Izdajanje uredb po 6. januarju 1929. 15S
Izdajanje uredb po 6. januarju 1929.
Dr. Joso Jurkovič.
Ta deskriptivna skica, ki naj poda sedanje pravno stanje glede izdajanja uredb, ne more imeti namena, da bi se bavila s sporno teorijo o uredbah vobče, ali s teorijo o razmejitvi kroga med uredbo in zakonom. Z označbami »pravne« in »upravne«' uredbe ni mišljena opredeHtev uredb v smislu LabandsJellinekovega razlikovanja med »pravnimi« in »admis nistrativnimi'' uredbami, »pravna« uredba pomeni marveč: uredbe, ki ji je izrecno dana moč zakona, ali ki spreminja zakon. To je najbolj razvidno na konkretnih primerih. Vse druge uredbe kakor n. pr. izvršilne, organizatorne naj se imenujejo s skupno označbo upravne.
Terminologija se še vedno tako izmenjava, da se da pomen in razlika posameznih označb večkrat bolj občutiti kot pa doumeti. Tako določa n. pr. čl. 73 zakona o notranji upravi z dne 19. junija 1929 celo, da sme sreski načelnik »prevzeti z uredbo (!) vsak čas kazensko oblast vobče ali za poedine grane od občine zase, če ...« (Sreski načelnik može uredbom u svako doba kaznenu vlast u opšte ili za poedine grane od opštine preuzeti za sebe, ako . . .)
Izdajanje uredb je bilo urejeno v vidovdanski ustavi splošno v čl. 94. ter specialno v čl. 114., 119., 135. V 1. od= stavku čl. 94. omenjene uredbe so bile upravne uredbe. Tako njih izdajanje kakor kavtele za njih izdajanje so razumljive same ob sebi. Kajti če je naloga upravne oblasti izvrševanje zakonov, mora imeti upravna oblast pravico, izdajati ured= be, potrebne za izvršitev zakonov. Iz hierarhije norm pa sledi, da uredba ne sme derogirati zakon, kajti problem je tukaj bistveno različen od problema protiustavnega zakona.
156 Izdajanje uredb po 6. januarju 1929.
Med upravn.; uredbe je šteti tudi uredbo čl. 119. vidovdanske ustave glede formiranja vojaških edinic. V 2. odst. čl. 94. ter v čl. 114. in 135. vidovdanske ustave omenjene uredbe so bile pravne uredbe. V 2. odst. čl. 94. omenjene uredbe izrecno pravijo, da imajo zakonsko moč, dočim so v čl. 114. in 135. omenjene uredbe v bistvu, četudi ne po imenu, zasilne uredbe, ker se izdajajo samo v primeru, če zakonodajna oblast ne reši te materije z zakonom. Razloček med temi pravnimi uredbami pa je bil ta, da je narodna skupščina uredbe, ome? njene v 2. odstavku čl. 94. utegnila razveljaviti z navadno resolucijo.
Ker je bilo samo glede uredb, omenjenih v čl. 114. in 135. v ustavi določeno, kdo jih izdaja oziroma izda, ne pa tudi glede uredb v 2. odst. čl. 94., je vprašanje, kdo je smel izdajati te uredbe. Da jih je smel izdajati kralj kot vrhovni šef uprave, ni dvomno, sicer pa se je moralo smatrati, da bo vsakokratno zakonsko pooblastilo določilo uredbodajca.
Kako je urejena materija izdajanja uredb po 6. januarju 1929 in kakšne vrste uredb imamo?
Nositelj vse oblasti v državi je kralj ter vrše predsednik ministrskega sveta in ministri posle z njegovim pooblastilom (čl. 15. zakona o kraljevski oblasti in vrhovni državni upravi z dne 6. januarja 1929). Ministri izvršujejo upravno oblast za poedine upravne panoge (čl. 19. istega zakona). Vrhovni državni upravi načeluje predsednik ministrskega sveta (čl. 2. zakona o ureditvi vrhovne državne uprave z dne 31. marca 1929).
