A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? 6 ALI RES PLAČUJEMO NAJVIŠJE DAVKE? Jože Mencinger Primerjave davčnih prihodkov Slovenije s davčnimi prihodki članic EU kažejo, da je Slovenija je tudi na prihodkovni strani javnih financ povsem »evropska«; delež skupnih davčnih prihodkov je približno tolikšen kot v ostalih članicah EU. Po deležu posrednih davkov Slovenija nekoliko prehiteva, kar ne govori v prid povečanja DDV ali trošarin, po deležu neposrednih davkov pa močno zaostaja za povprečjem EU, kar govori v prid povečanja progresivnosti in dviga davčne stopnje na dobiček. Možnosti za dvig prispevnih stopenj za socialno varnost ni, saj je Slovenija že zdaj med državami z najvišjimi deleži; ima celo najvišji delež plačil delojemalcev. Davčni prihodki spremljajo gibanja BDP; skupni davčni prihodki so se lani še zmanjševali, prihodki od posrednih davkov pa počasi naraščali. Pot do vrnitve davčnih prihodkov na nominalno raven pred krizo bo brez posegov v davčne stopnje ali novih davkov vseeno dolgotrajna. 1. Uvod Članka »Manj za uradnike, vojake in policiste, več za učitelje, zdravnike, kulturnike in socialo« (GG 428) ter »Proračunski memorandum, javni dolg in izhod iz krize« (GG 431) sta se ukvarjala z odhodkovno stranjo javnih financ. Primerjava z drugimi gospodarstvi EU je pokazala, da so delež javnega sektorja v BDP, primanjkljaj in javni dolg v Sloveniji povsem »evropski«. Struktura funkcionalnih javnih izdatkov se (z izjemo stanovanjske dejavnosti) le malo razlikuje od povprečne strukture v EU27; nadpovprečni so izdatki za »dobre« dejavnosti države (izobraževanje, rekreacija, kultura, zdravstvo in socialna varnost), podpovprečni pa izdatki za »slabe« (državna uprava, vojska, policija in posegi v gospodarstvo). Tudi krizna javnofinančna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost; slovenski »krizni« primanjkljaj je povsem »evropski«, javni dolg naj bi po podatkih Evropske komisije, kljub velikemu povečanju v krizi, letos ostal daleč pod povprečjem EU27. Hitra konsolidacija primanjkljaja in javnega dolga s krčenjem javnih izdatkov zato ni smiselna, saj so za zdajšnje stanje v gospodarstvu in oživljanje gospodarske aktivnosti mnogo usodnejše zadolženost podjetij, premajhno domače povpraševanje, zadolženost bank v tujini, stagnacija depozitov ter prehitro zaostrovanje kapitalske ustreznosti bank. 7 A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? 2. Davčni prihodki v Sloveniji in EU Med naše splošno znane »resnice« sodijo prevelik delež javnega sektorja, njegova neučinkovitost in zapravljivost države; mednje sodi tudi rekordno obdavčenje. To »resnico« spremlja zatrjevanje, da bi znižanje davkov povečalo konkurenčnost in zagotovilo malone takojšen izhod iz krize. V to so prepričani predvsem »delodajalci«, ki naj bi znižanje stroškov dela in temu ustrezno povečanje deleža kapitala nemudoma pretvorili v tehnološke posodobitve in povečano zaposlovanje. Dogajanja v preteklosti in empirični podatki za druge države tega ne potrjujejo1. V nadaljevanju se ukvarjamo le s prihodkovno stranjo javnega sektorja. Deleži in struktura davčnih prihodkov v BDP v letu 2009 za članice EU so prikazani v Tabeli 1. Najvišji delež v BDP so skupni davčni prihodki s 47.9 odstotki imeli na Danskem, sledila je Švedska; več kot 40 odstotni delež davčnih prihodkov v BDP so imele še Finska, Avstrija, Belgija, Italija in Francija. Najnižji so bili skupni davčni prihodki v Latviji; nižji od 30 odstotkov pa so bili še na Irskem, v Litvi, v Romuniji, na Slovaškem in v Bolgariji. Slovenija je s 37.3 odstotki nekoliko prehitela enostavno povprečje, ki je bilo 35.67 odstotka, in malo zaostala za ponderiranim povprečjem EU27 (po podatkih Eurostata), ki je bilo 38.4 odstotkov. 