© Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor Vse pravice pridržane. Brez pisnega dovoljenja založnika je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, predelava ali druga uporaba tega dela ali njegovih delov v kakršnemkoli obsegu ali postopku, vključno s fotokopiranjem, tiskanjem ali shranjevanjem v elektronski obliki. Avtorja: prof. dr. Žan Jan Oplotnik, doc. dr. Boštjan Brezovnik Recenzenta: prof. dr. Jože Mencinger, doc. dr. Borut Vojinović CIP - Kataložni zapis o publikaciji Narodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana 336.531.2:352(497.4)(0.034.2) OPLOTNIK, Žan Načelo sorazmernosti virov financiranja z nalogami slovenskih občin [Elektronski vir] / Žan Jan Oplotnik, Boštjan Brezovnik. - El. knjiga. - Maribor : Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, 2014. - (Lex localis) Način dostopa (URL): http://www.lex- localis.info/ebook/nacelosorazmernosti2014 ISBN 978-961-6842-26-6 (ePub) 1. Brezovnik, Boštjan 273207808 Založnik: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor Grajska ulica 7, 2000 Maribor, SI - Slovenija tel. +386 (0)2 250 04 58, fax: +386 (0)2 252 04 59 e-mail: info@lex-localis.info, http://www.lex-localis.info Cena: brezplačen izvod Odgovorna oseba založnika: doc. dr. Boštjan Brezovnik, univ. dipl. pravnik, direktor Uredništvo: prof. dr. Žan Jan Oplotnik (Univerza v Mariboru, Slovenija), prof. dr. Marko Kambič (Univerza v Ljubljani, Slovenija), prof. dr. Franc Grad (Univerza v Ljubljani), prof. dr. Borce Davitkovski (SS Cyril and Methodius University Skopje, Makedonija), prof. dr. Vesna Kranjc (Univerza v Mariboru, Slovenija), prof. dr. Hellmut Wollmann (Humboldt-Universität zu Berlin, Nemčija), prof. dr. Gernot Kocher (Karel Franzes University Graz, Avstrija), prof. dr. Duško Lozina (University of Split, Hrvaška), prof. dr. Roberto Scarciglia (University of Trieste, Italija) Vsebina knjige z naslovom “Načelo sorazmernosti virov financiranja z nalogami slovenskih občin” je rezultat raziskovalnega projekta z naslovom: “Analiza učinkov veljavnega sistema financiranja občin - ZFO-1 (stroškovni vidik po programski klasifikaciji”, ki ga je naročila in financirala Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko v letu 2010. Načelo sorazmernosti virov financiranja z nalogami slovenskih občin dr. Žan Jan Oplotnik dr. Boštjan Brezovnik Marec 2014 NAČELO SORAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Kazalo Povzetek 1 Uvod 3 Analiza primerne porabe in odhodkov (stroškov) med leti 2007 in 2009 7 Analiza primerne porabe (Ppi) in izkazanih stroškov (Stri) po občinah 11 Analiza strukture izkazanih stroškov (Stri) po občinah glede na PK 23 Zaključek 54 Literatura in viri 61 NAČELO SORAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Povzetek V knjigi so predstavljeni rezultati raziskave, katere namen je bil preveriti skladnost sistema financiranja lokalne samouprave v Sloveniji z nekaterimi osnovnimi načeli teorije decentralizacije in smernicami Evropske listine o lokalni samoupravi /MELLS/, pri čemer se osredotočamo predvsem na pokrivanje stroškov zakonsko določenih nalog občin, njihovo strukturo ter stopnjo korelacije med kalkulativno dodeljenimi sredstvi skozi mehanizem primerne porabe in izkazanimi stroški po občinah. Na podlagi navedenega smo želeli ugotoviti v kakšni meri veljavni sistem financiranja zadovoljuje načelo sorazmernosti virov z nalogami, kot enega izmed temeljnih načel lokalne samouprave. Gre torej za iskanje odgovora na vprašanje, ali in v kolikšni meri, skozi formulo primerne porabe pridobljen obseg finančnih sredstev, ustreza dejanskim obremenitvam, ki jih imajo občine zaradi izvajanja zakonskih nalog in pristojnosti. Glede na sintezo rezultatov analiz, lahko podamo naslednje ključne ugotovitve. Kot prvo ugotavljamo, da so bile agregatno gledano, v opazovanem obdobju 2007 do 2009, slovenske občine finančno ustrezno podprte glede na njihove izkazane potrebe, saj so bili povprečni stroški na prebivalca povprečno za okoli 9% nižji od pripadajočih virov iz naslova zakonsko določene primerne porabe. Tudi delež občin, ki so se po agregatnih kazalcih gibale znotraj razpona +-25% od povprečja je bil večinoma visok, po kazanilku izkazanih stroškov 83%, pri kazalniku primerne porabe pa celo 93%. Kljub navidez skladnemu razmerju med izkazanimi potrebami in pripadajočimi viri, pa večje anomalije sistema zaznamo skozi podrobnejšo analizo posameznih izbranih skupin občin, predvsem pa skozi strukturno analizo sistema financiranja. Prvi signal, ki napotuje na možne anomalije sistema in ga lahko zaznamo že na agregatni ravni, je sorazmerno velik razpon med najnižjo in najvišjo vrednostjo posameznih opazovanih kategorij. Tako razpon med najnižjo in najvišjo vrednostjo izkazanih povprečnih stroškov po občinah znaša med 319 € pa vse do 1.167 € na prebivalca (povprečje 527 €), pri obsegu pripadajoče primerne porabe pa med 416 € pa vse do 1.196 € (povprečno 558 €). Pri indeksu pokritosti virov s stroški razpon znaša med 0,50 do 1,75 (povprečje 1,09). Kljub temu, da je občin, ki se uvrščajo v takšne »mejne« kategorije manj kot 15%, pa se zaradi zaznanega učinka medsebojnega navzkrižnega vplivanja in posledično multipliciranja problematičnih vidikov sistema, ko npr. nekaterim občinam z visokimi povprečnimi stroški pripada istočasno tudi relativno nizek obseg primerne porabe, vzdržnost celotnega sistema financiranja bistveno poslabša. Slednje se še posebej jasno pokaže v primeru, da opravimo analizo zgoraj navedenih kazalcev po nekaterih izbranih skupinah občin, glede na njihove izstopajoče lastnosti, npr. po mestnih občinah, občinah z veliko površino, ipd. V nadaljevanju tovrstna analiza kaže, da je dejansko prihajalo do znatnih medsebojnih razlik med posameznimi skupinami občin. Tako so imele npr. mestne občine izkazane za povprečno +13% višje stroške ob 2 Povzetek povprečno -26% nižji vrednosti pripadajoče primerne porabe. Slednje posledično poslabšuje kumulativni položaj mestnih občin, ki pa ga zgolj z opazovanjem celote ne opazimo. Podobni navzkrižno multiplicirani odkloni so bili opazni še pri skupini občin z relativno veliko površino, vendar v nekoliko drugačni smeri, saj so slednje ob sicer +13% višjih izkazanih stroških, pridobile povprečno za okoli +18% več sredstev iz naslova primerne porabe. Pri ostalih opazovanih skupinah so bili opaženi navzkrižno multiplicirani odkloni manjši a kljub temu ne zanemarljivi (npr. v skupini občin z relativno visokim deležem starejših v skupni populaciji), še posebej če jih povežemo z analizo strukture izkazanih stroškov. Slednja nam pokaže, da so občine preko 80% stroškov ustvarile znotraj zgolj sedmih programskih skupin, pri čemer izstopajo izobraževanje, delovanja sistema, promet, družbene dejavnosti, socialno varstvo, urejanja prostora in komunalne zadeve. Za razliko od predhodnih kazalcev strukturna analiza kaže na večjo nehomogenost, kar vzbuja dvom v ustrezno razumevanje posamezne programske skupine. Poleg tega strukturna analiza potrdi znatne statistične odklone od povprečja, kot smo jih zaznali že v okviru agregatne analize. V tem okviru ponovno odstopajo mestne občine, ki izkazujejo precej višje stroške na področju družbenih dejavnosti, prostorskih, stanovanjskih in komunalnih zadev, manjša odstopanja navzgor pa še v okviru lokalne samouprave in prometa. Poleg tega višje povprečne stroške izkazuje še skupina občin z veliko površino na področju delovanja sistema in socialnega varstva. Skupina občin, za katero lahko rečemo, da statistično še značilno odstopa od povprečja je tudi skupina z visokim deležem starejših, kjer izstopajo stroški družbenih dejavnosti, delovanja sistema ter socialnega varstva, pri ostalih skupinah občin pa nismo našli statistično značilnih odstopanj na agregatni ravni. Za konec velja omeniti še ugotovitve analize sprememb opazovanih kategorij skozi opazovano obdobje, ki pokaže, da so izkazani stroški v zadnjem triletnem obodbju v povprečju porastli za +25,9%, medtem ko je obseg dodeljene primerne porabe po občini v povprečju porastel za +15,3%, in je torej za dobrih deset odstotnih točk zaostajal za povečevanjem občinske porabe. Vse navedeno kaže, da obstoječi sistem financiranja občin, sicer na agregatni ravni ne kaže pretirane neskladnosti z osnovnimi načeli in teorijo fiskalnega decentralizma, kljub temu pa podrobnejša analiza pokaže na določene razjede znotraj sistema, ki dolgoročno niso vzdržne in kličejo po določenih korekcijah, predvsem na področju nekaterih izbranih skupin občin, ponderjev korigiranih kriterijev v okviru formule za izračun primerne porabe ter večji enotnosti stroškovne strukture. NAČELO SRAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Uvod Financiranje lokalne samouprave v Sloveniji ureja Zakon o financiranju občin /ZFO-1/ (Uradni list RS, št. 123/2006, 101/2007 Odl.US: U-I-24/07-66, 57/2008), pri čemer zakon prvenstveno ureja financiranje temeljnih nalog iz občinske pristojnosti, poleg tega pa določa tudi pravila zadolževanja in sofinanciranje investicij, ki jih izvajajo občine. Financiranje občin temelji na načelih lokalne samouprave, predvsem načelu sorazmernosti virov financiranja z nalogami občin in načelu samostojnosti občin pri financiranju občinskih nalog. ZFO-1 sicer ne poda vsebine načela sorazmernosti virov financiranja z nalogami občin, je pa zakonodajalec uvedel vrsto instrumentov za doseganje ciljev navedenega načela. Eden pomembnejših je zagotovo institut 'primerne porabe' (v nadaljevanju krajše: Ppi), ki je za posamezno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog. Primeren obseg sredstev, Ppi, temelji na formuli, ki t.i. Povprečnino, P, na prebivalca, preko mehanizma uteži dodeljuje posameznim občinam glede na njihovo število prebivalcev, Oi, in ostale kriterije, zasnovane na ugotovljenih demografskih in geografskih razlikah med slovenskimi občinami. Primerna poraba občine je z dejanskimi potrebami (stroški) z mehanizmom ugotavljanja primerne porabe povezana preko 'povprečnine', ki skupaj z določenimi kriteriji oz. faktorji različnosti občin tvori enačbo primerne porabe, Ppi, za vsako posamezno občino, kot sledi: Ppi = 0,61 + 0,13*Ci + 0,06*Pi + 0,16*Mi + 0,04*Si)*P*Oi (1) Pri čemer je: Ppi - Obseg sredstev primerne porabe i-te občine Faktor raznolikosti i-te občine glede na obseg lokalnega cestnega omrežja v i-ti občini in predstavlja razmerje med dolžino lokalnih cest Ci - in javnih poti na prebivalca v posamezni občini in dolžino lokalnih cest in javnih poti na prebivalca v celotni državi. Faktor raznolikosti i-te občine glede na površino i-te občine in Pi - predstavlja razmerje med površino posamezne občine na prebivalca in površino celotne površine države na prebivalca. Faktor raznolikosti i-te občine glede na delež prebivalcev, ki so mlajši Mi - od 15 let v občini in predstavlja razmerje med deležem prebivalcev 4 Uvod občine mlajših od 15 let, v celotnem prebivalstvu občine in povprečjem teh deležev v celotni državi tekočega leta. Faktor raznolikosti i-te občine glede na delež prebivalcev, ki so starejši od 65 let v občini in predstavlja razmerje med deležem prebivalcev Si - občine starejših od 65 let, v celotnem prebivalstvu občine in povprečjem teh deležev v celotni državi tekočega leta. Povprečnina predstavlja obseg povprečnih odhodkov (stroškov) na prebivalca v občini, ki so namenjeni izvajanju z zakonom določenih nalog in pristojnosti občin v posameznem letu. Metodologija za izračun P - P upošteva navedene odhodke (stroške) za pretekla štiri leta, prevedene na realne vrednosti korigirano z zabeleženo stopnjo rasti življenskih stroškov v državi in oceno morebitnih novih pristojnosti (naloga), ki so bile občinam naložene v izvajanje tekočega leta. Oi – Število prebivalcev v i-ti občini V kolikor občina s svojimi lastnimi in odstopljenimi viri, kot jih določa drugo poglavje veljavnega ZFO-1, ne zmore zagotoviti kalkulativno ugotovljenega obsega sredstev primerne porabe, Ppi, ZFO-1 predvideva vključitev t.i. mehanizma finančne izravnave, s katerim država iz integralnega proračuna zagotovi manjkajoča finančna sredstva. S tem je zagotovljeno uresničevanje prvega načela lokalne samouprave, ki govori o sorazmernosti virov financiranja z nalogami in pristojnostmi ter iz njih izhajajočimi stroški. Drugo pomembno načelo, načelo avtonomnosti občin, se lahko uresničuje le, če občine večino svojih prihodkov pridobijo iz lastnih virov in so čim manj odvisne od kakršnihkoli pomoči ali dotacij integralnega proračuna. Tako praviloma velja, da naj sistem financiranja občinam omogoča čim višjo stopnjo samozadostnosti, kar pomeni, da jim ne bi bilo potrebno uporabljati mehanizma finančne izravnave. Pred sprejetjem sedaj veljavnega ZFO-1, je le malo slovenskih občin z lastnimi prihodki uspelo pokrivati kalkulativno ugotovljeni znesek primerne porabe. Podatki kažejo, da je med leti 2002 in 2006 v povprečju le okoli 10% občin beležilo presežke prihodkov nad primerno porabo, preostalih 90% občin pa je iz mehanizma finančne izravnave dobivalo letno okoli 20% finančnih virov, da bi zadostili potrebam, kot jim jih je narekovala zakonodaja oziroma določal obseg primerne porabe. Po uveljavitvi novega ZFO-1, v letu 2007, se je situacija bistveno izboljšala, saj je od 210 občin le še okoli 50% občin dobivalo sredstva iz mehanizma finančne izravnave, pri čemer pa skupen obseg teh sredstev ni presegel niti 1% skupnega obsega primerne porabe (Ppi je v letu 2007 tako znašala 938 mio €, sredstva iz mehanizma finančne izravnave pa le 9,2 mio €). Ob tem ni nezanemarljivo dejstvo, da je preostalih 50% občin v tekočem letu zabeležilo kar 82,7 mio € presežkov nad določeno primerno porabo, ki so jih lahko občine usmerile v razvoj in samostojno financiranje investicij, ki bi jih sicer morala sofinancirati država. Tudi v letu 2008 je bila situacija podobna, saj je bilo zabeleženega za 79,2 mio € presežkov prihodkov občin nad izračunanim obsegom primerne porabe, pri 103 občinah, medtem ko je 107 občin črpalo sredstva integralnega proračuna skozi mehanizem finančne izravnave v skupni višini 10,2 mio €. Leti 2007 in 2008 lahko tako štejemo za nekakšen »vzorčni« oz. »šolski« primer upoštevanja temeljnih načel lokalne samouprave, kjer naj bi obstajala visoka korelacija med lastnimi prihodki Analiza primerne porabe in odhodkov (stroškov) med leti 2007 in 2009 5 decentraliziranih enot in zneskom primerne porabe, kot tistim obsegom finančnih sredstev, s katerimi lokalne skupnosti zmorejo financirati zakonsko določene naloge in pristojnosti. Kljub temu je, kot bomo videli v nadaljevanju analize, takšna korelacija obstajala zgolj na agregatni in na kalkulativni ravni, to je na ravni primerjave med določenim obsegom primerne porabe ter tekočimi prihodki občin. Manj korelacije je bilo med obsegom primerne porabe po občinah in dejanskimi (odhodki) stroški, ki so jih izkazovale posamezne občine, saj je v letu 2007, 30 občin, v letu 2008 pa 47, izkazovalo od 10% pa vse do 50% višje stroške, kot jim jih je »dovoljevala« formula primerne porabe, medtem ko je po drugi strani 87 občin v letu 2007 in 44 občin v letu 2008, izkazovalo med 20% pa vse do 100% manjše stroške od tistih, ki jim jih je predvidela formula primerne porabe. V letu 2009 je prišlo do nenadnega preobrata tudi pri korelaciji med primerno porabo in lastnimi prihodki občin, saj je le še 19 občin izkazalo presežek prihodkov nad primerno porabo v višini 11,9 mio €, kar 191 občin pa je bilo deležnih finančne izravnave v skupni višini 54,7 mio € ali za okoli 5x več kot leto poprej. Vzroke za navedena gibanja bomo iskali skozi nadaljnja poglavja predstoječe študije, v spodnji Tabeli 1 in na Sliki 1 pa najprej na kratko