DRUŽBENI PRAVOBRANILEC SAMOUPRAVLJANJA LJUBLJANA KADROVSKA STANOVANJA, KAOROVSKA STANOVANJSKA POSOJILA: ocena zakonitosti pri normiranju in uporabi instituta prediogi Družbeni pravobranilci samoupravljanja smo si planirali nalogo »reševanje kadrovskih stanovanjskih vprašanj«, s ciljem, da ugoto-vimo pomen opazovanja instituta v zdruienem delu, obseg njegove uporabe ter odstopanja konkretnih rešitev od tiste vsebine, ki je po presoji sodišč zakonito in ustavno ter ne ruši enakopravnosti delavcev v združenem delu. Zavedamo se izjemnega pomena vrhunskih strokovnjakov pri načrtovanju in izvrševanju strategije razvoja organizacije združe-nega dela pa tudi pri izstopanju najodgovornejših strokovnih in družbenopolitičnih funkcij v občini. Prav tako se zavedamo, da je ambiciozno zastavljeno kadrovsko politiko pogosto nemogoče izpolniti brez sočasnega reševanja stanovanjskih vprašanj vrhun-skih strokovnjakov, bodisi z dodeljevanjem t. i. kadrovskih stano-vanj bodisi z odobravanjem t. i. kadrovskih stanovajskih posojil. V interesu varovanja družbene lastnine pa smo prav družbeni pravobranilci tisti, ki naj z ocenjevanjem dejanskih razmer pripo-moremo h krepitvi zakonitosti in k odpravljanju neenakosti pri uživanju posameznih pravic iz dela. Družbeni pravobranilec samoupravljanja Ljubljana je ocenjeval zakonitost samoupravne normativne ureditve in zakonitosti postopkov dodeljevanja tega dela družbenih sredstev v 158 družbe-nih pravnih subjektih v petih ljubljanskih občinah ter v Litiji in Grosuplju. I. Družbeni pravobranilec samoupravljanja Ljubljana seznanja delegate zbora združenega dela občinske skupščine s svojimi ugo-tovitvami ter v interesu varovanja družbene lastnine in samouprav-nih pravic delovnih ljudi zboru združenega dela predlaga, da - obravnava predloženo oceno, - sprejme konkretne sklepe v smislu oblikovanih predlogov. n. Pravne podlage za normiranje in oporabo instituta Poudariti velja, da opazovani institut zakonsko ni posebej regu-liran. Pravila za njegovo uporabo oblikuje sodna praksa (pretežno odločitve ustavnih sodišč) na način, ki naj zagotovi enakopravnost med delavci v združenem delu. Pravna podlaga enakopravni delitvi sklada skupne porabe - sta-novanjski del, na del v »rednem« stanovanjskem postopku ter del v »kadrovskem« stanovanjskem postopku, je referendumsko spre-jet samoupravni splošni akt, v katerem uredijo delavci: delež sredstev za reševanje kadrovskih stanovanjskih vprašanj, osnove, merila in postopek delitve, konkretna dela oziroma naloge, ki so deficitarnega pomena za opravljanje dejavnosti organizacije zdru-ženega dela (oziroma napotilo na ureditev tega vprašanja v dru-gera samoupravnem splošnem aktu). Kot že rečeno, tudi za opazovani institut veljajo ista ustavna in zakonska določila kot v rednih stanovanjskih postopkih: Ustava SFRJ (določila 11., 13. in 14. čl.), Ustava SRS (določili 15. in 16. čl.), Zakon o združenem delu (določila 13., 235; 463. čl.), zakon o stanovanjskih razmerjih republike (36. do 38. čl.), Zakon o sta-novanjskem gospodarstvu (9., 22., 24., 33. člen) ter družbeni dogovor o skupnih osnovah za zagotavljanje in usklajevanje druž-benoekonomskih odnosov na področju stanovanjskega gospodar-stva v SR Sloveniji ( 10. do 15., 16. do 19., 20., 29., 31. člen). Predpisi torej nalagajo družbeni pravni osebi, da v samouprav-nem splošnem aktu - planira kadrovske stanovanjske primere in postopke, - opredeli osnove, merila za prednostni vrstni red tudi za deli-tev kadrovskih stanovanj oz. kadrovskih stanovanjskih posojil, - določi možne vire sredstev za reševanje kadrovskih stanovanj-skih vprašanj (čisti dohodek, dohodek; del investicijskih sredstev, ki so namenjena za rešitev stanovanjskega vprašanja novo zaposle-nega delavca zaradi razširitve materialne osnove združenega dela; sredstva, ki se z aktom družbenopolitične skupnosti namenjajo za stanovanjsko gradnjo...), - določi dolžnost plačila lastne udeležbe tudi ob dodelitvi stano-vanjske pravice na kadrovskem