembo ponudbe. Ilustrativen je primer iz starejše prakse Vrhovnega sodišca, ki obravnava prodajo stvari v razmerah hiperinflacije ob koncu osemdesetih let prejšnjega stoletja. Predkupni upravicenec je uveljavljal kršitev predkupne pravice in sklenitev prodajne pogodbe pod enakimi pogoji, pri cemer je predmet želel kupiti za nominalno enak znesek kupnine kot po izpodbijani pogodbi. Ceprav je bila predkupna pravica kršena, revident ni bil uspešen, saj je ponujeni znesek kupnine – sicer nominalno enak – v casu sojenja ohranil le še 1/70 svoje realne vrednosti v primerjavi s casom sklenitve izpodbijane pogodbe. Ponujeni znesek je imel v takšnih razmerah pravzaprav le še simbolicno vrednost, s tem pa je bil v izrazitem nasprotju z nacelom enake vrednosti dajatev.16 Te situacije ne gre zamenjevati s pogostejšim, vendar povsem drugacnim primerom, ko se od sklenitve izpodbijane pogodbe spremeni (poveca) vrednost same stvari, ki je predmet predkupne pravice. Razumljivo je, da lahko predkupni upravicenec v okviru izpodbojnega zahtevka zahteva prodajo stvari za isti znesek kupnine, kot ga je placal kupec, in ni dolžan ponuditi cene, ki ustreza povecani vrednosti stvari v casu sojenja. Vse spremembe in dopolnitve predkupne ponudbe pa seveda ne bodo imele narave bistvene spremembe. To bo odvisno od okolišcin primera. Ce prodajalec nebistvenemu posegu v predkupno ponudbo ne bo takoj ugovarjal, se bo pogodba štela za sklenjeno ob upoštevanju predlaganih sprememb. Preudarni prodajalec bo zato vsakršne spremembe in dopolnitve svoje ponudbe podrobno preucil ter se nanje ustrezno hitro odzval. 4.2. Nemožnost izpolnitve pogodbenega pogoja Poseben položaj lahko nastane, ce predkupni upravicenec v predkupno ponudbo poseže zato, ker posameznega pogoja ali obveznosti sam ni zmožen izpolniti.Takšen primer bi bila (stran- ska) obveznost kupca, da prodajalcu ponuja dolocene storitve, ki zahtevajo doloceno znanje in izkušnje, s katerimi pa predkupni upravicenec ne razpolaga. Njegovo zmožnost izpolnitve je treba presojati široko. Ni potrebno, da storitve izvede upravicenec neposredno, temvec to na njegove stroške lahko stori tudi tretja oseba. Težava se lahko pojavi pri obveznostih, ki so vezane na osebne lastnosti ali sposobnosti izbranega kupca. V takšnih primerih, ki bodo v praksi sicer zelo redki, predkupne pravice ne bo mogoce uveljaviti.17 16 Sodba VS RS II Ips 421/92 z dne 9. 12. 1992. Primerjaj tudi komentar odlocbe v Ogrizek, str. 5–7, in Varanelli, str. 140–141. 17 Podobno situacijo je urejala Konstantinoviceva Skica, osnutek kasnejšega Zakona o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/1978 in nasl; ZOR). V primeru stranskih dajatev oziroma storitev, ki jih ni mogoce oceniti v Nosilec predkupne pravice pa v predkupno ponudbo lahko poseže tudi zato, ker ga k temu silijo predpisi. Takšen primer bi lahko bila obveznost priglasitve koncentracije Javni agenciji RS za varstvo konkurence, ki bi veljala za predkupnega upravicenca (ne pa tudi za izbranega kupca) na podlagi Zakona o preprecevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-118). Predstavljamo si lahko primer, da bi predkupni upravicenec (ki je podjetje po dolocbah ZPOmK-1) ponudbo sprejel, vanjo pa vnesel odložni pogoj odobritve koncentracije. Ne gre torej za ti- picno situacijo, ko naslovnik spremembe ponudbe predlaga zato, ker bi si želel izposlovati ugodnejše komercialne pogoje. Ne glede na to bo tudi takšen položaj treba presojati glede na splošna pravila o ponudbi in njenem sprejemu. Novi pogoj za prodajalca pomeni tveganje nerealizacije posla (ce koncentracija ne bi bila odobrena), hkrati pa se z dodatnim pogojem lahko pomembno podaljša tudi casovnica izvedbe posla. Takšen položaj bo zato navadno ustrezal bistveni spremembi ponudbe, kar pomeni, da do sklenitve pogodbe ne bo prišlo, ce se s takšnim pogojem (nasprotno ponudbo) prodajalec ne bo izrecno strinjal. 4.3. Uveljavljanje predkupne pravice le na delu zemljišca Predkupni upravicenec vcasih izrazi interes, da bi predkupno pravico uveljavljal le na delu zemljišca, ki je predmet predkupne pravice. Za takšen odziv velja že povedano. Gre za bi- stveno spremembo ponudbe, ki ima ucinek zavrnitve ponudbe s hkratno nasprotno ponudbo predkupnega upravicenca prodajalcu, ki je ta seveda ni dolžan sprejeti. Do enakega rezultata bi prišli tudi ob uporabi dolocila o enakih pogojih. Posel, ki ga želi skleniti predkupni upravicenec, je bistveno drugacen od tistega, ki bi ga sklenil izbrani kupec, saj se razlikujeta že v predmetu pogodbe. Možnost uveljavitve predkupne pravice le na delu zemljišca tudi ni združljiva s pravili stvarnega prava. Predmet ponujenega posla je nepremicnina, ki v pravnem smislu pomeni celovito (eno samo) stvar. Posamezen del nepremicnine ni v pravnem prometu in na njem ni mogoce prenesti lastninske pravice. Možnost uveljavitve predkupne pravice le na delu nepremicnine bi sprožila potrebo po njeni predhodni parcelaciji in bi odprla težavna vprašanja. Zemljišce v naravi ni homogena stvar, temvec ga lahko sestavljajo razlicni deli (stavba, parkirišce, travnik ipd.). Kupnine zato ne bi bilo mogoce dolociti v linearnem sorazmerju s površino tega dela glede na površino celotnega zemljišca. Delitev zemljišca lahko povzroci tudi težave z do- stopom do javnih cest. Tudi sicer bi bila rešitev nepoštena do prodajalca, ki preostalega dela denarju, hkrati pa jih predkupni upravicenec sam ni zmožen izpolniti, je osnutek predvideval prenehanje predkupne pravice (458. clen). Danes bi bilo dosledneje govoriti o tem, da predkupne pravice v tem primeru ni mogoce uveljaviti. Dolocba ni bila prevzeta v koncno besedilo ZOR. Primerjaj tudi Vizner, str. 1121. 18 Uradni list RS, št. 36/08 in nasl. zemljišca morda ne bi mogel prodati, ceprav ga ni imel namena obdržati (ker gre na primer za tržno nezanimiv, a hkrati stroškovno obremenjujoc del zemljišca). V praksi se interes za uveljavitev predkupne pravice na delu zemljišca najveckrat pojavi pri obcinah v okviru nacrtovanja prostorskih ureditev. Okolišcina, da predkupne pravice na takšen nacin ni mogoce uveljavljati, ne izkljucuje morebitnih postopkov razlastitve ali ustanovitve služnosti v javno korist, seveda pa so pogoji dopustnosti in izvedbe teh dveh postopkov drugacni. 5. Paketna prodaja nepremicnin O paketni prodaji govorimo tedaj, kadar se predkupni upravicenec z izbranim kupcem do- govori za prodajo sklopa vec nepremicnin z razlicnim položajem predkupnih pravic. Tudi v tem primeru se zastavljata vprašanji, kako mora biti oblikovana predkupna ponudba in kakšen manevrski prostor ima predkupni upravicenec pri odlocanju o sprejemu ponudbe. Prvo vprašanje je povezano s presojo, ali mora predkupni zavezanec nosilcu predkupne pravice ponuditi celoten sklop nepremicnin ali le tiste, ki so predmet predkupne pravice. Mu mo- ra ponuditi obe možnosti hkrati? Drugo vprašanje je podobno, vendar izhaja z nasprotnega zornega kota: ali lahko predkupni upravicenec – ne glede na formulacijo predkupne ponudbe – samostojno odloca o tem, ali bo kupil celoto ali le posamicno nepremicnino, ali pa ima pri tem zvezane roke in lahko le sprejme ali zavrne ponujeno. Obravnava paketne prodaje ni neproblematicna in sodna praksa na to vprašanje ne podaja enotnega odgovora.19 V literaturi obstaja vecje soglasje, da v primeru paketne prodaje predkupni upravicenec svojo pravico lahko uveljavi le v razmerju do celotnega paketa.20 Tudi pojem paketne prodaje ni enoznacen. Klasicen primer paketne prodaje v poslovni praksi je prodaja verige nakupovalnih centrov ali hotelov, kjer gre za nabor istovrstnih, vendar geografsko locenih nepremicnin. V takem primeru bo odlocitev za paketno prodajo motivirana s pricakovano višjo kupnino, saj nepremicnine pomenijo poslovno celoto. Vendar istovrstnost nepremicnin in pricakovana višja kupnina nista opredelilna znaka paketne prodaje. Prodajalec se s kupcem lahko dogovori o prodaji razlicnih tipov nepremicnin, ki lahko tvorijo funkcionalno celoto (na primer prodaja stanovanja skupaj s parkirnim mestom, ki se nahaja na sosednjem zemljišcu) ali pa tudi ne (na primer prodaja stanovanja skupaj z vikendom, ki leži v drugem kraju). Ni 19 Vecinski del sodne prakse zavzema stališce, da predkupni upravicenec lahko kupi le celoten paket (primerjaj sodbo VS RS X Ips 32/2018 z dne 8. 7. 2020, II Ips 349/2010 z dne 16. 5. 2013 in sodbo VSL I Cp 895/2018 z dne 17. 10. 2018), vendar je najti tudi nasprotna stališca (primerjaj sklep VSL I Cp 2470/2018 z dne 19. 12. 2018). 20 Primerjaj Plavšak, str. 301–302, in Tratnik, str. 22. Tako tudi Seljak, str. 77–78 (v kontekstu uveljavljanja predkupne pravice v stecajnem postopku). tudi izkljuceno, da paketna prodaja vkljucuje nepremicnine v lasti razlicnih prodajalcev, ki jih je kupec zaradi medsebojne povezave pripravljen kupiti le skupaj. Spekter položajev, v katerih pride do paketne prodaje, je torej raznolik, interesa prodajalca ter predkupnega upravicenca pa nasprotna in na videz nezdružljiva. Prodajalec razumljivo želi imeti proste roke pri odlocitvi, katero premoženje bo prodal in na kakšen nacin, temu nasproti pa stoji pricakovanje predkupnega upravicenca, da bo imel v primeru prodajalceve odlocitve za prodajo možnost nakupa premoženja, na katerem ima predkupno pravico (in samo tega premoženja). V abstraktnem smislu gre za vprašanje, kateremu od omenjenih udeležencev pravo pripisuje pravico koncne dolocitve predmeta oziroma nacina prodaje (paketna oziroma posamicna). V tem pogledu je zanimiva nemška ureditev, ki to vprašanje izrecno zakonsko regulira. Zakon predvideva nekakšen kompromis med interesoma prodajalca in predkupnega upravicenca, pri cemer v izhodišcu prednost daje upravicencu.21 Ta tudi v primeru paketne prodaje še vedno lahko uveljavlja svojo predkupno pravico na posamicni nepremicnini, ki je predmet njegove predkupne pravice, pri cemer je dolžan placati sorazmerni del celotne kupnine. Vendar zakon hkrati vsebuje varovalko, ki upošteva tudi interes prodajalca. Ta lahko vztraja pri tem, da predkupni upravicenec kupi celoten paket, ce bi bil zaradi locitve nepremicnin postavljen v slabši položaj. Literatura navaja primere, kdaj se prodajalec lahko (upraviceno) sklicuje na slabši položaj.22 Vprašanje je, ali se srednja pot, ki jo je ubral nemški zakonodajalec, lahko smiselno uporabi tudi v slovenskem pravu, ki takšnega pravila ne pozna. Glede na predstavljena stališca bo izhodišce za presojo pri nas drugacno. Predkupna pravica ne omejuje prodajalcevega razpolagalnega upravicenja, ki je vkljuceno v lastninski pravici, na nacin, da ne bi smel nepremicnine, ki je predmet predkupne pravice, prodati skupaj z drugimi nepremicninami, ki niso predmet predkupne pravice.23 Nacin prodaje torej doloca prodajalec, ki lahko nepremicnine prodaja posamicno ali v paketu. V obeh primerih mora modaliteti prodaje primerno upoštevati tudi predkupno pravico. Prodaja v paketu sodoloca pravni in ekonomski položaj nepremicnine, ki je predmet predkupne pravice. Ta položaj je lahko pomembno drugacen kot v primeru, ce se 21 Primerjaj 467. clen nemškega državljanskega zakonika (BGB). Dolocba je umešcena v poglavje o pogodbeni predkupni pravici, vendar se na podlagi 1098. clena uporablja tudi za t. i. stvarne predkupne pravice.Te so opredeljene kot obremenitev parcele, na podlagi katere ima upravicenec predkupno pravico v razmerju do lastnika (povzeto po Betteto, str. 2). 22 Med drugim se navaja, da prodajalec pri paketni ponudbi predkupnemu upravicencu ne more vztrajati samo zato, ker bi izbrani kupec v primeru locitve nepremicnin odstopil od posla. Upoštevna pa je lahko okolišcina, da prodajalec zaradi uveljavitve predkupne pravice na posamicni nepremicnini preostanka paketa ne bi mogel prodati pod enako ugodnimi pogoji, kot so tisti, ki jih je ponudil izbrani kupec. Primerjaj Säcker, str. 447–449. 23 Plavšak, str. 301. nepremicnina prodaja posamicno (ni pa to nujno). Ce bo prodajalec nepremicnine prodal v paketu, bo gotovo ravnal pravilno, ce bo predkupnemu upravicencu prav tako ponudil nakup celotnega paketa. Pri tem ni pomembno, ali predkupni upravicenec izkazuje predkupno pravico na vseh ali le na nekaterih od v paket vkljucenih nepremicnin.24 Predkupni upravicenec lahko ponujeno možnost paketnega nakupa sprejme ali zavrne, nima pa možnosti spreminjati modalitete prodaje tako, da bi lahko (pravno ucinkovito) predkupno pravico uveljavil le na posamicni nepremicnini oziroma zahteval le prodajo te nepremicnine.25 Lahko pa se vprašamo, ali sme prodajalec namesto celotnega paketa predkupnemu upravicencu ponuditi le nakup posamicne nepremicnine, na kateri ima ta predkupno pravico (pod enakimi posamicnimi pogoji, pod katerimi se ta nepremicnina prodaja v okviru paketa). Presoja bo odvisna od okolišcin primera (v prvi vrsti od strukture paketa ter položaja konkretne nepremicnine; pogodbenega mehanizma; števila predkupnih upravicencev itd.), v splošnem pa bo previdnejši pristop narekoval oblikovanje posamicne ponudbe kot socasno alternativo paketni ponudbi (in ne kot samostojno ponudbo). Nazaj na izhodišcno tezo: prodajalec torej lahko vztraja pri paketni ponudbi, kupec pa to lahko le sprejme ali zavrne. Zastavlja se vprašanje, ali to velja za vse primere paketne prodaje. Utemeljeno je, da prodajalec pri nakupu celotnega paketa lahko vztraja tedaj, ko gre za pro- dajo poslovne celote (kar predpostavlja višjo kupnino), oziroma v primeru, ko nepremicnine pomenijo funkcionalno celoto (ker gre na primer za objekt s sosednjim parkirišcem). V takih primerih je interes prodajalca (oziroma izbranega kupca) za paketno prodajo legitimen in razmeroma jasno razpoznaven. Manj jasen pa je položaj, kjer dodane vrednosti paketne prodaje ni ali pa ta vsaj ni prima facie razvidna (na primer ker gre za kombiniranje nepremicnin, ki ne tvorijo smiselne celote). V takšnem položaju bi moral prodajalec na zahtevo predkupnega upravicenca pojasniti, v cem bi bil z loceno prodajo nepremicnin na slabšem. Ce dodane vrednosti ni, se zastavlja legitimen pomislek, cemu bi interesu prodajalca priznali prednost pred interesom predkupnega upravicenca. Odsotnost dodane vrednosti je ne nazadnje lahko tudi indic, da gre za poskus izigravanja predkupnega upravicenca. 24 Primerjaj odlocbo US RS Up-1581/18 z dne 4. 4. 2019. Pritožnik je imel zakonito predkupno pravico na nepre- micninah, ki so predstavljale 0,4 odstotka vseh površin, ki so se prodajale kot celota v stecajnem postopku. Stecajni upravitelj je pritožniku ponudil nakup celote pod enakimi pogoji kot izbranemu kupcu. Pritožnik je ponudbo sprejel, vendar sta prvostopno in pritožbeno sodišce odrekli soglasje k prodajni pogodbi, saj naj bi bila razširitev predkupne pravice na celoten kompleks nesorazmerna. Ustavno sodišce je ugotovilo kršitev pravice do zasebne lastnine iz 33. clena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91 in nasl.). Predkupni upravicenec ni vplival na izbiro nacina prodaje. Ker ni imel možnosti predkupne pravice uveljaviti (le) na posamicnih nepremicninah, mu ni mogoce odreci tudi možnosti nakupa celotnega paketa, saj v nasprotnem primeru svojo predkupno pravico dejansko izgubi. Primer se nanaša na prodajo v stecajnem postopku, kjer je postopek prodaje premoženja posebej reguliran, vendar je stališce uporabno tudi za paketne prodaje, ki ne potekajo v okviru postopkov zaradi insolventnosti. 25 Smiselno enako tudi Plavšak, str. 301–302. Literatura BETTETO, Nina. Primeri prodaje s posebnimi dogovori. Simpozij pogodbenega prava (gradivo), Portorož, 2005. FINŽGAR, Alojzij. Predkupna pravica. Zbornik znanstvenih razprav, 1982, letn. 42, str. 39–56. JUHART, Miha, PLAVŠAK, Nina. Obligacijski zakonik (posebni del) s komentarjem, 1. in 3. knjiga. Ljubljana: GV Založba, 2004. JUHART, Miha. Zakonita predkupna pravica. Pravni letopis, 2009, str. 79. KONSTANTINOVIC, Mihailo. Obligacije i ugovori - Skica za zakonik o obligacijama i ugovorima. Beograd: Centar za dokumentaciju i publikacije Pravnog fakulteta u Beogradu, 1969. OGRIZEK, Dušan. Varstvo predkupne pravice in problem »enakih pogojev prodaje«. Pravna praksa, 1993, letn. 12, str. 5–7. PLAVŠAK, Nina (ur.). Obligacije, posebni del: komentar posebnega dela Obligacijskega zakonika, 2. knjiga. Ljubljana: Tax-Fin-Lex, Abc Nepremicnine, 2020-2021. SÄCKER, Franz Jürgen, RIXECKER, Roland, OETKER, Hartmut, LIMPERG, Bettina. Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 4. in 8. knjiga. 8. izdaja. München: C. H. Beck, 2019. SELJAK, Franc. Položaj predkupnega upravicenca pri prodaji premoženja v stecajnem postopku. Pravosodni bilten, 2017, letn. 39, št. 3, str. 69–90. TRATNIK, Matjaž. Zakonite predkupne pravice in njihove kolizije. Pravna praksa, 2010, letn. 29, št. 11, str. 22. VARANELLI, Luigi. Pogodbeno pravo II, Elementi pogodbe. Ljubljana: IUS Software, 2015. VIZNER, Boris. Gradansko pravo. 3. knjiga. 2. izdaja. Rijeka, 1969. Izvirni znanstveni clanek UDK 347.239:347.44 Nacin uveljavljanja kršitve predkupne pravice MATEJA KONCINA PETERNEL doktorica pravnih znanosti, vrhovna sodnica na Vrhovnem sodišcu RS 1. Uvod Predkupna pravica je obligacijska pravica v razmerju med lastnikom stvari in predkupnim upravicencem, s tem da jo predkupni upravicenec lahko uveljavlja tudi proti tretji, nedobroverni osebi.1 Temelji lahko na zakonu ali pogodbi. Na podlagi predkupne pravice mora lastnik stvari ob nameravani prodaji ponudbo najprej poslati predkupnemu upravicencu (508. clen Obligacijskega zakonika, OZ2). Ce predkupni upravicenec ponudbe ne sprejme, lahko lastnik nepremicnino proda tretji osebi. Ce pa lastnik stvari predkupnega upravicenca ne obvesti o prodaji stvari ali ce predkupnega upravicenca napacno obvesti o pogojih za prodajo tretjemu, lahko predkupni upravicenec zahteva pravno varstvo po 512. clenu OZ, lahko pa uveljavlja tudi odškodninski zahtevek. Po tretjem odstavku 513. clena OZ se pravila o pogodbeni predkupni pravici, med katere spadata tudi 508. in 512. clen OZ, smiselno uporabljajo tudi za zakonito predkupno pravico, ce za posamezen primer zakon ne doloca drugace. V predvojnem pravu je veljalo, da ima pogodbena predkupna pravica prednost pred zakoni- to predkupno pravico. Pozneje je bilo zavzeto nasprotno stališce, da ima prednost zakonita predkupna pravica, saj bi sicer lahko pogodbene stranke vselej obšle pravni režim zakonitih predkupnih pravic.3 V sodni praksi so se izoblikovala stališca zlasti v zvezi s kršitvijo zakonitih predkupnih pravic pri prodaji nepremicnin. Kršitve pogodbenih predkupnih pravic po naravi stvari so redkejše, 1 Juhart, 2004, str. 318; Cigoj, str. 1562. 2 Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. 3 Finžgar, str. 45; Vrencur, str. 1566, 1569; Juhart 2009, str. 81. saj pri vknjiženih pogodbenih predkupnih pravicah na nepremicninah zemljiškoknjižno sodi- šce ne sme dovoliti prenosa lastninske pravice brez dokazila, da je predkupni upravicenec prejel ponudbo. Pri nevknjiženi pogodbeni predkupni pravici pa se pravno varstvo po 512. clenu OZ upošteva le, ce je tretji kljub temu vedel za njen obstoj. Ce tretji za nevknjiženo predkupno pravico ni vedel, ga varuje nacelo zaupanja v zemljiško knjigo (10. clen Stvarnopravnega zakonika, SPZ,4 in prvi odstavek 8. clena Zakona o zemljiški knjigi, ZZK-15).6 2. Pravilno oblikovanje zahtevka po 512. clenu OZ Na podlagi 512. clena OZ lahko predkupni upravicenec s tožbo zahteva razveljavitev pogod- be, s katero je kršena njegova predkupna pravica (oblikovalni zahtevek), in sklenitev pogodbe z njim (dajatveni zahtevek) pod enakimi pogoji, kot so bili v razveljavljeni pogodbi. S tem poseže v tuje obligacijsko razmerje.To je ena od izjem splošnega pravila, da lahko razveljavitev pogodbe zahteva le pogodbena stranka.7 Prej veljavni Zakon o obligacijskih razmerjih (ZOR)8je v prvem odstavku 532. clena dolocal, da lahko v primeru kršitve predkupni upravicenec zahteva, da se prenos razveljavi in stvar pod enakimi pogoji odstopi njemu. Glede na besedilo dolocbe naj bi predkupni upravicenec vstopil v pogodbo, ki jo je sklenil tretji, prenos lastninske pravice na tretjega naj bi proti predkupnemu upravicencu izgubil pravni ucinek in tretji naj bi bil dolžan stvar za isto ceno odstopiti njemu.9 Na podlagi 532. clena ZOR se je uveljavila sodna praksa, po kateri je moral predkupni upravicenec, zato da je bila tožba sklepcna, poleg zahtevka za razveljavitev prenosa na tretjega in zahtevka za prenos nanj uveljavljati tudi zahtevek za izbris zemljiškoknjižnega vpisa prenosa lastninske pravice in vzpostavitev prejšnjega zemljiškoknjižnega stanja. Dolocba 512. clena OZ pa je drugacna, in sicer lahko predkupni upravicenec zahteva, da se pogodba razveljavi in stvar pod enakimi pogoji proda njemu. Besedilo tako narekuje drugacno konstrukcijo: predkupni upravicenec ne vstopi v pogodbo s tretjim, ampak se pogodba razveljavi, nato prvotni lastnik stvari pogodbo sklene pod enakimi pogoji z njim in njemu tudi izroci stvar. Potem ko so sodišca sprva tudi še po 512. clenu OZ za sklepcnost tožbe zahtevala poleg oblikovalnega in dajatvenega tudi uveljavljanje izbrisnega zahtevka, je Vrhovno sodišce v za 4 Uradni list RS, št. 87/02 in nasl. 5 Uradni list RS, št. 58/03 in nasl. 6 Vec Vrencur, str. 1571 in 1572. 7 Juhart, 2004, str. 320. 8 Uradni list SFRJ, št. 29/78 in nasl. 9 Vec Sodja, str. 92. devah II Ips 80/2007 z dne 28. 6. 2010 in III Ips 24/2009 z dne 23. 1. 2012 odlocilo drugace. Dokoncno je spremenjeno sodno prakso potrdilo z odlocbo II Ips 200/2011 z dne 22. 12.2011, v kateri je obrazložilo, da se je prejšnja praksa Vrhovnega sodišca oblikovala na podlagi dolocb o predkupni pravici iz ZOR, ki v 532. clenu doloca, da mora predkupni upravicenec med drugim zahtevati, »da se prenos razveljavi«, iz cesar izhaja, da mora zahtevati tudi razveljavitev zemljiškoknjižnega dovolila in vknjižbe lastninske pravice. Poudarilo je, da je treba upoštevati konceptualno spremembo v zvezi z uveljavljanjem predkupne pravice, ki jo vsebuje prvi odstavek 512. clena OZ in v skladu s katero je zahtevek za razveljavitev pogodbe usmerjen v razveljavitev zavezovalnega pravnega posla. To pa povzroci zaradi kavzalnosti prenosa lastninske pravice tudi neveljavnost razpolagalnega pravnega posla. To pomeni, da zadošca, da predkupni upravicenec zahteva le razveljavitev pogodbe (in sklenitev nove pogodbe pod istimi pogoji), in ni nujno, da postavi dodatne zahtevke za razveljavitev razpolagalnega pravnega posla (zemljiškoknjižnega dovolila) in (kot je izhajalo iz ZOR) za razveljavitev samega prenosa lastninske pravice (vknjižbe). Vrhovno sodišce je tako odlocilo, da dejstvo, da tožnika nista postavila izbrisnega zahtevka, ne more biti razlog za nesklepcnost tožbe. Oblikovanje tožbenega zahtevka po 512. clenu OZ bo odvisno tudi od tega, ali je bil prenos lastninske pravice na nepremicnini na podlagi prodajne pogodbe, s katero je bila kršena predkupna pravica, že vpisan v zemljiško knjigo ali ne. Ce do prepisa v zemljiški knjigi še ni prišlo, predkupni upravicenec izbrisnega zahtevka seveda ne bo uveljavljal.10 Oblikovalni, razveljavitveni zahtevek mora predkupni upravicenec uveljavljati zoper prodajalca in kupca skupaj, saj sta v tem primeru nujna in enotna sospornika. Zahtevek, vložen le proti eni pogodbeni stranki, bo sodišce zavrnilo, ker ni tožena prava stranka (II Ips 258/2011 z dne 24. 11. 2011). V starejši sodni praksi je bilo veckrat zavzeto stališce, da ni utemeljen zahtevek predkupnega upravicenca zoper predkupnega zavezanca za izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila, ce pred tem z izbrisnim zahtevkom ne doseže vzpostavitve prejšnjega zemljiškoknjižnega stanja.Tako je Vrhovno sodišce še v zadevi III Ips 5/2008 z dne 18. 5. 2010 zapisalo, da tudi ce bi tožnica dosegla razveljavitev obeh prodajnih pogodb in sklenitev prodajne pogodbe, katere stranka bi bila ona sama (kot prizadeta predkupna upravicenka), ne bi mogla po sklenitvi nove prodajne pogodbe (pod enakimi pogoji kot sta bili sklenjeni razveljavljeni pogodbi) doseci vknjižbe lastninske pravice v svojo korist. Ce se namrec vknjižba lastninske pravice v korist tretjega ne razveljavi, potem ostane tretji vpisan v zemljiško knjigo kot lastnik.Tudi ce bi tožnica predlog za vknjižbo lastninske pravice oprla na novo prodajno pogodbo (ali na sodbo, ki bi nadomestila prodajno pogodbo), bi bila vknjižba zoper vknjiženega tretjega nedopustna. Vpisi so namrec dovoljeni le zoper osebo, na katero je ob casu zacetka zemljiškoknjižnega postopka že 10 Tako Vrhovno sodišce Republike Slovenije v odlocbi II Ips 41/2008 z dne 10. 2. 2011. vpisana pravica, glede katere naj bi se izvršil nov vpis (drugi odstavek 9. clena in prvi odstavek 150.clena ZZK-1), ki pa bi bila v obravnavanem primeru tretji. V novejši sodni praksi je bilo to stališce spremenjeno. Obligacijskopravna zaveza lastnika stvari, da na podlagi iztožene prodajne pogodbe predkupnemu upravicencu tudi izroci stvar, je neodvisna od tega, ali on stvar sploh ima oziroma ali je (še) njen zemljiškoknjižni lastnik. Za tožbeni zahtevek za izstavitev zemljiškoknjižne listine je vselej pasivno legitimiran tisti, ki je sklenil pogodbo, v kateri se je tožniku zavezal izrociti stvar. Kupec ima obligacijsko pravico do izrocitve stvari (izpolnitve pogodbe) le zoper prodajalca, ne pa do osebe, ki je na podlagi prodajne pogodbe, s katero je bila kršena predkupna pravica, pridobila nepremicnino in se je vknjižila v zemljiško knjigo. Sprememba lastniškega položaja ne povzroci niti prenehanja obveznosti (izgube stvarne legitimacije) dolžnika iz pogodbe (ne gre za naknadno nemožnost izpolnitve, kot je to lahko na primer pri unicenju stvari) niti nastanka obveznosti (pridobitve pasivne stvarne legitimacije) osebe, ki ima ali je naknadno pridobila lastninsko pravico na stvari, ki je predmet pogodbe.11 To pomeni, da bo predkupni upravicenec zoper lastnika stvari, ki ga veže predkupna pravica, skupaj z zahtevkom za razveljavitev pogodbe in sklenitev zavezovalnega pravnega posla z njim lahko uveljavljal tudi zahtevek za izstavitev zemljiškoknjižne listine, ceprav obenem ne bo uveljavljal izbrisnega zahtevka. Tako stališce je zavzelo Vrhovno sodišce tudi v navedeni zadevi II Ips 200/2011, v kateri je opozorilo, da lahko predkupni upravicenec izbrisno tožbo zoper kupca vloži kadarkoli, saj 243. clen ZZK-1 ne doloca roka za njeno vložitev. Prekluzivni roki iz 512. clena OZ pa so doloceni za izpodbijanje pogodbe (zavezovalnega pravnega posla), in ne za vložitev izbrisne tožbe. Tožbena zahtevka za sklenitev prodajne pogodbe in izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila mora predkupni upravicenec uveljavljati zoper prejšnjega lastnika stvari, ki ga veže predkupna pravica tožnika (III Ips 5/2008 z dne 18. 5. 2010). Za sklepcnost tožbe po 512. clenu OZ mora torej predkupni upravicenec uveljavljati tožbeni zahtevek za razveljavitev pogodbe zoper oba sopogodbenika in zahtevek za sklenitev pogodbe z enako vsebino z njim zoper predkupnega zavezanca. Vsekakor pa je dobro, da v primeru, ko je bil prenos tudi že izveden v zemljiški knjigi, predkupni upravicenec obenem uveljavlja tudi izbrisni zahtevek, saj bo tako na podlagi sodbe lahko dosegel takojšen vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo. 11 Glej II Ips 115/2013 z dne 9. 10. 2014. Vprašanje, ali je toženka dejansko nezmožna izpolniti pogodbeno ob- veznost, ne more vplivati na presojo sodišca o tem, ali jo je dolžna izpolniti. Ce je pogodba veljavna, zavezuje. Ce zavezuje, jo je dolžnica dolžna izpolniti. Ce je ne, lahko upnik zahteva sodno varstvo. Ce ima pravico do izpolnitve, mora sodišce izdati obsodilno sodbo. Iz pojasnjenega torej izhaja, da je pritožbeno sodišce materialnopravno zmotno zavrnilo tožnikov zahtevek za izstavitev zemljiškoknjižne listine. Glej tudi Galic, str. 5. 3. Pogoji za uveljavljanje pravnega varstva po 512. clenu OZ Predkupni upravicenec mora za uspešno uveljavljanje tožbenih zahtevkov po 512. clenu OZ izkazati: • da je lastnik stvari (predkupni zavezanec) sklenil prodajno pogodbo s tretjim in mu že izdal zemljiškoknjižno dovolilo; • da je bil pri pogodbeni predkupni pravici tretji nedobroveren; • da ni bil (pravilno) obvešcen o prodaji tretjemu; • da zahtevek uveljavlja v predpisanih rokih. Vrhovno sodišce je že leta 1992 sprejelo pravno mnenje, da placilo kupnine predkupnemu zavezancu ali sodna položitev kupnine hkrati z vložitvijo tožbe predkupnega upravicenca iz prvega odstavka 532. clena ZOR (ali najpozneje do tega trenutka) ni procesna predpostavka za meritorno obravnavanje pravovarstvenega zahtevka predkupnega upravicenca.12 V zadevi II Ips 276/2008 z dne 15. 10. 2008 je Vrhovno sodišce potrdilo, da stališce velja tudi po uveljavitvi OZ. Navedlo je, da drugi odstavek 508. clena in prvi odstavek 512. clena OZ urejata razlicni situaciji. Prva dolocba ureja situacijo, ko predkupni upravicenec, potem ko ga lastnik stvari na pravilen nacin obvesti o nameravani prodaji in pogojih prodaje, izjavi, da stvar kupuje; druga pa ureja situacijo, ko lastnik krši pravico predkupnega upravicenca in stvar proda ter prenese lastnino na tretjega, ne da bi o tem obvestil predkupnega upravicenca. Prvo dolo- cilo šciti interese lastnika, saj je z izjavo predkupnega upravicenca, da kupuje stvar, pogodba sklenjena, s placilom kupnine pa tudi izpolnjena, s cimer je lastnik razbremenjen tveganja neplacila kupnine zaradi placilne nesposobnosti predkupnega upravicenca. Drugo dolocilo varuje interese predkupnega upravicenca in mu daje pravico, da svoje upravicenje uveljavi s tožbo, pri cemer pa zakon položitve kupnine ne doloca niti kot pogoj za vložitev tožbe niti kot pogoj za utemeljenost tožbenega zahtevka oziroma izpolnitev zakonske zahteve, da se »stvar pod enakimi pogoji proda njemu«. Pogodba je sklenjena, ko stranki dosežeta soglasje volj, voljo skleniti pogodbo, pa je treba izjaviti. Kadar je izjava volje vsebovana v sodbi, velja za dano s pravnomocnostjo sodbe oziroma ce je dolžnost izjaviti voljo odvisna od izpolnitve kakšne upnikove obveznosti, se šteje, da je dolžnik podal izjavo takrat, ko je upnik izpolnil svojo obveznost (238. clen Zakona o izvršbi in zavarovanju, ZIZ13). Tožnicina obveznost pla- cila kupnine torej ne nastane do pravnomocnosti sodbe o razveljavitvi prodajne pogodbe in dolžnosti sklenitve nove prodajne pogodbe med toženko in tožnico. Vrhovno sodišce je v obrazložitvi odlocbe II Ips 276/2008 navedlo tudi, da je posledica razveljavitve pogodbe, da je treba vrniti tisto, kar je bilo na podlagi take pogodbe že izpolnjeno, 12 Pravno mnenje, obcna seja VSS 18. in 19. 6. 1992. 13 Uradni list RS, št. 51/98 in nasl. ce to ni mogoce ali ce narava tistega, kar je bilo izpolnjeno, nasprotuje vrnitvi, pa je treba dati ustrezno denarno nadomestilo (96. clen OZ). To je razmerje med strankama izpodbojne pogodbe, v konkretnem primeru med tožencema. Kako bosta to razmerje uredila, ni stvar predkupnega upravicenca. Po prvem odstavku 512. clena OZ lahko predkupni upravicenec zahteva, da se stvar pod enakimi pogoji proda njemu, prodaja pa je pogodba, ki ustvarja pravice in obveznosti za pogodbeni stranki. Vrhovno sodišce je tako odlocilo, da je tožnica utemeljeno v zahtevku opredelila (le) obveznosti strank nove prodajne pogodbe. Ena od obveznosti strank te pogodbe pa je tudi kupcevo placilo kupnine prodajalcu. 3.1. Veljavno sklenjena pogodba s tretjim z izdanim zemljiškoknjižnim dovolilom Predkupna pravica se lahko uveljavlja le, ce sta lastnik stvari in tretji sklenila veljavno prodajno pogodbo, in ne kakšne druge. Ce veljavna pogodba ni nastala ali je bila ta pozneje razvezana ali razveljavljena, predkupne pravice ni mogoce uveljavljati.14 V teoriji in v sodni praksi se v primerih sporazumne razveze in razveljavitve prodajne pogodbe govori o ugasnitvi predkupne pravice. Ker mora predkupni upravicenec izkazati kršitev predkupne pravice, s tem pa tudi ucinkovitost (veljavnost in obstoj) prodaje in prenosa lastninske pravice med odlocanjem o stvari, lahko v pravdi zaradi kršitve predkupne pravice uveljavlja tudi neveljavnost akta o razvezi ali odstopu od prodaje. Tako lahko z ustreznimi trditvami, v nekaterih primerih tudi z ustreznimi tožbenimi zahtevki, izpodbija njegovo veljavnost. Tipicni so primeri uveljavljanja nicnosti in zlorabe pravice.15 Pogodbeni stranki lahko zato, da bi se izognili uveljavljanju predkupne pravice, prodajno pogodbo prikrijeta z navidezno darilno ali menjalno pogodbo. V primeru resnicne darilne ali menjalne pogodbe se namrec predkupna pravica ne more uveljavljati. V tem primeru bo predkupni upravicenec moral izkazati tudi navideznost take pogodbe in zato njeno nicnost. Postavi lahko tudi vmesni ugotovitveni zahtevek, naj sodišce ugotovi, da je taka pogodba nicna, in s tem zagotovi pravnomocnost odlocitve. Cigoj zastopa stališce, da je v primerih mešanih darilno-kupnih pogodb treba ugotoviti, kolikšen znesek pomeni darilo. Ce ta znesek ni tolikšen, da bi pogodba izgubila svojo kvalifikacijo kot pretežno kupna pogodba, lahko predkupni upravicenec uveljavlja svojo predkupno pravico le za tako kupnino, kot je bila med tretjim in prejšnjim kupcem dogovorjena kot celotna cena stvari.16 14 Finžgar, str. 51. 15 Tako Vrhovno sodišce Republike Slovenije v odlocbi II Ips 858/2008 z dne 1. 9. 2011. 16 Cigoj, str. 1563. Tak primer je Vrhovno sodišce obravnavalo v zadevi II Ips 13/2021 z dne 7. 4. 2021. Ena od treh sester, ki so bile solastnice nepremicnin, vsaka do ene tretjine, je svoj solastninski delež na nepremicninah prenesla na sestro dvojcico, ta ji je placala bistveno nižji znesek, kot bi znašala tržna kupnina, formalno pa sta sklenili darilno pogodbo. Druga sestra je trdila, da je darilna pogodba navidezna, ker sta se hoteli izogniti prisilnim predpisom Zakona o kmetijskih zemljišcih (ZKZ),17 in je uveljavljala varstvo predkupne pravice po 512. clenu OZ. Vrhovno sodišce se je strinjalo, da so bili tožbeni zahtevki pravilno zavrnjeni. Poudarilo je, da je bila kavza sklenjenega posla tako mocno individualizirana in prežeta s subjektivnim odnosom med pogodbenima strankama, da je ta odlocilno vplival ne le na izbiro pogodbenega partnerja, temvec tudi na bistvo nasprotnega izpolnitvenega ravnanja ter ga je pretežno tudi dolocal po vrednosti. Tako je ocenilo, da posel ni združljiv s postopkom varovanja predkupne pravice, velik razkorak med kupnino in tržno vrednostjo pa izkljucuje tudi sklep, da so se obšle kogentne dolocbe ZKZ. V prvem odstavku 512. clena OZ navedeno: »Ce je prodajalec prodal stvar in prenesel lastni- no na tretjega ...« Glede na to se postavlja vprašanje, ali pomeni kršitev predkupne pravice že sama sklenitev prodajne pogodbe s tretjim ali kršitev nastopi šele po tem, ko lastnik na tretjega prenese lastninsko pravico, torej ko tretjemu izstavi zemljiškoknjižno dovolilo, ali pa mora biti za uveljavljanje tožbenih zahtevkov po 512. clenu OZ lastninska pravica na nepremicnini tudi že v zemljiški knjigi prepisana na tretjega. Juhart navaja, da lastnik stvari s sklenitvijo prodajne pogodbe še ne ustvari položaja kršitve. Še vedno si lahko premisli in namesto da bi izpolnil prodajno pogodbo in prenesel lastninsko pravico na tretjega, izpolni svojo obveznost na podlagi predkupne pravice.18 Cigoj pa navaja, da ni videti razloga, zakaj ne bi mogel predkupni upravicenec pravnega varstva zahtevati že v fazi, ko je bila prodajna pogodba veljavno sklenjena, a lastninska pravica še ni bila prenesena oziroma še ni bila dokoncno prenesena.19 Glede na razmejitev med zavezovalnim in razpolagalnim pravnim poslom, ki jo je uveljavil SPZ, je prepricljivo Juhartovo stališce, da mora predkupni upravicenec za uveljavljanje zahtevkov po 512. clenu izkazati, da je bila sklenjena prodajna pogodba in tudi že izstavljeno zemljiškoknjižno dovolilo, ni pa treba, da je prenos tudi že izveden v zemljiški knjigi. Tako stališce je zavzelo tudi Vrhovno sodišce Republike Slovenije v odlocbi II Ips 41/2008 z dne 10. 2. 2011. Poudarilo je, da je predkupna pravica (ki temelji na pogodbi ali na zakonu) obligacijska pravica, zato za tožbo po 512. clenu OZ ni potreben prenos lastninske pravice na nepremicnini v zemljiški knjigi. Tudi ce prepis lastninske pravice še ni bil opravljen, je pa prodajalec kupcu dovolil vpis v zemljiško knjigo in prodano stvar izrocil v posest, je bila pred 17 Uradni list RS, št. 59/96 in nasl. 18 Juhart, str. 320. 19 Cigoj, str. 1563. kupna pravica prekršena. Zato predkupni upravicenec lahko sodno varstvo uveljavi že v fazi, ko je bila pogodba veljavno sklenjena, ceprav lastninska pravica še ni bila prenesena oziroma še ni bila dokoncno prenesena. 3.2. Nedobrovernost tretjega: tretjemu je moralo biti znano ali mu ni moglo ostati neznano, da se s pogodbo, ki jo sklepa, krši predkupna pravica Pri zakoniti predkupni pravici je treba izhajati iz tega, da je znana vsakomur in se nihce ne more sklicevati na to, da za njen obstoj ni vedel. Zato lahko z vidika kršitev pripišemo zakoniti predkupni pravici podobne ucinke, kot jih imajo izkljucujoce pravice (erga omnes).20 Vrhovno sodišce je v zadevi II Ips 1214/2008 z dne 14. 6. 2012 na primer navedlo, da za naš pravni sistem velja, da so zakonski predpisi znani vsem, kar pomeni, da se nihce ne more sklicevati na to, da za obstoj predkupne pravice etažnega lastnika, uzakonjene v 124. clenu SPZ, ni vedel oziroma da mu tega ni bilo treba vedeti. Pri pogodbeni predkupni pravici pa se ta publicira z vknjižbo v zemljiško knjigo in v tem primeru velja domneva, da je tretji vedel za vknjižene pogodbene predkupne pravice. Tretji mora biti v dobri veri ob sklenitvi prodajne pogodbe in ob izdaji zemljiškoknjižnegadovoljenja.21 Vprašanje pa je, do kod seže poizvedovalna dolžnost tretjega glede tega, ali jelastnik stvari predkupnega upravicenca pravilno obvestil o prodaji. Juhart zagovarja stališce, damora tretji od predkupnega upravicenca zahtevati dolocene dokaze, da je svojo obveznost gledepravilnega obvestila izpolnil.22 Glede tega vprašanja Vrhovno sodišce še ni zavzelo stališca. 3.3. Obvestilo predkupnemu upravicencu Lastnik stvari se lahko prodaje loti na dva nacina: lahko najprej stopi v stik s tretjo osebo in se z njo dogovori o ceni in drugih prodajnih pogojih ter nato o tem obvesti predkupnega upravicenca ali najprej ponudbo pošlje predkupnemu upravicencu. V tem primeru mora o morebitnih izboljšanih pogojih prodaje predkupnega upravicenca spet obvestiti oziroma ponoviti ponudbo. Ponudbo je treba ponoviti tudi, ce je med prvo ponudbo in prodajo preteklo veliko casa.23 V sodni praksi je uveljavljeno stališce, da je obvestilo lahko tudi ustno. Vrhovno sodišce je vzadevi II Ips 239/2016 z dne 31. 5. 2018 uvodoma opozorilo, da prvi odstavek 27. clena OZ 20 Finžgar, str. 44; Vrencur, str. 1566; Juhart, 2009, str. 80. 21 Finžgar, str. 43. 22 Juhart, 2004, str. 321. 23 Finžgar, str. 42. doloca, da ce je oblicnost predpisana za veljavno sklenitev pogodbe, velja ta oblika tudi zaveljavno dajanje ponudbe. Opozorilo je tudi na 52. clen OZ, ki vsebuje zahtevo po pisnostiza sklepanje zavezovalnih poslov pri prenosu lastninske pravice ali ustanavljanju drugihstvarnih pravic na nepremicninah. Vendar je Vrhovno sodišce odlocilo, da je treba gledevprašanja, kakšne so civilne sankcije, ce je izjava volje dana v ustni obliki, tudi v zvezi s ponudbo upoštevati teleološko interpretacijo dolocbe prvega odstavka 55. clena OZ. Namenpredpisane oblike ponudbe za sklenitev prodajne pogodbe za prenos lastninske pravice nasolastninskem deležu na nepremicnini je dvojen, in sicer: zagotoviti, da bo predkupni upravicenec na zanesljiv nacin seznanjen s prodajo, in varstvo v pravnem prometu z nepremicninami s ciljem prepreciti morebitno uveljavljanje upravicenj predkupnega upravicenca v primeru kršitve predkupne pravice tudi v razmerju do tretjega, na katerega je bila prenesenalastninska pravica. Kadar iz ugotovljenih dejstev izhaja, da je bila predkupna upravicenkas prodajo in njenimi pogoji (tudi o potencialnem kupcu) dejansko ustno seznanjena (ne papisno) ter se je nato svoji predkupni pravici odpovedala, njen interes (samo zaradi tega, kerponudba ni bila dana v pisni obliki) ni bil prekršen. Zato bi bil zakljucek o nezadostnostiustne ponudbe v nasprotju z namenom predpisa, s katerim je dolocena oblika ponudbe. Pomembneje je, da lastnik stvari izkaže, da je predkupnega upravicenca seznanil z vse- mi pomembnimi okolišcinami prodaje. Katere so te pomembne okolišcine, je odvisno odkonkretnega primera. Tako je Vrhovno sodišce v zadevi II Ips 239/2016 z dne 31. 5. 2018zavzelo stališce, da bi moral biti solastnik nepremicnine obvešcen tudi o tem, kdo je potencialni kupec. V zadevi II Ips 104/2016 z dne 25. 8. 2016 pa je odlocilo, da mora bitipredkupni upravicenec obvešcen tudi o vsebini obligacijskega bremena prodajane nepremicnine (v konkretnem primeru o tem, da je za stanovanje sklenjena najemna pogodba, ki velja še eno leto, in tudi o višini najemnine). Vrhovno sodišce je v tej zadevi zavrnilougovor predkupnega upravicenca, da je bil v neenakem položaju, saj najemnika, ki jima jebilo stanovanje prodano, takega bremena z nakupom ne bi sprejela. Navedlo je, da bi biloizenacevanje mogoce le tako, da bi se s prodajo kršile pravice najemnika, kar ni mogoce. Druga možnost pa bi bila ta, da s predkupno pravico obremenjene nepremicnine lastniknikoli ne sme prodati dotlejšnjemu najemniku. To pa bi nedopustno poseglo v lastnikovorazpolagalno upravicenje. Glede samih pogojev prodaje je Vrhovno sodišce poudarilo tudi, da zamik z delnim placilom (za najvec 16 dni), ki je bil dogovorjen v pogodbi med toženci, ne zmanjšuje njune izpolnitvene dolžnosti, ampak gre za dolocitev nacina izpolnitve iste pogodbene obveznosti, ki je tako malenkostna, da ni v nasprotju z namenom instituta predkupne pravice. Poudarilo je, da je treba zakonsko dolocilo o »enakih pogojih« razlagati kot »bistveno enake pogoje«, kar izhaja iz samega namena instituta predkupne pravice. Ta ni v identiteti ponudbe predkupnemu upravicencu na eni in ponudbi (oziroma pogodbi) tretji osebi na drugi strani zaradi identic nosti same po sebi, marvec v enakovrednih pogodbenih bremenih. Ti morajo zagotoviti, da predkupna pravica ni priznana le na papirju, marvec tudi v dejanskem, ekonomskem smislu. Tudi v zadevi II Ips 1214/2008 z dne 14. 6. 2012 je bilo zavzeto stališce, da ustna seznanitev tožnice s splošno namero prodajalcev po prodaji stanovanja in z višino kupnine, ne da bi ob- stajal konkreten kupec in ne da bi bili tožnici znani drugi pogoji prodaje, ne pomeni ustrezne ponudbe ne po obliki in ne po vsebini. 3.4. Rok za uveljavljanje pravnega varstva po 512. clenu OZ OZ doloca prekluzivne roke za uveljavljanje zahtevkov po 512. clenu. Subjektivni rok je odvisen od nacina kršitve predkupne pravice in je šest mesecev. Ce predkupni upravicenec sploh ni bil obvešcen o prodaji, rok tece od dneva, ko je izvedel za prodajo oziroma za izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila. Ce pa je bil obvešcen, je bila pogodba nato sklenjena pod ugodnejšimi pogoji, subjektivni rok tece od dneva, ko je predkupni upravicenec izvedel za ugodnejše pogoje prodaje. Objektivni rok pa je po tretjem odstavku 512. clena OZ pet let od prenosa stvari na tretjega.24 4. Odškodninski zahtevek Odškodninski zahtevek bo predkupni upravicenec uveljavljal zoper lastnika stvari zlasti takrat, ko bo tretji dobroveren in ne bo mogel uspeti s pravnovarstvenim zahtevkom po 512. clenu OZ. 5. Posebej o razvoju sodne prakse v zvezi z varstvom predkupne pravice pri prodaji kmetijskih zemljišc Vrhovno sodišce je s sprejetjem nacelnega pravnega mnenja na obcni seji dne 6. 4. 2012 poenotilo sodno prakso in uskladilo ravnanje upravnih organov in sodišc, da bi doseglo ucinkovito pravno varstvo predkupnih upravicencev v postopku prodaje kmetijskih zemljišc po prisilnih predpisih ZKZ. To nacelno pravno mnenje se glasi: Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišca, dana na podlagi 20. clena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravicencev iz 23. clena ZKZ zavezujoca in ponudnik vezanosti nanjo ne more izkljuciti na nacin iz prvega odstavka 25. clena OZ. Ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Ce je izjavo o sprejemu po 24 Juhart, 2004, str. 321. nudbe podalo vec predkupnih upravicencev, je pogojno sklenjenih vec zavezovalnih pravnih poslov. Zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22.clena ZKZ je izpolnjena, ce se predkupni upravicenec, ki je pravocasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe. Pristojna upravna enota za vse, ki so pravocasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odlocbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na dolocbo 23. clena ZKZ vec sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj opravi izbiro. Ce ta izbire v postavljenem roku ne opravi, to stori upravna enota, upoštevajoc namen zakonske ureditve predkupne pravice. Predkupni upravicenec, katerega pravni posel je bil odobren s pravnomocno odlocbo pristojne upravne enote, lahko s tožbo v pravdnem postopku od prodajalca zahteva izrocitev zemljiškoknjižnega dovolila. Na podlagi sprejetega nacelnega pravnega mnenja so bile v letu 2016 spremenjene dolocbe ZKZ, ki urejajo promet s kmetijskimi zemljišci.25 V obrazložitvi nacelnega pravnega mnenja so zelo obsežno pojasnjeni razvoj sodne prakse in težave, ki so se pojavljale pri uporabi dolocb ZKZ.26 S sprejetjem nacelnega pravnega mnenja je bilo prepreceno vzporedno odlocanje v upravnem in pravdnem postopku in zagotovljena pravna varnost. Posebej je bilo poudarjeno, da raznolikost stališc glede razlage dolocb ZKZ o postopku prodaje kmetijskih zemljišc v dosedanji praksi upravnih organov in sodišc ne more iti v škodo oseb, udeleženih v postopkih prodaje kmetijskih zemljišc, ki so se do takrat odvijali na podlagi veljavnega ZKZ in ki so bili v casu sprejetja tega nacelnega pravnega mnenja zaradi razlicnih spornih vprašanj v razlicnih fazah postopka. Vrhovno sodišce je zato upravne organe in sodišca opozorilo, naj na podlagi pooblastil, ki jim jih dajejo procesni zakoni, poucijo stranke o pravilni razlagi relevantnih dolocb ZKZ in jim s tem omogocijo ustrezno procesno ravnanje. V vmesnem obdobju so sodišca zaradi pravne varnosti v primeru »starih« zahtevkov, ki so se glasili še na sklenitev pogodbe, v izreku dodajala, da se prenos lastninske pravice v zemljiški knjigi na podlagi sodbe opravi šele po tem, ko sklenjeno prodajno pogodbo odobri pristojna upravna enota. Z ugoditvijo takšnim zahtevkom za sklenitev pogodbe je bilo tožniku omogoceno, da še v 60 dneh od pravnomocnosti odlocbe pred upravno enoto zahteva odobritev pravnega posla.27 25 ZKZ-E, Uradni list RS, št. 27/16. 26 Pravna mnenja 1/2012, str. 17. 27 Na primer odlocba VS RS II Ips 317/2014 z dne 5. 2. 2015. V eni zadnjih odlocb Vrhovnega sodišca II Ips 331/2017 z dne 7. 2. 2018, ki se nanaša na prodajo kmetijskih zemljišc v prehodnem obdobju, je to zapisalo: Ce bi sodišce dosledno in togo izpeljevalo pogodbenopravno stališce iz Nacelnega pravnega mnenja Obcne seje VS RS dne 6. 4. 2012 tudi za primere, ki so nastopili prej – ko je bila sodna praksa še drugacna – bi ravnalo v nasprotju s tistim bistvom ustavne prepovedi retroaktivnosti, ki se prekriva tudi z nacelom pravne varnosti (predvidljivosti) kot sestavnim delom nacela pravne države (2. clen Ustave). Skupina pravnih naslovnikov (predkupnih upravicencev) bi zamudila rok za odobritev pravnega posla iz prvega odstavka 22. clena ZKZ samo zato, ker je ravnala v skladu s tedaj veljavno sodno in upravnopravno prakso ter s tožbo zahtevala sklenitev pogodbe, namesto, da bi preprosto vložila zahtevo za odobritev pravnega posla. Prav zato je treba za skupino pravnih naslovnikov v tem vmesnem obdobju tolerirati (pravno dogmaticno sicer napacno) zahtevke, katerih koncni in resnicni cilj je po novem pravnem pojmovanju le še v tem, da varujejo rok iz prvega odstavka 22. clena ZKZ, v katerem je mogoce podati vlogo za odobritev pravnega posla. Pri tem ne more biti bistveno, ali je zahtevek oblikovan kot ugotovitveni ali kot oblikovalni. Njegovo pravno bistvo (pravna vsebina), ki se skriva za pomenom besednih znakov, je v obeh primerih to, da se stranki zagotavlja ucinkovito pravno varstvo. Slednje je, na nikogaršnjo škodo, enako ucinkovito zagotovljeno tako v enem kot v drugem primeru. Enaka prožnost, kot v razmerju do predkupnega upravicenca, pa je potrebna tudi v razmerju do prodajalca, ki zatrjuje obstoj napak pogodbene volje. Ce sodno pravo v vmesnem casu dopušca zahtevke, s katerimi se zahteva sklenitev pogodbe (ceprav sta se volji sicer že srecali prek ponudbe in njenega sprejema), potem mora dopušcati tudi obrambo, s katero prodajalec izpodbija zgolj svojo izjavo volje (ne pa pogodbo). V zvezi z možnim nacinom uveljavljanja pravnega varstva predkupne pravice je zanimiva tudi odlocba Vrhovnega sodišca II Ips 180/2015 z dne 20. 10. 2016. V tej zadevi je lastnik kmetijskega zemljišca sklenil prodajno pogodbo s tretjim, ta pa ni bila odobrena v upravnem postopku. Tretji je zoper prodajalca vložil tožbo za ugotovitev lastninske pravice zaradi priposestvovanja in izdana je bila zamudna sodba. Predkupni upravicenec je pravno varstvo svoje pravice v tej pravdi uveljavljal z izbrisno tožbo. Sodišci prve in druge stopnje sta mu to možnost odrekli, Vrhovno sodišce pa je odlocilo drugace. Navedlo je, da imata sodišci prve in druge stopnje prav, da je praviloma vknjižbo lastninske pravice na podlagi pravnomocne sodbe mogoce izbrisati le, ce je bilo proti taki sodbi vloženo izredno pravno sredstvo in je bila pravnomocna sodba razveljavljena ali spremenjena (4. tocka tretjega odstavka 243. clena ZZK-1). Vendar sta spregledali, da gre v obravnavanem primeru za izjemne okolišcine, ko tožnik zatrjuje, da je bila že tožba s strani drugega toženca vložena fiktivno z namenom obiti prisilne predpise in da je bila tudi pasivnost toženca, ki na tožbo ni odgovoril, storjena z namenom zlorabe. Sodišci prve in druge stopnje sta s tem, ko sta tožniku odrekli možnost vložitve izbrisne tožbe, onemogocili ucinkovito varstvo njegove lastninske pravice. Po ustaljeni presoji Ustavnega in Vrhovnega sodišca pravica do zasebne lastnine oziroma njeno varstvo ne obsega le obstojece lastnine, ampak tudi zahtevke v zvezi s tako imenovanimi pricakovalnimi pravicami (glej na primer odlocbi Up-591/10 in II Ips 78/2010). Sodišci bi morali opraviti vrednostno tehtanje pomena nasproti si stojecih pravic tožnika in tožencev tako, da pri izvrševanju pravice enega ne bi cezmerno posegli v pravico drugega. V obravnavanem primeru, ko tožnik zatrjuje, da sta toženca ravnala naklepno z nedovoljenim namenom pridobitve lastninske pravice na sporni nepremicnini, je pravilna presoja, da je treba dati prednost varstvu tožnikove lastninske pravice. Po oceni revizijskega sodišca bi zato sodišci prve in druge stopnje tožnikovo izbrisno tožbo morali obravnavati po prvem odstavku 243. clena ZZK-1. Literatura CIGOJ, Stojan. Komentar obligacijskih razmerij, III. knjiga. Ljubljana: Casopisni zavod Uradni list SR Slovenije, 1985. FINŽGAR, Alojzij. Predkupna pravica. Zbornik znanstvenih razprav, 1982, XLII. letnik, str. 39–56. GALIC, Aleš. Odtujitev stvari, o kateri tece pravda. Pravna praksa, 2004, št. 41, str. 5. JUHART, Miha. Komentar 512. clena. V: Plavšak, Nina in dr. Obligacijski zakonik s komentarjem (posebni del), 3. knjiga. Ljubljana: GV Založba, 2004, , str. 301–333. JUHART, Miha. Zakonita predkupna pravica. Pravni letopis, 2009, str. 79. SODJA, Vesna. Predkupna pravica solastnika nepremicnine na podlagi 66. clena SPZ: namen in težave pri uveljavljanju. Podjetje in delo, 2010, letn. XXXVI, št. 1, str. 86–99. ŠULER, Nadija. Razlike med pogodbeno in zakonito predkupno pravico. Pravna praksa, 2012, št. 38, str. 13–14. VRENCUR, Renato. Zakonita predkupna pravica na podrocju nepremicnin. Podjetje in delo, 2003, št. 6-7, str. 1565–1573. Standard skrbnosti ravnanja clanov nadzornih svetov II. PETER PODGORELEC Dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti upravi Izvirni znanstveni clanek UDK 347.72.036:347.51 Dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti upravi PETER PODGORELEC doktor pravnih znanosti, izredni profesor na Ekonomskoposlovni fakulteti Univerze v Mariboru 1. Uvod Po prvem odstavku 281. clena Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1)1 je temeljna funkcija nadzornega sveta nadziranje vodenja poslov družbe oziroma delovanja uprave. Ena od oblik nadzora je ex post kontrola vodenja poslov, ki pomeni, da nadzorni svet nadzira ukrepe uprave, ki so se zgodili v preteklosti. Seveda pa s tem povezane dolžnosti ne obsegajo le ugotavljanja nepravilnosti, ampak se mora nadzorni svet na ugotovljene nepravilnosti tudi ustrezno odzva- ti. Odkrivanje nepravilnosti je samo po sebi brez pravega pomena, ce temu ne sledi sankcioniranje, vkljucno z ukrepi za odpravo morebitnih škodljivih posledic nepravilnosti uprave. Tako bi moral nadzorni svet v primeru, ce je zaradi nepravilnosti uprave nastala škoda, preizkusiti, ali družbi pripada odškodninski zahtevek, in ce je tak preizkus pozitiven, zahtevek naceloma tudi uveljavljati. Da to lahko stori, mora seveda imeti pooblastilo za zastopanje družbe, ki obsega tudi procesno pooblastilo, ce naj se proti odgovornim osebam vloži tožba. Skratka, vsebina dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti (aktualni ali nekdanji) upravi je odvisna tudi od njegovih zastopniških pooblastil. Prav to vprašanje je pri nas sporno. Nobenega dvoma ni, da ima predsednik nadzornega sveta na podlagi 283. clena ZGD-1 pooblastilo za vložitev tožbe proti aktualnim clanom uprave. Ali predsednik nadzornega sveta zastopa družbo tudi v odškodninskih sporih proti nekdanjim clanom uprave, je odvisno od razlage te dolocbe. Pregled dosedanje sodne prakse pokaže, da naša sodišca – vsaj za zdaj Uradni list RS, št. 42/06 in nasl. – niso naklonjena širši razlagi. Tako je Višje sodišce v Ljubljani v sodbi in sklepu I Cpg 1426/2016 z dne 5. 9. 2018 zavzelo stališce, da je mogoce dolocbo 283. clena ZGD-1 tako na podlagi jezikovne kot na podlagi namenske razlage tolmaciti le tako, da se nanaša le na clane uprave, ko so ti v funkciji, in ne na nekdanje clane uprave. Iz tega sledi logicen sklep, da družbo v odškodninskih sporih proti nekdanjim clanom uprave zastopa aktualna uprava. To pomeni, da mora nadzorni svet na podlagi ugotovljenih nepravilnosti prejšnje uprave preizkusiti, ali družbi pripada odškodninski zahtevek, odlocitev o njegovem uveljavljanju pa prepustiti aktualni upravi. Smiselnost takega nacina postopanja je že na prvi pogled vprašljiva. Stališce Višjega sodišca v Ljubljani je po mojem mnenju napacno. Menim torej, da je treba zastopniško pooblastilo predsednika nadzornega sveta razširiti tudi na odškodninske spore proti nekdanjim clanom uprave. Vec o tem v naslednji tocki. V nadaljevanju prispevka so nato podrobneje obravnavane dolžnosti nadzornega sveta z zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov. Opora je primerljivo nemško pravo, v katerem so se s tem povezana temeljna stališca izoblikovala v znani sodbi ARAG/Garmenbeck (II ZR 175/95 z dne 21. 