povzemamo nekaj ključnih agregiranih vrednosti gibanja primerne porabe, prihodkov in odhodkov (stroškov) slovenskih občin za pokrivanje zakonsko določenih nalog in pristojnosti (tekoči odhodki in transferji) ter celotne prihodke in odhodke slovenskih občin v letih med 2002 in 2009. Tabela 1: Gibanje glavnih agregatov v sistemu financiranja slovenskih občin med leti 2002 in 2009 v mio € 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 gr 02/06 gr 07/09 gr 02/09 Primerna poraba (Ppi) 723,39 758,92 781,93 858,69 899,38 938,46 976,24 1.084,09 24,3% 15,5% 49,9% Prihodki po ZFO (Prih) 679,53 697,81 701,73 732,03 765,67 1.011,98 1.045,31 1.041,26 12,7% 2,9% 53,2% Finančna izravnava (FI) 150,28 158,21 162,19 193,68 202,80 9,18 10,17 54,70 Odstotek FI v Ppi 20,8% 20,8% 20,7% 22,6% 22,5% 1,0% 1,0% 5,0% Odstotek samozadostnih občin 14,0% 14,0% 12,4% 10,4% 8,8% 49,5% 49,0% 9,0% Tekoči odhodki (Str) 741,03 775,31 815,45 860,45 972,86 996,45 1.120,43 1.208,40 31,3% 21,3% 63,1% Pokritost Str s Ppi 0,98 0,98 0,96 1,00 0,92 0,94 0,87 0,90 Rast Str 1,05 1,05 1,06 1,13 1,02 1,12 1,08 Skupni prihodki občin 1.170,77 1.280,56 1.374,56 1.509,45 1.689,74 1.710,50 1.875,19 2.036,56 44,3% 19,1% 74,0% Skupni odhodki občin 1.209,08 1.285,48 1.373,95 1.453,46 1.724,20 1.722,59 2.047,95 2.192,46 42,6% 27,3% 81,3% Saldo -38,31 -4,92 0,61 55,99 -34,46 -12,10 -172,76 -155,90 v tem prihodki po ZFO 58,0% 54,5% 51,1% 48,5% 45,3% 59,2% 55,7% 51,1% v tem odhodki po ZFO 61,3% 60,3% 59,4% 59,2% 56,4% 57,8% 54,7% 55,1% v tem investicije 38,8% 37,6% 37,1% 37,6% 41,3% 42,2% 45,3% 44,9% Vir: Podatki MF, SVLR in interni izračuni Agregatna slika gibanj glavnih postavk v okviru sistema financiranja slovenskih občin kaže jasno razmejitev med obdobjem pred uveljavitvijo ZFO-1 v letu 2007 in obdobjem po zadnjih spremembah. Kot pozitivno korekcij lahko izpostavimo večjo 6 Uvod samozadostnost občin in manjši delež potrebne finančne izravnave. Slednji je po letu 2006 upadel iz prejšnjih dobrih 20% na komaj 1% v letih 2007 in 2008. Na žalost smo bili v letu 2009 priča ponovnemu slabšanju stopnje samozadostnosti občin, predvsem zaradi povečanja obsega primerne porabe za slabih 108 mio € glede na leto 2008, ob istočasni stagnaciji oz. rahlem upadu lastnih prihodkov občin glede na ZFO-1 (rahel padec v višini 4 mio €). Zaradi navedenega je odstotek samozadostnih občin zopet upadel na raven izpred leta 2007, pri čemer pa je vzpodbudno to, da obseg potrebne finančne izravnave kljub temu ni zavzel starih nivojev, temveč je znašal v letu 2009 okoli 5% skupnega obsega primerne porabe občin. Po drugi strani so implicitno na povečanje obsega primerne porabe »pritiskali« tudi dejansko zabeleženi višji stroški v slovenskih občinah, ki so v obdobju 2007 do 2009 narasli za +21%, medtem ko so v obdobju med 2002 in 2006, torej v enkrat daljšem obdobju, ob bistveno višji inflaciji, nominalno porastli zgolj za +31%. Kot prikazuje Tabela 1, smo največjo rast stroškov v občinah zabeležili v letu 2006 (+13%) in letu 2008 (+12%) ter 2009 (+8%). Ob tem naj še enkrat ponovimo, da na tem mestu analiziramo zgolj tekoče odhodke in prihodke, ki so povezani z ZFO. Poleg tekočih postavk bilance občin beležijo še postavko investicij1, povečevanje ali zmanjševanje premoženja občin ter posojilno aktivnost lokalnih skupnosti. Nekatere izmed teh postavk smo prikazali tudi v Tabeli 1, pri čemer pa se v nadaljevanju osredotočamo zgolj na analizo tekočih odhodkov (stroškov) in prihodkov ter primerne porabe, ki jih v svojem jedru zajema tudi ZFO. Slika 1: Gibanje glavnih agregatov sistema financiranja občin med 2002 in 2009 1 Čeprav investicije niso tema predstoječe analize, pa je vzpodbudno dognanje, da so občine po letu 2006 bistveno povečala sredstva namenjena investiranju, in sicer iz okoli 39% v skupnih prihodkih na več kot 45%. Slednje gre pripisati tudi pospešenemu črpanju sredstev EU in sofinanciranje le tega. NAČELO SRAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Analiza primerne porabe in odhodkov (stroškov) med leti 2007 in 2009 Po kratkem pregledu agregatnih postavk sistema financiranja občin v Sloveniji, ima besedilo v nadaljevanju osnovni namen analizirati predvsem odhodke (stroške) občin ter stopnjo korelacije med primerno porabo in dejanskimi odhodki (stroški) po občinah, glede na njihovo vsebino oz. strukturo, to je programsko usmerjenost. S tem bomo namreč najlažje ugotovili v kakšni meri veljavni sistem financiranja občin v Sloveniji zadovoljuje že omenjeno načelo sorazmernosti virov financiranja z nalogami. Gre torej za iskanje odgovora na vprašanje, ali in v kolikšni meri, skozi formulo primerne porabe pridobljen obseg finančnih sredstev, ustreza dejanskim stroškom, ki jih imajo občine zaradi izvajanja svojih nalog in pristojnosti. Ob tem bo pomemben del analize predstavljala analiza dejansko zabeleženih tekočih stroškov (TStri), ki so jih občine prikazale v svojih bilancah med leti 2007 in 2009 ter smo jih na agregatni ravni predstavili v predhodnem poglavju. Naj spomnimo, da občine financirajo izvajanje zakonskih nalog in pristojnosti, ki jih razdelimo glede na njihovo vsebino v okviru t.i. programske klasifikacije (PK), na 21 različnih področij, 59 glavnih programov in 119 podprogramov. PK izdatkov občinskih proračunov je v letu 2006 nadomestila, do tedaj uveljavljeno t.i. funkcionalno razdelitev. Poleg tega, da je PK usklajena z mednarodno prakso spremljanja javnih izdatkov, je temeljna značilnost nove klasifikacije tudi njena orientiranost na rezultate. PK ureja Pravilnik o programski klasifikaciji izdatkov občinskih proračunov (Ur.l.RS, št. 57/2005, 88/2005 in 138/2006), v njem pa so zastopana področja skozi katera lokalne oblasti nudijo javne storitve prebivalstvu na območju lokalne skupnosti, in sicer2: Zap. Št. Program izdatka občinskega proračuna (Stri) 01 Politični sistem 02 Ekonomska in fiskalna administracija 03 Zunanja politika in mednarodna pomoč 04 Skupne administrativne službe in splošne javne storitve 05 Znanost in tehnološki razvoj 06 Lokalna samouprava 2 Več o podprogramih in podrobnejši razdelitvi PK v »Programska klasifikacija izdatkov občinskih proračunov – opis področij proračunske porabe, glavnih programov in podprogramov«, Ministrstvo za finance, direktorat za proračun, sektor za sistem financiranja lokalnih skupnosti, december 2006. 8 Analiza primerne porabe in odhodkov (stroškov) med leti 2007 in 2009 07 Obramba in ukrepi ob izrednih dogodkih 08 Notranje zadeve in varnost 10 Trg dela in delovni pogoji 11 Kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo 12 Pridobivanje in distribucija energetskih surovin 13 Promet, prometna infrastruktura in komunikacije 14 Gospodarstvo 15 Varovanje okolja in naravne dediščine 16 Prostorsko planiranje in stanovanjsko komunalna dejavnost 17 Zdravstveno varstvo 18 Kultura, šport in nevladne organizacije 19 Izobraževanje 20 Socialno varstvo 22 Servisiranje javnega dolga 23 Intervencijski programi in obveznosti Zgoraj navedeni programski izdatki se v nadaljevanju skozi operativno izvedbo delijo na tekoče odhodke (konto spremljanja porabe št. 40), tekoče transfere (konto 41), investicijske odhodke (konto 42), investicijske transferje (konto 43), dana posojila in povečanje kapitalskih deležev (konto 44) in odplačilo dolga (konto 45). Povprečna poraba, Ppi, naj bi pokrila predvsem tisti del programskih odhodkov (stroškov) občin, ki se nanašajo na tekočo porabo (konto 40+41), medtem ko se investicije in spremmebe premoženja občin financirajo na druge načine. S tega vidika bi bilo seveda najenostavnejše, če bi država neposredno financirala vse dejansko nastale in izkazane odhodke (stroške) posamezne občine, saj bi se s tem zagotovila popolna korelacija med viri financiranja in zakonsko določenimi nalogami in pristojnostmi lokalnih skupnosti. Vendar razlog, zakaj veljavni sistem ZFO-1 ne ureja financiranja na takšen način leži v najmanj dveh izredno pomembnih posledicah, ki bi izhajale iz takšnega načina financiranja, in sicer; a) prva posledica bi bila kršenje načela finančne avtonomnosti in samozadostnosti lokalne samouprave, ki ga kot eno izmed temeljnih načel navaja tudi listina MELLS, Evropska listina lokalne samouprave in Zakon o ratifikaciji Evropske listine, Ur. l.RS, Mednarodne pogodbe, št.15, Ur.l. RS, št. 57/96, in b) druga posledica bi izhajala iz nevarnosti, da odhodki oziroma stroški posameznih občin skozi čas ne bi več izkazovali dejanskega stanja financiranja potreb, ampak bi naraščali v skladu z močjo avtonomne oblasti, da za svojo lokalno skupnost zagotovi čim večji obseg financiranja, temu primerno pa »prilagodi« tudi občinsko porabo. Prav tako bi takšen način slabo odražal nekatere dejanske razlike v stroških, ki po občinah nastajajo zaradi njihove različnosti in položaja, ki ga imajo v svojem okolju. Analize namreč pokažejo, da 210 slovenskih občin še zdaleč ni »standardiziranih« do te mere, da bi lahko pričakovale tudi enake stroške po prebivalcu, glede na, sicer enake, naloge Analiza primerne porabe in odhodkov (stroškov) med leti 2007 in 2009 9 in pristojnosti, ki jih imajo. To jasno pokaže preprosta delitev občin v skupine glede na njihove demografske in geografske karakteristike, ki so tudi sicer osnova za zgoraj prikazano formulo izračuna primerne porabe, Ppi, in upoštevajo različnost slovenskih občin glede na njihovo površino, razvejanost in obseg lokalnih cest in javnih poti, glede na delež prebivalcev mlajših od 15 let v skupni populaciji in glede na delež prebivalcev starejših od 65 let v skupni populaciji. Navedeno skupno zajema t.i. vsota korigiranih kriterijev, oziroma indeks različnosti, krajše: VKK, katere vrednosti za določene mejne primere prikazujemo v Tabeli 2 spodaj, podrobneje pa so prikazane v poglavju Priloge. Navedene karakteristike oz. lastnosti slovenskih občin so v nadaljevanju namreč neposredno in z visoko stopnjo koreliranosti povezane s stroški izvajanja njihovih zakonsko določenih nalog in pristojnosti. V zadnjem obdobju se pojavljajo tudi diskusije in vprašanja, ali ne bi bilo primerno poseben »ekonomski« kriterij priznati tudi enajstim slovenskim mestnim občinam (v nadaljevanju MO), ki se zaenkrat v obstoječem zakonodajnem okvirju od ostalih občin razlikujejo zgolj po svojem pravnem statusu in vlogi, ki jo imajo, medtem ko jim njihov drugačen »ekonomski« status zaradi morebitne dodatne stroškovne obremenjenosti, obstoječi sistem financiranja ne priznava. Nedvomno drži dejstvo, da različne demografske, geografske in morebitne ostale razlike med posameznimi občinami vplivajo na njihovo stroškovno obremenjenost, vprašanje pa je, kako in do kolikšne mere v sistemu financiranja upoštevati to raznolikost, tako na strani ugotavljanja primernih stroškov na prebivalca po občinah glede na njihovo strukturo kot na strani ugotavljanja primernih stroškov po občinah glede na njihove karakteristike in nenazadnje tudi njihove pristojnosti. Glede na zgoraj navedeno v analitičnem delu študije poseben poudarek polagamo veljavni formuli izračuna Ppi ter stopnjo različnosti občin glede na indeks VKK v povezavi z dejansko ustvarjenimi stroški po PK. Pri tem analiziramo tako odklone posameznih vrednosti od povprečnih vrednosti, mejne oz. ekstremne vrednosti +-10% kot tudi primerljivost strukture stroškov (proračunov) po občinah in povprečno. Posebno pozornost smo namenili ugotavljanju morebitne dodatne obremenjenosti posameznih skupin občin, ki v obstoječem sistemu financiranja (še) nimajo ustreznega korektivnega faktorja ali pa slednji dovolj dorbo ne odraža dejanske situacije (npr. v primeru mestnih občin ali občin s posebnimi lastnostmi in potrebami glede na njihove lastnosti). Na podlagi pridobljenih rezultatov analize bo v nadaljevanju mogoče predlagati ustrezne spremembe in dopolnitve sistema financiranja občin, predvsem v smeri višje stopnje zagotavljanja sorazmernosti med viri in nalogami ter pristojnostmi občin. 10 Analiza primerne porabe in odhodkov (stroškov) med leti 2007 in 2009 Tabela 23: Izbrane mejne vrednosti VKK slovenskih občin kot osnova izračuna Ppi OBČINA VKK P C M S SOLČAVA 2,4028 18,57 3,70 0,94 1,18 LUČE 1,9547 6,67 5,54 1,12 1,10 KOSTEL 1,8807 8,17 4,58 0,72 1,74 JEZERSKO 1,6909 9,65 2,34 0,98 1,03 OSILNICA 1,6820 8,53 3,05 0,64 1,53 BOVEC 1,5979 11,17 1,07 0,79 1,28 HODOŠ 1,5865 5,05 3,79 0,79 1,37 BISTRICA OB SOTLI 1,5291 2,05 4,51 1,02 1,18 BLOKE 1,4881 4,57 3,03 0,97 1,38 LOŠKI POTOK 1,4650 6,44 1,96 1,00 1,35 GORENJA VAS-POLJANE 1,4387 2,14 3,38 1,40 0,91 PODVLEKA 1,4157 3,80 3,02 0,90 1,02 ŽETALE 1,4093 2,65 3,45 0,93 1,07 POVPREČJE – VSE OBČINE 1,1200 1,80 1,56 1,00 1,00 LOG-DRAGOMER 0,8900 0,37 0,45 1,02 0,90 MO PTUJ 0,8840 0,28 0,58 0,90 0,97 TRZIN 0,8791 0,23 0,34 1,14 0,72 TRBOVLJE 0,8754 0,32 0,58 0,80 1,05 PIRAN 0,8709 0,26 0,60 0,78 1,10 MO KRANJ 0,8703 0,28 0,37 0,97 1,00 MO MURSKA SOBOTA 0,8675 0,32 0,49 0,86 0,93 MIKLAVŽ NA DP 0,8667 0,20 0,51 0,87 0,98 ŠEMPETER-VRTOJBA 0,8632 0,23 0,42 0,88 1,10 IZOLA 0,8589 0,19 0,50 0,82 1,06 JESENICE 0,8582 0,34 0,30 0,95 0,94 MO VELENJE 0,8559 0,25 0,39 0,95 0,70 MO CELJE 0,8552 0,19 0,37 0,89 1,07 MO MARIBOR 0,8365 0,13 0,34 0,79 1,18 MO LJUBLJANA 0,8352 0,10 0,24 0,89 1,12 max 2,40 18,57 5,54 1,40 1,74 min 0,84 0,10 0,24 0,64 0,70 countif_above 91 61 89 98 95 countif_below 119 149 121 112 115 3 Že hiter pogled vrednosti VKK pove, da več kot polovica mestnih občin (MO) beleži vrednosti indeksa pod 1,00 in pod povprečjem (average). Posledično to za MO pomeni tudi manjši znesek Ppi. NAČELO SRAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Analiza primerne porabe (Ppi) in izkazanih stroškov (Stri) po občinah V letih med 2007 in 2009 so slovenske občine za izvajanje zakonsko določenih nalog in pristojnosti porabile povprečno 1,11 mrd €, pri čemer v letu 2007 malo manj (0,99 mrd €), v letu 2008 in 2009 pa malo več (1,12 in 1,21 mrd €. Merjeno na prebivalca, to pomeni povprečno 527 € v obdobju 2007/09, pri čemer v letu 2007 dobrih 496 €/preb, v letu 2008 okoli 531 €/preb in v letu 2009, 580 €/preb v občini. Seveda je povprečje na prebivalca zgolj orientacijska vrednost dejanske porabe, saj se je poraba gibala od najmanj 232 €/preb (v občini Straža l. 2007), do 1.442 €/prebivalca (v občini Solčava leta 2009). Podrobnejše vrednosti po občinah so prikazane v poglavju Priloge, zato se bomo na tem mestu osredotočili zgolj na prikaze povprečnih vrednosti z vidika posamezne »skupine« občin ter z vidika ekstremnih oz. mejnih vrednosti. Prvi takšen prikaz predstavljata Tabeli 3 in 4 spodaj, kjer je razvidno, da je imelo v obdobju med leti 2007 in 2009, 83 občin (40% vseh) porabo na prebivalca nad povprečjem 527 €, preostalih 60% občin pa pod povprečjem. Standardni odklon od povprečja je znašal 88 €, pri čemer je najnižjo vrednost obdobja zabeležila občina Cerklje (319 €/preb), seldile pa so ji občine Gorišnica (353 €/preb) in Štore (358 €/preb). Petina občin je bila takšnih, kjer je poraba na prebivalca odstopala navzdol bolj od standardnega odklona in je znašala pod 439 €/prebivalca. Mestne občine so v tem obdobju zabeležile v povprečju 594 € stroškov na prebivalca, kar nakazuje na večjo povprečno obremenjenost slovenske mestne občine za okoli 12% oziroma slabih 67 €, pri čemer se je razpon gibal med 514 €/prebivalca pri MO Kranj, pa vse do 719 €/preb pri MO Ptuj. Kljub temu je potrebno izpostaviti, da pa je 6 mestnih občin vendarle beležilo stroške v razponu zgolj +-5% okoli povprečja (MO Kranj, MO Velenje, MO M.Sobota, MO S.Gradec, MO N.Mesto in MO Celje), preostalih 5 mestnih občin pa bistveno nad povprečjem (od +13% pa vse do +36%).Analiza povprečij ostalih skupin občin kaže, da so najbolj homogeno okoli povprečja porazdeljene