stanovanju; opredeli stanovanjske standarde; določi maksimalno vsoto stanovanjskih posojil, vključno s kadrovskim stanovanjskim posojilom. Sodišča sočasno nalagajo družbeni pravni osebi, da določi v samoupravnem splošnem aktu konkretna dela oziroma naloge, ki so zanjo posebnega pomena (deficitarna dela oziroma naloge - deficitarni kadri). Tako urejena in dosledno spoštovana pravna podlaga onemo-goča arbitriranje organov upravljanja in poslovodnih struktur ter zagotavlja enakopravnost s tistimi delavci, ki si rešujejo stanovanj-ske probleme v rednem stanovanjskem postopku. Družbeni pravobtanilec samoupravljanja Ljubljana je gradil svojo oceno zakonitosti samoupravnega normativnega urejanja inštituta ter načina njegove uporabe na vseh zgolj opisanih predpo-stavkah. Ocena zakonitosti nonniranja in nporabe institnta Naloga je časovno omejena na obdobje od leta 1982, ki velja za rojstno leto nove stanovanjske zakonodaje v naši republiki — do leta 1987. Izmed 158 subjektov sodi 124 subjektov v področje gospodar-stva, preostalih 34 subjektov na področje negospodarstva (delovne skupnosti SIS, občin, znanstveno raziskovalni inštituti, WO, osnovne šole). Od skupnega števila instituta ni normiralo niti uporabilo 85 subjektov (iz opazovanja izločene OZD). Spodnja preglednica prikazuje stanje tudi po občinah: Tabela I: Občine_____________B C G L M/P Š V/R skup. gospodarstvo 19 39 7 6 14 28 11 124 negospodarstvo 10 7 4 3 2 2 6 34 OZD skupaj 29 46 11 9 16 30 17 158 OZD izločene 22 21 6 6 10 13 7 85 OZD opazovane 7 25 5 3 3 17 10 73 V skupini opazovalnih subjektov (73 organizacij združenega dela) smo ocenili institut s stališča zakonitosti normiranja in zako-nitosti njegove uporabe - posebej za področje gospodarstva in negospodarstva (glej preglednico v nadaljevanju): Tabela II: Institut 1-skupaj 2-institut 3-institut 4-institut 5-posebne v združ. (2 do 5) ninormir.je normir., jenormir. osnovein delu vendarje vendarni in je upo- raerila uporablj. uporablj. rabljen gospodar- 65 / 37 22 6 stvo 8 4 12 1 negospo-darstvo skupaj 73 4 38 24 7 Ocena 2. kolone v tabeli U: Nezakonita so vsa razpolaganja družbenih sredstev za reševanje kadrovskih stanovanjskih vprašanj v primerih, ko institut ni vna-prej normativno opredeljen v samoupravnem splošnem aktu. Stirje subjekti s področja negospodarstva (od tega: tri občine, ena osnovna šola) so uporabili institut, ne da bi predhodno opre-delili tisto vsebino, ki je pogoj za njegovo zakonito uporabo: noben subjekt ni v samoupravnem splošnem aktu opredelU defid-tarnih nalog niti ni določil osnov, meril in zakonitega postopka za delitev sredstev; iz proračunskih sredstev so bila v teh primerih izločena posebna namenska sredstva ter s sklepi izvršnega organa odobreno skupno 22 kadrovskih posojil; v enem primeru je bilo iz združenih sredstev (na samoupravni stanovanjski skupnosti) dode-ljeno kadrovsko stanovanje. Ocena 3. kolone v tabeli II: 38 subjektov je v samoupravnem splošnem aktu uredilo institut, ne da bi ga tudi praktično preizkusilo v delitvenih postopkih. Poudariti velja, da je kvaliteta opazovanih določil samoupravnih aktov izredno nizka, saj kar 28 subjektov ni normativno uredilo vprašanj, ki so predpogoj za zakonito uporabo instituta v praksi; opažamo predvsem odsotnost določb, ki naj urejajo vprašanje deficitarnosti del oziroma nalog (oziroma napotilo na drug samou-pravni splošni akt), prav tako tudi določil o osnovah, raerilih in postopku dodeljevanja kadrovskih stanovanj oziroma posojil. O razmerju med zakonitim in nezakonitim normiranjem govori naslednja preglednica po občinah: Tabela III: Občine______________B C G L M/P Š V/R skup. Stanovanje 7 500 132 18 Posojilo_____________29 12 2 0 24 24 7 98 skupaj 36 17 2 0 25 27 9 116~ II/3 B C G L M/P Š V/Rskup. zakonito / 4 1 1 \ 4 Z uT nezakonito___________4 9 1 /1 8 5 28 skupaj: 4 13 1 1 2 12 5 38 Med 28 družbenimi pravnimi subjekti, ki so nezakonito normi-rali institut, ni predstavnikov neeosnodarstva. Ocena 