Kakšna je pristojnost predsednika ministrskega sveta glede izdajanja uredb? Poglejmo pozitivne določbe nekaterih zakonov. Čl. 5. in 6. zakona o ureditvi vrhovne državne uprave določata, da predpiše predsednik ministrskega sveta z uredbo število oddelkov, njih naziv in pristoj? nost, in sicer o administrativnem poslovanju pri vseh mU nistrstvih. On odloča v sporih, če se notranji minister ne strinja z uredbo, pravilnikom ali načelnimi navodili resort= nega ministra, s katerim se nalagajo oblastvom obče uprave dolžnosti ali dajejo organom občne uprave predpisi glede postopanja (čl. 2. zakona o notranji upravi z dne 19. junija 1929), on predpiše uredbo o ustroju in poslovanju central? nega tiskovnega urada, ki je očividno ustanovljen za vse resorte (čl. 1. zakona o centralnem tiskovnem uradu z dne 18. aprila 1929).
Predsednik ministrskega sveta pa utegne biti vezan pri izdajanju uredb na predloge posameznih ministrov. Tako določa čl. 191. zakona o notranji upravi, da sme prenesti predsednik ministrskega sveta v svrho izenačenja uprave
Izdajanje uredb po f>. januarju 1929. 157'
V roku petih let na soglasni predlog resortnega ministra in ministra za notranje posle z uredbo poedine posle, ki spa? dajo v pristojnost občnih upravnih oblastev druge stopnje, na oblastva prve stopnje in obratno, posle iz pristojnosti ministra na občna upravna oblastva druge stopnje, posle iz pristojnosti državnih oblastev na samoupravne naprave in obratno.
Pri ministrih je razlikovati troje vrst uredb: uredbe, ki jih izdajajo soglasno s predsednikom ministrskega sveta, uredbe, ki jih izdajajo ministri v soglasnosti z drugim mu nistrom aH z drugimi faktorji, in uredbe, ki jih izdajajo ministri sami.
Pristanek predsednika ministrskega sveta je potreben n. pr. za uredbo o delitvi oddelkov posameznih ministrstev na odseke (čl. 5. zakona o ureditvi vrhovne državne uprave), za uredbo glede spajanja in ustvarjanja novih občin, izlo« čevanje krajev iz ene občine in vključevanje v drugo občino, za odrejanje naziva in sedeža občin (čl. 1. zakona o spre? membah in dopolnitvah v zakonih o občinah z dne 12. fe? bruarja 1929), za uredbo ministra za poljedelstvo glede prilagoditve gotovih členov zakona o kmetijskem kreditu, zakona o privilegirani agrarni banki (čl. 67. zakona o privi? legirani agrarni banki z dne 16. aprila 1929), za uredbo, ki jo predpiše vsak minister za ureditev svojega ministrstva (čl. 1. zakona o ustroju državne uprave z dne 8. junija 1929), za uredbo ministra notranjih del glede izpremembe območij, mej in sedežev srezov (čl. 190. zakona o notranji upravi). Minister za notranje posle mora dobiti pristanek predsed? nika ministrskega sveta za odločbo glede razvrstitve izvest? nih srezov v okrožne inšpektorate. Minister za finance mora
'^'iziposlovati pristanek predsednika ministrskega sveta za uredbo glede sprememb v zakonu in proračunu za 1. 1929/30 (§§ 20., 26. zakona o nazivu in razdelitvi kraljevine na upravna območja z dne 3. oktobra 1929).
Poleg pristanka predsednika ministrskega sveta je po?