občine pod oz. z okoli 5.000 prebivalci, največji odkloni pa so zabeleženi pri občinah z veliko površino, faktor P, kjer smo zabeležili povprečno okoli 597 € stroškov na prebivalca oz. +13% nad povprečjem. Malo nad povprečjem se po stroškovni obremenjenosti na prebivalca giblje tudi skupina občin z nadpovprečnim deležem starejših prebivalcev, in sicer okoli +9% nad povprečjem, medtem ko statistično značilnega odstopanja pri skupinah z nadpovprečnim deležem cestnega omrežja ali pri deležu mladih, ni zaznati. Kljub temu je kakršnokoli prehitro sklepanje vprašljivo, predvsem zaradi velike razpršenosti vrednosti po občinah. Tako npr. podatki v Tabeli 3 prikazujejo, da dejansko le 30 občin leži znotraj razpona +-5% okoli 12 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin povprečja Stri, in le 38% znotraj razpona +-10%, večina pa znotraj razpona +-25% okoli povprečja STri. Za celovit odgovor na vprašanje o ustreznosti obstoječega sistema financiranja bomo zato v nadaljevanju analizirali in nato medsebojno navzkrižno primerjali še vsaj dva kazalca sistema financiranja, in sicer obseg dodeljene primerne porabe, Ppi, ter razmerje med dodeljeno Ppi in Stri po občinah. Tabela 3: Razpršenost občin okoli povprečja Stri na prebivalca med 2007/09 Stri +-5% okoli povp od 500 € do 550 € 14% oz. 30 občin Stri +-10% okoli povp od 474 € do 580 € 38% oz. 80 občin Stri +-25% okoli povp od 395 € do 659 € 83% oz. 175 občin Min / pov / max 319 € / 527 € / 1.167 € 100% oz. 210 občin Tabela 4: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po TStri med 2007/09 SK_str TO+TR (40+41) preb Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK 01-23 OBČINA SOLČAVA 551 1.167 1,03 1.196 946 -250 2,4028 KOSTEL 683 1.106 0,85 937 784 -153 1,8807 PUCONCI 6.454 1.086 0,55 601 557 -44 1,2063 HODOŠ 356 927 0,85 790 678 -113 1,5865 BOHINJ 5.320 913 0,71 648 619 -29 1,3016 PIRAN 17.366 866 0,50 434 502 68 0,8709 KRANJSKA GORA 5.504 809 0,73 588 615 27 1,1807 BOVEC 3.271 783 1,02 796 707 -88 1,5979 ČRNA NA KOROŠKEM 3.610 759 0,80 604 566 -37 1,2125 OSILNICA 422 748 1,12 837 719 -119 1,6820 Povprečje – vse občine 9.603 527 1,09 558 541 -17 1,12 JURŠINCI 2.385 388 1,48 575 530 -44 1,1544 HORJUL 2.719 385 1,41 542 522 -21 1,0890 ŠENČUR 7.989 373 1,31 489 493 4 0,9807 CIRKULANE 2.363 373 1,72 642 593 -49 1,2879 STRAŽA 3.837 366 1,34 490 520 30 0,9836 CERKVENJAK 2.108 362 1,67 604 547 -57 1,2136 KRIŽEVCI 3.589 358 1,46 521 499 -22 1,0472 ŠTORE 4.228 358 1,33 475 480 5 0,9535 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin 13 GORIŠNICA 3.970 353 1,42 500 499 -1 1,0039 CERKLJE 6.720 319 1,75 559 556 -3 1,1216 max 1.167 1,75 1.196 946 75 2,40 min 319 0,50 416 444 -250 0,84 stdev 88 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 83 108 91 80 106 91 av countif_be 127 102 119 130 104 119 Mestne občine average 594 0,75 442 490 48 0,89 max 719 0,89 487 519 75 0,98 min 514 0,61 416 472 18 0,84 Občine pod 5000 preb average 527 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 597 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 522 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 540 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 573 1,07 591 564 -27 1,19 Naslednji dve kategoriji oz. kazalca, ki sta velikega pomena za pridobivanje celovite slike glede ustreznosti obstoječega sistema financiranja občin, sta znesek primerne porabe na prebivalca po občinah, PPi, in razmerje med dodeljeno primerno porabo po občini ter dejanskimi stroški na prebivalca po občini, to je Ppi/Stri. Manjša kot je korelacija med PPi in Stri, težje sistem financiranja zagotavlja enakopravno in ustrezno obravnavo občin, s tem pa se najedajo tudi temeljne smernice in načela sistema financiranja lokalne samouprave. Če najprej pogledamo gibanje Ppi na prebivalca, kot kazalnika kalkulativno določenega primernega obsega sredstev za financiranje občinskih nalog, lahko ugotovimo, da je bilo v letih med 2007 in 2009 občinam skozi mehanizem izračuna Ppi po ZFO-1, dodeljeno v povprečju 558 € na prebivalca, pri čemer zaradi uteži (ponderjev), ki upoštevajo demografske in geografske razlike med občinami, vsem občinam ni bil dodeljen enak obseg sredstev na prebivalca. Razpon med občino z najmanj dodeljenimi sredstvi po Ppi in tisto z najvišjim obsegom Ppi je znašal kar 780 €. Tako je bilo npr. občini Solčava dodeljenih v povprečju 1.196 €/prebivalca, občini Luče 973 €/preb, občini Kostel 937 €/prebivalca, medtem ko je bilo nekaterim občinam, predvsem mestnim, kot so MO Ljubljana, MO Celje, MO Velenje in MO Maribor, dodeljeno manj kot 426 €/prebivalca. Standardni odklon od povprečnega obsega s Ppi dodeljenih sredstev je znašal 72 €, pri čemer je bilo 91 občinam dodeljeno več sredstev od povprečja, 119 občinam pa manj sredstev. Analiza odklonov od povprečne vrednosti (Tabela 5) pokaže, da je homogenost med občinami z 14 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin vidika kazalca Ppi vseeno večja kot pri Stri, saj se znotraj razpona +-5% uvršča dobra četrtina vseh občin, znotraj razpona +-10% že blizu 50% (v okviru kazalnika Stri je bilo takšnih zgolj 38%), znotraj razpona +-25% pa se uvrščajo že skoraj vse oz. 93% vseh občin (pri kazalcu Stri le 83%). Tabela 5: Razpršenost občin okoli povprečja Ppi na prebivalca med 2007/09 Ppi +-5% okoli povp od 530 € do 586 € 26% oz. 55 občin Ppi +-10% okoli povp od 502 € do 614 € 48% oz. 101 občina Ppi +-25% okoli povp od 419 € do 698 € 93% oz. 195 občin Min / pov /max 416 € / 558 € / 1.196 € 100% oz. 210 občin Kljub temu tudi v okviru tega kazalnika zaznavamo statistično značilne odklone, ki pa so v večji meri posledica vrednosti indeksa VKK v okviru formule za izračun Ppi ter deloma tudi ponderiranja v okviru tega izračuna4. Tako lahko iz Tabele 6 razberemo, da ima 10 občin v zgornjem delu »lestvice« odmerjene Ppi, indeks VKK bistveno nad povprečjem oz. nad 1,46 (povprečje vseh občin je le 1,12), kar jim posledično prinaša tudi večji obseg Ppi na prebivalca. Na drugi strani ima 10 občin, ki se po pripadajoči Ppi uvrščajo v spodnji del lestvice (večina mestnih občin), pripadajočo vrednost indeksa VKK pod 0,87 oz. za okoli 29% pod povprečjem. Temu primeren je tudi obseg določene Ppi, ki pri mestnih občinah v povprečju znaša le 442 €/prebivalca in je kar za -26% manjša od povprečja v vseh občinah. Če analiziramo povprečja skupin občin glede na njihove geografske in demografske lastnosti, lahko kot statistično značilno odstopanje zaznamo zgolj pri skupini občin s površino, ki je bistveno večja od povprečne površine na prebivalca (nad 1,8) in jim pripada v povprečju okoli 657 €/prebivalca, kar je okoli 18% več od povprečja v vseh občinah. Takšne so npr. občine Solčava (indeks površine na prebivalca 18,6 in Ppi 1.196), pa tudi Bovec (indeks 11,8, Ppi pa 796 €), Jezersko (indeks, 9,6 in Ppi 842 €), itd. Ali navedenim razlikam dejansko sledijo tudi stroški, pa bomo videli v nadaljevanju. 4 Moramo vedeti, da bi v primeru hipotetično popolne homogenosti občin indeks VKK bil pri vseh občinah enak in razlik med določenimi Ppi ne bi bilo. V primeru, da bi bil indeks VKK za vse občine enak 1,00, pa bi obseg Ppi v celoti koreliral z povprečnino, ki je določena na podlagi 4 letnega povprečja Stri in korigirana z rastjo življenskih stroškov ter novimi nalogami, ki so jih občine pridobile v tekočem letu. Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin 15 Tabela 6: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po Ppi med 2007/09 SK_str TO+TR (40+41) preb Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK 01-23 OBČINA SOLČAVA 551 1.167 1,03 1.196 946 -250 2,4028 LUČE 1.632 692 1,41 973 796 -177 1,9547 KOSTEL 683 1.106 0,85 937 784 -153 1,8807 JEZERSKO 709 656 1,28 842 721 -120 1,6909 OSILNICA 422 748 1,12 837 719 -119 1,6820 BOVEC 3.271 783 1,02 796 707 -88 1,5979 HODOŠ 356 927 0,85 790 678 -113 1,5865 BISTRICA OB SOTLI 1.509 588 1,29 761 663 -98 1,5291 BLOKE 1.635 577 1,28 741 661 -79 1,4881 LOŠKI POTOK 2.078 461 1,58 729 639 -90 1,4650 Povprečje – vse občine 9.603 527 1,09 558 541 -17 1,1200 MO KRANJ 53.353 514 0,84 433 482 49 0,8703 MO MURSKA SOBOTA 19.963 543 0,79 432 472 40 0,8675 MIKLAVŽ NA DP 6.313 396 1,09 432 464 32 0,8667 ŠEMPETER-VRTOJBA 6.334 576 0,75 430 490 60 0,8632 IZOLA 15.179 680 0,63 428 479 51 0,8589 JESENICE 22.044 496 0,86 427 463 36 0,8582 MO VELENJE 33.392 539 0,79 426 478 52 0,8559 MO CELJE 48.983 570 0,75 426 481 55 0,8552 MO MARIBOR 110.982 595 0,70 416 472 55 0,8365 MO LJUBLJANA 265.172 683 0,61 416 485 69 0,8352 max 1.167 1,75 1.196 946 75 2,40 min 319 0,50 416 444 -250 0,84 stdev 88 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 83 108 91 80 106 91 av countif_be 127 102 119 130 104 119 Mestne občine average 594 0,75 442 490 48 0,89 max 719 0,89 487 519 75 0,98 min 514 0,61 416 472 18 0,84 16 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin Občine pod 5000 preb average 527 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 597 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 522 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 540 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 573 1,07 591 564 -27 1,19 Kot vidimo, se slika robnih vrednosti in razlogov za odstopanje od povprečnih vrednosti v tem delu že bolj izjasni, vendar bomo kot najbolj izpovedni element v analizi v nadaljevanju pogledali še razmerje med obema kazalnikoma, to je Ppi in Stri. Slednje bo prikazalo ali in kako dodeljena Ppi (ne)zadosti dejanskim stroškom, ki so jih občine izkazale tekom analiziranega triletnega obdobja, med 2007 in 2009. Statistična analiza pokaže, da je znašala vrednost kazalnika Ppi/Stri, torej pokritost dejanskih stroškov z obsegom primerne porabe po občini, za obdobje med 2007 in 2009 v povprečju 1,09, kar pomeni, da so bile kumulativno gledano občine ustrezno pokrite z zakonsko določenim obsegom pripadajočih sredstev za opravljanje njihovih nalog in izvajanje pristojnosti. V povprečju so tako občine dobile v proračune okoli 9% več sredstev na prebivalca in skupno, kot pa so znašali njihovi dejanski odhodki (stroški). Kljub temu, tudi tu ne moremo govoriti o povprečni vrednosti kot dejanski sliki finančnega stanja v občinah, saj je razpršenost okoli povprečne vrednosti velika, prav tako pa tudi razpon med občino z najmanjšo pokritostjo stroškov z primerno porabo in občino z najvišjo stopnjo (pre)kritosti stroškov s kalkulativno določeno primerno porabo. Tako lahko ugotovimo, da je nekaj manjših občin, kot npr. Cirkulane, Cerkvenjak, Makole, Loški potok, Žetale, Cerklje, Sveta Ana, Juršinci, Križevci, itd (glej podatkovno prilogo in Tabelo 8, bilo deležnih bistveno večjega obsega primerne porabe kot pa so znašali njihovi dejanski stroški na prebivalca. Indeks prekritosti stroškov s primerno porabo se je pri zgoraj navedenih občinah gibal celo nad 1,45, kar pomeni, da so v zadnjih treh letih te občine povprečno pridobile za +45% več sredstev kot so izkazale povprečnih tekočih odhodkov (stroškov). Sklepamo lahko, da so občine presežke preusmerjale v občinske investicije, vsekakor pa finančnih problemov niso imele. Po drugi strani je bila slika ravno obratna pri 68 občinah, ki jih najdemo pod povprečjem oz. celo pod vrednostjo indeksa pokritosti Ppi/Stri, 1,00, kar pomeni, da kalkulativno določen obseg pripadajočih sredstev ni pokrival tudi dejanskih izkazanih tekočih stroškov v občinah. V tem delu lestvice najdemo prav vse mestne občine, ki se uvrščajo v razpon pokritosti med 0,61 (npr. MO Ljubljana in Mo Ptuj) ter 0,89 pokritosti (npr. MO S. Gradec). Sicer lahko iz Tabele 7 razberemo, da je okoli 41% občin z dodeljeno Ppi pokrivalo, večinoma pa tudi prekrivalo dejansko izkazane stroške, posledično pa takšna statistična porazdelitev okoli povprečne vrednosti vendarle kaže na določene odklone v ustreznosti sistema financiranja slovenskih občin kot ga narekuje ZFO-1. Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin 17 Tabela 7: Razpršenost občin okoli povprečja Ppi/Stri na prebivalca med 2007/09 +-5% okoli povp od 1,04 do 1,14 26% oz. 54 občin +-10% okoli povp od 0,98 do 1,19 41% oz. 86 občina +-25% okoli povp od 0,82 do 1,36 78% oz. 165 občin Min / pov / max 0,50 / 1,09 / 1,75 100% oz. 210 občin Ob tem še morda največ izpove analiza povprečij nekaterih izbranih skupin občin. Tako vidimo, da so mestne občine najslabše pokrite z dodeljenim obsegom primerne porabe, njihovo povprečno razmerje Ppi/Stri pa znaša 0,75 oz. povprečno odpade na MO okoli 442 € primerne porabe na prebivalca ob povprečnih izkazanih 594 € stroškov na prebivalca (+34% višji izkazani stroški od dodeljene primerne porabe). Na tem mestu ni odveč izpostaviti ugotovitev, da so mestne občine pri vseh dosedaj opazovanih kazalcih (Stri, Ppi in njuno razmerje) beležile »slabši« položaj. Tako so bile povprečne vrednosti stroškov v mestnih občinah za že omenjenih okoli +12,7% višje od slovenskega povprečja, dodeljen obseg primerne porabe, Ppi, nižji za -26,2% od slovenskega povprečja, posledično pa pokritost stroškov z dodeljenimi finančnimi viri iz naslova mehanizma primerne porabe le na ravni okoli 0,75 ali 75% dejansko izkazanih stroškov mestnih občin. To ugotovitev pa že lahko izpostavimo kot pomembnejšo pri načrtovanju morebitnih sprememb in posegov v obstoječi ZFO-1. Tabela 8: Mejne in povprečne vrednosti razvrščene po Ppi/Stri med 2007/09 SK_str TO+TR (40+41) preb Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK 01-23 CERKLJE 6.720 319 1,75 559 556 -3 1,1216 CIRKULANE 2.363 373 1,72 642 593 -49 1,2879 CERKVENJAK 2.108 362 1,67 604 547 -57 1,2136 MAKOLE 2.115 408 1,60 653 602 -51 1,3124 LOŠKI POTOK 2.078 461 1,58 729 639 -90 1,4650 ŽETALE 1.427 451 1,56 702 614 -88 1,4093 SVETA ANA 2.379 435 1,48 645 577 -68 1,2961 JURŠINCI 2.385 388 1,48 575 530 -44 1,1544 KRIŽEVCI 3.589 358 1,46 521 499 -22 1,0472 SVETI TOMAŽ 2.225 443 1,45 642 593 -48 1,2893 Povprečje – vse občine 9.603 527 1,09 558 541 -17 1,1200 KRANJSKA GORA 5.504 809 0,73 588 615 27 1,1807 RUŠE 7.652 648 0,71 462 498 36 0,9282 18 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin BOHINJ 5.320 913 0,71 648 619 -29 1,3016 MO KOPER 49.090 631 0,70 444 519 75 0,8919 MO MARIBOR 110.982 595 0,70 416 472 55 0,8365 IZOLA 15.179 680 0,63 428 479 51 0,8589 MO PTUJ 24.006 719 0,61 440 474 34 0,8840 MO LJUBLJANA 265.172 683 0,61 416 485 69 0,8352 PUCONCI 6.454 1.086 0,55 601 557 -44 1,2063 PIRAN 17.366 866 0,50 434 502 68 0,8709 stdev 88 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 83 108 91 80 106 91 av countif_be 127 102 119 130 104 119 Mestne občine average 594 0,75 442 490 48 0,89 max 719 0,89 487 519 75 0,98 min 514 0,61 416 472 18 0,84 Občine pod 5000 preb average 527 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 597 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 522 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 540 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 573 1,07 591 564 -27 1,19 Ostale skupine občin, opazovane po njihovih glavnih karakteristikah, bistveno ne izstopajo glede pokritosti stroškov z dodeljeno primerno porabo. Morda so malce v boljšem položaju le občine z visokim indeksom površine in cest na prebivalca, pri čemer pa skupina z večjo površino, ob navzkrižnem opazovanju to prednost izgubi (Stri za +13% višji od povprečja), medtem ko jo skupine z večjim indeksom cest malenkostno okrepi (Stri so slab 1% manjši od povprečja (glej spodnji del Tabele 8). Za lažjo sintezno predstavo sicer podatkovno izredno obsežnega in kompleksnega sistema financiranja slovenskih občin in njihovih stroškov, v Tabeli 9 še enkrat povzemamo vse tri kazalnike skupaj, da lahko opravimo še navzkrižno primerjavo razporejenosti občin znotraj posameznih razredov glede na izbrane kazalnike. Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin 19 Tabela 9: Razporeditev občin po kazalcih Stri, Ppi in Ppi/Stri v razrede Stri Stri ≤ 395 € 7% oz. 14 občin od 395 € do 659 € (+-25% od 83% oz. 175 občin povp) Stri ≥ 659 € 6% oz. 12 občin Min – pov - max 319 € - 527 € - 1.167 € Ppi Ppi ≤ 419 € 1% oz. 2 občine od 419 € do 698 € (+-25% od 93% oz. 195 občin povp) Ppi ≥ 698 € 6% oz. 13 občin Min – pov - max 416 € - 558 € - 1.196 € Ppi/Stri ≤ 0,82 1% oz. 2 občine od 0,82 do 1,36 (+-25% od povp) 93% oz. 195 občin ≥ 1,36 6% oz. 13 občin Min – pov - max 0,50 – 1,09 – 1,75 Navzkrižna analiza treh temeljnih agregatnih kazalnikov sistema financiranja slovenskih občin pove, da so bile v opazovanem obdobju, agregatno gledano občine ustrezno financirane glede na njihove potrebe, saj so bili povprečni stroški na prebivalca povprečno za okoli -9% nižji od pripadajočih virov iz naslova primerne porabe. Tudi delež občin, ki so se po teh agregatnih kazalnikih gibale znotraj +-25% povprečnih vrednosti je bil večinoma visok, pri stroških 83%, pri primerni porabi pa 93%. Šibka točka agregatne slike se kaže zgolj pri nenavadno velikih razponih med najnižjo in najvišjo vrednostjo kazalnikov. Slednji pri povprečnih stroških znaša med 319 € pa vse do 1.167 € na prebivalca, pri obsegu primerne porabe med 416 € pa vse do 1.196 €, pri njunem razmerju pa od najmanj 0,50 do 1,75. Kljub temu, da je tovrstnih mejnih vrednosti manj kot 15%, pa se zaradi učinka navzkrižnega vplivanja, kjer npr. nekaterim občinam z visokimi povprečnimi stroški pripada istočasno tudi relativno nizek obseg primerne porabe, vzdržnost celotnega sistema financiranja bistveno poslabša. Analiza po posameznih skupinah občin tako pokaže, da imajo npr. mestne občine povprečno za +13% višje stroške ob povprečno -20% nižji vrednosti pripadajoče primerne porabe. Slednje posledično poslabša položaj mestnih občin pri financiranju njihove porabe. Podobni navzkrižno multiplicirani odkloni so opazni še pri skupini občin z veliko površino, vendar v nasprotno smer, saj slednje ob sicer za +13% višjih 20 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin izkazanih povprečnih stroških, pridobijo za okoli +18% več sredstev. Pri ostalih opazovanih skupinah so navzkrižno multiplicirani odkloni manjši a kljub temu ne nezanemarljivi, še posebej če jih povežemo z analizo strukture izkazanih stroškov, ki je prikazana v naslednjem poglavju in Tabeli 14. Tabela 10: Rast/Upad Stri v obdobju opazovanja 2007 do 2009 TO+TR (40+41) preb Stri Ppi/Str Ppi Prih VKK STRAŽA 3.837 +102,0% +86,6% +15,4% -2,4% 0,9836 LOG-DRAGOMER 3.479 +86,7% +69,5% +17,3% +8,8% 0,8900 SVETA TROJICA V SG 2.244 +84,9% +70,8% +14,0% +2,3% 1,1772 RENČE-VOGRSKO 4.197 +71,7% +57,0% +14,7% -1,1% 0,9621 LUČE 1.632 +65,1% +51,3% +13,8% +4,1% 1,9547 TURNIŠČE 3.509 +64,2% +49,5% +14,7% +7,3% 0,9366 ŠMARJEŠKE TOPLICE 3.053 +61,4% +42,7% +18,8% +1,8% 1,1349 CIRKULANE 2.363 +60,0% +42,8% +17,2% +3,5% 1,2879 SOLČAVA 551 +50,0% +35,3% +14,7% +4,8% 2,4028 JEZERSKO 709 +49,9% +35,6% +14,3% +6,8% 1,6909 Povprečje – vse občine 9.603 +25,9% +10,6% +15,3% +4,4% 1,1200 ORMOŽ 13.136 -0,2% -14,6% +14,5% +1,7% 1,0995 ODRANCI 1.735 -0,7% -15,0% +14,3% +6,3% 0,8956 KOBILJE 638 -1,2% -14,7% +13,5% +4,8% 1,2125 LOŠKA DOLINA 3.758 -4,1% -19,8% +15,7% +3,5% 1,2255 VELIKA POLANA 1.548 -6,8% -20,5% +13,7% +7,4% 1,0362 BRASLOVČE 5.178 -8,7% -24,9% +16,2% +10,2% 1,0182 HODOŠ 356 -11,1% -28,6% +17,5% +6,7% 1,5865 DOBROVNIK 1.408 -16,2% -30,5% +14,3% +5,9% 1,1636 KUZMA 1.751 -16,2% -27,2% +10,9% +0,7% 1,1713 PUCONCI 6.454 -30,1% -44,0% +13,9% +3,8% 1,2063 stdev +11,2% +11,4% +1,5% +3,1% 0,1400 av countif_ab 99 104 84 115 91 av countif_be 111 106 126 95 119 Mestne občine average +25,7% +9,8% +15,9% +4,8% 1,0500 Občine pod 5000 preb average +22,2% +6,4% +15,8% +4,1% 1,0400 Občine z P>povprečja average +26,5% +11,8% +14,8% +4,3% 1,3200 Občine s C>povprečja average +27,3% +11,9% +15,4% +4,3% 1,1000 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin 21 Občine z M>povprečja average +26,9% +11,8% +15,2% +4,5% 1,1100 Občine s S>povprečja average +24,8% +9,9% +14,9% +3,7% 1,1900 Kot zadnjo izmed agregatnih analiz sistema financiranja občin smo si pogledali spremembo stroškov, Stri in spremembo Ppi v obdobju med 2007 in 2010. Kot je razvidno iz Tabel 10 in 11, so izkazani stroški v zadnjem triletnem obodbju v povprečju porastli za +25,9%, medtem ko je obseg dodeljene primerne porabe po občini v povprečju porastel za +15,3%, in je torej za dobrih deset odstotnih točk zaostajal za povečevanjem občinske porabe. Bistvenih odklonov od navedenih vrednosti pri posameznih skupinah občin ni zaznati, kljub temu pa je tudi pri interpretaciji teh rezultatov potrebno upoštevati učinek navzkrižno multipliciranih odklonov, ki smo ga opisali in nanj opozorili pri primerjavi agregatnih povprečnih vrednosti stroškov in povprečne pripadajoče primerne porabe v občinah. Homogenost odklonov je pri kategorijah sprememb manjša, zaradi česar je potrebno biti še bolj pazljiv pri interpretacijah rezultatov (Glej Tabelo 12). Tabela 11: Rast/Upad Ppi v obdobju opazovanja 2007 do 2009 TO+TR (40+41) preb Stri Ppi/Str Ppi Prih VKK GORNJA RADGONA 8.956 +23,0% -2,0% +25,0% +9,7% 1,0785 VRANSKO 2.546 +13,6% -9,8% +23,4% +12,1% 1,2113 DOLPRI LJ 4.949 +47,3% +24,6% +22,7% +9,5% 0,9848 SLOVENSKE KONJICE 14.178 +24,0% +1,9% +22,1% +10,2% 1,0093 GROSUPLJE 17.442 +20,4% -0,1% +20,5% +10,8% 0,9853 ŠKOFLJICA 7.949 +35,1% +15,5% +19,6% +12,7% 0,9507 VODICE 4.237 +32,7% +13,2% +19,5% +1,6% 1,0262 Povprečje – vse občine 9.603 +25,9% +10,6% +15,3% +4,4% 1,1200 SVETI JURIJ V SG 2.172 +28,3% +15,9% 12,4% +0,2% 1,2455 VERŽEJ 1.363 +27,1% +14,8% 12,3% +3,7% 1,0017 LOŠKI POTOK 2.078 +23,9% +12,0% 11,9% +3,4% 1,4650 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 +19,7% +8,0% 11,7% +4,8% 1,1378 ŠALOVCI 1.741 +45,8% +34,2% 11,6% -0,7% 1,3474 POLJČANE 4.359 +45,4% +34,0% 11,4% +0,2% 1,0567 KUZMA 1.751 -16,2% -27,2% 10,9% +0,7% 1,1713 av countif_ab 99 104 84 115 91 av countif_be 111 106 126 95 119 Mestne občine average +25,7% +9,8% +15,9% +4,8% 1,0500 Občine pod 5000 preb average +22,2% +6,4% +15,8% +4,1% 1,0400 22 Stroški in razdelitev obveznih nalog slovenskih občin Občine z P>povprečja average +26,5% +11,8% +14,8% +4,3% 1,3200 Občine s C>povprečja average +27,3% +11,9% +15,4% +4,3% 1,1000 Občine z M>povprečja average +26,9% +11,8% +15,2% +4,5% 1,1100 Občine s S>povprečja average +24,8% +9,9% +14,9% +3,7% 1,1900 Tabela 12: Razporeditev občin glede na spremembe Stri in Ppi med 2007/09 Stri Občine z upadom Stri 5% oz. 10 občin rast Stri ‹ +19% 24% oz. 50 občin od +9% do +32% (+-25% od povp) 45% oz. 94 občin Rast Stri › +32% 27% oz. 56 občin Min / pov / max -30% / +26% / +102% Ppi Občine z upadom Ppi 0% oz. 0 občin rast Ppi ‹ +12% 2% oz. 5 občin od +12% do +19% (+-25% od povp) 94% oz. 196 občin Rast Stri › +19% 4% oz. 9 občin Min / pov / max 11% / +15% / +25% NAČELO SRAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Analiza strukture izkazanih stroškov (Stri) po občinah glede na PK V nadaljevanju besedila si bomo ogledali še strukturo odhodkov oziroma izkazanih stroškov slovenskih občin, ki je poleg agregatnih kazalcev sistema financiranja lokalne samouprave v Sloveniji, izrednega pomena pri razumevanju učinkov in stanja na tem področju. Kot je bilo predstavljeno v uvodnem poglavju, slovenske občine opravljajo niz različnih nalog s področja lokalne samouprave in izvršujejo pristojnosti, ki jim jih nalaga zakonodaja. Od leta 2006 spremljamo iz tega izhajajoče odhodke (stroške), po t.i. programski klasifikaciji, PK, ki program občinskega proračuna deli na 21 glavnih področij (glej uvod v poglavje 2). Odhodki proračunov so poleg porazdelitve po programskih področjih, vodeni tudi glede na vrsto oz. namen, kjer ločimo poleg tekočih odhodkov in transferjev (konto 40 in 41) še investicijske odhodke in transferje (konto 42 in 43), odhodke za namen sprememb premoženjskega položaja (konto 44) in odhodke za namene odplačil dolga glede na zunanje financiranje posameznih programskih aktivnosti v občinah (konto 45). Čeprav ZFO-1 v glavnem pokriva tisti del odhodkov, ki se nanašajo na tekoče odhodke in transferje (konto 40 in 41) in čeprav je temu podrejena tudi naša analiza, pa za lažje razumevanje v Tabeli 13 povzemamo celotno finančno sliko slovenskih občin, kot povprečne vrednosti v zadnjem triletnem obdobju opazovanja. Kot vidimo, je bilo v tem obdobju za namene pokrivanja tekočih stroškov, Stri, porabljenih okoli 1,12 mrd € letno ali 550 € na prebivalca. Ta postavka je predstavljala s 54,8% največji delež v strukturi občinskih proračunov. Sledile so investicije z okoli okoli 43,5% deležem oz. v povprečnem znesku 879 mio € na leto kar pomeni okoli 436 € na prebivalca. Preostalih 1,7% občinskih proračunov je bilo usmerjenih v spremembe premoženjskega stanja in odplačilo dolgov. Skupno je bilo v obdobju med 2007 in 2009 v povprečju porabljenih za okoli 2,02 mrd € na nivoju lokalnih skupnosti ali okoli 1.002 € na prebivalca. Skupno povečanje odhodkov med letom 2007 in 2009 je znašalo +27,8%, tekočih stroškov in transferjev pa nekaj več kot +21%. V strukturi odhodkov, glede na programsko klasifikacijo je prevladovalo vsega šest največjih programskih skupin, ki jim je skupno pripadalo preko 82% občinskih finančnih virov, in sicer: PK6 (lokalna samouprava, 9,1%), PK13 (Promet, prometna infrastruktura in komunikacije, 17%), PK15 (Varovanje okolja in naravne dediščine, 9,2%), PK16 (Prostorsko planiranje in stanovanjsko komunalna dejavnost, 13,7%), PK18 (Kultura, šport in nevladne organizacije, 10,7%) ter PK19 (Izobraževanje, 22,6%). Na ravni tekočih stroškov in transferjev, Stri, je razdelitev precej podobna, do razlik prihaja le pri višini deležev glede na celotno porabo, razen pri programskih postavkah PK15 in PK20 (Socialno varstvo), kjer je pri tekočih odhodkih delež slednje pomembnejši od programske postavke PK15 (Varovanje okolja in naravne dediščine). 24 Analiza strukture izkazanih stroškov (Stri) po občinah glede na PK Kot že povedano, se bomo v nadaljevanju osredotočili predvsem na tekoče stroške in transferje (konto 40 in 41) ter podrobneje analizirali strukturo stroškov po danih programskih vsebinah, s podobnimi kazalci kot smo to naredili v primeru agregatne analize. Zanimale nas bodo predvsem povprečne vrednosti porabe na prebivalca po posameznih programih in skupinah občin, njihove mejne vrednosti ter stopnja homogenosti po občinah. Kot rečeno bomo posebno pozornost namenili nekaterim izbranim skupinam občin, katere smo posebej analizirali tudi na predhodnih ravneh (mestne občine, število prebivalcev, površina, razvejanost cestnega omrežja, ipd). Zaradi velikega števila programskih vsebin, se bomo osredotočili predvsem na sedem največjih PK, ki tudi sicer zavzemajo preko 80% delež v celotni sliki in zaradi česar je še toliko pomembnejše odkriti njihove morebitne anomalije in prekomerne odklone kot izhodišče za ustrezne spremembe in dopolnitve sistema financiranja. Tabela 13: Pregled stroškov (Stri) in ostalih odhodkov* občinskih proračunov po programski klasifikaciji (PK) med 2007/09 od 2007 do 2009 (povprečno v 000 €) od 2007 do 2009 (v € na prebivalca) spr v % struktura v % od skupaj PK STRi INV P&K OD SKUPAJ STRi INV P&K OD SKUPAJ STRi SKUPAJ STRi INV P&K OD SKUPAJ 01 26.916 175 0 166 27.258 13 0 0 0 14 1,5% 2,8% 2,4% 0,0% 0,0% 0,6% 1,3% 02 3.451 27 463 12 3.953 2 0 0 0 2 -11,5% -12,4% 0,3% 0,0% 6,6% 0,0% 0,2% 03 1.095 94 0 0 1.189 1 0 0 0 1 0,9% -8,4% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 04 24.323 22.616 2.379 229 49.546 12 11 1 0 25 23,0% 26,5% 2,2% 2,6% 34,0% 0,9% 2,5% 05 858 30 0 0 888 0 0 0 0 0 0,4% 2,2% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 06 165.148 18.836 146 139 184.270 82 9 0 0 91 21,9% 20,8% 14,9% 2,1% 2,1% 0,5% 9,1% 07 26.970 15.857 0 15 42.843 13 8 0 0 21 29,4% 22,1% 2,4% 1,8% 0,0% 0,1% 2,1% 08 594 70 0 0 664 0 0 0 0 0 32,9% 38,4% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10 7.742 86 0 0 7.829 4 0 0 0 4 25,2% 27,1% 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 11 13.423 3.320 51 0 16.794 7 2 0 0 8 24,4% 35,7% 1,2% 0,4% 0,7% 0,0% 0,8% 12 1.569 2.433 592 21 4.615 1 1 0 0 2 88,9% 21,5% 0,1% 0,3% 8,5% 0,1% 0,2% 13 140.053 203.233 405 45 343.736 69 101 0 0 170 26,6% 38,6% 12,6% 23,1% 5,8% 0,2% 17,0% 14 25.964 20.282 708 2 46.955 13 10 0 0 23 20,4% 26,0% 2,3% 2,3% 10,1% 0,0% 2,3% 15 31.044 154.218 36 158 185.456 15 76 0 0 92 9,8% 48,7% 2,8% 17,5% 0,5% 0,6% 9,2% 16 70.949 204.486 1.360 140 276.935 35 101 1 0 137 22,1% 24,2% 6,4% 23,3% 19,4% 0,5% 13,7% 17 21.910 8.024 0 0 29.933 11 4 0 0 15 1,0% -2,4% 2,0% 0,9% 0,0% 0,0% 1,5% 18 127.661 87.489 28 570 215.748 63 43 0 0 107 18,3% 27,5% 11,5% 10,0% 0,4% 2,2% 10,7% 19 328.618 127.126 3 255 456.003 163 63 0 0 226 20,7% 18,1% 29,6% 14,5% 0,0% 1,0% 22,6% 20 67.675 5.157 198 0 73.031 34 3 0 0 36 28,5% 30,6% 6,1% 0,6% 2,8% 0,0% 3,6% 22 8.169 202 634 24.569 33.574 4 0 0 12 17 62,6% 100,6% 0,7% 0,0% 9,0% 93,3% 1,7% 23 14.295 5.478 0 17 19.790 7 3 0 0 10 33,0% 23,5% 1,3% 0,6% 0,0% 0,1% 1,0% SK 1.108.426 879.242 7.003 26.338 2.021.010 550 436 3 13 1.002 21,3% 27,8% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% *INV – INVESTICIJE, P&K – POSOJILA IN POVEČANJE KAPITALSKIH DELEŽEV, OD – ODPLAČILO DOLGA 26 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 Analiza, katere sintezo prikazuje Tabela 14 spodaj, podrobneje pa Tabele od 15 do 35, pokaže, da so slovenske občine v opazovanem obdobju v povprečju porabile 527 € na prebivalca, pri čemer je bilo okoli 29,8% porabljenih v okviru največje programske skupine, PK19 (izobraževanje), in sicer v povprečju 157 € na prebivalca. Sledi skupina PK6 (lokalna samouprava) s 16,6% oz. 87 € na prebivalca, pa skupina PK13 (promet) s povprečno 60 €, skupina PK18 (družbene dejavnosti) z 8,9% in 47 € na prebivalca, skupina PK20 (socialno varstvo) s 6,3% in 33 €, skupina PK16 (prostor in komunala) s 5% in 26 € ter skupina PK01 (politični sistem) s 3,9% oz. 21 € povprečne porabe v občini na prebivalca. Ostalih 15 programskih skupin skupaj zavzema manj 20%, posamezno pa manj kot 3% celotnih tekočih odhodkov po občini. Za razliko od agregatnih vrednosti, podrobnejša analiza stroškov po strukturi kaže na veliko nehomogenost občin, kar pomeni, da znotraj razpona +-25% od povprečnih vrednosti ne zmoremo najti večino opazovanih enot, kljub temu pa lahko večjo stopnjo homogenosti najdemo v okviru nekaterih največjih programskih skupin, kot npr. PK izobraževanje (89% homogenost), lokalna samouprava (63%), socialno varstvo (59%), deloma pa še pri prometu (49% stopnja homogenosti). Velika neenakost povprečne porabe na prebivalca po občinah vzbuja dvom v ustrezno razumevanje posamezne programske skupine, zakonskih nalog in/ali pristojnosti, saj strošek na enoto ne bi smel bistveno odstopati po posamezni lokalni skupnosti, ne glede na njene demografske in geografske karakteristike (slednje so namreč upoštevane že pri dodelitvi skupnega obsega sredstev, kot prikazano v predhodnih poglavjih analize). Ker bi analiza vzrokov za tovrstno nehomogenost presegala namen te študije, jo na tem mestu zgolj izpostavljamo kot priporočen element preverjanja, v nadaljevanju pa nekaj pozornosti namenjamo odstopanju večjih skupin stroškov v izbranih skupinah občin. Že v okviru agregatne analize stroškov, Stri, v predhodni točki smo navedli, da je pri določenih skupinah občin zaznati znatne statistične odklone od povprečja. Tako smo pri mestnih občinah ugotovili, da izkazujejo v povprečju za +13% višje celotne stroške kot ostale občine, pri čemer najbolj izstopajo stroški v