4. kolone v tabeli II: Samo 24 subjektov je institut normativno uredilo v samouprav-nem splošnem aktu ter ga uporabilo v praksi. Podatki tudi tokrat kažejo, da se nagiba razmerje v škodo zakonitemu urejanju in zakoniti uporabi: II/4 B C G L M/P S V/Rskup. zakonito / 2 3 1 1 / 3 10 nezakonito 2 5 1 / 2 3 1 14 skupaj 2 7 4 1 3 3 4 24 Izstopa podatek, da je le 10 subjektov (od tega dva negospodar-ska: delovna skupnost SIS; znanstveno raziskovalna DO) zakonito uredilo in uporabilo institut v njegovi pravi funkciji. ko sestavni del učinkovite kadrovske politike; 28 deficitarnim kadrom je bilo s kadrovskim stanovanjskim posojilom rešeno stanovanjsko vpra-šanje (od tega 12 v negospodarstvu) ter 13 kadrom z dodelitvijo stanovanjske pravice (od tega 8 v negospodarstvu). Nezakonito stanje zasledimo v 14 primerih (gospodarske OZD). V tej zvezi so zanimivi podatki, čemu se organizacije združenega dela najpogosteje izogibajo ko »uzakonjajo« in seveda uporabljajo institut: podobno kot že rečeno v predhodni oceni 3. kolone v tabeli II - v delu. ki se nanaša na nezakonito normativno urejanje instituta - velja izpostaviti dvoje temeljnih kršitev: - prosti presoji in konkretnim odločitvam organov upravljanja (delavskemu svetu, zboru delavcev, poslovodnemu organu, delav-skemu svetu in poslovodnemu organu sočasno, stanovanjski komi-siji itd.) se prepušča opredelitev. kaj šteje za deficitarno nalogo v organizaciji združenega deJa; ob navedenih skrajnostih so po naši oceni nesprejemljive tudi tiste rešitve, ko odloča organ upravljanja o vprašanju deficitarnosti naloge s posamičnimi sklepi, četudi izhaja pri tem iz kriterijev v pravilniku (kot npr.: primeri večkratnega neuspelega razpisa ali oglasa; naloga, ki zahteva visokošolsko izobrazbo; naloga s poseb-nimi pooblastili in odgovornostmi; nujno potreben strokovnjak. ki vpliva na dohodek in ga btez stanovanjskega posojila ni mogoče dobiti ali obdržati itd.), - pravica do kadrovskega stanovanja ali posojila se priznava ne glede na osnove in merila in ne glede na zakoniti postopek s predpisanimi roki - pogostokrat zadostuje le predlog poslovod-nega organa in sklep organa upravljanja. Opozorimo naj, da se pri oceni 3. in 4. kolone nismo posebej ukvarjali z vprašanjem vnaprejšnje opredelitve namenskih sred-stev, in sicer iz dveh razlogov: 1. delno zaradi skromnega obsega kršitve pri nomiranju instituta ter njenega sočasnega pojavljanja z ostalimi kršitvami ter 2. predvsem zato, ker so organizacije združenega dela o konkretni uporabi instituta (14 OZD) brez izjeme planirale posebna sredstva za kadrovska posojila in kadrov-ska stanovanja. Izpostavljena skupina 14 organizacij združenega dela je - upo-števajoč nezakonito urejen institut - nezakonito razpolagala z dnižbenimi sredstvi v 116 primerih: v 18 primerih je dodelila kadrovsko stanovanje, v 98 primerih je odobrila kadrovsko stano-vanjsko posojilo. V preglednici nezakonite uporabe instituta po posameznih obči-nah je razvidna tudi intenzivnost oziroma obseg kršitev na število organizacij združenega dela: št. OZD, ki so nezak. 14 razpol. z druž. sred 16 10 2 2 2 Ocena 5. kolone v Tabeli II: Manjše število organizacij združenega dela (4 negospodarske, 3 gospodarske OZD) nam je posredovalo v oceno stanovanjske pravilnike, ki urejajo med osnovami in merili za prednostni vrstni red v rednem stanovanjskem postopku posebno osnovo (in točke) za deficitarne kadre. Ti t. i. kadrovski kriteriji se uporabijo za delavce »deficitarnega profila« oziroma delavce, ki imajo posebna znanja ali posebne delovne izkušnje oziroma celo z delom pridob-ljene delovne izkušnje; kadrovski kriteriji se uporabljajo le v pri-merih. ko je podan predlog poslovodnega organa in je sprejet konkreten sklep organov upravljanja. Ni sporno, da imajo delavci pravico določiti v stanovanjskem pravilniku tudi kadrovske kriterije (osnove in merila za deficitarne kadre) kot del rednega stanovanjskega postopka. Menimo ven-darle, da kadrovskih kriterijev ner bi smeli