1 Prav obratno, večj i delež bruto dobičkov v BDP v državah EU je t rdno povezan z manjš im deležem izdatkov za raz iskave in razvoj . Čeprav gre za nepr istno zvezo ( tako delež dobičkov kot delež izdatkov za raz iskave in razvoj sta povezana s stopnjo razvi tost i ) n i mogoče spregledat i , da je negat ivni koef ic ient korelaci je med deležem bruto dobičkov in deležem izdatkov za raz iskave in razvoj č lanic EU v razdobju 2001-2009 v isok in s igni f ikanten A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? 8 Tabela 1 Davčni prihodki članic EU2 v letu 20093 (deleži v BDP) davčni prihodki davki na proiz- vodnjo in uvoz davki na dohodke in premoženje prispevki za socialno varnost skupaj delodajalci delojemalci EU27 38.4 12.9 12.3 13.1 7.5 3,9 Belgija 42.9 12.6 15.2 14.4 8.8 4.3 Bolgarija 28.6 15.1 5.6 7.7 4.6 2.6 Češka 34.2 11.4 7.4 15.4 9.7 3.1 Danska 47.9 16.9 30.0 1.0 0.0 1.0 Nemčija 39.7 12.7 10.8 16.0 6.7 6.3 Irska 28.0 11.3 10.7 5.8 3.3 2.3 Grčija 30.1 11.2 8.3 10.4 4.7 3.8 Španija 30.2 8.7 9.6 12.4 8.7 1.9 Francija 41.4 14.9 9.8 16.6 11.2 4.1 Italija 42.9 13.6 14.6 13.9 9.5 2.6 Ciper 34.9 15.1 11.2 8.6 5.9 2.4 Latvija 26.4 10.7 7.2 8.5 6.2 2.3 Litva 29.0 11.4 6.0 11.7 8.6 2.6 Luksemburg 37.0 11.7 13.9 11.2 4.8 5.1 Madžarska 39.2 16.3 9.8 13.0 9.1 3.2 Malta 33.9 13.9 13.6 6.0 2.7 2.7 Nizozemska 37.8 11.9 11.8 13.8 4.9 5.9 Avstrija 42.6 14.7 12.8 15.0 7.0 6.2 Poljska 31.6 12.8 7.4 11.3 4.6 4.2 Portugalska 30.8 12.7 9.1 9.0 5.0 3.6 Romunija 26.9 10.8 6.5 9.6 6.0 3.3 Slovenija 37.3 14.1 8.4 15.0 5.8 7.8 Slovaška 28.5 10.3 5.5 12.7 6.9 3.0 Finska 43.0 13.5 16.2 13.0 9.5 2.5 Švedska 47.0 18.8 19.7 8.5 8.2 0.1 V. Britanija 35.7 11.7 15.7 7.9 4.5 3.2 povprečje 35.67 13.03 11.41 11.09 6.42 3.47 st. odklon 1.90 2.27 5.28 3.72 2.57 3.43 KV 0.05 0.17 0.46 0.28 0.40 0.99 Vir : Eurostat , lastni izračuni 2 Estoni ja je izpuščena, saj podatki Eurostata o davkih v Estoni j i nesmiselni ; vs i davčni pr ihodki skupaj naj b i znašal i manj kot 1 odstotek BDP? 3 Leto 2009 je s icer kr izno, vendar osnovne znači lnost i razmeri j med državami niso drugačne kot v »normalnih« časih 2001-2008. 9 A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? Poleg skupnih davčnih prihodkov so v Tabeli 1 in na Slikah 1a, 1b in 2 prikazani deleži treh velikih skupin davčnih prihodkov: (1) prihodki od posrednih davkov, oziroma davkov na proizvodnjo in uvoz (najpomembnejši v tej skupini so DDV in trošarine), (2) prihodki od neposrednih davkov oziroma davkov na dohodek in premoženje (dohodnina in davek na dohodke družb) ter (3) prispevki za socialno varnost, ki se delijo na prispevke delodajalcev in prispevke delojemalcev4. V tabeli so v prvi vrstici prikazani podatki za EU27, kakor jih objavlja Eurostat, na dnu tabele pa ne-tehtano povprečje, standardni odklon in koeficient variacije, ki so izračunani iz podatkov šestindvajsetih članic EU (izpuščena je Estonija). Slika 1a Davčni prihodki in davki na proizvodnjo in uvoz v 2009 (deleži v BDP) 0 10 20 30 40 50 0 4 8 12 16 20 BE BE BG BG CZ CZ DK DK SI SI SK SK FI FI SE SE VB VB RO RO PTPL PTPL AT AT NL NL MT MT HU LU LT LA LA LT HU LU DE DE IR GR SP FR IT CY IR GR SP FR IT CY % BDP % BDP DAVČNI PRIHODKI DAVKI NA PRODUKCIJO IN UVOZ Vir : Tabela 1 4 Struktura davčnih pr ihodkov je določena speci f ično ureditv i jo v posamezni državi ; tako ima Danska, k i ima najv iš je skupne davčne pr ihodke v BDP in deleč najv iš je davke na dohodke in premoženje, najniž je pr ispevke za socialno varnost : od delodajalcev j ih ne pobira, pr ispevki delo jemalcev pa so le odstotek BDP. A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? 