okviru PK18 (družbene dejavnosti, +70% nad povprečjem) in v okviru PK16 (prostorsko planiranje, stanovanjske in komunalne zadeve, +50% nad povprečjem). Po drugi strani manjši odklon navzgor kažejo še stroški PK06 in PK13 (lokalna samouprava, promet, +9%), zanimivo pa je, da stroški PK1 (politični sitem), kažejo odklon pod povprečje v višini -50%. Kumulativno višje povprečne stroške izkazujejo tudi občine z veliko površino na prebivalca (+13%), pri čemer smo že v predhodnem podpoglavju ugotovili, da te občine finančno niso šibke, saj po drugi strani pridobijo za +18% prihodkov iz primerne porabe več kot ostale občine. Kljub temu naj navedemo, da višje stroške te občine izkazujejo na področju PK1 (politični sistem, za +27% nad povprečjem), pri PK6 (lokalna samouprava, +21%) in PK20 (socialno varstvo, +12%). Skupina občin, ki še statistično značilno odstopa od povprečnih stroškov je skupina z visokim deležem starejših občanov. Te občine izkazujejo v povprečju za +9% višje stroške, pri čemer najbolj izstopajo stroški iz skupin PK18 (družbene dejavnosti, +14%), PK01 in PK06 (delovanje sistema), nakaj višji pa so tudi izkazani stroški na področju prostora, stanovanj in komunale ter socialnega varstva (+9%). Pri ostalih skupinah občin ne zmoremo najti statistično značilnih odstopanj na agregatni ravni, lahko pa izpostavimo nakatere posamezne skupine stroškov kot npr.; PK16 in PK20 navzgor in PK01 in PK06 navzdol pri občinah Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 27 z manj prebivalci. Če pa razmišljamo o skupinah občin, ki so »najbolje« prilagojene povprečnemu stroškovniku, pa so to nedvomno občine z večjim deležem cest in mladih. Nekaj ugotovitev na to temo je moč razbrati še v tabelah spodaj, v splošnem pa analizo strukture stroškov na tem mestu zaključujemo, navedeno pa nedvomno lahko služi kot izhodišče pri načrtovanju morebitnih sprememb sistema financiranja občin v nadaljevanju. Tabela 14: Analiza stroškov (Stri) občinskih proračunov po programski klasifikaciji (PK) za obdobje od 2007 do 2009 Občine pod Občine z P Občine z C Občine z M Občine z S Vse občine SK MO 5000 preb ≥ pov ≥ pov ≥ pov ≥ pov +/- % v PK Stri po PK in Sk pov 25% min max pov raz pov raz pov raz pov raz pov raz pov raz SK pov - - 01 POLITIČNI SISTEM 21 44% 5 126 3,9% 10 15 26 27% 20 -4% 19 -6% 23 12% 50% 29% 02 EKON IN FISK ADMINISTRACIJA 2 79% 0 42 0,4% 3 2 1 2 3 2 ZUNANJA POLITIKA IN MED. 03 POMOČ 0 82% 0 24 0,1% 1 0 0 0 0 0 SK. ADMIN. SLUŽBE IN J. 04 12 34% 0 155 2,3% 14 12 17 13 15 15 STORITVE ZNANOST IN TEHNOLOŠKI 05 0 90% 0 8 0,0% 1 0 0 0 0 0 RAZVOJ 16,6 - 06 LOKALNA SAMOUPRAVA 87 63% 44 616 96 9% 79 106 21% 82 -6% 93 6% 97 11% % 10% 07 OBRAMBA IN IZREDNI DOG 11 41% 2 39 2,0% 19 10 13 10 11 13 NOTRANJE ZADEVE IN 08 0 87% 0 3 0,0% 0 0 0 0 0 0 VARNOST 10 TRG DELA IN DELOVNI POGOJI 5 17% 0 95 1,0% 3 4 6 6 7 6 KMETIJSTVO, GOZD. IN 11 RIBIŠTVO 10 34% 0 0 2,0% 5 8 18 9 11 13 12 PRID IN DIST ENERG. SUROVIN 1 83% 0 78 0,3% 2 1 3 2 2 2 PROMET, PR. INFRA IN 11,4 13 60 49% 0 169 65 9% 61 2% 64 7% 60 1% 62 3% 61 1% KOMUNIK. % 14 GOSPODARSTVO 14 19% 0 143 2,6% 12 14 22 16 15 20 VAROVANJE OKOLJA IN NAR. 15 15 16% 0 507 2,8% 23 19 17 13 13 20 DED. PROST PLAN IN STAN-KOM 16 26 33% 0 163 5,0% 40 50% 31 16% 26 -1% 27 1% 27 2% 29 10% DEJ. 17 ZDRAVSTVENO VARSTVO 10 62% 1 26 2,0% 12 10 10 10 10 11 18 KULTURA, ŠPORT IN NGO 47 34% 12 190 8,9% 81 72% 56 20% 50 6% 46 -1% 49 5% 53 14% 29,8 19 IZOBRAŽEVANJE 157 89% 62 254 164 5% 160 2% 162 3% 160 2% 155 -1% 158 0% % 20 SOCIALNO VARSTVO 33 59% 9 71 6,3% 34 3% 32 -4% 37 12% 32 -2% 33 0% 36 9% SERVISIRANJE JAVNEGA 22 4 25% 0 54 0,8% 3 3 7 4 5 5 DOLGA INTERVENCIJSKI PROGRAMI IN 23 9 13% 0 79 1,8% 6 8 11 10 9 9 OBV. SKUP. VSA PODROČJA (01 do 100 SK 527 83% 319 1.167 594 13% 527 0% 597 13% 522 -1% 541 3% 573 9% 23): % Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 29 Tabela 15: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK1 med 2007/09 Občina / v € preb PK01 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK HODOŠ 356 126 0,85 790 678 -113 1,5865 OSILNICA 422 88 1,12 837 719 -119 1,6820 SOLČAVA 551 80 1,03 1.196 946 -250 2,4028 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 50 1,05 566 521 -45 1,1378 DOBJE 1.064 50 1,21 577 533 -44 1,1599 KOBILJE 638 49 0,91 604 548 -55 1,2125 JEZERSKO 709 46 1,28 842 721 -120 1,6909 ODRANCI 1.735 43 1,04 446 444 -1 0,8956 BISTRICA OB SOTLI 1.509 37 1,29 761 663 -98 1,5291 VELIKA POLANA 1.548 37 1,09 516 490 -26 1,0362 Povprečje – vse občine 9.603 21 1,09 558 541 -17 1,1200 CELJE 48.983 8 0,75 426 481 55 0,8552 LAŠKO 13.994 8 1,11 563 540 -23 1,1309 KOSTEL 683 8 0,85 937 784 -153 1,8807 ŠENTJUR 19.134 8 1,05 504 493 -11 1,0121 HRASTNIK 10.331 7 0,98 461 485 24 0,9252 NOVO MESTO 34.914 7 0,83 474 514 40 0,9519 MARIBOR 110.982 7 0,70 416 472 55 0,8365 TRŽIČ 15.497 6 0,99 471 480 9 0,9461 PODLEHNIK 1.964 5 1,24 692 613 -79 1,3908 LJUBLJANA 265.172 5 0,61 416 485 69 0,8352 stdev 13 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 79 108 91 80 106 91 av countif_be 131 102 119 130 104 119 Mestne občine average 10 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 15 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 26 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 20 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 19 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 23 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK1 (Politični sistem) ≤ 15 € 31% oz. 65 občin od 16 € do 26 € (+-25% od povp) 44% oz. 92 občin ≥ 27 € 18% oz. 36 občin Min – pov - max 5 € - 21 € - 126 € Tabela 16: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK2 med 2007/09 Občina / v € preb PK02 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 42 1,05 566 521 -45 1,1378 ŠEMPETER-VRTOJBA 6.334 36 0,75 430 490 60 0,8632 NOVA GORICA 31.260 21 0,74 465 507 42 0,9346 LENART 7.274 9 0,89 531 523 -8 1,0653 KOBILJE 638 7 0,91 604 548 -55 1,2125 ZREČE 6.434 6 0,84 536 530 -6 1,0764 DOBRNA 2.140 5 0,84 577 538 -39 1,1579 MEDVODE 14.773 5 1,04 483 516 33 0,9701 SVETA TROJICA V SG 2.244 5 1,20 586 556 -30 1,1772 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 42 1,05 566 521 -45 1,1378 Povprečje – vse občine 9.603 2 1,09 558 541 -17 1,1200 TURNIŠČE 3.509 0 1,19 466 461 -6 0,9366 SEVNICA 17.760 0 1,07 594 551 -43 1,1935 SLOVENSKE KONJICE 14.178 0 1,19 503 498 -5 1,0093 DOMŽALE 32.244 0 0,99 449 493 44 0,9006 ŽIRI 4.961 0 1,08 541 522 -19 1,0867 KOSTEL 683 0 0,85 937 784 -153 1,8807 LJUBNO 2.780 0 1,09 685 609 -77 1,3766 LUČE 1.632 0 1,41 973 796 -177 1,9547 MOZIRJE 4.108 0 1,00 535 514 -20 1,0727 NOVO MESTO 34.914 0 0,83 474 514 40 0,9519 stdev 4 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 60 108 91 80 106 91 av countif_be 150 102 119 130 104 119 Mestne občine average 3 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 2 1,01 517 521 4 1,04 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 31 Občine z P>povprečja average 1 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 2 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 3 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 2 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK2 (Ekonomska in fiskalna administracija) 0 € 10% oz. 22 občin od 1 € do 3 € (+-25% od povp) 79% oz. 166 občin ≥ 4 € 11% oz. 21 občin Min – pov – max 0 € - 2 € - 42 € Tabela 17: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK3 med 2007/09 Občina / v € preb PK03 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK ODRANCI 1.735 24 1,04 446 444 -1 0,8956 BOVEC 3.271 6 1,02 796 707 -88 1,5979 KOMEN 3.568 4 0,92 575 560 -15 1,1553 IG 5.953 3 0,89 520 529 9 1,0440 SLOVENJ GRADEC 17.092 3 0,89 487 505 18 0,9779 KOPER 49.090 2 0,70 444 519 75 0,8919 ZREČE 6.434 2 0,84 536 530 -6 1,0764 PUCONCI 6.454 2 0,55 601 557 -44 1,2063 PODČETRTEK 3.443 1 1,09 676 616 -60 1,3578 SEŽANA 11.870 1 0,75 520 544 24 1,0431 Povprečje – vse občine 9.603 0 1,09 558 541 -17 1,12 VODICE 4.237 0 0,84 511 534 23 1,0262 VOJNIK 8.420 0 1,09 530 512 -18 1,0640 VRANSKO 2.546 0 0,98 604 557 -47 1,2113 VUZENICA 2.815 0 0,93 541 529 -12 1,0869 ZAGORJE OB SAVI 17.279 0 1,16 513 505 -8 1,0301 ZAVRČ 1.520 0 1,29 691 619 -72 1,3870 ŽELEZNIKI 6.905 0 1,24 615 572 -43 1,2342 ŽETALE 1.427 0 1,56 702 614 -88 1,4093 ŽIRI 4.961 0 1,08 541 522 -19 1,0867 ŽUŽEMBERK 4.660 0 1,36 667 601 -66 1,3403 stdev 2 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 40 108 91 80 106 91 av countif_be 170 102 119 130 104 119 Mestne občine average 1 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 0 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 0 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 0 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 0 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 0 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK3 (Zunanja politika in mednarodna pomoč) 0 € 82% oz. 173 občin od 1 € do 3 € 16% oz. 34 občin ≥ 4 € 2% oz. 3 občine Min – pov – max 0 € - 0 € - 24 € Tabela 18: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK4 med 2007/09 Občina / v € preb PK04 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK BOHINJ 5.320 155 0,71 648 619 -29 1,3016 HODOŠ 356 132 0,85 790 678 -113 1,5865 PIRAN 17.366 44 0,50 434 502 68 0,8709 DIVAČA 3.761 44 0,91 608 582 -26 1,2203 IZOLA 15.179 35 0,63 428 479 51 0,8589 MENGEŠ 6.852 33 0,94 447 485 39 0,8961 ŠENTRUPERT 2.414 32 1,12 654 602 -51 1,3123 KOBILJE 638 30 0,91 604 548 -55 1,2125 SLOVENJ GRADEC 17.092 30 0,89 487 505 18 0,9779 PODLEHNIK 1.964 30 1,24 692 613 -79 1,3908 Povprečje – vse občine 9.603 12 1,09 558 541 -17 1,1200 ODRANCI 1.735 1 1,04 446 444 -1 0,8956 OPLOTNICA 4.000 1 1,25 544 514 -30 1,0934 LJUBNO 2.780 1 1,09 685 609 -77 1,3766 ROGAŠKA SLATINA 11.236 1 1,17 500 509 8 1,0049 ČRENŠOVCI 4.411 1 1,13 479 467 -13 0,9629 MIKLAVŽ NA DP 6.313 0 1,09 432 464 32 0,8667 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 33 MOZIRJE 4.108 0 1,00 535 514 -20 1,0727 NOVO MESTO 34.914 0 0,83 474 514 40 0,9519 RADLJE OB DRAVI 6.292 0 1,10 543 531 -11 1,0902 VITANJE 2.377 0 1,12 622 566 -56 1,2492 stdev 15 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 67 108 91 80 106 91 av countif_be 143 102 119 130 104 119 Mestne občine average 14 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 12 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 17 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 13 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 15 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 15 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK4 (Skupne administrativne službe in splošne javne storitve) ≤ 8 € 42% oz. 90 občin od 9 € do 15 € (+-25% od povp) 34% oz. 71 občin ≥ 16 € 23% oz. 49 občin Min – pov - max 0 € - 12 € - 155 € Tabela 19: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK5 med 2007/09 Občina / v € preb PK05 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK DOLPRI LJUBLJANI 4.949 8 0,79 491 517 26 0,9848 PTUJ 24.006 8 0,61 440 474 34 0,8840 BOHINJ 5.320 4 0,71 648 619 -29 1,3016 ŠALOVCI 1.741 3 1,27 670 602 -68 1,3474 MURSKA SOBOTA 19.963 2 0,79 432 472 40 0,8675 ZAVRČ 1.520 2 1,29 691 619 -72 1,3870 VELENJE 33.392 2 0,79 426 478 52 0,8559 LJUBLJANA 265.172 1 0,61 416 485 69 0,8352 VRHNIKA 14.962 1 0,92 487 509 22 0,9784 HAJDINA 3.795 1 0,92 475 514 40 0,9526 Povprečje – vse občine 9.603 0 1,09 558 541 -17 1,1200 VODICE 4.237 0 0,84 511 534 23 1,0262 VOJNIK 8.420 0 1,09 530 512 -18 1,0640 VRANSKO 2.546 0 0,98 604 557 -47 1,2113 VUZENICA 2.815 0 0,93 541 529 -12 1,0869 ZAGORJE OB SAVI 17.279 0 1,16 513 505 -8 1,0301 ŽELEZNIKI 6.905 0 1,24 615 572 -43 1,2342 ŽETALE 1.427 0 1,56 702 614 -88 1,4093 ŽIRI 4.961 0 1,08 541 522 -19 1,0867 ŽIROVNICA 4.308 0 1,20 473 491 18 0,9499 ŽUŽEMBERK 4.660 0 1,36 667 601 -66 1,3403 stdev 1 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 28 108 91 80 106 91 av countif_be 182 102 119 130 104 119 Mestne občine average 1 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 0 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 0 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 0 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 0 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 0 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK5 (Znanost in tehnološki razvoj) 0 € 90% oz. 189 občin od 1 € do 2 € 7% oz. 17 občin ≥ 2 € 3% oz. 4 občine Min – pov – max 0 € - 0 € - 8 € Tabela 20: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK6 med 2007/09 Občina / v € preb PK06 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK KOSTEL 683 616 0,85 937 784 -153 1,8807 SOLČAVA 551 284 1,03 1.196 946 -250 2,4028 OSILNICA 422 269 1,12 837 719 -119 1,6820 HODOŠ 356 218 0,85 790 678 -113 1,5865 DOBROVNIK 1.408 195 0,78 579 538 -42 1,1636 KUZMA 1.751 181 0,96 583 537 -46 1,1713 BOVEC 3.271 162 1,02 796 707 -88 1,5979 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 35 RUŠE 7.652 152 0,71 462 498 36 0,9282 GRAD 2.427 151 1,08 613 558 -55 1,2307 GORNJI PETROVCI 2.302 140 1,40 691 613 -78 1,3872 Povprečje – vse občine 9.603 87 1,09 558 541 -17 1,1200 REČICA OB SAVINJI 2.324 51 1,13 501 492 -9 1,0073 MUTA 3.701 50 1,05 520 501 -20 1,0454 IVANČNA GORICA 14.412 50 1,33 557 536 -21 1,1186 ŠMARTNO PRI LITIJI 5.248 49 1,20 611 571 -40 1,2264 POLZELA 5.571 46 1,22 486 496 10 0,9753 PESNICA 7.639 46 1,20 573 536 -37 1,1506 PREBOLD 4.619 46 0,99 486 491 5 0,9752 ŠENČUR 7.989 46 1,31 489 493 4 0,9807 POLJČANE 4.359 45 1,32 526 519 -7 1,0567 ROGAŠOVCI 3.557 44 1,43 564 519 -45 1,1333 stdev 49 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 65 108 91 80 106 91 av countif_be 145 102 119 130 104 119 Mestne občine average 96 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 79 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 106 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 82 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 93 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 97 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK6 (Lokalna samouprava) ≤ 64 € 23% oz. 49 občin od 65 € do 109 € (+-25% od povp) 63% oz. 132 občin ≥ 110 € 14% oz. 31 občin Min – pov - max 44 € - 87 € - 616 € Tabela 21: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK7 med 2007/09 Občina / v € preb PK07 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK DIVAČA 3.761 39 0,91 608 582 -26 1,2203 HRPELJE-KOZINA 4.084 35 0,94 656 625 -31 1,3175 DORNAVA 2.719 35 0,97 534 505 -29 1,0727 SEŽANA 11.870 34 0,75 520 544 24 1,0431 SOLČAVA 551 32 1,03 1.196 946 -250 2,4028 KOMEN 3.568 29 0,92 575 560 -15 1,1553 NOVO MESTO 34.914 29 0,83 474 514 40 0,9519 CELJE 48.983 29 0,75 426 481 55 0,8552 RIBNICA NA 1.279 28 1,07 632 572 -60 1,2689 POHORJU KRANJ 53.353 28 0,84 433 482 49 0,8703 Povprečje – vse občine 9.603 11 1,09 558 541 -17 1,1200 DOBROVNIK 1.408 4 0,78 579 538 -42 1,1636 STRAŽA 3.837 4 1,34 490 520 30 0,9836 ŠTORE 4.228 4 1,33 475 480 5 0,9535 RAZKRIŽJE 1.358 4 1,12 522 496 -26 1,0482 POLJČANE 4.359 4 1,32 526 519 -7 1,0567 PESNICA 7.639 3 1,20 573 536 -37 1,1506 IVANČNA GORICA 14.412 3 1,33 557 536 -21 1,1186 PREVALJE 6.651 3 1,03 484 490 6 0,9724 OPLOTNICA 4.000 2 1,25 544 514 -30 1,0934 LENART 7.274 2 0,89 531 523 -8 1,0653 stdev 7 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 78 108 91 80 106 91 av countif_be 132 102 119 130 104 119 Mestne občine average 19 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 10 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 13 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 10 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 11 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 13 1,07 591 564 -27 1,19 