4. 1997). Ce nadzorni svet ne vloži tožbe, ceprav bi jo moral, je družbi odgovoren za nastalo škodo. V zvezi s tem se postavlja – tudi s prakticnega vidika pomembno – vprašanje, kdaj nastane zahtevek proti clanom nadzornega sveta in kdaj potem zacne teci rok za njegovo zastaranje. Ob vsem tem se ni mogoce izogniti poravnavi, ki je prav tako mogoc nacin za uveljavitev odškodninskega zahtevka. Z njo povezane dolžnosti nadzornega sveta so obravnavane v 5. tocki. Ceprav o poravnavi na koncu odloci skupšcina, to ne pomeni, da se nadzorni svet bistveno manj trudi kot v primeru, ko mora sam odlociti o vložitvi tožbe. 2. Zastopanje družbe v odškodninskih sporih z upravo V 283. clenu ZGD-1 je doloceno, da družbo proti clanom uprave zastopa predsednik nadzornega sveta. Zastopanje obsega sodno in zunajsodno zastopanje. V razmerju z dolocbo prvega odstavka 266. clena ZGD-1, po katerem je (zakoniti) zastopnik družbe uprava, je ta dolocba lex specialis. Njen namen je zagotoviti nepristransko (objektivno) uresnicevanje interesa druž- be pri pravnih poslih in sporih s clani vodstvenega organa. Zadošca že abstraktna možnost pristranskosti uprave v zadevah njenih clanov in torej ni potrebno dokazovanje konkretne ogroženosti interesov družbe. Na drugi strani pa ni mogoce dokazovanje, da nevarnost pristranskosti in concreto ne obstaja, zato da bi se zastopniško pooblastilo znova vrnilo upravi.2 Ce se pri iskanju odgovora na vprašanje, ali predsednik nadzornega sveta zastopa družbo tudi v razmerju do nekdanjih clanov uprave, ozremo k nam najbližjemu nemškemu pravu, vidimo, da se je tam uveljavilo stališce, ki je povsem nasprotno citiranemu stališcu Višjega sodišca v Drygala, v: Schmidt in Lutter, str. 1748. Ljubljani. Razlika v zakonskih dikcijah je za to vprašanje nepomembna, saj je le v tem, da po nemški ureditvi (par. 112 Zakona o delnicah, nem. Aktiengesetz – AktG) zastopa družbo nadzorni svet, po naši ureditvi pa predsednik nadzornega sveta. Stališce, da je treba par. 112 AktG uporabiti tudi v razmerju do nekdanjih clanov uprave, ce je pravni posel ali pravni spor povezan z njihovim delom, ko so še bili clani uprave, je bilo potrjeno v številnih odlocitvah vrhovnega sodišca, vecinsko podporo pa ima tudi v teoriji.3 Nevarnost nasprotja interesov pri zastopanju družbe namrec obstaja tudi v teh primerih, bodisi zaradi solidarnosti aktualne uprave z nekdanjimi kolegi bodisi zaradi ucinka posnemanja (nem. der Nachahmungseffekt).4 Namen 283. clena ZGD-1 je zagotoviti nepristransko zastopanje družbe. S tega vidika je nadzorni svet primernejši organ, tudi ko gre za razmerja z nekdanjimi clani uprave. Res je sicer, da tudi pri nadzornem svetu ni mogoce povsem izkljuciti nevarnosti nasprotja interesov. Nadzorni svet na primer ne želi vložiti odškodninske tožbe proti nekdanji upravi, ker bi s tem razkril svoje lastne napake pri opravljanju nadzorne funkcije. Vendar takšni in podobni primeri še zdalec ne odtehtajo nevarnosti nasprotja interesov, ki lahko obstaja na strani uprave. Na primer aktualna uprava odloca o vložitvi odškodninske tožbe proti svojemu nekdanjemu sodelavcu v upravi; clani sedanje uprave prihajajo od znotraj in jih je prejšnja uprava, ki bi jo naj zdaj tožili, imenovala na vodilna delovna mesta ali jih je celo pripravljala na prevzem funkcije clana uprave. V takih in podobnih primerih, ki so v praksi pogosti, je seveda težko pricakovati, da bo aktualna uprava nepristranska pri zastopanju družbe in da ne bo nobene solidarnosti. Skratka glede zagotavljanja objektivnosti zastopanja družbe v razmerju do nekdanjih clanov uprave je bistveno vec razlogov, ki dajejo prednost nadzornemu svetu. Dolocba prvega odstavka 327. clena ZGD-1 ne nasprotuje temu stališcu. V skladu s to dolocbo mora poslovodstvo družbe v šestih mesecih od dneva skupšcine vložiti tožbo za povrnitev škode, ki so jo družbi v zvezi z ustanovitvijo povzrocili ustanovitelji, ali za povrnitev škode v zvezi z vodenjem posameznih poslov družbe, ki je družbi nastala kot posledica kršitve clanov organov vodenja ali nadzora, ce tako sklene skupšcina z navadno vecino glasov. Pomen citirane dolocbe je v ustanovitvi pristojnosti skupšcine, da odloca o vložitvi odškodninske tožbe in dolžnosti za zastopanje pooblašcenega organa, da ravna v skladu s sprejetim skupšcinskim sklepom. Dolocba pa ne posega v siceršnja pravila o zastopanju in s tem tudi ne v 283. clen ZGD-1, ki ga je torej treba uporabljati in razlagati neodvisno od prvega odstavka 327. clena ZGD-1, ceprav je v njem kot zastopnik omenjeno le poslovodstvo. Kljub temu, da ima po našem zakonu pooblastilo za zastopanje predsednik nadzornega sveta, to ne pomeni, da lahko samostojno odloca o uveljavljanju zahtevka. Upoštevati je namrec 3 Glej na primer Hüffer in Koch, str. 826; Spindler, v: Spindler in Stilz, str. 1248; Drygala, v: Schmidt in Lutter, str. 1750; Lutter in Krieger, str. 189; Bürgers in Israel, v: Bürgers in Körber, str. 948. 4 Spindler, v: Spindler in Stilz, str. 1248. treba njegove siceršnje pristojnosti v notranjih razmerjih: predsednik nadzornega sveta ni poseben organ družbe, ampak je le eden od clanov nadzornega sveta, katerega dolžnost je opravljanje nalog, ki so obicajno povezane z vodenjem kolektivnega organa. Odlocitve spreje- ma nadzorni svet kot organ. Tako kot pri upravi (tretji odstavek 265. clena in drugi odstavek 266. clena ZGD-1) je torej treba tudi pri nadzornem svetu razlikovati med oblikovanjem volje (vodenjem poslov) in zastopanjem družbe ter ju vsakega posebej presojati. Odlocitev o vložitvi odškodninske tožbe sprejme nadzorni svet, predsednik nadzornega sveta pa le izvrši sklep nadzornega sveta s tem, da na primer pooblasti odvetnika za zastopanje družbe v sodnem postopku. Za to ne potrebuje posebnega pooblastila, ker mu ga po našem pravu daje že zakon.5 Ce bi predsednik nadzornega sveta ravnal brez podlage v sklepu nadzornega sveta, pooblastilo odvetniku ne bi bilo neveljavno. Tudi v tem primeru se torej uporablja drugi odstavek 32. clena ZGD-1, ki doloca pravne ucinke notranjih omejitev pooblastil. 3. Ocena procesnega tveganja, vkljucno z izterljivostjo zahtevka S sodbo ARAG/Garmenbeck je bilo v Nemciji uveljavljeno pravilo podjetniške presoje6 (ang. business judgment rule), hkrati pa je vrhovno sodišce (BGH) zavzelo tudi temeljna stališca glede dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti upravi. Ce clani uprave kršijo svoje dolžnosti, je nadzorni svet ne le upravicen, ampak tudi dolžan uveljavljati odškodninski zahtevek, ce je družbi zaradi tega nastala škoda. Ta dolžnost izhaja iz naloge nadzornega sveta, da nadzira delo uprave, in iz pristojnosti, da zastopa družbo proti clanom uprave. Ta dolžnost obstaja neodvisno od tega, da ima tudi skupšcina zakonsko možnost, da odloci o uveljavljanju odškodninskega zahtevka proti clanom uprave (prvi odstavek 327.clena ZGD-1). Nadzorni svet mora z vso potrebno skrbnostjo oceniti, ali obstaja verjetnost uveljavitve odškodninskega zahtevka tako v dejanskem kot v pravnem smislu, kar po eni strani vkljucuje analizo možnosti pravdnega uspeha, po drugi strani pa tudi oceno izterljivosti terjatve. Ce je uveljavitev zahtevka verjetna, je nadzorni svet dolžan sprejeti sklep o vložitvi 5 Vec o tem Podgorelec, 2016, str. 247–252. 6 Iz sodbe: nadzorni svet mora, ko presoja, ali ugotovljena dejstva opravicujejo ocitek krivdne kršitve dolžnosti uprave, upoštevati, da upravi pri vodenju poslov nujno pripada širok manevrski prostor delovanja, saj si brez njega preprosto ni mogoce zamisliti podjetniške dejavnosti. Naceloma spada sem ob zavestnem prevzemanju poslovnih tveganj tudi nevarnost, da pride do napacnih presoj in napacnih ocen, ki jim je kljub vsem prizadevanjem za odgovor- no ravnanje izpostavljen vsak, ki vodi podjetje. Ce nadzorni svet meni, da upravi manjka potreben obcutek za uspešno vodenje podjetja oziroma da nima srecne roke pri izpolnjevanju svojih vodstvenih nalog, je to razlog, da jo pozove k odstopu, ni pa dovolj za odškodninsko odgovornost. Kot poudarja sodišce v nadaljevanju, mora biti podjetniško ravnanje usmerjeno izkljucno k interesom podjetja in temeljiti na skrbno pripravljenih odlocitvenih podlagah ter obcutku odgovornosti. Šele takrat, ko uprava ocitno prekoraci te okvire, je mogoce govoriti o njeni odškodninski odgovornosti. Tak primer je,ce je pripravljenost na prevzemanje tveganja postala neodgovorno prenapeta ali je ravnanje uprave zaradi drugih razlogov v nasprotju z njenimi dolžnostmi. tožbe, kajti sicer krši svoje dolžnosti in s tem tvega svojo lastno odškodninsko odgovornost. BGH dopušca izjemo le v primeru, ce obstaja interes družbe, ki prevlada ali je vsaj enakovre- den opisanim razlogom za uveljavljanje zahtevka. Nadzorni svet mora torej z vso potrebno skrbnostjo preizkusiti dejansko in pravno podlago morebitnega tožbenega zahtevka ter na tej podlagi oceniti verjetnost pravdnega uspeha. Ta dolžnost nastane že, ko obstajajo indici, ki kažejo na možnost, da so clani sedanje ali nekdanje uprave kršili svoje dolžnosti. Vir informacij o takšnih indicih so na primer porocila uprave, porocila zunanjega ali notranjega revizorja, žvižgaci, zapisi v javnih medijih in postopki državnih organov. Poleg verjetnosti pravdnega uspeha mora nadzorni svet oceniti tudi verjetnost izterljivosti odškodninske terjatve. Oceniti mora torej, ali in koliko lahko sodno uveljavljanje odškodninskega zahtevka dejansko vodi k izravnavi škode. To je seveda odvisno od premoženjskega statusa odgovorne osebe in od tega, ali je bilo sklenjeno zavarovanje D&O. Znani so primeri, ko se je med sodnim postopkom ugotovilo, da toženci ne bodo sposobni povrniti niti stroškov postopka, kaj šele odškodnine v uveljavljani višini. V takih primerih odškodninska tožba v celoti zgreši svoj namen in družbi kvecjemu povzroci dodatno škodo. Ce obstaja verjetnost uveljavitve zahtevka, ga mora nadzorni svet uveljavljati, v nasprotnem primeru tvega lastno odškodninsko odgovornost. Od uveljavljanja zahtevka lahko odstopi, ce obstaja interes družbe, ki v konkretnem primeru prevlada ali je vsaj enakovreden uveljavljanju zahtevka. Verjetnost lahko ima razlicne stopnje, zato se postavlja vprašanje, kolikšna stopnja verjetnosti je potrebna za nastanek te dolžnosti. Te seveda ni mogoce oceniti z matematicno natancnostjo. Stališce, da je zadostna stopnja verjetnosti tista, ki le malce presega polovico (50 + 1 odstotek), bi dalo dodatno spodbudo (le iz previdnosti vloženim) tožbam, ki bi se pozneje izkazale kot neutemeljene. Še posebej v primerih, ko je pravni položaj nejasen, je namrec zelo težko dolociti, ali je razlogov za uspeh vec kot razlogov proti njemu. Smiselna razdelitev verjetnosti glede na njeno stopnjo je po mojem mnenju razdelitev na veliko in majhno. Za nastanek dolžnosti uveljavljanja odškodninskega zahtevka mora torej obstajati velika verjetnost njegovega uspeha. Razlogi za uspeh morajo znatno prevladati nad razlogi proti njemu. To hkrati tudi pomeni, da mora nadzorni svet opustiti uveljavljanje odškodninskega zahtevka, ce je verjetnost njegovega uspeha majhna, sicer tudi v tem primeru tvega lastno odgovornost za nastalo škodo, ki je enaka vsaj višini pravdnih stroškov. Iz tega sledi, da je med veliko in majhno verjetnostjo uspeha zahtevka polje, v katerem nadzorni svet svobodno odloca o njegovem uveljavljanju. Polje svobodne presoje, ki je le v omejenem obsegu del morebitne poznejše ex post sodne kontrole – ki se lahko izvede, ce se uveljavlja odškodninska odgovornost clanov nadzornega sveta zaradi neuveljavljanja zahtevka proti upravi, je potrebno zaradi razlicnih negotovosti. Te so lahko dejanske ali pravne narave. Poudariti je treba predvsem negotovost uspeha dokaznega postopka, še posebej glede na pravilo o obrnjenem dokaznem bremenu, in negotovost zaradi nejasnega pravnega položaja. Nejasen pravni položaj je lahko posledica nedolocnih pravnih pojmov (na primer pravnega standarda vestnega in poštenega gospodarstvenika iz prvega odstavka 263. clena ZGD-1), nasprotujocih si stališc v pravni literaturi ali v sodnih odlocitvah ali dejstva, da stališc sodišc višje stopnje (sploh še) ni. To torej pomeni, da je lahko tudi odlocitev o uveljavljanju odškodninskega zahtevka odlocitev, ki je sprejeta v negotovosti. To je znacilnost podjetniških odlocitev, za katere se pri presoji odgovornosti prav zaradi te lastnosti uporablja pravilo podjetniške presoje (ang. business judgment rule). Ne moremo z gotovostjo napovedati, kakšen bo rezultat odlocitve, lahko le predvidevamo (prognoziramo), to predvidevanje pa je povezano z razlicnimi negotovostmi, zaradi katerih se lahko naša odlocitev na koncu pokaže kot napacna. Ceprav so pravno vezane odlocitve izvzete iz pravila podjetniške presoje, omenjeni primer kaže, da to ne more veljati absolutno. Ce clani nadzornega sveta nimajo specificnih znanj, ki so potrebna za oceno verjetnosti pravdnega uspeha, si morajo priskrbeti ustrezno strokovno pomoc, praviloma zunanjo. Z novelo ZGD-1I so bila v zvezi s tem razširjena zastopniška pooblastila predsednika nadzornega sveta, tako da lahko sam sklene pogodbo z zunanjim strokovnjakom v imenu in za racun družbe (drugi odstavek 281. clena ZGD-1), brez posredovanja uprave. Vendar strokovna podpora, ki jo nadzornemu svetu ponudijo na primer odvetniki ali instituti, sama po sebi ni dovolj. Ko dokazujejo, da so ravnali v skladu z zahtevano skrbnostjo, se lahko clani nadzornega sveta sklicujejo na (zunanje) eksperte (ang. reliance defense) le, ce so izpolnjene dolocene predpostavke. Te se nanašajo na strokovne kvalifikacije eksperta in na njegovo neodvisnost ter informiranost, ob tem pa mora nadzorni svet preizkusiti še prepricljivost predložene ekspertize.7 Zato ni dovolj, ce odvetnik poda le splošno oceno verjetnosti pravdnega uspeha. Mora jo tudi ustrezno argumentirati. 4. Sprejetje odlocitve o uveljavljanju odškodninskega zahtevka Ceprav nadzorni svet na podlagi internih preiskav, namenjenih razcišcevanju dejanskega stanja, in ocene procesnega tveganja, ki vkljucuje tudi analizo pravne podlage in izterljivosti zahtevka, ugotovi, da obstaja zadostna stopnje verjetnosti uveljavitve zahtevka, to še ne pomeni, da ga mora uveljavljati. Kot izhaja iz sodbe ARAG/Garmenbeck, mora nadzorni svet v naslednjem koraku presoditi, ali morebiti obstajajo okolišcine za odstop od uveljavljanja zahtevka. Merilo presoje je interes družbe. Razlogi za odstop morajo prevladati nad razlogi za uveljavljanje zahtevka ali jim biti vsaj enakovredni. Vec o Podgorelec, 2017, str. 728–729. S tem stališcem nemškega vrhovnega sodišca se je seveda treba strinjati, saj je logicnaposledica tega, da je interes družbe edino vodilo pri ravnanju njenih organov vodenja alinadzora, uveljavljanje zahtevka za povracilo škode pa ni nujno v interesu družbe. Nadzornisvet mora torej skrbno pretehtati razloge za in razloge proti ter na tej podlagi sprejeti odlo- citev o uveljavljanju zahtevka. Kot mogoci razlogi proti (oziroma za odstop od uveljavljanjazahtevka) so že v sodbi ARAG/Garmenbeck omenjeni naslednji razlogi: negativni ucinekna poslovanje in ugled družbe v javnosti, oviranje delovanja uprave in poslabšanje »klime« v podjetju. Dejstvo je, da z uveljavljanjem odškodninskega zahtevka povezani sodni postopki slabo vplivajo na ugled družbe, saj informacije o domnevnih nepravilnostih slej ko prej pridejo v javnost. Vendar je to dvorezen mec. Enako (ali še veliko bolj) lahko ugledu družbe škoduje, ce nadzorni svet ne ukrepa in nato javnost po drugih kanalih izve za domnevne kršitve.To lahko ustvarja videz, da je nadzorni svet želel prikriti zadeve in da notranji kontrolni mehanizmi ne delujejo, kar vse zmanjšuje zaupanje deležnikov. Skratka, varovanje poslovnega ugleda je v re- snici zelo šibek protiargument, še posebej ce na drugi strani obstaja velika verjetnost uspešne uveljavitve zahtevka. Drugi prej omenjeni razlogi (negativni ucinek na poslovanje podjetja, oviranje delovanja uprave in poslabšanje »klime« v podjetju), ki seveda niso izkljucni, ampak so le primeroma našteti, se vecinoma nanašajo na primere uveljavljanja zahtevkov proti aktualnim clanom uprave. Zato so s prakticnega vidika sorazmerno nepomembni, saj se odškodninski zahtevki v vecini primerov uveljavljajo proti nekdanjim clanom uprave. Prav zaradi tega je (tudi s prakticnega vidika) pomembno vprašanje, kateri organ zastopa družbo v odškodninskih sporih z nekdanjimi clani uprave, kar je bilo podrobneje obravnavano pod 2. tocko tega prispevka. Individualne okolišcine odgovorne osebe in s tem povezane socialne posledice niso razlog za odstop od uveljavljanja zahtevka. Tudi dolgoletno opravljanje funkcije clana uprave in siceršnje zasluge za razvoj družbe niso upravicen razlog. Interes družbe bi bilo mogoce utemeljiti v primeru lažjih kršitev in manjšega obsega z njimi povezane škode. Vlaganje odškodninskih tožb za vsako malenkost, ceprav njihova uspešnost ne bi bila vprašljiva, bi namrec lahko imelo negativen povratni ucinek in bi na koncu škodovalo interesom družbe. Ne le zaradi negativnega ucinka na reputacijo družbe v širši javnosti in na »klimo« v podjetju, ampak tudi zato, ker bi se sposobni menedžerji družbam, v katerih nadzorni svet vlada s trdo roko, na veliko izogibali. Nadzorni svet bi si torej s tako politiko zmanjševal možnosti za pridobitev sposobnih kadrov za najvišje položaje, kar bi seveda bilo v nasprotju z interesi družbe. V zadevi ARAG/ Garmenbeck je nemško vrhovno sodišce odstop od uveljavljanja zahtevka zaradi lažjih kršitev in manjšega obsega škode povezalo s socialnimi posledicami za odgovorno osebo. Vendar ta povezava ni nujna, saj prej opisani razlog zadošca. 5. Dolžnosti nadzornega sveta v zvezi s sklenitvijo poravnave Vložitev tožbe ni edini nacin za uveljavljanje odškodninskega zahtevka. Ta se lahko uveljavi tudi s sklenitvijo poravnave, ki v tujih korporacijskih praksah postaja vse pogostejši nacin re- ševanja odškodninskih sporov.8 V tem primeru je treba upoštevati, da o sklenitvi poravnave ne odloca nadzorni svet samostojno, ampak je potrebno soglasje skupšcine.To izhaja iz analogne uporabe tretjega odstavka 263. clena ZGD-1, v katerem je doloceno, da se lahko družba odre- ce odškodninskim zahtevkom ali jih pobota šele tri leta po nastanku zahtevka, ce s tem soglaša skupšcina in ce temu z izjavo, ki se vnese v zapisnik skupšcine, ne ugovarja manjšina, ki ima skupno vsaj desetino osnovnega kapitala. To torej najprej pomeni, da morajo, ce želi družba skleniti poravnavo, od nastanka zahtevka preteci vsaj tri leta. Druga predpostavka veljavnosti poravnave pa je soglasje skupšcine, o katerem odlocajo delnicarji z navadno vecino glasov, pri cemer lahko manjšina delnicarjev iznici skupšcinski sklep, ce vloži ugovor na zapisnik. Možnost ugovora je namenjena zavarovanju pravice do actio pro socio iz 328. clena ZGD-1. Nadzorni svet se pogaja o poravnavi z odgovornimi osebami in nato osnutek poravnave predloži skupšcini v skladu s pravili o sklicu skupšcine. Pri tem ni vezan na doktrino ARAG/ Garmenbeck.9 Kljub pozitivni analizi procesnega tveganja ni dolžan uveljavljati odškodninskega zahtevka v njegovi celotni višini in lahko sklepa kompromise. Zadnjo besedo ima tako in tako skupšcina. Seveda pa mora nadzorni svet z vso potrebno skrbnostjo pripraviti ustrezne informacijske podlage za odlocanje skupšcine o soglasju. V zvezi s tem si mora pridobiti zanesljive informacije o premoženjskem stanju odgovornih oseb in analizirati razloge za sklenitev poravnave in proti njej. Podlage predloga sklepa morajo biti prepricljive. Kriteriji prepricljivosti so predvsem konkretno procesno tveganje, vkljucno s stroški postopka; vzajemni ucinek med uveljavljanjem odgovornosti in realizacijo zavarovanja D&O in posredne negativne posledice za družbo, povezane s sodnim postopkom (na primer škodovanje njeni reputaciji). Upoštevajo se lahko tudi individualni interesi.10 Doktrina ARAG/Garmenbeck naceloma ne dopušca upoštevanja individualnih interesov odgovornih oseb (glej navedeno). Ker je za poravnavo potrebno soglasje skupšcine, razlogi za neoziranje na socialne posledice uveljavitve zahtevka odpadejo. Delnicarji so ekonomski lastniki družbe in se lahko celo v celoti odrecejo zahtevku za povra- cilo škode, kot je to izrecno prevideno v tretjem odstavku 263. clena ZGD-1. S tem lahko škodujejo le sami sebi. Manjšina delnicarjev je zašcitena z možnostjo ugovora proti skupšcinskemu sklepu o soglasju, upniki pa so varovani po cetrtem odstavku 263. clena ZGD-1. 8 Fleischer, str. 133. 9 Prav tam, str. 135. 10 Grigoleit in Tomasic, v: Grigoleit, r. št. 20. Tako kot proti vsakemu skupšcinskemu sklepu se lahko tudi proti sklepu o soglasju k poravnavi uveljavlja nicnost ali izpodbojnost v skladu s splošnimi pravili iz 390. in 395. clena ZGD-1. Kot razlog nicnosti oziroma izpodbojnosti se upoštevajo predvsem postopkovne kršitve, povezane s sklicem skupšcine ali pravilnostjo in popolnostjo posredovanih informacij. Ce sklep o soglasju ni niti nicen niti izpodbojen in proti njemu tudi ni bil vložen ugovor manjšine, ima tak sklep pomen zakonitega skupšcinskega sklepa, kar pomeni, da je nadzorni svet razbremenjen svoje odgovornosti (tretji odstavek 263. clena ZGD-1). Poravnava temelji na zakonitem skupšcinskem sklepu. Vendar nadzorni svet ostaja še naprej odgovoren zaradi kršitve prej opisane dolžnosti, ki je povezana s pripravo podlag za skupšcinsko odlocanje. 6. Odgovornost clanov nadzornega sveta zaradi opustitve uveljavljanja odškodninskega zahtevka Ce nadzorni svet ne uveljavlja zahtevka, ceprav bi ga v skladu z doktrino ARAG/Garmen- beck moral, so njegovi clani odgovorni družbi za nastalo škodo. Ob zahtevku za povracilo škode, ki je posledica ravnanja uprave, je tako mogoc tudi (sekundarni) zahtevek zaradi opustitve uveljavljanja njene odškodninske odgovornosti. Prvi zahtevek uveljavlja nadzorni svet proti upravi, sekundarni zahtevek pa nova uprava proti clanom nadzornega sveta, ki so kršili svojo dolžnost uveljavljanja zahtevka. V zvezi s tem se postavlja vprašanje nastanka sekundarnega zahtevka, od tega pa je nato odvisen tudi zacetek teka roka za zastaranje tega zahtevka.11 V sodbi Easy Software (II ZR 152/17 z dne 18. 9. 2018) je nemško vrhovno sodišce zavzelo – po mojem mnenju – pravilno stališce, da sekundarni zahtevek nastane šele z zastaranjem zahtevka proti upravi in od tega trenutka nato zacne teci rok za zastaranje sekundarnega zahtevka. Nasprotno stališce, po katerem bi zastaralni rok zacel teci že z nastankom zahtevka proti upravi, bi pomenilo, da bi bila nova uprava, ki bi pravocasno uveljavljala sekundarni zahtevek, izpostavljena ugovoru, da kršitve dolžnosti ni bilo, saj bi imel nadzorni svet še zmeraj cas za uveljavljanje zahtevka. Nova uprava bi morala pocakati, da potece zastaralni rok za zahtevek, ki bi ga moral uveljavljati nadzorni svet, vendar bi s tem zastaral tudi njen zahtevek. Skratka, nasprotno stališce bi pomenilo, da sekundarni zahtevek nima nobene realne vrednosti, saj bi ga bilo prakticno nemogoce uveljavljati. V ozadju cakanja na zastaranje zahtevka za povracilo izvorne škode se lahko skriva motiv nadzornega sveta, da prikrije lastne napake v nadzoru. Taka ravnanja bi potem v celoti ostala nesankcionirana. 11 V skladu s šestim odstavkom 263. clena ZGD-1 zastara odškodninski zahtevek v petih letih od nastanka škode, razen ce zahtevek pripada družbi, v kateri ima država ali obcina prevladujoc vpliv. V tem primeru velja desetletni zastaralni rok. Na prvi pogled se zdi nenavadno, da lahko ista gospodarska škoda nastane v razlicnih casovnih trenutkih. Vendar je to posledica nacel odškodninskega prava, po katerih obstoj odškodninskega zahtevka sam po sebi ne odpravlja škode. Ceprav je realisticen in torej o njegovi uveljavitvi ni nobenih resnih dvomov, se odškodninski zahtevek ne upošteva pri ugotavljanju škode. V nasprotnem primeru bi spodkopal svoj lastni temelj. Kljub temu, da se ne upošteva v škodni bilanci, to seveda ne pomeni, da zahtevek nima nobene gospodarske vrednosti za oškodovanca.12 Ta ni odvisna le od premoženjskega statusa odgovorne osebe, ampak tudi od možnosti sodne uveljavitve v primeru spora. Ce se ne uveljavlja in zaradi tega potece zastaralni rok, ostane odškodninski zahtevek brez realne vrednosti. Pustiti, da zahtevek zastara, torej pomeni iznicenje njegove dejanske vrednosti in s tem povzrocitev dodatne škode. Premoženjski položaj družbe se poslabša v trenutku, ko nastopi zastaranje, ne glede na to, da ostane škodna bilanca, v kateri se zahtevek ne upošteva, nespremenjena. Zato sekundarni zahtevek, ki ga ima družba proti clanom nadzornega sveta zaradi opustitve uveljavljanja odškodninskega zahtevka, ne more nastati hkrati z nastankom izvorne škode, ampak šele z zastaranjem zahtevka za njeno povracilo. To pa hkrati tudi pomeni, da zacne rok za zastaranje sekundarnega zahtevka teci šele, ko zastara zahtevek za povracilo izvorne škode. 7. Sklep Dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti upravi izhajajo iz njegovih pristojnosti, da nadzira vodenje poslov in da zastopa družbo v razmerjih z upravo, pri cemer je treba zastopniško pooblastilo nadzornega sveta razširiti tudi na odškodninske spore z nekdanjimi clani uprave. Bistveno je, da je škoda nastala v casu, ko so še bili clani uprave, in je njen nastanek povezan z opravljanjem funkcije clana uprave. Nadzorni svet mora z vso potrebno skrbnostjo oceniti procesno tveganje, vkljucno z izterljivostjo zahtevka, in ce obstaja velika verjetnost njegove uveljavitve, ga mora uveljavljati, sicer krši svojo dolžnost in za to kršitev tudi odškodninsko odgovarja. Sekundarni zahtevek proti clanom nadzornega sveta nastane z zastaranjem odškodninskega zahtevka proti upravi, ki je povzrocila izvorno škodo, in od tega trenutka zacne teci tudi rok za zastaranje sekundarnega zahtevka. Nadzorni svet lahko od vložitve odškodninske tožbe odstopi le, ce obstaja interes družbe, ki v konkretnem primeru prevlada nad interesom za vracilo škode ali mu je enakovreden. Taki primeri so redki. Širše možnosti – vkljucno z upoštevanjem individualnih interesov odgovornih oseb – ponuja sklenitev poravnave, h kateri pa mora dati soglasje skupšcina, torej o njej nadzorni svet ne odloca samostojno. Poleg tega se družba s poravnavo izogne razlicnim negotovostim, 12 Cahn, str. 304. ki spremljajo sodno uveljavljanje zahtevka. Zaradi teh in še nekaterih drugih razlogov postaja poravnava v tujih korporacijskih praksah vse pogostejši nacin reševanja odškodninskih sporov. Ce naj se sklene poravnava, je dolžnost nadzornega sveta, da se uskladi njeno besedilo in pripravijo ustrezne podlage za odlocanje skupšcine. Literatura BÜRGERS, Tobias, in KÖRBER, Torsten. Aktiengesetz, 3. izdaja. Heidelberg: C. F. Müller. 2014. CAHN, Andreas. Sekundäre Schadenersatzpflichten des Aufsichtsrats wegen unterlassener An- spruchsdurchsetzung – Nachlese zur Easy Software-Entscheidung des BGH. Zeitschrift für das Handelsrecht und Wirtschaftsrecht, 2020, letn. 184, št. 3, str. 297–323. FLEISCHER, Holger. Vergleiche über Organhaftungs-, Einlage- und Drittansprüche der Aktiengesellschaft. Die Aktiengesellschaft, 2015, letn. 60, št. 5, str. 133–150. GRIGOLEIT, Hans Christoph. Aktiengeset Kommentar, 2. izdaja (on-line). München: Verlag C. H. Beck, 2020. HÜFFER, Uwe, in KOCH, Jens. Aktiengesetz, 13. izdaja. München: Verlag C. H. Beck, 2018. LUTTER, Marcus, in KRIEGER, Gerd. Rechte und Pflichten des Aufsichtsrats, 5. izdaja. Köln: Verlag Dr. Otto Schmidt, 2008. PODGORELEC, Peter. Primernost informacijske podlage kot predpostavka pravila podjetniške presoje. Podjetje in delo, 2017, letn. XLIII, št. 5, str. 717–734. PODGORELEC, Peter. Zastopanje družbe v razmerjih z revizorjem letnega porocila po noveli ZGD-1I, Podjetje in delo, 2016, letn. XLII, št. 2, str. 244–259. SCHMIDT, Karsten, in LUTTER, Marcus. Aktiengesetz Kommentar, 1. knjiga, 3. izdaja. Köln: Verlag Dr. Otto Schmidt, 2015. SPINDLER, Gerald, in STILZ, Eberhard. Kommentar zum Aktiengesetz, 1. knjiga. München: Verlag C. H. Beck, 2007. Medicinsko pravo III. KARIN CUJNIK JUHART Obvezno cepljenje – nekaj civilnopravnih dilem Izvirni znanstveni clanek UDK 351.774.7:616.9:347 Obvezno cepljenje – nekaj civilnopravnih dilem KARIN CUJNIK JUHART magistrica prava 1. Uvod Cepljenje je ena bolj perecih tem zadnjih let, ki deli prebivalstvo na dva pola. Prvega, ki podpira obvezno cepljenje, in drugega, ki mu odlocno nasprotuje. Vedno mocnejša zastopanost drugega pola se kaže predvsem v vedno nižji precepljenosti otrok, ki zacenja skrbeti zdravstvene strokovnjake, saj namrec samo visoka stopnja precepljenosti populacije družbo varuje pred nalezljivimi boleznimi. Navedeno tematiko sem podrobneje raziskala ob pisanju magistrskega dela, zato v konkretnem prispevku predstavljam nekaj zanimivejših ugotovitev. 2. Kaj je obvezno cepljenje in zakonska podlaga Slovenija je ena od držav, ki ima v svojem pravnem redu uzakonjeno obvezno cepljenje. To je institut, ki posameznikom zapoveduje, da so se dolžni pod zakonsko dolocenimi pogoji cepiti, ne glede na njihovo voljo. Cepljenje je torej preventivni medicinski poseg, pri katerem se oslabljenega povzrocitelja bolezni vnese v zdrav organizem. S cepljenjem posameznika se doseže njegova individualna imunost, kar pomeni, da je oseba odporna proti tej bolezni. Namen obveznega cepljenja je tako doseganje tolikšnega števila individualnih imunosti, pri katerem se vzpostavi kolektivna imunost. Ta nastopi, kadar je dosežena 95-odstotna precepljenost družbe.1 Zakonska podlaga za obvezno cepljenje je Zakon o nalezljivih boleznih (ZNB).2 Navedeni zakon cepljenje šteje za enega od posebnih ukrepov za preprecevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni. V 22. clenu zakon taksativno doloca nalezljive bolezni, proti 1 Centre for Disease Control, 2006; World Health Organisation, 2012. Citirano po Kraigher 2018, str. 13. 2 Uradni list RS, št. 69/95 in nasl. katerim je uzakonjeno obvezno cepljenje. Med te bolezni se uvršca devet nalezljivih bolezni, proti katerim se v okviru obveznega programa cepljenja cepi otroke (hemofilus influence b, davica, tetanus, oslovski kašelj, otroška paraliza, ošpice, mumps, rdecke in hepatitis B). Prav tako dolocba istega clena dovoljuje, da je lahko cepljenje obvezno tudi proti drugim nalezljivim boleznim (steklini, rumeni mrzlici, trebušnemu tifusu, klopnemu meningoencefalitisu, gripi, tuberkulozi in drugim nalezljivim boleznim), ce obstajajo doloceni epidemiološki razlogi in tako doloca letni program cepljenja in zašcite z zdravili. Z dejanskim pomenom besede epidemija se je v zadnjem letu seznanil ves svet, zakonsko pa je epidemija opredeljena kot pojav nalezljive bolezni, ki po casu in kraju nastanka ter številu prizadetih oseb presega obicajno stanje, zato je potrebno takojšne ukrepanje. Kljub obveznemu programu cepljenja – obveznemu cepljenju pa vse vec staršev svojih otrok ne želi cepiti. Razlog za takšno obnašanje staršev je predvsem v strahu pred stranskimi ucinki, ki jih lahko imajo cepiva na njihove otroke. Pri tem je treba upoštevati, da ZNB dopušca možnost, da se otrok iz medicinskih razlogov ne cepi, vendar morajo biti taki razlogi ugotovljeni z odlocbo o opustitvi cepljenja. V preteklosti je Ustavno sodišce Republike Slovenije že obravnavalo vprašanje, ali je obvezno cepljenje dopusten institut v našem pravnem redu. V svoji odlocbi je ugotovilo, da obvezno cepljenje (22. clen ZNB) ni v neskladju z Ustavo Republike Slovenije (Ustava3), saj korist, ki jo prinaša cepljenje za zdravje posameznika in širše skupnosti, presega morebitno škodo, ki utegne nastati posameznikom zaradi stranskih ucinkov obveznega cepljenja.4 A obvezno cepljenje je institut, ki ni sporen samo pri nas, temvec tudi drugod v Evropi.Tako je vprašanje dopustnosti obveznega cepljenja obravnavalo tudi Evropsko sodišce za clovekove pravice, ki je v aprilu 2021 sprejelo odlocitev, da obvezno cepljenje ne pomeni kršitve Evropske konvencije o varstvu clovekovih pravic (pravice iz 8. clena).5 Primer, obravnavan pred sodišcem, se nanaša na ceško zakonodajo, ki ima tako kot Slovenija uzakonjeno obvezno cepljenje proti istim devetim nalezljivim boleznim. V obravnavanem primeru cepljenje otrok ni bilo izvedeno, saj starši niso izpolnili svoje obveznosti do cepljenja, kar je povzrocilo to, da je bil njihovim necepljenim otrokom zavrnjen vpis v vrtec. Pritožniki menijo, da so utrpeli poseg v pravico iz 8. clena Konvencije – pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, cemur sodišce ni sledilo. Po mojem mnenju to pomeni pomembno odlocitev v smeri utemeljenosti in dopustnosti instituta obveznega cepljenja predvsem zato, ker se vedno vec evropskih držav odloca za ureditev obveznega cepljenja – z izjemo najbolj medicinsko liberalnih držav. V zadnjem letu se je tudi v Sloveniji ZNB spremenil, saj je bil vanj dodan clen, s katerim se dopušca zavrnitev vkljucitve necepljenega otroka v javni vrtec, ce s potrdila pediatra o zdravstvenem 3 Uradni list RS, št. 33/91 in nasl. 4 Odlocba US RS U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, str. 8, tocka 21. 5 Sodba ESCP Vavricka in drugi zoper Ceško republiko, št. 47621/13, z dne 8. 4. 2021. stanju otroka izhaja, da otrok ni bil cepljen proti ošpicam, mumpsu in rdeckam, pa za to ne obstajajo medicinski razlogi, ugotovljeni z odlocbo o opustitvi cepljenja iz 22.c clena tega zakona. 3. Civilnopravne dileme Kot je že bilo pojasnjeno, je Ustavno sodišce pritrdilo dopustnosti obveznega cepljenja. Vendar sama ocenjujem, da ima zakonska ureditev obveznega cepljenja nekaj anomalij in nasprotij, ki lahko v praksi povzrocijo številne dileme. 3.1. Avtonomija pacienta glede privolitve v zdravljenje Prva med dilemami, povezanimi z obveznim cepljenjem, je avtonomija pacienta. Ustava posamezniku namrec zagotavlja varstvo njegovih osebnostnih pravic in telesne integritete, kar se v medicinskem pravu izraža predvsem v njegovi prosti in svobodni volji odlocanja o zdravljenju. Avtonomija pacienta je torej njegova privolitev v zdravljenje, to pa pomeni, da mora zdravnik pred katerimkoli medicinskim posegom od pacienta pridobiti dovoljenje za njegovo izvedbo. Avtonomija pacienta je nasprotje prisilnemu zdravljenju, saj je skladno s pacientu zagotovlje- no avtonomijo potek zdravljenja odvisen predvsem od njegove volje.6 Pri obveznem cepljenju otrok tako zagotovljena avtonomija v dolocenih situacijah utegne pomeniti problematicno vprašanje za zdravnika, saj zaradi avtonomije pacienta pride do kolizije pravic staršev in najvecje koristi otroka. V primeru obveznega cepljenja otrok je pacient oseba, ki se jo cepi – torej v konkretnem primeru otrok. Skladno z dolocbo 35. clena Zakona o pacientovih pravicah (ZPacP),7 kadar otrok ni sposoben privolitve v medicinski poseg, se ta sme opraviti le, ce ga dovolijo njegovi starši. Šteje se, da otrok do 15. leta starosti ni sposoben privolitve. To pomeni, da za otroka, ki ni sposoben odlocati o sebi, sprejemajo odlocitve njegovi starši, ki z odlocanjem o zdravstvenih posegih izvršujejo roditeljsko pravico.8 Skladno z dolocbo 22. clena ZNB so starši svoje otroke dolžni vkljuciti v program obveznega cepljenja in zdravniku omogociti oziroma dovoliti, da njihovega otroka res cepi. V primerih, ko starši zavracajo izvedbo cepljenja zaradi svojih lastnih prepricanj ali strahov, s tem nedvomno pose- žejo v najvecjo korist otroka, ki je po mnenju medicinske stroke dosežena, ce je otrok, ki mu zdravje cepljenje dopušca, res cepljen. Tako imamo v opisani situaciji kolizijo pravice staršev, da na podlagi roditeljske pravice odlocajo o zdravljenju svojega otroka, ter pravice do zdravja, 6 Košir, str. 297–303. 7 Uradni list RS, št. 15/08 in nasl. 8 Balažic in dr., str. 182. ki jo otroku z Ustavo zagotavlja država. Navedeno pomeni, da lahko starši svojemu otroku, ce ga ne dovolijo cepiti, zaradi svojih neutemeljenih prepricanj mocno škodujejo. Hudo dilemo pomenijo predvsem situacije, ko mora zdravnik izvesti poseg cepljenja v smislu zdravljenja. V nekaterih primerih je najboljša in najvarnejša rešitev za zdravje otroka cepljenje (klasicen primer takšnega cepljenja je proti tetanusu), starši pa tega zaradi lastnih prepricanj zdravniku nocejo dopustiti. Za primer vzemimo situacijo, ko se necepljen otrok okuži s tetanusom, starši pa kljub okužbi otroka ne dovolijo cepiti. Primarno je treba poudariti, da ob spoštovanju zakonske obveze obveznega cepljenja s strani staršev takšna situacija ne bi nasta- la. To pomeni, da je do otrokove okužbe prišlo, ker so starši kršili svojo zakonsko obvezo in otroka niso vkljucili v program obveznega cepljenja. Dodatno pa se primer zaplete, ko kljub okužbi starši otroka ne dovolijo cepiti. Zdravnik je v takšnih situacijah razpet med privolitvijo staršev in svojo dolžnostjo, da ohranja življenje – v tem primeru osebe, ki ne more izraziti svoje volje za zdravljenje. To pomeni, da v takšnem primeru starši povsem neracionalno ovirajo zdravljenje svojega otroka, kar lahko povzroci celo otrokovo smrt. Rešitev za nastalo situacijo je 36. clen ZPacP, ki doloca, da se lahko nujna medicinska pomoc opravi tudi, kadar jo starši ali skrbniki zavrnejo.Vendar so zdravniki pri uporabi navedenega clena nekoliko skepticni, saj ni jasno doloceno, da bi cepljenje v takem primeru res lahko pomenilo nujen poseg. Nasprotna ugotovitev bi lahko privedla do odškodninske in kazenske odgovornosti zdravnika. Menim, da je problem veljavne ureditve v tem, da se zaradi nedefiniranosti pojma cepljenje v povezavi z avtonomijo pacienta zdravnikom otežuje zdravljenje otroka. Ker v primeru ob- veznega cepljenja z otrokovo avtonomijo razpolagajo starši, lahko ti zaradi svojih prepricanj mocno posegajo v zdravljenje otroka. Tako zdravnik zaradi veliko pravnih ovir ne more delovati v najvecjo korist otroka in namesto zdravljenja predvsem rešuje ovire, ki mu jih postavljajo starši s tem, ko ne dovolijo cepljenja. 3.2. Cepljenje kot prisilno zdravljenje Kljub nacelni prepovedi prisilnega zdravljenja so dovoljene zakonske izjeme, na podlagi katerih lahko zakonodajalec doloci prisilno zdravljenje. Upoštevaje mnenje Ustavnega sodišca iz odlocbe U-I-127/01 in komentarja Ustave se obvezno cepljenje opredeljuje kot ukrep prisilnega zdravljenja na podrocju varstva pred nalezljivimi boleznimi. Ce sledimo takšnemu pojmovanju in cepljenje opredelimo kot prisilno zdravljenje, trcimo ob problem v zvezi s privolitvijo v zdravljenje. Glede na dejstvo, da je sposobnost odlocanja o sebi z vidika privolitve v medicinski poseg kljucni element prostovoljnega zdravljenja, saj mora pacient za izvedbo me- dicinskega posega dati privolitev, a contratrio pomeni, da do prisilnega zdravljenja pride tedaj, ko se medicinski poseg opravi ne glede na voljo ali celo proti volji pacienta. Takšno logicno sklepanje pa v primeru obveznega cepljenja ne velja, saj preventivnega medicinskega posega cepljenja ni mogoce opraviti proti volji osebe, ki se cepi, oziroma pri obveznem cepljenju otrok – brez privolitve njihovih staršev.To pomeni, da je pred izvedbo obveznega cepljenja treba pridobiti veljavno privolitev v cepljenje, ki jo starši podajo tako, da svojega otroka pripeljejo k zdravniku na cepljenje. Ceprav je v 22. clenu ZNB doloceno, da je cepljenje proti v njem navedenim boleznim obvez- no, tega ni mogoce prisilno izvršiti. To pomeni, da imamo v konkretnem primeru zakonsko ureditev, ki doloca obvezno cepljenje, vendar nikjer ni instituta oziroma zakonskega dolocila, ki bi dolocal, kako cepiti tiste osebe, ki se s cepljenjem ne strinjajo, oziroma tiste otroke, katerih starši ne soglašajo z njihovim cepljenjem. Iz navedenega sklepamo, da imamo v ZNB res doloceno obvezno cepljenje, vendar to cepljenje v nobenem primeru ne moremo šteti za prisilno. Ce za primer vzamemo zakon, ki ureja klasicno prisilno zdravljenje – Zakon o duševnem zdravju (ZDZdr),9 lahko spoznamo, da ima navedeni zakon jasno doloceno postopanje sodišca in zdravstvenega osebja za primer, ko je treba udejanjiti in izvršiti prisilno zdravljenje pacienta. Nasprotno pa ZNB ne vsebuje dolocb, ki bi zagotavljale pravno podlago za izvršitev cepljenja v primerih, ko starši cepljenja svojih otrok iz nemedicinskih razlogov ne dopustijo oziroma se mu izogibajo. ZNB namrec vsebuje le kazenske dolocbe, ki staršem, ki se izmikajo oziroma ne omogocajo obveznega cepljenja, nalagajo placilo globe. V takšnem sistemu lahko starši, ki zavracajo cepljenje svojih otrok iz nemedicinskih razlogov, to podaljšujejo v nedogled, saj jih država sankcionira le z naložitvijo placila globe in odlocbo o vkljucitvi otroka v program obveznega cepljenja ter izvedbo posameznih manjkajocih cepljenj. To pomeni, da lahko v primeru, ko se starši kljub izdani odlocbi še naprej izmikajo cepljenju svojega otroka in s tem ravnajo v nasprotju z zakonsko obvezo, država takšno ravnanje sankcionira samo z novimi pozivi na cepljenje in nalaganjem placila novih glob. Torej ce starši onemogocajo oziroma se izmikajo cepljenju iz nemedicinskih razlogov, država ne more staršev zakonito in legitimno prisiliti v izvršitev cepljenja. Takšna prisilna izvršba cepljenja z uporabo fizicne sile zdravnika ali policije bi bila namrec po splošnih nacelih prava clovekovih pravic nedopustna.10 Upoštevaje slovensko normativno ureditev država z zakonsko obvezo cepljenja starše sili v cepljenje otrok, vendar jih v dejansko izvršitev cepljenja ne more prisiliti. Tudi sam predlagatelj je v Predlogu novele zakona o nalezljivih boleznih11 poudaril, da starše, ki svojih otrok ne cepijo iz nemedicinskih razlogov, dejansko ne prizadenejo nobene resnejše pravne posledice. To tako jasno dokazuje, da se je cepljenju mogoce v nedogled izmikati, saj mora za zakonito izvedbo obveznega cepljenja obstajati vsaj nenasprotovanje – ce že ne izrecna privolitev star 9 Uradni list RS, št. 77/08 in nasl. 10 Kraigher in dr., str. 113. 11 Predlog o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih z dne 31. 1. 2018, ki ni bil vsebinsko ob- ravnavan in ni vec dostopen na internetu. šev. To pa je v nasprotju z definicijo prisilnega zdravljenja, pri katerem je, kot izhaja že iz be- sede, njegova izvršitev prisilna, subjekt zdravljenja pa nima možnosti nasprotovanja takšnemu medicinskemu posegu oziroma zdravljenju. 3.3. Dilema pojasnilne dolžnosti zaradi narave cepljenja Zakonodajalec ne ponuja definicije pojma cepljenje, temvec ga opisuje le kot poseben ukrep za preprecevanje bolezni. Ustavno sodišce je v svoji odlocbi opredelilo pojem zdravljenje na nacin, da obsega vsak medicinski poseg. Zakonska definicija medicinskega posega je definirana v 10. tocki 2. clena ZPacP. Skladno s citiranim clenom medicinski poseg pomeni vsako ravnanje, ki ima preventivni, diagnosticni, terapevtski ali rehabilitacijski namen in ki ga opravi zdravnik, drug zdravstveni delavec ali zdravstveni sodelavec.12 Glede na samo naravo cepljenja to brez dvoma pomeni preventivni medicinski poseg, vendar pri tem nastane dilema, povezana s pojasnilno dolžnostjo. Dolocba 20. clena ZPacP zdravniku narekuje, da je dolžan pacienta obvestiti o stranskih ucinkih, negativnih posledicah in drugih neprijetnostih predlaganega medicinskega posega. Skladno z mnenjem strokovnjakov je zdravnikova pojasnilna dolžnost tem širša, kolikor manj pomemben za ohranjanje življenja in zdravja je posamezen medicinski poseg. Ker je cepljenje preventivni poseg, bi torej skladno s takšnim stališcem morala biti pri njem podana pojasnilna dolžnost še toliko podrobnejša. Ravno ta je po mnenju mnogih staršev problematicna, saj zdravnik cepljenje preskopo pojasni, in tako po njihovem mnenju ne dobijo zadovoljivih pojasnil v zvezi s cepivi. Cepiva so kot vsaka druga zdravila sestavljena iz zdravilnih ucinkovin in pomožnih snovi.13 Vsako pakiranje zdravil vsebuje tudi priložena pisna navodila za uporabo, v katerih je zdravilo z vec vidikov natancno opisano, predvsem pa so jasno navedeni tudi njegovi neželeni ucinki, ki lahko nastanejo ob uporabi. Pri cepivih pa je stanje povsem drugacno. Starši se ob cepljenju otrok s takšnim obširnim opisom cepiva in morebitnimi stranskimi ucinki, ki jih to povzroca, ne morejo seznaniti na takšen nacin. Glede na dejstvo, da je bolan posameznik ob jemanju zdravil natancno informiran o zdravilu in njegovih posledicah, bi moral biti zdrav posameznik, ki izvršuje svojo zakonsko obvezo obveznega cepljenja, o cepivu in njegovih posledicah informiran še v veliko vecji meri oziroma obsegu. Glede na navedeno menim, da starši utemeljeno poudarjajo svoje nezadovoljstvo nad tem, da pred posegom cepljenja svojih otrok od zdravnika ne pridobijo vseh razpoložljivih informacij o cepljenju, prav tako pa tudi ne o cepivih ter njihovih morebitnih negativnih posledicah. Glede na navedeno je logicno sklepati, da imajo starši pri zdravljenju v ožjem smislu na voljo boljše in izcrpnejše informacije glede zdravil, ki jih bo zaužil njihov bolan otrok, kot jih imajo pri cepljenju, ce 12 Ivanc v Šturm 2011, str. 851. 13 Kraigher in dr., str. 28. prav to pomeni le preventivni poseg in tako ne izboljšuje zdravstvenega stanja otroka.Takšna situacija v celoti nasprotje nacelu, da mora biti pojasnilna dolžnost tem širša, kolikor manj pomemben za ohranjanje življenja in zdravja je posamezen medicinski poseg.14 Naš pravni red šteje, da je razmerje med zdravnikom in pacientom pogodbene narave, in sicer gre v tem primeru za podjemno pogodbo, pri kateri ima zdravnik obligacijo prizadevanja, da bo z vso dolžno skrbnostjo skrbel, da bolnik okreva.15 Vprašanje, ki se pri tem pojavi, je, ali je izpolnitev pojasnilne dolžnosti pogoj za veljavno sklenitev pogodbe ali je sestavni del zdravnikovih pogodbenih obveznosti. Vrhovno sodišce je v sodbi in sklepu II Ips 94/2015 zavzelo stališce, da pri »pravilni izpolnitvi pojasnilne dolžnosti zato ne gre za vprašanje izoblikovanja svobodne in resne volje kot pogoja za veljavno sklenitev pogodbe o opravljanju zdravstvenih storitev, pac pa za zašcito pravice do ozavešcene privolitve v posamezen medicinski poseg v okviru izpolnjevanja pogodbenih obveznosti iz že sklenjene pogodbe. To pomeni, da izpolnitev pojasnilne dolžnosti ni pogoj za veljavno sklenitev pogodbe, pac pa spada v krog pogodbenih obveznosti zdravnika«. Po mojem mnenju je takšnemu stališcu mogoce slediti tudi pri obveznem cepljenju. Res je, da zakon staršem narekuje zakonsko obvezo, da so svojega otroka dolžni vkljuciti v program cepljenja, vendar jih, kot je že bilo pojasnjeno, v tako ravnanje ni mogoce tudi prisiliti. Torej lahko ravnanje staršev, ki svojega otroka pripeljejo k zdravniku na cepljenje, štejemo za podajo konkludentne privolitve v cepljenje otroka. Zdravnik, ki jim nato v okviru pojasnilne dolžnosti obrazloži morebitne stranske ucinke in zaplete, pa skladno z ugotovitvijo sodišca izpolnjuje svoje pogodbene obveznosti. Ne glede na obveznost cepljenja je še vedno od staršev odvisno, ali bodo po podani pojasnilni dolžnosti otroka tudi dovolili cepiti ali bodo cepljenje kljub zakonski obvezi preprecili. Sama ocenjujem, da je problem pojasnilne dolžnosti pri cepljenju predvsem v tem, da je zdravniki v nekaterih primerih sploh nimajo možnosti podati, saj ce starši svojega otroka ne pripeljejo na cepljenje, te ne morejo izvesti. V Sloveniji je namrec problem predvsem to, da mnogi starši zaradi svojih predsodkov otroka sploh ne pripeljejo na cepljenje. V zvezi s tem ne gre zanemariti vprašanja, ali se cepljenje res lahko šteje za zdravljenje. Že jezikovna podlaga besede zdraviti pomeni povzrocati, da kdo postane zdrav.16 Pri cepljenju pa se posamezniku njegovo zdravstveno stanje ne izboljša, ampak se zaradi same narave cepljenja – torej vnosa virusa v telo, njegovo zdravstveno stanje kvecjemu poslabša, v nekaterih primerih je to poslabšanje zdravja lahko celo izrazito, s trajnejšimi posledicami. Pri tem je treba poudariti tudi zakonsko obvezo cepljenja. Ta starše sili v to, da svoje zdrave otroke podvržejo medicinskemu posegu, ki dokazano in nesporno v trenutku izvedbe (vsaj nekoliko) 14 Balažic in dr., str. 121. 15 Sklep Višjega sodišca v Celju Cp 526/2018 z dne 10. 5. 2019. 16 Slovar slovenskega knjižnega jezika, dostopno na: (8. 11. 2021). poslabša zdravje njihovega otroka. Uzakonjeno obvezno cepljenje torej od staršev zahteva, da svojega zdravega otroka podvržejo preventivnemu medicinskemu posegu – cepljenju, ki njihovega zdravstvenega stanja ne izboljša. Zaradi zakonske obveze pa starši, ce ravnajo sklad- no z zakonom, cepljenja ne morejo zavrniti. Ker je cepljenje nesporno preventivni medicinski poseg, katerega izvedba ne izboljša zdravstvenega stanja, in hkrati poseg, ki naj ga starši ne bi smeli zavrniti, je to cepljenje institut, ki ga skladno z njegovo naravo ne moremo sprejemati kot zdravljenje v širšem smislu. In ravno iz razloga, ker cepljenje ni zdravljenje, ampak obve- zen preventivni medicinski poseg, je ob njegovi izvedbi najpomembnejša pojasnilna dolžnost zdravnika. Oziraje na pojasnjeno menim, da je cepljenje nekakšen sui generis medicinski poseg, ki ga je zaradi njegovih specificnih lastnosti, ki nikakor niso enake lastnostim zdravljenja, treba tudi posebej urediti. S takšnim razlikovanjem cepljenja od zdravljenja bi se tudi v pravni regulaciji izražala njegova specificna medicinska narava, kar bi zagotovo vodilo v jasnejšo in doslednejšo ureditev cepljenja tako z vidika obsega zdravnikove pojasnilne dolžnosti kot tudi z vidika obveznega zdravljenja. 4. Odškodninska odgovornost Kot na mnogih podrocjih je tudi pri obveznem cepljenju pomembna odškodninska odgovornost. Skladno z odlocbo Ustavnega sodišca U-I-127/01 je zakonodajalec v ZNB vkljucil tudi dolocbe, v katerih je urejena odškodninska odgovornost države za primere, ko posamezniku zaradi cepljenja nastane škoda. Odškodninska odgovornost države za posledice obveznega cepljenja je objektivna. V takšnem primeru odgovornost ne temelji na protipravnem ravnanju države, saj ravnanje države in vprašanje skrbnosti za presojo odgovornosti sploh nista relevantni. 17 Ker država svoje državljane zaradi javnega interesa sili v obvezno cepljenje, mora torej tudi odgovarjati za škodo, ki zaradi takšne ureditve nastane državljanom. V 53.a clenu ZNB je doloceno, da je oseba, ki ji je z obveznim cepljenjem nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij, upravicena do odškodnine v enkratnem znesku v višini 60.000,00 evra. V primeru njene smrti imajo pravico do odškodnine njeni bližnji v enkratnem skupnem znesku v višini 10.000,00 (oziroma 20.000,00 evra). Ce takšno dolocbo razumemo dobesedno, bi se odškodnina 60.000,00 evra izplacala v vsakem primeru, ko bi osebi z obveznim cepljenjem nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij, ne da bi se pri tem ugotavljal resnicen obseg škode. Takšna razlaga je v absolutnem nasprotju s temeljnimi naceli odškodninskega prava, ki izhajajo iz pravila, da se povrne vsa škoda, ki nastane v konkretnem primeru. Odškodnina mora imeti reparacijsko, in ne kaznovalne funkcije. Vendar je v tem primeru treba upoštevati dejstvo, da nekrivdni odškodninski sistemi, ki so v pretežni meri znacilni za podrocje zdravstva, vsebujejo 17 Možina, str. 159. vnaprej dolocene odškodnine in tako dopolnjujejo klasicni odškodninski sistem, kot ga poznamo pri nas.Takšni nekrivdni odškodninski sistemi ne zagotavljajo popolne odškodnine.V nekrivdnem odškodninskem sistemu lahko pacient, ki ni zadovoljen z dodeljeno odškodnino, vloži odškodninsko tožbo in tako s pravdo uveljavlja svoj odškodninski zahtevek.18 V zvezi z odškodninsko odgovornostjo je treba poudariti, da se zdravniška zbornica zavze- ma za sprejetje zakona o nekrivdni odškodninski odgovornosti države v primeru zdravljenja. Vendar ta zakon ne bo posegel v ureditev državnih povrnitvenih shem, v okviru katerih je med drugim urejeno podrocje povracila škode v primeru obveznega cepljenja, zaradi cesar oškodovanci, ki so do povracila škode upraviceni v okviru jamstvene sheme zaradi posledic obveznega cepljenja, ne bodo upraviceni do odškodnine tudi po tem zakonu.19 5. Koronavirus (SARS-CoV-2) Ceprav je institut obveznega cepljenja aktualen že vec let, se je v zvezi s cepljenjem v letošnjem letu zagotovo najvec pozornosti namenilo cepljenju proti SARS-CoV-2 (covid-19). V Sloveniji za zdaj uradno še ni dolocenega obveznega cepljenja proti covidu-19. Skladno z drugim odstavkom 22. clena ZNB ima zakonodajalec v zakonu sicer predvideno možnost, da v primeru epidemije skladno z letnim programom cepljenja uzakoni obvezno cepljenje tudi za druge nalezljive bolezni, kar se še ni zgodilo. Vendar ne glede na to menim, da je trenutno stanje v Sloveniji z vidika cepljenja proti covidu-19 nekoliko nejasno. Ceprav cepljenje proti covidu-19 uradno torej ni obvezno, se država v zvezi s tem odloca za dolocena ravnanja in ukrepe, s katerimi državljane posredno sili v cepljenje. To se kaže predvsem tako, da za cepljene posameznike ne veljajo enake omejitve kot za necepljene. Z umirjanjem epidemije so se te razlike med pomladjo in poletjem spet zmanjšale, vendar se s slabšanjem epidemiološkega stanja spet vzpostavlja vecje razlikovanje med cepljenimi in necepljenimi posamezniki. Na- zoren prikaz navedenega je bil v zacetku letošnjega leta, ko je bilo cepljenim posameznikom omogoceno bistveno vec svobode kot necepljenim. V tem primeru je šlo po mojem mnenju za podobno strategijo kot pri razlicnem obravnavanju cepljenih in necepljenih otrok (na primer pogojevanju vpisa v vrtec s cepljenostjo otroka). Vendar pri tem ne gre spregledati, da je cepljenje otrok skladno z zakonom obvezno, cepljenje proti covidu-19 pa ne. Menim, da se z me- hanizmi pogojevanja in zaostrovanja dostopa do dolocenih, sicer prosto dostopnih aktivnosti ter storitev državljane sili v cepljenje, ceprav tega zakonodajalec še ni dolocil kot obveznega, kljub temu da so zanj izpolnjeni pogoji. 18 Povzeto po Žnidaršic Skubic, str. 77–105. 19 Predlog Zakona o nekrivdni odškodninski odgovornosti države v primeru zdravljenja, str. 15, dostopno na: (8. 11. 2021). Literatura AVBELJ, Matej, in dr. Komentar Ustave Republike Slovenije: dopolnitev – A. Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2011. BALAŽIC, Jože, in dr. Zakon o pacientovih pravicah (ZPacP) s komentarjem. 