"''tteben ministru za notranje posle sporazum z ministrom za finance za uredbo, s katero se določi imovina in odredi, kako naj se upravljajo dohodki dosedanjih oblasti in po« edinih oblastnih naprav (§ 23. zakona o nazivu in razdelitvi kraljevine na upravna območja). Za pravilnik ministra za socialno politiko o izvrševanju javnih del je potreben spo? razum komiteta za javna dela (čl. 6. zakona o nujnem izvajanju javnih del in pomoči v siromašnih krajinah, oško? dovanih po elementarnih nezgodah, z dne 21. januarja 1929). Poleg sporazuma z ministrom za poljedelstvo mora minister za trgovino in  industrijo zaslišati gospodarske zbornice,
158 Izdajanje uredb po 6. januarju 1929.
glavne zadružne zveze ter društva izvoznikov in kmetoval? cev, preden predpiše uredbe, pravilnike ali naredbe glede spravljanja kmetijskih pridelkov in njih izvažanja iz države 1. zakona o kontroli kmetijskih pridelkov, namenjenih za izvoz, z dne 18. novembra 1929). Minister pravde predpiše uredbo o izvrševanju zakona o pravoslavni cerkvi po pred? logih arhijerejskega sinoda (§ 25. zakona o pravoslavni cerkvi z dne 8. novembra 1929).
Ministri sami kot šefi posameznih resortov smejo iz? dajati organizacijske uredbe, kolikor niso pridržane pred? sedniku ministrskega sveta, in izvršilne naredbe k zakonom, kolikor ni potreben za te uredbe pristanek še kakega dru? gega faktorja.
Glede organizacijskih uredb določa čl. 2. zakona o c^reditvi vrhovne državne uprave, da spada v pristojnost vsakega ministra organiziranje državnih oblastev, vrhovno vodstvo celokupne administracije in vrhovno nadzorstvo nad upravnimi oblastvi. Po zakonu o notranji upravi odredi minister za notranje posle z uredbo področje in območje državnih krajevnih policijskih oblastev (čl. 55.), ustroj in področje poedinih vrst državnih krajevnih policijskih obla? stev (čl. 56.), območje in število mestnih okrajev uprave mesta Beograda, način vršitve policijske službe v občinah, kjer ni državnih krajevnih (pohcijskih oblastev (čl. 63.), pred? piše pravilnik o organizaciji, delovanju in poslovnem redu banskega sveta (§ 26. zakona o banski upravi z dne 7. no? vembra 1929), predpiše z uredbo ustroj in področje uiprave mesta Beograda (§ 57. zakona o banski upravi).
Glede izvršilnih uredb k zakonom naj bodo navedene sledeče zakonite določbe: minister za finance predpiše pra? vilnik za izvrševanje zakona o trošarini, taksah in pristoj? binah (čl. 15. zakona o izpremembah in dopolnitvah v za? konu o državni trošarini, taksah in pristojbinah z dne 10. aprila 1929), minister za socialno politiko in narodno zdravje izda potrebne naredbe za izvrševanje zakona o stanovanjih (§ 12. zakona o stanovanjih z dne 27. aprila 1929), minister za finance predpiše natančnejše odredbe za izvrševanje zakona o organizaciji finančne uprave (§ 127. zakona o organizaciji finančne uprave z dne 7. decembra 1929).
Oblastva občne uprave smejo izdajati odredbe, nared? be in pravilnike. Tako določa zakon o banski upravi, da načeluje ban banski upravi ter je odgovoren za odredbe,, ki jih izda v mejah svoje pristojnosti (§ 1.); ban sme izdajati v mejah zakonov in uredb pravilnike o poslovanju zavodov, ki se osnavljajo in upravljajo v okviru samostalnega pod?
Izdajanje uredb po 6. januarju 1929. 159
ročja, in odredbe o upravljanju imovine občin in banovine (§ 27.). Pravilnike, izdane v smislu § 27. zakona o banski upravi, odobruje minister za notranje posle sporazumno z resortnimi ministri (§ 28. zakona o banski upravi). Ban ureja po odobritvi ministra za finance s pravilniki banovinske pristojbine in samostalne banovinske davščine (§ 65. zakona o banski upravi). V smislu čl. 67. zakona o notranji upravi so oblastva občne uprave pooblaščena, da ohranijo mir, varnost, red, varnost prometa, zdravje ljudi in živali in javno moralo, izdajati potrebne naloge in prepovedi tako v obliki naredb občnega pomena, kakor v obliki naredb za posamezne primere. Ce izdajajo naredbe oblastva prve stopnje, je treba izposlovati zanje pristanek oblastva druge stopnje. V nujnih primerih pa se sme izdati naredba tudi brez tega pristanka, vendar je treba takoj zaprositi zanj.
