Odgovornost dri. uslužbenca 2a štkodo, povzročeno z upr. aiktom.   165
^ Dt. Rudolf Sajovic: Vermogensrechtliche Haftung aus obrigkeit-lichen Handlunfen nach jugoslawischem Recht, Zeitschrift fiir Ostrecht, let. 1934, zv. lir.
Odgovornost državnega uslužbenca za  škodo,  povzročeno z upravnim
aktom.
Dr. Joso Jurkovič.
V 1. odst. § 78. zakona o uradnikih (U. z.) je določeno, da odgovarjata za škodo, ki jo povzroči državni uslužbenec pri izvrševanju svoje službene dolžnosti drugim osebam z nezakonitim ali nepravilnim postopanjem, uslužbenec kot storilec in država. Tretji odst. istega paragrafa pa določa, da je treba tožiti na tistem sodišču, ki je pristojno po kraju povzročene škode.
V § 78. U. z. je samo podrobna zakonska izvedba določbe 3. odst. čl. 18 ustave z dne 3. septembra 1931. Enako določbo je vseboval tudi 3. odst. čl. 18. Vidovdanske ustave s to razliko, da govorita sedanja ustava in § 78. U. z. o »nezakonitem in nepravilnem« izvrševanju službe, Vidov-danska ustava pa je poznala samo »nepravilno« izvrševanje službe.
Pisci, ki so se bavili z vprašanjem odgovornosti državnega uslužbenca za škodo, povzročeno z nezakonitim in nepravilnim vršenjem službe, so si edini v tem, da je moči z »nepravilnim« odnosno »nezakonitim in nepravilnim« vršenjem službe povzročiti škodo na dva načina: bodisi z upravnim aktom in njegovo izvršitvijo, bodisi neposredno z dejanjem, ki ne pomeni izvršitve upravnega akta, n. pr. če izvršilni organ pri rubežni kai ukrade, bodisi z nedelova-njem, kjer ne gre za upravni akt. Glede postopka pri škodi, povzročeni neposredno z dejanjem ali nedelovanjem, vlada soglasje, ni pa edinosti glede postopka, kjer je škoda povzročena z aktom. Zato bodo obravnavale te vrste zgolj postopek, ko gre za škodo, povzročeno z upravnim aktom.
I.
Ker je pogoj tožbe stvarno nastala škoda, se vpraša: kdaj more oškodovanec tožiti? Ali takoj, ko ima škodo, ali pa mora navzlic škodi izčrpati upravnoinstančno in morda celo upravnosodno pot? Eni^ so mnenja, da mora oškodovanec izčrpati redne upravne leke, ne pa tudi izred-
166  Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aiktom.
^ Or. Ivo Matijevič: O odgovornosti činovnika za štetu po zakonu o činovnicima, Arhiv za pravne i društvene nauke 1931, let. XXiI, knjiga XXni. št. 5, str. 337/38, 348.
nih, zlasti mu ni treba vlagati upravnosodne tožbe; drugi zahtevajo, da mora stranka tožiti tudi na upravnem sodišču, če je upravnosodna pot možna; če pa je upravnosodna pot izključena, mora stranka vsaj izčrpati upravnoinstančno poti Katero mnenje je pravilno?
Omenjeni pravni leki imajo namen, da preprečijo škodo. V § 119. zakona o občnem upravnem postopku je določeno, da predpisno priglašena pritožba zavre izvršbo odločbe. Vendar sme oblastvo izjemoma ne glede na pritožbo izvršiti odločbo, če je to neizogibno potrebno za javno korist, ali če bi prizadelo zavlačevanje izvršbe stranki nepopravljivo škodo. Čl. 36 zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih pa določa, da tožba proti upravnim aktom praviloma ne zavre njih izvršbe; upravno oblastvo pa sme odgoditi na prošnjo izvršbo upravnega akta do končne sodne rešitve, če to dopušča javna korist, ali če bi izvršba prizadela prosilcu nepopravljivo škodo. Niti upravni niti upravnosodni pravni leki torej ne morejo vselej preprečiti škode: upravnosodni jo lahko preprečijo samo izjemoma. Vendar prepreči upravna pritožba škodo vsaj praviloma, upravnosodna tožba pa samo izjemoma. Zato bi se dalo s stališča, da se prepreči škoda, izreči pravilo, da je stranka zavezana uporabiti upravni pravni lek, če se ni izvršila odločba prve stopnje, ne more pa biti stranka zavezana uporabiti tudi upravnosodni pravni lek.
Če uspe stranka z upravnim pravnim lekom ali vsaj z upravnosodnim, je pravni položaji dovolj jasen, akt je razveljavljen in civilno sodišče bo sedaj odločalo, ali je postopal uradnik pri izdaji razveljavljenega akta namerno ali vsaj po nemarnosti nezakonito ali nepravilno. Če se prepriča sodišče, da ni postopal uradnik pri izdaji akta niti namerno niti po nemarnem nezakonito in nepravilno, uradnik za škodo ne bo odgovarjal.
Samo mimogrede omenim, da je uradnik odgovoren pri upravnem aktu le za nezakonit akt. Kajti vsak nepravilen akt je obenem nezakonit, odnosno pozna pravo samo nezakonite akte. Pojem »nepravilno« vršenje službe bo moči uporabiti k večjemu tedaj, kadar povzroči uradnik škodo z dejanjem, ki ni izvršitev upravnega akta, ali pa z nedelovanjem.
Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.   167
^ Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8. predelana izdaja, 1938, str. 275.
Kako pa, če stranka ne uspe z upravnim pravnim lekom, upravnosodnega pa ni uporabila?