1. natis. Ljubljana: GV Založba, 2009. Cepljenje otrok (2017), Center za nalezljive bolezni, Nacionalni inštitut za javno zdravje. Do- stopno na: (8. 11. 2021). ELLERSHAW, John, GILHOOLEY, Louise, GEDRIH, Maša. Evtanazija in paliativna oskrba – neprijetno partnerstvo?. Casopis za kritiko znanosti, 2007, letn. 35, št. 227, str. 53–62. IHAN, Alojz. Znanost za varovanje zdravja: koliko in kako hitro ga vgradimo v prakso? Primer nova cepiva. V: Raspor, P. (ur), Znanost za mir in razvoj: Znanje za varovanje zdravja. Ljubljana: Mednarodni inštitut ECPD za trajnostni razvoj, prostorsko nacrtovanje in okoljske študije, 2018, str. 8–14. IVANC, Blaž. Predavanja – modul zdravstvena zakonodaja. Dostopno na: (8. 11. 2021). KAUCIC, Igor, GRAD, Franc. Ustavna ureditev Slovenije. 5., spremenjena in dopolnjena izdaja. Ljubljana: GV Založba, 2011. KOMPARE, Neža. Obvezno cepljenje otrok proti nalezljivim boleznim. Pravna praksa, 2015, leto 34, št. 10, str. 17–18. KOŠIR, Alenka. Spoštovanje eticnega nacela avtonomije – temelj obravnave bolnika kot subjekta v zdravstveni negi. Obzornik zdravstvene nege, 2004, letn. 38, št. 4, str. 297–303. KRAIGHER, Alenka. Cepljenje – najucinkovitejša zašcita pred nalezljivimi boleznimi. Isis: glasilo Zdravniške zbornice Slovenije, 2001, letn. 10, št. 12, str. 52–55. KRAIGHER, Alenka (ur.). Cepljenje: stališca in odnos kljucnih javnosti do cepljenja v Sloveniji. Do- stopno na: (8. 11. 2021). KRAIGHER, Alenka, IHAN, Alojz, AVCIN,Tadej (ur.). Cepljenje in cepiva – dobre prakse varnega cepljenja. Ljubljana: Sekcija za preventivno medicino SZD, Sekcija za klinicno mikrobiologijo in bolnišnicne okužbe SZD in Inštitut za varovanje zdravja RS, 2011. Mnenje k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB-B) – skrajšani postopek, št. 172-01-4/2017. Dostopno na: (8. 11. 2021). MOŽINA, Damjan. Odškodninska odgovornost države. Pravni letopis, 2013, str. 141–165. Neželeni ucinki pridruženi cepljenju v Sloveniji v letu 2016. Dostopno na: (8. 11. 2021). NIJZ – Nacionalni inštitut za javno zdravje, Pojasnilna dolžnost – Standardni postopek pred cepljenjem predšolskih in šolskih otrok, marec 2015. Dostopno na: (8. 11. 2021). PLAVŠAK, Nina, in dr. Obligacijski zakonik s komentarjem. 1. natis. Ljubljana: GV Založba, 2003. POGACNIK, Jure. Kršitve predpisov v obstojecem sistemu obveznega cepljenja. Pravna praksa, 2006, letn. 25, št. 49-50, str. 6–7. Precepljenost predšolskih otrok v Sloveniji v letu 2017, preliminarni podatki, z dne 12. 3. 2018. Do- stopno na: (8. 11. 2021). ŠELIH, Alenka. Pravni vidiki obveznega cepljenja. XI. srecanje pediatrov v Mariboru. Ljubljana: Slovenska pediatrija, Pediatricna klinika, 2000. ŠTURM, Lovro, in dr. Komentar Ustave Republike Slovenije. 1. ponatis. Kranj: Fakulteta za državne in evropske študije, 2010. ŽNIDARŠIC SKUBIC, Viktorija. Civilno medicinsko pravo – Izbrane teme. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije, 2018. Zapušcinski postopek IV. PETER LAMOVEC, PETRA LAMOVEC HREN Vrednotenje nepremicnin v zapušcinskem postopku Izvirni znanstveni clanek UDK 332.64:347.67 Vrednotenje nepremicnin v zapušcinskem postopku PETER LAMOVEC doktor znanosti, univerzitetni diplomirani inženir geodezije, asistent na Fakulteti za gradbeništvo in geodezijo Univerze v Ljubljani PETRA LAMOVEC HREN magistrica prava, mlada raziskovalka na Inštitutu za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani 1. Uvod Dedovanje je eden od nacinov prenosa lastninske pravice, pri katerem preide z zapustnika na njegove dedice premoženje, ki ga ima zapustnik ob svoji smrti. Premoženje obsega stvari, med katere spadajo premicnine, nepremicnine in pravice (glej 2. clen Zakona o dedovanju – ZD1). Kdo bo prejemnik premoženja, je odvisno od ravnanja zapustnika. Ce zapustnik do smrti ostane pasiven, se vse njegovo premoženje, ki ga ima ob smrti, razdeli na podlagi zakonskih dolocb o zakonitem dedovanju. Kdo spada med dedice in kolikšen je dedni delež vsakega od njih, je tako že vnaprej doloceno. Sodišca na podlagi dednih deležev dolocijo solastniške deleže na premoženju.2 Druga možnost je, da zapustnik sestavi oporoko, s katero lahko spremeni zakoniti dedni red. Po nacelu oporocne svobode lahko prosto izbira, kdo naj bo dedic in katero premoženje naj dobi, vendar mora ravnati v okviru razpoložljivega dela zapušcine. Del zapušcine je namrec rezerviran za najožje družinske clane, ki jim pravo namenja posebno varstvo.3 Za oporocno razpolaganje se zapustniki odlocajo predvsem v primerih, ko ne želijo premoženja razdeliti enako med vse dedice, ampak stvari razdeliti na drugacen nacin. 1 Uradni list SRS, št. 15/76 in nasl. 2 Zupancic, str. 77. Pri tem velja omeniti, da nekateri avtorji v teoriji zagovarjajo stališce, da dolocitev dednih deležev ne pomeni samodejnega prehoda iz režima skupne lastnine v solastnino, ampak vztrajajo pri skupni lastnini. Koncina Peternel, str. 25–26. 3 Croucher, str. 24. Dedici, ki so med seboj soglasni in se strinjajo z zapustnikovo delitvijo, ne glede na to, ali gre za zakonito ali oporocno dedovanje, s svojim sodelovanjem omogocajo hitrejši zakljucek zapušcinskega postopka. Ce se med dedici pojavi spor glede delitve zapušcine, je reševanje spornih vprašanj odvisno od vrste zahtevka oziroma tega, s cim se dedici ne strinjajo.4 Za vrednotenje premoženja, ki ga je zapustnik zapustil, in darila, dana za casa življenja, je pristojno sodišce v okviru zapušcinskega postopka. Kako zahteven je ta postopek, je med drugim odvisno tudi od oblike premoženja, ki sestavlja zapušcino, in daril, izrocenih med življenjem zapustnika. Denar je genericna stvar in jo je zaradi narave stvari mogoce enostavno vrednotiti in deliti. Ce zapušcino sestavljajo na primer le denarna sredstva, je njihova vrednost že vnaprej znana in je mogoce hitro izracunati, koliko bi prejel vsak dedic. Vec težav povzrocajo premicnine in nepremicnine, ki se jih ne da fizicno razdeliti. Oporocitelj lahko z oporoko neenakomerno razdeli premoženje in zaradi napacne predstave o vrednosti posameznih stvari povzroci prikrajšanje nekaterih dedicev, saj njihov del ne dosega niti nujnega deleža. Ce so nekateri od dedicev pred zapustnikovo smrtjo že prejeli darila in se bo v zapušcinskem postopku zahtevalo, da se v zapušcino vracunajo vsa darila, bo vrednost prejetih daril lahko vplivala na velikost nujnih deležev nekaterih dedicev oziroma dednih deležev vseh dedicev.5 V primeru dolgov bo vrednost podedovanega premoženja pomenila mejo, do višine katere je dedic še odgovoren za nastale dolgove.6 Ker nagajanje ali cloveška neumnost ne pozna meja,7 se seveda lahko zaplete že pri delitvi stvari z zelo majhno vrednostjo, kot je na primer cajni servis ali komplet igralnih kart. Tem bolj ko narašca vrednost premoženja, temu ustrezno narašca tudi zanimanje dedicev po njem. Tako so zaradi svoje vrednosti in materialne narave lahko hitro predmet spora predvsem nepremicnine. Vsak od dedicev ima svoje mnenje in interese glede vrednosti konkretne nepremicnine, ki temelji na njegovi predstavi o vrednosti nepremicnine in položaju, v katerem nastopa kot dedic, zato lahko nastanejo manjša ali vecja razhajanja o tem, kolikšna je prava vrednost stvari. Taka situacija pa vodi v spore in zahtevo po ugotovitvi resnicne vrednosti 4 Zapušcinsko sodišce napoti stranke na pravdo ali na upravni postopek, ce so sporna dejstva, pravica do volila ali kakšna druga pravica iz zapušcine. Katero premoženje spada v zapušcino, rešuje pravdno sodišce. Spore o uporabi prava rešuje zapušcinsko sodišce. Glej 210. do 212. clen ZD. Ce pa obstoj premoženja ni problematicen, ampak je problematicna njegova ocena oziroma vrednost, mora to vprašanje rešiti zapušcinsko sodišce samo. Pri tem si lahko pomaga s strokovnjaki s tega podrocja. 5 Koncina Peternel, str. 32. 6 Zupancic, Žnidaršic Skubic, str. 230. 7 Povzeto po izjavi Alberta Einsteina: »Two things are infinite.The universe and human stupidy… and I'm not sure about the universe.« Glej: (6. 8. 2021). nepremicnine. Ce je sporno le vprašanje vrednosti zapušcine, zapušcinsko sodišce ne prekinja postopka, ampak je za ugotavljanje vrednosti pristojno samo.8 2. Vrednotenje zapušcine Vrednotenje zapušcine je postopek, v katerem se popiše in oceni zapustnikovo celotno premoženje, ki ga je imel ob svoji smrti. Cenitve sicer niso omejene na zapušcinski postopek, je pa to postopek, v katerem se bodisi v izvedbi sodnika bodisi v izvedbi cenilca izvedejo. Z vrednostjo zapušcine se sodišce ukvarja v zapušcinskem postopku, ko mora ugotoviti cisto vrednost zapušcine, ki je izhodišce za izracun sodne takse (glej 25. clen Zakona o sodnih taksah – ZST9), vrednost zapušcine pa je lahko pomembna tudi za uveljavljanje nekaterih drugih institutov, kot je nujni delež, vracunanje daril ali odgovornost za zapustnikove dolgove. Vsak od dedicev ima svoje mnenje glede vrednosti zapušcine in vrednosti premoženja, ki mu pripada na podlagi dednega naslova. Ker dedici mnenja o vrednosti premoženja oblikujejo na podlagi svojih subjektivnih zaznavanj in predstav, se lahko zgodi, da se njihove ocene med seboj precej razlikujejo.10 Pogosto se zgodi, da imajo obcutek, da so drugi dedici dobili veliko, medtem ko so bili sami deležni le drobtinic. Ali je ta njihov obcutek utemeljen ali je le posledica pretirane custvene zanesenosti in pristranskosti, je mogoce preveriti s tem, da se naredi strokovna ocena premoženja. Strokovno izvedeno vrednotenje te dvome odpravlja in omogoca, da izracunane vrednosti stvari cim bolj izražajo realno stanje in omogocajo sodišcu, da cim pravicneje izpelje postopek. Pri tem so zaradi svoje vrednosti predmet cenitve predvsem nepremicnine, na katere se tudi osredotoca prispevek. Nalogo vrednotenja lahko prevzame sodišce, lahko pa to delo prepusti drugim. Ce to delo opravlja sodišce, ugotavlja vrednost po prostem preudarku, pri cemer izhaja iz izjav dedicev in druge listinske dokumentacije, s katero razpolaga.11 V zahtevnejših primerih si lahko pomaga s sodnimi cenilci,12 ki s svojim znanjem pomagajo sodišcu pri ugotavljanju vrednosti premoženja. Zahtevnost dela cenilca je odvisna od obsega zapušcine in oblike premoženja, ki spada vanjo. 8 Sklep Višjega sodišca v Kopru Cp 397/99 z dne 16. 11. 1999. 9 Uradni list RS, št. 37/08 in nasl. 10 Mitrovic, str. 228. 11 Sklep Višjega sodišca v Ljubljani II Cp 1110/2017 z dne 30. 5. 2017, sklep Višjega sodišca v Ljubljani I Ip 711/2021 z dne 26. 5. 2021. 12 Naloga sodnega cenilca je, da na zahtevo sodišca poda izvid o gospodarskih lastnostih stvari ali pravice ter cenitev njene vrednosti oziroma vrednosti na njej povzrocene škode. Glej drugi odstavek 2. clena Zakona o sodnih izvedencih, sodnih cenilcih in sodnih tolmacih (ZSICT, Uradni list RS, št. 22/18). Delo sodnih cenilcev drugih sodnih pomocnikov ureja poseben Zakon o sodnih izvedencih, sodnih cenilcih in sodnih tolmacih (ZSICT).13 ZSICT ureja status sodnih cenilcev, pogoje in postopek imenovanja ter razrešitve, vodenje imenikov in evidenc, disciplinsko odgovornost in postopek, strokovno izpopolnjevanje, preizkuse strokovnosti, placilo za opravljeno delo in druga vprašanja, ki se nanašajo na podrocje sodnega izvedenstva, sodnega cenilstva in sod- nega tolmacenja (glej 1. clen ZSICT). Poleg dela cenilcev ureja ZSICT tudi pristojnosti in nacin delovanja Strokovnega sveta za sodno izvedenstvo, sodno cenilstvo in sodno tolmacenje (Strokovni svet), ki deluje kot usklajevalni organ z nalogo opravljanja strokovnih nalog za potrebe sodnega izvedenstva, sodnega cenilstva in sodnega tolmacenja ter sodeluje pri zagotavljanju enotnosti in varovanju integritete sodnega izvedenstva, sodnega cenilstva in sodnega tolmacenja (glej 5. clen ZSICT). ZSICT doloca petnajst podrocij, na katerih delujejo sodni izvedenci, cenilci in tolmaci, znotraj tega pa so podrocja razdeljena še na podpodrocja. Strokovna podrocja in znotraj teh podpodrocja, na katerih lahko delujejo sodni cenilci, so razvidna iz imenika sodnih izvedencev, ki je objavljen na spletni strani Ministrstva za pravosodje RS in v katerega so vkljuceni tudi sodni cenilci.14 Poleg sodnih cenilcev strokovne cenitve premoženja opravljajo tudi pooblašceni ocenjevalci vrednosti, ki svoj naziv pridobijo z izobraževanjem pri Slovenskem inštitutu za revizijo. Ocenjevalci vrednosti so kvalificirani za vrednotenje treh podrocij: nepremicnin, strojev in opreme ter podjetij.15 Vsako podrocje dela zahteva svoje samostojno izobraževanje in je urejeno s podzakonskimi akti.16 Pooblašceni ocenjevalci vrednosti so enako strokovno usposobljeni kot sodni cenilci in morajo opraviti zahteven preizkus znanja, s katerim izkažejo svojo strokovnost in usposobljenost. Sodni cenilci in pooblašceni ocenjevalci vrednosti imajo strokovna znanja, na podlagi katerih lahko objektivno izvedejo cenitev, ki izraža realno stanje, ne pa subjektivnega mnenja strank. Njihovo delo temelji na skrbni analizi zbranih tržnih podatkov in uveljavljenih metodoloških pristopih. Med sodnimi cenilci in pooblašcenimi ocenjevalci vrednosti obstaja nekaj razlik,17 ena od njih je tudi, da sodnega cenilca za konkretno delo doloci sodišce, ki potrebuje stro 13 Uradni list RS, št. 22/18. 14 Glej: (9. 8. 2021). 15 Glej: (9. 8. 2021). 16 Pravilnik o pridobitvi potrdila o strokovnih znanjih za opravljanje nalog pooblašcenega ocenjevalca vrednosti strojev in opreme (Uradni list RS, št. 97/10), Pravilnik o pridobitvi potrdil o strokovnih znanjih za opravljanje nalog pooblašcenega ocenjevalca vrednosti podjetij (Uradni list RS, št. 93/11 in nasl.) in Pravilnik o pridobitvi potrdila o strokovnih znanjih za opravljanje nalog pooblašcenega ocenjevalca vrednosti nepremicnin (Uradni list RS, št. 97/10 in nasl.). 17 Razlike med njimi so v pooblastilih, ki jih imajo, v izobraževanju, obnavljanju znanja, organu nadzora. Glej: (10. 8. 2021), (10. 8. 2021). kovno mnenje, medtem ko pooblašceni ocenjevalci nepremicnin delujejo na trgu po narocilu strank. S tem, ko cenilca doloci sodišce, je zagotovljena enakovredna in nepristranska obravnava vseh udeleženih strank, saj cenilec v postopku sodeluje kot tretja oseba, njegovo koncno mnenje pa temelji na objektivnosti in strokovnosti. Ce bi cenilca dolocila stranka, bi (ne) upraviceno lahko ustvarjal obcutek pristranosti in ravnanja v interesu svoje stranke. Vsaka od strank si namrec prizadeva, da bi se ugotovljena vrednost cim bolj skladala z njenimi interesi. Zato bi bila vrednost ocenjenega premoženja v primeru, da bi cenitev nastala na zahtevo ene stranke, lahko precej drugacna, bodisi višja bodisi nižja, od tiste, ki jo izracuna sodni cenilec. Dejansko je nemogoce, da bi dva cenilca, ceprav oba doloci sodišce, prišla do povsem enakega rezultata, saj je izracun odvisen od izbora nepremicnin in njihovih konkretnih vrednosti, vendar bi bilo utemeljeno pricakovati, da bosta obe oceni glede na zahtevo po primerljivosti podobni. Cenitev pooblašcenih ocenjevalcev praviloma ni namenjena dokazovanju v sodnem postopku, ampak se izvede za potrebe nakupa, prodaje, hipotekarnega kredita, davcnega postopka itd.18 Ce stranka predloži tako cenitev v sodnem postopku, jo sodišce obravnava le kot del strankinega trditvenega gradiva, sodno odlocbo pa lahko nanjo opre, ce stranki soglašata z uporabo take cenitve.19 Sodišce si pri ugotavljanju vrednosti premoženja lahko pomaga z vrednostjo, kot izhaja iz javne evidence Geodetske uprave RS (GURS), ali z drugimi dokazi, ki so jih predložile stranke. Pri tem si mora prizadevati, da se postopek izpelje s cim manjšimi stroški (glej prvi odstavek 11.clena Zakona o pravdnem postopku – ZPP20). Ce se stranke ne strinjajo s cenitvijo po GURS-u, lahko v postopek vkljuci sodnega cenilca in naloži strankam placilo predujma zanj. Izracun vrednosti nepremicnin, objavljenih na omenjenem portalu, je nastal na podlagi pro- jekta množicnega vrednotenja nepremicnin, ki ga je izvedel GURS. Izracuni so bili prvic objavljeni konec leta 2011, pozneje pa so bile izvedene še tri indeksacije. Po novem Zakonu o množicnem vrednotenju nepremicnin (ZMVN-1)21 se modeli vrednotenja nepremicnin preverjajo na vsaki dve leti. Objavljena vrednost nepremicnin naj bi izražala realno stanje na trgu.22 Ali to drži, je odvisno od natancnosti popisa in upoštevanja vseh okolišcin, ki so vplivale oziroma bi lahko vplivale na vrednost nepremicnine. Ker vrednotenja niso izvajali ustrezno kvalificirani ocenjevalci, so namrec lahko nastala vecja ali manjša odstopanja, kar je lahko pripeljalo do subjektivnih ocen. Pri nekaterih nepremicninah je namrec njihova cena 18 Glej: (10. 8. 2021). 19 Sklep Višjega sodišca v Ljubljani I Cp 1671/2011 z dne 30. 11. 2011. Glej: (6. 8. 2021). 20 Uradni list RS, št. 26/99 in nasl. 21 Uradni list RS, št. 77/17 in nasl. 22 Mitrovic, str. 230, 233. presenetljivo nizka in pri uporabniku vzbujajo dvom, ali gre za realno vrednost ali je vrednost prilagojena glede na parcialne interese. Ravno zato je pomembno, da v primeru spora svojo oceno poda tudi cenilec, ki pri izracunu upošteva karakteristike ocenjevane nepremicnine. Pri ugotavljanju vrednosti sodišce locuje med cisto vrednostjo zapušcine in obracunsko vrednostjo zapušcine. V prvem koraku izracuna cisto vrednost zapušcine, ki pomeni vrednost zapustnikovega premoženja ob smrti, vendar brez zapustnikovih dolgov, nekaterih dolgov zapušcine in stroškov pogreba.23 Prav tako se izloci premoženje, ki ni predmet dedovanja (izlocitve v korist potomcev po 32. clenu ZD, izlocitve gospodinjskih predmetov po 33. clenu ZD in izlocitve zaradi prejemanja socialnih pomoci24 po 128. clenu ZD). Dobljena vrednost pomeni že omenjeno cisto zapušcino.25 Na podlagi ciste vrednosti zapušcine sodišce lahko izracuna višino sodne takse (glej 25. clen ZST). Za izracun nujnega deleža pa je treba narediti še en korak in ugotoviti obracunsko vrednost zapušcine.V tem primeru je treba cisti vrednosti zapušcine prišteti še darila, ki jih je zapustnik dal v svojem življenju.26 Pri tem se darila ne vracajo fizicno, ampak se upoštevajo miselno.27 Prejeta darila se vrednotijo glede na stanje ob daritvi in po vrednosti, ki jo ima ob zapustnikovi smrti. S tem se doseže enaka obravnava dedicev glede neodplacno pridobljenega premoženja.28 Neodplacnost je bistvena zahteva za upoštevanje daril v izracunu. Namen teh dolocb je, da se prepreci, da bi zapustnik izigral predpise in v obliki bogatih daril osiromašil zapušcino ter s tem prikrajšal nujne dedice.29 3. Nacini ocenjevanja vrednosti nepremicnin Pred osamosvojitvijo je v Sloveniji imelo ocenjevanje vrednosti nepremicnin le administrativni znacaj. Država je za svoje potrebe predpisala svoje nacine ocenjevanja nepremicnin.30 Sodobni tržni nacini ocenjevanja vrednosti nepremicnin so k nam zaceli prodirati s procesom 23 Pavlin, str. 181. 24 Upravicenca do (dela) premoženja zapustnika, ki je prejemal socialno pomoc, sta država in obcina, odvisno od vira, iz katerega se je pomoc financirala. Državni organi lahko opravijo preliminarno oceno vrednosti zapušcine, še preden se zacne s tem vprašanjem ukvarjati sodišce. Ce so zapušcina nepremicnine in se pri tem ugotovi, da bodo stroški, povezani z nepremicnino, presegli njeno vrednost, se država lahko odpove pravici do omejitve dedovanja na tem delu zapustnikovega premoženja. Glej 129. clen ZD in 3. clen Uredbe o ureditvi nekaterih vprašanj glede pridobivanja premoženja države iz naslova dedovanja (Uradni list RS, št. 14/19 in 54/21). 25 Šinkovec, Tratar, str. 120. 26 Pavlin, str. 181. Pri tem se ne upoštevajo vsa darila, ki jih je oporocitelj kadarkoli dal, ampak so dolocene omejitve glede vrste daril, obdarjencev in casa obdaritve. Šinkovec, Tratar, str. 120. 27 Pavlin, str. 181. 28 Sodba in sklep Višjega sodišca v Ljubljani I Cp 1015/2012 z dne 14. 11. 2012. 29 Šinkovec, Tratar, str. 128; Rijavec, str. 44. 30 Grum, str. 13. lastninskega preoblikovanja v zacetku devetdesetih let.31 Leta 2002 je bila Slovenija sprejeta v polnopravno clanstvo Odbora za Mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti (IVSC) in se je s tem pridružila državam, ki v praksi ocenjevanja vrednosti uveljavljajo Mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti (MSOV). Z aktom Hierarhija standardov ocenjevanja vrednosti32 pa so MSOV tudi formalnopravno uveljavljeni kot obvezni standardi ocenjevanja vrednosti nepremicnin. Pri vrednotenju nepremicnin se moramo najprej vprašati, kaj je predmet vrednotenja in katero vrsto vrednosti bomo ocenjevali. Sama nepremicnina je le fizicna tvorba, ki ne bi imela vrednosti brez koristi in pravic. Vrednost nepremicnine torej izhaja iz pravic in koristi, ki so posledica lastništva, posesti in uporabe te nepremicnine.33 Lastništvo pa je lahko s prejudiciranimi pravili, sprejetimi z zakonom, omejeno, zato mora ocenjevalec vrednosti nepremicnin dobro poznati državne in lokalne zakone, predpise oziroma zakonsko regulativo.34 Obstaja veliko razlicnih vrst vrednosti, med katerimi je za potrebe vrednotenja nepremicnega premoženja v zapušcinskem postopku obicajno ocenjevana tržna vrednost nepremicnine. Tržna vrednost je po MSOV 202035 definirana kot ocenjeni znesek, za katerega naj bi voljan kupec in voljan prodajalec zamenjala sredstvo ali obveznost na datum ocenjevanja vrednosti v poslu med nepovezanima in neodvisnima strankama po ustreznem trženju, pri katerem sta stranki delovali seznanjeno, preudarno in brez prisile. Primeri drugih, tudi na sodišcih obravnavanih, netržnih vrednosti so vrednost pri prisilni prodaji (v primeru izvršbe ali stecaja), posojilna vrednost (pri dajanju poroštev) in zavarovalna vrednost (pri zavarovanju). Vsaka vrsta ocenjevane vrednosti ima svoje posebnosti, ki jih je treba upoštevati v procesu vrednotenja. Za plasticni prikaz se lahko uporabi primer tržne vrednosti in zavarovalne vrednosti pri ocenjevanju vrednosti stanovanjske hiše. Pri zavarovanju hiše je pomembna gradbena vrednost nove zgradbe brez cene zemljišca in komunalne opremljenosti. Pri zavarovanju starejše hiše pa se ocenjena gradbena vrednost nove zgradbe zmanjša še za znesek izgubljene vrednosti zaradi obrabe in zastarelosti. Na drugi strani je pri ocenjevanju tržne vrednosti stanovanjske hiše pomembna tudi vrednost lokacije (zemljišca). V praksi tako lahko nastane primer, ko tržna vrednost neke nepremicnine na privlacni lokaciji v veckratnem znesku pre 31 Paznik, Lušnic. 32 Uradni list RS, št. 47/04 (str. 6299). Glej: (9. 9. 2021). 33 Betts, Ely, str. 472. 34 Grum, str. 5, 6. 35 MSOV 2020, str. 18. sega tržno vrednost enake (oziroma podobne) nepremicnine na manj privlacni lokaciji, njuni gradbeni vrednosti, torej tudi zavarovalni vrednosti, pa se med seboj ne razlikujeta.36 Glede na vrsto ocenjevane nepremicnine in znacilnosti nepremicninskega trga oziroma primernost podatkov, ki jih imamo na voljo, izberemo ustrezen nacin vrednotenja. Strokovnjaki za ocenjevanje vrednosti nepremicnin, naj bodo to sodni cenilci, ki delujejo po ZSICT, ali pooblašceni ocenjevalci vrednosti, delovanje katerih je urejeno z Zakonom o revidiranju (ZRev-2),37 lahko pri izbiri nacina za oceno vrednosti izbirajo med tremi splošno znanimi pristopi, ki jih v literaturi zasledimo pod razlicnimi imeni. Po MSOV 202038 so ti nacini poimenovani kot: 1. nacin tržnih primerjav (market approach); 2. na donosu zasnovan nacin (income approach); 3. nabavnovrednostni nacin (cost approach). Vcasih je mogoce za oceno vrednosti iste nepremicnine uporabiti vec razlicnih nacinov vrednotenja. Vsi uporabljeni nacini morajo biti v porocilu o ocenjevanju vrednosti tudi jasno navedeni. 3.1. Nacin tržnih primerjav Nacin tržnih primerjav je najpogosteje uporabljen nacin ocenjevanja tržne vrednosti nepre- micnin. Pristop temelji na nacelu substitucije, in sicer preudaren kupec za navedeno nepre- micnino ne bi placal vec, kot znaša nabavna vrednost druge nepremicnine z enako koristnostjo. To je najbolj realisticen nacin ocenjevanja tržne vrednosti, ki se izvaja po postopku, sestavljenem iz petih korakov.39 V prvem koraku se preuci lokalni trg, kar vkljucuje pregled gibanja cen ter stanja glede razmerja med ponudbo in povpraševanjem. Analizirajo se dejanske tržne prodaje nepremicnin, ki so se zgodile v bližnji preteklosti. Analiza vkljucuje pregled prodajnih cen, znacilnosti prodanih nepremicnin in okolišcin, v katerih so bile te prodane. V drugem koraku se opravi izbor primerljivih prodaj, to so prodane nepremicnine, ki so cim bolj podobne ocenjevani nepremicnini. Nabor podatkov mora vkljucevati le verodostojne podatke tako glede znacilnosti nepremicnine kot vrste transakcije. V naslednjem koraku se izvedejo prilagoditve med vsako primerljivo nepremicnino in ocenjevano nepremicnino. Na nedavno prodanih primerljivih nepremicninah se cene prilagodijo tako, da se na primerljivih nepre 36 Pšunder, Ledinšek, str. 2. 37 Uradni list RS, št. 65/08 in nasl. 38 MSOV 2020, str. 28. 39 Potek vrednotenja sledi nacinu, ki ga zagovarja tudi ameriško združenje ocenjevalcev ASA. Glej: (6. 9. 2021). micninah predpostavijo znacilnosti ocenjevane nepremicnine. Prilagoditve se lahko nanašajo na fizicno stanje, funkcionalnost, ekonomske znacilnosti, pogoje prodaje, stanje na trgu in druge bistvene znacilnosti, ki vplivajo na vrednost. V cetrtem koraku se na osnovi dolocitve višine prilagoditev po posameznih opazovanih lastnostih ocenijo prilagojene tržne vrednosti primerljivih nepremicnin. V sklepnem delu se na osnovi prilagojenih tržnih vrednosti primerljivih nepremicnin (dolocenih v cetrtem koraku) ocenijo tržne vrednosti ocenjevanega premoženja.40 Nacin tržnih primerjav je primeren zlasti v okolju, kjer je trg nepremicnin aktiven (na primer mesta), in za nepremicnine, za katere je na razpolago dovolj podatkov o njihovih tržnih cenah (na primer stanovanja in stanovanjske hiše).Ce podatkov o prodajah primerljivih nepremicnin ni oziroma jih je premalo, moramo vrednost oceniti po enem od preostalih dveh nacinov. 3.2. Na donosu zasnovan nacin Za oceno vrednosti na donosu zasnovanem nacinu se uporabljajo razlicne metode s skupno znacilnostjo, da vrednost temelji na dejanskem ali ocenjenem donosu, ki ga ustvarja ali bi ga lahko ustvaril lastnik.41 Tudi ta nacin temelji na nacelu substitucije, vendar je treba to nacelo pri nacinu donosa razumeti v smislu iskanja primerljivih donosov nadomestne nepremicnine in posledicno ocenitve sedanje vrednosti teh donosov. Pri tem nacinu se uporabljata zlasti dve metodi: metoda neposredne kapitalizacije, ki temelji na neposrednem razmerju med donosom in vrednostjo nepremicnine, in metoda diskontiranega denarnega toka, ki temelji na upoštevanju sedanje vrednosti prihodnjih denarnih tokov.42 Omenjeni nacin je uporaben zlasti pri ocenjevanju tržne vrednosti nepremicnin, ki prinašajo stalne donose. V zadevah dedovanja so to zlasti stanovanjske hiše in stanovanja, ki se dajejo v najem. Sicer pa se ta nacin pogosto uporablja tudi za ocenjevanje vrednosti industrijskih objektov, poslovnih prostorov, hotelov in podobnih nepremicnin, ki so namenjene ustvarjanju donosa. 3.3. Nabavnovrednostni nacin Nabavnovrednostni nacin temelji na ugotavljanju višine stroškov, ki nastanejo ob gradnji popolnoma enake (reprodukcijska vrednost) ali podobne nepremicnine (nadomestitvena vrednost) z upoštevanjem zmanjšanja te vrednosti zaradi fizicnih, notranjih in zunanjih vpli 40 Pšunder, Ledinšek, str. 4; Grum, str. 64–65. 41 Grum, str. 28. 42 Pšunder, str. 4; Grum, str. 86–87. vov.43 Ocena nadomestitvenih oziroma reprodukcijskih stroškov je mogoca za stavbe in druge objekte na zemljišcu. Po tem nacinu pa ni mogoce oceniti vrednosti zemljišca. Tudi pri tem nacinu velja nacelo substitucije, saj preudaren investitor za nepremicnino ne bo pripravljen placati vec, kot znašajo stroški gradnje enakovredne nepremicnine. Pri ugotavljanju vrednosti celotne nepremicnine moramo loceno oceniti vrednost zemljišca in vrednost grajenih objektov. Zemljišce se ocenjuje, kot da bi bilo nepozidano. Uporabi se lahko vec nacinov, vendar se pretežno uporablja že predstavljeni nacin tržnih primerjav. Nato oceni- mo reprodukcijske oziroma nadomestitvene stroške osnovnega objekta in pomožnih objektov na zemljišcu ter vrednost zunanje ureditve. Poleg tega se oceni tudi obseg zmanjšanja vrednosti objektov zaradi fizicnega poslabšanja ter funkcionalnega in ekonomskega zastaranja. Na koncu seštejemo nadomestitvene oziroma reprodukcijske vrednosti objektov na zemljišcu (zmanjšane za obseg poslabšanj in zastaranj) ter vrednost zemljišca. K skupni vrednosti nepremicnine dodamo še amortizirano vrednost zunanje ureditve, ce ta obstaja.44 Nabavnovrednostni nacin je ugoden za uporabo, ce je na razpolago dovolj podatkov o nadomestitvenih oziroma reprodukcijskih stroških in o velikosti zmanjšanja vrednosti nepremicnine zaradi poslabšanja oziroma zastaranja. V nasprotnem primeru je ta pristop dolgotrajen, zahteva pa tudi veliko znanja iz gradbeništva, saj mora ocenjevalec vrednosti dobro poznati gradbene materiale, tehnologije gradnje in gradbene kalkulacije, poleg tega pa še kot pri vseh drugih nacinih ocenjevanja vrednosti poznati trg nepremicnin.45 Nacin je primeren za oceno vrednosti v primerih, ko ne moremo uporabiti nacina tržnih primerjav ali na donosu zasnovanega nacina. Takšen primer so nove stavbe in stavbe za posebne (»specialne«) namene, ki so v postopkih dedovanja redkejše. 4. Sklep V prispevku so predstavljeni trije osnovni pristopi vrednotenja stvari s poudarkom na vrednotenju nepremicnin. Ne glede na uporabljen nacin vrednotenja nepremicnin si vsak, ki naroci cenitev, želi, da bi bila ugotovljena vrednost odraz prave vrednosti. Kljub vsemu pa vec pooblašcenih ocenjevalcev vrednosti ali sodnih cenilcev, ki bi ocenjevali vrednost iste nepremicnine, ne bi dobilo enakih vrednosti. Razlogov je seveda vec. Eden od njih je že v nepopolnih nepremicninskih evidencah, iz katerih ocenjevalci vrednosti crpajo podatke. Zato ocenjevalci vrednosti opravijo ogled ocenjevane nepremicnine na terenu, da se prepricajo o lastnostih 43 Grum, str. 29. 44 Pšunder, str. 5. 45 Prav tam. nepremicnine, ki so jih lahko predhodno dobili iz javno dostopnih evidenc. Pri tem se je treba zavedati, da je ucinkovitost kontrolnega ogleda nepremicnine mocno odvisna od ocenjevalcevega strokovnega znanja, zlasti iz gradbeništva, in kakovosti opravljenih kontrolnih meritev, ki v nobenem primeru ne morejo biti uradne meritve, saj je pristojnosti za njihovo izvedbo zakon podelil geodetom. Poleg tega ocenjena vrednost ne temelji le na matematicnem izracu- nu. Kljub uporabi matematicnih orodij zlasti v postopkih dolocanja prilagoditev je še vedno vec odlocitev med procesom ocenjevanja odvisnih od lastne presoje ocenjevalca, pri cemer so poleg znanja pomembne še izkušnje. Lastni presoji ocenjevalca je prepušcena tudi izbira primerljivih nepremicnin, ki je pri nacinu tržnih primerjav eden kljucnih korakov. Ker je torej znano, da bi bili rezultati vec cenitev iste nepremicnine, ki bi jih opravili razlicni ocenjevalci vrednosti, razlicni, bi veljalo tej problematiki nameniti vec pozornosti. Predvsem se mora pravna stroka vprašati, ali je s trenutnimi predpisi zagotovljena pravna varnost udeležencev v postopkih na sodišcih, stroka ocenjevalcev vrednosti pa se mora vprašati, ali porocila o ocenjevanju vrednosti tudi v praksi zadostijo vsem predpisanim strokovnim zahtevam. Vsi ocenjevalci vrednosti formalno sicer zadostijo pogojem glede ustrezne izobrazbe, potrebnih znanj in delovnih izkušenj, saj to potrjujejo s svojim imenovanjem oziroma licenco. Vendar se v praksi kljub zakonsko predpisanemu obveznemu strokovnemu izpopolnjevanju in sprotnemu seznanjanju z novimi dognanji pojavljajo primeri cenitev, ki ne sledijo sodobnim standardom na podrocju vrednotenja, ampak so v njih še vedno prisotne sledi administrativnega vrednotenja, ki je v Sloveniji potekalo pred osamosvojitvijo. Odstopanje ocenjene vrednosti od prave vrednosti nepremicnine lahko v primeru dedovanja celo povzroci, da oseba ni upravicena do nujnega deleža, medtem ko bi v primeru pravilne izvedbe vrednotenja bila. Ceprav je cilj sodnega cenilca pomagati sodišcu pri iskanju prave vrednosti nepremicnine, ki najbolj objektivno izraža dejansko stanje nepremicnine glede na razmere na nepremicninskem trgu v ocenjevanem trenutku, lahko nedoslednost v postopku vrednotenja onemogoci pravicen zakljucek sodnega postopka. Tako ravnanje ima za dedice pomembne ucinke na financnem podrocju, vpliva pa tudi na njihovo zaupanje v sodni sistem. V želji po izboljšanju kakovosti izdelanih porocil o ocenjevanju vrednosti bi veljalo razmisliti tudi o poostrenem nadzoru, saj neupoštevanje pravil znanosti in stroke, ce zaradi tega nastanejo ali bi lahko nastale hujše škodljive posledice za stranke ali druge udeležence, pomeni kršitev, zaradi katere se lahko odvzame pravica do nadaljnjega opravljanja teh nalog (glej 30. clen ZSICT). Zagotavljanje ustrezne kakovosti cenitev je v sodnih postopkih (vkljucno s postopki dedovanja) kljucno, da se zagotovi pravicnost sodnih odlocitev. Poleg tega lahko neustrezne cenitve vodijo tudi v zahtevke po novi cenitvi drugega cenilca, s cimer se vecajo stroški in daljša cas trajanja sodnega postopka. Literatura BETTS, Richard M., ELY, Silas J. Basic Real Estate Appraisal, Sixth Edition. Mason (Ohio): Thomson South-Western, 2005. CROUCHER, Rosalind F. How Free Is Free: Testamentary Freedom and the Battle between Family and Property. Australian Journal of Legal Philosophy, 2012, letn. 37, št. 9, str. 9–27. GRUM, Bojan. Vrednotenje nepremicnin, e-ucbenik za študente (1. izd.). Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta, 2012. Dostopno na: (25. 11. 2021). KONCINA PETERNEL, Mateja. Delitev skupnega premoženja v zapušcinskem in pravdnem postopku. Pravni letopis, 2013, str. 25–38. Mednarodni standardi ocenjevanja vrednosti, MSOV 2020 (slovenski prevod). International Valuation Standards Council, 2019. Dostopno na: https://si-revizija.si/ocenjevalci/pravila- -stroke (25. 11. 2021). MITROVIC, Dušan. Uporaba sistema množicnega vrednotenja nepremicnin. Geodetski vestnik, 2010, letn. 54, št. 2, str. 228–241. PAVLIN, Sabina. Nujni dedici. Ljubljana: Uradni list RS, 2012. PRAZNIK, Bojan, LUŠNIC, Karin. Standardi ocenjevanja vrednosti, Gradivo za izobraževanje za pridobitev strokovnega naziva pooblašceni ocenjevalec vrednosti nepremicnin. Ljubljana: Slovenski inštitut za revizijo, 2008. PŠUNDER, Igor, LEDINŠEK, Vlado. Osnove ocenjevanja vrednosti nepremicnin, strojev in opre- me. 9. seminar zavarovalnih zastopnikov in zavarovalnih posrednikov (20. januar 2011, Ljubljana). Ljubljana: Slovensko zavarovalno združenje, 2011. RIJAVEC, Vesna. Darilna pogodba. Pravnik, 2004, letn. 59, št. 1/3, str. 39–52. ŠINKOVEC, Janez,TRATAR, Boštjan. Veliki komentar zakona o dedovanju s sodno prakso. Ljubljana: Primath, 2005. ZUPANCIC, Karel. Temeljna nacela dednega prava. Pravni letopis, 2008, str. 75–82. ZUPANCIC, Karel, ŽNIDARŠIC SKUBIC, Viktorija. Dedno pravo, 3., spremenjena in dopolnjena izdaja. Ljubljana: Uradni list RS, 2009. Upravno pravo V. KATJA ŠTEMBERGER Upravne pogodbe v pravnih redih držav nekdanje Jugoslavije Izvirni znanstveni clanek UDK 342:347.44 Upravne pogodbe v pravnih redih držav nekdanje Jugoslavije KATJA ŠTEMBERGER magistrica prava, asistentka in doktorska kandidatka na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani 1. Uvod Upravne pogodbe kot poseben pravni institut vzbujajo pozornost upravnih teoretikov že vec kot stoletje. Najdemo jih v skoraj vseh evrokontinentalnih pravnih sistemih, bodisi kot zakonsko urejen institut bodisi kot institut, ki je uveljavljen le v teoriji in/ali sodni praksi.1 Njihov izvor sega v Francijo konec 19. in zacetek 20. stoletja,2 ki je dala tudi najbolj poglobljeno in celovito obravnavo tega instituta, pomembno vlogo pri razvoju pa je imela tudi Nemcija. Fran- coska in nemška ureditev sta tako dva glavna modela ureditve upravnih pogodb na evropskem pravnem podrocju, po katerih so se nato bolj ali manj zgledovale tudi druge evropske države. Na prisotnost pogodb, ki izpolnjujejo opredelilne znake upravnih pogodb tudi v slovenskem pravnem redu, je upravna teorija opozorila že leta 20003 in ob tem poudarila potrebo po uveljavitvi vsaj nekaterih elementov upravnih pogodb tudi pri nas. Od teh razprav je minilo že vec kot 20 let, številne države, med njimi tudi vecina držav nekdanje Jugoslavije (Republika Hrvaška, Republika Srbija, Republika Severna Makedonija, Republika Kosovo in Republika Crna gora),4 so v vmesnem casu zakonsko uredile institut upravnih pogodb, v Sloveniji pa temu vprašanju ni bilo posveceno prav veliko pozornosti. Vse navedeno je zanimivo predvsem zato, ker je v tem casu institut upravnih pogodb sprejela tudi sodna praksa, ki poudarja, da zaradi odsotnosti pravne ureditve teh pogodb v slovenskem pravu nima potrebne (javnopravne) podlage, po kateri bi te pogodbe presojala, zato zanje uporablja pravila obligacijskega prava. 1 Milenkovic, str. 67. 2 O tem tudi Aviani in Đerda, str. 476. 3 Glej Pirnat, 2000, str. 143–162. 4 V nadaljevanju Hrvaška, Srbija, Severna Makedonija, Kosovo in Crna gora. Prispevek analizira ureditev upravnih pogodb v pravnih redih držav nekdanje Jugoslavije. Poleg zgodovine in pravne tradicije upravnega prava5 je tem državam skupno, da so, z izjemo Slovenije ter Bosne in Hercegovine, v zadnjih dvanajstih letih z reformo upravne procesne zakonodaje institut upravnih pogodb uredile v zakonu o splošnem upravnem postopku.6 Kljub številnim podobnostim obstajajo med ureditvami v posameznih državah tudi nekatere razlike, ki bodo predstavljene v tem prispevku. Prispevek je vsebinsko razdeljen na tri dele. V prvem delu so predstavljeni temeljne znacilnosti upravnih pogodb, kriteriji za njihovo prepoznavo in razlikovanje od drugih vrst pogodb uprave ter stališca slovenske upravne teorije in sodne prakse v zvezi z upravnimi pogodbami. Drugi del prispevka zajema primerjalnopravno analizo ureditev upravnih pogodb v državah nekdanje Jugoslavije, pri tem pa se osredinja na naslednje vidike primerjave: opredelitev upravnih pogodb, pogoji za njihovo sklenitev, sprememba in odpoved upravnih pogodb, var- stvo interesov druge pogodbene stranke in sodno varstvo v zvezi z upravnimi pogodbami. Prispevek se sklene s stališci avtorice glede obravnavane tematike. 2. Opredelitev in znacilnosti upravnih pogodb Upravno pogodbo lahko opredelimo kot dvostranski pravni posel, ki ga država ali drug javnopravni subjekt sklene s tretjimi osebami (fizicnimi ali pravnimi) zaradi uresnicevanja javnega interesa in ki je v dolocenem delu pod javnopravnim režimom.7 V teoriji se (obicajno) poudarjajo naslednje znacilnosti upravnih pogodb: • vsaj ena stranka pogodbe je javnopravni subjekt, tj. država (praviloma uprava v njenem imenu) ali drug nosilec državne oblasti, kar posledicno pomeni, da upravna pogodba ne more biti sklenjena med zasebnimi subjekti, ki jim ne bi bilo podeljeno pooblastilo za izvrševanje oblastvenih nalog;8 • pogodba je sklenjena v javnem interesu; • zanjo veljajo nekatere posebnosti glede na druga pogodbena razmerja,9 kar pomeni, da se dolocena pravila, na katerih temelji splošno pogodbeno pravo, v teh razmerjih ne uporabljajo ali se ne uporabljajo v celoti, kot na primer dispozitivnost pravnih norm, prosto urejanje obligacijskih razmerij, enakopravnost udeležencev obligacijskega razmerja, nacelo 5 Podobno o tem tudi Milenkovic, str. 72. 6 Prav tam, str. 71–73. 7 Primerjaj Pirnat, 2000, str. 143. Primerjaj Borkovic, 2002, str. 36. 8 Kerševan, 2007, str. 244. 9 Brown in Bell, str. 193. enake vrednosti dajatev in nacelo pacta sunt servanda (tj. poseben pravni režim upravnih pogodb);10 • za reševanje sporov iz upravnih pogodb so pristojna specializirana upravna sodišca.11 Primerjalnopravno lahko upravna pogodba nastopa ob upravnem aktu in je sklenjena na njegovi podlagi ter ga dopolnjuje, kar pomeni, da izdaji upravnega akta sledi še sklenitev upravne pogodbe, ali je alternativa upravnemu aktu in ga torej v celoti ali deloma nadomešca. V takem primeru organ, namesto da v upravnem postopku izda upravni akt, s stranko sklene upravno pogodbo, s katero uredi sporno razmerje. V prvo skupino uvršcamo Francijo12 in države, ki so bile pod vecjim ali manjšim vplivom francoskega prava, na primer Španija13 in Portugalska14 ter Hrvaška, v drugo skupino pa spadajo Nemcija, Ceška,15 Estonija16 in vecina držav nekdanje Jugoslavije.17 Vsaka pogodba, ki jo s tretjo osebo sklene uprava ali drug nosilec upravne funkcije, še ni upravna pogodba, saj uprava sklepa tudi druge vrste pogodb.18 Po francoskem pravu je namrec udeležba javnopravnega subjekta le nujni, ne pa tudi že zadostni pogoj, da doloceno pogodbo lahko opredelimo kot upravno. Poleg formalnega kriterija (kriterija strank) mora posamezna pogodba izkazovati še materialni kriterij, ki je dolocen alternativno: pogodba je sklenjena v javnem interesu (za izvajanje javne službe ali za doseganje nekih drugih javnih ciljev), ki ima prevlado nad drugimi pogodbenimi interesi (kriterij cilja), ali pogodba vsebuje dolocbe, ki pomenijo prevlado javnopravne strani in jih v zasebnopravni pogodbi druga pogodbena stranka obicajno ne bi sprejela (kriterij vsebine oziroma posebnih dolocb).19 Nemško pravo, nasprotno, temelji na predmetni teoriji, v skladu s katero se upravna pogodba identificira le po predmetu pogodbe (materialni kriterij). Za upravno pogodbo gre, kadar ta ustvarja pravne ucinke na podrocju javnega prava (tj. ustanavlja, spreminja ali doseže prenehanje pravnega razmerja na podrocju javnega prava), ne glede na to, kdo so stranke pogodbe.20 10 Pirnat, 2000, str. 143. 11 Prav tam, str. 144. 12 Truchet, str. 1108–1109. Glej drugi in tretji del zakona o javnih narocilih (fr. Code de la commande publique, CCP). 13 Canales Gil, Huerta Barajas, str. 468–469. 14 Aroso de Almeida, str. 420. 15 Upravne pogodbe so pod pojmom javne pogodbe urejene v ceškem zakonu o upravnem postopku (ceš. Zákon správní rád, ZSR). 16 Glej par. 2 estonskega Zakona o upravnem postopku (est. Haldusmenetluse seadus). 17 Za vec o tem glej Štemberger, str. 20–23. 18 Borkovic, 1993, str. 421. 19 Pirnat, 2000, str. 144–145. 20 Za vec o tem glej Athanasiadou, str. 47. Pojem upravne pogodbe je tako treba razlikovati od pojma pogodbe uprave, med katere uvr- šcamo vse tiste pogodbe, pri katerih na eni strani nastopa javnopravni subjekt.21 Poleg upravnih pogodb sem spadajo še pogodbe zasebnega prava (v upravni teoriji se zanje uporablja tudi pojem akti poslovanja), s katerimi uprava vstopa v civilnopravna, praviloma premoženjska razmerja, in nastopa v položaju prirejene stranke.22 Bistvena razlika med upravnimi in drugimi pogodbami uprave (pogodbami zasebnega prava) je, kot poudarja francoska upravna teorija, v tem, da pri upravnih pogodbah javnopravni subjekt nastopa kot oblast, kar pomeni, da pogodbeni stranki nista v prirejenem odnosu, ampak ima javnopravna stran pogodbe mocnejši pravni položaj.23 Ta se kaže v t. i. posebnih upravicenjih, ki pripadajo javnopravni stranki na podlagi pravnega režima upravnih pogodb, kot denimo pravica do enostranskega spreminjanja pogodbe, odpovedi pogodbe, tudi ce je druga pogodbena stranka ni kršila, nalaganja dodatnih obveznosti, nadzora in izrekanja sankcij zaradi kršitve pogodbe. Na drugi strani drugi pogodbeni stranki pripada financno nadomestilo (t. i. pravica do financnega ravnotežja) kot odmena za uporabo teh upravicenj, saj ta teh dejanj ne more izpodbijati ali doseci njihove razveljavitve. Vsa ta upravicenja pripadajo javnopravni strani sama po sebi, kar pomeni, da izrecen pogodbeni dogovor ni potreben.24 Drugace kot v francoskem pravu, v katerem je mocnejši pravni položaj javnopravnega sub- jekta bistven element upravne pogodbe, lahko v nemškem pravu upravne pogodbe sklepajo tudi subjekti, ki so med seboj v prirejenem položaju. Nemško pravo25 pozna namrec dve vrsti upravnih pogodb: koordinatne26 in subordinatne.27 Prve so tiste, ki jih med seboj sklenejo javnopravni subjekti enakega ali skoraj enakega položaja ali zasebnopravni subjekti glede javnih pravic in obveznosti. Subordinatne pogodbe pa so tiste, pri katerih ima ena stran pogodbe mocnejši položaj v primerjavi z drugo pogodbeno stranko (nastopa kot nosilec oblasti), sklepajo pa se v primerih, v katerih je sicer predvidena izdaja upravnega akta.28 VwVfG tako doloca, da lahko organ, namesto da izda upravni akt, sklene [subordinatno] upravno pogodbo z osebo, na katero bi se sicer nanašal upravni akt (drugi stavek par. 54 VwVfG). Po nemškem 21 Borkovic, 1993, str. 421. 22 Za vec o tem glej Štemberger, str. 18–19. 23 Brown in Bell, str. 192. 24 Pirnat, 2000, str. 97–99. 25 Institut upravnih oziroma javnopravnih pogodb je urejen v nemškem zakonu o upravnem postopku (nem. Verwaltungsverfahrensgesetz, v nadaljevanju VwVfG), dopolnjujejo pa ga še nemški zvezni in deželni zakoni, pravila civilnega prava (BGB) ter sodna praksa. O tem Singh, str. 94. 26 Koordinatna pogodba je urejena v prvem stavku par. 54 VwVfG. Koordinatne pogodbe se sklepajo v primerih urejanja javnopravnih razmerij, v katerih uprava enostranskega akta sploh ni pooblašcena izdati. O tem glej Singh, str. 95. 27 Subordinatna pogodba je urejena v drugem stavku par. 54 VwVfG. 28 Glej Singh, str. 95, in Athanasiadou, str. 98–99. pravu se tako lahko upravni postopek konca na dva nacina: z izdajo upravnega akta, kar je najpogostejši nacin, ali s sklenitvijo upravne pogodbe (par. 9 VwVfG).29 Pogosto pa tudi na podlagi predstavljenih kriterijev identifikacije ni mogoce jasno locevati med upravnimi pogodbami in drugimi pogodbami uprave. Zato je treba v analizo vkljuciti še nekatere druge elemente, ki so v razmerju do predstavljenih kriterijev dopolnilni, kot na primer oblika pogodbe, vrsta pravnega varstva, pristojno sodišce za odlocanje v sporu ipd. Locevanje med pogodbami uprave je torej izrazito kompleksno in se zato pogosto zgodi, da razlicni avtorji isto pogodbo uvršcajo v razlicne kategorije. Kot je že bilo navedeno, je uvrstitev neke pogodbe med pogodbe zasebnega prava ali med upravne pogodbe pomembna zaradi dolocitve pravnega režima in pristojnega sodišca. Upravne pogodbe so namrec predmet posebnega (javnopravnega) režima, spore v zvezi z njimi pa obicajno rešujejo specializirana upravna sodišca. Na drugi strani se za klasicne zasebnopravne pogodbe praviloma uporabljajo pravila zasebnega (obligacijskega) prava, spore v zvezi z njimi pa rešujejo redna sodišca.30 Pri tem ni odvec poudariti, da je treba kljub številnim posebnostim, ki veljajo za upravne pogodbe, še vedno upoštevati, da gre za pogodbo, ki je v osnovi institut zasebnega prava, in se zato tudi za te pogodbe podrejeno uporabljajo pravila splošnega pogodbenega prava.31 3. Upravne pogodbe v slovenskem pravnem redu Slovensko pravo upravnih pogodb ne ureja, vendar se je ta institut pojavil tudi pri nas, sprva le v pravni teoriji, nato še v sodni praksi, ki se pri njihovi identifikaciji opira na pravno teorijo, ta pa izhaja iz francoske ureditve upravnih pogodb. Tudi v slovenskem pravu torej nastajajo pogodbena razmerja, v katerih lahko prepoznamo elemente upravnih pogodb. Sem spadajo pogodbe, ki nastopajo ob upravnem aktu in ga le dopolnjujejo, in tudi pogodbe, ki so alternativa upravnim aktom.32 Sodna praksa tako med upravne pogodbe uvršca tiste pogodbe, pri katerih je najmanj ena pogodbena stranka oseba javnega prava, pod nadaljnjim pogojem, da je pogodba sklenjena v javnem interesu, ki prevladuje nad drugimi interesi, ali da vsebuje dolocbe, ki pomenijo prevlado osebe javnega prava in jih v zasebnopravni pogodbi druga pogodbena stranka obicajno 29 Pudelka, str. 212. O tem tudi Štemberger, str. 21–22. 30 Singh, str. 94. 31 Borkovic, 1993, str. 426. O tem tudi Pirnat, 2000, str. 146. 32 Za vec o tem glej Štemberger, str. 23–33. ne bi sprejela, oziroma da vsebuje tudi pravne norme, ki so oblastne narave, in da ima oseba javnega prava posebne pravice, zlasti možnost enostranskega spreminjanja pogodbe.33 Vrhovno sodišce Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišce RS)34 je kot upravno pogodbo prepoznalo pogodbo o sofinanciranju nakupa nove tehnološke opreme za mikro, mala in srednje velika podjetja, ki je bila sklenjena med pravno osebo javnega prava, ki jo je ustanovila Slovenija za izvajanje javnih pooblastil pri spodbujanju podjetništva, in fizicno osebo (kriterij strank). Sodišce je ugotovilo, da je bila navedena pogodba sklenjena zaradi spodbujanja podjetništva, torej v javnem interesu (kriterij cilja), in da tudi njena vsebina pretežno izraža javni interes (pogodba je bila namrec lahko sklenjena le z vsebino, ki ustreza pogojem javnega razpisa, ki jih je dolocila pravna oseba javnega prava – kriterij vsebine) ter jo je zato mogoce opredeliti kot upravno pogodbo. Podoben silogizem lahko najdemo tudi v nekaterih drugih odlocitvah Vrhovnega sodišca RS, s katerimi je kot upravno pogodbo prepoznalo tudi pogodbo o štipendiranju za študij v tujini,35 nekatere druge pogodbe o (so)financiranju javnih sredstev,36 pri katerih ni zagotovljena neposredna ekvivalenca dajatev nasprotnih strank oziroma je težko merljiva, ter pogodbo o opremljanju.37 Slovenska pravna teorija med upravne pogodbe uvršca še razlicne koncesijske pogodbe,38 pogodbo o financiranju javne agencije,39 pogodbo o dodelitvi državne pomoci, pogodbo o sofinanciranju raziskovalnega projekta ali programa,40 pogodbo, ki je sklenjena namesto razlastitve,41 pogodbo o služnosti v javno korist42 idr. Pri tem teorija poudarja, da drugace kot v francoskem pravu v slovenskem med upravne pogodbe ni mogoce samodejno uvrstiti vsake pogodbe, ki je sklenjena med vec pravnimi osebami javnega prava. Kot tako jo bo 33 Glej sodbo VS RS III Ips 80/2018 z dne 12. 2. 2019, v kateri je sodišce pojasnilo, da ceprav instituta upravnih pogodb slovensko pravo ne pozna, ga sodna praksa že dalj casa uporablja skladno s stališci pravne teorije. O tem glej tudi Štemberger, str. 19. 34 Sklep VS RS II Ips 19/2013 z dne 5. 2. 2015. 35 Sodba VS RS II Ips 50/2019 z dne 19. 6. 2020. 36 Glej naslednje sodbe VS RS III Ips 31/2012 z dne 15. 10. 2013, Ips 190/2017 z dne 21. 12. 2017 in III Ips 80/2018 z dne 12. 2. 2019. 37 Sodba VS RS X Ips 283/2009 z dne 3. 3. 2011. O tem tudi Štemberger, str. 31–33. 38 O tem glej Pirnat, 2000, str. 151–152. Primerjaj Ahlin, str. 249–250. Posebno (dvojno) pravno naravo koncesijske pogodbe, ki združuje elemente obligacijskega in upravnega prava, je prepoznala tudi sodna praksa. Glej sodbo VS RS III Ips 20/2019-7 z dne 24. 9. 2019 in sklep VS RS I Up 151/2019 z dne 18. 12. 2019. 39 Pirnat in dr., 2004, str. 851–852. 40 Pirnat, 2000, str. 152. 41 Glej Tekavc in dr., str. 103–114, in Štemberger, str. 23–28. 42 Štemberger, str. 28–31. mogoce opredeliti le, ce bo sklenjena v javnem interesu (na primer pogodba o financiranju javne agencije).43 Iz vsega navedenega tako izhaja, da v Sloveniji poznamo upravne pogodbe per naturam. Toda ker instituta upravnih pogodb slovensko pravo sistemsko ne ureja, se zanje uporabljajo pravila obligacijskega prava (Obligacijski zakonik (OZ)44), razen ce javnopravni elementi dolocene pogodbe ne zahtevajo, naj nekatere dolocbe OZ za tako razmerje ne veljajo.45 O sporih, ki nastanejo v zvezi z upravnimi pogodbami, pa odlocajo redna sodišca. To pomeni, da se ta razmerja (praviloma) obravnavajo enako kot druga pogodbena razmerja (pogodbe zasebnega prava).46 Pravila zasebnega prava pa niso prilagojena posebnostim upravnih pogodb, saj temeljijo na drugacnih izhodišcih. Obligacijsko pravo temelji na enakopravnosti udeležencev obligacijskih razmerij (4. clen OZ), svobodni volji pri oblikovanju pravic in obveznosti, soglasju kot nacinu nastanka in prenehanja pogodbenega razmerja (2. in 3. clen OZ)47 ter na- celu pacta sunt servanda (9. clen OZ). V javnem (upravnem) pravu, v katero spada tudi institut upravnih pogodb, nasprotno, udeleženci v pogodbenem razmerju praviloma niso v prirejenem položaju, temvec je javnopravni subjekt v mocnejšem pravnem položaju, pravice in obveznosti pa nastajajo na podlagi mocnejše volje javne oblasti.48 Splošno pogodbeno pravo (OZ) tako na primer javnopravnemu subjektu ne omogoca, da bi zaradi varstva javnega interesa enostransko odpovedal pogodbo ali jo enostransko spremenil, kar je eno od temeljnih upravicenj, ki pripadajo javnopravnemu subjektu v ureditvah, v katerih poznajo institut upravnih pogodb. OZ namrec temelji na nacelu pacta sunt servanda (9. clen OZ), bistvo katerega je ravno v tem, da so stranke dolžne izvrševati tiste obveznosti, ki so jih same sprejele, in da se z enostransko izjavo nobena od strank svoje pogodbene obveznosti ne more rešiti (ali je spremeniti).49 Posebnostim tovrstnih pogodbenih razmerij tudi ni prilagojen institut spremenjenih okolišcin po 112. clenu OZ. Ta namrec kot primarno posledico spremenjenih okolišcin (ce so izpolnjeni zakonski pogoji) predvideva razvezo pogodbe, kar povzroci, da se dolocena dejavnost ali naloga, ki je predmet upravne pogodbe, ne izvaja vec.50 To pa ni v skladu z nacelom kontinuitete, ki zahteva nepretrgano izvajanje dejavnosti, ki je 43 Pirnat in dr., 2004, str. 851–852. 44 Uradni list RS, št. 97/07 in nasl. 45 Glej sodbo VS RS II Ips 50/2019 z dne 19. 6. 2020. 46 O tem sodba VS RS III Ips 31/2012 z dne 15. 10. 2013 in sklep VS RS II Ips 19/2013 z dne 5. 2. 2015. 47 Glej sodbo VS RS II Ips 66/2009 z dne 10. 1. 2013. 48 O tem tudi Pirnat, 2002, str. 6. 49 Sodba VS RS II Ips 582/2005 z dne 21. 2. 2008. Izjema velja v primeru soglasja volj pogodbenih strank in v primerih, ki jih doloca zakon (denimo kršitev pogodbe). Za vec o razdoru pogodbe kot posledici kršitve pogodbe glej Možina, str. 61–65. 50 O tem tudi Pirnat, 2002, str. 14–15. v javnem interesu.51 Pravila obligacijskega prava prav tako ne dajejo odgovora na vprašanje, kakšne posledice ima (naknadna) odprava upravnega akta,52 na podlagi katerega je bila upravna pogodba sklenjena, za veljavnost pogodbe.53 Pri tem se namrec ni mogoce opreti na dolocbe o izpodbojnosti pogodbe (94. do 99. clen OZ), saj ne gre za napake volje, niti na dolocbe o nicnosti, saj ni izpolnjen noben pogoj iz 86. clena OZ, ki doloca, da je pogodba nicna, ce nasprotuje ustavi, prisilnim predpisom ali moralnim nacelom.54 Izjemo uporabe (le) pravil OZ pomenijo nekatere (upravne) pogodbe, pri katerih na normativni ravni poznamo doloceno stopnjo javnopravne regulacije (kot na primer koncesijska pogodba kot najbolj tipicen primer upravne pogodbe pri nas, pogodba o javno-zasebnem part- nerstvu), vendar je ta regulacija parcialna, nesistematicna, pomanjkljiva in zato nezadostna.55 Ocitno je torej, da uveljavitev posebnega pravnega režima upravnih pogodb le s pravno teorijo in sodno prakso ni mogoca, na kar je opozarjal že Pirnat.56 Morebitni posegi javnopravnega subjekta v pogodbeno razmerje iz razlogov javnega interesa brez posebne zakonske podlage, ki je v OZ ne najdemo, niso dopustni. To so namrec znacilna oblastna upravicenja, za katera uprava potrebuje zakonsko pooblastilo (nacelo zakonitosti).57 Ob dejstvu, da v našem pravnem redu najdemo številne pogodbe, ki izpolnjujejo opredelilne znake upravnih pogodb, je zato nujno tudi pri nas normativno urediti vsaj nekatere znacilnosti upravnih pogodb. 