Po tem skiciranem pregledu pozitivnih zakonskih določb bi bilo izdajanje uredb urejeno tako«le:
Predsednik ministrskega sveta kot vrhovni šef uprave, ki ima nalogo, da vzdržuje edinstvo in enotnost vlade in uprave, izdaja organizacijske uredbe, ki se tičejo skupne organizacije celotne uprave, ministri kot šefi posameznih resortov izdajajo organizacijske uredbe, ki se nanašajo na specialno organizacijo posameznih resortov. Zato je treba vobče soglasnosti resortnega ministra za uredbe predsednika ministrskega sveta in soglasnosti predsednika ministrskega sveta za uredbe resortnega ministra, kjer se tiče predmet uredbe sicer organizacije posameznega ministrstva, a je zaeno tangirana z uredbo ce otna vrhovna uprava.
Izdajanje izvršilnih uredb k zakonom spada v področje ministrov. To sledi iz smisla institucije ministrstev ter iz prakse posameznih zakonov.
Glede obeh vrst uredb pa se mora smatrati, da jih v pomanjkanju pozitivnih določb izdaja predsednik ministr« skega sveta. To sledi iz čl. 7. zakona o ureditvi vrhovne državne uprave, ki določa, da načeluje vrhovni državni upravi predsednik ministrskega sveta.
Naredbe, nalogi in prepovedi, ki jih izdajajo oblastva druge in prve stopnje, so v zakonu določene z navedbo namena teh ukrepov; pravilniki, ki jih izdajajo oblastva druge stopnje, morajo biti odobreni po ministru.
Iz doslej navedenega se ne vidi, ali izdaja vrhovna državna uprava samo upravne uredbe, ali izdaja tudi pravne.
Že čl. 1. zakona o vrhovnem zakonodajnem svetu in komisijah strokovnjakov pri ministrstvu pravde z dne 31. januarja 1929 določa, da pregleduje in ocenja vrhovni zakonodajni svet projekte zakonov kakor tudi uredbe in
160     Tožbe radi opuščenega nepravilnega pokojn.  zavarovanja.
pravilnike z zakonsko močjo. Cl. 1. zakona o prisegah in obljubah z dne 16. februarja 1929 določa, da predpiše vsak minister za svoje področje besedilo priseg in obljub z uredbo z zakonsko močjo. Minister za notranje posle predpiše z uredbami, ki jim gre z as konska moč, ustroj in področje poedinih vrst državnih krajevnih policijskih oblastev ali poedinih vrst teh oblastev (čl. 56. zakona o notranji uipravi). Po § 26. zakona o nazivu in razdelitvi kraljevine na območja izvrši minister za finance soglasno s predsednikom ministrskega sveta z uredbo izpremembe v zakonu in proračunu za 1. 1929/1930.
Že iz teh primerov se vidi, da izdaja upravna oblast tudi pravne uredbe.
Terminologija se, kakor že navedeno, tako menjava, da ni mogoča nobena točna razmejitev med posameznimi poj« mi. Mogoče je vobče razHka med največkrat rabljenimi označbami uredbe, naredbe, odredbe in pravilnika ta, da vsebuje uredba predvsem splošne izvršilne norme, pri na= redbi in zlasti odredbi pa gre bolj za konkretizacijo norme na posamezne primere, tako da prevladuje tukaj značaj ukrepa; pravilnik pa bi vseboval predvsem organizacijske norme. Po tej razmejitvi bi bilo subsumirati v smislu Laband= Jellinekove teorije uredbe, naredbe in odredbe pod pravne, pravilnike pa pod upravne naredbe. Za prakso pa bi bila ta razdelitev celo tedaj, če bi bila pravilna, brez pomena, ker je premalo opredeljena.