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 37 Stri – PK7 (Obramba in ukrepi ob izrednih dogodkih) ≤ 7 € 41% oz. 86 občin od 8 € do 14 € (+-25% od povp) 41% oz. 86 občin ≥ 15 € 18% oz. 38 občin Min – pov - max 2 € - 11 € - 39 € Tabela 22: Mejne in povprečne vrednosti po občinah razvrščeno po PK8 med 2007/09 Občina / v € preb PK08 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK RADENCI 5.447 3 1,06 478 489 11 0,9596 TRZIN 3.716 2 0,85 438 496 58 0,8791 BLED 8.348 2 0,74 495 530 35 0,9938 ZAVRČ 1.520 1 1,29 691 619 -72 1,3870 ŽALEC 20.971 1 0,86 461 476 15 0,9263 HAJDINA 3.795 1 0,92 475 514 40 0,9526 VRHNIKA 14.962 1 0,92 487 509 22 0,9784 ŽIROVNICA 4.308 1 1,20 473 491 18 0,9499 ŠEMPETER-VRTOJBA 6.334 1 0,75 430 490 60 0,8632 APAČE 3.779 1 1,30 555 531 -25 1,1157 Povprečje – vse občine 9.603 0 1,09 558 541 -17 1,1200 STARŠE 4.208 0 1,14 505 526 21 1,0139 SVETA ANA 2.379 0 1,48 645 577 -68 1,2961 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 0 1,05 566 521 -45 1,1378 ŠKOCJAN 3.248 0 1,22 630 577 -54 1,2653 ŠTORE 4.228 0 1,33 475 480 5 0,9535 TURNIŠČE 3.509 0 1,19 466 461 -6 0,9366 VELIKA POLANA 1.548 0 1,09 516 490 -26 1,0362 VITANJE 2.377 0 1,12 622 566 -56 1,2492 VOJNIK 8.420 0 1,09 530 512 -18 1,0640 VRANSKO 2.546 0 0,98 604 557 -47 1,2113 stdev 0 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 77 108 91 80 106 91 av countif_be 133 102 119 130 104 119 Mestne občine average 0 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 0 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 0 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 0 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 0 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 0 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK8 (Notranje zadeve in varnost) 0 € 87% oz. 182 občin od 1 € do 2 € 13% oz. 28 občin ≥ 3 € 0% oz. 1 občina Min – pov – max 0 € - 0 € - 3 € Tabela 23: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK10 med 2007/09 Občina / v € preb PK10 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK HODOŠ 356 95 0,85 790 678 -113 1,5865 KOBILJE 638 60 0,91 604 548 -55 1,2125 RUŠE 7.652 44 0,71 462 498 36 0,9282 ŠALOVCI 1.741 35 1,27 670 602 -68 1,3474 KUZMA 1.751 30 0,96 583 537 -46 1,1713 LOVRENC NA 3.235 29 0,98 570 537 -34 1,1451 POHORJU ČRENŠOVCI 4.411 27 1,13 479 467 -13 0,9629 GRAD 2.427 24 1,08 613 558 -55 1,2307 SELNICA OB DRAVI 4.709 23 0,95 487 490 4 0,9775 BISTRICA OB SOTLI 1.509 20 1,29 761 663 -98 1,5291 Povprečje – vse občine 9.603 5 1,09 558 541 -17 1,1200 ŠMARTNO OB PAKI 3.087 0 0,79 513 512 -1 1,0295 TRZIN 3.716 0 0,85 438 496 58 0,8791 VELIKE LAŠČE 4.081 0 1,28 657 603 -54 1,3191 VITANJE 2.377 0 1,12 622 566 -56 1,2492 VODICE 4.237 0 0,84 511 534 23 1,0262 VOJNIK 8.420 0 1,09 530 512 -18 1,0640 VUZENICA 2.815 0 0,93 541 529 -12 1,0869 ZAVRČ 1.520 0 1,29 691 619 -72 1,3870 ŽELEZNIKI 6.905 0 1,24 615 572 -43 1,2342 ŽUŽEMBERK 4.660 0 1,36 667 601 -66 1,3403 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 39 stdev 10 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 57 108 91 80 106 91 av countif_be 153 102 119 130 104 119 Mestne občine average 3 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 4 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 6 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 6 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 7 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 6 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK10 (Trg dela in delovni pogoji) ≤ 3 € 60% oz. 127 občin od 4 € do 6 € (+-25% od povp) 17% oz. 35 občin ≥ 7 € 23% oz. 48 občin Min – pov - max 0 € - 5 € - 95 € Tabela 24: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK11 med 2007/09 Občina / v € preb PK11 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK SOLČAVA 551 88 1,03 1.196 946 -250 2,4028 ČRNA NA KOROŠKEM 3.610 51 0,80 604 566 -37 1,2125 DORNAVA 2.719 48 0,97 534 505 -29 1,0727 LUČE 1.632 47 1,41 973 796 -177 1,9547 RIBNICA NA 1.279 46 1,07 632 572 -60 1,2689 POHORJU JEZERSKO 709 42 1,28 842 721 -120 1,6909 MISLINJA 4.767 37 1,26 562 530 -33 1,1290 GORNJI GRAD 2.648 37 1,24 669 601 -68 1,3435 BOHINJ 5.320 33 0,71 648 619 -29 1,3016 LJUBNO 2.780 31 1,09 685 609 -77 1,3766 Povprečje – vse občine 9.603 10 1,09 558 541 -17 1,1200 MURSKA SOBOTA 19.963 1 0,79 432 472 40 0,8675 SVETI TOMAŽ 2.225 1 1,45 642 593 -48 1,2893 HODOŠ 356 1 0,85 790 678 -113 1,5865 TRBOVLJE 17.903 1 0,94 436 471 35 0,8754 ŠTORE 4.228 1 1,33 475 480 5 0,9535 MARIBOR 110.982 1 0,70 416 472 55 0,8365 TRZIN 3.716 1 0,85 438 496 58 0,8791 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 1 1,05 566 521 -45 1,1378 LOG-DRAGOMER 3.479 0 1,14 443 483 39 0,8900 KOSTEL 683 0 0,85 937 784 -153 1,8807 stdev 11 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 69 108 91 80 106 91 av countif_be 141 102 119 130 104 119 Mestne občine average 5 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 8 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 18 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 9 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 11 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 13 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK11 (Kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo) ≤ 6 € 44% oz. 92 občin od 7 € do 13 € (+-25% od povp) 34% oz. 72 občin ≥ 14 € 22% oz. 46 občin Min – pov - max 0 € - 10 € - 88 € Tabela 25: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK12 med 2007/09 Občina / v € preb PK12 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK SOLČAVA 551 78 1,03 1.196 946 -250 2,4028 NAZARJE 2.683 44 0,85 546 540 -6 1,0959 KOBILJE 638 40 0,91 604 548 -55 1,2125 GORNJI GRAD 2.648 14 1,24 669 601 -68 1,3435 NOVO MESTO 34.914 14 0,83 474 514 40 0,9519 CERKNO 5.028 12 1,08 685 618 -67 1,3760 BOHINJ 5.320 10 0,71 648 619 -29 1,3016 DOBRNA 2.140 9 0,84 577 538 -39 1,1579 IG 5.953 9 0,89 520 529 9 1,0440 METLIKA 8.530 9 1,19 488 484 -4 0,9800 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 41 Povprečje – vse občine 9.603 1 1,09 558 541 -17 1,1200 VIDEM 5.653 0 1,35 593 556 -38 1,1917 VITANJE 2.377 0 1,12 622 566 -56 1,2492 VODICE 4.237 0 0,84 511 534 23 1,0262 VOJNIK 8.420 0 1,09 530 512 -18 1,0640 VRHNIKA 14.962 0 0,92 487 509 22 0,9784 VUZENICA 2.815 0 0,93 541 529 -12 1,0869 ZAVRČ 1.520 0 1,29 691 619 -72 1,3870 ŽELEZNIKI 6.905 0 1,24 615 572 -43 1,2342 ŽIROVNICA 4.308 0 1,20 473 491 18 0,9499 ŽUŽEMBERK 4.660 0 1,36 667 601 -66 1,3403 stdev 7 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 22 108 91 80 106 91 av countif_be 188 102 119 130 104 119 Mestne občine average 2 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 1 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 3 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 2 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 2 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 2 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK12 (Pridobivanje in distribucija energetskih surovin) 0 € 83% oz. 174 občin od 1 € do 6 € 12% oz. 26 občin ≥ 7 € 5% oz. 10 občine Min – pov – max 0 € - 1 € - 78 € Tabela 26: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK13 med 2007/09 Občina / v € preb PK13 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK LUČE 1.632 169 1,41 973 796 -177 1,9547 KRANJSKA GORA 5.504 140 0,73 588 615 27 1,1807 NAZARJE 2.683 137 0,85 546 540 -6 1,0959 ŠOŠTANJ 8.391 133 0,87 543 562 19 1,0895 DOBRNA 2.140 130 0,84 577 538 -39 1,1579 VITANJE 2.377 130 1,12 622 566 -56 1,2492 SOLČAVA 551 128 1,03 1.196 946 -250 2,4028 LJUBLJANA 265.172 125 0,61 416 485 69 0,8352 PUCONCI 6.454 123 0,55 601 557 -44 1,2063 PODČETRTEK 3.443 122 1,09 676 616 -60 1,3578 Povprečje – vse občine 9.603 60 1,09 558 541 -17 1,1200 KRIŽEVCI 3.589 25 1,46 521 499 -22 1,0472 ROGAŠKA SLATINA 11.236 25 1,17 500 509 8 1,0049 TURNIŠČE 3.509 25 1,19 466 461 -6 0,9366 TIŠINA 4.350 23 1,13 473 464 -9 0,9509 BISTRICA OB SOTLI 1.509 20 1,29 761 663 -98 1,5291 VERŽEJ 1.363 19 1,18 499 489 -10 1,0017 GORIŠNICA 3.970 12 1,42 500 499 -1 1,0039 ODRANCI 1.735 12 1,04 446 444 -1 0,8956 GORNJI PETROVCI 2.302 1 1,40 691 613 -78 1,3872 HODOŠ 356 0 0,85 790 678 -113 1,5865 stdev 26 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 93 108 91 80 106 91 av countif_be 117 102 119 130 104 119 Mestne občine average 65 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 61 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 64 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 60 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 62 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 61 1,07 591 564 -27 1,19 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 43 Stri – PK13 (Promet, prometna infrastruktura in komunikacije) ≤ 44 € 30% oz. 63 občin od 45 € do 75 € (+-25% od povp) 49% oz. 103 občine ≥ 76 € 21% oz. 44 občin Min – pov - max 0 € - 60 € - 169 € Tabela 27: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK14 med 2007/09 Občina / v € preb PK14 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK BOVEC 3.271 143 1,02 796 707 -88 1,5979 LJUBNO 2.780 114 1,09 685 609 -77 1,3766 BOHINJ 5.320 84 0,71 648 619 -29 1,3016 KRANJSKA GORA 5.504 83 0,73 588 615 27 1,1807 SOLČAVA 551 69 1,03 1.196 946 -250 2,4028 SVETI JURIJ V SG 2.172 52 1,29 620 577 -43 1,2455 KANAL 6.018 52 0,94 628 596 -32 1,2614 BLED 8.348 51 0,74 495 530 35 0,9938 SVETA TROJICA V SG 2.244 51 1,20 586 556 -30 1,1772 BRDA 5.769 46 0,94 543 529 -14 1,0913 Povprečje – vse občine 9.603 14 1,09 558 541 -17 1,1200 KIDRIČEVO 6.771 1 1,22 537 536 -1 1,0787 ROGAŠOVCI 3.557 1 1,43 564 519 -45 1,1333 TRNOVSKA VAS 1.315 1 1,13 606 561 -45 1,2159 GORNJI PETROVCI 2.302 1 1,40 691 613 -78 1,3872 DOBJE 1.064 0 1,21 577 533 -44 1,1599 HODOŠ 356 0 0,85 790 678 -113 1,5865 KRIŽEVCI 3.589 0 1,46 521 499 -22 1,0472 PODLEHNIK 1.964 0 1,24 692 613 -79 1,3908 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 0 1,05 566 521 -45 1,1378 ŠTORE 4.228 0 1,33 475 480 5 0,9535 stdev 18 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 67 108 91 80 106 91 av countif_be 143 102 119 130 104 119 Mestne občine average 12 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 14 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 22 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 16 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 15 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 20 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK14 (Gospodarstvo) ≤ 10 € 60% oz. 126 občin od 11 € do 18 € (+-25% od povp) 19% oz. 40 občin ≥ 19 € 21% oz. 44 občin Min – pov - max 0 € - 14 € - 143 € Tabela 28: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK15 med 2007/09 Občina / v € preb PK15 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK PUCONCI 6.454 507 0,55 601 557 -44 1,2063 PTUJ 24.006 100 0,61 440 474 34 0,8840 JEZERSKO 709 96 1,28 842 721 -120 1,6909 BOHINJ 5.320 84 0,71 648 619 -29 1,3016 BLED 8.348 71 0,74 495 530 35 0,9938 KANAL 6.018 63 0,94 628 596 -32 1,2614 LENART 7.274 60 0,89 531 523 -8 1,0653 ČRNA NA KOROŠKEM 3.610 56 0,80 604 566 -37 1,2125 ŽIRI 4.961 56 1,08 541 522 -19 1,0867 LOVRENC NA 3.235 55 0,98 570 537 -34 1,1451 POHORJU Povprečje – vse občine 9.603 15 1,09 558 541 -17 1,1200 SVETI JURIJ 3.016 0 1,31 595 544 -51 1,1941 OPLOTNICA 4.000 0 1,25 544 514 -30 1,0934 VIPAVA 5.372 0 1,28 556 540 -16 1,1165 SVETA ANA 2.379 0 1,48 645 577 -68 1,2961 DOBJE 1.064 0 1,21 577 533 -44 1,1599 ROGAŠKA SLATINA 11.236 0 1,17 500 509 8 1,0049 HRASTNIK 10.331 0 0,98 461 485 24 0,9252 GORNJA RADGONA 8.956 0 1,10 538 520 -18 1,0785 KOSTEL 683 0 0,85 937 784 -153 1,8807 VELIKE LAŠČE 4.081 0 1,28 657 603 -54 1,3191 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 45 stdev 38 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 54 108 91 80 106 91 av countif_be 156 102 119 130 104 119 Mestne občine average 23 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 19 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 17 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 13 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 13 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 20 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK15 (Varovanje okolja in naravne dediščine) ≤ 10 € 66% oz. 138 občin od 11 € do 19 € (+-25% od povp) 16% oz. 33 občin ≥ 20 € 18% oz. 39 občin Min – pov - max 0 € - 15 € - 507 € Tabela 29: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK16 med 2007/09 Občina / v € preb PK16 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK PIRAN 17.366 163 0,50 434 502 68 0,8709 ZREČE 6.434 89 0,84 536 530 -6 1,0764 ČRNA NA KOROŠKEM 3.610 74 0,80 604 566 -37 1,2125 RUŠE 7.652 69 0,71 462 498 36 0,9282 LJUBLJANA 265.172 67 0,61 416 485 69 0,8352 KOMENDA 4.805 63 0,77 473 510 37 0,9485 ŠENTJERNEJ 6.826 62 1,11 543 520 -23 1,0912 BOHINJ 5.320 62 0,71 648 619 -29 1,3016 CERKNO 5.028 60 1,08 685 618 -67 1,3760 IG 5.953 60 0,89 520 529 9 1,0440 Povprečje – vse občine 9.603 26 1,09 558 541 -17 1,1200 SODRAŽICA 2.217 5 1,23 562 529 -33 1,1283 MAKOLE 2.115 5 1,60 653 602 -51 1,3124 CIRKULANE 2.363 5 1,72 642 593 -49 1,2879 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 5 1,05 566 521 -45 1,1378 VERŽEJ 1.363 5 1,18 499 489 -10 1,0017 DESTRNIK 2.704 4 1,14 559 522 -37 1,1232 KRIŽEVCI 3.589 4 1,46 521 499 -22 1,0472 KOSTEL 683 3 0,85 937 784 -153 1,8807 GORIŠNICA 3.970 2 1,42 500 499 -1 1,0039 VELIKA POLANA 1.548 0 1,09 516 490 -26 1,0362 stdev 18 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 85 108 91 80 106 91 av countif_be 125 102 119 130 104 119 Mestne občine average 40 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 31 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 26 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 27 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 27 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 29 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK16 (Prostorsko planiranje in stanovanjsko-komunalna dejavnost) ≤ 19 € 41% oz. 86 občin od 20 € do 33 € (+-25% od povp) 33% oz. 69 občin ≥ 34 € 26% oz. 55 občin Min – pov - max 0 € - 26 € - 163 € Tabela 30: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK17 med 2007/09 Občina / v € preb PK17 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK BISTRICA OB SOTLI 1.509 26 1,29 761 663 -98 1,5291 KUNGOTA 4.819 24 1,13 539 516 -23 1,0828 ROGAŠOVCI 3.557 23 1,43 564 519 -45 1,1333 DOBROVNIK 1.408 21 0,78 579 538 -42 1,1636 HRPELJE-KOZINA 4.084 20 0,94 656 625 -31 1,3175 PODVLEKA 2.719 20 1,39 705 650 -55 1,4157 KOZJE 3.497 19 1,12 652 586 -66 1,3101 PODLEHNIK 1.964 19 1,24 692 613 -79 1,3908 CANKOVA 2.085 19 1,27 534 511 -23 1,0719 LENDAVA 11.563 18 0,96 511 498 -13 1,0255 Povprečje – vse občine 9.603 10 1,09 558 541 -17 1,1200 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 47 RIBNICA 9.341 5 1,15 524 514 -10 1,0527 ŠKOFJA LOKA 22.467 4 1,01 498 522 24 0,9999 ŠENTRUPERT 2.414 4 1,12 654 602 -51 1,3123 MARKOVCI 4.053 4 1,09 477 493 16 0,9574 CERKLJE 6.720 4 1,75 559 556 -3 1,1216 SODRAŽICA 2.217 4 1,23 562 529 -33 1,1283 KOBILJE 638 4 0,91 604 548 -55 1,2125 SVETA TROJICA V SG 2.244 4 1,20 586 556 -30 1,1772 KOSTEL 683 1 0,85 937 784 -153 1,8807 GORNJI PETROVCI 2.302 1 1,40 691 613 -78 1,3872 stdev 4 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 89 108 91 80 106 91 av countif_be 121 102 119 130 104 119 Mestne občine average 12 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 10 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 10 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 10 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 10 