4. Primerjalnopravni pregled Z izrazom »države nekdanje Jugoslavije« oznacujemo sedem danes samostojnih držav: Slovenijo, Hrvaško, Srbijo, Bosno in Hercegovino, Severno Makedonijo, Kosovo58 in Crno goro. Zanje je znacilno, da so v zadnjih trinajstih letih, z izjemo Slovenije ter Bosne in Hercegovine, 51 Pogodba se ne razveže samo v primeru, ce druga stranka ponudi ali privoli, da se ustrezni pogodbeni pogoji pravicno spremenijo (cetrti odstavek 112. clena OZ). 52 Ce je ta odpravljen v upravnem sporu ali na podlagi izrednih pravnih sredstev. 53 To vprašanje se zastavi v tistih primerih, ko je sklenitev (upravne) pogodbe predvidena po dokoncnosti upravnega akta, na primer pri koncesijski pogodbi za izvajanje gospodarske javne službe. 54 O tem tudi Pirnat, 2002, str. 14. 55 O tem glej Pirnat, 2003, str. 1607–1618. 56 Glej Pirnat, 2000, str. 156–160. 57 Izjema je sicer možnost poseganja v pogodbeno razmerje prek splošnega pravnega akta, kar je mogoce le tedaj, ko je vsebina pogodbe (deloma) dolocena s predpisom, tipicno pri koncesijskih pogodbah, pri katerih ima koncesijski akt prevlado nad koncesijsko pogodbo v primeru njune neskladnosti (upoštevaje pravilo iz drugega odstavka 39. clena Zakona o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS, št. 32/93 in nasl.). Vendar je tudi v teh primerih možnost enostranskega poseganja v pogodbeno razmerje povsem pravno neurejena glede nacina izvedbe in tudi glede njenih pravnih posledic. Za vec o tem glej Pirnat, 2000, str. 106–109, in Ahlin, str. 255. 58 Kosova kot samostojne republike še niso priznale vse države. z reformo upravne procesne zakonodaje v novih zakonih o splošnem upravnem postopku59 uredile splošni zakonski okvir instituta upravnih pogodb, in sicer Hrvaška leta 2009, Crna gora leta 2014, Severna Makedonija leta 2015 ter Srbija in Kosovo leta 2016. V Bosni in Her- cegovini ta proces še ni koncan, vendar je mogoce pricakovati, da bo tudi ta po zgledu drugih držav v prihodnje uredila vsaj temeljna vprašanja upravnih pogodb.60 Podobno kot pri nas tudi v Bosni in Hercegovini namrec poznajo upravne pogodbe per naturam,61 ki so urejene v posameznih podrocnih zakonih in se praviloma presojajo po pravnem režimu zasebnega prava. Primerjalnopravni pregled se osredinja na naslednje vidike primerjave: opredelitev upravnih pogodb in pogoji za njihovo sklenitev, sprememba in odpoved upravnih pogodb, varovanje interesov druge pogodbene stranke in sodno varstvo. 4.1. Opredelitev upravnih pogodb in pogoji za njihovo sklenitev Z izjemo hrvaške je v drugih pravnih ureditvah pojem »upravne pogodbe« zakonsko opredeljen. Srbski ZUP62 upravno pogodbo opredeljuje kot dvostransko zavezujoc pisni akt, ki ga, ce je to doloceno s posebnim zakonom, skleneta organ in stranka ter s katerim se vzpostavi, spremeni ali preneha pravno razmerje v konkretni upravni zadevi, pri tem pa vsebina upravne pogodbe ne sme biti v nasprotju z javnim interesom in ne sme posegati v pravice tretjih oseb. Podobno opredelitev najdemo v pravni ureditvi Crne gore63 in Kosova,64 s tem da je pogoj javnega interesa oblikovan pozitivno, tj. da mora biti sklenitev upravne pogodbe v javnem interesu (in ne, da ne sme biti v nasprotju z njim) in ne sme ogrožati pravic tretjih oseb. Crnogorski ZUP posebej poudarja tudi, da sme javnopravni organ upravno zadevo skleniti le v upravni zadevi iz svoje pristojnosti. Severnomakedonski ZUP nekoliko drugace upravno 59 Glej 150. do 154. clen hrvaškega Zakona o splošnem upravnem postopku (hr. Zakon o opcem upravnom postupku, Narodne novine RH, br. 47/09, v nadaljevanju hrvaški ZUP), 22. do 26. clen srbskega Zakona o splošnem upravnem postopku (srb. Zakon o opštem upravnom postupku, Službeni glasnik RS, br. 18/2016, v nadaljevanju srbski ZUP), 27. do 30. clen crnogorskega Zakona o splošnem upravnem postopku (crg. Zakon o opštem upravnom postupku, Službeni list RCG, br. 56/2014), 60. do 68. clen kosovskega Zakona o splošnem upravnem postopku (kos. Ligji nr. 05/l-031 për procedurën e përgjithshme administrative, Gazeta zyrtare e Republike¨s se¨ Kosove¨s / Nr. 20 / 21 qershor 2016, Prishtine¨, v nadaljevanju kosovski ZUP) in 98. do 101. clen severnomakedonskega Zakona o splošnem upravnem postopku (mak. Zakon o opštata upravna postapka, Službeni vesnik na RM, br. 124/2015, v nadaljevanju severnomakedonski ZUP). 60 Milenkovic, str. 73. 61 O tem glej Cizmic, str. 46–91. 62 Glej 22. clen srbskega ZUP. 63 Glej 27. clen crnogorskega ZUP. Glej tudi odlocitev Vrhovnega sodišca Republike Crne gore št. 289/20 z dne 2. 7. 2020. 64 Glej 60. clen kosovskega ZUP. pogodbo (zakon uporablja pojem »upravni dogovor«65) opredeljuje kot pogodbo, ki jo javni organ sklene s strankami zaradi izvrševanja javnih nalog iz pristojnosti organa, kar je urejeno s posebnim predpisom.66 Upravna pogodba je tako opredeljena po strankah pogodbe (for- malni kriterij) in po predmetu pogodbe (materialni kriterij), ki mora biti na podrocju javnega (upravnega) prava, v nasprotnem gre za pogodbo zasebnega prava. Države so se pri opredelit- vi torej zgledovale po francoski ureditvi, v kateri je prisotnost javnopravnega subjekta nujni element upravne pogodbe, in po nemški ureditvi, saj se lahko z upravno pogodbo nadomesti izdaja upravnega akta. Na Kosovu zakon poleg substitucijskih upravnih pogodb,67 s katerimi se nadomesti izdaja upravnega akta, ureja tudi kompromisne upravne pogodbe.68 Prve se sklenejo v primerih, ko javni organ oceni, da je mogoce javni interes lažje doseci s sklenitvijo upravne pogodbe kot z izdajo upravnega akta, kar mora javni organ v pogodbi tudi ustrezno utemeljiti. V zameno za dejanje javnega organa mora stranka opraviti doloceno dejanje ali dati doloceno dajatev (pre- stacio). Takšno nadomestilo (prestacio) mora biti dogovorjeno za dolocen namen (opredeljen s pogodbo) javnega organa pri izvrševanju javne oblasti in mora biti materialno povezano ter sorazmerno z dejanjem javnega organa.69 Kompromisna pogodba pa se sklene takrat, kadar se pojavi dvom oziroma negotovost v zvezi z vsebino upravnega akta, ki ga je treba v konkretni zadevi izdati. Da se izogneta morebitnemu izpodbijanju zakonitosti upravnega akta (po njegovi izdaji, torej ex post), javni organ in stranka z medsebojnim popušcanjem že vnaprej (ex ante) odpravita (dejanske ali pravne) negotovosti v zadevi in o tem skleneta sporazum – kompromisno upravno pogodbo. Po sklenitvi kompromisne upravne pogodbe, ki doloca vsebino koncnega upravnega akta, nato javni organ izda upravni akt. Ta se mora v uvodnem delu sklicevati na upravno pogodbo, na podlagi katere je bil izdan.70 Kompromisne upravne pogodbe torej ne nadomešcajo (izdaje) upravnega akta, kot to pocnejo substitucijske upravne pogodbe, dolocajo pa njegovo vsebino. Na Hrvaškem je nasprotno upravna pogodba le sredstvo za izvršitev predhodno izdanega upravnega akta in ne more biti sklenjena namesto njegove izdaje. Hrvaški ZUP namrec doloca, da javnopravni subjekt in stranka skleneta upravno pogodbo za izvršitev pravic in ob- veznosti, ki so dolocene v odlocbi, s katero je bila upravna zadeva rešena.71 To pomeni, da so 65 Pavlovska Daneva in Davitkovska, str. 271. 66 Glej 11. tocko prvega odstavka 4. clena severnomakedonskega ZUP. 67 Glej 62. clen kosovskega ZUP. 68 Glej 63. clen kosovskega ZUP. 69 Glej drugi in tretji odstavek 62. clena kosovskega ZUP. 70 Doli, str. 131. 71 Glej prvi odstavek 150. clena hrvaškega ZUP. stranke upravne pogodbe vselej vnaprej znane: na eni strani nastopa organ, ki je upravni akt izdal, na drugi strani pa stranka postopka (adresat akta). Praviloma bo šlo za upravni akt, s katerim se na podlagi vnaprej dolocenih in objektivnih meril izbere najugodnejšega ponudnika, kot na primer odlocba o izbiri koncesionarja.72 V tem delu se je torej Hrvaška zgledovala po francoskem modelu upravnih pogodb.73 Glede na to, da se upravne pogodbe sklepajo šele po koncanju upravnega postopka, se v hrvaški upravni teoriji pojavljajo pomisleki o primernosti urejanja te materije v ZUP, in ne v posebnem zakonu.74 V vseh naštetih ureditvah mora biti upravna pogodba sklenjena v pisni obliki (oblicnost),75 razen ce zakon zahteva še strožjo obliko (na Kosovu). Ena od strank pogodbe mora biti javnopravni subjekt (oziroma javni organ), pri cemer je po kosovski ureditvi upravna pogodba lahko sklenjena tudi med vec javnimi organi za urejanje njihovih medsebojnih odnosov v zvezi z opravljanjem dejavnosti v splošnem interesu.76 Poleg tega mora biti sklenitev upravne pogod- be v javnem interesu oziroma ne sme biti v nasprotju z njim, ne sme biti v nasprotju z izrekom odlocbe in prisilnimi predpisi niti ne sme biti sklenjena v škodo tretjih oseb oziroma lahko povzroca pravne ucinke na pravice tretjih oseb samo ob njihovem soglasju. Prav tako mora v vseh ureditvah za sklenitev upravne pogodbe obstajati pooblastilo v podrocnem predpisu, kar pomeni, da le na podlagi ZUP sklenitev upravne pogodbe ni dopustna.77 V tem se omenjene ureditve pomembno razlikujejo od nemškega prava, v katerem tako (izrecno) zakonsko pooblastilo za sklenitev upravnih pogodb ni potrebno.78 V primeru subordinarnih pogodb je namrec podlaga za sklenitev pogodbe že sama javnopravna norma, ki pooblašca upravni organ za izdajo konkretnega upravnega akta, pri koordinatnih pogodbah (tj. pogodbah, ki se sklepajo v primerih urejanja javnopravnih razmerij, v katerih uprava enostranskega akta sploh ni pooblašcena izdati) pa je sklenitev pogodbe prepušcena presoji organa, pri cemer se mora ta gibati v mejah zakonsko dolocene (stvarne in krajevne) pristojnosti upravnega organa za izvrševanje zakonsko definiranih upravnih nalog in v okviru pooblastil delovanja uprave.79 Tudi v Bosni in Hercegovini znacilnosti in kriteriji za identifikacijo upravnih pogodb temeljijo na francoski ureditvi. Kot je že bilo pojasnjeno, Bosna in Hercegovina namrec po 72 Aviani in Đerda, str. 480. 73 Prav tam, str. 479. 74 O tem glej Đerda, str. 327. 75 Glej cetrti odstavek 150. clena hrvaškega ZUP, prvi odstavek 22. clena srbskega ZUP, drugi odstavek 27. clena crnogorskega ZUP, prvi odstavek 61. clena kosovskega ZUP in drugi odstavek 98. clena severnomakedonskega ZUP. 76 Glej 64. clen kosovskega ZUP. 77 Glej prvi do tretji odstavek 150. clena hrvaškega ZUP, 22. clen srbskega ZUP, prvi odstavek 27. clena crnogorske ga ZUP, prvi odstavek 98. clena severnomakedonskega ZUP in drugi odstavek 60. clena kosovskega ZUP. 78 Ne sme pa obstajati (izrecna ali konkludentna) prepoved sklepanja upravnih pogodb. 79 O tem tudi Kerševan, 2004, str. 189. Glej tudi glej Doli, str. 213. sebnega zakonskega instituta upravnih pogodb ne pozna, kljub temu pa so upravne pogodbe »latentno« prisotne v številnih podrocnih predpisih, na primer na podrocju koncesij, javnega narocanja in javno-zasebnih partnerstev.80 Pravna teorija kot temeljne znacilnosti upravnih pogodb, ki so hkrati tudi njeni opredelilni znaki, navaja: • ena od strank pogodbe je država ali drugi javnopravni subjekt; • pogodba je sklenjena zaradi zagotavljanja javne službe; • pri sklenitvi upravnih pogodb naceloma velja postopek odpiranja javnega razpisa ali povabila k oddaji ponudb (tj. konkurencni postopek); • javnopravna stranka pogodbe ima nekatera posebna upravicenja (pravica do upravljanja in nadzora nad upravno pogodbo, pravica do enostranske spremembe pogodbe v soglasju z drugo stranko); • o sporih, ki nastanejo v zvezi z upravnimi pogodbami, odlocajo upravna sodišca v sporu polne jurisdikcije; • postopek sklenitve upravne pogodbe je urejen s posebnimi, javnopravnimi pravili; • svobodna volja javnopravnega subjekta pri sklenitvi upravne pogodbe je omejena; • sklenitev upravne pogodbe sledi izdaji upravne odlocbe in • izvrševanje upravne pogodbe nadzorujejo neposredno višji organi oziroma organi, ki so ustanovljeni za izvajanje nadzora nad izvrševanjem upravnih pogodb.81 4.2. Nicnost/neveljavnost upravnih pogodb Zakonska ureditev instituta upravnih pogodb, primerjalnopravno, vkljucuje tudi posebne razloge za nicnost oziroma neveljavnost82 upravnih pogodb, ki se praviloma razlikujejo od nicnostnih razlogov/razlogov za neveljavnost, ki veljajo v splošnem pogodbenem pravu, lahko pa jih tudi le dopolnjujejo. Temu pristopu so z izjemo Srbije sledili tudi Hrvaška, Severna Makedonija, Crna gora in Kosovo, ki so v ZUP v posebnem poglavju uredili institut nic- nosti/neveljavnosti upravnih pogodb,83 pri cemer se ti razlogi med posameznimi ureditvami razlikujejo. Edini skupni razlog, zaradi katerega je upravna pogodba nicna/neveljavna v vseh naštetih ureditvah, je neizpolnjevanje zakonsko dolocenih pogojev za sklenitev upravne pogodbe. V Severni Makedoniji, Crni gori in na Kosovu za razlog za neveljavnost upravne pogodbe štejejo tudi vse tiste razloge, zaradi katerih je lahko neveljaven tudi upravni akt 80 Cizmic, str. 56. 81 Cizmic, str. 62. 82 Kosovski, crnogorski in severnomakedonski ZUP ne govorijo o nicnosti upravne pogodbe, temvec o njeni ne veljavnosti. 83 Glej 151. clen hrvaškega ZUP, 28. clen crnogorskega ZUP, 99. clen severnomakedonskega ZUP in 65. clen kosovskega ZUP. oziroma zaradi katerih bi bil upravni akt z enako vsebino kot upravna pogodba nezakonit, na Kosovu pa je kot razlog za neveljavnost upravne pogodbe posebej poudarjeno pomanjkanje oblicnosti, ki jo zahteva zakon. V hrvaški ureditvi je upravna pogodba poleg razlogov, ki so doloceni v zakonu, ki ureja obligacijska razmerja (splošno pogodbeno pravo), nicna tudi, ce je v nasprotju z izrekom odlocbe, za izvršitev katere je bila sklenjena, kar je posledica razmerja med upravnim aktom in upravno pogodbo. Hrvaško in kosovsko pravo posebej urejata tudi vprašanje delne nicnosti/neveljavnosti, tako da je pogodba, pri kateri je nicen/neveljaven le njen del, nicna/neveljavna v celoti, razen ce bi imela upravna pogodba pravne ucinke tudi brez tega dela. Za vse naštete ureditve je znacilno, da so za presojo nicnosti/neveljavnosti upravnih pogodb pristojna upravna sodišca v upravnem sporu, in ne sodišca splošne pristojnosti. Srbija na drugi strani ne pozna posebnega instituta nicnosti upravnih pogodb, zato se glede tega vprašanja uporabljajo dolocbe zakona, ki ureja obligacijska razmerja, kar pomeni, da se nicnost upravnih pogodb presoja enako kot pri pogodbah zasebnega prava,84 razen ce v konkretnem primeru obstaja posebna zakonska ureditev (na primer v zakonu, ki ureja koncesije), ki se uporablja kot lex specialis. Enako velja za Bosno in Hercegovino, v kateri se upravne pogodbe praviloma obravnavajo po dolocilih splošnega pogodbenega prava. 4.3. Sprememba in odpoved upravne pogodbe Kot je že bilo navedeno, spadajo upravne pogodbe pod javno pravo, to pa temelji na drugacnih izhodišcih kot zasebno pravo. Pravni režim upravnih pogodb se zato deloma razlikuje od drugih pogodbenih razmerij, kar zajema tudi specificno ureditev instituta spremembe in odpovedi upravne pogodbe. Javnopravni subjekti namrec zaradi varstva javnega interesa ne morejo biti vselej v celoti zavezani s pogodbo, zato jim pravna ureditev upravnih pogodb praviloma daje pravico, da pod dolocenimi pogoji enostransko spremenijo pogodbo ali jo enostransko odpovejo, kar v splošnem pogodbenem pravu, ki temelji na nacelu pacta sunt servanda in enakopravnosti pogodbenih strank, (praviloma) ni dopustno. Pravica do spremembe pogodbe je v vseh državah nekdanje Jugoslavije, v katerih poznajo zakonski institut upravne pogodbe, vezana na nastanek spremenjenih okolišcin, ki so nastale po sklenitvi pogodbe in ob njeni sklenitvi niso bile predvidljive, zaradi njih pa je postalo izpolnjevanje pogodbenih obveznosti ene od pogodbenih strank bistveno oteženo.85 V srb 84 Glej 26. clen srbskega ZUP. 85 Glej 152. clen hrvaškega ZUP, 23. clen srbskega ZUP, 29. clen crnogorskega ZUP, 100. clen severnomakedonskega ZUP in prvi odstavek 66. clena kosovskega ZUP. ski,86 hrvaški87 in kosovski88 ureditvi je taka sprememba (iz razloga spremenjenih okolišcin) dopustna le ob soglasju druge pogodbene stranke in tretjih oseb, ki so vkljucene v upravno pogodbo, zato o »enostranski« spremembi upravne pogodbe v pravem pomenu besede ne moremo govoriti. Zaradi nastanka spremenjenih okolišcin lahko stranka v soglasju z drugo pogodbeno stranko v kosovski ureditvi pogodbo ne samo spremeni, temvec jo tudi odpove. Ce se katera od strank ali tretja oseba s spremembo pogodbe ne strinja, je to po hrvaški89 in srbski90 ureditvi (ne pa tudi po drugih ureditvah) razlog, da javnopravni subjekt enostransko odpove pogodbo. Iz tega je mogoce sklepati, da pogoje za spremembo upravne pogodbe v koncni fazi vselej doloca javnopravni subjekt, vendar mora pri tem skrbeti za javni interes in za to,da se cim manj ogrožajo pravice stranke.V crnogorski91 in severnomakedonski ureditvi92 na drugi strani pogoj soglasja stranke ali tretje osebe ni dolocen, temvec je sprememba oziro- ma odpoved upravne pogodbe zaradi spremenjenih okolišcin prepušcena ureditvi v podrocnih predpisih.Ti lahko (poleg spremenjenih okolišcin) dolocijo tudi druge razloge, zaradi katerih se upravna pogodba lahko spremeni ali odpove. V vseh ureditvah (hrvaški,93 severnomakedonski,94 srbski95 in crnogorski96), z izjemo kosovske, lahko javnopravni subjekt ne glede na dolocbe splošnega pogodbenega prava pogodbo odpove tudi zaradi neizpolnjevanja obveznosti druge pogodbene stranke (kršitve pogodbe). Samo hr- vaški ZUP97 pa daje v tem primeru javnopravnemu subjektu pravico, da od nasprotne stranke zahteva tudi povracilo škode, ki mu je nastala zaradi neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti. Javnopravni subjekt lahko upravno pogodbo enostransko odpove tudi, kadar je to potrebno zaradi odprave resne in neposredne nevarnosti za življenje in zdravje ljudi ter njihovo premoženje ali javno varnost, kadar te nevarnosti ni mogoce odpraviti na kakršenkoli drug (milejši) nacin (tretji odstavek 133. clena hrvaškega ZUP, 3. tocka prvega odstavka 24. clena srbskega 86 Srbski ZUP doloca, da organ z odlocbo zavrne zahtevo stranke za spremembo pogodbe, ce ugotovi, da pogoji za spremembo niso izpolnjeni ali da bi sprememba pogodbe povzrocila škodo za javni interes, ki bi bila vecja od škode, ki lahko nastane drugi pogodbeni stranki (glej drugi odstavek 23. clena). 87 Glej drugi odstavek 152. clena hrvaškega ZUP. 88 Glej prvi odstavek 66. clena kosovskega ZUP. 89 Glej prvi odstavek 153. clena hrvaškega ZUP. 90 Glej 1. tocko prvega odstavka 24. clena srbskega ZUP. 91 Glej 29. clen crnogorskega ZUP. 92 Glej 100. clen severnomakedonskega ZUP. 93 Glej drugi odstavek 153. clena hrvaškega ZUP. 94 Glej prvi odstavek 101. clena severnomakedonskega ZUP. 95 Glej 2. tocko prvega odstavka 24. clena srbskega ZUP. 96 Glej prvi odstavek 30. clena crnogorskega ZUP. 97 Glej drugi odstavek 153. clena hrvaškega ZUP. ZUP, drugi odstavek 30. clena crnogorskega ZUP in 101. clen severnomakedonskega ZUP). Nekoliko drugacno formulacijo najdemo v kosovski ureditvi,98 ki daje javnopravnemu subjektu pravico do enostranske odpovedi upravne pogodbe, kadar je to potrebno, da se prepreci ali odpravi resna škoda javnemu interesu, kamor pa bi lahko uvrstili tudi nevarnost za življenje in zdravje, premoženje, javno varnost itd. Odpoved pogodbe iz tega razloga je v kosovski ureditvi mogoca le pri substitucijski, ne pa tudi pri kompromisni upravni pogodbi. Poleg omenjenih razlogov lahko na Kosovu javnopravni subjekt enostransko odpove pogodbo, tudi ce se izkaže, da je zaradi spremenjenih okolišcin postalo izpolnjevanje kompromisne upravne pogodbe neustrezno glede na javni interes ali v primeru sprememb zakonodaje, zaradi katerih je postala upravna pogodba nezakonita (tj. v neskladju s spremenjeno zakonodajo).99 V Bosni in Hercegovini praviloma javnopravni subjekt takih pooblastil nima, razen ce je v podrocnem zakonu doloceno drugace (na primer zakon, ki ureja javno narocanje, doloca pogoje za enostransko spremembo pogodbe o izvedbi javnega narocila s strani narocnika).100 Odpoved upravne pogodbe se v vseh ureditvah101 izvede z upravno odlocbo, v kateri mora javnopravni subjekt navesti in pojasniti razloge, ki upravicujejo odpoved. Zoper to odlocbo lahko po hrvaški in crnogorski ureditvi stranka sproži upravni spor pred pristojnim sodišcem,102 po kosovskem pravu103 pa lahko prizadeta stranka (ki ni javni organ) vloži pritožbo in v njej uveljavlja nezakonitost tovrstnih posegov v pogodbeno razmerje s strani javnopravnega subjekta. 4.4. Varstvo interesov nasprotne stranke Poseben režim upravnih pogodb zagotavlja poleg pravic javnopravnega subjekta tudi nekatere pravice druge pogodbene stranke, namenjene varovanju njenega pravnega in financnega položaja, kot so pravica do pravnega sredstva zoper ukrepe javnopravne strani in/ali pravica do denarnega nadomestila oziroma odškodnine (t. i. pravica do financnega ravnotežja), name- njenega ponovni vzpostavitvi financnega ravnotežja, ki je bilo zaradi posegov javnopravnega subjekta v pogodbeno razmerje porušeno. Hrvaški ZUP tako daje drugi pogodbeni stranki možnost ugovora zoper upravno pogodbo v primeru, kadar javnopravni subjekt ne izpolnjuje svojih obveznosti po pogodbi. Odlocitev o ugovoru sprejme organ, ki je pristojen za nadzor 98 Glej drugi odstavek 66. clena kosovskega ZUP. 99 Glej tretji odstavek 66. clena kosovskega ZUP. 100 Cizmic, str. 71–74. 101 Glej cetrti odstavek 66. clena kosovskega ZUP, tretji odstavek 101. clena severnomakedonskega ZUP, tretji odstavek 30. clena crnogorskega ZUP, drugi odstavek 24. clena srbskega ZUP in cetrti odstavek 153. clena hrvaškega ZUP. 102 Glej peti odstavek 153. clena hrvaškega ZUP in cetrti odstavek 30. clena crnogorskega ZUP. 103 Glej prvi odstavek 68. clena kosovskega ZUP. nad delom javnopravnega subjekta,104 kar pomeni, da je pravno sredstvo kljub poimenovanju devolutivno.105 V njem lahko stranka zahteva tudi povracilo škode, ki ji je nastala zaradi neizpolnjevanja obveznosti javnopravnega subjekta.106 Zoper odlocitev o ugovoru pa lahko stranka sproži še upravni spor.107 Tako ima uprava možnost odpraviti zatrjevano nepravilnost, še preden pride zadeva pred sodišce, kar je v skladu z nacelom hitrosti in ekonomicnosti postopka. 108 Ni pa hrvaški ZUP uredil pravice stranke do povracila škode v primerih, ko javnopravni subjekt enostransko odpove pogodbo iz prej navedenih razlogov (t. i. pravica do financnega ravnotežja), je pa takšno odškodnino mogoce zahtevati na podlagi dolocb Zakona o upravnih sporih (hr. Zakon o upravnim sporovima, v nadaljevanju hrvaški ZUS109), vendar samo v primeru, ko se je upravna pogodba nezakonito odpovedala.110 Tudi v Srbiji111 ima stranka v primeru, da javnopravni subjekt ne izpolnjuje pogodbenih obveznosti, pravico do ugovora, ob tem pa zakon izrecno izkljucuje možnost odpovedi pogodbe s strani druge stranke zaradi kršitve pogodbe s strani javnopravnega subjekta. Pravica do odpovedi pogodbe je tako dana le javnopravni stranki pogodbe. Srbski ZUP prav tako ne omenja pravice stranke do odškod- nine zaradi kršitve pogodbe s strani javnopravne stranke ali zaradi enostranske odpovedi pogodbe. Takšna odškodnina je izrecno zagotovljena v kosovski ureditvi, in sicer v primeru, ko je bila pogodba enostransko odpovedana zaradi preprecitve oziroma odprave resne škode v javnem interesu, pri cemer odškodnina pripada le stranki, ki ni javni organ.112 Do odškodnine je druga pogodbena stranka upravicena tudi v primeru odpovedi kompromisne pogodbe iz razloga spremenjenih okolišcin, zaradi katerih je postalo njeno izpolnjevanje neustrezno glede na javni interes, ce se ugotovi, da je sprememba okolišcin posledica delovanja ali opustitve organa ali ce prenehanje ni utemeljeno z nobenimi objektivnimi razlogi v javnem interesu.113 Kot že omenjeno, kosovski ZUP daje stranki, ki ni javni organ, tudi pravico do pritožbe zoper upravni akt, s katerim je javni organ enostransko odpovedal upravno pogodbo.114 Crnogorski in severnomakedonski ZUP na drugi strani posebnih dolocb, ki bi bile namenjene varstvu interesov nasprotne stranke, ne vsebujeta. 104 Glej prvi in drugi odstavek 154. clena hrvaškega ZUP. 105 Aviani in Đerda, str. 484–485. 106 Glej prvi odstavek 154. clena hrvaškega ZUP. 107 Glej tretji odstavek 154. clena hrvaškega ZUP. 108 Aviani in Đerda, str. 485. 109 Narodne novine RH, br. 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17. 110 Glej drugi odstavek 59. clena hrvaškega ZUS. Glej tudi Aviani in Đerda, str. 482. 111 Glej 25. clen srbskega ZUP. 112 Glej drugi odstavek 66. clena kosovskega ZUP. 113 Glej tretji odstavek 66. clena kosovskega ZUP. 114 Glej prvi odstavek 68. clena kosovskega ZUP. 4.5. Sodno varstvo Spori v zvezi z upravnimi pogodbami primerjalnopravno (tudi v francoski in nemški ureditvi) spadajo v pristojnost upravnih sodišc. Upravni sodniki so namrec bolj usposobljeni za odlo- canje o upravnih stvareh, med katere spadajo tudi zadeve, ki so predmet upravne pogodbe, kot sodniki splošnih sodišc. Uzakonitvi instituta upravnih pogodb zato praviloma sledi tudi podreditev teh pogodb v pristojnost upravnih sodišc, kar velja tudi za države nekdanje Jugoslavije. Na Hrvaškem pravno podlago za odlocanje upravnega sodišca o sporih, ki nastanejo v zvezi z upravnimi pogodbami, najdemo v ZUP in ZUS, ki je bil sprejet kmalu po sprejetju novega ZUP, leta 2010. Ta v 3. clenu doloca, da sodišce v upravnem sporu odloca tudi o zakonitosti sklepanja, odpovedi in izvrševanja upravnih pogodb. Pristojnost upravnega sodišca za odlo- canje o nicnosti upravnih pogodb pa izhaja iz cetrtega odstavka 151. clena ZUP, ki doloca, da nicnost upravnih pogodb ugotavlja sodišce, pristojno za upravne spore, na podlagi tožbe stranke ali javnopravnega subjekta, ter 4. tocke prvega odstavka 22. clena ZUS, ki doloca vsebino tožbenega zahtevka. S tožbo lahko stranka zahteva razvezo upravne pogodbe, izrek upravne pogodbe za nicno ali od toženca zahteva izvrševanje obveznosti po pogodbi. Poleg glavnega zahtevka lahko tožnik s tožbo zahteva tudi povracilo škode, ki ji jo je povzrocila to- žena stranka. O tožbi odloca upravno sodišce, ki je krajevno pristojno po sedežu javnopravnega subjekta, ki je stranka pogodbe.115 Crnogorski116 in severnomakedonski ZUP117 prav tako izrecno dolocata pristojnost upravnega sodišca, da v upravnem sporu odloca o razveljavitvi (tj. nicnosti) upravne pogodbe na podlagi tožbe stranke ali javnega organa, medtem ko samo crnogorski ZUP118 (ne pa tudi severnomakedonski) v nadaljevanju doloca pristojnost upravnega sodišca tudi za odlocanje o upravnem sporu, ki je sprožen zoper odlocbo o enostranski odpovedi upravne pogodbe s strani javnopravnega organa.119 Na Kosovu120 zakon vsebuje splošno dolocbo, v skladu s katero je za spore med pogodbenicami, ki nastanejo na podlagi upravne pogodbe, pristojno sodišce za upravne spore (drugi odstavek 68. clena ZUP). Srbski ZUP nasprotno dolocb o pristojnosti upravnega sodišca za odlocanje o upravnih pogodbah izrecno ne vsebuje, vendar to implicitno izhaja iz splošnih pravil, ki se nanašajo na upravne akte in ki so vsebovana v drugih dolocbah ZUP.121 115 Glej peti odstavek 13. clena hrvaškega ZUP. 116 Glej drugi odstavek 28. clena crnogorskega ZUP. 117 Glej drugi odstavek 99. clena severnomakedonskega ZUP. 118 Glej cetrti odstavek 30. clena crnogorskega ZUP. 119 Tako tudi Milenkovic, str. 78. 120 Glej drugi odstavek 68. clena kosovskega ZUP. 121 Milenkovic, str. 78. V Bosni in Hercegovini o sporih, ki nastanejo v zvezi z upravnimi pogodbami per naturam, praviloma odlocajo sodišca splošne pristojnosti, medtem ko o sporih, ki nastanejo pred sklenitvijo pogodbe v nekaterih zadevah (na primer v postopku oddaje javnega narocila zoper akt o izbiri), odloca upravni oddelek Sodišca Bosne in Hercegovine, ki ga lahko primerjamo z upravnimi sodišci, saj rešuje spore, za katere je pristojen po zakonu o upravnem sporu.122 Vendar lahko na splošno recemo, da so za spore iz upravnih pogodb enako kot pri nas pristojna redna, in ne upravna sodišca. 5. Sklep Na podlagi pregleda posameznih ureditev v državah nekdanje Jugoslavije je mogoce ugotoviti, da se je vecina držav (Srbija, Severna Makedonija, Crna gora in Kosovo) pri urejanju instituta upravnih pogodb zgledovala po nemškem pravu, v katerem so upravne pogodbe tudi alternativa upravnemu aktu, kar pomeni, da se upravni postopek lahko konca bodisi z izdajo upravnega akta bodisi s sklenitvijo upravne pogodbe. Izjema je Hrvaška, v kateri je upravna pogodba le sredstvo za izvršitev predhodno izdanega upravnega akta in ga ne more nadomestiti, kar je znacilnost francoske ureditve. O primernosti takšne ureditve izraža hrvaška upravna teorija nekatere pomisleke.123 Nadomešcanje upravnih aktov s pogodbenim urejanjem razmerij ima namrec številne prednosti, ki se kažejo zlasti v zmanjšanju arbitrarnosti in potencialnih napak v postopku, prožnejšem usklajevanju interesov pogodbenih strank, hitrejšem in stroškovno ugodnejšem koncu postopka za stranko in tudi upravni organ ter v vsebinsko pravilnejši in za stranko sprejemljivejši odlocitvi.124 Vsem ureditvam pa je skupno, da je udeležba javnopravnega subjekta obligatorni element upravne pogodbe, kar pomeni odmik od nemške ureditve, v kateri je upravna pogodba opredeljena le po predmetu pogodbe (predmetna teorija), ne pa tudi po njenih strankah. Prav tako je za vse ureditve znacilno, da mora biti upravna pogodba sklenjena v pisni obliki (oblicnostne zahteve), mora biti v javnem interesu oziroma ne sme biti v nasprotju z njim ter ne sme biti sklenjena v škodo tretjih oseb, razen ob njihovem soglasju (na Hrvaškem). Sklenitev upravne pogodbe tudi ni mogoca brez posebnega zakonskega pooblastila, zato splošna ureditev instituta v ZUP v nobeni od omenjenih držav ne pomeni zadostne pravne podlage za sklepanje tovrstnih pravnih poslov. Ureditev v ZUP v navedenih državah torej dopolnjujejo številni podrocni predpisi. 122 Cizmic, str. 75–77. 123 Glej Ljubanovic, str. 51. 124 O tem tudi Štemberger, str. 34. Vse države nekdanje Jugoslavije, v katerih poznajo poseben zakonski institut upravnih pogodb, razen Srbije, so v novih ZUP v poglavju, ki se nanaša na upravne pogodbe, uredile posebne razloge za nicnost/neveljavnost upravne pogodbe. Ti razlogi se med posamezni ureditvami nekoliko razlikujejo, vsem pa je skupen razlog, da je upravna pogodba nicna/ neveljavna, ce niso bili izpolnjeni zakonski pogoji za njeno sklenitev. Poleg dolocitve posebnih nicnostnih razlogov/razlogov za neveljavnost pogodbe obsega pravni režim upravnih pogodb v vseh omenjenih državah nekdanje Jugoslavije tudi posebne oblastne pravice, ki jih ima javnopravna stranka pogodbe (pravica do (enostranske) spremembe pogodbe in pravica do enostranske odpovedi pogodbe), in na drugi strani nekatere posebne pravice druge pogodbene stranke, ki so namenjene varovanju njenega položaja, kot sta pravica do ugovora/ pritožbe v primeru neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti s strani javnopravnega subjekta (v srbski, hrvaški in kosovski ureditvi) in pravica do odškodnine zaradi kršitve pogodbe ali (nezakonite) odpovedi pogodbe (v hrvaški in kosovski ureditvi). Edini razlog, zaradi katerega je mogoce po ZUP upravno pogodbo med njenim izvrševanjem spremeniti v vseh ureditvah, je nastanek spremenjenih okolišcin, pri cemer je po hrvaški, srbski in kosovski ureditvi taka sprememba dopustna le ob soglasju nasprotne stranke ali tretje osebe, crnogorski in severnomakedonski ZUP pa se glede spremembe upravne pogodbe zaradi spremenjenih okolišcin sklicujeta na podrocne predpise, ki lahko dolocijo tudi druge razloge za spremembo pogodbe. Zahteva po soglasju nasprotne stranke za spremembo pogodbe je v hrvaški in srbski ureditvi kompenzirana s pravico javnopravnega subjekta, da pogodbo odpove, ce tako soglasje ni dano, kar de facto pomeni, da pogoje za spremembo pogodbe v koncni fazi doloca javnopravni subjekt. Upravna pogodba se lahko enostransko odpove tudi zaradi neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti druge stranke (izjema velja za kosovsko pravo) in zaradi odprave težke in neposredne nevarnosti za življenje in zdravje ljudi, njihovo premoženje ter javno varnost oziroma izognitve tej nevarnosti, kadar je ni mogoce odpraviti na drug, milejši nacin. Prav tako so v vseh ureditvah spori v zvezi z upravnimi pogodbami pod pristojnostjo upravnih, ne pa rednih sodišc, kar je, z izjemo srbskega ZUP, v drugih ZUP v poglavju o upravnih pogodbah tudi izrecno doloceno. Glede na razvoj upravnih pogodb v teoriji in sodni praksi je mogoce tudi v Sloveniji ter Bosni in Hercegovini v prihodnje pricakovati uzakonitev vsaj temeljnih znacilnosti instituta upravnih pogodb. V omenjenih pravnih redih so namrec upravne pogodbe že dlje casa latentno prisotne, vendar se zaradi odsotnosti posebne pravne ureditve oziroma pomanjkljive ureditve presojajo po splošnih pravilih obligacijskega prava, ki niso prilagojena posebnostim upravnih pogodb in zato ne omogocajo zadostnega varstva javnega interesa, ki se z upravno pogodbo želi doseci. Literatura AHLIN, Janez. Uporaba pravil obligacijskega prava za razmerja iz koncesijske pogodbe: koncesijska pogodba na meji med javnim in zasebnim. Lex Localis, 2008, letn. 6, št. 2, str. 247–269. AROSO DE ALMEIDA, MARIO. Contratos públicos y contratos administrativos en el nuevo Código de los Contratos Públicos de Portugal. Derecho PUCP, 2011, št. 66, str. 419–442. ATHANASIADOU, Natasa. Der Verwaltungsvertrag im EU – Recht, Beiträge zum Verwaltungsrecht. Tübingen: Mohr Sierbeck, 2017. AVIANI, Damir, ĐERĐA, Dario. Aktualna pitanja pravnog uredenja upravnih ugovora u Hrvatskom pravu. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 2011, letn. 48, št. 3, str. 475–486. BORKOVIC, Ivo. Upravni ugovor. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 1993, letn. 30, št. 2, str. 417–434. BORKOVIC, Ivo. Upravno pravo. Zagreb: Narodne novine, 2002. CANALES GIL, Alvaro, HUERTA BARAJAS, Justo Alberto. Comentarios a la Ley 9/2017, de contratos del sector público, Madrid: Boletín Oficial de Estado, 2018. CIZMIC, Mirsad. Upravni ugovori u pravnom poretku Bosne i Hercegovine sa posebnim osvr- tom na ugovore o javnim nabavkama. Društveni ogledi, 2020, str. 46–91. DOLI, Erzon. Legal Changes about Administrative Contracts in Republic of Kosovo. Acta Uni- versitatis Danubius Juridica, 2018, letn. 14, št. 1, str. 125–138. ĐERĐA, Dario. Opci upravni postupak u Republici Hrvatskoj. Zagreb: Inženjerski biro, 2010. KERŠEVAN, Erik. Uprava in sodni nadzor. Ljubljana: Littera Scripta Manet, Zbirka Manet, 4. knjiga, Pravna fakulteta, 2004. KERŠEVAN, Erik. Upravne pogodbe. Javna uprava, 2007, letn. 43, št. 1, str. 241–251. LJUBANOVIC, Boris. Upravni ugovori i upravno sudovanje. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 2010, letn. 47, št. 1, str. 37–52. MILENKOVIC, Dejan. Upravni ugovori u Zakonima o opštem upravnom postupku zemalja Zapadnog Balkana. Strani pravni život, 2017, št. 3, str. 67–80. MOŽINA, Damjan. Razdor, odpoved in odstop od pogodbe. Pravni letopis, 2011, št. 1, str. 57–73, 382–383. NEVILLE BROWN, Lionel, BELL, John. French Administrative Law. Oxford: Clarendon Press, 1993. PAVLOVSKA DANEVE, Ana, DAVITKOVSKA, Elena. The Macedonian General Administrative Procedure Act: Between Tradition and Modernisation. Hrvatska i komparativna javna uprava: casopis za teoriju i praksu javne uprave, 2017, letn. 17, št. 2, str. 263–290. PIRNAT, Rajko (ur.) in dr. Komentar zakonov s podrocja uprave. Ljubljana: Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2004. PIRNAT, Rajko. Koncesijska pogodba. Podjetje in delo, 2003, št. 6-7, str. 1607–1618. PIRNAT, Rajko. Obligacijsko pravo in upravnopravne pogodbe. Veliki simpozij o stanju in razvoju slovenskega obligacijskega prava, 7.–9. marec 2002. Ljubljana: Inštitut za primerjalno pravo, 2002. PIRNAT, Rajko. Pravni problemi upravne pogodbe. Javna uprava, 2000, letn. 36, št. 2, str. 143–162. PUDELKA, Jorg. Öffentlich-rechtliche Verträge als Grundlage der Entstehung, Änderung und Beendigung von Rechtsverhaltnissen unter Berucksichtigung des Steuerrechts. Problems of Legality, 2017, letn. 139, str. 211–217. SINGH, Mahendra Pal. German Administrative Law in Common Law Perspective. Heidelberg: Springer-Verlag Berlin, 2001. STANICIC, Frane, BRITVIC VETMA, Bosiljka, HORVAT, Božidar. Komentar Zakona o upravnim sporovima. Zagreb: Narodne novine, 2017. STELKENS, Paul, BONK, Heinz Joachim, SACHS, Michael. Verwaltungsverfahrensgesetz: Kommentar. München: C. H. Beck, 2001. ŠTEMBERGER, Katja. Pogodba kot alternativa upravnemu aktu v slovenskem in primerjalnem pravu. Javna uprava, 2020, letn. 56, št. 1-2, str. 15–36, 125–126. TEKAVC, Janez. Razlastitvena pogodba. V: Mužina, A. (ur.), in dr., Upravne pogodbe. Ljubljana: Fakulteta za management in pravo, 2019, str. 103–110. Nomotehnika ALBIN IGLICAR Zakonodajna politika v primežu kriznih razmer JURIJ GROZNIK Vprašanje transparentnosti pripravljanja idejnih zasnov in zakonskih osnutkov MIRO CERAR Nastajanje zakona s perspektive (predsednika) vlade MARKO KOŠCAK, BECIR KECANOVIC Z uporabno etiko in regulatorno politiko k turizmu prihodnosti ANA ROBNIK Jezikovni in normativni izzivi pri storitvah in aplikacijah v omrežjih 5G na podrocju javne varnosti, zašcite in reševanja VI. Strokovni clanek UDK 340.134:342.77 Zakonodajna politika v primežu kriznih razmer ALBIN IGLICAR doktor pravnih znanosti, zaslužni profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani 1. Cas krize Moderni clovek želi v svojem vedenju in ravnanju delovati racionalno. Za svoje odlocitve išce utemeljitve v strokovnih, razumsko dognanih temeljih oziroma spoznanjih. Drugace kot pri tradicionalnem in afektivnem ravnanju subjekt pri racionalnem ravnanju zavestno izbira cilje in sredstva za dosego teh ciljev. Celovito ciljno-racionalno delovanje vkljucuje tudi zavedanje o vrednotah in o posledicah odlocitev, le vrednotno-racionalno odlocanje pa je že manj pozorno na vse možne posledice takega ravnanja.1 Racionalno delovanje je najuspešnejše v stabilnih in predvidljivih družbenih razmerah. Zavestno izbiranje ciljev in sredstev za doseganje ciljev, zavedanje vrednot, ki pogojujejo izbiranje, in zavedanje posledic izbranih odlocitev (ciljno-racionalno ravnanje) se srecajo s težavami ob nastopu izjemnih in nepricakovanih dogodkov. Ti so se zgodili v sedanjem casu z epidemijo covid 19, neugodnimi podnebnimi spremembami, migracijami prebivalstva ter zato s problemi na gospodarskem in politicnem podrocju. Zato današnji clovek ne more vec natancno predvidevati posledic svojih ravnanj. Prav tako se odpirajo novi premisleki o kljucnih vrednotah, ki niso vec samoumevne. Ob tem je nenehno prisotna nevarnost, da stare vrednote izgubljajo pomen in prepricljivost, novim pa se še ne uspe utrditi v zavesti družbene vecine. Tedaj govorimo o stanju družbene Razlikovanje štirih tipov clovekovega družbenega delovanja je v družboslovje uvedel Max Weber (1864–1920), ki pozna tradicionalno, afektivno, vrednotno-racionalno in ciljno-racionalno delovanje, glede na zavedanje o sredstvih, ciljih, vrednotah in posledicah ravnanja, Weber, str. 64. anomije (brezzakonja)2 kot stanju razvrednotenja vrednot in norm. Posledica je slabšanje nor- mativne integracije, in to tako v tistem delu, ki poudarja »ponotranjenost« (internalizacijo) vrednot in norm v zavesti vsakega posameznika, kot v tistem delu, ki zahteva skladnost med vecinskimi družbenimi vrednotami in pravnimi normami. Navsezadnje je stanje krize neugodno še za skladnost med normami in dejanskim ravnanjem ljudi kot koncnim rezultatom normativne integracije. Kriza oznacuje vsesplošno poslabšanje življenjskih razmer posameznikov in skupin v primerjavi s prejšnjim obdobjem, kar vodi do splošnega nezadovoljstva.3 To poslabšanje lahko zajema ekonomsko, politicno, kulturno ter tudi okoljsko in zdravstveno podrocje. Širjenje nezadovoljstva – po eni strani – destabilizira družbeni ustroj, vendar – po drugi strani – tudi vzpodbuja oblikovanje predstav in konceptov za izhod iz krize v smeri novih modelov upravljanja skupnih zadev. V najnovejšem casu se zaradi pandemije covid 19 temu pridružujeta še globalna negotovost in varnostne grožnje. V takih razmerah je na težki preizkušnji pravni sistem, ki naj bi ravno zagotavljal cloveku varnost4 in predvidljivost. To velja za tradicionalna podrocja clovekove eksistence in za nova prizadevanja iz nacrtov za okrevanje, odpornost in družbeno varnost. Na koncu bo treba zamisli iz strateških nacrtov,5 ki usmerjajo prehod na novo družbeno paradigmo, operacionalizirati v pravnih predpisih. Vrednote, cilje in sredstva za njihovo doseganje kaže povezati v novo predstavo o kljucnih sidrišcih podobe družbe, v njen prenovljeni model oziroma v novo paradigmo.6 Izhajajoc iz dosedanjih in novih dosežkov cloveške civilizacije bo treba v prenovljeno predstavo o splošni ureditvi družbe postaviti nove temelje. 2 Pojem anomije kot brezpravje, nezakonitost (iz gršcine; a pomeni »ne«, nomos pa »zakon«) je v družboslovje uvedel Emile Durkheim (1858–1917). Tako stanje je ugotovil v stanju družbene zavesti na prehodu iz tradicionalne v moderno kapitalisticno družbo oziroma na prehodu iz t. i. mehanske v organsko solidarnost. 3 Jambrek, str. 360. 4 Deklaracija o pravicah cloveka in državljana 1789 je navajala varnost kot eno od štirih clovekovih naravnih pravic (ob pravici do svobode, lastnine in upora). 5 Vlada RS je 28.4. 2021 sprejela Nacrt za okrevanje in odpornost.V njem navaja razvojna podrocja s pripadajocimi reformami in naložbami, ki bodo prispevale k blaženju negativnih gospodarskih in socialnih ucinkov epidemije covid 19 ter pripravile državo na izzive, ki jih pomenita zeleni in digitalni prehod.Vsaka komponenta znotraj posameznega razvojnega podrocja vkljucuje vsebinsko povezane reforme in naložbe. Pri vsakem ukrepu so opredeljeni tudi relevantni mejniki in cilji. Tako bo mogoce spremljati njihovo izvajanje. Glede na prizadevanja za zeleni prehod noben od ukrepov ne sme bistveno/pomembno škodovati okolju. 6 Izraz paradigma se vecinsko razume kot »sprejeti model ali vzorec«, ki omogoca – posebej še v znanosti – »nadaljnjo artikulacijo in dolocitev v novih ali strožjih pogojih« (Kuhn, str. 31). V prizadevanje za cim bolj racionalno delovanje pri vzpostavljanju prenovljene družbene pa- radigme in v okrevanje po kriznem obdobju ter v izgrajevanje ustrezne odpornosti se vkljucuje kot pomemben dejavnik tudi zakonodajna politika. Podrocja, na katera bodo morali posegati zakoni in podzakonski splošni pravni akti, so izredno široka in zajemajo vse štiri glavne ravni predvidenega razvoja: zeleni prehod, digitalno preobrazbo, vkljucujoco rast ter zdravstvo in socialno varnost. Vsebino Nacrta za okrevanje in odpornost bo treba »prevesti« na primer v pravne predpise o okolju,7 ucinkoviti rabi energije, trajnostni mobilnosti, trajnostni prenovi stavb in krožnem gospodarstvu. Prav tako bodo potrebne normativne spremembe zaradi digitalne preobrazbe javnega sektorja in gospodarstva.8 Pravna ureditev bo zajela zlasti panoge gospodarskega,9 delovnega10 in upravnega prava11 ter pravno regulacijo podrocij zdravstva in socialne varnosti. Skratka, pred zakonodajno in izvršilno oblastjo je z vidika njune normativne dejavnosti ogromno nalog in izzivov, kako pretvarjati politicno-ekonomske odlocitve v sistemsko usklajene, jasne in dorecene splošne pravne akte. Sistemske zakone na navedenih podrocjih bo treba pripravljati cim bolj premišljeno, strokovno utemeljeno ter politicno in interesno uravnoteženo. Sprejemati se morajo po rednem zakonodajnem postopku, ki omogoca upoštevanje omenjenih zahtev za dobro zakonodajo. Na podrocjih, ki zahtevajo hitro ukrepanje, kaže uporabljati rešitve, ki jih pozna Poslovnik DZ v institutu nujnega zakonodajnega postopka (143. in 144. clen Poslovnika Državnega zbora – PoDZ-1)12 in v možnosti prehoda na tretjo obravnavo predloga zakona na isti seji, ce v drugi obravnavi vloženi amandmaji ne presegajo desetine clenov zakonskega predloga 7 Na primer prenova Zakona o varstvu okolja (2022), sprejetje novega Zakona o gospodarskih javnih službah varstva okolja (2022). 8 Na primer sprejetje Zakona o elektronskih komunikacijah (2021), sprejetje pravnih podlag za izdajo nacionalne e-identitete (2021) in sprejetje pravnih podlag za uvedbo obveznega elektronskega poslovanja poslovnih subjektov z državo (2022). 9 Na primer integracija relevantne zakonodaje v slovenski pravni red s podrocja prava gospodarskih družb in re- gistrov (2021), varstva potrošnikov (2021), avtorskih pravic (2021), digitalnih trgov in storitev ter digitalnih financ (2023) ter sprememba Zakona o gospodarskih družbah (2022). 10 Na primer sprejetje Zakona o vzpostavitvi »krizne« sheme skrajšanega delovnega casa (2022), sprejetje celovitih sprememb Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, katerega namen je zagotavljanje javnofinancne vzdržnosti sistema in primernih pokojnin (2024), novelacija Zakona o urejanju trga dela na podrocju zavarovanja za primer brezposelnosti z namenom povecevanja delovne aktivnosti starejših in preprecevanja predcasnih odhodov s trga dela (2024). 11 Na primer spremembe in dopolnitve Zakona o splošnem upravnem postopku in Uredbe o upravnem poslovanju (2022), sprejetje novele Zakona o javnih uslužbencih ipd. 12 Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. (138. clen PoDZ-1). V razmerah razglašene epidemije se zdi utemeljena tudi uporaba nujnega postopka z razlogom, »da se preprecijo težko popravljive posledice za delovanje države«. 2. Zakonodajna politika Zakonodajna politika – kot del pravne politike – oznacuje postavljanje ciljev zakonodajne dejavnosti in dolocanje nacinov ter sredstev za doseganje teh ciljev. Cilji zakonodajne politike izhajajo iz splošno sprejetih in priznanih družbenih vrednot kot pomembnih materialnih pravnih virov. Pri tem je dolocanje ciljev seveda pogojeno z objektivnimi materialnimi, social- nimi, politicnimi in kulturnimi okolišcinami globalne družbe. Sredstva zakonodajne politike so nacini oblikovanja zakonov (nomotehnika) oziroma njihovi metodicni, strukturni in jezikovni vidiki. Med sredstva zakonodajne politike lahko uvrstimo še postopke sprejemanja zakonov. Racionalna pravna politika mora upoštevati objektivno družbeno stanje in objektivno možni domet pravnega normiranja. Šele z upoštevanjem socialnih, ekonomskih, politicnih in kulturnih razmer v globalni družbi je mogoce uspešno usmerjati družbeni razvoj s pravnimi pravili. Najpomembnejši del teh usmeritev zajema zlasti zakonodajno dejavnost. Z njo vzpostavljamo prek dolocanja pravic in dolžnosti pravnih subjektov družbeni red kot nujni pogoj obstoja globalne družbe. Poleg tega je zakonodaja še v funkciji družbenega nacrtovanja, ekonomskega razvoja in doseganja sodelovanja ter družbene integracije. Seveda se je treba pri tej funkciji zakonodaje izogibati samovolji in zlorabi zakona za doseganje kratkorocnih interesov dnevne politike. Dobra zakonodajna politika izhaja iz poglobljene kritike sedanje pravne ureditve (de lege lata) in oblikuje predloge za prihodnjo pravno ureditev (de lege ferenda). Takšna zakonodajna politika kaže na proaktivno nacrtno delovanje drugace kot pri le reaktivnem nakljucnem delovanju zakonodajnih organov. Osnovne usmeritve pravne politike so veckrat dolocene tudi v posebnih dokumentih, ki zajemajo programe državnih organov pri sprejemanju novih in noveliranju veljavnih predpisov. V Sloveniji je strategijo zakonodajne politike dolocil Državni zbor z Resolucijo o normativni dejavnosti (ReNDej).13 Omenjeni dokument postavlja osnovne cilje, ki naj jih dosega pravni sistem, in nakazuje tudi sredstva za uspešno izpolnitev zastavljenih ciljev. Dobrih deset let po sprejetju ReNDej je mogoce ugotoviti, da temu politicnousmerjevalne- mu aktu ni uspelo zaznavno vplivati na slovensko zakonodajno politiko. Ce naj bi omenjeni dokument zakonodajne politike prispeval k povecanju kakovosti pravnih predpisov in 13 Uradni list RS, št. 95/09. dobremu delovanju pravne države,14 je treba ugotoviti, da omenjeni cilj še vedno ostaja nedosežen. Seveda je prav zato ReNDej še vedno popolnoma aktualna ob ustreznem nadgrajevanju, zlasti z nomotehnicnimi smernicami in vladnimi programskimi dokumenti.15 3. Delitev oblasti ter izvirno in izvedeno pravno urejanje Moderna doba je na podrocju politicne ideologije premaknila pojasnjevanje o izvoru državne oblasti iz božjih v cloveške roke. Ta ideja o suverenosti ljudstva, zastopana v ustavah držav republikanske oblike, je našla svoj izraz tudi v 3. clenu Ustave Republike Slovenije (Ustave RS):16 »V Sloveniji ima oblast ljudstvo.« Navedeno vrednoto dopolnjuje še ustavno nacelo o delitvi oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. clena Ustave RS).17 To izhodišce je danes pojmovano kot pomembna sestavina pravne države in ustavne demokracije. Namen horizontalne delitve državne oblasti, po kateri predstavniško telo zakone sprejema, izvršilni in sodni organi pa sprejemajo le akte v procesu izvrševanja zakonov, je prepreciti njeno zlorabo. Seveda je ta t. i. trialisticni sistem delitev oblastnih funkcij države18 zastavljen predvsem kot teoreticni model. Že v svoji doktrinarni podobi, ki poudarja samostojnost in neodvisnost organov posamezne veje oblasti, je vendarle že predvidel tudi delno medsebojno sodelovanje in nadzorovanje v sistemu zavor in ravnovesij (angl. checks and balances). Družbeni razvoj v zadnjih desetletjih je sprožil nastanek veliko novih funkcij, ki jih izvaja socialna država s poseganjem v civilno družbo. Posledica tega je nastanek novih organov, ki jih težko uvrstimo v eno od tradicionalnih funkcij državne oblasti. Tako so se pojavili organi z izvršnimi, nadzornimi in tudi normodajnimi funkcijami kot na primer volilna komisija, racunsko sodišce, agencije ipd. Vse to postavlja pod vprašaj tudi trditev o monopolu predstavniškega telesa pri normodajni dejavnosti, katere najpomembnejši splošni akt je zakon. 14 V Uvodu ReNDej je zapisano: »Vsebinsko ustrezni, pravno pravilni in nomotehnicno urejeni, skratka dobri predpisi, so samo eden, vendar pa hkrati nepogrešljiv pogoj za ucinkovitost prava in dobro delovanje države kot pravne države.« 15 Na primer Nomotehnicne smernice, Služba Vlade RS za zakonodajo, Ljubljana 2018; Vlada RS je 25. 7. 2019 sprejela tudi Akcijski nacrt za izboljšanje postopka nacrtovanja, priprave, sprejemanja in vrednotenja ucinkov zakonodaje 2019–2022. 16 Uradni list RS, št. 33/91-1 in nasl. 17 Clen 3 »Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po nacelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno.« 18 Za utemeljitelja trialisticne teorije (zakonodajna, izvršilna, sodna funkcija državne oblasti) velja Montesquieu, medtem ko Kelsnu pripisujemo dualisticni pogled (funkcija odlocanja in funkcija izvrševanja). V novejšem casu je znana še kvadrialisticna teorija, ki funkcije državne oblasti deli na štiri dele: zakonodajna, izvršilna, upravna in sodna. V pravni teoriji je zakon definiran kot splošni pravni akt z najvišjo mocjo, ki ga sprejme predstavniški organ v zakonodajnem postopku. Pri tem materialna opredelitev zakona poudarja njegovo splošnost in abstraktnost.19 Zakon ne sme urejati konkretnih oziroma posamicnih primerov, temvec le dolocene tipe vedenja in ravnanja pravnih subjektov. V zacetku moderne dobe je tudi Rousseau v svojem znanem delu Družbena pogodba (1762) poudarjal, da je zakon izraz splošne ljudske volje, zato ne zahteva splošnosti le za predmet zakonskega urejanja, temvec tudi za zakonodajalca.20 Za opredeljevanje zakona je treba upoštevati tudi formalni vidik zakona. Ta zajema organ, ki zakon sprejme, in postopek, po katerem je zakon sprejet. Celovita definicija poudarja, da zakon vsebuje splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi so dolocene pravice in dolžnosti pravnih subjektov (materialni vidik), in da ta normativni akt sprejema predstavniški organ v vnaprej dolocenem zakonodajnem postopku (formalni vidik). Slovenski pravni sistem dosledno sledi navedenemu teoreticnemu pogledu, ceprav je omenjena usmeritev v slovenski ustavi nerodno formulirana,21 ko je v 87. clenu Ustave RS zapisano: »Pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb lahko državni zbor doloca samo z zakonom. « Seveda je to odvisno tudi od zapletenega vprašanja, kdaj imamo opraviti s konstituiranjem novih pravic in dolžnosti, kdaj pa le z razclenjevanjem že konstituiranih pravic in dolocanjem nacina njihovega izvrševanja. Ce sprejemamo splošno sprejeto razlago 87. clena tako v teoriji22 kot v praksi slovenskega Ustavnega sodišca,23 da splošne pravne norme, ki na originaren nacin urejajo pravice in ob- veznosti pravnih subjektov, nastajajo samo v obliki zakonov, bo treba še natancneje opredeliti kriterije, kdaj gre res za povsem izvirno urejanje pravic in dolžnosti, kdaj pa se te pravice in dolžnosti le razclenjujejo oziroma kdaj se doloca le nacin njihovega izvrševanja. Doktrinarna 19 Primerjaj Pavcnik, str. 246. 20 Rousseau, str. 101: »Toda kadar vse ljudstvo odloca o vsem ljudstvu, tedaj upošteva le samo sebe; in ce takrat nastane kak odnos, je to odnos med celotnim predmetom z enega vidika in celotnim predmetom z drugega vidika, tako da ne pride do nobene delitve celote. Tedaj je predmet, o katerem odlocamo, obci, kakor je obca volja, ki o njem odloca. In to dejanje imenujem zakon.« 21 Ustavno normo 87. clena Ustave RS bi gramatikalno lahko razlagali tudi tako, da kadar o pravicah in obveznostih državljanov odloca državni zbor, to pocne pac samo v obliki zakona; vendar kadar o pravicah in obveznostih odloca kakšen drug organ – na primer vlada – pa to ureja ta organ pac z drugimi akti – vlada na primer z uredbo itd., saj ni eksplicitno in nedvoumno receno, da pravice in obveznosti v državi doloca le državni zbor. 22 Pavcnik, str. 253; Grad, str. 156. 