enačiti z institutom kadrovskega reševanja stanovanjskih vprašanj - ne le zato, ker je uporaba slednjega pogojena s posebnim namenskim virom sred-stev, pač pa predvsem zaradi njunih različnih učinkov: — uporaba kadrovskih kriterijev ne zagotavlja deficitarnim kadrom posebne prednosti pred ostalimi delavci, kandidati v red-nem stanovanjskem postopku, - drugače imajo v kadrovskem stanovanjskem postopku izključno prednost pri razpolaganju družbenih sredstev prav defici-tarni kadri. Organizacije združenega dela se izogibajo slabšim učinkom kadrovskih kriterijev v rednem stanovanjskem postopku (pa tudi dodatnemu delu in zapletora, ki nastopajo v kadrOvskih stanovanj-skih postopkih) na različne, nedopustne načine, seveda v škodo ostalih delavcev - kandidatov za stanovanjska sredstva. Najpogo-steje kršijo predpise tako kot naših sedem organizacij združenega dela: z izrecno določbo v stanovanjskem pravilniku prepuščajo v subjektivno presojo organom upravljanja tista vprašanja, o kate-rih bi po ustavi in zakonu morali v samoupravnem splošnem aktu odločiti delavci sami. Povzetek Ocenjevanje pomena pravnega instituta v združenem delu, ki se je porodil zaradi vsakdanjih potreb, zlasti potreb kadrovske poli-tike, se dograjeval s sodno prakso, a v zakonu doslej ni našel posebnega mesta, ni hvaležna naloga. Prav zavedajoč se problema-tičnosti teme, smo uporabili najstrožje znane kriterije v ocenjeva-nju samoupravnega urejanja instituta ter seveda njegove praktične uporabe. V tabelaričnih pregledih smo ilustrirali stanje zakonitosti normi-ranja in uporabe instituta po posameznih občinah, posebej tudi razmerja med gospodarsko in negospodarsko sfero ter pobliže prikazali nezakonito dodeljevanje stanovanj in stanovanjskih poso-jil v občinah glede na število organizacij združenega dela, ki so s sredstvi razpolagale. Posameznih opazovanih pravnih subjektov nismo poimensko predstavljali, čeprav bi zaslužila pozornost vsaj skupina 20 organi-zacij združenega dela, ki so zakonito uredile in uporabile institut (tabeli II/3 in II/4). Prav tako smo v ocenah namenoma izločili določene podrob-nejše podatke (kot npr.: ali se pri dodeljevanju kadrovskih stano-vanj odmerja in plačuje Iastna udeležba imetnika stanovanjske pravice, ali OZD spoštujejo stanovanjske normative...), ki bi naše ugotovitve le dodatno potrjevale. Končno smo menili, da ne sodijo v oceno zakonitosti instituta razpoložljivi podatki o višini dodeljenih stanovanjskih posojil niti kvadratura dodeljenih stano-vanj. m. Stanovanje je redka, delavcu vse težje dostopna dobrina. Deli-tev družbenih sredstev za reševanje stanovanjskih vprašanj pa je sočasno eno tistih vprašanj, glede katerih imajo delavci še možnost resnično samoupravno odločati. Tudi iz teh razlogov ne moremo ostati brezbrižni do podatkov o protipravnem prilaščanju družbe- nih sredstev v korist priviligirane skupine delavcev (tabeli II/2, III.) Družbeni pravobranilci samoupravljanja smo prepričani. da je prvi a pomemben korak v boju proti samovoljnemu prilaščanju družbenega premoženja, zakonita pravna ureditev odnosov v samoupravnih splošnih aktih organizacij združenega dela. Zaradi varstva zakonitosti pri razpolaganju družbenih sredstev ob reševanju stanovanjskih vprašanj vrhunskih strokovnjakov (kadrovski stanovanjski postopek) Družbeni pravobranilec samou-pravljanja Ljubljana zatorej predlaga občinski skupščini, da s posebnirn sklepom zadolži poslovodne organe vseh uporabnikov družbenih sredstev v občini, - da preverijo ustavnost in zakonitost svojih samoupravnih splošnih aktov o reševanju stanovanjskih vprašanj v primeru, ko le-ti predvidevajo kadrovske stanovanjske postopke oziroma dolo-čajo posebne osnove in merila za deficitarne kadre, - da v primeru nezakonito urejenega instituta zadržijo razpola-ganje družbenih sredstev v ta namen - do roka uveljavitve ustrez-nih sprememb oziroma dopolnitev stanovanjskega pravilnika. Drnžbeni pravobranilec samoupravljanja Ljubljana Namestnica: Rnpel Tatjana