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 11 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK17 (Zdravstveno varstvo) ≤ 6 € 17% oz. 36 občin od 7 € do 13 € (+-25% od povp) 62% oz. 130 občin ≥ 14 € 17% oz. 36 občin Min – pov - max 1 € - 10 € - 26 € Tabela 31: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK18 med 2007/09 Občina / v € preb PK18 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK HODOŠ 356 190 0,85 790 678 -113 1,5865 PIRAN 17.366 129 0,50 434 502 68 0,8709 IZOLA 15.179 118 0,63 428 479 51 0,8589 NOVA GORICA 31.260 108 0,74 465 507 42 0,9346 SEŽANA 11.870 107 0,75 520 544 24 1,0431 BENEDIKT 2.239 98 1,02 587 540 -47 1,1782 LENDAVA 11.563 98 0,96 511 498 -13 1,0255 ČRNA NA KOROŠKEM 3.610 95 0,80 604 566 -37 1,2125 BLED 8.348 94 0,74 495 530 35 0,9938 KRANJSKA GORA 5.504 93 0,73 588 615 27 1,1807 Povprečje – vse občine 9.603 47 1,09 558 541 -17 1,1200 ŽUŽEMBERK 4.660 19 1,36 667 601 -66 1,3403 SVETI ANDRAŽ V SG 1.272 18 1,05 566 521 -45 1,1378 PREDDVOR 3.242 18 1,31 585 553 -32 1,1740 GRAD 2.427 17 1,08 613 558 -55 1,2307 KUNGOTA 4.819 17 1,13 539 516 -23 1,0828 ROGAŠOVCI 3.557 17 1,43 564 519 -45 1,1333 TURNIŠČE 3.509 16 1,19 466 461 -6 0,9366 GORNJI PETROVCI 2.302 16 1,40 691 613 -78 1,3872 CANKOVA 2.085 14 1,27 534 511 -23 1,0719 LOŠKI POTOK 2.078 12 1,58 729 639 -90 1,4650 stdev 25 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 88 108 91 80 106 91 av countif_be 122 102 119 130 104 119 Mestne občine average 81 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 56 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 50 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 46 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 49 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 53 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK18 (Kultura, šport in nevladne organizacije) ≤ 34 € 40% oz. 84 občin od 35 € do 59 € (+-25% od povp) 34% oz. 71 občin ≥ 60 € 26% oz. 55 občin Min – pov - max 12 € - 47 € - 190 € Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 49 Tabela 32: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK19 med 2007/09 Občina / v € preb PK19 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK VODICE 4.237 254 0,84 511 534 23 1,0262 SOLČAVA 551 247 1,03 1.196 946 -250 2,4028 BISTRICA OB SOTLI 1.509 238 1,29 761 663 -98 1,5291 VUZENICA 2.815 235 0,93 541 529 -12 1,0869 KOSTEL 683 215 0,85 937 784 -153 1,8807 KAMNIK 27.581 213 0,99 489 507 19 0,9806 TABOR 1.500 213 0,98 586 542 -44 1,1767 ŽUŽEMBERK 4.660 209 1,36 667 601 -66 1,3403 BRASLOVČE 5.178 204 1,11 507 497 -10 1,0182 LOGATEC 12.145 201 1,05 528 530 2 1,0595 Povprečje – vse občine 9.603 157 1,09 558 541 -17 1,1200 KUZMA 1.751 118 0,96 583 537 -46 1,1713 CIRKULANE 2.363 117 1,72 642 593 -49 1,2879 ROGAŠOVCI 3.557 115 1,43 564 519 -45 1,1333 JURŠINCI 2.385 113 1,48 575 530 -44 1,1544 CERKVENJAK 2.108 111 1,67 604 547 -57 1,2136 ŽETALE 1.427 105 1,56 702 614 -88 1,4093 ŠALOVCI 1.741 93 1,27 670 602 -68 1,3474 ŽIROVNICA 4.308 92 1,20 473 491 18 0,9499 OSILNICA 422 90 1,12 837 719 -119 1,6820 HODOŠ 356 62 0,85 790 678 -113 1,5865 stdev 27 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 96 108 91 80 106 91 av countif_be 114 102 119 130 104 119 Mestne občine average 164 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 160 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 162 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 160 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 155 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 158 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK19 (Izobraževanje) ≤ 117 € 4% oz. 9 občin od 118 € do 196 € (+-25% od povp) 89% oz. 187 občin ≥ 197 € 7% oz. 14 občin Min – pov - max 62 € - 157 € - 254 € Tabela 33: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK20 med 2007/09 Občina / v € preb PK20 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK LJUBNO 2.780 71 1,09 685 609 -77 1,3766 KOSTEL 683 70 0,85 937 784 -153 1,8807 DOBRNA 2.140 65 0,84 577 538 -39 1,1579 PODLEHNIK 1.964 62 1,24 692 613 -79 1,3908 KOBARID 4.439 61 1,03 600 559 -41 1,2058 TRNOVSKA VAS 1.315 60 1,13 606 561 -45 1,2159 OSILNICA 422 54 1,12 837 719 -119 1,6820 GORNJI PETROVCI 2.302 53 1,40 691 613 -78 1,3872 ROGAŠOVCI 3.557 53 1,43 564 519 -45 1,1333 DESTRNIK 2.704 53 1,14 559 522 -37 1,1232 Povprečje – vse občine 9.603 33 1,09 558 541 -17 1,1200 STARŠE 4.208 17 1,14 505 526 21 1,0139 ŽELEZNIKI 6.905 17 1,24 615 572 -43 1,2342 REČICA OB SAVINJI 2.324 17 1,13 501 492 -9 1,0073 ODRANCI 1.735 15 1,04 446 444 -1 0,8956 HAJDINA 3.795 14 0,92 475 514 40 0,9526 ŽIROVNICA 4.308 13 1,20 473 491 18 0,9499 MIREN- 4.831 13 1,04 497 495 -2 0,9987 KOSTANJEVICA LOG-DRAGOMER 3.479 13 1,14 443 483 39 0,8900 HORJUL 2.719 10 1,41 542 522 -21 1,0890 POLZELA 5.571 9 1,22 486 496 10 0,9753 stdev 11 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 93 108 91 80 106 91 av countif_be 117 102 119 130 104 119 Mestne občine average 34 0,75 442 490 48 0,89 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 51 Občine pod 5000 preb average 32 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 37 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 32 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 33 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 36 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK20 (Socialno varstvo) ≤ 24 € 21% oz. 44 občin od 25 € do 41 € (+-25% od povp) 59% oz. 124 občin ≥ 42 € 20% oz. 41 občin Min – pov - max 9 € - 33 € - 71 € Tabela 34: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK22 med 2007/09 Občina / v € preb PK22 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK DOBROVNIK 1.408 54 0,78 579 538 -42 1,1636 ŽETALE 1.427 38 1,56 702 614 -88 1,4093 KOSTEL 683 35 0,85 937 784 -153 1,8807 GORNJI PETROVCI 2.302 31 1,40 691 613 -78 1,3872 BENEDIKT 2.239 25 1,02 587 540 -47 1,1782 HODOŠ 356 25 0,85 790 678 -113 1,5865 GRAD 2.427 20 1,08 613 558 -55 1,2307 MAJŠPERK 4.179 18 1,40 629 567 -61 1,2624 PODLEHNIK 1.964 17 1,24 692 613 -79 1,3908 KOMENDA 4.805 16 0,77 473 510 37 0,9485 Povprečje – vse občine 9.603 4 1,09 558 541 -17 1,1200 STRAŽA 3.837 0 1,34 490 520 30 0,9836 SVETI JURIJ 3.016 0 1,31 595 544 -51 1,1941 ŠENČUR 7.989 0 1,31 489 493 4 0,9807 ŠKOFLJICA 7.949 0 1,06 474 499 25 0,9507 ŠMARJEŠKE TOPLICE 3.053 0 1,20 566 573 7 1,1349 TRŽIČ 15.497 0 0,99 471 480 9 0,9461 VITANJE 2.377 0 1,12 622 566 -56 1,2492 VODICE 4.237 0 0,84 511 534 23 1,0262 VRHNIKA 14.962 0 0,92 487 509 22 0,9784 ŽIROVNICA 4.308 0 1,20 473 491 18 0,9499 stdev 7 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 67 108 91 80 106 91 av countif_be 143 102 119 130 104 119 Mestne občine average 3 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 3 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 7 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 4 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 5 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 5 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK22 (Servisiranje javnega dolga) ≤ 2 € 48% oz. 102 občine od 3 € do 5 € (+-25% od povp) 25% oz. 53 občin ≥ 6 € 26% oz. 55 občin Min – pov - max 0 € - 4 € - 54 € Tabela 35: Mejne in povprečne vrednosti po občinah za PK23 med 2007/09 Občina / v € preb PK23 Ppi/Str Ppi Prih Raz VKK TRNOVSKA VAS 1.315 79 1,13 606 561 -45 1,2159 VRANSKO 2.546 79 0,98 604 557 -47 1,2113 ŠMARTNO OB PAKI 3.087 78 0,79 513 512 -1 1,0295 ŽELEZNIKI 6.905 71 1,24 615 572 -43 1,2342 BOVEC 3.271 65 1,02 796 707 -88 1,5979 BOHINJ 5.320 52 0,71 648 619 -29 1,3016 CERKNO 5.028 52 1,08 685 618 -67 1,3760 GORNJI GRAD 2.648 50 1,24 669 601 -68 1,3435 SEVNICA 17.760 49 1,07 594 551 -43 1,1935 KRŠKO 26.176 44 0,82 551 546 -5 1,1066 Povprečje – vse občine 9.603 9 1,09 558 541 -17 1,1200 GRAD 2.427 0 1,08 613 558 -55 1,2307 PIVKA 5.989 0 0,97 583 572 -11 1,1706 LUKOVICA 5.167 0 1,10 569 559 -10 1,1427 ŠENTJERNEJ 6.826 0 1,11 543 520 -23 1,0912 DIVAČA 3.761 0 0,91 608 582 -26 1,2203 Simulacija izračuna povprečnine za leto 2007 in 2008 53 GORIŠNICA 3.970 0 1,42 500 499 -1 1,0039 HODOŠ 356 0 0,85 790 678 -113 1,5865 KOBILJE 638 0 0,91 604 548 -55 1,2125 ŠENTRUPERT 2.414 0 1,12 654 602 -51 1,3123 VELIKA POLANA 1.548 0 1,09 516 490 -26 1,0362 stdev 14 0,2 72,0 43,6 32,0 0,14 av countif_ab 59 108 91 80 106 91 av countif_be 151 102 119 130 104 119 Mestne občine average 6 0,75 442 490 48 0,89 Občine pod 5000 preb average 8 1,01 517 521 4 1,04 Občine z P>povprečja average 11 1,13 657 602 -55 1,32 Občine s C>povprečja average 10 1,11 557 542 -15 1,12 Občine z M>povprečja average 9 1,03 549 533 -15 1,10 Občine s S>povprečja average 9 1,07 591 564 -27 1,19 Stri – PK23 (Intervencijski programi in obveznosti) ≤ 6 € 64% oz. 134 občin od 7 € do 11 € (+-25% od povp) 13% oz. 27 občin ≥ 12 € 23% oz. 49 občin Min – pov - max 0 € - 9 € - 79 € NAČELO SRAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Zaključek Analiza je imela namen preveriti skladnost sistema financiranja lokalne samouprave v Sloveniji z nekaterimi osnovnimi načeli teorije decentralizacije in smernicami Evropske listine o lokalni samoupravi /MELLS/, pri čemer se osredotočamo predvsem na pokrivanje stroškov zakonsko določenih nalog občin, njihovo strukturo ter stopnjo korelacije med kalkulativno dodeljenimi sredstvi skozi mehanizem primerne porabe in izkazanimi stroški po občinah. Na podlagi navedenega želimo ugotoviti v kakšni meri veljavni sistem financiranja zadovoljuje načelo sorazmernosti virov z nalogami, kot enega izmed temeljnih načel lokalne samouprave. Gre torej za iskanje odgovora na vprašanje, ali in v kolikšni meri, skozi formulo primerne porabe pridobljen obseg finančnih sredstev, ustreza dejanskim obremenitvam, ki jih imajo občine zaradi izvajanja zakonskih nalog in pristojnosti. Financiranje lokalne samouprave v Sloveniji sicer ureja Zakon o financiranju občin /ZFO-1/ (Uradni list RS, št. 123/2006, 101/2007, 57/2008), pri čemer zakon prvenstveno ureja financiranje temeljnih nalog iz občinske pristojnosti, določa pa tudi pravila zadolževanja in sofinanciranje investicij. Glede na teorijo, naj bi pokrivanje finančnih potreb lokalne samouprave temeljilo predvsem na načelu sorazmernosti virov z nalogami in avtonomnosti. Temeljna kazalca (ne)doseganja navedenih načel sta tako obseg finančnih virov, ki jih zakon določa posameznim občinam skozi izračun primerne porabe ter izkazani odhodki (stroški) občin, predvsem pa njuno medsebojno razmerje kot pokazatelj (ne)zadostnosti virov glede na obremenitve. V tem okviru je potrebno omeniti še t.i. mehanizem finančnih izravnav, ki ga predvideva zakon in s katerim država zagotovi manjkajoča sredstva, v kolikor občina s svojimi viri ne zmore pokriti določenega ji obsega primerne porabe. Analiza podatkov za obdobje med 2002 in 2009 pokaže, da je pred letom 2007 oz. pred sprejetjem sedaj veljavne zakonodaje, le malo občin z lastnimi prihodki uspelo pokrivati določen jim obseg primerne porabe. Takšnih je bilo med leti 2002 in 2006 v povprečju le okoli 10%. Po uveljavitvi sprememb zakonodaje v letu 2007, se je situacija izboljšala, saj je od 210 občin le še okoli 50% občin dobivalo sredstva iz mehanizma finančne izravnave, pri čemer pa skupen obseg teh sredstev ni presegel niti 1% skupnega obsega primerne porabe. Ob tem ni nezanemarljivo dejstvo, da je preostalih 50% občin v tem obdobju beležilo kar 83 mio € presežkov, ki so jih lahko usmerile v razvoj in investicije. Tudi v letu 2008 je bila situacija podobna, zato lahko to obdobje štejemo za nekakšen vzorčni primer upoštevanja temeljnih načel lokalne samouprave, kjer naj bi obstajala visoka korelacija med lastnimi prihodki decentraliziranih enot in potrebami po financiranju zakonsko določenih nalog. Kljub temu pa je takšna korelacija obstajala zgolj na agregatni ravni. Manj korelacije je bilo na ravni posameznih občin, saj je v letu 2007, 30 občin, v letu 2008 pa 47, izkazovalo od +10% pa vse do +50% Zaključek 55 višje stroške, kot jim jih je »priznaval« izračun primerne porabe, medtem ko je po drugi strani 87 občin v letu 2007 in 44 občin v letu 2008, izkazovalo med +20% pa vse do +100% manjše stroške od tistih, ki jih je predvidela primerna poraba. Kljub obetavnim začetkom smo tako danes zopet priča slabšanju stopnje samozadostnosti občin. V letu 2009 je namreč prišlo do nenadnega preobrata, ko je le še 19 občin izkazalo presežek prihodkov nad primerno porabo v višini 12 mio €, kar 191 občin pa je že potrebovalo finančno izravnavo v skupni višini 55 mio €. Zaradi navedenega je odstotek samozadostnih občin upadel na raven izpred leta 2007, pri čemer pa je vzpodbudno dejstvo, da obseg izravnave kljub temu ni zavzel starih nivojev. Po drugi strani so implicitno na povečanje obsega primerne porabe, preko izračunane povprečnine, »pritiskali« tudi dejansko izkazani stroški občin, ki so se v obdobju 2007 do 2009 povečali za +21%. Navedene anomalije so eden temeljnih razlogov za ponovno preveritev sistema. Glede na navedeno bi bilo seveda enostavno, če bi država neposredno pokrila vse izkazane stroške posamezni občini, saj bi s tem zagotovila popolno korelacijo med viri in stroški, vendar razlog, da to ne bi bilo ustrezno leži v posledicah takšnega ravnanja. S tem bi namreč prišlo do kršenje načel avtonomnosti ter samozadostnosti, obstajala pa bi realna nevarnost, da stroški sčasoma ne bi več izkazovali dejanskih potreb, ampak bi naraščali v skladu z močjo posamezne občine, da zase zagotovi kar čim večji obseg sredstev, temu pa »prilagodi« tudi porabo. Prav tako bi takšen način slabše odražal nekatere dejanske razlike med občinami, ki nastajajo zaradi njihove različnosti in položaja, kot ga imajo. Analize namreč kažejo, da 210 slovenskih občin še zdaleč ni »standardiziranih« do te mere, da bi imele tudi enake potrebe, glede na, sicer enake, naloge in pristojnosti. To pokaže predvsem delitev občin glede na njihove demografske in geografske karakteristike, ki so tudi sicer osnova za izračun primerne porabe in neposredno povezane z njihovimi stroški, vprašanje pa je, kako in do kolikšne mere naj sistem to upošteva. Analiza agregatnih vrednosti primerne porabe in stroškov po občinah. Da bi pridobili odgovore na vsa zgoraj izpostavljena vprašanja, je bila najprej opravljena analiza agregatnih kazalcev sistema financiranja, in sicer analiza povprečne primerne porabe in izkazanih stroškov. Slednja pokaže, da so slovenske občine za izvajanje zakonsko določenih nalog, v letih med 2007 in 2009 porabile povprečno 1,11 mrd €, pri čemer v letu 2007 malo manj (0,99 mrd €), v letu 2008 in 2009 pa malo več (1,12 in 1,21 mrd €). Merjeno na prebivalca, to pomeni povprečno 527 €, pri čemer v letu 2007 dobrih 496 €, v letu 2008 okoli 531 € in v letu 2009, 580 € na prebivalca. Seveda je povprečje na prebivalca zgolj orientacijska vrednost dejanske porabe, saj se je poraba sicer gibala v razponu od 232 € v občini Straža l. 2007, pa vse do 1.442 € na prebivalca v občini Solčava leta 2009. V opazovanem obdobju je imelo 83 občin (40% vseh) porabo na prebivalca nad povprečjem, preostalih 60% občin pa pod povprečjem. Standardni odklon je znašal 88 €, pri čemer je najnižjo vrednost obdobja zabeležila občina Cerklje (319 €), pri petini občin pa je poraba na prebivalca odstopala navzdol bolj od standardnega odklona in je znašala pod 439 € na prebivalca. Mestne občine so v tem obdobju zabeležile v povprečju 594 € stroškov na prebivalca, kar nakazuje na večjo povprečno obremenjenost slovenske mestne občine za okoli +13% oziroma slabih 67 €. Razpon med najvišjo in najnižjo porabo v mestnih občinah se je gibal med 514 € na 56 Zaključek prebivalca v MO Kranj, pa vse do 719 € v MO Ptuj. Analiza