23 Na primer odlocba US RS U-I-40/96 med drugim zahteva, »da pravne norme, ki na originaren nacin urejajo pravice in dolžnosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov«, ali odlocba iz leta 2021 (U-I- 79/20-24), v kateri je navedeno, da »kadar gre za urejanje temeljne vsebine in obsega pravic in obveznosti ter pogojev in postopka za pridobitev pravic in nastanek obveznosti.Ta vprašanja mora urediti zakon, upravni predpis pa sme zakonsko materijo nadalje razcleniti le tako, da ne opredeljuje dodatnih pravic in obveznosti in da z zakonom urejene pravice in obveznosti ne širi ali zožuje, saj bi v nasprotnem primeru posegel v sfero zakonodajne veje oblasti« (70. tocka obrazložitve). prizadevanja za oblikovanje omenjenih kriterijev so nujna za oblikovanje jasne zakonodajne politike oziroma razmejitve »zakonske materije« od vsebine podzakonskih splošnih pravnih aktov. Ob natancneje opredeljenih kriterijih razlikovanja med izvirnim (konstitutivnim) dolocanjem pravic in dolžnosti ter njihovim razclenjevanjem in dolocanjem nacinov njihovega izvrševanja bo tudi manj nihanj v odlocbah slovenskega Ustavnega sodišca, ki enkrat ugotovi, da je zakon v neskladju z ustavo, ker mu je zakonodajalec dolocil prevec konkretno vsebino, drugic pa, da je zakon v neskladju z ustavo, ker mu je zakonodajalec dolocil premalo konkretno vsebino.24 Zato kaže še naprej iskati razlikovalne kriterije med (izvirnim) »dolocanjem pravic in ob- veznosti«, kar je pridržano zakonu, ter »uresnicevanjem pravic in obveznosti«, kar je lahko urejeno z uredbo oziroma drugim podzakonskim predpisom.25 Glede na Rousseaujevo misel iz Družbene pogodbe, »da zakon meri na podanike kot na celoto in na dejanja kot abstraktna, nikakor pa ne na cloveka kot na posameznika, niti na posamicno dejanje,«26 je torej treba postaviti tudi prakticno uporabno crto locnico med originarnim (izvirnim) in derivativnim (izvedenim) opredeljevanjem pravic in obveznosti državljanov. Jasen doktrinarno argumentiran odgovor na vprašanje, kdaj pravico dolocimo na novo, kdaj pa s splošnimi pravnimi normami samo znižujemo splošnost in abstraktnost zakonske zapovedi v procesu njenega izvajanja, bo gotovo prispeval k izcišcenju slovenskega pravnega sistema. Problem se torej zastavlja kot vprašanje, do kod naj sega zakonsko urejanje dolocenega sklopa družbenih odnosov in od kod naprej je to urejanje lahko prepušceno podzakonskim aktom izvršilne oblasti, kot so uredbe vlade in odloki. Na to dilemo je na primer opozoril že Pitamic v svoji leta 1927 izdani knjigi Država: »Strogo mejo potegniti med tem, kar mora zakon sam urediti, in tem, kar sme prepustiti uredbi, bo pa dostikrat prav tako težavno kakor presoditi, ali je uredba res izvršilna, to je, ali samo razvija, podrobneje doloca, interpretira predpise zakona, ali pa se je z uvedbo novih v zakonu še ne vsebovanih ali celo njemu nasprotujocih pravil podala na edinole zakonu rezervirano polje.«27 Ustavno sodišce RS na to vprašanje v letu 2021 odgovarja: »Vso tvarino, ki bodisi po Ustavi bodisi zaradi svojega pomena sodi v domet zakonskega urejanja, sme urejati le zakonodajalec z zakonom, izvršilni oblasti pa sme prepustiti le, da s splošnimi predpisi zakonsko materijo tehnicno dopolnjuje, razclenjuje in podrobneje opredeljuje.«28 24 Triller Vrtovec, str. 22. 25 Kerševan, str. 62. 26 Rousseau, str. 101, 102. 27 Pitamic, str. 270. 28 Odlocba US RS U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021, 69. tocka obrazložitve. Glede na navedeno stališce je torej mogoce ugotoviti, da klasicne delegirane zakonodaje slovenska ustavna ureditev ne omogoca. S tem je tudi vzpostavljen t. i. zakonodajni rezervat (zakonski pridržek, Parlamentsvorbehalt, materiae legis), po katerem je – skladno s teorijo esence (Wesentlichkeitstheorie) – podrocje clovekovih pravic pridržano zakonskemu urejanju. Sicer pa mora na primer po dolocilu Ustave Zvezne republike Nemcije (prvi odstavek 80. clena Grundgesetz)29 že zakon dolociti vsebino, namen in obseg podzakonskih aktov (uredb), ki jih lahko izdaja izvršilna oblast. Kadar se z uredbo posega v clovekove pravice, mora biti po praksi nemškega ustavnega sodišca vsebina uredbe bistveno bolj dolocna kot v primeru uredb z drugih podrocij.30 Po tem vzoru je tudi slovenska ureditev uvedla pravilo, da sme uredbe, ki zadevajo uresni- cevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb, vlada izdati le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu. Za druge uredbe pa vlada ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu, saj lahko z njimi podrobneje razclenjuje in ureja razmerja, ki so dolocena z zakonom.31 Seveda je pri tem vezana na bistveno vsebino zakona, saj mora biti uredba kot podzakonski splošni pravni akt skladna z namenom in s kriteriji zakona, ki ga dopolnjuje (21. clen Zakona o Vladi Republike Slovenije – ZVRS32). Zato mora uredba vedno imeti pravno podlago v zakonu (nacelo legalitete), sprejeta je torej lahko le na podlagi zakona in v okviru vsebine zakona. Vendar je ta pogled nekoliko omiljen v izrednih razmerah, kot so se na primer pojavile ob širjenju nalezljive bolezni covid 19. Pod pritiskom takih izrednih in specificnih razmer je Ustavno sodišce RS v obrazložitvi že navedene odlocbe zapisalo: »Državnemu zboru zato ni mogoce odreci možnosti, da zaradi ucinkovitega varstva clovekovih pravic in temeljnih svobošcin […] v tem specificnem položaju predpisovanje ukrepov, s katerimi se neposredno posega v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja nedolocenega števila posameznikov, izjemoma prepusti izvršilni oblasti. Vendar pa mora biti v zakonu dolocen ali iz njega jasno razviden namen ukrepov, poleg tega mora zakon dovolj natancno opredeliti dopustne nacine oziroma vrste, obseg in pogoje omejevanja svobode gibanja ter pravice do zbiranja in združevanja ter druga ustrezna varovala pred arbitrarnim omejevanjem clovekovih pravic in temeljnih svobošcin.«33 Ta smer pojasnjevanja je že zelo blizu delegirani zakonodaji, ki je slovenski pravni sistem v cisti obliki ne pozna. 29 Prvi odstavek par. 80 Grundgesetz : »[…] Dabei müsen Inhalt, Zweck und Ausmass der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. […]« 30 Baric, str. 145. 31 Spontano izdajanje podzakonskih predpisov oziroma t. i. generalno pooblastilo. 32 Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. 33 Odlocba US RS U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021, 83. tocka obrazložitve. 4. Zakonodajna pooblastila v primerljivih ureditvah Zaradi upoštevanja objektivne družbene stvarnosti številne državne ureditve poznajo možnost delegirane zakonodaje na vlado, kot je to na primer v italijanski, hrvaški ali francoski ustavni ureditvi. V Franciji lahko vlada pod dolocenimi pogoji sprejema uredbe z zakonsko mocjo (decret-loi). Italijanska ustava pa na primer omogoca tudi t. i. odborsko zakonodajo, ko zakone lahko sprejemajo tudi delovna telesa parlamenta in ne samo celotni parlament. To je sicer v nasprotju s formalno definicijo zakona, ki poudarja, da je zakon akt predstavniškega organa, sprejet v zakonodajnem postopku, toda razvejano družbeno življenje je vedno težje zajeti v celovite zakonske pravne akte, ki jih sprejemamo v demokraticnem, toda tudi sorazmerno dolgotrajnem zakonodajnem postopku. Zato je v sodobnih ustavnih ureditvah zelo pogosto del zakonodajne funkcije delegiran na izvršilni organ, ki ureja t. i. zakonsko materijo s podzakonskimi akti.34 Ce je nacelo delitve oblasti med zakonodajno in izvršno vejo oblasti danes zaradi politicne sprege vlade in parlamentarne vecine že krepko naceto, ga delegiranje zakonodaje na vlado gotovo še dodatno slabi. Toda – po drugi strani – so sodobni parlamenti (pre)obremenjeni z enormnim obsegom zakonodajnih aktov. V vseh modernih sistemih predstavniške demokracije se namrec pojavlja mnogo prevec zakonov, v katerih je mnogo prevec kazuisticnih norm, nejasnosti in nekonsistentnosti. Zato je že kar nekaj casa znana misel, da je pravzaprav bolje del »zakonodajne materije« prenesti na vlado in nekatere kvazidržavne regulatorne agencije, kot vztrajati, da prav o vsaki pravici odloca predstavniško telo, saj delegirana zakonodaja na- celoma ni v nasprotju z naceli pravne države.35 V francoski ustavni ureditvi je v nekem smislu zakonodajna pristojnost celo presumirana vladi, saj ustava izrecno doloca podrocja zakonodajne pristojnosti parlamenta, s tem da druga podrocja ureja vlada z avtonomnimi uredbami. Vsa družbena razmerja, ki niso po sami ustavi izrecno odkazana v zakonsko urejanje parlamentu, torej ureja vlada s svojimi uredbami (37. in 38. clen Ustave Republike Francije). Poleg tega lahko francoski parlament s casovno in vsebinsko omejenim pooblastilom omogoci vladi izdajanje uredb, ki nadomešcajo zakone. Te vrste uredb sicer pozneje presoja in potrjuje predstavniško telo, ki jih sme tudi spremeniti ali odpraviti, vendar v praksi predstavniško telo zelo redko razveljavi uredbe, ki so bile izdane namesto zakona. V vecini primerov takšne uredbe še naprej veljajo, tako da delegirana zakonodaja pomeni velik del pravnega reguliranja celih podrocij družbenih odnosov. Prav tako precej podrobno ureja delegirano zakonodajo italijanska ustava. Na osnovi meril, vsebinskih nacel in nekaterih podrocij lahko za omejeno obdobje parlament prenese oprav 34 Grad, str. 66. 35 Baric, str. 288. ljanje zakonodajne funkcije na vlado (76. clen Ustave Republike Italije).36 Poleg tega pozna italijanska ustavna ureditev še delegiranje zakonodajne funkcije med dvema zasedanjema par- lamenta na parlamentarna delovna telesa oziroma komisije (tretji odstavek 73. clena Ustave Republike Italije).37 Takšni odlocitvi ne sme nasprotovati vlada ali doloceno število poslancev, nekatera podrocja pa so sploh izvzeta iz takšne (odborske, komisijske) zakonodaje (riserva di legge, riserva di legge constituzionale). Kljub temu se v zakonodajni praksi zgodi, da je v posameznih sklicih vecina zakonov sprejeta prav v komisijah italijanskega parlamenta. Možnost delegiranja zakonodaje na vlado pozna tudi Ustava Republike Hrvaške. Hrvaški parlament (sabor) lahko s posebnim zakonom pooblasti vlado, da z uredbami ureja posamezna vprašanja iz pristojnosti parlamenta. Veljavnost takih uredb je omejena na eno leto. Ob tem je vzpostavljen še t. i. zakonodajni rezervat, saj so iz vladnega izvirnega urejanja izkljuceni podrocja clovekovih pravic in temeljnih svobošcin, volilni sistem, pravice narodnosti ter sestav in nacin dela državnih organov in organov lokalne samouprave (organski zakoni) (88. clen Ustave Republike Hrvaške). Delegirane splošne pravne akte srecamo tudi v Evropski uniji. Uredba ali direktiva (zakonodajni akt) lahko na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje t. i. nezakonodajnih aktov oziroma delegiranih aktov, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nebistvene elemente uredbe oziroma direktive. V zakonodajnem aktu, ki pooblašca Komisijo za urejanje dolocenega podrocja, je treba opredeliti cilje, vsebino, podrocje uporabe in trajanje zakonodajnega pooblastila (290. clen Pogodbe o delovanju Evropske unije). V Sloveniji v normalnih družbenih razmerah izvršilna oblast ne sme izdajati uredb z zakonsko mocjo, saj Ustava RS ne predvideva delegirane zakonodaje. Ker je torej delegirana zakonodaja poznana v navedenih in še številnih drugih državah demokraticnega sveta, se zastavlja vprašanje, zakaj je ne predvideva slovenska ustava oziroma zakaj ni institut slovenskega pravnega sistema. Bi bilo mogoce zaceti razpravo o možnostih delegirane zakonodaje vsaj v posebnih kriznih razmerah, ki še vedno niso posebej razglašeno izredno stanje? 36 Clen 76 Ustave Republike Italije: »Opravljanje zakonodajne funkcije je lahko preneseno na vlado le na podlagi dolocitve nacel in meril odlocanja ter le za omejeno obdobje in za dolocene predmete.« 37 Tretji odstavek 73. clena Ustave Republike Italije: »Poslovnik lahko doloca v katerih primerih in oblikah sta obravnavanje in sprejemanje osnutkov zakonov prenesena na komisije, lahko tudi stalne, sestavljene tako, da izražajo proporcialnost parlamentarnih skupin. Tudi v teh primerih je do trenutka koncne potrditve osnutek zakona predložen zbornici, ce vlada ali desetina clanov zbornice ali petina clanov komisije zahtevajo, naj o osnutku razpravlja in glasuje zbornica sama ali naj gre osnutek le v koncno potrditev na podlagi izidov glasovanj. Poslovnik doloca oblike obvešcanja o delu komisij.« 5. Uredbe z zakonsko mocjo v Sloveniji V slovenski ureditvi je predvidena možnost izdajanja uredb z zakonsko mocjo samo v izrec- no razglašenem izrednem stanju, »kadar velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države« (92. clen Ustave RS). Seveda je torej treba izredno stanje najprej razglasiti. To stori – na predlog vlade – Državni zbor. Kadar pa se ta ne more sestati, lahko to stori predsednik republike. V izrednem stanju lahko na predlog vlade izdaja uredbe z zakonsko mocjo predsednik republike, ce se Državni zbor ne more sestati. Takšne uredbe so zacasne narave, saj so vezane na poznejšo potrditev Državnega zbora (108. clen Ustave RS),38 mogoce pa je z njimi zacasno razveljaviti ali omejiti – razen izjem – celo ustavne pravice (16. clen Ustave RS). Podobno ureditev pozna na primer tudi italijanska ureditev. Ta pozna uredbe, ki se izdajajo v izrednih razmerah (uredbe v sili) (drugi in tretji odstavek 77. clena Ustave Republike Italije). Takšne uredbe prejšnje zakone le zacasno suspendirajo, ne morejo pa jih derogirati, saj jih mora pozneje potrditi oziroma zavrniti parlament. Derogacijo prejšnje zakonodaje sme opraviti v teh primerih le parlament, kadar zasilne uredbe potrdi in jim s tem da tudi formalno obliko zakona. Kadar predstavniško telo »uredb v sili« ne potrdi, niso vec veljavne, tako da spet zacnejo veljati prejšnji zakoni. V Sloveniji bi za dobro pravno ureditev izrednega stanja potrebovali zakon, ki bi razclenil ustavne dolocbe o izrednem stanju in opredelil kriterije za njegovo razglasitev ter postopke za tako odlocitev in možne ukrepe v takem stanju. Za zdaj lahko govorimo o ocitni podnormiranosti tega potencialno pomembnega dela družbene stvarnosti oziroma o neke vrste pravni praznini.39 O pravni praznini namrec govorimo, kadar neka družbena razmerja niso pravno urejena, pa bi morala biti zaradi svoje eksistencne ali potencialno konfliktne narave. Vse izredne razmere, ki jih sprožijo nepredvideni dogodki zacasne narave in ogrožajo prav- no varovane pravice in interese,40 ne zahtevajo vedno tudi razglasitve izrednega stanja. Zato bi zakon o izrednem stanju moral natancneje opredeliti ustavno kategorijo »velika, splošna nevarnost« ter razliko med vojnim in izrednim stanjem, opisati glavne parametre izrednih dogodkov, ki pomenijo krizo v naravnem okolju, na zdravstvenem, vojaškem ali politicnem podrocju ter dodelati postopke razglasitve izrednega stanja, dolociti, kolikšna je stopnja veza 38 Clen 108 Ustave RS: »Kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, lahko predsednik republike na predlog vlade izdaja uredbe z zakonsko mocjo. Z uredbo z zakonsko mocjo se lahko izjemoma omejijo posamezne pravice in temeljne svobošcine, kakor to doloca 16.clen te ustave. Predsednik republike mora uredbe z zakonsko mocjo predložiti v potrditev državnemu zboru takoj, ko se ta sestane.« 39 Podobno Žgur 2020, str. 10: »[…] je slovenska ureditev teh instrumentov […] premalo premišljena in nedodelana. « 40 Žgur 2016, str. 443. nosti predsednika republike na predloge vlade, dolociti odgovornost predsednika republike za sprejete ukrepe ter na splošno predvideti možne ukrepe ipd. Med izrednim stanjem pride do suspenza enega dela pravnega sistema.41 Z vidika zakonodajne delegacije je mogoce ugotoviti, da se v izrednem stanju lahko zgodi, da ne deluje redno zakonodajno telo, ampak se pojavi predsednik republike kot nadomestni zakonodajalec.Vlada je pri sprejemanju uredb z zakonsko mocjo udeležena le kot njihov predlagatelj.42 Predsednik republike pa lahko z uredbami z zakonsko mocjo omeji ali celo razveljavlja tudi ustavne pra- vice, razen z ustavo izvzetih pravic (drugi odstavek 16. clena Ustave RS). Vendar teorija poudarja, da je treba tudi v izrednem stanju delovati pravno korektno in skladno z naceli pravne države.43 Pravni temelj za sprejemanje uredb z zakonsko mocjo mora biti vnaprej zakonsko dolocen in cim jasnejši ter dorecen. Razglasitev izrednega stanja je res skrajni ukrep (ultima ratio), ki naj se uvede v kriznih razmerah, po drugi strani pa v kriznih razmerah težko potekajo redni zakonodajni procesi, kot so zamišljeni za normalne razmere.44 Zato bi za krizne razmere, ko sicer niso izpolnjeni pogoji za razglasitev izrednega stanja, kazalo razmisliti o možnostih nekega izjemnega in vsebinsko ter casovno omejenega delegiranja zakonodajne oblasti na vlado. Ali pa vendarle za take razmere zadošca razlaga Ustavnega sodišca v že navedeni odlocbi,45 ki na primer za podrocje omejevanja svobode gibanja dovoljuje vladne uredbe in odloke, kadar zakon predhodno jasno doloci namen v podzakonskem predpisu vsebovanih ukrepov, pogoje za njihovo uvedbo ter njihove oblike, vrsto in obseg. Literatura ARNAULD, Andreas. Staatsrecht. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2001. BARIC, Sanja. Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenim europskim državama. Zagreb: Pravni fakultet Sveucilišta u Rijeci i Organizator, 2009. GANTAR, Jan. Odloki in uredbe z zakonsko mocjo, Pravna praksa, št. 14/2020, str. 6–7. GRAD, Franc. Parlamentarno pravo. Ljubljana: GV Založba, 2013. IGLICAR, Albin. Zakonodajna dejavnost. Ljubljana: GV Založba, 2011. 41 Rimljani so poznali rek Inter arma silent leges. 42 Gantar, str. 6. 43 Žgur 2016, str. 450. 44 Državni zbor RS je na primer v casu (covidne krize) od 1. 1. 2021 do 16. 7. 2021 zasedal le na treh rednih in kar na 24 izrednih sejah. Sprejel je 73 zakonov, od tega po rednem postopku le 38, druge pa po nujnem (13) in skrajšanem postopku (22). 45 Odlocba US RS U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021. JAMBREK, Peter. Uvod v sociologijo. Ljubljana: Državna založba Slovenije, 1992. KERŠEVAN, Erik. Samostojnost podzakonskega pravnega urejanja. V: Štajnpihler, T., Iglicar, A., Pavcnik, M. (ur.), Odprta vprašanja zakonodajne dejavnosti, Ljubljana: Slovenska akademija znanosti in umetnosti, 2016, str. 57–68. KUHN, Thomas. Struktura znanstvenih revolucij. Ljubljana: Krtina, 1998. PAVCNIK, Marijan. Teorija prava. Ljubljana: Lexpera, GV Založba, 2020. PITAMIC, Leonid. Država. Ljubljana: GV Založba (ponatis), 2009. ROUSSEAU, Jean Jacques. Družbena pogodba. Ljubljana: Cankarjeva založba, 1960. TRILLER VRTOVEC, Katja. O streljanju medvedov, volkov in kozlov. Pravna praksa, št. 29/2021, priloga. WEBER, Max. Privreda i društvo. Beograd: Prosveta, 1956. ŽGUR, Matija. Izredno stanje: pristojnosti in odgovornosti predsednika Republike Slovenije po slovenski ustavi. V: Kaucic, I. (ur.), Ustavni položaj predsednika republike, Maribor: In- štitut za lokalno samoupravo in javna narocila, 2016, str. 439–456. ŽGUR, Matija. Izredno stanje po slovenski ustavi, Pravna praksa, št. 15-16/2020, str. 10–12. Izvirni znanstveni clanek UDK 340.134:342.537 Vprašanje transparentnosti pripravljanja idejnih zasnov in zakonskih osnutkov JURIJ GROZNIK magister pravnih znanosti, generalni državni odvetnik pri Državnem odvetništvu RS 1. Uvod Razlicni vidiki zakonodajne politike in pravnega urejanja družbenih razmerij, ki ga poudarja kontekst letošnjih nomotehnicnih dnevov, prav gotovo sovpadajo s pandemicnim casom, ki v družbo vnaša negotovost samo po sebi, kar se seveda izraža v pravu, ki naj v te negotove case vnaša doloceno mero predvidljivosti. V vsaki negotovosti, ki jo prinaša družbena stvarnost, se seveda pojavlja širok nabor priložnosti za hitro zakonodajno politiko brez ustreznega pristopa pri presoji ucinkovanja na okolje in na družbo, kar seveda nujno povzroci anomalije znotraj zakonodajnega procesa in tudi znotraj družbe same. Ne gre samo za to, da so negotove raz- mere hkrati tudi odlicna priložnost za zašcito nekaterih parcialnih in partikularnih interesov, ampak lahko privedejo do situacije, ko sicer z namenom dobrega in konstruktivnega urejanja družbenih odnosov, vendar brez ustreznega znanja normodajalca, normiranje privede do nejasnih situacij, kar se v koncni fazi izraža tudi v hipertrofiji sodnih sporov, in na koncu tudi do nezadovoljstva med ljudmi. V takšnih razmerah žal zakonodajalec vse preveckrat trci ob potrebo, ko izjemno in partikularno urejanje teh negotovih situacij povzdigne na raven sis- temske rešitve.Takšne situacije in takšno normiranje pa nujno povzrocijo ustavne spornosti in ne nazadnje ustvarjajo kronicno nezaupanje javnosti v državne institucije. Namen tega prispevka bo predvsem osvetliti vprašanje transparentnosti pripravljanja idejnih zasnov in zakonskih osnutkov glede na negotove razmere, ko se je treba hitro odzvati na nepredvidljive situacije in ko je treba normirati potencialno sporna razmerja. Vprašanje torej je, ali je normativni okvir sodelovanja strokovne in druge zainteresirane javnosti v fazi priprave delovnih besedil in osnutkov kot del zakonodajnega procesa zadosten. Menim namrec, da je normativni okvir zakonodajne dejavnosti predvsem v zakonodajnem postopku (torej v parlamentarni fazi) kot delu procesa sprejemanja zakonodaje, ki se odvija v Državnem zboru, zadosten in zagotavlja visoko stopnjo transparentnosti, kar pomeni, da tudi nacelno izpolnjuje zahtevo po transparentnosti. Seveda obstaja vprašanje primanjkljaja trans- parentnosti predvsem v predparlamentarni fazi, torej v fazi izdelave zakonodajnih predlogov oziroma delovnih besedil zakonodajnih predlogov, v kateri sodelujejo razlicna delovna telesa ter tudi zainteresirana in druga strokovna javnost. Ob primanjkljaju transparentnosti v fazi se- stave delovnih besedil zakonov, kar je posledica pomanjkljivosti normativnega okvira, je treba poudariti, da je formalno spodbudo same transparentnosti v predparlamentarnem postopku zarisala že Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej).1 Na razkorak med temeljnimi opredelitvami iz ReNDej in dejanskim stanjem pa nasprotno kažejo tudi številne odlocitve Ustavnega sodišca Republike Slovenije,2 ki opozarjajo na primanjkljaj transparentnosti v nekaterih primerih normodajnega procesa. Poleg drugih dejavnikov oziroma sprožilcev tveganja, ki jih je Ustavno sodišce v navedenih odlocitvah poudarilo,3 je ugotovilo, da dolocen predpis ne zagotavlja ustreznega casovnega obdobja za posamezne faze pri udeležbi javnosti, da ni dovolj casa za obvešcanje, da se lahko javnost pripravi in ucinkovito sodeluje, da niso zagotovljene enake možnosti za udeležbo javnosti že na zacetku odlocanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost ucinkovito sodeluje, da se pri dolocenih odlocitvah ustrezno ne upošteva izida udeležbe javnosti in tudi, da zakonodajalec ni dolocil procesnih pravil za ucinkovito vkljucitev javnosti v pripravo teh predpisov itd. Vsekakor dejavniki oziroma sprožilci tveganja, ki jih je Ustavno sodišce v navedenih odlocitvah poudarilo, kažejo na dolocen razkorak med temeljnimi izhodišci glede transparentnosti. Osnovna znacilnost demokraticnega zakonodajnega procesa je predvsem v tem, da je celoten zakonodajni proces javen. To je proces pripravljanja in sprejemanja zakona, ki obsega urejanje splošnih družbenih razmerij. Vsem, katerih interese prihodnji zakon zadeva, je znano, kdaj je podan predlog zakona in kdo ga je podal, kako potekajo faze zakonodajnega postopka, kdaj je bil zakon izglasovan v predstavniškem telesu in kdaj je bil objavljen v uradnem glasilu oziroma kdaj zacne veljati.4 Sodelovanje javnosti pri pripravi in sprejemanju predpisov je po posameznih državah razlicno urejeno. Za nekatere države je znacilno, da imajo državljani pravico, za druge države pa je zna- cilno, da imajo dejansko tudi možnost, da sodelujejo pri izdelavi predlaganega predpisa, da izražajo svoja mnenja oziroma stališca. Med primerjalnimi ureditvami5 obstajajo tudi precejšnje razlike glede takšnega postopka, saj je ponekod postopek sodelovanja javnosti pravno oziroma zakonsko urejen. Prav gotovo je transparentnost manjša v primerih, ko je ta zaveza oziroma 1 Uradni list RS, št. 95/09. 2 Za primer izbrane odlocbe US RS 34/99, 7/09, 308/97, 262/01, 288/11, 26/14, 386/06, 406/06, 43/13. 3 Kecanovic, str. 107–121, 260–261. 4 Iglicar 2017, str. 107–116, 248–249. 5 Bugaric, str. 7–27. postopek urejen le z internimi akti uprave, veliko tveganje pa seveda obstaja v ureditvah, v katerih je sodelovanje javnosti pri pripravljanju zakonskih osnutkov in predlogov urejeno na le neformalen nacin in torej nacin, ki ni predpisan z veljavno zakonodajo. Strinjati se gre s stališcem, da neobstoj pravnega okvira ni povsem nerelevantno vprašanje za sam postopek so- delovanja javnosti. Nasprotno, gotovo je zelo pomemben predvsem v tistih državah, v katerih je raven splošne pravne in politicne kulture nižja, zaradi cesar se te države spopadajo tudi s problemom napacne implementacije sprejetih predpisov oziroma njihove neimplementacije. V Veliki Britaniji je na primer posvetovanje izvršilne veje oblasti z javnostjo »conditio sine qua non« za postopek priprave predpisov, kar pomeni tudi prisotnost splošne politicne kulture. V tovrstnih ureditvah si namrec ni mogoce predstavljati postopka sprejemanja predpisa brez ustrezne konzultacije javnosti, pa ceprav takšna vkljucitev javnosti ni neposredno opredeljena v pravnih aktih.6 Vplivom mocnih lobisticnih skupin, ki imajo izrazito interesno podstat, pa se ne uspe izogniti niti tradicionalnim demokracijam. Vplivne lobisticne skupine imajo v primerjavi z »obicajnimi« državljani bistveno jasnejše in dostopnejše kanale do politicnih odlocevalcev oziroma so te poti za obicajne državljane najveckrat zaprte.7 V Združenem kraljestvu na primer obstajajo številna telesa, ki opravljajo funkcijo varuha clovekovih pravic, pri cemer ima poglavitno vlogo poseben »parlamentarni komisar«, ki skrbi za varovanje standardov obvešcenosti v javnem življenju. V primerjalni literaturi avtorji predlagajo tudi sprejetje posebnih zakonov (na primer Zakon o javnem obvešcanju), ki bi javnost zašcitili pred ekscesi netransparentnosti, storjenimi v imenu državnih interesov oziroma državne varnosti. Ob tem je seveda kljucna tudi uvedba »omejevanja diskrecije državnih uradnikov « oziroma sprejem instrumentov za preprecevanje zlorabe »diskrecijskih pooblastil«.8 Seveda je poglavitni del posameznega zakonodajnega procesa zakonodajni postopek, s ci- mer je mišljena parlamentarna faza sprejemanja predpisov. Izraz zakonodajni proces je torej širši kot izraz zakonodajni postopek, saj je ta le eden od treh delov zakonodajnega procesa (pripravljanje, sprejemanje, izvrševanje zakona). V zakonodajnem postopku, ki zajema prav- no urejeno ravnanje subjektov pri sprejemanju zakona v predstavniškem telesu (Državnem zboru) in ki se konca s sprejetjem zakona, je z vidika transparentnosti izjemno pomembna »zakonodajna sled« (vec o tem v naslednji tocki), ki naj zajame vso dejavnost vseh udeležencev v procesu zakonodajnega odlocanja. Torej gre za to, da je zakonodajna sled oziroma popolna transparentnost sodelovanja javnosti (strokovne in druge splošne javnosti) v fazi sestavljanja zakonodajnih osnutkov in predlogov še kako pomembna, saj ko navedeni predlogi postanejo del formalnih procedur in ti pridobivajo doloceno pravno obliko, se informacija o vseh deležnikih v fazi sestave zakonodajnih osnutkov zamegli, ce zakonodajna sled vsaj delno ni 6 Prav tam. 7 Na primeru nemškega bundestaga o tem zelo nazorno Smeddinck, str. 353–367. 8 Glej na primer Stefanou, Xanthaki, str. 146, 147, oziroma Smeddinck, str. 107–176. formalno urejena. Zakonodajni proces je namrec mogoce opredeliti kot družbeno dogajanje v zvezi s pripravljanjem, sprejemanjem in izvrševanjem zakona.9 Dejstvo je, da ravno zaradi pomanjkanja informacije o tem, kdo in s kakšnim namenom »stoji« za dolocenim zakonodajnim predlogom, nastajajo nejasne dolocbe, ki ustvarjajo napacne odlocitve, sodne spore, ustavne spornosti in na koncu nujno prepogosto noveliranje zakonodaje. Zadnje se ne bi dogajalo tako pogosto, ce bi bila transparentnost v fazi priprave zakonodajnih osnutkov toliko zagotovljena, da ne bi prihajalo do skepse in ad hoc zakonodajnih odlocitev. V naši ureditvi naj bi bila transparentnost zagotovljena že s sestavinami, ki jih mora imeti gradivo, poslano zakonodajnemu organu. Za vlado kot vecinskega predlagatelja zakonov je poleg zahtev, ki izhajajo iz parlamentarnega poslovnika, v vladnem poslovniku posebej dolo- ceno, da mora gradivo poleg besedila predlaganega predpisa in prikaza postopkov obravnave gradiva vsebovati še predlog sklepov in podatke o vseh opravljenih aktivnostih pri pripravi predlogov (8. clen Poslovnika Vlade Republike Slovenije).10 To med drugim vkljucuje tudi podatek o fizicni ali pravni osebi, kadar je kot zunanji strokovnjak sodelovala pri pripravi dela ali celotnega gradiva, in s tem povezanih stroških, ki bremenijo javnofinancna sredstva (dru- ga alineja cetrtega odstavka 8. clena Poslovnika Vlade Republike Slovenije). Pri sestavinah predloga zakona se vlada prav tako poslovniško zavezuje k pripravi presoje posledic predpisa in prikazov sodelovanja javnosti pri pripravi zakonskega predloga (tretji in cetrti odstavek 8. clena Poslovnika Vlade Republike Slovenije). Kakšen je dejanski ucinek takšne ureditve? Ali imamo v Sloveniji jasno in pregledno zakonodajo? 2. Pojem in pomen zakonodajne sledi Nesporno je, da je izjemno pomembno nameniti pozornost samemu procesu priprave politik oziroma predpisov že na samem zacetku (prvi osnutki, delovne skupine, vkljuceni deležniki in njihovi interesi), in ne samo na koncu, v javni obravnavi in zakonodajnem postopku v državnem zboru.11 Albin Iglicar je v clanku, objavljenem v Pravnem letopisu Inštituta za primerjalno pravo (leta 2015), zapisal tako obrazložitev namena kot tudi definicijo zakonodajne sledi, ki izhaja iz mednarodnih dokumentov.12 Problematika zakonodajne sledi je še kako aktualna na bruseljskem parketu. Po ugotovitvah Transparency International EU mora lobiranje organov EU postati preglednejše in odprto za javni nadzor. Oblikovalci politike EU bi morali zbrati in razkriti izcrpne informacije o tem, 9 Iglicar 2017, str. 107–116, 248–249. 10 Uradni list RS, št. 43/01 in nasl. 11 Zatler, str. 13–15. 12 Iglicar 2015, str. 95–106. kdo na koga vpliva v procesu odlocanja v EU, da se zagotovijo enaki konkurencni pogoji za vse predstavnike interesov in s tem uravnoteženi zakonodajni rezultati. Poudarja se potrebnost razkritja lobistov ter s tem dokumentiranje njihovega vpliva na odlocevalce v organih EU, vse z namenom obvešcanja javnosti o tem, kateri interesi so oblikovali zakonodajni osnutek na eni in koncno zakonodajo na drugi strani.13 V vsakem primeru je zato zaveza ministrstev oziroma drugih pripravljavcev predpisov pripraviti vsebinsko in pravno pravilne rešitve, in sicer z odpravo RIA (regulatory impact assessment ali ocenjevanje vplivov predpisov). S to metodo se še pred sprejetjem zakona opravi analiza najverjetnejših ucinkov predlaganih zakonodajnih ukrepov in njihovih najverjetnejših posledic znotraj nabora razlicnih možnosti, za katere se lahko politika odloci. Seveda pa je treba te ucinke pozneje tudi preverjati. Ta metoda omogoca, da se predlagatelji lotijo spreminjanja prepisov le takrat, kadar je to neizogibno potrebno. Namen te metode je, da je zakonodajni poseg sorazmeren s tveganji, ki jih prinaša, in da uporablja pravilne pravne tehnike ter metode glede na naravo posameznega problema, ki ga normira, hkrati pa, kadar in kolikor je to mogoce, zakonodajno okolje deregulira. S to metodo je treba razjasniti vprašanje, kakšnim ciljem sledimo s politikami, in tudi ponuditi razlicne možnosti za njihovo doseganje. Seveda se morajo te razlicne možnosti vkljucevati tudi v možnost neukrepanja in možnost uporabe drugih sredstev, ki jih ima država na voljo v veljavni pravni ureditvi, ne da bi spreminjala pravno ureditev podrocja. Z metodo RIA torej odgovorimo na vprašanje, kako najoptimalneje doseci cilje, ki jim sledimo s politikami na posameznem podrocju.14 Pravna teorija torej poudarja pomembnost, da se pri sprejemanju zakonov predvidi tudi možnost sodelovanja javnosti v fazi pripravi zakona, ko javnost sicer še nima možnosti sodelovanja. Metoda z analizo ucinkov predpisov (RIA) in postopek sodelovanja se v tem primeru prekrivata.15 Poseben vidik zakonodajne sledi je torej sodelovanje javnosti v predzakonodajnem postopku, torej v fazi pripravljanja zakonodajnih osnutkov. Formalni okvir Republike Slovenije to sicer omogoca; omenjena sledljivost je zagotovljena z uvodom k predlogu zakona, saj mora biti v zakonskem gradivu tudi prikaz sodelovanja javnosti pri pripravi predloga zakona (tretji odstavek 115. clena Poslovnika državnega zbora – PoDZ-1).16 S pritegovanjem javnosti v demokraticni politicni sistem je vsekakor mogoce dosegati vecjo stopnjo legitimnosti17 predpisov. 13 Vec o lobiranju v organih EU v EU Legislative Footprint. 14 Za vec o analizi ucinkov predpisov glej OECD. 15 Bugaric, str. 7–27. 16 Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. 17 V ReNDej je v drugem razdelku 4. poglavja zapisano: »Zagotavljanje legitimnosti sprejetih odlocitev in zmanj ševanje demokraticnega deficita z omogocanjem sodelovanja cim širšega kroga subjektov pri pripravi odlocitev predstavljata izhodišce za sprejem kakovostnih in ucinkovitih predpisov ter njihovo izvajanje za uresnicevanje politik na posameznem podrocju.« S tem se povecuje zaupanje javnosti v normodajalca, saj je ravno nezaupanje javnosti pogosto eden glavnih razlogov za hipertrofijo izdajanja predpisov. S tega zornega kota je slovenski upravi naložena naloga, da mora ob pripravljanju predpisa odgovoriti na naslednja vprašanja: • ali je bil predlog predpisa objavljen na spletnih straneh, • katere nevladne organizacije oziroma predstavniki zainteresirane javnosti so predložili pripombe, • v katerih tockah ni dosežena usklajenost predpisa s subjekti, ki so predložili pripombe, oziroma zakaj pripombe niso bile upoštevane. Predlagatelj zakona povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, ki mu je priložen osnutek predpisa. Veckrat lahko predlagatelj zakona tudi posebej oznaci posamezno vprašanje v zvezi z osnutkom predpisa18 in ga naslovi na konkretno organizacijo, civilno družbo, družbeno osebo ali posameznega strokovnjaka. Za zakonodajno sled je tako zelo pomembna tudi dolocba Poslovnika Vlade Republike Slovenije, da je treba v spremnem dopisu vladnega gradiva navesti tudi podatek o fizicni ali pravni osebi, kadar je kot zunanji strokovnjak sodelovala pri pripravi dela ali celotnega gradiva, in s tem povezanih stroških, ki bremenijo javnofinancna sredstva (8. clen poslovnika Vlade Republike Slovenije).19 Posebne in temeljne usmeritve za sodelovanje javnosti so v ReNDej. Temeljno izhodišce ReNDej je v tem, da mora biti javnosti zagotovljeno trajno sodelovanje, in sicer s sprejemanjem predlogov in mnenj za ureditev ali spremembo posameznega vprašanja ter s predstavitvijo predlogov ureditve v postopku priprave in sprejemanja predpisa. To sodelovanje javnosti je lahko spontano in izhaja že iz interesa posameznika ali organizirano s pozivom ciljnim skupinam strokovnjakov. Ob tem je treba pojasniti, da imajo dolocene interesne organizacije s posebnimi predpisi oziroma dogovori opredeljeno vlogo v postopkih priprave predpisov. V skladu z resolucijskimi naceli je pri vkljucevanju javnosti torej treba upoštevati naslednja nacela: • nacelo pravocasnosti: pravocasno obvešcanje javnosti (strokovne, zainteresirane ali ciljne javnosti) in zagotavljanje razumnega casa za sodelovanje (pregled gradiv, priprava predlo- gov, pripomb in mnenj); • nacelo odprtosti: omogocanje posredovanja pripomb in predlogov ter mnenj v cim zgodnejši fazi priprave odlocitev; 18 V Prirocniku za nacrtovanje, vodenje in vrednotenje procesov sodelovanja javnosti, ki ga je pripravilo Ministrstvo za javno upravo Republike Slovenije leta 2008, je opozorjeno, da je pri pripravi gradiva treba upoštevati, da mora biti gradivo vsebinsko tako jasno in razlocno, da mora vsebovati povzetek, da mora biti opremljeno s podatki o virih ter tudi o nasprotnih argumentih in da naj bo gradivo oblikovano tako, da javnosti omogoca enostavno posredovanje predlogov in mnenj, str. 31. 19 Uradni list RS, št. 43/01 in nasl. • nacelo dostopnosti: dostopnost gradiv in strokovnih podlag, uporabljenih v pripravi odlocitev; • nacelo odzivnosti: obvešcanje sodelujocih o razlogih za upoštevanje ali neupoštevanje njihovih pripomb predlogov in mnenj; • nacelo transparentnosti: zagotavljanje transparentnosti postopka s predstavitvijo vsebine urejanja ter ravni postopka sprejemanja odlocitev, nacina in rokov sodelovanja, pripomb in predlogov ter mnenj vseh udeležencev; • nacelo sledljivosti: zagotavljanje transparentnosti prejema in upoštevanja predlogov, pripomb in mnenj ter tudi gradiv, nastalih v samem procesu sodelovanja (na primer zapisnikov) ter njihovo dostopnost. Z resolucijskimi usmeritvami so bila podana tudi minimalna priporocila sodelovanja javnosti, pri cemer se upoštevajo naslednje okolišcine: • sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov naj traja praviloma od 30 do 60 dni, izjema so predlogi predpisov, pri katerih sodelovanje po naravi stvari ni mogoce (na primer nujni postopki, državni proracun); • pripravi naj se ustrezno gradivo, ki vsebuje povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, kljucna vprašanja in cilje; • po koncanem postopku sodelovanja naj se pripravi porocilo o sodelovanju s predstavitvijo vpliva na rešitve v predlogu predpisa; • poziv k sodelovanju naj se izvede na nacin, ki bo zagotovil odziv ciljnih skupin in strokovnih javnosti ter obvešcenost širše javnosti. Oblikujejo naj se liste subjektov, katerih sodelovanje pri pripravi predpisov doloca zakon, in subjektov, ki se ukvarjajo s podrocjem zaradi kontinuiranega sodelovanja in obvešcanja. Glede na to je dobrodošlo in pravzaprav treba upoštevati tudi tako imenovano previdnostno nacelo, torej da je treba resolucijske usmeritve uporabljati s pravo mero razuma ter glede na dejanske družbene razmere in prakticne izkušnje. Odlocilno vlogo pri tem imajo tudi že usvojeno znanje normodajalca in tudi izkušnje na tem podrocju. Posebna pozornost velja pravocasnemu obvešcanju javnosti in zagotavljanju razumnega casa (nacelo pravocasnosti), ki naj bo na voljo javnosti za seznanjanje s predlogi in njihovimi komentarji. Ravno tako je treba pozornost nameniti pravocasnemu objavljanju ustreznih gradiv (nacelo dostopnosti) ter možnosti za vkljucevanje javnosti v najbolj zgodnji fazi priprave odlocitev (nacelo odprtosti). Pri nacelu odprtosti je seveda nujno potrebna dolocena previdnost. Osnovne zamisli in cilji predlagatelja morajo biti jasni in doreceni. Javnost je namrec treba h komentiranju privabiti oziroma vkljuciti šele takrat, ko so delovni osnutki predpisov toliko doreceni, da so za zunanjo strokovno in splošno javnost razumljeni ter da iz njih izhaja tudi splošen namen in pravi namen zakonodajalca.Vse to mora seveda biti doreceno, zato da se izognemo dezorientacijam in nedorecenim informacijam, ne nazadnje pa tudi nezaupanju javnosti v upravne organe. Delovne osnutke je torej treba pred obvešcanjem javnosti razcistiti in doreci znotraj državnega upravnega aparata, ki je pravzaprav materialni zakonodajalec (torej v predparlamentarni fazi).20 Utemeljeno je stališce, da v tem smislu ni priporocljivo in niti ne modro objavljanje izredno grobih osnutkov predpisov, še preden je bilo opravljeno strokovno in medresorsko usklajevanje, zaradi cesar je treba že v tej fazi privabiti in vkljuciti ožji krog pripravljavcev ob morebitni interni pomoci zunanjih strokovnjakov. Jasno torej je, da naj bodo v javnost dani samo domišljeni osnutki. V tej fazi seveda postane pomembno naslednje resolucijsko nacelo, in to je nacelo odzivnosti. Mišljeno torej je, da se šele na podlagi dorecenih osnutkov predpisov lahko sprejemajo pripombe in komentarji ter predlogi javnosti na takšne osnutke, na katere pa je konstruktivno mogoce podajati pojasnila in obrazložitve. Ko bodo javnosti predstavljena stališca in odgovori uprave ter tudi pojasnila glede razlogov za neupoštevanje nekaterih pripomb javnosti v nadaljnjih fazah oblikovanja normativnega akta (nacelo sledljivosti), je v celoti lahko upoštevano tudi bistveno nacelo, to je nacelo transparentnosti te faze zakonodajnega procesa. Seveda je ta teoreticna in tudi idejna resolucijska nacela mogoce ope- racionalizirati na osnovi minimalnih priporocil za sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov, pri cemer tukaj mislim predvsem na nacelo pravocasnosti (za sodelovanje javnosti je na voljo cas od enega do dveh mesecev).21 Konstruktivna diskusija z javnostjo pa je seveda omogocena le na podlagi gradiva za javno razpravo, ki je opremljeno z ustreznimi strokovnimi podlagami in povzetki. Realizacija zakonodajne sledi pri vkljucevanju javnosti pa bo omogocena le z vkljucevanjem seznama organizacij in zainteresiranih posameznikov oziroma strokovnjakov, ki se ukvarjajo s podrocjem, v katerega posega prihodnji predpis. V celoti pa bo zagotovljena zakonodajna sled ob poteku casa, ki je bil dolocen za javno razpravo. Resolucijsko porocilo o sodelovanju javnosti mora namrec v tem trenutku vsebovati tudi predstavitev ucinkov tega sodelovanja oziroma vpliva na vsebino predlaganega predpisa. Pravna teorija in praksa ugotavljata, da ReNDej kot politicnousmerjevalnemu aktu ni uspelo zaznavno vplivati na slovensko zakonodajno politiko. Zakonodajna politika postavlja cilje in doloca namene pravnega sistema ter opredeljuje pravna sredstva za doseganje teh ciljev in namenov. Zato naj bi omenjeni dokument prispeval k povecanju kakovosti pravnih predpisov in dobremu delovanju pravne države.22 Navedena želja še vedno ostaja neizpolnjena,23 ne moremo pa mimo dejstva, da je treba resolucijske usmeritve še naprej dopolnjevati in jih z nomotehnicnimi smernicami ter programskimi dokumenti vladne službe za zakonodajo aktualizirati. 20 Godec, str. 73. 21 Center nevladnih organizacij Slovenije spremlja kršitve teka roka. 22 V uvodu ReNDej je zapisano: »Vsebinsko ustrezni, pravno pravilni in nomotehnicno urejeni, skratka dobri pred pisi, so samo eden, vendar pa hkrati nepogrešljiv pogoj za ucinkovitost prava in dobro delovanje države kot pravne države.« 23 Iglicar 2019, str. 2–6. 3. Pomen nujnosti zagotavljanja transparentnosti v celotnem zakonodajnem procesu Iz primerjalnopravnih študij glede pravnih vidikov sodelovanja javnosti pri pripravi in sprejemanju predpisov24 izhajajo razlicni pristopi držav glede formalizacije postopka sodelovanja javnosti. Precejšne razlike so med državami v anglosaškem svetu in v kontinentalnih ureditvah, pri cemer ima posebno vlogo tradicija sodelovanja javnosti pri pripravi in sprejemanju zakonodaje ter tudi družbena zavest glede socialnega dialoga.25 Ob razmišljanju, kako naj bo sodelovanje javnosti bolje urejeno v Republiki Sloveniji, je smiselno izhajati iz potrebe po uravnoteženosti nacela odprtosti in nacela ekonomicnosti delovanja državne uprave. Pripo- rocila Evropske komisije gredo v smeri, da naj države sprejmejo minimalne standarde konzultacije, vendar naj to uredijo cim bolj neformalno, v obliki »mehkega« prava.26 Zato je treba preuciti specificne okolišcine konkretnega pravnega prostora in temu ustrezno prilagoditi pravila o sodelovanju javnosti pri sprejemanju predpisov.27 V Sloveniji je ob siceršnji zagotovitvi formalnega okvira o obveznosti notifikacije sodelovanja pri pripravi regulative z zunanjimi strokovnjaki zaznana težava pri izvedbi te zapovedi in te regulative, saj organi, ceprav sodelujejo z zunanjimi strokovnjaki, tega v vseh primerih ne povedo. V tem segmentu in zaradi tega ni transparentnosti pri vprašanju, kaj je pripravljavca zakona pravzaprav vodilo k pripravi dolocenega predpisa oziroma kateri interesi in stališca so bili pri tem prevladujoci. Zaznana je torej problematika razlicnih vplivov, želja in stališc, pri cemer so lahko ti zaznani kot notranji, lahko pa so seveda tudi zunanji.Ti interesi nato vodijo proces urejanja materije predpisa, pri cemer porocanje glede tega ne nastane v celoti. Govorimo lahko torej o problemu vecplastnosti sprejemanja predpisa. V uvodu tega prispevka je že naveden pravni okvir zavez glede sodelovanja javnosti in transparentnosti v primeru vlade kot predlagatelja predpisov oziroma zakonodaje, pri cemer ne obravnavamo vprašanja, kako se ta pravni okvir uresnicuje. Problem pri transparentnosti nastane s pripravljanjem predpisov poslancev, državnih svetnikov oziroma državnega sveta oziroma zadostnega števila volivcev, saj takšna eksplicitna pravila glede transparentnosti ne veljajo. Takšna razlikovanja oziroma takšne razlike med jasnostjo regulative glede sodelovanja javnosti pri izvršilni veji oblasti proti drugim formalnim predlagateljem seveda niso dobrodošle, kar se posebej izraža tudi v primeru sestavljanja amandmajev k zakonu, ki ga kljub temu, da je bil formalni predlagatelj 24 Glej peto opombo. 25 Glej na primer Blanton, str. 7–21. 26 COM(2001) 366 final, GREEN PAPER Promoting a European framework for Corporate Social Responsibi lity; Brussels, 18. 7. 2001. 27 Prav tam. osnovnega zakona vlada, ministrstva pripravljajo mimo avtonomnih strokovnih služb, kot je Služba vlade za zakonodajo oziroma Zakonodajnopravna služba Državnega zbora. V transparentnost zakonodajnega procesa je treba nujno umestiti tudi problematiko avtonomnosti oziroma samostojnosti prej omenjenih služb. Pri teh je seveda treba jasno definirati formalna jamstva, s katerimi bi zagotovili odgovore na vprašanja, ali so uslužbenci podvrženi dolocenim vplivom in stališcem formalnih ali neformalnih skupin. Transparentnost mora to- rej biti zagotovljena med celotnim zakonodajnim procesom, torej od priprave zakonodajnih osnutkov in predlogov do formalnih predlogov na vladi in tudi v poznejši fazi, torej v parlamentarnem in izvršilnem postopku, glede na to, da formalni in neformalni pritiski v dolocenih kljucnih trenutkih, ko sicer obstaja formalni okvir za zagotavljanje transparentnosti, ne želijo biti razkriti, in ce se v drugih fazah zakonodajnega procesa jasno ne definirajo kriteriji transparentnosti, lahko te svoje interese uveljavijo v katerikoli drugi fazi zakonodajnega postopka. Zato bi bila tudi ena od rešitev zaveza, da se pri vseh predlogih zakona in pri vseh amandmajih predvsem bolje in širše pripravijo obrazložitve posameznih clenov zakona in v obrazložitev tudi zapiše, kaj je predlagatelja (clena ali amandmaja) vodilo k predlogu norme in kaj se z normo želi (ali ne želi) doseci. Ob tem je sama po sebi neizogibna tudi navedba »avtorja« idejnih zasnov ali osnutkov zakonodajnih predlogov. Ali je takšno ureditev mogoce doseci v Republiki Sloveniji, je drugo vprašanje. 4. Vprašanje transparentnosti delovanja strokovnih služb in z njo povezana njihova avtonomnost Poleg že omenjenega vprašanja problematike vecplastnosti sprejemanja predpisa, ko torej veljajo razlicne zaveze porocanja glede sodelovanja z zainteresirano in drugo strokovno javnostjo z vidika vlade na eni in državnega sveta in drugih predlagateljev na drugi strani, se postavlja tudi vprašanje neobremenjenosti posameznih strokovnih služb Vlade in Državnega zbora v zakonodajni dejavnosti. Seveda se lahko samo strinjamo s stališcem tistih avtorjev,28 ki se zavzemajo za popolno avtonomijo in neodvisnost strokovnih služb Državnega zbora in Vlade v zakonodajnem procesu. Strinjati se je mogoce tudi z nadaljnjo oceno, da je potrebno vkljucevanje tudi drugih strokovnih institucij. Pri gradivih, ki so ali lahko postanejo predmet sodnih sporov, bi bilo treba bistveno aktivneje pritegniti državno odvetništvo, ki bi moralo v teh zadevah, še posebej v zahtevnejših, enako kot Služba vlade za zakonodajo glede predpisov sodelovati tudi na samih sejah vlade, vsekakor pa se do takih gradiv vsaj opredeliti še pred njihovim sprejetjem. Državno odvetništvo, katerega izvorna in prioritetna naloga je v zašciti premoženjskih in drugih pravic ter interesov države (drugi odstavek 2. clena Zakona o dr 28 Pogorelec, str. 21–34, 96, 100–101. žavnem odvetništvu – ZDOdv)29 ima zagotovo celoten pregled nad sodno prakso domacih in mednarodnih sodišc, zaradi cesar bi ga bilo primerno definirati kot relevantnega sogovornika na sejah vlade. Morebiti bi v slovenski ureditvi veljalo tudi razmisliti o vzpostavitvi vecje oziroma sine qua non teže mnenj vseh strokovnih služb, brez katerih regulativa ne bi mogla biti sprejeta. Že iz samih resolucijskih smernic je razvidno, da je »priprava« oziroma sprejemanje predpisov poglavitna naloga državne uprave, torej ministrstev.To je zahtevna dejavnost, za katero se zahtevajo ustrezna usposobljenost, izobrazba, specificna znanja ter izkušnje s podrocja, v katero zakonodaja posega.30 Seveda so takšni predlogi za zdaj v naši stvarnosti izredno težko uresnicljivi, saj imajo posamezne vlade za prioriteto doseganje svojih politicnih ciljev, vendar se je treba zavedati, da je naloga uprave ravno v uresnicitvi (kratkorocnih) politicnih ciljev na pravno pravilen nacin in v trenutnem casu tudi ob upoštevanju rokov, ki omogocajo strokovno pripravo gradiv. Uprava in politika bi morali toliko sodelovati, da bi uprava pripravila premišljene in korektne podlage za njeno odlocanje, politika pa bi smela svoje cilje uresnicevati le na podlagi takšnih vsebinsko in pravnosistemsko korektno pripravljenih gradiv.31 Zacrtanje takšnih smernic je vzpostavljeno že z ReNDej in dvema izdajama Nomotehnicnih smernic, prav tako je takšno razumevanje utemeljeno na teoreticni ravni v Poslovniku Vlade Republike Slovenije.32 Neizogibno in zavezujoce za ministrstvo oziroma za pripravljavce predpisov pa je opraviti RIA, kar pomeni, da pripravijo korektno in celovito oceno stanja, nadalje utemeljitev razlogov za predlagane spremembe, analizo predvidenih ucinkov ureditve ter celotno gradivo predpisa, ki ga predlagajo v sprejetje vladi in v nadaljnjem zakonodajnem postopku v državnem zboru. Že sam ustroj in razmerje med Službo vlade za zakonodajo in Zakonodajnopravno službo državnega zbora narekujeta potrebo po nujnosti popolne transparentnosti sprejemanja predpisov. Pri že omenjenem z vidika transparentnosti problematicnem sprejemanju amandmajev v Državnem zboru bi bilo potrebno še tesnejše sodelovanje med obema službama. Ob dejstvu, da Zakonodajno-pravna služba in tudi Služba vlade za zakonodajo varujeta zakonitost zakonodajnih predlogov oziroma amandmajev, se po sami naravi stvari postavlja vprašanje njune nevtralnosti glede strokovne avtonomnosti. Glede na našo ureditev oziroma politicni sistem obe službi trenutno nimata neke lastne nevtralnosti in položaja oziroma ustreznega vpliva, saj Služba vlade za zakonodajo varuje strokovnost zakonodajnega dela vlade kot predlagatelja, Zakonodajnopravna služba Državnega zbora pa varuje strokovnost zakonodajnega dela vsakokratne vladne koalicije v državnem zboru. Vsekakor se strinjam, da je ob že predpisanem 29 Uradni list RS, št. 23/17. 30 Vec o vprašanju McLeod, str. 62. 31 Pogorelec, str. 21–34, 96, 100–101. 32 Uradni list RS, št. 43/01 in nasl. sodelovanju med obema službama33 potrebno tema službama, državnemu odvetništvu ter drugim strokovnim organom omogociti vecji vpliv pri sprejemanju zakonodaje. Pri transparentnosti seveda ne moremo mimo vprašanja javnosti dela obeh služb. Pri tem moramo seveda upoštevati tudi vidike umešcenosti obeh služb v dve razlicni veji oblasti. Da celotno delo obeh služb ni povsem javno, je delno razumljivo, saj so v razlicnih fazah izdelave predpisov pogosto tudi zelo obcutljive informacije in razmišljanja o razlicnih alternativnih možnostih, ki jih je razumljivo zelo neprimerno v vseh fazah deliti z javnostjo. Je pa res, da velja splošno prepricanje, da sta obe zakonodajni službi nekakšen papirnati tiger, brez dejanske moci, saj njunih mnenj kot konstruktivnega dela zakonodajne procedure niti vladi niti poslancem ni treba upoštevati, ce tega ne želijo, in to tudi v primeru, ce je v teh mnenjih opozorjeno na protiustavnost predlaganega zakona ali ce je še tako ocitno, da predlagana zakonodaja vnaša nejasnosti v pravni sistem in podobno. Ta mnenja je v nekaterih državah s tradicionalnimi demokracijami (na primer Nemcija) nujno treba spoštovati. Politika v teh državah se še kako zaveda, da ji to dolgorocno tudi najbolj koristi. Ker gre torej za organsko povezanost in nujno povezavo med obema službama, je nujno treba zagotoviti tudi njuno avtonomnost in neodvisnost v smislu neodvisnosti od trenutne vladajoce koalicije, saj s tem zagotovimo tudi njuno transparentnost. S tega vidika se seveda pojavi vprašanje jamstva, ali in pod kakšnimi pogoji so te službe deležne tudi individualnih, partikularnih in drugih pritiskov bodisi vladajoce koalicije bodisi zainteresiranih subjektov in lobistov. To vprašanje je ocitno siva lisa v naši ureditvi, saj takšnega zagotovila za zdaj ni zaznati. 5. Vprašanje transparentnosti normodajne dejavnosti glede na nekatera stališca Ustavnega sodišca in zakonodajno prakso Ob zavedanju, da razmere v Republiki Sloveniji še ne dopušcajo dokoncne izpeljave transparentnosti predvsem v predparlamentarni fazi zakonodajnega procesa, sta nazorna pokazatelja tega tudi dolocena praksa Ustavnega sodišca ter izkušnje iz zakonodajne dejavnosti v dolo- cenih primerih. Ustavno sodišce je na primeru (ne)ustavnosti zakona zaradi neskladja z Aarhuško konvencijo nazorno razložilo pomen transparentnosti v zakonodajnem postopku.34 Transparency International Slovenia je v publikaciji z naslovom Lobiranje v Sloveniji, poziv k transparentnemu in eticnemu lobiranju ugotovil primer neprimernega vpliva v postopkih priprave zakona in poskusov preprecitve enakopravnega dostopa v zakonodajnem postopku. Primer namrec kaže, 33 Takšno sodelovanje izrecno predvideva tudi 3. clen Odloka o organizaciji in delovnem podrocju Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo. 34 Sklep US RS U-I-43/13 z dne 9. 10. 