10 Slika 1b Davki na dohodke in premoženje ter prispevki za socialno varnost 0 4 8 12 16 20 24 28 32 0 4 8 12 16 20 DK DK BE BE BG BG CZ CZ DE DE IR IR GR SP FR IT CY LA LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE VB GR SP FR IT CY LA LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SEVB % BDP % BDP DAVKI NA DOHODKE IN PREMOŽENJE PRISPEVKI ZA SOCIALNO VARNOST Vir : Tabela 1 Variabilnost deležev posrednih davkov je najmanjša, kar je razumljivo. V letu 2009 so se gibali med 16.9 na Danskem in 8.7 odstotki v Španiji; Slovenija je v tej skupini davkov s 14.1 odstotki za dobro odstotno točko prehitevala povprečji 13.0 oziroma 12.9 odstotkov BDP. Neposredni davki (davki na dohodke in premoženje) so bili s 30 odstotki daleč najvišji na Danskem, najnižji pa na Slovaškem in v Bolgariji; Slovenija je z 8.4 odstotki kar za 3 odstotne točke zaostajala za povprečjem in malone štiri za ponderiranim povprečjem EU27. Prispevki za socialno varnost so bili s 16.6 odstotki najvišji v Franciji, le nekoliko nižji v Nemčiji, ki so ji sledile Češka s 15.4 ter Avstrija in Slovenija s 15 odstotki; Danska je z le 1 odstotkom druga skrajnost. Delodajalci za socialno varnost v večini članic plačujejo precej več kot delojemalci, saj je povprečen delež prvih 6.42 oziroma 7.5 odstotka BDP, povprečen delež drugih pa le 3.47 oziroma 3.9 odstotka BDP. Slovenija je precej drugačna, saj je po deležu, ki ga plačujejo delojemalci s 7.8 odstotki BDP na vrhu lestvice, ki ga za socialno varnost plačujejo 11 A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? delojemalci v EU; enostavno povprečje znaša 3.47, ponderirano pa 3.90 odstotka BDP. Podatki v Tabeli 1 ter Slike 1a, 1b in 2 ne potrjujejo prepričanja »delodajalcev« in velikega dela ekonomistov o prevelikih davčnih obremenitvah in še manj o preveliki progresivnosti davkov v Sloveniji. Skupni davčni prihodki so bili v letu 2009 sicer nekoliko višji od povprečja šestindvajsetih držav, zaostajali pa so za ponderiranim povprečjem EU27. Slika 2 Prispevki za socialno varnost 0 2 4 6 8 10 12 0 1 2 3 4 5 6 7 8 BE BG CZ DK DE IR GR SP FR IT CY LA LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE VB SI DK BE BG CZ DE SP IR GR FR IT CY LA LT LU HU MT NL AT PL PT RO SK FI SE VB % BDP % BDP povprečje EU povprečje EU PRISPEVKI DELODAJALCEV PRISPEVKI DELOJEMALCEV Vir : Tabela 1 Po deležu posrednih davkov, to je davkov na proizvodnjo in uvoz (DDV in trošarine) Slovenija presega povprečje v EU in je na osmem mestu, po deležu neposrednih davkov (dohodnina, davek na dohodek) pa močno zaostaja, saj je z 8.4 odstotki na osemnajstem mestu. Relativno najviše je Slovenija po prispevkih za socialno varnost, saj z Avstrijo deli četrto oziroma peto mesto. Pri tem močno zaostaja po deležu, ki ga plačujejo delodajalci, kjer je pa šele na sedemnajstem mestu, prva pa je po deležu, ki ga plačujejo delojemalci5. 5 Ne gre spregledat i , da gre pr i razdel i tv i med davki in pr ispevki ter med pr ispevki delodajalcev in pr ispevki delo jemalcev bol j za formalne kot dejanske raz l ike. A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? 