povprečij ostalih izbranih skupin občin kaže, da so bile najbolj homogeno okoli povprečja porazdeljene občine z okoli 5.000 prebivalci, največji odkloni pa so zabeleženi pri občinah z veliko površino, kjer smo zabeležili povprečno okoli 597 € stroškov na prebivalca (+13% nad povprečjem). Malo nad povprečjem se po stroškovni obremenjenosti na prebivalca giblje tudi skupina občin z nadpovprečnim deležem starejših prebivalcev (+9% nad povprečjem), medtem ko statistično značilnega odstopanja pri skupinah z nadpovprečnim deležem cestnega omrežja ali pri deležu mladih, ni zaznati. Kljub temu je kakršnokoli prehitro sklepanje o potrebnih posegih v sistem vprašljivo. Za celovit odgovor na vprašanje o ustreznosti obstoječega sistema financiranja moramo namreč navzkrižno primerjati vsaj še dva kazalca, in sicer obseg dodeljene primerne porabe ter razmerje med primerno porabo ter izkazanimi stroški v občinah. Če najprej pogledamo gibanje primerne porabe na prebivalca ugotovimo, da je bilo v letih med 2007 in 2009 občinam skozi mehanizem izračuna le te dodeljeno v povprečju 558 € na prebivalca, pri čemer zaradi uteži, ki upoštevajo demografske in geografske razlike med občinami, vsem občinam ni bil dodeljen enak obseg sredstev na prebivalca. Razpon med občino z najmanj dodeljenimi sredstvi in tisto z največ dodeljenimi sredstvi je znašal kar 780 €. Tako je bilo npr. občini Solčava dodeljenih v povprečju 1.196 € na prebivalca, občini Luče 973 €, medtem ko je bilo nekaterim občinam, predvsem mestnim, kot npr. Ljubljana, Celje, Velenje in Maribor, dodeljeno celo manj kot 426 € na prebivalca oz. 132 € pod povprečjem. Standardni odklon od povprečja je sicer znašal 72 €, pri čemer je bilo 91 občinam dodeljeno več sredstev od povprečja, 119 pa manj. Analiza odklonov pokaže, da je homogenost med občinami, po kazalcu primerne porabe malce večja kot pri kazalcu stroškovne obremenjenosti (tam je znašala 83% pri razponu +- 25% od povprečja), saj se znotraj razpona +-10% uvršča okoli polovica, znotraj razpona +-25% pa 93% občin. Kljub temu se tudi v okviru tega kazalnika zaznava statistično značilne odklone, ki pa so v večji meri posledica indeksa in uteži korigiranih kriterijev v okviru formule za izračun primerne porabe. Ugotavljamo, da ima 10 občin v zgornjem delu »lestvice« odmerjene primerne porabe indeks korigiranih kriterijev bistveno nad povprečjem (več kot 1,46, povprečje 1,12), kar jim posledično prinaša večji obseg dodeljene primerne porabe. Na drugi strani ima 10 občin spodnjega dela lestvice (večina mestnih občin), pripadajočo vrednost indeksa pod 0,87. Temu primeren je tudi obseg primerne porabe, ki v povprečju znaša le 442 €/prebivalca in je za 26% manjša od povprečja. Če analiziramo povprečja skupin občin glede na ostale njihove lastnosti, lahko statistično značilno odstopanje zaznamo še pri občinah s površino, ki je večja od povprečne površine na prebivalca (nad 1,8) in jim pripada v povprečju okoli 657 € ali 18% več od povprečja. Takšne so npr. občine Solčava (indeks površine 18,6 in primerna poraba 1.196 e), pa tudi Bovec, Jezersko, idr. Kot vidimo, se slika morebitnih anomalij obstoječega sistema sedaj že bolj izjasni, vendar dodajmo skupni analizi še tretji kazalnik, to je razmerje med primerno porabo in stroški v občinah. Slednje prikaže kako je dodeljena primerna poraba zadostila dejansko izkazanim stroškom po občini. Ugotavljamo, da je v analiziranem obdobju znašala pokritost dejanskih stroškov z obsegom primerne porabe v povprečju 1,09, kar pomeni, da so bile kumulativno gledano občine ustrezno pokrite s sredstvi in so v povprečju pridobile okoli 9% več sredstev kot pa so znašali izkazani odhodki. Razpon med občino z najmanjšo Zaključek 57 pokritostjo stroškov z primerno porabo in občino z najvišjo stopnjo (pre)kritosti stroškov s kalkulativno določeno primerno porabo je znašal med 0,50 (Piran), pa vse do 1,75 (Cerklje). Posledično lahko ugotovimo, da je nekaj manjših občin, kot npr. Cirkulane, Cerkvenjak, Makole, Loški potok, itd, bilo deležnih bistveno večjega obsega primerne porabe kot pa so znašali njihovi izkazani odhodki. Indeks prekritosti se je pri zgoraj navedenih občinah gibal celo nad 1,45, kar pomeni, da so v zadnjih treh letih te občine povprečno pridobile za +45% več sredstev kot so izkazale tekočih odhodkov. Sklepamo lahko, da so občine presežke preusmerjale v investicije, vsekakor pa finančnih problemov niso imele. Po drugi strani je bila slika ravno obratna pri 68 občinah, ki jih najdemo pod povprečjem oz. celo pod vrednostjo kazalnika pokritosti 1,00, kar pomeni, da kalkulativno določen obseg pripadajočih sredstev ni pokrival izkazanih stroškov V tem delu lestvice najdemo vse mestne občine (pokritost med 0,61 ter 0,89), v splošnem pa je zgolj okoli 41% občin z dodeljeno primerno porabo bolj ali manj natančno pokrivalo izkazane stroške, kar kaže na določene odklone v ustreznosti sistema financiranja. Analiza strukture izkazanih stroškov. Pred podajanjem sklepnih ugotovitev in ocene skladnosti aktualnega sistema financiranja slovenskih občin z osnovnimi smernicami in načeli financiranja lokalne samouprave, si bomo ogledali še analizo strukture izkazanih stroškov, ki je poleg analize agregatnih kazalcev izrednega pomena pri razumevanju problematike področja. Od leta 2006 spremljamo odhodke občin po t.i. programski klasifikaciji, ki program občinskega proračuna deli na 21 glavnih področij. Analiza pokaže, da so občine v opazovanem obdobju, od zgoraj navedenih 527 € povprečno izkazanih tekočih odhodkov na prebivalca, preko 80% porabile v okviru zgolj sedmih največjih programskih skupin, pri čemer so največ, slabo tretjino, porabile v okviru skupine PK19 (izobraževanje), in sicer v povprečju 157 €, sledila je skupina PK6 (lokalna samouprava) s 16,6% oz. 87 € na prebivalca, pa skupina PK13 (promet) s povprečno 60 €, skupina PK18 (družbene dejavnosti) z 8,9% in 47 € na prebivalca, skupina PK20 (socialno varstvo) s 6,3% in 33 €, skupina PK16 (prostor in komunala) s 5% in 26 € ter skupina PK01 (politični sistem) s 3,9% oz. 21 € povprečne porabe v občini na prebivalca. Ostalih 15 programskih skupin je skupaj zavzemalo manj kot 20%, posamezno pa celo manj kot 3% celotnih tekočih odhodkov občin. Za razliko od agregatnih vrednosti, podrobnejša analiza stroškov po strukturi kaže na veliko nehomogenost občin, kar pomeni, da znotraj razpona +-25% od povprečnih vrednosti ne zmoremo najti večine opazovanih enot, kljub temu pa lahko večjo stopnjo homogenosti najdemo v okviru nekaterih največjih programskih skupin, kot npr. izobraževanje (89% homogenost), lokalna samouprava (63%), socialno varstvo (59%), deloma pa še pri prometu (49% stopnja homogenosti). Velika neenakost povprečnih stroškov po občinah vzbuja dvom v ustrezno razumevanje posamezne programske skupine, saj stroški na enoto ne bi smeli premočno odstopati od določene vrednosti. Poleg tega smo, podobno kot v okviru agregatne analize, opazili, da je pri določenih skupinah občin zaznati znatne statistične odklone od povprečja. Kot smo zaznali že v okviru agregatne analize, mestne občine izkazujejo v povprečju za +13% višje celotne stroške od povprečja, pri čemer pa najbolj izstopajo stroški družbenih dejavnosti, PK18, ki so kar +70% nad povprečjem in stroški v okviru področja PK16 (prostorske, 58 Zaključek stanovanjske in komunalne zadeve), ki so 50% nad povprečjem. Manjši odklon navzgor kažejo še stroški lokalna samouprava in prometa, +9%, zanimivo pa je, da stroški političnega sistema, kažejo odklon pod povprečje do -50%. Kot izhaja iz agregatne analize, kumulativno višje povprečne stroške izkazujejo še skupina občin z veliko površino (+13%), čeprav te občine finančno niso tako šibke, saj po drugi strani pridobijo za +18% več prihodkov iz primerne porabe kot ostale občine. V okviru strukturne analize stroškov te občine izkazujejo višje stroške na področju politični sistem, za +27% nad povprečjem, pri podorčju lokalna samouprava, +21% in socialnega varstva, +12%. Skupina občin, za katero lahko rečemo, da statistično še značilno odstopa od povprečja je tudi skupina z visokim deležem starejših, ki v agregatno v povprečju izkazuje za +9% višje stroške, pri čemer po strukturni analizi najbolj izstopajo stroški družbenih dejavnosti, +14%, stroški delovanja sistema, nakaj višji pa so tudi stroški na področju urejanja prostora, stanovanjskih zadev, komunale ter socialnega varstva (povprečno +9%). Pri ostalih skupinah občin ne zmoremo najti statistično značilnih odstopanj na agregatni ravni, če pa razmišljamo o skupinah občin, ki so »najbolje« prilagojene povprečnemu stroškovniku, pa so to tako na agregatni ravni, kot po strukturni analizi občine z večjim deležem cest in mladih. Sintezne ugotovitve in sklepi. Glede na pridobljene rezultate analiz sistema financiranja slovenskih občin in glede na medsebojno navzkrižno sintezo rezultatov, lahko podamo nekaj ključnih ugotovitev in sklepov skladnosti aktualnega sistema. Kot prvo ugotavljamo, da so bile agregatno gledano, v opazovanem obdobju, slovenske občine finančno ustrezno podprte glede na njihove izkazane potrebe, saj so bili povprečni stroški na prebivalca povprečno za okoli 9% nižji od pripadajočih virov iz naslova zakonsko določene primerne porabe. Tudi delež občin, ki so se po agregatnih kazalcih gibale znotraj razpona +-25% od povprečja je bil večinoma visok, po kazanilku izkazanih stroškov 83%, pri kazalniku primerne porabe pa celo 93%. Kljub navidez skladnemu razmerju med izkazanimi potrebami in pripadajočimi viri, pa večje anomalije sistema zaznamo skozi podrobnejšo analizo posameznih izbranih skupin občin, predvsem pa skozi strukturno analizo sistema financiranja. Prvi signal, ki napotuje na možne anomalije sistema in ga lahko zaznamo že na agregatni ravni, je sorazmerno velik razpon med najnižjo in najvišjo vrednostjo posameznih opazovanih kategorij. Tako razpon med najnižjo in najvišjo vrednostjo izkazanih povprečnih stroškov po občinah znaša med 319 € pa vse do 1.167 € na prebivalca (povprečje 527 €), pri obsegu pripadajoče primerne porabe pa med 416 € pa vse do 1.196 € (povprečno 558 €). Pri indeksu pokritosti virov s stroški razpon znaša med 0,50 do 1,75 (povprečje 1,09). Kljub temu, da je občin, ki se uvrščajo v takšne »mejne« kategorije manj kot 15%, pa se zaradi zaznanega učinka medsebojnega navzkrižnega vplivanja in posledično multipliciranja problematičnih vidikov sistema, ko npr. nekaterim občinam z visokimi povprečnimi stroški pripada istočasno tudi relativno nizek obseg primerne porabe, vzdržnost celotnega sistema financiranja bistveno poslabša. Slednje se še posebej jasno pokaže v primeru, da opravimo analizo zgoraj navedenih kazalcev po nekaterih izbranih skupinah občin, glede na njihove izstopajoče lastnosti, npr. po mestnih občinah, občinah z veliko površino, ipd. V nadaljevanju tovrstna analiza kaže, da je dejansko prihajalo do znatnih medsebojnih razlik med posameznimi skupinami Zaključek 59 občin. Tako so imele npr. mestne občine izkazane za povprečno +13% višje stroške ob povprečno -26% nižji vrednosti pripadajoče primerne porabe. Slednje posledično poslabšuje kumulativni položaj mestnih občin, ki pa ga zgolj z opazovanjem celote ne opazimo. Podobni navzkrižno multiplicirani odkloni so bili opazni še pri skupini občin z relativno veliko površino, vendar v nekoliko drugačni smeri, saj so slednje ob sicer +13% višjih izkazanih stroških, pridobile povprečno za okoli +18% več sredstev iz naslova primerne porabe. Pri ostalih opazovanih skupinah so bili opaženi navzkrižno multiplicirani odkloni manjši a kljub temu ne zanemarljivi (npr. v skupini občin z relativno visokim deležem starejših v skupni populaciji), še posebej če jih povežemo z analizo strukture izkazanih stroškov. Slednja nam pokaže, da so občine preko 80% stroškov ustvarile znotraj zgolj sedmih programskih skupin, pri čemer izstopajo izobraževanje, delovanja sistema, promet, družbene dejavnosti, socialno varstvo, urejanja prostora in komunalne zadeve. Za razliko od predhodnih kazalcev strukturna analiza kaže na večjo nehomogenost, kar vzbuja dvom v ustrezno razumevanje posamezne programske skupine. Poleg tega strukturna analiza potrdi znatne statistične odklone od povprečja, kot smo jih zaznali že v okviru agregatne analize. V tem okviru ponovno odstopajo mestne občine, ki izkazujejo precej višje stroške na področju družbenih dejavnosti, prostorskih, stanovanjskih in komunalnih zadev, manjša odstopanja navzgor pa še v okviru lokalne samouprave in prometa. Poleg tega višje povprečne stroške izkazuje še skupina občin z veliko površino na področju delovanja sistema in socialnega varstva. Skupina občin, za katero lahko rečemo, da statistično še značilno odstopa od povprečja je tudi skupina z visokim deležem starejših, kjer izstopajo stroški družbenih dejavnosti, delovanja sistema ter socialnega varstva, pri ostalih skupinah občin pa nismo našli statistično značilnih odstopanj na agregatni ravni. Za konec velja omeniti še ugotovitve analize sprememb opazovanih kategorij skozi opazovano obdobje, ki pokaže, da so izkazani stroški v zadnjem triletnem obodbju v povprečju porastli za +25,9%, medtem ko je obseg dodeljene primerne porabe po občini v povprečju porastel za +15,3%, in je torej za dobrih deset odstotnih točk zaostajal za povečevanjem občinske porabe. Vse navedeno kaže, da obstoječi sistem financiranja občin, sicer na agregatni ravni ne kaže pretirane neskladnosti z osnovnimi načeli in teorijo fiskalnega decentralizma, kljub temu pa podrobnejša analiza pokaže na določene razjede znotraj sistema, ki dolgoročno niso vzdržne in kličejo po določenih korekcijah, predvsem na področju nekaterih izbranih skupin občin, ponderjev korigiranih kriterijev v okviru formule za izračun primerne porabe ter večji enotnosti stroškovne strukture. 60 NAČELO SRAZMERNOSTI VIROV FINANCIRANJA Z NALOGAMI SLOVENSKIH OBČIN Ž. J. Oplotnik, B. Brezovnik Literatura in viri Bole, V. & Oplotnik, Ž. (2002) Fiskalni decentralizem in struktura občin: (analiza trošenja). Gospodarsja gibanja, 341, str. 25-48. Brezovnik, B. & Oplotnik, Ž. (2003) Mednarodna primerjava sistemov financiranja občin, Lex localis, 1(3), str. 1-38. Brezovnik, B. & Oplotnik, Ž. (2003) Fiskalna decentralizacija v Sloveniji : oris stanja, problematika in mednarodna primerjava (Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila). DeMello, L. & Barenstein, M. (2001) Fiscal Decentralization and Governance: A Cross-Country Analysis, IMF Working Paper no.71 (Washington: IMF). McKinnon, R. & Nechyba, T. (1997) Competition in Federal Systems, in The New Federalism: Can the State be Trusted?, v: Ferejohn, J. & Weingast, B. (ur.) (Stanford: Hoover Institution Press), str. 3-61. Musgrave, M. R.(1959) The Theory of Public Finance (New Zork: McGraw-Hill). Oates, E. W. (1999) An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, 32, str.1120-1149. Oplotnik, Ž. (2003) Fiskalna decentralizacija in model financiranja lokalnih skupnosti v Sloveniji, Lex localis, 1(1), str. 1-19. Rode, E. (2002) Davek na nepremičnine v državah članicah EU, Naše gospodarstvo, 48(1-2), str. 132-147. Tiebout, C. (1956) A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, 64, str. 416-424. Document Outline oplotnik & brezovnik_načelo sorazmernosti_eKnjiga.pdf Načelo sorazmernosti virov financiranja z nalogami slovenskih občin Kazalo Povzetek Uvod Analiza primerne porabe in odhodkov (stroškov) med leti 2007 in 2009 Analiza primerne porabe (Ppi) in izkazanih stroškov (Stri) po občinah Analiza strukture izkazanih stroškov (Stri) po občinah glede na PK Zaključek Literatura in viri oplotnik & brezovnik_načelo sorazmernosti_eKnjiga_zadnja