2014. da je Zakon o prostorskem nacrtovanju (ZPNacrt-B)35 kot veljavni zakon pri prostorskem nacrtovanju predmet obida (in fraudem legis agere). Predlagana je bila namrec sprememba,36 s katero so predlagatelji poskušali omogociti gradnjo na mestih, kjer to po veljavni zakonodaji ni bilo mogoce. Podporniki te spremembe so imeli precejšnje argumente za takšno spremembo, in sicer so se pri širitvi sklicevali na spodbujanje industrijskih, kmetijskih, proizvodnih, turisticnih, športnih in drugih potreb. Pomembna okolišcina pri tem pa je bila, da so bile is- tocasno predlagane spremembe Zakona o vodah (ZV-1B)37 in drugih zakonov, iz katerih naj bi izhajalo, da so bile spremembe Zakona o prostorskem nacrtovanju predlagane z namenom omogociti energetskemu sektorju (lobiju) dodatno izkorišcanje vodnih virov v procesu proizvodnje elektricne energije. Zelo zanimivo pri tem primeru je, da so poslanci v parlamentarni razpravi nakazovali, da so bili prvotni predlagatelji teh sprememb lokalne skupnosti, nato se je nakazovalo, da gre zelo verjetno za tipicen primer posrednega lobiranja, kar pomeni, da je v njihovem imenu oziroma namesto pravih interesnih skupin neposredno lobiral drug legiti- men subjekt (v tem primeru lokalne skupnosti), zaradi cesar je bil tudi dosežen dolocen cilj v zakonodajnem postopku. Predhodno je bilo že omenjeno, da je lahko nujni parlamentarni postopek velikokrat zlorabljen kot sredstvo za izlocanje splošne javnosti iz procesov odlocanja. Tako je bilo tudi s predlagano spremembo Zakona o prostorskem nacrtovanju (ZPNacrt-B), pri cemer je že mesec pozneje ta zacel veljati, skupina poslancev pa je takoj za tem podala nov predlog za vnovicno spremembo Zakona o prostorskem nacrtovanju (ZPNacrt-C),38 in sicer s popolnoma drugacnimi predpisi. Po strokovnih stališcih sta oba predloga (ZPNacrt-B in ZPNacrt-C) odstopala od uveljavljenih standardov prostorskega nacrtovanja in gospodarjenja ter rabe zemljišc. Zanimivo pri tem je, da so spremembam neuspešno nasprotovali predstavniki civilne družbe, strokovnjaki za prostor in okolje, varuh clovekovih pravic, komisija za preprecevanje korupcije in tudi Služba za zakonodajo Državnega zbora. Prizadevanje nevladnih organizacij, da bi zagotovile pošten zakonodajni postopek, je podprlo 1700 udeležencev,39 ki so želeli izraziti svoje mnenje v predlaganih spremembah zakonodaje.40 Organizacije civilne družbe so se strinjale, da zakon kljub uvajanju nekaterih nujnih sprememb predlaga zelo sporne rešitve, kot je na 35 Uradni list, št. 33/07 in nasl. 36 Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem nacrtovanju (ZPNacrt-B), nujni postopek, (15. 10. 2021). 37 Pravno-informacijski sistem (2012), Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (ZV-1B), (15. 10. 2021). 38 Državni zbor (2012), Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem nacrtovanju (ZPNa- crt-C), skrajšani postopek, (15. 10. 2021). 39 Vir Transparency International Slovenija. 40 »Odgovorno do prostora!« in »Mreža za prostor«. primer uzakonitev crnih gradenj in odpravljanje obvezne druge revizije projektov za »sporne stavbe«, ki bi zahtevane pogoje za gradnjo in prostorsko nacrtovanje Slovenije premaknila iz okvirov evropske tradicije. Februarja leta 2013 je skupina nevladnih organizacij41 vložila zahtevo na Ustavno sodišce RS, naj oceni in zadrži izvršitev spornih predpisov, z utemeljitvijo, da se izkorišca celoten zakonodajni postopek za služenje interesom posameznih vlagateljev in da škodi javnemu interesu. Ustavno sodišce je zadržalo izpolnitev predpisov z odlocbo U-I-43/13-8 dne 11. 4. 2013 z utemeljitvijo, da bi zacasno zadržanje lahko preprecilo škodljive posledice, ki bi jih bilo težko popraviti. Ustavno sodišce je nato že s sklepom U-I-43/13-842 o zadržanju izvrševanja zadevnih dolocb razkrilo, da je bila nepopravljiva škoda že storjena s sprejetjem samega zakona. Sporni primeri nedovoljene rabe zemljišc in crnih gradenj ljudi z visokih položajev43 na splošno veljajo za re- zultat tesnih družinskih, politicnih in drugih vezi.To bi lahko pomenilo, da so bili postopki in spremembe zakona sprejeti v korist partikularnim interesom, medtem ko je bila splošna javnost v zakonodajnem postopku izkljucena ali neupoštevana. Ustavno sodišce je sprejelo pravnomocno odlocbo44 o tej zadevi z ugotovitvijo, da izpodbijani predpis (29. clen ZPNacrt-B) ni v skladu z ustavo, kar bi seveda lahko nakazovalo na navedeno trditev. V navedenem primeru je torej Ustavno sodišce po zacasnem zadržanju izvrševanja prvega, drugega in tretjega odstavka ter drugega stavka cetrtega odstavka 29. clena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem nacrtovanju45 z dokoncno odlocitvijo46 z dne 9.10. 2014 odlocilo, da je 29. clen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem nacrtovanju v neskladju z Ustavo. Iz sodbe torej izhaja, da prostorski akti, ki dolocijo namensko rabo prostora, kamor se uvršajo tudi sklepi o dopustni manjši širitvi obmocja stavbnih zemljišc iz 29. clena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem nacrtovanju, dolocajo okvire za politiko poseganja v prostor in pomenijo izhodišce za izvedbeno prostorsko nacrtovanje. Z nacrtovanjem posegov v prostor vplivajo na posamezne dele okolja. Ustavno sodišce jih zato šteje za nacrte in programe v zvezi z okoljem iz 7. clena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odlocanju in dostopu do pravnega 41 Prav tam. 42 Sklep US RS U-I-43/13-8 z dne 11. 4. 2013. 43 Türkova crna gradnja še stoji, saj ni med prednostnimi objekti za rušenje. 44 Sklep US RS U-I-43/13-19 z dne 9. 10. 2014. 45 Uradni list RS, št. 57/12 in 109/12. 46 Sklep U-I-43/2013, Uradni list RS, št. 35/13 in 76/14. varstva v okolijskih zadevah (Aarhuška konvencija). Iz 7. clena Aarhuške konvencije47 izhaja dolžnost pogodbenice, da zagotovi pregledno in pravicno udeležbo javnosti pri pripravi na- crtov in programov v zvezi z okoljem. Aarhuška konvencija zavezuje Republiko Slovenijo, zato bi moral zakonodajalec v zakonu, ki je pravna podlaga za izdajo nacrtov in programov v zvezi z okoljem, dolociti postopkovna pravila za ucinkovito vkljucitev javnosti v pripravo teh aktov. Ker 29. clen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem nacrtovanju tega ne doloca, je v neskladju s 7. clenom Aarhuške konvencije in zato z drugim odstavkom 153. clena Ustave.48 Ustavno sodišce je torej dejansko na primeru okoljskih zadev jasno obrazložilo pomen trans- parentnosti v celotnem zakonodajnem procesu, in sicer glede na Aarhuško konvencijo. Ob trditvah pobudnikov ustavne presoje, da strokovni in splošni javnosti ni bila dana možnost sodelovanja pri pripravi presojane zakonodaje, je Ustavno sodišce (12. tocka obrazložitve) jasno povedalo, da morajo obcine pri pripravi odlocitev o prostorskem razvoju uskladiti številne interese in potrebe razlicnih subjektov oziroma dejavnosti v prostoru ter oblikovati pravne režime za varovanje in smotrno rabo prostora. Za zakonodajno urejanje podrocja prostorskega nacrtovanja je znacilno, da opredeljuje prvic namen in vsebino prostorskih aktov ter drugic postopek njihove priprave, vkljucno s subjekti, ki v tem postopku sodelujejo, in v nadaljevanju jasno razlaga pomen sodelovanja javnosti po Aarhuški konvenciji, ki je bila z navedeno zakonodajo kršena. Ustavno sodišce sklicujoc se na drugi odstavek 153. clena v zvezi z 8. clenom Ustave in 7. clen Aarhuške konvencije zavezuje zakonodajalca pri sprejemanju zakonov. Zato bi moral v zakonu, s katerim je obcinam omogoceno sprejemanje odlocitev o namenski rabi njihovega prostora, dolociti postopkovna pravila za ucinkovito vkljucitev javnosti v pripravo takih odlocitev. Ker v postopku priprave sklepov o širitvi obmocja stavbnih zemljišc po 29. clenu ZPNacrt-B udeležba javnosti ni urejena, je navedeni clen v neskladju s 7. clenom Aarhuške konvencije in zato z drugim odstavkom 153. clena Ustave (prva tocka izreka). Analiza primera šolsko prikazuje problematiko izkljucevanja javnosti iz postopka sprejemanja regulative, in sicer: • zaznano je torej bilo posredno lobiranje ter težave pri njegovem zaznavanju in tudi razkrivanju, • iz signifikantnih razlogov je bil zaznan namen izlociti javnost iz procesa odlocanja, 47 Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odlocanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odlocanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ). 48 Pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. • za sprejetje takšnega zakona je bil uporabljen nujni postopek, ki se pogosto uporablja kot orodje za preprecevanje vpliva javnosti (strokovnjakov, civilne družbe in drugih), • ob formalni možnosti za dostop do oblikovanja zakonov obstaja bojazen, da vse interesne strani nimajo enakih pogojev sodelovanja, • lahko govorimo o širini »sive cone« lobiranja, • primer kaže na zelo veliko potrebo po celovitem, vecdisciplinarnem pristopu k lobiranju, korupciji in drugim nezakonitim praksam v politicnem in zasebnem sektorju (glej ugotovitve TI Slovenija 2014). Glede na Aarhuško konvencijo, predvsem v segmentu dostopa do sodnega varstva subjektov, ki jim je že na podlagi te konvencije priznan pravno varovani položaj, je treba poudariti tudi nadaljnjo odlocbo Ustavnega sodišca, in sicer v zvezi z Zakonom o interventnem odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave (ZIOMVN).49 V tej zadevi sta pobudnika50 izpodbijala ZIOMVN. Navedla sta, da je že Upravno sodišce na podlagi njunih tožb odpravilo tri akte s popolnoma podobno vsebino,51 s katero je to sodišce odpravilo prilogo 2 Pravilnika o odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave,52 ki je dolocala kvoto nacrtovanega odstrela volkov od oktobra 2015 do konca septembra 2016, ter na sodbi istega sodišca I-U-168/2017 z dne 1. 3. 2018 in I-U-102/2018 z dne 6. 9. 2018, s katerima je sodišce odpravilo prilogo 2 Odloka o ukrepu odvzema osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave za leto 2017 (Odlok/17)53 in prilogo 2 Odloka o ukrepu odvzema osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave za obdobje do septembra 2018 (Odlok/18),54 kot jo ima izpodbijani zakon, ker je presodilo, da pogoji za odstrel živali zavarovane vrste niso bili izkazani ter da je prvi pobudnik s pripombami, ki jih je podal v postopku priprave Odloka o nacrtovanem odvzemu medvedov in volkov iz narave v obdobju od 1. 10. 2018 do 30. 9.2019, dosegel, da v sprejetem Odloku/18 odstrel volkov v tem obdobju ni bil vec predviden. Ker izpodbijani ZIOMVN zaradi sprejetja po nujnem postopku ni bil v javni razpravi, naj pobudnika v postopku njegove priprave ne bi mogla podati pripomb oziroma izraziti stališc glede upoštevanja pravnomocnih sodb Upravnega sodišca. Pobudnika sta navajala, da je bilo 49 Uradni list RS, št. 43/19. Odlocba US RS U-I-194/19 z dne 9. 4. 2020; pritrdilno loceno mnenje sodnika Rajka Kneza k odlocbi US RS U-I-194/19 z dne 9. 4. 2020. S podobnimi problemi transparentnosti in uporabe Aarhuške konvencije tudi kot standarda vkljucevanja javnosti zakonodajnega postopka. 50 Pravno-informacijski center nevladnih organizacij, Ljubljana in Društvo za ohranjanje naravne dedišcine Slovenije, Ljubljana. 51 V zvezi s tem se pobudnika sklicujeta na sodbo Upravnega sodišca I-U-1522/2015 z dne 7. 7. 2016. 52 Uradni list RS, št. 28/09 in nasl. 53 Uradni list RS, št. 3/17. 54 Uradni list RS, št. 72/17. s sprejetjem izpodbijanega zakona izniceno sodno uveljavljeno varstvo in sta bili kršeni njuni pravici iz 23. in 25. clena Ustave. Zato sta menila, da za zacetek postopka za oceno ustavnosti ZIOMVN izkazujeta pravni interes. V navedeni odlocitvi je Ustavno sodišce ugotovilo, da je zakonodajalec s sprejetjem izpodbijane zakonodaje prevzel funkcijo, ki je tipicno izvršilne narave. Ker je sprejel interventno zakonsko ureditev take narave na podrocju, ki je sicer predmet odlocanja izvršilne veje oblasti, je hkrati nedopustno preprecil sodni oblasti izvrševanje neodvisnega sodnega nadzora, ki bi ga morala imeti nad izvršilno oblastjo v takih primerih. S tem ji je preprecil tudi izvrševanje njene tipicne oblastne funkcije imeti zadnjo besedo o tem, kaj je pravo v konkretnih posamicnih primerih. Zaradi tega je nevladne organizacije (pobudnike), ki imajo pomembno vlogo v sistemu varovanja okolja in ogroženih živalskih vrst kot njegovega pomembnega dela, prikrajšal za pomembno pravico, ki jo imajo po mednarodnem pravu zaradi varovanja skupne pravne koristi na podrocju varstva okolja in ohranjanja narave. S tem je zaobšel pravico do ucinkovitega sodnega nadzora nad delom izvršilne oblasti, kot jo predvideva prvi odstavek 157.clena Ustave. Zakonodajalec je tako z uveljavitvijo ZIOMVN v bistvenem uveljavil konkretni posamicni akt, z njim nedopustno prevzel tipicno funkcijo izvršilne oblasti in posegel v pristojnost sodne veje oblasti. Zato je Ustavno sodišce ugotovilo, da je izpodbijani zakon v neskladju z nacelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. clena Ustave. Ustavno sodišce ga je zato razveljavilo. Kot posledica tega je uveljavitev ZIOMVN preprecila, da bi sodna oblast za izvrševanje svojih tipicnih funkcij v državnem sistemu delitve oblasti, kot ga uveljavlja Ustava, pobudnikoma zagotovila pravno varstvo, ki je predvideno s tretjim odstavkom 9. clena Aarhurške konvencije tako, kot ga v notranjem pravnem redu zahteva prvi odstavek 157. clena Ustave. V tej odlocitvi se je torej Ustavno sodišce ukvarjalo s podobnimi problemi transparentnosti in uporabo Aarhuške konvencije tudi kot standarda vkljucevanja javnosti v zakonodajnem postopku. 55 Z izkljucitvijo nevladnih organizacij iz možnosti uveljavitve pomembne pravice, ki jo imajo po mednarodnem pravu zaradi varovanja skupne pravne koristi na podrocju varstva okolja in ohranjanja narave,56 je zaobšel pravico do ucinkovitega sodnega nadzora nad delom izvršilne oblasti, kot jo predvideva prvi odstavek 157. clena Ustave.57 55 Ustavno sodišce RS je namrec odlocilo, da se ZIOMVN razveljavi. 56 S tem je zaobšel pravico do ucinkovitega sodnega nadzora nad delom izvršilne oblasti, kot jo predvideva prvi odstavek 157. clena Ustave (glej tudi pritrdilno loceno mnenje sodnika Rajka Kneza k odlocbi U-I-194/19 z dne 9. 4. 2020 oziroma z dne 16. 4. 2020). 57 Glej tudi pritrdilno loceno mnenje sodnika Rajka Kneza k odlocbi U-I-194/19 z dne 9. 4. 2020 oziroma z dne 16. 4. 2020. Poleg ugotovljene izkljucitve participacije pobudnikov kot relevantnih clenov pri nadzoru nad okoljskimi zadevami je bil tudi v tem konkretnem primeru za sprejetje izpodbijane zakonodaje uporabljen nujni postopek, ki se pogosto uporablja kot orodje za preprecevanje vpliva javnosti (strokovnjakov, civilne družbe in drugih), zato lahko mirno trdimo, da je bil namen navedene odlocitve izlociti javnost iz procesa odlocanja, predvsem pa izkljucitev in iznicenje doseženih sodnih odlocitev v vsebinsko enaki zadevi, kot jo je izpodbijana ureditev urejevala. Iz analize primera tudi izhaja, da je tudi v tem primeru Zakonodajnopravna služba Državnega zbora zakonodajalca opozorila na spornost sprejemanja zakonodaje, pri cemer ni bilo prvic, da je zakonodajalec njeno mnenje preslišal. Obstaja še vec drugih odlocitev Ustavnega sodišca, iz katerih izhaja pomanjkljiva ureditev so- delovanja javnosti v zakonodajnem procesu, zaradi cesar je bila vprašljiva njihova ustavnost.58 Renata Zatler v svojem clanku59 ugotavlja primere slabših praks glede sodelovanja javnosti v praksi pripravljavcev predpisov. Najprej poudarja predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o preprecevanju nasilja v družini60 in predlog Zakona o lekarniški dejavnosti.61 V obeh primerih ugotavljamo pomanjkljivost informacij o udeležbi javnosti oziroma zunanjih deležnikov pri pripravi predpisa. V uvodnem delu koncnega predloga zakona je temu name- njena le stran in pol, pri cemer niso upoštevana priporocila ReNDej, avtorica pa tudi ocenjuje pomanjkljivo upoštevanje dolocb vladnega poslovnika. V gradivu je naštet le seznam zunanjih deležnikov, ki so sodelovali v fazi javne obravnave (poslali pripombe), manjkata pa navedba vsebine pripomb in odziv organa nanje. Pripombe deležnikov niso javno objavljene, ravno tako pa tudi pripravljavci predpisov niso pripravili in objavili porocila o sodelovanju javnosti. 6. Predlogi za izboljšanje Slovenska ureditev, predvsem glede transparentnosti predparlamentarnega postopka, torej faze sestave zakonodajnih osnutkov in zakonodajnih predlogov, ni optimalna. Seveda ne bi bilo primerno vztrajati pri stališcu, da bi bilo treba postopek sodelovanja javnosti zelo natancno urediti. Bistveno pri tem je, da mora biti socialni dialog v državi na takšni ravni, da omogoca pretok informacij med javnostjo in vsakokratno vlado. Seveda je tudi pri tem treba upošteva- ti, da sta naceli odprtosti in ekonomicnosti sodelovanja državne uprave nujno uravnoteženi, 58 Glej drugo opombo. 59 Zatler, str. 13–15. 60 Republika Slovenija, eUPRAVA (2016), Predlog predpisa, Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o pre precevanju nasilja v družini, (15. 10. 2021). 61 Republika Slovenija, eUPRAVA (2016), Predlog predpisa, Zakon o lekarniški dejavnosti, (15. 10. 2021). sam postopek sodelovanja javnosti pa cim bolj enostaven, vendar pa tudi, da je ta postopek (pravno, predvsem pa politicno) zavezujoc za vse udeležence. Seveda bi bilo treba tudi v zakonodaji dolociti, kateri akti so tisti, ki naj jih organ predloži v konzultacijo z javnostjo, v katerih primerih tega ni dolžan storiti, in tudi, kako lahko javnost podaja svoje pripombe v samem postopku konzultacije (govorimo o nacinu izbiranja pripomb javnosti in o tem, kako se nanje odgovarja). Seveda bi bila v ureditvi dobrodošla tudi dolocba, da mora uprava v vsakem primeru, ko neki predlog zakonodaje ne predloži javnosti v konzultacijo, navesti razloge za to. Povsem jasno je, da se vsak postopek sodelovanja zacne z diskusijo o osnovnih in cim bolj popolnih informacijah, kar je primer tudi glede predlaganega predpisa. Ali se predlagani predpis objavi na centralizirani nacin, torej v obliki nekega vladnega informatorja, ali razpršeno, torej na domacih straneh posameznih ministrstev, ni toliko pomembno, kot je pomembno to, da se izbere nacin, ki je v RS cim bolj enostaven in najbližje uporabnikom oziroma ljudem, ki jih posamezna zadeva zanima. Na cim bolj enostaven nacin je seveda treba ljudem približati besedilo predloga predpisa, pravne in dejanske podlage ter potrebe za njegovo sprejetje, kateri organ, ki predpis pripravlja, je sodeloval in s katerimi zunanjimi strokovnjaki. Predvsem je treba jasno definirati in s tem tudi zagotoviti zakonodajno sled, to pa je, da se transparentno pove, kdo stoji za predpisom. Besedilo predloga predpisa bo tako bolj razumljivo za ljudi.62 Zelo pomembna je tudi naslednja faza, to pa je natancna dolocitev roka za zbiranje pripomb zunanjih subjektov. Po njihovem zbiranju mora organ oziroma predlagatelj predpisa cim bolj resno obravnavati vse pripombe in jih preuciti ter nanje odgovoriti.63 Seveda je priporocljivo tudi, da se definira tudi dolžnost organa, da pri objavi koncnega besedila predpisa navede razloge, zakaj pripomb ni upošteval.64 Kot je že bilo poudarjeno, je zakonodajni postopek kot del procesa sprejemanja zakonodaje v državnem zboru s svojo infrastrukturo ter ureditvijo zadosten okvir za visoko stopnjo transparentnosti, pri cemer bi veljalo posebno pozornost pri oblikovanju transparentnejšega seznama nejavnih oziroma lobisticnih stikov po Zakonu o integriteti nameniti preprecevanju korupcije, ki se pojavlja pri poslancih. Pritrditi pa je tudi v tem prispevku že poudarjeni ugotovitvi TI Slovenija, da zaradi pomanjkljivosti oziroma nezadovoljive stopnje transparentnosti v procesih priprave predlogov predpisov ni razvidne celovite zakonodajne sledi. Sistem, ki naj bi zagotavljal zakonodajno sled in kot ga je zarisal Poslovnik Vlade Republike Slovenije z navodilom za njegovo izvajanje, je treba nadgraditi, ravno tako pa je treba portalu E-demokracija vdihniti vec enostavnosti, preglednosti ter dostopnosti. Portal E-demokracija 62 V ameriškem modelu je ta del zelo pomemben, saj sodišca lahko presojajo tako imenovani »giving reasons« predloga predpisa. 63 Craig, De Búrca, str. 182–185. 64 Prav tam, str. 120–121. namrec ne vsebuje podatkov o vseh deležnikih, ki so sodelovali pri sestavi zakonodajnega predloga, ravno tako ne zasledimo razlogov za pripravo predpisa, kljucne podlage in analize, ravno tako tudi ne mednarodne primerjave urejevanja podobnih vsebin. Portal E-demokracija bi moral omogociti tudi javno objavo vseh prejetih pripomb in predlogov zainteresirane javnosti. Kot primer dobrega sistema je smiselno upoštevati hrvaško ureditev.65 V Republiki Hrvaški imajo namrec urejen dostop do enotne hrvaške informacijske platforme, na kateri se vodijo javne obravnave v postopkih sprejemanja zakonov ter drugih predpisov in aktov. Na platformi lahko predloge zakonov ter druge predpise in akte komentira kdorkoli, ustvariti je treba le uporabniško ime in geslo.66 Seveda je navedena hrvaška spletna platforma nekoliko podobna naši spletni strani Predlagam.vladi,67 vendar že sam vpogled vanjo in primerjava s hrvaško platformo pokažeta, da je hrvaška bistveno preglednejša in jasnejša. 7. Sklep Nedvomno je ne samo odprta javna uprava, temvec tudi sam sistem transparentnosti zakonodajnega procesa posledica kulture socialnega dialoga v doloceni državi. Ce kultura socialnega dialoga obstaja, potem tudi uprava z vso resnostjo sprejema pobude in predloge javnosti v procesu nastajanja regulative. Seveda se uprava v takih državah tudi jasno zaveda, da je takšen dialog potreben in da mora biti javnost v celoti seznanjena z vsemi vidiki in z vsemi razlogi nameravane regulative. Ravno tako je za upravo takih držav tudi kljucno, da se obrazloženo argumentira, zakaj nekaterih predlogov upravi ta ni upoštevala, in javnost tudi seznani z alter- nativnimi možnostmi ureditve. Nesporno je, da sam zakonodajni proces ustvarja okolišcine, ki so pomembne za vse državljane. Zaradi tega seveda obstaja velik interes partikularnih skupin, zasebnikov in kapitala, da imajo seveda na to odlocanje velik vpliv. Zato morajo biti ti interesi vedno pod nadzorom javnega interesa. Predvsem se v primeru pomanjkljivega nadzora vpliv partikularnih interesov nadaljuje pri sprejemanju predpisov, saj so za širšo javnost po pravilu to »slabi predpisi«, torej tisti, katerih neugodne posledice neposredno obcutimo vsi državljani. Ob tem ne smemo zanemariti tudi mnenja Evropske komisije,68 da je vpliv lobijev obcuten predvsem na podrocju financ, bancništva, davkov in še posebej zdravstvenega sektorja, zlasti pa to velja v zvezi s farmacevtsko industrijo, kar je še posebej aktualno v današnjem casu. 65 Portal e-Savjetovanja. 66 Prav tam. 67 Predlagam Vladi, (15. 10. 2021). 68 Glej Porocilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o boju proti korupciji z dne 3. 2. 2014. Literatura BLANTON, T. S. The Openness Revolution, The Rise of a Global Movement for Freedom of Information. Development Dialogue, 2002, str. 7–21. BUGARIC, Bojan. Pravni vidiki sodelovanja javnosti pri pripravi in sprejemanju predpisov. Uprava (Ljubljana), 2005, letn. 3, št. 1, str. 7–27. CRAIG, Paul P., DE BÚRCA, Gráinne. EU law: text, cases, and materials. Oxford; New York: Oxford University Press, 2003. Državni zbor: Predlogi zakonov, (15. 10. 2021). e-Savjetovanja, Središnji portal za savjetovanja s javnošcu, (15. 10.2021). EU Legislative Footprint:What‘s the real influence of lobbying? Transparency International EU, Brussels 2015, (15. 10. 2021). eUPRAVA, (15. 10. 2021). GODEC, Rupko. O funkcijah državnih upravnih organov. Upravni zbornik, 1993. GREEN PAPER: Promoting a European framework for Corporate Social Responsibility, (15. 10. 2021). IGLICAR, Albin. Prvine zakonodajne sledi v funkciji transparentnosti zakonodaje. Pravni letopis, 2015, letn. 7, str. 95–106. IGLICAR, Albin. Resolucija o normativni dejavnosti: deset let kasneje. Pravna praksa, 2019, letn. 38, št. 44, str. 2–6. IGLICAR, Albin. Transparentnost sprejemanja obcinskih predpisov. Pravni letopis, 2017, letn. 9, str. 107–116, 248–249. KECANOVIC, Becir. Obvladovanje tveganja pri nastajanju in sprejemanju predpisov. Pravni letopis, 2015, letn. 7, str. 107–121, 260–261. Lobiranje v Sloveniji - Poziv k transparentnemu in eticnemu lobiranju. Ljubljana: Transparency International Slovenia = Društvo Integriteta, 2014, (15. 10. 2021). MCLEOD, T. Ian. Principles of legislative and regulatory drafting. Oxford; Portland: Hart, 2009. Nomotehnicne smernice, Službe Vlade za zakonodajo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, založba Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2008, (15. 10. 2021). »Odgovorno do prostora!« in »Mreža za prostor« (2012), Vlada posega v prostorsko zakonodajo z ukrepi, ki ne bodo dosegli ciljev, (15. 10. 2021). Odlocbe Ustavnega sodišca RS, 1997–2020, (15. 10. 2021). OECD, Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, (15. 10. 2021). POGORELEC, Janez. Vloga strokovnih služb vlade in parlamenta v zakonodajni dejavnosti. Odprta vprašanja zakonodajne dejavnosti, 2016, str. 21–34, 96, 100–101. Porocilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o boju proti korupciji z dne 3. februar 2014, (15. 10. 2021). Poslovnik Državnega zbora (PoDZ-1), (15. 10. 2021). Poslovnik Vlade Republike Slovenije, (15. 10. 2021). Pravno-informacijski sistem, (15. 10. 2021). Predlagam Vladi, (15. 10. 2021). SMEDDINCK, Ulrich. Integrierte Gesetzesproduktion: der Beitrag der Rechtswissenschaft zur Gesetzgebung in interdisziplinärer Perspektive. Berlin: BWV, Berliner Wissenschafts-Verlag, cop. 2006. STEFANOU, Constantin, XANTHAKI, Helen. Drafting Legislation (Philosophy and Theory of Law: European Law). Aldershot; Burlington: Ashgate, 2008. 24ur.com (2014), Türkova crna gradnja še stoji, saj ni med prednostnimi objekti za rušenje, (15. 10. 2021). Uradni list RS, 2009–2017, (15. 10. 2021). Zatler, Renata. Transparentnost zakonodajnega procesa – zakonodajna sled v teoriji in praksi. Pravna praksa, 2016, letn. 35, št. 34, str. 13–15. Pregledni znanstveni clanek UDK 340.134:328.131 Nastajanje zakona s perspektive (predsednika) vlade MIRO CERAR1 doktor pravnih znanosti, redni profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani 1. Uvod1 V prispevku so obravnavani nekateri pomembnejši vidiki zakonodajnega procesa (procesa nastajanja zakona),2 in sicer z zornega kota oziroma perspektive vlade kot kljucnega predlagatelja zakonov, pri cemer sta posebej poudarjeni tudi vloga in perspektiva predsednika vlade. Ker sem (avtor prispevka) v preteklosti tudi sam opravljal funkciji predsednika in ministra v vladi, so predstavljene ugotovitve tudi izraz moje osebne izkušnje,3 seveda v kontekstu objektiviziranega znanstvenega pristopa, ki upošteva ustrezne pravne in politicne okvire slovenske ureditve zakonodajnega procesa ter relevantna strokovna in znanstvena spoznanja in ugotovitve. V prispevku je predvsem poudarjena kompleksnost zakonodajnega procesa, ki vlado in njenega predsednika postavlja v specificen položaj v primerjavi s številnimi deležniki v tem pro 1 Glede na naslov clanka velja omeniti, da je avtor tudi nekdanji predsednik vlade (2014–2018) in zunanji minister vlade Republike Slovenije (2018–2020). 2 V tem prispevku oznacujem z besednima zvezama zakonodajni proces oziroma proces nastajanja zakona vsa pravno- formalna in neformalna dejanja, ki so povezana z oblikovanjem in sprejemanjem zakonskega besedila. Z besedno zvezo postopek nastajanja zakona (zakonodajni postopek) pa oznacujem (le) formalno dolocen postopek sprejemanja zakona v državnem zboru. Širše o zakonodajnem procesu glej Iglicar, Štajnpihler Božic 2018, str. 305–308. 3 Ko sem bil povabljen k nastopu na letošnjih XIX. Nomotehnicnih dnevih (ki so 29. 9. 2021 potekali na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani) in k pisanju tega prispevka, sem bil posebej zaprošen, naj v prispevku vsaj strnjeno predstavim tudi svojo osebno izkušnjo glede obravnavane materije. Ta moja izkušnja je (bila) v tem pogledu specificna, saj sem bil do zdaj prvi in edini pravnik na celu slovenske vlade, pri cemer so bili moje dolgoletne predhodne prakticne pravne izkušnje in teoreticno znanje povezani še posebej s podrocjem ustavne oziroma državne ureditve. Vse to in dejstvo, da sem vedno poudarjal osrednji pomen spoštovanja pravne države ter zviševanja pravne in politicne kulture, je zagotovo – po moji oceni – vplivalo tudi na odgovornejši odnos celotne vlade do zakonodajnih in drugih pravnih vprašanj. cesu. Ta kompleksnost odlocilno vpliva poleg ustavnih in drugih pravno zavezujocih okvirov zakonodajnega procesa na dejansko vkljucenost vlade in njenega predsednika v ta proces in na njun vpliv na zakonske rešitve. Odstopanja od navedene kompleksnosti v zakonodajnem pro- cesu zaradi irelevantnosti glede na namen prispevka niso posebej obravnavana, gre pa za tiste izjemne primere, ko v konkretnih zakonodajnih procesih ni (resnejših) interesnih konfliktov in ko gre za zakone, ki se na primer sprejemajo po skrajšanem zakonodajnem postopku. V prispevku so osvetljeni tudi nekateri vidiki razmerja med pravom in politiko ter njihova re- levantnost glede na naslovno temo. Pri tem se vseskozi poudarja vodilo, da mora vlada v skladuz ustavo (tudi) v zakonodajnem procesu delovati demokraticno in po nacelih pravne države.4 V zakljucnem delu so predstavljeni predvsem temeljni vidiki dejanske (realne) vloge predsednika vlade v zakonodajnem procesu ter splošni imperativi oziroma dolžnosti demokraticne vlade oziroma njenega predsednika in ministrov v tem procesu. 2. Interesna pogojenost zakonodajnega procesa v Sloveniji Tako kot v drugih demokracijah je tudi v Sloveniji nastajanje zakona kot osrednjega in najpomembnejšega splošnega pravnega akta (poleg ustave in ustavnih zakonov5) vpeto med najrazlicnejše družbene interese,6 zato v tem procesu praviloma sodeluje sorazmerno veliko subjektov, predvsem tudi vecina najpomembnejših državnih organov (predvsem ministrstva in organi v njihovi sestavi, vlada, državni zbor, državni svet) s svojimi organizacijskimi enotami in strokovnimi službami. Poleg politikov in drugih predstavnikov družbenih interesov so v proces nastajanja zakona vedno vkljuceni pravniki, glede na podrocje urejanja pa tudi strokovnjaki iz razlicnih drugih strok. Podrocja zakonskega urejanja so zelo raznolika, toda pri vecini (naj)pomembnejših zakonov so v njihovo nastajanje bolj ali manj intenzivno vpete lokalne skupnosti (obcine) ter najrazlicnejše organizacije in skupine, od predstavnikov delodajalcev, delavcev in kmetov do uni- verz, šol in drugih vzgojno-izobraževalnih institucij, verskih skupnosti, kulturnih in športnih organizacij in združenj ter drugih združenj civilne družbe, med katera spadajo tudi najrazlicnejše nevladne organizacije.7 Poleg vsega tega se v posamezne zakonodajne procese in postop 4 Pojem pravne države (rule of law) uporabljam v njegovem sodobnem integralnem pomenu, ki združuje tako prvine nemške doktrine in prakse Rechtsstaat (pravna država) kot anglo-ameriške doktrine in prakse rule of law (vladavina prava). O sodobnem pojmovanju pravne države glej na primer Pavcnik, str. 79–80; Cerar 2001, str. 35–39. 5 Podoben pomen imajo tudi odlocbe ustavnega sodišca glede ustavnosti zakonov. 6 O interesni determiniranosti zakonodaje glej na primer Iglicar 2021, str. 118 in nasl. 7 Tudi ce neki predlog zakona ne posega neposredno v interese navedenih in drugih subjektov, je pomemben del teh subjektov že s svojo zastopanostjo v državnem svetu (obcine, delodajalci, delojemalci, kmetje, obrtniki, drugi ke pogosto vkljucujejo tudi posamezniki kot del zainteresirane javnosti ali kot izobraženci, ki te procese in postopke spremljajo in komentirajo, zelo pomembno vlogo v procesih nastajanja zakonov pa imajo seveda tudi mediji, ki – pod neformalnim vplivom kapitalskih, politicnih in drugih interesnih ozadij – mocno sooblikujejo javno mnenje o obravnavanih zakonskih temah in o konkretnih zakonodajnih procesih. Nekoliko obširnejše (a še vedno le strnjeno) navajanje razlicnih skupin družbenih interesov, ki vplivajo na zakonodajni proces, je smiselno zato, da pripomore k odmiku od poenostavljenih predstav o tem procesu, ki jih ima vecina državljanov, pa tudi strokovnjakov z razlicnih podrocij, vkljucno z mnogimi pravniki. Prevladujoc pogled na nastajanje zakona je namrec osredotocen predvsem na formalni proces oblikovanja predloga zakona v okviru ministrstev in vlade kot takšne ter na razlicne faze zakonodajnega postopka v državnem zboru.To ne pomeni, da se vsaj tisti, ki so v tem pogledu bolj razgledani ali izobraženi, ter vsi, ki se poklicno srecujejo z zakonodajnimi procesi, ne zavedajo pluralnosti družbenih interesov ter lobisticnega ali drugacnega formalnega ali neformalnega vkljucevanja nosilcev teh interesov v procese oblikovanja in sprejemanja zakonov. Toda ta zavest je ali pretežno abstraktna (teoreticna) ali povezana le z manjšim številom konkretnih zakonodajnih procesov in s praviloma zoženo sliko o številcnosti in intenzivnosti delovanja interesnih skupin, kajti le redki posamezniki se prakticno, vsakodnevno ter na (naj)širši ravni srecujejo s to tematiko. Med njih spadajo predvsem politiki in nekateri njihovi najožji sodelavci, ki se ne srecujejo z zakonsko materijo le vsakodnevno in konkretno, ampak so ves cas sooceni tudi z interesnimi dejavniki in vplivi, ki se kompleksno prepletajo skozi celotno družbo. K temu velja dodati, da so v politiki pogosto tudi na videz nepovezane zadeve bolj ali manj povezane, saj izhajajo iz razmerij politicne moci ter razlicnih politicnih kompromisov in drugacnih dogovorov.Tako je na primer lahko politicna podpora neke politicne stranke ali njenih glavnih akterjev (predsednikov strank, ministrov, poslancev) nekemu zakonu s podrocja financ ali prometa kompromisno oziroma dogovorno pogojena s podporo druge stranke neke- mu zakonu s podrocja okolja ali gospodarstva ipd.Takih povezav je v politiki veliko (mnoge se navezujejo tudi na kadrovske zadeve), pri cemer nekdo, ki laicno ali poklicno spremlja le neko zaokroženo zakonodajno podrocje, tovrstnih povezav na drugih podrocjih ne more vedno opaziti ali (pre)poznati. Ce takšne povezave niso javno medijsko razkrite, tudi vecina držav samostojni poklici ter negospodarske dejavnosti – 96. clen ustave, Uradni list RS, št. 33/91 in nasl.) vsaj posred- no oziroma »minimalno« vkljucen v zakonodajni proces, saj se prek dejavnosti tega državnega organa neposredno seznanja z vsemi predlogi zakonov, ki so vloženi v zakonodajni postopek. Tako ima vsaka od teh interesnih skupin ali organizacij možnost, da se tudi prek svojih predstavnikov v državnem svetu, predvsem prek formalnega procesa sprejemanja mnenj ali odlocanja o vetu, tako ali drugace opredeli do predlaganih zakonskih rešitev. Ker se odlocitve državnega sveta sprejemajo zborno, so vsi predstavniki zastopanih interesnih skupin, kadar takšen interes izrazi vsaj ena interesna skupina, vkljuceni v skupno odlocanje o zakonodajnih mnenjih državnega sveta, ceprav zadevno mnenje ne posega v interesna podrocja vseh teh interesnih skupin. ljanov ne ve in ne more vedeti, kateri so resnicni razlogi, ki so pripeljali do neke zakonodajne rešitve, saj ti razlogi v takšnih primerih niso javno pojasnjeni niti niso zajeti v zakonodajnih obrazložitvah in drugih gradivih. Po drugi strani seveda politiki, ki so praviloma seznanjeni s tovrstnimi interesnimi ozadji tervzroki za dolocene zakonodajne rešitve, pretežno ne poznajo drugih vidikov zakonov, pri nastajanju katerih tako ali drugace sodelujejo. Ker bo o tem vec povedano v nadaljevanju, jesmiselno omeniti le, da se z mnogimi zakonskimi rešitvami, ki so pretežno strokovne narave aliniso interesno sporne, posameznim politikom zaradi omejenih casovnih in spoznavnih zmožnosti v zakonodajnem procesu bodisi ne uspe seznaniti bodisi jih zaradi podrocnih vsebinskihspecifik ne morejo v zadostni meri razumeti. Le kako naj se posamezni politik (poslanec, minister, pomembnejši strankarski funkcionar itd.) ali katerikoli drug posameznik dobro spoznana tako razlicna podrocja, kot so finance, gospodarstvo, kmetijstvo, obramba, šolstvo, znanost, pravosodje, zunanje zadeve, sociala, kultura, zdravstvo, okolje, prostor, energetika itd.? Drugace kot pravniki in drugi strokovnjaki, ki upoštevajo primarno in pretežno strokovne standarde, vrednote in cilje ter jim sledijo, morajo politiki, ki nastopajo v demokraticnem zakonodajnem procesu, cim bolj in cim odgovorneje upoštevati tudi stališca in interese navedenih organizacij, skupin in posameznikov. To seveda ne pomeni, da morajo vsa ta stališca ali interese pretvoriti v zakonsko vsebino oziroma jih uzakoniti, kajti to je že po naravi stvari nemogoce. Sodobni demokraticni zakonodajni proces mora vsem navedenim subjektom predvsem omogociti, da se lahko v javni razpravi, seveda pa tudi na druge primerne in dopustne nacine,8 svobodno opredelijo do zasnovanih in predlaganih zakonskih vsebin. V skladu s predpisi so nekateri od navedenih subjektov pri dolocenih zakonskih vsebinah celo pravno privilegirani, da podajo svoja mnenja ali stališca, kar pomeni, da je zakonodajni proces v dolo- ceni fazi pogojen s sodelovanjem dolocenih skupnosti, organizacij ali širše javnosti.9 8 Sodelovanje strokovne in druge javnosti v fazi oblikovanja predlogov zakonov in drugih vladnih predpisov je urejeno v 9. clenu Poslovnika Vlade Republike Slovenije – PoV (Uradni list RS, št. 43/01 in nasl.). V 49. clenu PoV je tudi posebej doloceno, da vlada, praviloma preko pristojnih ministrstev, sodeluje z drugimi državnimi organi, s strokovnimi združenji, zbornicami, sindikati, lokalnimi skupnostmi in drugimi subjekti, pri cemer zlasti obravnava njihova mnenja in pobude, vabi njihove predstavnike na seje svojih delovnih teles ipd. V zvezi s sodelovanjem razlicnih subjektov ter strokovne in širše javnosti v zakonodajnem procesu velja omeniti še 46. clen Poslovnika državnega zbora – PoDZ-1 (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl.), ki doloca, da lahko za pridobivanje informacij (tudi v okviru zakonodajnega postopka) delovno telo državnega zbora opravi javne predstavitve mnenj, na katere povabi strokovnjake in druge osebe, ki bi lahko dale koristne informacije. 9 Primer takšne privilegirane udeležbe v zakonodajnem procesu je na primer dolocen v drugem odstavku 94. clena Zakona o lokalni samoupravi – ZLS (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl.), po katerem mora vlada pred sprejetjem predlogov zakonov oziroma preden jih predloži državnemu zboru v sprejem, zagotoviti ustrezno sodelovanje združenj obcin, ce se zakonska materija nanaša na pristojnosti, delovanje in financiranje obcin. Splošnejša tovrstna ureditev je vsebovana v že omenjenem 9. clenu PoV, ki doloca obveznost vlade, da povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi zakonskega ali drugega vladnega predpisa. Takšna inkluzivna oziroma participatorna demokracija10 omogoca državljanom, civilni družbi ter interesnim in drugim organizacijam in skupinam dolocen vpliv in nadzor nad delovanjem državne oblasti,11 s tem pa seveda vlado in parlament postavlja pred zahtevne izzive, kajti zakonodajni in drugi demokraticni procesi se tako podaljšujejo, javna razprava pa pogosto prinese tudi zelo razlicna stališca do predlaganih vsebin in diverzificira že obstojeca stališca. Kljub dodatnemu prizadevanju, ki ga morajo zato pristojni državni organi vložiti v tovrstne procese, in kljub pogostim casovnim zamikom glede uveljavitev rešitev je koncni ucinek takšnega demokraticnega pristopa praviloma dober, saj širša javna razprava pretežno zadosti potrebi ljudi, da »so slišani«, politicne in strokovne predstavnike pristojnih državnih organov pa po eni strani z vecjo intenzivnostjo sooci z (ne)utemeljenostjo sicer že znanih, vendar delo- ma ali v celoti odklonilnih pogledov na predlagane zakonske rešitve, po drugi strani pa vcasih tudi s povsem novimi vsebinskimi perspektivami in rešitvami glede zakonske materije. Ob odgovornem odnosu predstavnikov pristojnih državnih organov vse to praviloma pripomore k vecji legitimnosti in s tem tudi k vecji trajnosti (stabilnosti) koncnih rešitev v sprejetem zakonu. Pri tem je zelo pomembno, da zainteresirani subjekti v tem procesu zacutijo, da so bili obravnavni spoštljivo ter da so bili njihovi predlogi in argumenti obravnavani resno in odgovorno, ceprav morda na koncu niso bili sprejeti. Seveda pa pri nekaterih vrednostno oziroma ideološko najbolj vrocih temah tudi najbolj inkluziven in korekten zakonodajni proces ne more prepreciti ostrih kritik sprejetih zakonov s strani neuslišanih nosilcev politicnih oziroma družbenih interesov. Povedano je mogoce preprosto povzeti na naslednji nacin: demokracija je naporna, vendar se splaca. Seveda le, ce nam je iskreno mar za konstruktiven družbeni razvoj. Glede na doseže- no izobrazbeno raven naše družbe ter ob vseh danih komunikacijskih možnostih in drugih dejavnikih, ki demokracijo omogocajo, osebno podpiram demokraticen družbeni razvoj in zavracam avtoritarno mentaliteto in prakso, ki seveda na povsem drugacen nacin dojema družbo in oblast, pri cemer so posledice prevlade takšne mentalitete za družbo in posameznike dolgorocno neizogibno izrazito škodljive ali celo katastrofalne (kar se je na do zdaj najbolj drasticen nacin izrazilo v obdobju totalitarizmov 20. stoletja). Seveda je demokraticnost tudi temeljno nacelo naše ustave,12 zato odstopanja od demokraticnih standardov in pravil niso le 10 O participatorni demokraciji glej Held, str. 240–249. 11 Neupraviceno omejevanje ali celo izkljucevanje javnosti iz zakonodajnega procesa pomeni veliko tveganje za transparentnost in demokraticnost sistema, saj se tako politicna diskrecija in odlocanje izmikata javni kontroli ter dajeta prostor nezakonitemu lobiranju, korupciji ter drugim nezakonitim in neeticnim ravnanjem (Kecanovic, Iglicar 2013, str. 292). 12 Kar izhaja neposredno iz 1. clena ustave, ki doloca, da je Slovenija demokraticna republika, ter iz drugega odstav ka 3. clena ustave, po katerem ima v Sloveniji oblast ljudstvo, pri cemer že ustava doloca in omogoca, da državljani to oblast izvršujejo prek razlicnih oblik posredne in neposredne demokracije (volitve, referendumi, ljudske zakonodajne iniciative, javna zborovanja, peticije itd.). stvar osebnega prepricanja, ampak je to najbolj temeljna ustavna zaveza vsakega državljana in še posebej vseh nosilcev javnih funkcij. 3. Prepletanje razlicnih dimenzij politike v zakonodajnem procesu Ker je ta prispevek namenjen pojasnitvi nastajanja zakona z vladne perspektive in ker je ta perspektiva primarno in pretežno politicna, je smiselno strnjeno predstaviti shematicno raz- clenitev tovrstne perspektive. Pri tem se osredotocam na zakonodajni proces, v katerem prevzema predlagalno zakonodajno funkcijo vlada. Primeri, ko v skladu z ustavno možnostjo zakone predlagajo poslanci, volivci ali državni svet,13 tu niso posebej obravnavani, je pa mogoce kljucne ugotovitve iz tega prispevka pretežno – mutatis mutandis – aplicirati tudi na takšne primere, kajti stališca vlade in posledicno vladne koalicije v državnem zboru do zakonskih predlogov drugih predlagateljev imajo seveda v zakonodajnem postopku zelo pomembno, najpogosteje celo odlocilno vlogo. Na splošno in v svojem najširšem smislu pomeni politika predvsem usmerjanje cloveške družbe ali ožjih skupnosti k razlicnim dejavnostim za doseganje dolocenih ciljev, medtem ko politika v ožjem smislu oznacuje tista družbena ravnanja in razmerja, ki se nanašajo na pridobivanje, ohranjanje in izvajanje družbene oblasti. Takšno opredelitev je mogoce dopolniti oziroma precizirati z dolocitvijo treh osnovnih razsežnosti politike: (1) institucionalna razsežnost politike (angl. polity) zajema delovanje razlicnih državnih in nedržavnih institucij ter posameznikov, ki vplivajo na delovanje države, pri cemer je njihovo delovanje ustavno in zakonsko urejeno (na primer politicne stranke, družbena gibanja, mediji, parlament in vlada); (2) normativna razsežnost politike (angl. policy) pomeni ustvarjanje normativnih predstav oziroma idealov v smislu opredeljevanja temeljnih družbenih vrednot in ciljev ter usmerjenost v njihovo prakticno uresnicevanje; (3) procesna razsežnost politike (angl. politics) pa se kaže v oblikovanju politicne volje z uveljavljanjem družbene moci in oblasti, pri cemer se moc in oblast gradita in izgrajujeta s konfliktom in konsenzom.14 Neposredno v nadaljevanju so strnjeno pojasnjene implikacije teh treh razsežnosti politike v zakonodajnem procesu. Na splošno je v tem prispevku pojem politika uporabljan predvsem v integralnem pomenu, ki hkrati zajema vse tri razsežnosti, pri cemer mesto oziroma okvir uporabe tega integralnega pojma asociira na to, katera njegova razsežnost je v dolocenem kontekstu izraziteje poudarjena. Politika je torej v takšnem integralnem pomenu sklop razlicnih institucionaliziranih oblik boja za oblast ter za ideološko (vrednostno, interesno itd.) usmerjanje družbe. 13 Takšne zakonodajne iniciative omogocata 88. in 97. clen ustave. 14 Drechsler, Hilligen, Neumann, str. 632. Institucionalna razsežnost politike se v zakonodajnem procesu kaže v politicnem in posledicno tudi pravnem opredeljevanju položajev, pristojnosti in pravic razlicnih subjektov v zakonodajnem postopku. To na primer prakticno pomeni, da ima vlada kot nosilka izvršilne oblasti pravico predlagati zakone, državni zbor kot nosilec zakonodajne oblasti pa ima pristojnost, da zakone sprejema. Nadalje to pomeni, da so opredeljeni tudi drugi subjekti, ki imajo pravico oziroma možnost sodelovati v zakonodajnem procesu (državni svet, politicne stranke, razlicne javnosti, predstavniki razlicnih družbenih interesov, državljani oziroma volivci), pri cemer so v ustavi in zakonih pravno-institucionalno dolocene pristojnosti oziroma pravice in dolžnosti vseh teh subjektov. Normativna razsežnost politike se v zakonodajnem procesu izraža kot politicna opredelitev vsebine vsakega zakona. Kljub dejstvu, da pravnotehnicno oziroma nomotehnicno zakone oblikujejo pravni strokovnjaki, seveda tudi v odvisnosti od vsebin, ki jih oblikujejo druge pod- rocne oziroma zadevne stroke (na primer na vsebine pravil o cestnem prometu, okolju in geodeziji imajo velik vpliv spoznanja in stališca cestnoprometne, okoljske in geodetske stroke),15 je koncna odlocitev o vsakem zakonu in s tem o vsaki njegovi posamezni vsebini politicna.16 Politicni akterji (vlada, parlament) dolocijo ali privolijo v celotno vsebino vsakega zakona in za to vsebino nosijo glavno odgovornost. Z zakoni se tako udejanjajo najrazlicnejše politike v normativnem pomenu (policies), med katerimi so ene izrazito politicno-interesno pogojene in usmerjene, druge pa so politiki ponujene s strani razlicnih strok in jih politika – z zaupanjem v stroko – le bolj ali manj potrdi.Tako so na primer pri oblikovanju politik prek davcne ali okoljske zakonodaje pogosto v ospredju politike vladajocih parlamentarnih strank, ceprav seveda na proces nastajanja ali preoblikovanja te zakonodaje pomembno vplivajo tudi drugi subjekti, med katerimi so tudi financni in okoljski strokovnjaki. Ko pa gre po drugi strani na primer za oblikovanje zakonodaje s podrocij urejanja meroslovja, kemikalij ali mednarodnega zasebnega prava, politika odlocitve praviloma v izrazito pretežni meri prepušca zadevnim strokam. V prvi skupini primerov je pravna in druga stroka predvsem orodje vladajoce politike za pretvorbo kljucnih elementov svojih politik v zakonske rešitve, v drugi skupini primerov pa je vladajoca politika v precejšnji meri sredstvo posameznih strok, da uveljavijo svoje (strokovne) politike. Seveda se vpliv politike in stroke na zakonodajne procese tako v okviru politicnih teles (državnih organov, politicnih strank itd.) kot tudi v okviru interesnih združenj ali skupin (go 15 Podrocne stroke so v tem pogledu tudi podrocne pravne stroke, ki v marsicem determinirajo vsebino posameznih pravnih panog in podrocij (obligacijsko, stvarno, dedno, kazensko, upravno ali delovno pravo, pravo clovekovih pravic itd.). 16 Enako velja tudi za oblastne podzakonske akte (uredbe, pravilniki, odloki itd.), ki jih kot takšne sprejemajo politiki oziroma nosilci oblasti. spodarske zbornice, sindikati, društva, verske skupnosti, nevladne organizacije itd.) spreminja v razlicnih medsebojnih kombinacijah in intenzitetah. Tako lahko na primer doloceno izrazito ideološko ali drugace politicno pomembno vprašanje, ki ga neki zakonodajni osnutek ali predlog zakona obravnava le v enem ali nekaj clenih, povsem zasenci in po pomenu minimizira obravnavo mnogih drugih rešitev v tem istem osnutku ali predlogu. Znano je, da nekateri politiki s pomocjo medijev veckrat celo namenoma sprožijo ali dopustijo takšno pretirano osredotocenost javnosti le na doloceno sporno ali za javnost še posebej vznemirljivo zakonsko vprašanje, da bi lahko v tem casu v nekaterih drugih segmentih svoje politicne in zakonodajne dejavnosti sprejeli kake manj primerne oziroma sporne odlocitve mimo vednosti oziroma pozornosti javnosti. Za takšno škodljivo preusmerjanje pozornosti so soodgovorni tudi me- diji, ki bodisi naivno spregledajo takšne politicne manipulacije bodisi jih zavestno podpirajo zaradi lastnih dobickonosnih interesov. Procesna razsežnost politike se (tudi) v zakonodajnem procesu kaže v razmerjih politicne moci. Za uveljavitev svojih politicnih ciljev s formaliziranimi zakonskimi rešitvami mora politicna stranka sama ali v koaliciji z drugimi strankami prevladati nad opozicijo oziroma vsemi, ki ji nasprotujejo. V našem sistemu to na koncu pomeni, da mora v državnem zboru za sprejetje zakona zbrati vsaj predpisano minimalno vecino glasov.V primeru vloženega odložilnega veta s strani državnega sveta mora biti ta vecina pri ponovnem glasovanju o zakonu celo absolutna (vecina glasov vseh poslancev). Z zornega kota vlade (vse dosedanje slovenske vlade so bile koalicijske) je to dejstvo posebej pomembno zato, ker se koalicijska razmerja v vladi ne morejo samodejno »preslikati« v državni zbor kot zakonodajni organ. Ce na primer vlada, ki ima v državnem zboru vecinsko koalicijo, na svoji seji neki predlog zakona sprejme s preglasovanjem (torej brez soglasja vseh koalicijskih strank oziroma ministrov, ki te stranke predstavljajo), to lahko zaradi razlicne velikosti oziroma zastopanosti teh strank v državnem zboru pomeni, da predlog zakona tam ne bo dobil vecinske (koalicijske) podpore, saj lahko imajo tiste koalicijske stranke, ki so mu podporo odrekle že v vladi, v državnem zboru proporcionalno vec poslancev kot ministrov v vladi in lahko zato v državnem zboru sprejetje zakona onemogocijo z glasovanjem proti. Ce v takšnem primeru ne pride do vsaj delne oziroma zadostne podpore s strani parlamentarne opozicije, predlog zakona v državnem zboru ne bo sprejet, kljub temu da je bil vecinsko sprejet v vladi. V primeru manjšinske vlade je tovrstni izziv celo konstanta, kar pomeni, da lahko v primeru takšne vlade vsaj sorazmerno uspešno zakonodajno dejavnost vladne koalicije omogocijo le posebni sporazumi o sodelovanju s parlamentarno opozicijo ali njenim delom. Z vidika procesne razsežnosti politike velja omeniti še njeno vsebinsko zakonsko komponen- to. V vecini primerov se sicer procesni vidik politike (politics) udejanja na prej opisani nacin, tj. z zagotovitvijo prevlade v parlamentu, da bi se (tudi) prek sprememb in dopolnitev zakonske ureditve uveljavile vladne (koalicijske) in druge prevladujoce politike (policies).Toda v doloce nih primerih postane predmet zakonskega urejanja kar sama procesna politika kot takšna, kar pomeni, da se politics pretvori v policy. Tipicen primer je zakonsko urejanje volilnega sistema, pri cemer je prav urejanje odnosov politicne moci (politics) ena kljucnih politicnih vsebin (policy, policies) zakona, kajti pri tovrstnem normiranju gre predvsem za to, da si najmocnejše politicne stranke uredijo volilni sistem po svojih politicnih preferencah, tj. na nacin, ki jim cim bolj omogoca politicni obstoj in vpliv.17 4. Razmerje med politiko in pravom (pravno stroko) na podlagi opredelitve cilja, sredstva in ovire Vlada je nenehno razpeta med politiko in pravom. Po eni strani je kljucni ustvarjalec in izvrševalec državnih politik, po drugi strani pa je kljucni predlagatelj in izvrševalec zakonov ter drugih pravnih aktov. Glede na takšen ambivalenten položaj vlade je treba na kratko in vsaj na splošno predstaviti tudi nekaj vidikov razmerja med pravom in politiko. Ker sem o tem razmerju že obširneje pisal na drugih mestih,18 tu le strnjeno in prilagojeno tej tematiki povzemam in dopolnjujem opis razmerja med politiko in pravom v medsebojni perspektivi sredstva, cilja ali ovire.19 Pravne vrednote so lahko politiki sredstvo, cilj ali ovira. Ce se najprej osredotocimo na vrednoto kot takšno, lahko ugotovimo, da se v primeru, ko si politika neko vrednoto, ki jo v danem casu in prostoru prištevamo prvenstveno ali pretežno v pravno sfero (na primer ustavnost, zakonitost, domneva nedolžnosti, zasebnost), opredeli kot cilj, politicno razumevanje te vrednote v najvecji meri približa njenemu avtenticnemu pravnemu razumevanju (primer: politika se iskreno zavzema za dosledno spoštovanje nacel ustavnosti in zakonitosti). Kadar politika neko pravno vrednoto dojema le kot sredstvo za uresnicitev svojih ciljev, takrat je do te vrednote precej interesno nevtralna, kar pomeni, da jo pretežno šteje za nekaj, kar je pac treba »vzeti v zakup« (primer: politika po zakonitih poteh, torej v skladu z naceloma ustavnosti in zakonitosti, uresnicuje svoje interese). Ce pomeni neka pravna vrednota politiki oviro za doseganje njenih ciljev, so na voljo tri možnosti: (1) politicni funkcionarji (politiki) se kljub 17 V tem pogledu je zato še posebej pomembno, da je osrednji del volilnega sistema ustavna materija in da se tudi vecji del urejanja volilnega sistema na zakonski ravni v državnem zboru sprejema z absolutno dvotretjinsko vecino, s cimer je tudi pri zakonskem normiranju volilnega sistema v precejšnji meri onemogocena prevlada moci le enega ideološkega bloka.Takšna ureditev je še posebej v sedanjem casu, ko se v Sloveniji srecujemo z drasticnim upadanjem demokraticne in pravne kulture, ena kljucnih pravnih varovalk za ohranjanje zadostnega politicnega pluralizma in s tem za ohranjanje upanja, da ne bomo Slovenci zaradi avtoritarnih teženj nekaterih vodilnih politicnih akterjev zapravili demokracije in pravne države, ki smo si ju pred tridesetimi leti tako težko priborili. 18 Glej na primer Cerar 2001, str. 15–46. 