12 Primerjave davčnih prihodkov Slovenije s davčnimi prihodki članic EU na hitro omogočajo naslednje trditve • Slovenija je tudi po značilnostih prihodkovne strani javnih financ povsem »evropska«; delež skupnih davčnih prihodkov v BDP je približno tolikšen kot v ostalih članicah EU. • Po deležu posrednih davkov v BDP Slovenija prehiteva povprečje, kar ne govori v prid povečanja DDV ali trošarin. • Po deležu neposrednih davkov v BDP Slovenija močno zaostaja za povprečjem EU, kar govori v prid povečanja progresivnosti in dviga davčne stopnje na dobiček. • Možnosti za dvig prispevnih stopenj za socialno varnost ni, saj je po skupnih prispevkih za socialno varnost Slovenija med državami z najvišjimi deleži; veljalo pa bi razmisliti o znižanju prispevkov delojemalcev in zvišanje prispevkov delodajalcev. 3. Davčni prihodki v kriznem razdobju Davčni prihodki so močno vezani na gospodarsko aktivnost, saj ob nespremenjenih stopnjah večina davčnih osnov odraža gospodarska dogajanja oziroma gibanja gospodarske aktivnosti; posredni davki (DDV in trošarine) so vezani na vrednost transakcij v gospodarstvu, neposredni (dohodnina, davki na dobiček, prispevki za socialno varnost) pa na dohodke prebivalstva in dobičke podjetij. Tabela 2 Davčni prihodki in BDP v kriznem razdobju Davčni prihodki Neposredni davki Posredni davki BDP mil.€ rast mil. € rast mil. € rast mil. € rast 2006/I 2819 4.41 1892 4.62 917 3.40 7036 7.81 II 3271 15.01 2382 19.45 876 4.35 7923 6.53 III 2935 4.08 1985 6.42 939 -0.69 7995 8.72 IV 3368 8.02 2201 5.26 1151 13.40 8102 8.87 2007/I 3003 6.53 1995 5.44 986 7.52 7852 11.59 II 3361 2.75 2405 0.97 926 5.71 8792 10.97 III 3294 12.23 2159 8.77 1102 17.36 8986 12.40 IV 3761 11.67 2432 10.50 1298 12.77 8939 10.34 2008/I 3306 10.09 2212 10.88 1069 8.42 8709 10.92 II 3893 15.83 2724 13.26 1135 22.57 9652 9.78 III 3641 10.53 2436 12.83 1174 6.53 9691 7.85 IV 3843 2.18 2587 6.37 1226 -5.55 9253 3.51 2009/I 3255 -1.54 2262 2.26 970 -9.26 8387 -3.69 II 3354 -13.85 2213 -18.76 1112 -2.03 9068 -6.05 III 3488 -4.20 2321 -4.72 1150 -2.04 9038 -6.73 IV 3637 -5.36 2399 -7.27 1217 -0.73 8891 -3.91 2010/! 3185 -2.15 2183 -3.49 983 1.34 8325 -0.74 II 3385 0.92 2225 0.54 1135 2.07 9375 3.39 III 3398 -2.58 2179 -6.12 1196 4.00 9358 3.54 IV 3685 1.32 2400 0.04 1260 3.53 Vir podatkov: SURS, Bi l ten MF, lastni izračuni Pr ipombe: medletne stopnje rast i 13 A L I R E S P L A Č U J E M O N A J V I Š J E DAV K E ? Na relativno dinamiko davkov vplivajo še njihova progresivnost in zaostajanje ali prehitevanje vplačil davkov za transakcijami oziroma tokovi dohodkov6. Gibanje javnofinančnih prihodkov in nominalnega bruto domačega produkta po kvartalih od 2006 do 2010 je prikazano v Tabeli 2, stopnje rasti pa tudi na Sliki 3. Slika 3 Davčni prihodki v kriznem razdobju (medletne stopnje rasti) -15 -10 -5 0 5 10 15 20 2006 2007 2008 2009 2010 -20 -10 0 10 20 30 2006 2007 2008 2009 2010 % % BDP davki posredni neposredni Slika 3 potrjuje, da so »krizni« davčni prihodki bolj ali manj spremljali krčenje BDP. Upad davčnih prihodkov je bil največji v drugem kvartalu 2009, ko so se skupni davčni prihodki skrčili za 14 odstotkov, prihodki od neposrednih davkov in prispevkov pa celo za 19 odstotkov, medtem ko so se posredni davki najbolj skrčili v prvem kvartalu 2009. V lanskem letu so se skupni davčni prihodki še zmanjševali, posredni davki pa so z rastjo gospodarske aktivnosti začeli postopoma naraščati. Do vrnitve na nominalno raven pred krizo bo brez posegov v davčne stopnje preteklo še precej časa, kar ponovno postavlja pod vprašanje smiselnost hitre javnofinančne konsolidacije samo na odhodkovni strani. 6 Granger jev test kavzalnost i s icer kaže na empir ično zaostajanje rast i skupnih , posrednih in neposrednih davkov za g ibanj i BDP (ustrezni koef ic ient i zavračanja hipoteze, da rast produkta ne vpl iva na rast davkov, so v vseh treh pr imer ih s igni f ikantni ) , vendar resnejša ekonometr ična anal iza zaostajanja vplači l davkov ni predmet tega č lanka.