19 Primerjaj Cerar 2005, str. 1729–1738. nelagodju podredijo tej pravni vrednoti in iz nje izhajajocim pravnim okvirom; (2) politiki to pravno vrednoto z dopustnimi pravnimi sredstvi vsaj delno pravno omejijo ali nadomestijo z drugo (na primer nacelo zakonitosti se zoži z zakonsko razširitvijo možnosti diskrecijskega odlocanja); (3) politiki takšno pravno vrednoto upoštevajo le navidezno, kar pomeni, da se nanjo javno sklicujejo, prakticno pa jo pretežno ignorirajo. Med pomembne pravne vrednote spadajo tudi tiste, ki so namenjene zagotovitvi ustavno do- pustnega ter pravno primernega zakonodajnega procesa. V procesu nastajanja zakona morajo biti zato upoštevane vse tiste materialne, procesne in nomotehnicne zahteve prava, ki v skladu z ustavo in uveljavljenimi standardi pravne stroke zagotavljajo obstoj in ucinkovito uveljavljanje nacela pravne države. Varuhi in zastopniki teh pravnih zahtev bi morali biti seveda v pravni državi prav vsi, toda posebna aktivnost in skrbnost se v tem pogledu pricakujeta od politikov, ki vodijo državo, ter od pravnikov, ki kot uradniki, pripravljavci pravnih gradiv in svetovalci sodelujejo v pravodajnih procesih in postopkih. Ti pravniki nosijo v imenu pravne stroke precejšen del odgovornosti za ustrezno pripravo zakonodajnih gradiv, hkrati pa so v zakonodajnem procesu poleg politikov vsaj deloma soodgovorni tudi za korektno upoštevanje standardov in stališc drugih podrocnih strok, kadar predstavniki le-teh izražajo relevantna strokovna stališca oziroma opozorila, vendar ne sodelujejo neposredno pri pisanju oziroma sestavljanju zakonodajnih gradiv. S perspektive profesionalnih pravnikov ter prava kot takšnega se – ravno v obrnjenem smislu, kot je bilo to predstavljeno – politika prav tako postavlja nasproti pravu bodisi kot cilj, sredstvo ali ovira, vendar le, kot bo pojasnjeno neposredno v nadaljevanju, v demokraticnem okolju, v katerem imajo pravo in pravniki zagotovljene dovolj avtonomije v primerjavi s politiko in drugimi vplivi moci. Za pravno državo ter v njenem duhu ozavešceno in usposobljeno pravno stroko je cilj demokraticna politika, ki razume, spoštuje in uveljavlja nacela in institute pravne države. Kadar in kolikor se to prakticno udejanja, vodi to tudi v zakonodajnem procesu do konstruktivnega sodelovanja politike in stroke ter do sinergije v prid demokraticnim vrednotam, pravni državi, clovekovim pravicam itd. Le v takšnem, tj. demokraticnem, okolju je politika v doloceni (omejeni) meri tudi sredstvo prava, kar pomeni, da vodilni politiki upoštevajo spoznanja in stališca nosilcev pravne znanosti in stroke, ki jih nato tudi z zakonodajo upoštevajo v smeri utrjevanja in razvijanja pravne države. To je mogoce le v demokraticnem sistemu, v okviru moderne države, kajti le v takšnem družbenem okolju imata pravo in poklicni sloj pravnikov dovolj avtonomnosti, da lahko izhodišcno ali povratno vplivata na pravodajne procese.V nedemokraticnem (na primer v avtokraticnem ali totalitarnem) okolju je pravo vedno izrazito podrejeno nosilcem politicne moci, zato je lahko le pravo sredstvo politike, in ne obratno. Koncno obstaja še možnost, da je politika ovira pravu, o cemer je smiselno govoriti le v specificni družbeni situaciji, ko sta po eni strani pravo in pravna stroka še vedno dovolj avtonomna, da politiko omejujeta oziroma ji narekujeta dolocene rešitve, politicni sistem pa je dovolj demokraticen, da vodilni politiki nacelno in vsaj delno priznavajo pravno državo ter avtonomnost prava in nosilcev pravnih vlog (strokovnjakov, sodnikov itd.), pri tem hkrati že tudi odstopajo od nekaterih nacel in institutov pravne države ter demokraticnih standardov, kar frustrira oziroma ovira demokraticno ozavešceno pravno stroko (in demokraticno javnost). V nedemokraticnem sistemu, ki ne uveljavlja institucij pravne države, je pravo le sredstvo politike, nosilci poklicnih pravnih vlog pa imajo le funkcijo brezpogojnega služenja vladajoci politiki, zato v takem kontekstu pravniki sploh ne morejo tematizirati »politike kot ovire«. 5. Vlogi vlade in predsednika vlade v zakonodajnem procesu Medtem ko je pravnooperativen ali pravnoteoreticen pogled na nastajanje zakona osredoto- cen na formalnopravne in materialnopravne znacilnosti tega osrednjega splošnega pravnega akta, je pogled vlade in njenega predsednika primarno in pretežno osredotocen na politicne vidike oblikovanja zakona. Za pravnike, ki poklicno sodelujejo v zakonodajnem procesu, je pomembno predvsem: (1) ali zakon nastaja in se sprejema v okviru pristojnih državnih organov in njihovih delovnih teles; (2) ali potekata priprava predloga zakona ter zakonodajni postopek v skladu s predpisanimi postopki in ali so pri tem upoštevani uveljavljeni nomotehnicnimi standardi; (3) ali je zakonsko besedilo skladno z ustavo in zavezujocimi mednarodnimi ali nadnacionalnimi splošnimi pravnimi akti, nato ali je skladno s pravnim sistemom kot celoto ter ali prispeva k vsebinski in formalni koherentnosti celotne zakonodaje; (4) ali je avtenticno besedilo sprejetega zakona ustrezno redakcijsko urejeno, pravilno objavljeno in promulgirano. Vlada kot predlagatelj zakona nosi odgovornost za vecino navedenih zahtev, razen za tiste, ki so v okviru zakonodajnega postopka v pristojnosti državnega zbora in v okviru postopka promulgacije zakona v pristojnosti predsednika države. Skupaj z vlado nosi to odgovornost tudi predsednik vlade. Seveda pa mora vlada tudi v zakonodajnem postopku prek ministrov in drugih svojih predstavnikov v delovnih telesih in na plenarnih sejah državnega zbora storiti vse, da v okviru svojih možnosti prispeva k izpolnitvi zgoraj navedenih zahtev (od 1 do 4). Prizadevanje za izpolnjevanje meril pravne države je namrec poleg prizadevanja za uresnicevanje zastavljenih politik temeljna dolžnost in poslanstvo demokraticne vlade. Kljub temu, da torej predsednik vlade in vlada kot celota nosita pravkar opisano odgovornost, je njuna dejanska udeležba v zakonodajnem procesu v resnici le malo osredotocena na pravna vprašanja. Razen redkih izjem se predsednik vlade in vlada kot celota s pravnimi vprašanji skoraj ne ukvarjata, prav tako pa tudi ne poznata vseh podrobnejših vsebin zakonskih predlo gov, ki jih vlada sprejme in vloži v zakonodajni postopek. S posameznimi zakonskimi predlogi se ukvarjajo predvsem posamezna ministrstva, pri cemer minister na seji vlade kot porocevalec predstavi kljucne zakonske rešitve. Zaradi velikega obsega dela se tako niti predsedniku vlade niti ministrom ne uspe natancneje poglobiti v vse vsebine zakonskih predlogov, ki jih vladi predloži pristojno ministrstvo. Na vladi se vsi zakonski predlogi, potem ko so bili na predlog ministra že obravnavani v pristojnem delovnem telesu vlade, obravnavajo na nacin, ki omogoca tudi zastavljanje vprašanj in razpravo, vendar ta poteka predvsem v primerih, ko doloceni vsebinski vidiki bodisi še niso dokoncno medresorsko (tj. med ministrstvi) usklajeni bodisi obstaja glede njih politicno nesoglasje med koalicijskimi partnerji. Obcasno seveda predsednik vlade ali ministri v zvezi z obravnavanim zakonskim predlogom z dolocenega podrocja zastavljajo pristojnemu ministru (porocevalcu) tudi vprašanja, h katerim jih spodbujajo osebne želje po zanesljivih informacijah, porocanje medijev, politicna situacija, želje po zagotovitvi pravih rešitev v zakonu ipd. Toda v primerih, ko so zakonski predlogi, ki so uvršceni na sejo vlade, že predhodno v celoti medresorsko in koalicijsko usklajeni, po zakljucenem porocilu pristojnega ministra (porocevalca) praviloma ni daljših ali poglobljenih razprav, pri cemer so takšni usklajeni predlogi na vladi praviloma sprejeti soglasno. Na seji vlade lahko pride tudi le do vecinsko izglasovane odlocitve. Kadar je razlog za takšno odsotnost konsenza le v medresorskem nesoglasju, kar pomeni, da zakonu z vidika interesov svojega ministrskega resorja nasprotuje le eden ali malo ministrov, to za nadaljnji proces oblikovanja in sprejetje predloga zakona obicajno ni resnejša ovira (izjeme seveda potrjujejo pravilo). Kadar pa nesoglasje na seji vlade izraža bistveno razlicna stališca posameznih koalicijskih strank (in praviloma ministri na sejah vlade v takšnih primerih glasujejo v skladu s stališcem svojih strank), to lahko kljub morebitnemu sprejetju predloga zakona s preglasovanjem pomeni, da predlog zakona v državnem zboru ne bo imel celotne koalicijske podpore, kar lahko ogrozi možnost njegovega sprejetja. Predsednik vlade mora zato že pri politicnih usklajevanjih pred sejami delovnih teles vlade in vladnimi sejami poskusiti zagotoviti, da za zakonske predloge zagotovi politicno soglasje. V ta namen potekajo praviloma vsaj enkrat tedensko usklajevanja med vodilnimi predstavniki koalicijskih strank, po potrebi pa se seveda takšna usklajevanja sklicejo tudi veckrat. Pri zakonodajnih vprašanjih se politicna stališca preliminarno usklajujejo tudi med predstavniki poslanskih skupin v državnem zboru (praviloma ob prisotnosti dolocenega predstavnika ministrstva, pri najpomembnejših vprašanjih lahko tudi ob prisotnosti ministra), vcasih pa se na podoben nacin neposredno in zunaj okvira vlade in parlamenta politicno neposredno usklajujejo politicne stranke, pri cemer ta proces usmerjajo njihovi predsedniki, generalni sekretarji ali drugi pooblašcenci. Za namen usklajevanja se lahko ad hoc oblikujejo tudi posebne pogajalske ali delovne skupine, ki jih na primer sestavljajo predstavniki koalicijskih strank in izbrani strokovnjaki za zadevna podrocja, seveda pa so mogoce tudi druge oblike usklajevanj. Pri tovrstnih politicnih in strokovnih usklajevanjih ter na sejah vlade se predsednik vlade, ministri in drugi nosilci javnih funkcij primarno in pretežno osredotocajo na vsebino politik (policies), ki naj bi se zakonsko uredile, pri cemer vse to neposredno ali posredno spremlja tudi merjenje in uveljavljanje politicne moci med udeleženimi akterji. Kadar je v okviru vladnega delovanja predmet takšne razprave kako pravno vprašanje, se za pravno mnenje povpraša Službo vlade za zakonodajo (SVZ),20 pri cemer lahko vsak minister vlado informira tudi o pravnih stališcih (pravnih in drugih strokovnih služb) svojega ministrstva.21 Izjemoma je smiselno za mnenje zaprositi tudi kompetentne zunanje pravne strokovnjake, seveda predvsem takrat, ko gre bodisi za zelo specificna pravna vprašanja bodisi za potrebo po neodvisnem mnenju v primeru nasprotujocih si pravnih mnenj znotraj vlade. Obcutljivejše ali celo sporno je lahko najemanje zunanjih pravnih strokovnjakov za pripravo dolocenih zakonskih osnutkov, kadar so za to delo na voljo dovolj usposobljeni pravni strokovnjaki znotraj vlade oziroma ministrstev in uprave.22 Kadar situacija zahteva, da predsednik vlade in ministri neposredno obravnavajo pravna vprašanja ali o njih razpravljajo, je nujno, da so pri razpravi prisotni tudi kompetentni pravniki. Se- veda je v takšnih primerih dobrodošlo, ce imajo tudi clani vlade pravno izobrazbo ali pridobljeno pravno znanje in izkušnje. Ce se predsednik vlade ali ministri glede pravnih vprašanjih izrekajo javno, morajo upoštevati družbeno realnost, v kateri so za državljane in širšo javnost mnenja in stališca politicnih akterjev o pravnih vprašanjih že apriorno bistveno manj legitimna in kredibilna kot mnenja predstavnikov strokovno avtonomnih pravnih služb ter mnenja 20 Odnos predsednika vlade do SVZ je pomemben odraz njegovega odnosa do prava in pravne države na splošno. Sam sem v casu vodenja vlade podpiral avtonomno in strokovno delovanje te službe in nisem iz politicnih razlogov menjal vodje službe ali vplival na delo SVZ. Na sejah vlade sem se (tudi) pri vsakem zakonodajnem predlogu zanašal na mnenja vodje ali drugega prisotnega predstavnika SVZ. Ce je SVZ izrazila kakršenkoli resen dvom o ustavnosti predloga zakona ali kak drug tehten pravni pomislek, sem postopek sprejemanja takega predloga prekinil ter zahte- val, da se izvedejo ponovna usklajevanja in korekcije, da se takšen dvom odpravi. Podobno sem ravnal tudi, ce je kak minister izrazil utemeljen dvom o ustavnosti kakšne predlagane zakonske rešitve in je SVZ takšne navedbe ministra oznacila za relevantne ali jih vsaj ni decidirano zavrnila. Ob vsem tem pa žal tudi v casu mojega vodenja vlade, v katerem so bili sicer narejeni nekateri pozitivni premiki na podrocju zakonodajnega procesa (na primer intenzivirana komunikacija z zainteresiranimi javnostmi), niso bile presežene nekatere neustrezne prakse (na primer hitenje s pripravo nekaterih zakonskih predlogov), ki vodijo v to, da predlogi zakonov ob vložitvi v državni zbor veckrat niso dovolj pravno domišljeni in izdelani (o neustreznih praksah na podrocju zakonskega in drugega pravnega normiranja glej na primer Pogorelec 2016, str. 21–34). 21 V tem pogledu je še posebej smiselno prisluhniti ministrstvu za pravosodje, kadar to na vladni seji ali na drug na- cin poda stališce o kateremkoli zakonu oziroma posamicni zakonski rešitvi, tudi ce zadevna zakonska rešitev ne spada v ožje podrocje pravosodja. To je namrec ministrstvo, v okviru katerega je zbrano najvec pravnega znanja in izkušenj. 22 Kriticno o tem na primer Pogorelec 2012, str. 194–195. priznanih oziroma uglednih pravnih strokovnjakov. Deloma to izhaja iz splošne nizke stopnje zaupanja državljanov v politiko, deloma pa seveda iz dejstva, da se pravnim stališcem politikov praviloma že apriori pripisuje interesna oziroma politicna pristranskost. Iz do zdaj povedanega je razvidno, da se lahko predsednik vlade le malo neposredno posveca pravnim vprašanjem. Nosilec te funkcije je vecino casa prezaseden z najpomembnejšimi politicnimi vprašanji, ki imajo pogosto za celotno družbo strateški in dolgorocen pomen. Kadar se srecuje s pravnimi vprašanji, pocne to s perspektive svoje funkcije, ki ni neposredno name- njena posebni obravnavi tovrstnih vprašanj – razen, seveda, kadar dolocena pravna vprašanja neposredno pogojujejo rešitve politicnih dilem in politicne odlocitve. Ob vsem tem se premier vsakodnevno kot nekakšen »vrhovni krizni menedžer« ukvarja tudi z ožjimi, nacionalno pomembnimi in pogosto težavnimi izzivi na zelo razlicnih podrocjih.23 To mu tudi prakticno (casovno in drugace) onemogoca, da bi se, denimo, lahko poglabljal v podrobnosti zakonodajnih predlogov. Ukvarjanje z zakonskimi vsebinami za predsednika vlade zato praviloma pomeni predvsem: a) preverjanje, ali so v zakonski okvir umešcene vse tiste politicne rešitve, za katere se vlada zavzema v skladu s koalicijskim sporazumom ali drugimi dogovori, ali pa so nujne glede na (nepredvidene) aktualne družbene razmere; b) pridobitev verodostojnih zagotovil od pristojnega ministra, generalnega sekretariata vlade ter Službe vlade za zakonodajo, da je bilo delovno besedilo predloga zakona v preliminarnih fazah obravnave na ministrstvu ter na pristojnem delovnem telesu vlade zadosti pravno in širše strokovno preverjeno ter da so bile v tem procesu preucene in v sprejemljivi meri upoštevane pobude in pripombe interesnih skupin in javnosti; c) pridobitev informacije glede morebitnih neusklajenih ali kako drugace spornih vsebin delovnega predloga zakona, glede katerih je treba organizirati dodatna politicna in/ali stro23 Glede vsega tega se seveda izkušnje predsednikov vlad nujno razlikujejo glede na razlicne okolišcine. Mojo izkušnjo vodenja vlade je med drugim mocno zaznamovalo dejstvo, da sem leta 2014 prevzel vodenje države, ko je bila ta še v resni financno-ekonomski in politicni krizi, pri cemer se je daljše obdobje (predvsem v letih 2015–2016) neposredno soocala tudi z najvecjo migrantsko krizo po drugi svetovni vojni. Prizadevanja za stabilizacijo politicnega prostora, sprejemanje ukrepov in vodenje aktivnosti za izhod iz navedenih kriz, številne tekoce (redne) dejavnosti ter ne nazadnje oblikovanje ukrepov za spodbujanje razvojnih politik (na primer intenzivirano spodbujanje digitalizacije in privabljanje tujih investicij v Slovenijo) so zahtevali tudi moj velik osebni angažma. To je zame prakticno pomenilo celodnevno in celotedensko (sedemdnevno) angažiranost, pri cemer mi je ostalo le zelo malo casa za študij zakonskih gradiv, tako da sem se o njihovih vsebinah pretežno v strnjeni obliki seznanjal prek porocanja ministrov, državnih sekretarjev in drugih predstavnikov ministrstev ter seveda prek porocanja clanov mojega kabineta in vodje SVZ, ki so redno spremljali aktivnosti ministrstev in državnega zbora na podrocju zakonodaje. Pri vsem tem sem bil seveda še posebej pozoren tudi na medijsko (kriticno) porocanje glede zakonodajnih procesov ter se na to in prej navedeno odzival tudi s koalicijskimi usklajevanji, osebnimi razgovori z ministri in njihovimi sodelavci, obcasno tudi z razgovori s predstavniki opozicije in predstavniki kljucnih interesnih skupin ter seveda po potrebi tudi z lastnimi informativnimi nastopi za javnost. kovna usklajevanja. Zaradi že opisane raznolikosti in številnosti zainteresiranih nosilcev družbenih interesov mora praviloma premier s pomocjo ministrov in drugih vladnih ali strankarskih sodelavcev sorazmerno veliko pozornosti, energije in pogosto tudi casa name- niti prav tovrstnim usklajevanjem med strankami znotraj vladne koalicije ter usklajevanjem med vladno koalicijo na eni strani ter parlamentarno opozicijo in razlicnimi interesnimi skupinami na drugi strani. Seveda je tudi tovrstni angažma predsednika vlade pogojen z njegovim osebnim odnosom do takšnih vprašanj ter z njegovim nacinom vodenja (vladne) politike,24 kar pomeni, da se bo neki predsednik vlade v takšna vprašanja poglobil temeljiteje ter pri njihovem razreševanju tudi bolj osebno avtoritativno sodeloval (vodil in usmerjal proces pogajanj), medtem ko bo neki drugi predsednik vlade razreševanje takšnih vprašanj bolj prepušcal ministrom ter zaupnikom iz lastne politicne stranke, sam pa bo postavil le kljucne usmeritve in pogoje za dosego koncnih rešitev; d) nujnost, da se tudi sam vsebinsko poglobi v tista zakonska vprašanja, ki so pomembnejša za družbo ali/in na katera še posebej opozarjajo tudi mediji in javnost, ter nujnost, da glede teh in drugih pomembnih vprašanj spodbudi ali zagotovi ustrezno komunikacijo mini- strov in drugih predstavnikov vlade z mediji in javnostjo (v nekaterih primerih se zaradi pomembnosti materije ali drugih razlogov predsednik vlade odloci, da medijem oziroma javnosti kar neposredno sam predstavi dolocene zakonske vsebine). Ne glede na kompleksnost in zahtevnost zakonodajnega procesa ter objektivne in subjektivne dejavnike, ki predsedniku vlade in vladi kot celoti realno onemogocajo temeljitejšo poglabljanje v številna pravna vprašanja, so dolocena pravna razumevanja in ravnanja v zakonodajnem procesu že po svoji naravi imperativ oziroma dolžnost vsake demokraticne vlade oziro- ma njenega predsednika in ministrov. Ce povzamemo in dopolnimo nekatere že omenjene ugotovitve, lahko recemo, da v zakonodajnem procesu in v zvezi z njim med takšna politicno in pravno zavezujoca ravnanja spadajo vse tiste aktivnosti, s katerimi predsednik vlade in vlada kot celota zagotavljata naslednje: a) v okviru vlade oziroma izvršilno-upravne oblasti mora biti upoštevanje vseh ustavnih, zakonskih, poslovniških in drugih pravnih norm ter uveljavljenih pravnih (tudi nomotehnicnih) standardov, ki urejajo zakonodajni proces in postopek, ozavešceno in spoštovano 24 Demokraticni proces zahteva specificne vešcine politicnega vodenja, ki morajo biti bistveno drugacne od av- toritarnih vodstvenih pristopov. Kljub temu mora tudi demokraticno vodenje, ki se v nekaterih prvinah približuje horizontalnemu odlocanju, še vedno temeljiti na vertikalni liniji, tj. na odlocanju od zgoraj navzdol (Mihajlovic, str. 179–180). Pri tem je kljub razlicnim osebnim stilom in premišljenim taktikam demokraticnih voditeljev pomembno predvsem, da takšen voditelj s svojim delovanjem ohranja zadostno stabilnost in kohezivnost družbe in politike ter tudi tako omogoca cim ugodnejše gospodarsko, socialno, kulturno in drugacno okolje za družbeno sodelovanje in razvoj. O razlicnih nacinih politicnega vodenja (na primer demokraticno, redifinatorno, transformativno, revolucionarno in totalitarno vodenje) glej Brown. kot vrednota (v tem smislu morata biti spoštovanje in zagotavljanje uresnicevanja pravne države vedno eden pomembnejših nacelnih in operativnih ciljev delovanja vlade); b) zakon mora biti s strani vlade razumljen kot eno najpomembnejših sredstev za uveljavljanje državnih politik (policies),25 zato mora biti kakovostna priprava predlogov zakonov ena najpomembnejših nalog ministrstev in pristojnih strokovnih služb;26 c) zakonska materija (vsebine, ki po svoji naravi, teži in pomenu spadajo v zakon) se mora do- sledno urejati z zakoni, in ne s podzakonskimi akti, zato je vlada dolžna tovrstno materijo umešcati v predloge zakonov;27 d) prek pristojnega ministra in drugih predstavnikov ministrstva ter s pomocjo generalnega sekretariata vlade in SVZ morajo biti clani vlade in vlada kot takšna seznanjeni z vsemi pomembnejšimi vsebinskimi rešitvami, ki jih vsebuje pripravljeni predlog zakona, ter z morebitnimi pomembnejšimi odprtimi politicnimi in pravnimi vprašanji v zvezi z njim; e) predstavniki vlade morajo intenzivno in tvorno sodelovati v zakonodajnih postopkih v državnem zboru. Izpolnjevanje teh imperativov v praksi je pomembno merilo za oceno uspešnosti vlade in njenega predsednika v zakonodajnih procesih, delno pa je to seveda tudi merilo uspešnosti pravnih in drugih strokovnih služb, ki v teh procesih pomagajo ministrstvom in vladi. Ce so od teh zadanosti oziroma imperativov, ki jih narekujejo demokraticnost, pravna država in težnja po kakovostni zakonodaji, v praksi prisotna prevelika ali/in prepogosta odstopanja, je to problem ali izziv, ki mu je treba nameniti osrednjo pozornost. Ce je na primer v praksi prevec slabo (površno, nepopolno itd.) pripravljenih predlogov zakonov ali ce politika omejuje strokovno avtonomijo SVZ, je to razlog za resno skrb. Ce pa, denimo, vlada zakonske vsebine brez ustreznega ustavnega ali zakonskega pooblastila ureja z vladnimi odloki, kot se je to veckrat zgodilo v aktualnem soocanju z epidemijo koronavirusa (covid-19), pa so to že takšna odstopanja od nacel pravne države, ki sprožajo alarm. Sprotna kriticna odzivanja strokovne in širše javnosti na takšne pojave so nujna oziroma nepogrešljiva za obstoj demokracije in pravne države. Pri tem je nadvse pomembno, da takšna odzivanja ter tudi povratne reakcije vlade in drugih državnih organov ostajajo v mejah spodobne pravne in politicne kulture, katere kljucne prvine so predvsem dialog, strpnost ter osredotocenost na argumente, in ne na politicno ali drugacno moc. 25 Iglicar 2014, str. 142, ob sklicevanju na mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora iz leta 2009 opozarja, da bi se morali ministri in poslanci bolj zavedati, da cilj zakonodajnega procesa ni zakonodajni akt, temvec njegovo uspešno izvajanje. 26 Šinkovec, str. 313, opozarja, da so premajhna strokovnost, preverjenost in pretehtanost odlocitev, ki se prenašajo v zakonske norme, eden od razlogov nestabilnosti zakonodaje, takšna nestabilnost pa slabi nacelo pravne varnosti, ki je nepogrešljiv del pravne države (prav tam, str. 310). 27 O zakonskem urejanju družbenih razmerij glej Pavcnik, str. 252–256. 6. Sklep V demokraticni in pravni državi je zakonodajni proces zaradi zahtevnega pravnega okvira, transparentnosti ter ne nazadnje vkljucenosti številnih nosilcev družbenih interesov pravilo- ma eden najbolj kompleksnih procesov v sprejemanju državnih politik in odlocitev. Izjeme od te kompleksnosti, ki v prispevku niso obravnavane, so enostavni, kratki in vsebinsko neproblematicni zakoni, glede katerih v družbi ni resnejših interesnih konfliktov, v procesnem smislu pa gre za zakone, ki se na primer sprejemajo po skrajšanem zakonodajnem postopku. Kompleksnost demokraticnega zakonodajnega procesa postavlja vlado, še posebej v njeni vlogi predlagatelja zakonov, v specificen položaj. Po eni strani je vlada kot predlagatelj zakonov odgovorna za skladnost predlogov zakonov z ustavo in pravnim sistemom (vertikalni in horizontalni vidik pravne koherentnosti28) ter za njihovo kakovostno vsebinsko in oblikovno pripravo, po drugi strani pa je skupaj s parlamentom politicno odgovorna za cim vecjo mogoco interesno usklajenost in družbeno funkcionalnost zakonskih vsebin. Vlada in njen predsednik sta v zakonodajnem procesu vseskozi v interaktivnem svetu prava in politike, pri cemer sta po naravi svojega delovanja in glede na družbene okolišcine tako predsednik vlade kot vlada v navedenem procesu primarno in pretežno osredotocena na politicna vprašanja. Pravna vprašanja so v okviru vlade pretežno prepušcena v obravnavo pristojni pravni službi vlade (SVZ), pristojnim ministrstvom in njihovim strokovnim (pravnim) službam ter generalnemu sekretariatu vlade. To pomeni, da mora biti za uspešnost vlade v zakonodajnem procesu med pravno stroko in clani vlade vzpostavljeno konstruktivno sodelovanje z visoko stopnjo zaupanja predsednika vlade in vlade kot celote v strokovnost in odgovornost pristojnih ministrstev, pravne službe vlade (SVZ), generalnega sekretariata vlade in drugih pravnostrokovnih deležnikov. Ne glede na specifike svojih institucionalnih ter politicnostrateških in politicnooperativnih vlog morata v demokraticni in pravni državi predsednik vlade in vlada kot celota v zakonodajnem procesu in v zvezi z njim spodbujati in zagotavljati: (a) nacelno spoštovanje pravne države kot ustavne vrednote in enega od ciljev vladnega delovanja, (b) spoštovanje in upoštevanje vseh ustavnih, zakonskih in drugih pravnih norm ter pravnostrokovnih standardov, (c) razumevanje zakona kot eno najpomembnejših sredstev za uveljavljanje državnih politik, (d) urejanje zakonske materije z zakoni, in ne s podzakonskimi akti, (e) kakovostno pripravo predlogov zakonov in (f ) intenzivno in tvorno sodelovanje vladnih predstavnikov v zakonodajnih postopkih v državnem zboru. 28 Na zahtevnost doseganja skladnosti med pravnimi predpisi višje in iste ravni (vertikalna in horizontalna skladnost) ter na temeljni pomen notranje usklajenosti (koherentnosti) pravnega sistema opozarja na primer Grad, str. 219–222. Literatura BROWN, Archie. The Myth of the Strong Leader, Political Leadership in the Modern Age. London: Vintage Books, 2015. CERAR, Miro. Pravo in politika – vprašanje avtonomnosti modernega prava. V: Šumic Riha, J. (ur.), Pravo in politika. Ljubljana: Liberalna akademija, 2001, str. 15–46. CERAR, Miro. Vrednostna izhodišca razlik med pravom in politiko. Podjetje in delo, 2005, letn. XXXI, št. 8, str. 1729–1738. DRECHSLER, Hanno, HILLIGEN, Wolfgang, NEUMANN, Franz (ur). Gesellschaft und Staat, Lexikon der Politik, 9., neubearbeitete und erweiterte Auflage. München: Verlag Franz Vahlen, 1995. GRAD, Franc. Priprava predpisa in koherentnost pravnega reda. Pravni letopis, 2012, str. 213–222. HELD, David. Modeli demokracije. Ljubljana: Knjižna zbirka Krt 63, 1989. IGLICAR, Albin. Resolucija o normativni dejavnosti – neizpolnjeni cilji slovenske zakonodajne politike. Pravni letopis, 2014, str. 137–144. IGLICAR, Albin. Zakonodajna politika. Ljubljana: Lexpera GV Založba, 2020. IGLICAR, Albin, ŠTAJNPIHLER BOŽIC, Tilen. Pogledi sociologije prava, 2., pregledana in do- polnjena izdaja. Ljubljana: Lexpera GV Založba, 2018. KECANOVIC, Becir, IGLICAR, Albin. Nomotehnika kot ovira zlorabam v pravodajnih postopkih. Pravni letopis, 2013, str. 283–300. MIHAJLOVIC, Sladana. Politicno vodenje za nove generacije. Nova Gorica: Educa, 2011. PAVCNIK, Marijan. Teorija prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja. Ljubljana: Lexpera GV Založba, 2020. POGORELEC, Janez. Slovenski pristop k pravnemu normiranju ali zakaj smo tam, kjer smo. Pravni letopis, 2012, str. 191–201. POGORELEC, Janez. Vloga strokovnih služb Vlade in parlamenta v zakonodajni dejavnosti. V: Štajnpihler,T., Iglicar, A., in Pavcnik, M. (ur.), Odprta vprašanja zakonodajne dejavnosti. Ljubljana: Slovenska akademija znanosti in umetnosti, 2016, str. 21–34. ŠINKOVEC, Borut. (Ne)stabilnost zakonodaje. Pravni letopis, 2009, str. 309–315. Izvirni znanstveni clanek UDK 338.23:338.48:502.131.1 Z uporabno etiko in regulatorno politiko k turizmu prihodnosti MARKO KOŠCAK doktor geografskih znanosti, izredni profesor na Fakulteti za turizem Brežice Univerze v Mariboru BECIR KECANOVIC magister pravnih znanosti, Inštitut za razvoj vkljucujoce družbe – IRVD 1. Uvod Uporabna etika in regulatorna politika s pogledom na turizem prihodnosti sta v tem prispevku povezani tako, da izhajata iz skupnega prostora in perecih razmer, ki na vseh podrocjih normativnega urejanja družbenih razmerij narekujejo potrebo po vecji odpornosti in trajnostni odgovornosti za ohranjanje velikih vrednot kulturne in naravne dedišcine kot temeljnih pogojev kakovostnega življenja za vse. Zato prispevek poleg splošnih pojmov eticni turizem, uporabna (turisticna) etika, svetovna dedišcina, trajnostni razvoj in regulatorna politika zlasti poudarja pomen nacel ustavnosti in zakonitosti ter profesionalne integritete nosilcev javne oblasti in upravljanja javnih zadev. Metodološki pristop k obravnavi naslovne teme je tako tudi v uporabnem (aplikativnem) pogledu podprt s teorijo normativne integracije vrednot in prakso Ustavnega sodišca Republike Slovenije, po kateri praviloma mora pravno urejanje v vertikalnem in horizontalnem pogledu ustavnosti in zakonitosti ali skladnosti predpisov upoštevati tudi nacelo koherentnosti pravnega reda kot celote. V povezavi s tem sta skrb in odgovornost kljucna motivacijska dejavnika spoznavnih in moralnih vrlin, vrlinske in deontološke etike oziroma profesionalne integritete nosilcev priprave, sprejemanja in izvrševanja predpisov za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države tudi na podrocju turizma. To so vecinoma izposojene besede iz Resolucije o normativni dejavnosti (ReNDej),1 ki je politicnousmerjevalni akt Republike Slovenije za pripravo kakovostnih predpisov. Za predpise na splošno velja, da so namenjeni skupnemu dobremu in varovanju družbenih vrednot. Zato so tudi sami nelocljiv del vrednotnega sistema družbe. V teoriji upravljanja javnih zadev sicer prevladuje stališce, da so kakovostni predpisi rezultat horizontalne politike, ki presega posamezna podrocja razvoja države in javne uprave. V tem prispevku ugotavljamo, da je horizontalna politika še vedno med kljucnimi dejavniki, vendar sama ocitno ne more vec ponuditi uporabnih rešitev za boljše pravno urejanje in kakovostno prilagajanje prava perecim družbenim razmeram.2 2. Eticni turizem na prehodu od stare k novi paradigmi Eticni turizem gre z roko v roki z vrednotami in nosilno mislijo ali paradigmo trajnostnega razvoja, da moramo naš svet in planet Zemljo ohranjati ne le sedanjim, temvec tudi prihodnjim rodovom. V zvezi s tem je pomembno, da predpisi, strategije in programski dokumenti države, vkljucno z nacrtom za okrevanje in odpornost po covidu-19, na razvojnem podrocju pametne, trajnostne in vkljucujoce rasti obravnavajo razvoj turizma prihodnosti z odgovornostjo do trajnostnih ciljev in vrednot dedišcine. Avgusta 2020 je Zurab Pololikashvili, generalni sekretar UNWTO, izjavil, da bo turizem s spoštovanjem svojega globalnega eticnega kodeksa lahko zagotovil boljše možnosti in trajnostni razvoj za milijone ljudi po vsem svetu. Cilj tega eticnega kodeksa je povecati koristi turizma, hkrati pa zmanjšati potencialno negativne vplive na okolje, kulturno dedišcino in družbe na svetovni ravni.3 2.1. Eticni turizem in upravljanje turisticne destinacije Eticni turizem je mogoce opredeliti kot obliko turizma, ki sprejema veliko razlicnih eticnih vrednot glede gostiteljskih destinacij. Izogiba se cezmerni nosilni zmogljivosti destinacije in zanašanju na prakse, ki bi lahko škodovale fizicnemu in kulturnemu okolju gostiteljskih desti 1 Uradni list RS, št. 95/09. Izraz regulatorna politika je v prispevku sopomenka normativne dejavnosti z vsem, kar ReNDej kot politicnousmerjevalni akt pravnega urejanja zajema v skupni okvir vrednot in odgovornosti za boljše predpise in pravno državo. 2 Prispevek je nastal na podlagi skupne razprave na okrogli mizi posveta XIX. Nomotehnicni dnevi z naslovom Odpornost zakonodajne politike in izzivi nomotehnike – od negotovosti k miroljubni, vkljucujoci in varni družbiprihodnosti. V razpravi so poleg koordinatorja posveta Albina Iglicarja sodelovali Ana Robnik in Aleksander Pur ter soavtorja tega prispevka. 3 UNWTO, 2020. nacij ter tudi prepricanjem, vrednotam in kulturi gostiteljske populacije. Sodeluje pri iskanju takšnih eticnih vrednot, ki zagotavljajo doloceno blaginjo gostitelju in obiskovalcu.4 Zaznamo ga lahko tudi kot odgovor ozavešcenih deležnikov v posameznih destinacijah na dejstvo, da je turizem v mnogih krhkih okoljih unicujoce vplival na lokalno ekologijo, kulturo in dedišcino. Gospodarske koristi, ki naj bi jih prinašal turizem, so lahko velikokrat osredoto- cene na razmeroma majhno skupino vplivnih vecnacionalnih vlagateljev, ki sledijo izkljucno lastnim ekonomskim ciljem.5 Zato je pri dojemanju eticnega turizma pomembno razumeti predvsem merljive vplive na gostiteljske skupnosti in njihovo kulturo.6 Dejansko gre za iskanje harmonije in ravnotežja med razvojem na eni ter varovanjem na drugi strani. Pri tem so pomembni gospodarski, socialni in okoljski vidiki eticno usmerjene destinacije, ki se pogosto pojavljajo kot izziv, in to ne samo v obrobnih, demografsko ogroženih in podeželskih regijah. Eticno upravljane turisticne destinacije si prizadevajo ustvariti trajnostne socialno-ekonomske vložke in dodano vrednost za lokalno prebivalstvo, saj lahko le odgovoren eticen turisticni menedžment v destinaciji izboljša in enakovredno porazdeli dohodkovne tokove ter tako uspešno ohrani preživetje lokalnega prebivalstva dolgorocno. Žal za številne takšne destinacije vcasih, ko želijo okrepiti in poudariti svoje edinstvene kulturne, zgodovinske, etnološke in ekološke strukture, zaradi katerih so vredne ohranjanja, obstaja velika nevarnost, da postanejo kulturni dedišcinski tematski park, ki ga preplavijo turisti, kar je ocitna grožnja celotnemu trajnostnemu razvoju destinacije.7 Vzpostavitev ravnovesja med pomembnimi gospodarskimi vložki za ohranitev edinstvenega okolja in tveganjem, da se ta okolja unicijo s škodljivimi ucinki turizma, je resen izziv za mar- sikaterega destinacijskega upravljavca. Dejansko je eticni turizem kljucna sestavina ukrepov in konceptov, ki vodijo k trajnosti v turizmu. Osredotoca se na pomembne vsebine, kot so: • ohranjanje krhkega lokalnega okolja, • ozavešcanje in krepitev sposobnosti lokalnih deležnikov, da vzdržujejo primerno nosilno zmogljivost svojega okolja, • varovanje naravne, kulturne in žive dedišcine, • zagotavljanje trajnostnih socialno-ekonomskih koristi za lokalne skupnosti.8 4 Morand, Lajaunie. 5 Košcak, O’Rourke 2020, str. 187. 6 Jones, Travis. 7 Košcak, O’Rourke 2020, str. 183. 8 Košcak, O’Rourke 2021, str. 133. 2.2. Pomen lokalne turisticne destinacije Pomemben element razumevanja eticnega turizma je perspektiva lokalnega turizma. Eticni turizem obicajno deluje na lokalni ravni in ne na lokacijah množicnega turizma – ceprav elementi eticne prakse narašcajo tudi v še do nedavnega cezmerno obremenjenih turisticnih središcih, kot so Barcelona, Dubrovnik in Benetke. Dejansko je mogoce sklepati, da naj- ucinkovitejši razvoj eticnih nišnih sektorjev, kot so ekoturizem, kulturni turizem, dedišcinski turizem in drugi, poteka obicajno na lokalni ravni. V mnogih primerih so se takšne oblike turizma razvile v regijah, ki so geografsko obrobne, podeželske ali obalne ter imajo nižjo stop- njo socialno-ekonomskega razvoja od države, v kateri so.9 Pri nadaljnjem razvoju eticnega lokalnega turizma ima ucinek pandemije covida-19 pomembno vlogo. Pandemija je okrepila razumevanje clovekove krhkosti in tega, kako se lahko v tako kratkem casu spremenita cloveško nacrtovanje in dejavnost. Vecina nas je, upamo, razumela, da se ne bomo mogli koherentno odzvati na tovrstne pojave tako, da ohranjamo vse privilegije in samoumevne vzorce dosedanjega, pred pandemijo vzpostavljenega, obnašanja v turizmu. Bolj ali manj nas je ta globalni virus, ki nas je prestrašil in prisilil, da se zatecemo v svoje domove, znova spodbudil k premisleku, kakšno naj bo delovanje turizma na splošno in zlasti v odnosu s preostalim ekonomskim, socialnim in okoljskim dogajanjem okoli nas.10 Nekatere izkušnje iz casa od marca 2020 so pokazale, da lahko postane marsikatera do zdaj turisticno nepoznana destinacija v prihodnje pomembnejša.Te spremembe izhajajo iz zahtev ob- vladovanja pandemije.Tako so upravljavski izziv za mnoge destinacije, da ukrepajo in sporocajo na tržišce ustrezne informacije za zagotavljanje zdravstvenih, socialnih in drugih standardovter protokolov, pomembnih za doseganje ustrezne ravni zašcite oziroma varno pocutje gostov. Potreba po teh standardih poudarja sposobnost in zmogljivost ter kakovost lokalnega nacrtovanja oziroma destinacijskega upravljanja, tudi na podrocju razvoja turizma, saj je poudarek nadelovanju zašcitnih ukrepov za varovanje gostov v destinaciji. To vsekakor lahko pomeni tudi »politicni izziv« za odlocevalce, saj zahteva ustrezno upravljanje v destinaciji: nacrtovanje takihukrepov zahteva daljši casovni okvir kot kratkorocnost lokalnega politicnega cikla. 2.3. Vidik okrevanja in odpornosti po pandemiji covida-19 Ponavljajoca se težava pri oblikovanju eticnih rešitev je pomanjkanje dolgorocnega strateškega razmišljanja, tudi ob spopadanju s stisko, ki jo povzroca pandemija covida-19. Pandemija je nedvomno ustvarila razmere, v katerih se je turisticna skupnost kot celota morala ustaviti, raz 9 Košcak, O’Rourke 2020, str. 392. 10 Košcak, O’Rourke 2021, str. 55. misliti in ponastaviti. V Evropi so ucinki prvega, drugega in tretjega vala zapiranja z mocnimi omejitvami potovanja in nastanitve delovali unicujoce na nacionalna gospodarstva in široko paleto turisticnih dejavnosti. Kljub temu se nakazuje izhod iz krize v primeru posameznih destinacij, ki ponujajo eticne izdelke v lokalnih skupnostih. Tabela 1 prikazuje razmere destinacije Logarska dolina (kot izrazite »zelene« destinacije) v poletni sezoni 2020, kjer se je število obiskovalcev bolj ali manj ohranilo na ravni iz leta prej in ni sledilo vzorcu izrazitega upada rezultatov slovenskega turizma na nacionalni ravni, ki so prikazani v tabeli 2. Dejansko tudi slovenski nacionalni podatki kažejo izrazit premik od vecine tujih obiskovalcev pred pan- demijo k vecini domacih, ceprav je to morda spodbujala tudi sorazmerno uspešna uveljavitev turisticnih bonov za prebivalce Slovenije. Tabela 1: Logarska dolina, maj–september 2020, primerjava prihodov in nacina prihoda z istim obdobjem leta 201911 Logarska dolina Sprememba v številu prihodov Sprememba v številu prihodov z javnim prevozom Sprememba v številu prihodov z osebnim prevozom –6,9 % –82,7 % +1,8 % Tabela 2: Slovenija, maj–september 2020, primerjava prihodov ter števila domacih in tujih nocitev z istim obdobjem leta 201912 Slovenija Sprememba v številu prihodov Sprememba v številu domacih nocitev Sprememba v številu mednarodnih nocitev –41,4 % +33 % –70,0 % Glede na vlogo, pomen ter razumevanje lokalnih in malih turisticnih podjetij, ki ponujajo eticne in odgovorne turisticne produkte, je morda vendarle lahko prisotnega nekaj optimiz- ma. Mnoga turisticna podjetja so bila dovolj prilagodljiva za prehod s tujih na domace trge, zlasti ko je cezmejno potovanje postalo težavno ali skoraj nemogoce. Postpandemicna »nova resnicnost« je lahko spodbudna za razvoj eticnega turizma, saj se potrošniki negativno odzivajo na sedanje težave ponudnikov množicnega turizma, predvsem v smislu (ne)obvladovanja okužb in prevelikih tveganj pri potovanjih z nekaterimi oblikami javnega prevoza. Poleg tega se lahko turisti po eni krizi, ki jo je povzrocila virusna pandemija, zacnejo bati naslednje, pri 11 Košcak, na podlagi podatkov Obcine Solcava, 2020. 12 Statisticni urad RS, 2020. cemer se lahko ucinki katastrofe zaradi globalnega segrevanja na turizem pricakovano zacnejo povecevati v prihodnjem srednjerocnem obdobju. Nova resnicnost turisticnega sveta po covidu- 19 od nas zahteva, da ustavimo, premislimo, ponastavimo in kriticno pogledamo model, ki ga (je) vodi(l) množicni turizem in ki je v zadnjih petdesetih letih »prevzel« to panogo. Covid-19 nam ponuja priložnost, da ponovno preucimo model, ki ga vodijo skrb za eticno odgovornost in zahteve po trajnosti, in razmislimo o njegovi vrednosti. Morda je mogoce iskati odgovore na vprašanja, ki bodo vplivala na prihodnji razvoj turizma kot celote, tudi z iskanjem odgovorov na naslednje izzive: 1. trenutni gospodarski in strukturni problemi, s katerimi se srecuje turizem po pandemiji, 2. vpliv množicnega in cezmernega turizma na krhka okolja in prihodnost turisticne panoge po covidu-19, 3. »nova resnicnost« v obdobju 2022–2024, ko se panoga bori za ponovno uveljavitev, 4. metode, ki se lahko uporabljajo za dolgorocno spodbujanje eticnega in odgovornega turiz- ma, na primer obdobje 2025–2035, 5. priprava in implementacija eticnih in odgovornih strategij za zagotavljanje trajnosti v lo- kalnem turizmu, ki predvsem ohranjajo ravnovesje med vplivi na okolje in socialno-ekonomskimi vplivi. 3. Etika in regulatorna politika s turizmom v skupnem prostoru preživetja Normativno lahko recemo, da je eticni turizem zvrst podrocne etike v praksi turisticne dejavnosti. Na isti nacin pridemo do cele vrste podrocnih etik, denimo pravne in upravne etike, etike v vzgoji in izobraževanju, medicinske, poslovne, racunovodske, varnostne, obrambne, policijske in vojaške etike. Ceprav gre pri vseh za neko zaokroženo celoto standardov in vzorcev moralno odgovornega obnašanja, velja upoštevati, da etika v najširšem pomenu besede na nobenem podrocju ni in ne more biti samostojna, saj je vsaka podrocna etika, vkljucno z etiko v turizmu, odvisna od moralne filozofije oziroma moralne teorije in njene oddelitve na metaetiko ter normativno in uporabno, aplikativno etiko.13 Tako tudi eticni turizem ali podrocna turisticna etika z vso pestrostjo estetskih in moralnih doživetij, prav tako dolžnosti (deontološka etika), s katerimi v svoji vlogi nagovarja goste in domacine v turisticnih destinacijah, sama ni zmožna preseci globokih vrzeli med teorijo in prakso, da je lahko turisticna dejavnost primerno umešcena in obravnavana glede na veliko moralnih teorij in nacel normativne etike in regulatorne politike, mednarodnih in nacionalnih 13 Strahovnik, str. 13–16. norm, pravnih predpisov, strategij in programskih dokumentov, eticnih kodeksov ter vrednotnih ciljev trajnostnega turizma prihodnosti in kakovostnega življenja za vse.14 Z vso razsežnostjo velikih vrednot kulturne in naravne dedišcine, biološke nuje in eticnega imperativa preživetja, ki se kaže v istem prvobitnem vprašanju, kako naj živim, je zato tudi eticni turizem ali etika na delu v turisticni praksi normativno povezan (integriran) v skupni okvir moralne teorije na eni in vsakdanje življenje ljudi na drugi strani. Glede tega je že v moralni filozofiji vse vec pozivov k preseganju vrzeli in ponovni tesnejši združitvi podrocij, da bi lahko prišli do trdnejše, prepricljive in ubranljive etike. V povezavi s tem je uporabna etika na svetovni ravni uveljavljena kot tista subdisciplina moralne filozofije, ki poenostavljeno povedano lahko gradi porušene mostove in zapolnjuje vrzeli med teorijo in prakso, v danem primeru torej normativno etiko in etiko na delu v praksi turisticne dejavnosti.15 Z vidika eticnega turizma prav tako ne gre prezreti novih tehnologij in njihove vloge pri razvoju in vplivu turisticne industrije v skupnem prostoru preživetja. Za razvoj digitalnega alie-turizma, ki je medtem postal stalnica trajnostnega turizma prihodnosti, ni vec znacilna lepremocrtna komunikacija, temvec globalni splet neskoncnih priložnosti in neugodnih (hazardnih) tveganj v integriranem omrežju ponudb in povpraševanj vse do najbolj oddaljenih koncevplaneta. S tem se odpirajo vedno nove eticne dileme in problemi, ki bi jih morala turisticnadejavnost reševati v interdisciplinarnem sodelovanju z razlicnimi znanstvenimi disciplinamiin strokami. Znanstveniki, stroka in civilna družba namrec že desetletja zaman opozarjajo nacezmerne vplive industrializacije, tudi turisticne industrije s skrb vzbujajocim poslabšanjem(degradacijo) naravnih ekosistemov, nepovratno izgubo biotske raznovrstnosti, izcrpavanjemneobnovljivih virov in ogrožanjem ekološke stabilnosti celotnega planeta.16 Tehnologija paje tako silovito povecala ponudbo in povpraševanje, da globalni ekosistem turizma deluje vkoncentricnih krogih od vrha navzdol (angl. top down) in navzgor (angl. bottom up). Zato staintegrirana poslovna strategija in uporabna etika trajnostnega turizma osredotoceni na skupniživljenjski prostor glede svetovnih izzivov in povpraševanja gostov ter turisticne ponudbe invsakdanjega življenja prebivalcev v lokalnem okolju, da s skupno odgovornostjo za kulturnoin naravno dedišcino hkrati povecujejo odpornost proti negotovim razmeram, tveganjem terodklonskim, neeticnim in protipravnim ravnanjem v turisticnih destinacijah.17 14 Standard kakovostno življenje za vse je sicer osrednji cilj Strategije Slovenija 2030. Ta je izhodišcni dokument, s katerim je država prevzela odgovornost za uresnicevanje svetovnih ciljev trajnostnega razvoja, vkljucno z razvojem trajnostnega turizma ter obveznostjo vsestranskega varovanja kulturne in naravne dedišcine. Zaupanja vreden pravni sistem je eden od njenih izvedbenih ciljev, saj je od tega mocno odvisno delovanje vseh družbenih (pod)sistemov ter spoštovanje clovekovih pravic in temeljnih svobošcin; Strategija Slovenija 2030, str. 42. 15 Kecanovic in dr., str. 40–59; Košcak, O’Rourke 2020, str. 392; Lovelock, Lovelock. 16 Lund-Durlacher in dr., str. 3–23. 17 Košcak, O’Rourke 2020, str. 425; Fayos-Solŕ in dr., str. 142; Lovelock, Lovelock, str. 5–8, 17–34. 3.1. Integrativni pristop k povecanju odpornosti proti negotovim razmeram in tveganjem S skupnim prostorom preživetja je torej uporabni (turisticni) etiki in regulatorni politiki skupno tudi prvobitno vprašanje, kako naj živim kot oseba in kot pripadnik skupnosti, gost ali domacin v turisticni destinaciji. Ko to postavimo v okvir današnje družbe tveganja, se neposredno soocimo s stvarnostjo, obremenjeno z vso težo negotovosti, ki proizvaja osebne stiske in skupne družbene probleme svetovnih razsežnosti.18 Družbena razmerja, ki so bila do pred kratkim kolikor toliko predvidljiva, so cedalje bolj tvegana. Tako je celotna svetovna družba postala katastroficna družba. Niti bogati in mogocni niso vec varni pred grožnjami podnebnih sprememb, naravnih in drugih nesrec, novih bolezni, skrajnega nasilja, kriminala in terorizma.19 Za negotove razmere so znacilna inherentna razlicna tveganja. Ce jih ne obvladujemo z razumno previdnostjo,20 nas prej ko slej presenetijo s posledicami. Zato nas je narava opremila z nevrobiološkimi mehanizmi, med ugodjem in strahom pred bolecino, da se lahko pravocasno izognemo nevarnosti in uspešno preživimo. Primerjava z mehanizmi preživetja pri živih organizmih je uveljavljen nacin razlage, kako delujejo obrambni in varnostni me- hanizmi za obvladovanje tveganj in preživetje družbenih sistemov. Pri tem ima regulatorna politika nadvse pomembno vlogo, da s kakovostnimi predpisi na pregleden in predvidljiv (transparenten) nacin zagotavlja pravno varnost. Torej da obvladuje tveganja, preprecuje odklonska dejanja in na civiliziran nacin razrešuje spore. S pravno kulturo in odgovornostjo do skupnih vrednot – tako v »normalnih« kot v izrednih, kriznih razmerah – torej prispeva k pravni in splošni, javni varnosti, trajnostnemu razvoju in povecanju odpornosti družbe proti negotovim razmeram in odklonskim dejanjem. Tako se danes v prizadevanja za cim bolj racionalno delovanje in boljše pravno urejanje na prehodu od stare k novi paradigmi vkljucuje zakonodajna politika.21 Pomembno vlogo v prizadevanjih za boljše pravno urejanje, kakovostne predpise in zaupanje v pravno državo ima tudi horizontalna politika. Rakar in Kovaceva v prispevku Boljši predpisi 18 Družba tveganja je v izvirniku avtorstvo Ulricha Becka. S knjigo Družba tveganja: na poti v neko drugo moderno je spodbudil široko zanimanje tudi za sam koncept razmišljanja o prihodnosti na podlagi kulture obvladovanja tveganja (Beck). Brez obvladovanja tveganja si danes ni mogoce predstavljati proaktivnega odzivanja in odpornosti proti negotovim razmeram. Primerjaj Hochrainer-Stigler in dr.; OECD, 2014. 19 Beck, str. 27–29, 44, 96. 20 O razumni previdnosti ali nacelu previdnosti (angl. precautionary principle) odlocbi US RS U-I-304/04 z dne 17.2. 2005 in U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020; glejte tudi pritrdilno loceno mnenje ustavnega sodnika Rajka Kneza k odlocbi U-I-83/20, (9. 10. 2021). 21 Iglicar 2021; Evropska komisija, Agenda za boljše pravno urejanje. kot horizontalna politika razvoja slovenske javne uprave: med cilji in realnostjo ugotavljata, da je na tem podrocju že vec desetletij vodilna predvsem OECD s svojimi prizadevanji glede dobrega javnega upravljanja (angl. good/sound governance).22 Zaradi tega, ker si v svoji vlogi prizadeva za medpodrocno, medsektorsko povezovanje in mobilizacijo skupnega potenciala pri doseganju strateških ciljev družbe in države, horizontalna politika še naprej ostaja med kljucnimi dejavniki ali stebri boljšega pravnega urejanja. Kratek povzetek poglavitnih razlo- gov za neucinkovitost v nadaljevanju kaže, da v razmerah vse vecje negotovosti sama ocitno ne more vec ponuditi uporabnih odgovorov in rešitev. Zato se na razlicnih podrocjih in ravneh vse bolj uveljavlja integrativni pristop, ki horizontalne (angl. bottom up) in vertikalne (angl. top down) vidike spoznavanja sveta in odzivanja na negotove razmere povezuje v koherenten sistem.23 Integrativni pristop uporabne etike in regulatorne politike v tem prispevku upošteva, da družbeno delovanje ljudi usmerjajo razlicne vrste družbenih norm (obicaji, tradicija, morala, pravo, pravila lepega vedenja itd.).Tako Iglicar v navedenem prispevku o ReNDej ugotavlja, kako je za »zdravo družbo« pomembno, da so te norme med seboj usklajene in da je seveda podana skladnost tudi znotraj istovrstnih norm. Glede tega se navezuje na teorijo normativne integracije, pri cemer zlasti poudarja pravne norme, da morajo biti najprej usklajene med seboj in v pravnem sistemu kot celoti (argument koherentnosti), nato usklajene z drugimi vrstami norm v družbenem sistemu, v družbeni praksi pa spoznane in sprejete pri državljanih. S tem se vzpostavlja dejavna pravna kultura ob njeni uglašeni vpetosti v splošno kulturo globalne družbe.24 3.2. Nacelo ustavnosti in zakonitosti kot povezovalni dejavnik Ustavnost in zakonitost sta dve naceli, ki imata vsako svoje strukturne elemente, vendar ju je treba vsebinsko obravnavati skupaj, saj sta v okviru nacela pravne države delujoca in povezljiva (integrativna) celota.25 V povezavi s temeljno razlago nacela ustavnosti in zakonitosti (153.clen Ustave RS26) je ReNDej s svojimi smernicami za presojo posledic in obvladovanje tveganja primerljiva tudi z najnovejšimi dognanji o pomenu skladnosti in koherentnosti pri 22 Pecaric, str. 45–64. 23 O vertikalnem (angl. top down) in horizontalnem (angl. bottom up) pogledu ter koherentnosti ali reflektivnem ravnotežju (angl. reflective equlibrium) in integrativnem pristopu v bioetiki oziroma uporabni etiki Beauchamp, Chil- dress, str. 390–410; Kecanovic in dr., str. 47–50. 24 Iglicar 2019. 25 Bele in dr., str. 224–232. 26 Uradni list RS, št. 33/91-I in nasl.; odlocba US RS U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010. obvladovanju tveganja in povecanju odpornosti.27 Ce to z integrativnim pristopom uporabne etike in funkcijami eticne infrastrukture v nacionalni politiki preprecevanja korupcije (Re- solucija o preprecevanju korupcije v Republiki Sloveniji – RePKRS,28 Zakon o integriteti in preprecevanju korupcije – ZIntPK29) povežemo s sodno prakso o vlogi nacela integritete pri krepitvi pravne države,30 ugotovimo, da ReNDej ni v celoti prepoznan niti ni primerno spoštovan vir priložnosti za boljše pravno urejanje in prehod (transformacijo) na višjo raven družbe prihodnosti. V povezavi z ugotovitvami, da bo treba velike vrednote kulturne in naravne dedišcine, trajnostne cilje in sredstva za njihovo doseganje na nov in ucinkovitejši nacin povezati (integrirati) v novo predstavo o kljucnih sidrišcih družbe prihodnosti, je ReNDej s svojim transformativnim potencialom politicnousmerjevalnega akta za boljše pravno urejanje še vedno aktualna. Seveda ob ustreznem nadgrajevanju, zlasti z nomotehnicnimi smernicami in programskimi dokumenti države.31 3.3. Od idealov k poglavitnim razlogom za neuspeh Kljub temu, da je v normativnem in uporabnem (aplikativnem) pogledu zgled dobre regulatorne politike, ReNDej vec kot desetletje po sprejetju v Državnem zboru Republike Slovenije ni uspelo bistveno povecati politicne kulture in uporabne etike oziroma integritete pri pripra- vi, sprejemanju in izvrševanju predpisov ter dobrem delovanju države.32 Horizontalna politika, ki naceloma ostaja med kljucnimi dejavniki ali stebri boljšega pravnega urejanja, prav tako ni bila uspešna. Po ugotovitvah Komisije ob letnih pregledih v Sloveniji namrec kaže, da je ho- rizontalna politika skupaj z institucionalnim okoljem med najvecjimi ovirami produktivnosti ter ucinkovitosti državne in javne uprave.33 Stopnja participativne (deliberativne) demokracije ostaja nizka, saj so sprejeti minimalni standardi vkljucevanja po smernicah ReNDej mnogokrat neupoštevani.34 Celostno in povezljivo upravljanje javnih institucij je nizko in slabše ocenjeno kot v drugih državah EU. Nizka izvršna zmogljivost je predvsem posledica premalo ucinkovitega delovanja vlade ter organiziranosti in delovanja kljucnih državnih institucij. Premalo ucinkovito je strateško nacrtovanje z ocitno razpršenostjo in šibko povezanostjo javnega sektorja. Pomanjkljivo je medresorsko 27 O integrativnem pristopu k povecanju odpornosti Hochrainer-Stigler in dr.; OECD, 2014. 28 Uradni list RS, št. 85/04. 29 Uradni list RS, št. 45/10 in nasl. 30 Sodba Upravnega sodišca RS II U 17/2021 z dne 21. 5. 2021. 31 Iglicar 2021. 32 Prav tam. 33 Delakorda in dr. 34 UMAR 2019. sodelovanje, na drugi strani je skrb vzbujajoce izkljucevanje razlicnih strokovnih javnosti in civilne družbe pri odlocitvah vlade. V primerjavi z drugimi državami EU se Slovenija sorazmerno slabo uvršca tudi na podrocju vladavine prava, kjer v zadnjih letih ni bilo opaznih pozitivnih premikov, kvecjemu nazadovanje. Na pomanjkljivosti delovanja pravne države kažejo nizke vrednosti kazalnikov na podrocju omejitev vladne politike, prav tako glede odgovornosti ob ugotovljenih nepravilnostih in pri tveganju korupcije v izvršilni in zakonodajni veji oblasti.35 Mednarodne institucije pa medtem znova opozarjajo tudi na pomanjkanje napredka pri vzpostavljanju integritete najvišjih predstavnikov oblasti.36 Slovenski turizem kljub vsem zavezam eticnega turizma in usmeritvam regulatorne politike v trajnostno rast in odpornost proti tveganjem že pred izbruhom covida-19 ni bil uspešen pri iskanju ravnotežja med tremi stebri trajnosti. V ekonomski konkurencnosti zaostaja za konkurenti v regiji. S posegi v prostor so vecja tveganja neželenih, hazardnih vplivov turizma na naravno, kulturno in družbeno okolje. Ker gre za posege, pri katerih se pricakujejo še tuje investicije, lahko priložnosti za nacrtovano rast turizma odpre le vkljucujoce sodelovanje vseh deležnikov, tudi države, njene uporabne javne etike in regulatorne politike.37 4. Turizem prihodnosti Turizem je kompleksen družbeni fenomen, po svoji naravi podrejen nenehnim spremembam in dinamiki aktivnosti, ki so odraz prilagoditev na potrebe sodobne družbe. Te prilagoditve narekujejo drugacen slog, nacin in tempo življenja, kar se kaže v kakovosti dela in preživljanja prostega casa ter zato v pricakovanem standardu prebivalstva. Prica smo intenzivni diverzifikaciji potreb (interesov) posameznika in družbenih skupin v sicer izrazito zaostrenih razmerah (hiper)potrošniške globalizacije. Turizem je treba dojemati dialekticno, saj je tudi sam postal eden vplivnejših dejavnikov transformacijskih procesov, ki se kažejo kot posledice okoljskih in družbenoekonomskih sprememb v svetu.38 Usmeritve, ki oblikujejo nove poti turizma, so mocno povezane z družbenimi spremembami, globalizacijo in s politicno-ekonomskimi dejavniki, z demografskimi kazalniki in naravni- mi resursi ter tehnologijo. Na prihodnost turizma pa bodo – tako kot so do zdaj – vsekakorvplivale tudi nepredvidljive posledice vecjih naravnih katastrof, varnostnih groženj (vojne interorizem) ter zdravstvenih pandemij. Kljub temu, da se je turizem v zadnjih desetletjih inše posebno v zadnjih dveh letih mocno spremenil in postal pomemben globalni družbeno 35 Prav tam. 36 GRECO. 37 Povzeto po Mihalic. 38 Lesjak in dr., str. 9. -gospodarski dejavnik, bo v prihodnje nujno upoštevati smernice eticnega in odgovornega razvoja turizma. Ta narekuje aktivno sodelovanje in odgovorno ravnanje vseh vkljucenihdeležnikov, ki si naj hkrati prizadevajo za odkrivanje inovacijskega potenciala in z uporabonovih tehnologij tudi kreirajo obogatene turisticne izkušnje, vsebinsko artikulirane v lokalni(gostiteljski) skupnosti.39 Ponudba tovrstnega turizma bo ob sodelovanju aktivnih deležnikov(turisti, lokalna in državna uprava, turisticni ponudniki in lokalna skupnost) odgovornemuuporabniku omogocala trajnostne turisticne izkušnje in vecjo blaginjo za lokalne skupnosti. Težnje turistov so danes usmerjene v turisticno ponudbo trajnostnih, avtenticnih in doživljajskih turisticnih produktov. Turisti išcejo integralne turisticne proizvode, ki vsebujejo doživetje, vznemirjenje, pobeg, izobraževanje, zabavo in ekologijo (angl. 6e – experience, excitement, escape, education, entertainment, ecology). Sodobno zasnovani turisticni proizvodi so (ponovni) alternativni odgovor na – vsaj zdelo se je tako – že preživeti množicni turizem, temeljec na ponudbi 3s (angl. sea, sand, sun). Turisticni ponudniki se tudi zaradi hitrih tehnoloških sprememb srecujejo z novimi izzivi in svojo priložnost vidijo v razvoju individualne (personalizirane) in trajnostno/odgovorno naravnane ponudbe turisticnih storitev.40 5. Sklep Nova postpandemicna realnost kaže na nezmožnost popolne vrnitve v obdobje predpandemicnega turizma. To ustvarja nujno potrebo po spremembah, saj množicni turizem vedno »omaga« zaradi izgube trgov, ki so posledica prevec izrabljenih okoljskih in socialnih segmentov, ter s tem »vitalnosti« turisticne destinacije. K temu je dodana nezmožnost njegovega delovanja znotraj zašcitnih in varnostnih protokolov, ki bi jih covid-19 lahko še naprej vsiljeval turisticni dejavnosti. Eticni lokalni turizem je lahko, vsaj kratkorocno, privlacnejši in varnejši za domace trge. Po drugi strani pa eticni turisticni proizvodi lahko srednje- in dolgorocno izpolnjujejo narašcajoce zahteve po varstvu okolja, zmanjševanju odpadkov in zmanjšanju cezmerne porabe destinacijskih virov. »Tvoje vsakdanje življenje je lahko nekomu drugemu avantura« – to je lahko nov slogan za razvoj eticnega turizma v prihodnje.To seveda vkljucuje preoblikovanje razvojnih strategij in iskanje novih razvojnih paradigem, ki ne obidejo vec nacel eticnega turizma in jih ne uporabljajo oziroma zlorabljajo kot greenwashing. Kakorkoli vzamemo to sporocilo, turizem prihodnosti bo lahko delil skupni prostor preživetja le z odgovornim odnosom do velikih vrednot kulturne in naravne dedišcine. S kljucnimi besedami prispevka Z uporabno etiko in regulatorno politiko k turizmu prihodnosti pomeni: z odgovornostjo za preživetje ljudi in planeta Zemlje. 39 Prav tam, str. 12. 40 Lesjak in dr., str. 13. Literatura BEAUCHAMP, L. Tom, CHILDRESS, F. James. Principles of Biomedical Ethics: 7th ed. New York, Oxford: Oxford University Press, 2013. BECK, Ulrich. Družba tveganja: na poti v neko drugo moderno. Ljubljana: Krtina, 2001. BELE, Ivan, idr. Nova ustavna ureditev Slovenije: zbornik razprav. Ljubljana: Pravna fakulteta v Ljubljani, Društvo za ustavno pravo Slovenije in Uradni list Republike Slovenije, 1992. DELAKORDA, Aleš, FAJIC, Lejla, KMET ZUPANCIC, Rotija (ur.) idr. Ekonomski izzivi. Ljubljana: UMAR, 2017, (5. 11. 2021). EVROPSKA KOMISIJA, Agenda za boljše pravno urejanje, (17. 10. 2021). FAYOS-SOLŔ, Eduardo, COOPER, Chris (eds.). The Future of Tourism: Innovation and Sustainability. Cham: Springer, 2019. GRECO, Porocilo o izpolnjevanju priporocil – Slovenija: 5. krog ocenjevanja. Strasbourg, 26.–29. oktober 2020, (15. 10. 2021). HOCHRAINER-STIGLER, Stefan, COLON, Célian, BOZA, Gergely, POLEDNA, Sebastian, ROVENSKAYA, Elena, DIECKMANN, Ulf. Enhancing resilience of systems to individual and systemic risk: Steps toward an integrative framework. International Journal of Disaster Risk Reduction, Volume 51, december 2020, 101868, (17. 10. 2021). IGLICAR, Albin. Zakonodajna politika v primežu izrednih razmer, prispevek na XIX. Nomotehnicnih dnevih. Ljubljana: Pravna fakulteta, Inštitut za primerjalno pravo, 2021. IGLICAR, Albin. Resolucija o normativni dejavnosti – deset let kasneje. Pravna praksa, št. 44, 2019. JONES, Adrian,TRAVIS, Anthony. Cultural Tourism: Toward a European Charter, Report to Wales Tourism Board. Birmingham: EW Tourism Consultancy, 1983. KECANOVIC, Becir, SLOKAN, Simon, LOGAJ, Vinko (ur.) in dr. Uporabna etika vkljucujocega, varnega in spodbudnega ucnega okolja. Ljubljana: Zavod za šolstvo RS, 2020. KOŠCAK, Marko, O’ROURKE,Tony. Ethical & Responsible Tourism - Managing sustainability in local tourism destinations. Routledge: Abingdon; New York, 2020. KOŠCAK, Marko, O’ROURKE,Tony. Post-pandemic sustainable tourism - The new reality of managing ethical & responsible tourism. Routledge: Abingdon; New York, 2021. LESJAK, Miha, SIKOŠEK, Marijana, KERMA, Simon (ur.). Tematski turizem: teoreticni in aplikativni primeri oblik turizma v svetu in Sloveniji, 2020, . LOVELOCK, Brent, LOVELOCK, M. Kirsten. The Ethics of Tourism: Critical and applied perspectives. Routledge: Abingdon, UK, New York, 2013. LUND-DURLACHER, Dagmar, DINICA, Valentina, REISER, Dirk, FIFKA, S. Matthias (eds.). Corporate Sustainability and Responsibility in Tourism: A Transformative Concept. Cham: Springer, 2019. MIHALIC, Tanja. Prekomeren ali podmeren turizem – primerjalna analiza ekonomske trajnosti slovenskega turizma. Economic and business review 2019/21, str. 333–342, (9. 10. 2021). MORAND, Serge, LAJAUNIE, Claire. Biodiversity and Health. Linking Life, Ecosystems, Societies. London: ISTE Press, 2018. MUNICIPALITY OF SOLCAVA. Visitor data 2017-2020. Retrieved: 9. 9. 2020, (20. 2. 2021). OECD (2014) Guidelines for resilience systems analysis, OECD Publishing, (9. 10. 2021). PECARIC, Mirko (ur.) idr. Od boljših predpisov k njihovemu ucinkovitejšemu izvrševanju. Ljubljana: Upravna misel, 2019. STATISTICAL OFFICE OF THE REPUBLIC OF SLOVENIA (2021). Tourism data 20192020. Retrieved: 21. 2. 2021, (9. 10. 2021). STRAHOVNIK, Vojko. Moralna teorija: o naravi moralnosti. Maribor: Aristej, zbirka Dialogi, 2016. UMAR, Porocilo o razvoju 2019. Ljubljana, april 2019, (17. 10. 2021). UNITED NATIONS WORLD TOURISM ORGANISATION (2020). Ethics, Culture and Social Responsibility website. Retrieved: 22. 2. 21, (17. 10. 2021). Strokovni clanek UDK 351.78:621.39 Jezikovni in normativni izzivi pri storitvah in aplikacijah v omrežjih 5G na podrocju javne varnosti, zašcite in reševanja ANA ROBNIK magistrica racunalništva in informatike, svetovalka za raziskave in strateški razvoj v Iskratelu, d. o. o., Kranj 1. Uvod Svetovna skupnost, države in njihove povezave se vedno bolj srecujejo z velikimi izzivi, vkljucno s staranjem prebivalstva, bioekonomijo, podnebnimi spremembami, zagotavljanjem varne in ciste energije, družbeno kohezijo in trajnostnim razvojem, tako da skoraj ne obstaja sektor, ki ne bi bil v neki obliki povezan s potrebami po zagotavljanju varnosti. Posebno mesto pa ima domensko podrocje javne varnosti, zašcite in reševanja (public protection and disaster relief, PPDR), ki smo ga projektni partnerji obravnavali v raziskovalnem projektu 5GVarnost.1 Strateški cilj projekta 5GVarnost je raziskovalno in inovacijsko delo, ki bo omogocilo razvoj nove generacije 5G-ready produktov in storitev, prilagojenih potrebam sektorja PPDR. Cilj je raziskati in zasnovati nove arhitekture ter kljucne omogocitvene tehnologije za izgradnjo napredne ponudbe dispecerskih storitev za stroko PPDR in novo generacijo uporabniško usmerjenih aplikacij za potrebe osebne varnosti državljanov ter raziskati strategije za implementacijo takšnih aplikacij v virtualiziranem okolju 5G v skupni rabi z zagotovljeno varnostjo, zasebnostjo in povratno kompatibilnostjo s trenutnimi komunikacijskimi sistemi PPDR.2 Na podlagi zapisanega je razvidno, da sta bila tehnicni jezik in tujejezicni vpliv poseben izziv že med pripravo prijave projekta 5GVarnost (5GSafety) in med celotnim izvajanjem projekta. Srecevali smo se z jezikovnimi in normativnimi vprašanji domenskega podrocja PPDR, 1 Domaca stran projekta 5GVarnost, glej: (24. 9. 2021). Avtoricino raziskovalno in inovacijsko delo je podprto v okviru projekta 5GVarnost, ki ga sofinancirata Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport ter Evropski sklad za regionalni razvoj (številka pogodbe C3330-18-952019). 2 Iz prijave projekta 5GVarnost, zaupno gradivo. tehnološkega podrocja 5G in drugih povezanih podrocij sektorja IKT, družboslovnih podrocij in humanistike. Ob tako širokem krogu razlicnih izzivov smo se zelo hitro srecali s potrebo po interdisciplinarnem pristopu. V jezikovnem pogledu pa smo zaznali tudi nedoslednosti pri uvajanju novih pojmov in pri rabi prevodov ustaljenih pojmov iz angleškega jezika v slovenskem prostoru tako glede tehnoloških kot normativnih in regulatornih (nomotehnicnih) standardov. Zato ima naslovna tema Jezikovni in normativni izzivi pri storitvah in aplikacijah v omrežjih 5G na podrocju javne varnosti, zašcite in reševanja ob prikazu projektnih rezultatov tudi uporabno, aplikativno vrednost za zakonodajno politiko in nomotehniko, še zlasti takrat ko je treba pri prenosu evropskega prava v domaci pravni sistem ob interdisciplinarnosti in medpodrocni povezljivosti (integrativnosti) poskrbeti za jezikovno natancnost in normativno skladnost, kar v svoji vlogi gradnika pravne varnosti in pravne države zahteva nacelo ustavnosti in zakonitosti.3 2. O projektu 5GVarnost Projekt 5GVarnost je raziskovalni in inovacijski projekt, ki je sofinanciran s sredstvi Evropske unije. Zacel se je septembra 2018 in je trajal do novembra 2021. Unikatnost projekta 5GVarnost je vzpostavljen ekosistem slovenskih akterjev 5G PPDR z vkljucenimi konzorcijskimi partnerji, ki smo v slovenskem prostoru vodilni glede raziskav, inovacij in tehnologij s podrocij 5G, javne varnosti in kibernetske varnosti. Kot podporniki projekta so se pridružili Uprava RS za zašcito in reševanje, Gasilska brigada Celje, Združenje EIDES, Fakulteta za varnostne vede Univerze v Mariboru, Strateško razvojno-inovacijsko partnerstvo Pametna mesta in skupnosti in IKT Horizontalna mreža, Direktorat za informacijsko družbo pri Ministrstvu za javno upravo, Prometni inštitut, Digitalno inovacijsko sticišce Slovenije in nacionalni regulator AKOS ter evropski združenji EENA (European Emergency Number Association) in PSCE (Public Safety Communication Europe). Poslovodeci partner konzorcija je Iskratel, d. o. o., Kranj, clani konzorcija so nacionalni operater Telekom Slovenije, d. d., raziskovalna organizacija na Fakulteti za elektrotehniko Univerze v Ljubljani in malo podjetje OSI, d. o. o.4 Poudariti velja, da so rezultati tega projekta pridobljeni na podlagi spoznanj in usmeritev raziskovalnega dela in inovacijskih delavnic clanov konzorcija, na katerih so sodelovali posamezniki in organizacije, ki so bodisi neposredno vkljuceni v delovanje na podrocju javne varnosti, 3 Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I in nasl., VII. razdelek – Ustavnost in zakonitost, 153. clen; glej tudi odlocitve US RS U-I-79/20, 13. 5. 2021, U-I-43/13, 9. 10. 2014, in U-I-303/08-9, 11. 2. 2010. 4 Domaca stran projekta 5GVarnost, vstopna povezava Partnerji, glej: (24. 9.2021). zašcite in reševanja, kot so Uprava Republike Slovenije za zašcito in reševanje, gasilci, nujna medicinska pomoc, civilna zašcita, policija, gorska reševalna služba in druge organizacije, bodisi so v vlogi regulatorja, zakonodajalcev ali nosilcev druge kriticne infrastrukture.5 3. Jezikovni in normativni izzivi komunikacij PPDR Podrocje PPDR je zelo pomembno za celoten svet in je kot tako posebej obravnavano v Med- narodni telekomunikacijski zvezi (International Telecommunication Union, ITU).6 Skupšcina za radiokomunikacije 2019 (RA-19) je revidirala in odobrila Resolucijo ITU-R 55-3,7 na podlagi katere študijske skupine ITU-R izvajajo študije in razvijejo smernice, povezane z upravljanjem radiokomunikacij pri napovedovanju, odkrivanju, ublažitvi in pomoci pri nesre- cah, ter nadaljujejo študije o novih nastajajocih tehnologijah, ki bi lahko podprle napovedovanje, odkrivanje, ublažitev in pomoc pri nesrecah. Radijske komunikacije PPDR so skladno z definicijo v Resoluciji 646 (Rev. WRC-19)8 in z vsebinsko nadgradnjo v Resoluciji 647 (Rev. WRC-19)9 opredeljene kot: • radijske komunikacije, ki jih uporabljajo agencije in organizacije, ki so odgovorne za vzdrževanje javnega reda in miru, za zašcito življenja in premoženja in za izredne razmere (public protection, PP), • radijske komunikacije, ki jih uporabljajo agencije in organizacije, ki se ukvarjajo z resnimi motnjami v delovanju družbe, pri cemer so te motnje pomembna razširjena grožnja za clovekovo življenje, zdravje, lastnino ali okolje, ne glede na to, ali so posledica nesrece, naravnih pojavov ali clovekove dejavnosti, in ne glede na to, ali se razvijejo nenadoma ali kot posledica zapletenih, dolgotrajnih procesov (disaster relief, DR). Na podlagi te definicije smo v projektu 5GVarnost uporabljali za angleški izraz public protection and disaster relief, s kratico PPDR, slovenski prevod javna varnost, zašcita in reševanje. Prevod je skladen z uradnimi prevodi navedenih pojmov kot pravnih standardov ali t. i. generalnih klavzul iz angleških razlicic predpisov EU in mednarodnih (konvencijskih) dolocb v 5 Domaca stran projekta 5GVarnost, vstopna povezava Viri, glej: (24. 9. 2021). 6 Domaca stran Mednarodne telekomunikacijske zveze (ITU), glej: (24. 9. 2021). 7 Resolucija ITU-R 55-3, glej: (24. 9. 2021). 8 Resolution 646 (Rev.WRC-19) - Public protection and disaster relief, glej: (24. 9. 2021). 9 Resolution 647 (Rev.WRC-19) - Radiocommunication aspects, including spectrum management guidelines, for early warning, disaster prediction, detection, mitigation and relief operations relating to emergencies and disasters, glej: (24. 9. 2021). pravni red RS. Prav tako je skladen z njihovo standardno uporabo v podrocni zakonodaji in politiki nacionalne varnosti RS.10 Komunikacije na podrocju javne varnosti, zašcite in reševanja v grobem delimo na dve kategoriji: • komunikacije v sili (emergency communications), pri cemer smo pred letom 2019 imeli zakonsko opredeljen le klic v sili 112, ki je od konca leta 2018 na ravni EU z zakonsko pod- lago dopolnjen s storitvami v sili in aplikacijami v sili, • kriticne komunikacije, storitve in aplikacije za izvedbo nalog (mission-critical communications, MC). Oznaka MC se kot standardna oznaka uporablja tudi pri poimenovanju posameznih storitev, kot so MCPTT (MCPushToTalk), MCVideo in MCData, ali vseh storitev s krajšo oznako MCX. Velja pomembno nacelo, da so postale radijske komunikacije PPDR z uvedbo komunikacijskih sistemov 5G vse bolj standardizirane in poenotene na svetovni ravni. Tehnicne specifikacije za kriticne komunikacije, storitve in aplikacije za izvedbo nalog (omrežje Mission-Critical, MCX – MCPTT, MCData, MCVideo, MC Applications) so pripravili v mednarodni organizaciji 3rd Generation Partnership Project (3GPP), standardizirala pa jih je ETSI. Kot primer navedimo tehnicne specifikacije z oznako ETSI TS 124 379 V16.10.0 (2021-10) in z naslovom LTE; Mission Critical Push To Talk (MCPTT) call control; Protocol specification, ki ima oznako 3GPP TS 24.379 version 16.10.0 Release 16.11 Ta nacin oznacevanja je standarden in nedvoumno poveže tehnicne specifikacije 3GPP s sprejetim standardom v okviru ETSI. Naj omenimo, da so že v preteklosti clanice EU s tocko d drugega odstavka 44. clena Schengenskega sporazuma12 uvedle ozkopasovne komunikacije TETRA po standardu ETSI, kar bi moralo biti zagotovilo za medsebojno združljivost, vendar so bili potrebni dodatni projekti med sosednjimi državami, ki so poskrbeli za medsebojno združljivost. To pomeni, da tudi standardi ne rešujejo vseh izzivov na tem podrocju (primer je projekt ISI v skandinavskih državah13). 10 Glej Resolucijo o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (ReSNV-2), Uradni list RS, št. 59/19. 11 Oznaka standarda ETSI TS 124 379 V16.10.0 (2021-10) in enakovredna oznaka 3GPP TS 24.379 version 16.10.0 Release 16), glej (24. 9. 2021). 12 Glej Convention Implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the Gradual Abolition of Checks at their Common borders (Schengen Convention), glej (24. 9. 2021). 13 The Critical Communications Review, Tetra | 2019-03-15: World’s First Cross-Border Emergency Communication Network in Operation in Norway and Sweden, glej: (24. 9. 2021). 14 TETRA, terrestrial trunked radio, prizemni snopovni radijski sistem s standardom, ki ga je razvil ETSI. 15 TETRAPOL, celicni snopovni radijski sistem, javno dostopni lastniški standard Matre (zdaj Airbus). 16 DMR, digital mobile radio, digitalni mobilni radijski sistem s standardom, ki ga je razvil ETSI. 17 Direktiva (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah, glej: (24. 9. 2021). 18 Zakon o elektronskih komunikacijah, 13. 7. 2021, EVIDENCA VLADNEGA AKTA 2019-3130-0004, glej: (24. 9. 2021). 19 Glej: (24. 9. 2021). 20 Resolucija o nacionalnem programu varstva pred naravnimi in drugimi nesrecami v letih od 2016 do 2022, Uradni list RS, št. 75/16. skovalnih organizacij ter se povezujeta z drugimi združenji na tem podrocju na svetovni ravni. Obe organizaciji sta tudi podpornici projekta 5GVarnost. 4. Nacelo interdisciplinarnosti Jezikovni in normativni izzivi domenskega podrocja PPDR so tesno povezani z jezikovnimi innormativnimi izzivi tehnološkega podrocja 5G, ki se nato prepletajo z jezikovnimi in normativnimi izzivi drugih informacijskih in komunikacijskih tehnologij s podrocja kibernetske ininformacijske varnosti, navidezne, obogatene in mešane resnicnosti, senzorike, umetne inteligence in strojnega ucenja. Še vec, jezikovni in normativni izzivi domenskega podrocja PPDRso prav tako povezani z jezikovnimi in normativnimi izzivi družboslovnih podrocij in humanistike, ne nazadnje prava in nomotehnike, ki obravnavajo moderne vecmodalne aplikacije ininterakcijske modalnosti za državljane in profesionalne uporabnike PPDR. Vse to mora bitipraviloma urejeno tako, da zadošca potrebam neposrednih uporabnikov, hkrati pa izpolnjujepricakovane standarde varstva pravic in pravnih položajev tretjih oseb tako pri vsakodnevnemdelu kot v izrednih razmerah, pri cemer so vkljucene tudi osebe s posebnimi potrebami inkomunikacijskimi izzivi (gluhi, naglušni, nemi, tujci, ki ne govorijo tamkajšnjega jezika, aliuporabniki s pomanjkljivo digitalno pismenostjo). Uveljavljenim oblikam govorne in podatkovne komunikacije se namrec ponujajo dodatne, kontekstualne informacije, ki so nemalokratpovezane z osebnimi podatki in varstvom zasebnosti, na primer z zdravstvenimi podatki pone- srecenih ali žrtev kaznivih dejanj in tocno trenutno lokacijo ter z novimi oblikami spletnega invirtualnega komuniciranja.Tudi te oblike prinašajo s seboj svojevrstne jezikovne in normativneizzive, tako da smo jih cim bolj upoštevali že pri samem projektnem pristopu. 5. Jezikovni in normativni izzivi, povezani s platformo 5G Priporocilo ITU-R IMT-202021 vkljucuje tri scenarije uporabe tehnologije 5G: • izboljšana mobilna širokopasovnost (enhanced mobile broadband, eMBB) z uporabniško izkušnjo 100 Mbit/s in bistveno povecano kapaciteto prenosa glede na tehnologijo 4G, • komunikacija veliko naprav, do milijon na km2 (massive machine type communications, mMTC), kar omogoca množicno povezljivost strojev in reci, • visoko zanesljive komunikacije z majhnimi zakasnitvami (ultra-reliable and low latency communications, uRLLC, do 1 ms, kar omogoca izvedbo komunikacije za izvedbo nalog in posla. 21 Recommendation ITU-R M.2150-0 (02/2021), Detailed specifications of the terrestrial radio interfaces of International Mobile Telecommunications-2020 (IMT-2020), glej: (24. 9. 2021). Graficni prikaz ponazarja omenjene tri scenarije uporabe in navaja primere uporabe na pod- rocju javne varnosti, zašcite in reševanja. Slika 1: Scenariji uporabe tehnologije 5G Izboljšana širokopasovnost omogoca primere uporabe, ki vkljucujejo napredno uporabniško izkušnjo v okolju za sodelovanje, oddaljeno asistenco strokovnega osebja urgentnim službam na terenu, napredne tridimenzionalne lokacijske storitve in razne oblike videonadzora s kamerami z izjemno visoko locljivostjo. Visoko zanesljive komunikacije z majhnimi zakasnitvami omogocajo standardizacijo komunikacij v sili in tudi kriticnih komunikacij za izvedbo nalog s storitvami MCX, kot so MC PTT, MC Video in MC Data, kar smo obravnavali v tretjem razdelku. Poleg tega podpirajo aplikacije za obogateno, virtualno in mešano resnicnost, kar vnaša povsem nove dimenzije v delo urgentnih služb, z vkljucevanjem brezpilotnih zrakoplovov – dronov so podprti primeri uporabe, kot so iskanje ponesrecenih oseb, pregledovanje težko prehodnega terena, odkrivanje žarišc požarov in drugi. Množicna povezljivost strojev in reci, vgrajenih tudi v oblacila reševalcev, izboljšuje zavedanje situacije in prispeva k izboljševanju javne varnosti in reševanju življenj, tudi zaradi uporabe umetne inteligence in strojnega ucenja nad množico podatkov, zajetih z uporabo senzorjev, ki se pretvorijo v koristne informacije in ponujajo pomoc pri odlocanju, ali cloveku ali stroju. Na tem podrocju se vse bolj uveljavlja izraz internet stvari za javno varnost (internet of public safety things, IoPST), v zadnjem casu pa tudi internet stvari za reševanje življenj (internet of life safety things, IoLST), ki posredno obravnavata tudi podrocje kibernetske varnosti in zasebnosti. V povezavi z navedenimi primeri uporabe in uporabljenimi tehnologijami so na voljo tudi standardi ter regulatorni in zakonodajni dokumenti. Pred strokovnjaki z razlicnih podrocij je še vedno veliko konkretnih izzivov s podrocja PPDR v povezavi s tehnologijo 5G in drugimi vkljucenimi tehnologijami, kot je IoT/AI, in preostalimi. 6. Uvajanje in raba novih pojmov ali prevodov tujih pojmov s podrocja PPDR v slovenskem prostoru Splošno priporocilo pri uvajanju in rabi novih pojmov ali prevodov tujih pojmov je, da pred njihovo uvedbo in rabo preucimo njihov širši vsebinski okvir in skladnost z morebitno uveljavljeno rabo v svetu. Še posebej to dejstvo velja za prevode splošno uveljavljenih pojmov v svetovnem in evropskem prostoru PPDR. Ceprav obstaja v zakonskih aktih in pravilnikih definicija, ki natancno opredeli dolocen pojem in rabo v slovenskem prostoru, se nemalokrat zgodi, da se pojavi tak pojem v raznih clankih in medijskih objavah, v katerih ni navedene reference na definicijo v slovenskem prostoru, in se tako kaj hitro zamenja z definicijo uveljavljenega pojma drugod po svetu. Na primer definicija uveljavljenega angleškega pojma first responder v svetovnem in evropskem prostoru ter poslovenjeni pojem prvi posredovalec, s katerim smo se srecali na eni oddelavnic, ki smo jih organizirali v okviru projekta 5GVarnost za uporabnike PPDR v Sloveniji. V Pravilniku o službi nujne medicinske pomoci22 je ta pojem oziroma izraz definirantako: »Prvi posredovalec je posameznik, ki praviloma nima zdravstvene izobrazbe in seodzove na poziv dispecerske službe zdravstva ter pride na kraj dogodka z namenom izvajanja ukrepov za ohranitev življenja pred prihodom službe NMP in je vkljucen v sistem t. i. tihega aktiviranja sil za zašcito in reševanje.« Clani konzorcija 5GVarnost smo izraz first responder ali v prevodu prvi posredovalec pogosto srecevali v strokovnih zapisih po evropskihdržavah, v ZDA,23 Kanadi in drugod, in sicer bodisi v širšem kontekstu urgentnih služb, kot so policija, gasilci in nujna medicinska pomoc, ali kot pojem certificirani prvi posredovalec. Na to dejstvo opozarja tudi Wikipedia,24 ki posebej pojasnjuje in poudarja, da pojma 22 Uradni list RS, št. 81/15 in nasl. 23 U.S. Homeland Security Presidential Directive, HSPD-8—National Preparedness, December 17, 2003 glej: (24. 9. 2021). 24 Wikipedia, Certified first responder, glej: (24. 9. 2021). certificirani prvi posredovalec in prvi posredovalec ne smeta biti napacno uporabljena. Karv svetovnem merilu ponazarja pojem certificirani prvi posredovalec, Pravilnik definira kotprvi posredovalec. Po Pravilniku prvi posredovalec pridobi znanje z opravljenim usposabljanjem iz vsebin ukrepov za ohranitev življenja s preverjanjem znanja, ki ga mora obnovitina tecaju vsaj vsako leto. Raba sama po sebi v okviru pravilnika ali z referenco nanj ni sporna, brez tega pa lahko povzroca napacno tolmacenje in spreminja vsebinski okvir, našli smotudi zapise, v katerih se dosledno uporablja pojem certificirani prvi posredovalec in tudiopozarja na razliko,25 ter zapise, v katerih poudarjajo, da smo pravzaprav prvi posredovalcivsi prebivalci Slovenije.26 7. Sklep Ce se v sklepu vrnemo k namenu, ki izhaja iz samega naslova Jezikovni in normativni izzivi pri storitvah in aplikacijah v omrežjih 5G na podrocju javne varnosti, zašcite in reševanja, da prispevek ob prikazu projektnih rezultatov vsaj v kratkem predstavi še uporabno, aplikativno vrednost projekta 5GVarnost za zakonodajno politiko in nomotehniko, velja najprej zaceti pri ugotovitvi, da terminološki slovar podrocja PPDR ne obstaja kot poenoten samostojni dokument. Razlage pojmov in izrazov, njihovih pomenov in rabe so vecinoma razpršene po zakonodaji, podzakonskih predpisih in drugih regulatornih dokumentih ter na razlicnih domacih straneh. Normativni dokumenti posameznih podrocij javne varnosti, zašcite in reševanja pa se navezujejo neposredno na podrocje PPDR. Z uvedbo sodobnih standardiziranih tehnologij in sistemov so še tesneje povezani tudi z normativnimi dokumenti omogocitvenih tehnologij, ki vkljucujejo specifike domenskega podrocja PPDR. Med enim in drugim podrocjem, torej normativnim in tehnološkim, obstaja kar nekaj pojmovnih in tudi pravnih vrzeli, ki v praksi zahtevajo poenotenje. Zato želimo v sklepnem delu še posebej opozoriti na naslednja dejstva: • z uvedbo naprednih omogocitvenih tehnologij 5G, s tem pa posledicno tudi družbenih in humanisticnih dimenzij, so tudi jezikovni in normativni izzivi vse kompleksnejši in zahtevajo interdisciplinarno delo, • podrocje javne varnosti, zašcite in reševanja je izjemno pomembno za družbo kot celoto ter bistveno prispeva k odpornosti gospodarstva, okolja in družbe, zato si zasluži celovito 25 Certificirani prvi posredovalci in tecaji za certificirane prve posredovalce, glej: (24. 9. 2021). 26 Nacionalna varnost, Intervjuji, Janez Kramar, dipl. zn., in Anton Posavec, dipl. zn., Reševalna postaja UKC Ljubljana, glej: (24. 9. 2021). obravnavo, svoj pojmovnik in skrben celosten ter celovit pristop k normativnim dokumen- tom in širše, • pri uvajanju novih pojmov oziroma uporabi prevodov pojmov iz angleškega jezika predlagamo vodilo skladne pomenske in siceršnje rabe z izvirnikom. Literatura Prijavna vloga projekta 5GVarnost, zaupno gradivo, pogodba št. C3330-18-952019 z Ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport. Pravni letopis 2021 – 2 Povzetki Abstracts VII. UDK 347.239:658.8:339.18 Pravni letopis 2021 – 2, str. 9–21 MARKO FRANTAR Predkupna pravica in vprašanje enakih pogojev prodaje Predkupna pravica prodajalca omejuje pri izbiri osebe, ki nastopa kot kupec stvari. Po splošnem pravilu je predkupni zavezanec (prodajalec) dolžan, predkupni upravicenec pa upravicen stvar kupiti pod enakimi pogoji, po katerih je bila stvar ponujena tretjemu. Obveznost ponudbe za nakup po enakih pogojih povzroca nekaj interpretativnih dilem. Te so med drugim povezane z vprašanjema pravilne formulacije predkupne ponudbe na eni strani in izjave o njenem sprejemu na drugi strani. Kljucne besede: predkupna pravica, ponudba, enaki pogoji prodaje, paketna prodaja UDC 347.239:658.8:339.18 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 9–21 MARKO FRANTAR Pre-emption right and equal terms of sale A pre-emption right restricts the seller‘s contractual freedom to transfer its interest in property to a purchaser of its choice. The law requires the seller to offer, and entitles the pre- -emption right holder to buy, the property on the same terms as those offered to a third party. The obligation to offer the purchase on equal terms raises a few interpretative issues. These include questions around the appropriate structure of the pre-emption offer on the one hand and appropriate formulation of its acceptance on the other hand. Keywords: pre-emption right, offer, sale on equal terms, package sale UDK 347.239:347.44 Pravni letopis 2021 – 2, str. 23–35 MATEJA KONCINA PETERNEL Nacin uveljavljanja kršitve predkupne pravice Na podlagi nekoliko drugacnega besedila dolocbe 512. clena OZ in novih spoznanj so bila v sodni praksi spremenjena stališca glede pravilnega oblikovanja tožbenega zahtevka za varstvo predkupne pravice in tudi glede pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za uveljavljanje pravnega varstva po tej dolocbi. Ta se nanašajo zlasti na to, v kakšni obliki mora biti dano obvestilo predkupnemu upravicencu o nameravani prodaji, in tudi na to, kaj vse mora to obvestilo vsebovati. Zaradi raznolikosti življenjskih okolišcin so poseben izziv v sodni praksi tudi primeri mešanih darilno-kupnih pogodb. Kljucne besede: predkupna pravica, oblikovalni zahtevek, dajatveni zahtevek, izbrisni zahtevek, navidezna darilna pogodba, navidezna menjalna pogodba, mešana darilno-kupna pogodba, prodaja kmetijskih zemljišc UDC 347.239:347.44 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 23–35 MATEJA KONCINA PETERNEL The correct way to enforce pre-emption claims On the basis of the slightly different wording of Article 512 of the OZ and lessons learned, new case-law was established on the correct formulation of the claim for the protection of the right of pre-emption and also on the conditions which must be satisfied in order to seek legal protection under that provision. These relate, in particular, to the form in which notice must be given to the pre-emption beneficiary of the intended sale and what that notice must contain. Given the diversity of real life situations, cases of mixed gift purchase contracts are also a particular challenge for case law. Keywords: pre-emption right, fictitious gift contract, fictitious exchange contract, mixed gift-purchase contract, sale of agricultural land, notice to the pre-emption beneficiary UDK 347.72.036:347.51 Pravni letopis 2021 – 2, str. 39–49 PETER PODGORELEC Dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti upravi Dolžnosti nadzornega sveta v zvezi z uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov proti upravi izhajajo iz njegovih pristojnosti, da nadzira vodenje poslov in da zastopa družbo v razmerjih z upravo. Po mnenju avtorja je treba tudi v našem pravu zagovarjati stališce, da predsednik nadzornega sveta zastopa družbo tudi v razmerjih z nekdanjimi clani uprave. Nadzorni svet mora z vso potrebno skrbnostjo oceniti procesno tveganje, vkljucno z izterljivostjo zahtevka, in ce obstaja velika verjetnost njegove uveljavitve, ga mora uveljavljati. Sekundarni zahtevek proti clanom nadzornega sveta nastane z zastaranjem odškodninskega zahtevka proti upravi in od tega trenutka zacne teci tudi rok za zastaranje sekundarnega zahtevka. Ce se naj odškodninski spor reši s poravnavo, mora nadzorni svet uskladiti njeno besedilo in pripraviti informacijsko podlago za odlocanje skupšcine. Kljucne besede: nadzorni svet, zastopanje družbe, uprava, odškodninski spor, sekundarni zahtevek, poravnava UDC 347.72.036:347.51 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 39–49 PETER PODGORELEC Duties of the supervisory board with regard to the pursuit of compensation claims against the management board Duties of the supervisory board with regard to the pursuit of compensation claims against the management board derive from its authority to supervise the conducting of the company‘s business and represent the company in relation to the management board. In the author‘s opinion, a position should be adopted in our legal system that the chair of the supervisory board also represents the company in relation to former members of the management board. The supervisory board must use all due diligence to assess procedural risks, including the enforceability of the claim, and if it is highly likely that it can be realised, it should be pursued. Secondary claim against members of the supervisory board arises after the claim for damages against the management board falls under the statute of limitations, which is also when the limitation period for the secondary claim begins. In order for the compensation dispute to end with a settlement, the supervisory board should coordinate the text and prepare information base for decision-making at the general meeting. Keywords: supervisory board, representation of the company, management board, compensation dispute, secondary claim, settlement UDK 351.774.7:616.9:347 Pravni letopis 2021 – 2, str. 53–63 KARIN CUJNIK JUHART Obvezno cepljenje – nekaj civilnopravnih dilem Skladno z Zakonom o nalezljivih boleznih je v Sloveniji uzakonjeno obvezno cepljenje otrok. Temu institutu se v Sloveniji in v nekaterih drugih clanicah EU nasprotuje, in sicer da gre pri njem za kršenje ustavno zašcitenih pravic. Ustavnost in zakonitost njegove ureditve je Ustav- no sodišce RS že presojalo in obvezno cepljenje spoznalo kot legitimno sredstvo za doseganje kolektivne imunosti, ki je v splošnem interesu družbe. Kljub temu ima ureditev obveznega cepljenja dolocene anomalije, ki se kažejo v dolocenih civilnopravnih dilemah, obravnavanih v prispevku. Tako so pomembna vprašanja, ali se cepljenje res lahko pojmuje kot prisilno zdravljenje, kakšna mora biti zdravnikova pojasnilna dolžnost pri tem preventivnem posegu in kakšna je avtonomija pacienta ter s tem povezana kolizija med pravicami otrok in staršev. Kljucne besede: medicinski poseg, nalezljive bolezni, obvezno cepljenje, odškodninska odgovornost, pojasnilna dolžnost, pravica do zdravstvenega varstva, prisilno zdravljenje, privolitev v medicinski poseg, zdravljenje UDC 351.774.7:616.9:347 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 53–63 KARIN CUJNIK JUHART Compulsory vaccination – civil law dilemmas In accordance with the Contagious Diseases Act, Slovenia legalized compulsory vaccination of children. This legal act, both in Slovenia and in some other EU member states, is opposed by critics claiming it is a violation of constitutionally protected rights. The Constitutional Court of the Republic of Slovenia has already assessed the constitutionality and legality of its regulation and recognized compulsory vaccination as a legitimate means of achieving collective immunity, which is in the general interest of society. Nevertheless, the regulation of compulsory vaccination has anomalies that result in certain civil law dilemmas discussed in this article. Thus, the important questions are whether vaccination can really be understood as forced treatment, what is the extent of the doctor’s explanatory duty about this preventive procedure and the issue of patient autonomy in relation to conflict between children’s and parents’ rights. Keywords: medical procedure, contagious diseases, compulsory vaccination, tort liability, explanatory duty, right to health care, forced treatment, consent in medical procedure, treatment UDK 332.64:347.67 Pravni letopis 2021 – 2, str. 67–78 PETER LAMOVEC, PETRA LAMOVEC HREN Vrednotenje nepremicnin v zapušcinskem postopku Dedovanje je eden od nacinov prenosa lastninske pravice, pri katerem preide premoženje z zapustnika na njegove dedice. Za nepremicnine, ki so predmet zapušcinskega postopka, je treba iz razlicnih razlogov, kot so na primer odmera sodne takse ali izracun nujnega deleža, poznati njihovo vrednost. Sodišce lahko ugotovi njihovo vrednost na podlagi javnih evidenc ali drugih dokazov. Ce se dedici ne morejo sporazumeti glede vrednosti nepremicnine, se v postopek lahko vkljucijo strokovnjaki s podrocja vrednotenja, ki na podlagi svojih specialnih znanj objektivno ocenijo njeno vrednost. Pri tem ravnajo po eni od uveljavljenih metod, ki zagotavljajo, da je njihova ocena cim bližje pravi vrednosti nepremicnine. Kljucne besede: vrednotenje nepremicnin, sodni cenilci, pooblašceni ocenjevalci nepremicnin, nacin tržnih primerjav, nabavnovrednostni nacin, na donosu zasnovan nacin UDC 332.64:347.67 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 67–78 PETER LAMOVEC, PETRA LAMOVEC HREN Real estate valuation in inheritance proceedings Inheritance is one option of transferring property rights, in which the property passes from a deceased to his heirs. In probate, it is necessary to know the value of property for various reasons. Such reasons can be court fee or calculation of compulsory share. The court may determine its value by using public records or other evidences. When heirs are not able to agree on the real estate value, however, it is necessary to include real estate appraisers, who have specific knowledge about real estate valuation and can objectively help court about determining real estate value. In that process they use one of established method that ensure that their valuation is close to the true value of real estate. Keywords: real estate valuation, court appraiser, certified real estate appraiser, market approach, cost approach, income approach UDK 342:347.44 Pravni letopis 2021 – 2, str. 81–101 KATJA ŠTEMBERGER Upravne pogodbe v pravnih redih držav nekdanje Jugoslavije Upravne pogodbe kot posebni institut javnega prava poznajo že številne evropske države, med njimi tudi države nekdanje Jugoslavije. Z izjemo Slovenije ter Bosne in Hercegovine, v katerih je ta institut sprejet le na ravni teorije in sodne prakse, ni pa tudi zakonsko urejen, je za druge države nekdanje Jugoslavije (Hrvaška, Srbija, Severna Makedonija, Crna gora in Kosovo) znacilno, da so v zadnjih dvanajstih letih z reformo upravne procesne zakonodaje institut upravnih pogodb uredile v zakonu o splošnem upravnem postopku. Kljub številnim podobnostim obstajajo med ureditvami v posameznih državah clanicah tudi nekatere razlike, ki so podrobno predstavljene v tem prispevku. Pri tem se prispevek osredinja na naslednje vidike primerjave: opredelitev upravnih pogodb, pogoji za njihovo sklenitev, odpoved in sprememba upravnih pogodb, varstvo interesov nasprotne stranke in sodno varstvo v zvezi z upravnimi pogodbami. Kljucne besede: upravne pogodbe, zakon o splošnem upravnem postopku, države nekdanje Jugoslavije, primerjalnopravni pregled UDC 342:347.44 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 81–101 KATJA ŠTEMBERGER Administrative contracts in the legal orders of countries of the former Yugoslavia Administrative contracts as a specific institute of public law are known in many European countries, including the countries of the former Yugoslavia. With the exception of Slovenia and Bosnia and Herzegovina, where this institute is accepted only at the level of theory and case law and is not regulated by law, other countries of the former Yugoslavia (Croatia, Serbia, Northern Macedonia, Montenegro and Kosovo) have, in the last twelve years, regulated the institute of administrative contracts in the General Administrative Procedure Act as part of the reform of administrative procedural legislation. Despite many similarities, there are also some differences between the regulations in each State, which are detailed in this paper. The paper focuses on the following aspects of the comparison: the definition of administrative contracts, the conditions for their conclusion, the termination and modification of administrative contracts, the protection of the interests of the counterparty and judicial protection in relation to administrative contracts. Keywords: administrative contracts, General Administrative Procedure Act, countries of the former Yugoslavia, comparative law review UDK 340.134:342.77 Pravni letopis 2021 – 2, str. 105–117 ALBIN IGLICAR Zakonodajna politika v primežu kriznih razmer Racionalna zakonodajna politika mora upoštevati objektivno družbeno stanje in objektivno mogoc domet pravnega normiranja. Šele z upoštevanjem socialnih, ekonomskih, politicnih in kulturnih razmer v globalni družbi je mogoce uspešno usmerjati družbeni razvoj s pravnimi pravili. Osnovne usmeritve zakonodajne politike so veckrat dolocene tudi v posebnih dokumentih, ki zajemajo programe državnih organov pri sprejemanju novih in noveliranju veljavnih predpisov. Zakon vsebuje splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi so dolocene pra- vice in dolžnosti pravnih subjektov.Ta normativni akt sprejema predstavniški organ v vnaprej dolocenem zakonodajnem postopku. Med krizo je utemeljen nujni zakonodajni postopek. Slediti je treba nacelu ekonomicnosti. Preuciti je treba možnosti delegirane zakonodaje. Kljucne besede: zakonodajna politika, družbena kriza, izvorna pravica, izvedena pravica, delegirana zakonodaja UDC 340.134:342.77 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 105–117 ALBIN IGLICAR Legislative policy in the grip of crisis situations Rational legal policy must take into account the objective social situation and the objectively possible scope of legal regulation. Only by taking into account the social, economic, political and cultural conditions in the global society, it is possible to successfully steer social development by way of legal rules. The basic guidelines of the legal policy are often set out in special documents, in which the programmes of state bodies for the adoption of new and amendments to existing regulations are incorporated.The statut contains general and abstract legal norms defining the rights and duties of legal entities. This normative act is adopted by a representative body in a predetermined legislative procedure. In times of crisis, an urgent procedure for passing a law is justified. The principle of economy must be followed. The possibilities for delegated legislation should be considered. Keywords: legislative policy, social crisis, original right, derived right, delegated legislation UDK 340.134:342.537 Pravni letopis 2021 – 2, str. 119–140 JURIJ GROZNIK Vprašanje transparentnosti pripravljanja idejnih zasnov in zakonskih osnutkov Vprašanje je, ali je normativni okvir sodelovanja strokovne in druge zainteresirane javnosti v fazi priprave delovnih besedil in osnutkov kot delu zakonodajnega procesa zadosten. Menim namrec, da je normativni okvir zakonodajne dejavnosti predvsem v zakonodajnem postopku (torej v parlamentarni fazi) kot delu procesa sprejemanja zakonodaje, ki se odvija v Državnem zboru, zadosten in zagotavlja visoko stopnjo transparentnosti, kar pomeni, da tudi nacelno izpolnjuje zahteve po transparentnosti. Seveda obstaja vprašanje primanjkljaja transparentnosti v predparlamentarni fazi, torej v fazi izdelave zakonodajnih predlogov oziroma delovnih besedil zakonodajnih predlogov, v kateri sodelujejo razlicna delovna telesa ter zainteresirana in druga strokovna javnost. Ob primanjkljaju transparentnosti v fazi sestave delovnih besedil zakonov, kar je posledica pomanjkljivosti normativnega okvira, je treba poudariti, da je for- malno spodbudo transparentnosti v predparlamentarnem postopku zarisala že Resolucija o normativni dejavnosti. Na razkorak med temeljnimi opredelitvami iz Resolucije o normativni dejavnosti in dejanskim stanjem pa nasprotno kažejo številne odlocitve Ustavnega sodišca Republike Slovenije, ki opozarjajo na primanjkljaj transparentnosti v dolocenih primerih nor- modajnega procesa. Kljucne besede: transparentnost, zakonodajni proces, lobiranje, zakonodajni postopek, zakonodajna sled UDC 340.134:342.537 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 119–140 JURIJ GROZNIK Transparency in the context of preparing the drafts and legislative proposals The key question of this article is whether the regulatory framework defining the participation of stakeholders and the public in the preparatory phases of the legislative process is sufficient. In my view, the framework regulating the legislative activities within the parliamentary procedure as part of the process of law adoption in the National Assembly is adequate and grants a high level of transparency, therefore in principle fulfilling the demands for transparency. However, there is a lack of transparency in the pre-parliamentary phase, i.e. in the preparation of legislative proposals or drafts involving different working bodies, stakeholders and experts. It should be noted that the transparency deficit in the phase of law drafting as a consequence of the insufficient regulatory framework has been addressed by the Resolution on Legislative Regulation. However, the gap between the principal guidelines laid down in the Resolution on Legislative Regulation and the actual situation is indicated by many decisions of the Constitutional Court of the Republic of Slovenia that pointed out the lack of transparency in certain cases of the regulatory process. Keywords: transparency, legislative process, lobbying, legislative procedure, legislative footprint UDK 340.134:328.131 Pravni letopis 2021 – 2, str. 141–158 MIRO CERAR Nastajanje zakona s perspektive (predsednika) vlade Zakonodajni proces je v demokraticnem sistemu eden najpomembnejših in najbolj kompleksnih procesov sprejemanja in uveljavljanja državnih politik in odlocitev. Vlada in njen predsednik sta v tem interaktivnem svetu prava in politike pomembna dejavnika, pri cemer sta po naravi in okolišcinah svojega delovanja primarno in pretežno osredotocena na politicna vprašanja. Za uspešnost vlade v zakonodajnem procesu morata biti med vlado, ministrstvi in pristojnimi pravnimi službami vzpostavljeni zaupanje in konstruktivno sodelovanje. V prispevku je prikazana umešcenost demokraticnega zakonodajnega procesa v razmerje med politiko in pravom, posebej pa so predstavljene tudi specificne naloge in odgovornosti vlade in predsednika vlade v tem procesu. Kljucne besede: zakonodajni proces, zakonodajni postopek, vlada, predsednik vlade, demo- kracija, pravna država, interesne skupine UDC 340.134:328.131 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 141–158 MIRO CERAR Legislative process from the perspective of the government and prime minister Legislative process in a democratic system is one of the most important and complex procesess of adopting and enacting state policies and decisions. In this field of interactions between law and politics the Government and Prime Minister are significant actors, whereby they are, according to the nature and circumstanes of their functioning, primarily and predominantely focused on the political and policy issues. If the Government is to play a successfull role in the legislative process, the trust and constructive cooperation between the Government, ministries, and competent legal servicies must be established.The article shows how the democratic legislative process is influenced by the politics and law. Moreover, it shows the specific tasks and responsibilities of the Government and Prime Minister in this process. Keywords: legislative process, legislative procedure, government, prime minister, democracy, rule of law, interest groups UDK 338.23:338.48:502.131.1 Pravni letopis 2021 – 2, str. 159–172 MARKO KOŠCAK, BECIR KECANOVIC Z uporabno etiko in regulatorno politiko k turizmu prihodnosti Pristop k obravnavi naslovne teme nekoliko odstopa od tradicionalnega nacina razmišljanja, ki z neizprosno logiko raziskovanja ni ravno naklonjeno tako širokemu povezovanju razlicnih pojmov in predmetov preucevanja. Toda ko iz sterilnega laboratorijskega okolja stopimo v stvarnost z vedno vecjo negotovostjo, tradicionalno razmišljanje ne more vec ponuditi uporabnih odgovorov. S tega vidika je bojazen pred pomisleki manjša, ce se zgledujemo po tistih, ki v danih razmerah ne cakajo najhujšega, temvec s pogledom v prihodnost išcejo uporabne rešitve, kako ta svet in planet Zemljo ohraniti ne le sedanjim, temvec tudi prihodnjim rodovom. S to nosilno mislijo trajnostnega razvoja so napredni že na poti preobrazbe, od stare k novi paradigmi. Zgodovina nas uci, da je to obsežen proces, ki zahteva povezovanje in prilagajanje stvarnim razmeram. V primerjavi s tem je prispevek Z uporabno etiko in regulatorno politiko k turizmu prihodnosti le skromna pobuda k razmisleku, kako naj vsak predlog predpisa ali drugega splošnega akta hkrati pripomore k skupnim prizadevanjem za ohranjanje velikih vrednot naravne in kulturne dedišcine kot enega od pomembnih potencialov za razvoj trajnostnega turizma. Z boljšim pravnim urejanjem pa tudi v praksi prispeva k razvoju trajnostne, vkljucujoce in varne družbe prihodnosti za vse. Kljucne besede: eticni turizem, odpornost, svetovna dedišcina, regulatorna politika, uporabna etika, trajnostni razvoj UDC 338.23:338.48:502.131.1 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 159–172 MARKO KOŠCAK, BECIR KECANOVIC With applicable ethics and regulatory policy for future tourism The approach to dealing with the title topic deviates slightly from the traditional way of thinking, which, with the relentless logic of research, is not exactly in favor of such a broad integration of different concepts and objects of study. But as we step out of a sterile laboratory environment into reality with growing uncertainty, traditional thinking can no longer offer useful answers. From this point of view, the fear of concerns is less if we follow the example of those who do not expect the worst in a given situation, but look to the future for useful solutions to preserve this world and planet Earth not only for present but also for future generations. With this core idea of sustainable development, they are already advanced on the path of transformation, from the old to the new paradigm. History teaches that this is a large-scale process that requires integration and adaptation to real conditions. In comparison, the contribution of Applied Ethics and a Resilient Regulatory Policy to the Tourism of the Future is only a modest initiative to consider how any proposal for a regulation or other general act should at the same time contribute to joint efforts to preserve the great values of natural and cultural heritage, as important potential for the development of sustainable tourism.Through better regulation, it also contributes in practice to the development of a sustainable, inclusive and secure society for all. Keywords: ethical tourism, resilience, world heritage, regulatory policy, applied ethics, sustainable development UDK 351.78:621.39 Pravni letopis 2021 – 2, str. 173–182 ANA ROBNIK Jezikovni in normativni izzivi pri storitvah in aplikacijah v omrežjih 5G na podrocju javne varnosti, zašcite in reševanja Zagotavljanje javne varnosti, zašcita pred naravnimi in drugimi nesrecami ter ucinkovito reševanje ljudi in premoženja v primeru nesrec so med prednostnimi nalogami države in njene odgovornosti za obstoj družbe. V današnjem casu svetovnih in cezmejnih groženj je to treba celovito obravnavati. Z vidika naslovne teme tega prispevka pomeni tudi primerno skrb za pripravo dolgorocno sprejemljivih rešitev za jezikovno in normativno ureditev tega podrocja. Prispevek predstavlja, kako smo se tega lotili v raziskovalnem projektu 5GVarnost, v katerem smo se ukvarjali z zelo razlicnimi jezikovnimi in normativnimi izzivi, povezanimi s tehnološko, regulatorno, sociološko in družbeno obarvanimi izzivi ter njihovim medsebojnim vplivom. Rešitve s tega podrocja bodo prispevale k razvoju trajnostne, odporne, vkljucujoce in varne družbe prihodnosti. Kljucne besede: javna varnost, zašcita in reševanje, vkljucujoca in varna družba, jezikovni izziv, normativni izziv UDC 351.78:621.39 Pravni letopis 2021 – 2, pp. 173–182 ANA ROBNIK Linguistic and normative challenges of 5G services and applications in the field of public protection and disaster relief Ensuring public safety, protection against natural and other disasters, and the effective rescue of people and property in the event of a disaster is one of the priorities of the state and its responsibility for the existence of society. In today’s time of global and cross-border threats, these matters need to be addressed comprehensively. In view of the main topic of this article, it also emphasises an appropriate care for the preparation of suitable and long-term solutions for the linguistic and normative regulation of this field. The article presents how we approached this challenge within the 5GSafety research project, in which we faced a wide range of linguistic and normative challenges related to technological, regulatory, sociological and socially coloured challenges, and their mutual influence. Solutions in this area will contribute to the development of a sustainable, resilient, inclusive, and safe society of the future. Keywords: public safety, protection and disaster relief, inclusive and safe society, language challenge, normative challenge.