Sedaj bi moralo civilno sodišče predvsem rešiti vprašanje, ali je upravni akt zakonit. Ta akt pa je pravnomočen, torej za upravno oblast zakonit. V vseh državah pa, kjer je izvedena ločitev oblasti, velja načelo, da je ena oblast vezana na pravnomočne akte druge oblasti. S tem pa je vzeta civilnemu sodišču vsaka osnova za razsojanje o odškodnini. Če bi se sodišče navzlic temu spustilo v presojo, ali je akt zakonit, bi upravna oblast morala sprožiti kom-petenčni spor. Kajti § 254. Grpp. tukaj ni uporaben, ker govori ta paragraf o pravnem razmerju, ki naj se šele ugotovi v postopanju, začetem pri upravnem oblastvu, v našem primeru pa gre za razmerje, ki je že pravnomočno ugotovljeno.
Tej dedukciji bi bilo moči ugovarjati, češ: načelo delitve oblasti je sicer lahko jako lepa stvar, ampak § 78. U. z., ki ni samo načelo, marveč pozitivna določba, je pač naredil v tem primeru izjemo.
Temu dokazovanju pa je moči zopet prigovarjati, da ne premisli posledic. Recimo, da se spusti civilno sodišče v oceno, ali je pravnomočni upravni akt zakonit in da tudi upravno oblastvo s kompetenčnim sporom ne uspe, ali ga sploh ne sproži. Sodišče bo sedaj obsodilo uslužbenca in državo v plačilo škode, povzročene z upravnim aktom. Ampak upravni akt bo ostal nedotaknjen, kakor je bil pred sodbo. Fleiner^ ugotavlja za nemško pravo:
»Wenn sie auch nicht befugt sind (namreč sodišča) hierbei den dem Recht widersprechenden Verwaltungsakt aufzuheben, so fallen sie doch indirekt uher ihn ein Urteil im Wege Rechtens.«
Taka »idealna« obsodba pa je za obstoj akta seveda brezpomembna. Vendar je zanimivo, da tudi v Nemčiji ne spremeni civilna sodba ničesar na obstoju upravnega akta, dasi tam lahko sodijo sodišča tudi o zakonitosti pravnomočnih upravnih aktov — kolikor se pojem pravnomočnega upravnega akta v Nemčiji sploh uporablja. Kajti zadnji stavek 1. odst. čl. 131. weimarske ustave, ki govori o odgovornosti za prekršitev službene dolžnosti uradnika, in ki ga smatra državno sodišče za neposredno uporabnega, določa: »Der ordentliche Rechtsweg darf nicht ausge-schlossen werden.«
168   Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.
Pri nas torej ostane upravni akt, ki je povzročil škodo, navzlic civilni sodbi še nadalje v veljavi in bo lahko še nadalje povzročal škodo. Kajti, kdor ni dobil koncesije, je tudi zdaj ne bo dobil, komur so zaprli obrat, bo imel še nadalje zaprtega, kogar so konfinirali, bo še nadalje kon-finiran.
Morda pa je upravni organ prisiljen, da mora na osnovi sodbe civilnega sodišča sedaj sam razveljaviti akt? Uradnik ne more biti prisiljen že radi tega, da bi razveljavil upravni akt, ker akta večkrat razveljaviti ne more.
Po § 133. Z. u. p. lahko oblastvo, ki je izdalo pravnomočno odločbo, to odločbo razveljavi ali spremeni s pristankom oseb, ki so pridobile z odločbo pravico. Ta paragraf je torej uporaben samo takrat, če ni pridobila z aktom druga oseba kakih pravic, ali pa se ta oseba tem pravicam odpove. Pri tem pa se ne sme pozabiti, da sme oblastvo odločbo spremeniti, da pa ni primorano jo spremeniti.
Ce pa je pridobila z aktom druga oseba pravico, ki se ji noče odpovedati, pride za razveljavljanje akta v poštev § 134. z. u. p.
Ta paragraf določa, da je najvišje oblastvo, pristojno za odločbo o dotičnem predmetu, upravičeno, da »v svrho zaščite javnih koristi v potrebnem obsegu razveljavi ali spremeni pravnomočno odločbo, kolikor je to neizogibno potrebno, da se odvrne silna nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za državno varnost, za javni mir in red, za javno varnost in moralo ali za narodno gospodarstvo.« Te določbe bo oškodovanec le redko mogel uporabiti, odnosno jih sam sploh ne more uporabiti. Kajti o tem, ali so razlogi za razveljavi j en je akta, ne presoja morda oškodovanec, marveč upravni organ po svobodnem preudarku. Pa celo tedaj, če so razlogi podani, organ ni primoran, marveč zgolj upravičen, da akt razveljavi. Poleg tega bi morala država plačati drugi stranki odškodnino za razveljavljeno pravico.
Ostane še § 135. Z. u. p. Ta določa, da proglasi nadzorno oblastvo tisto pravnomočno odločbo za nično, ki jo je izdalo ali stvarno nepristojno oblastvo ali pa organ, ki v nobenem primeru ni mogel biti upravičen izdajati tak akt, dalje odločbo, ki utegne povzročiti s svojo izvršbo zločinstvo ali pregrešek, in odločbo, ki vsebuje tak pre-grešek, ki povzroča ničnost po kaki izrecni zakoniti določbi.
Tukaj je treba pripomniti, da za škodo, povzročeno z nezakonitim aktom, ki ga je izdal stvarno nepristojen organ, ali organ, ki v nobenem primeru ni mogel biti upra-
Odgovornost dri. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.   169
vičen izdati tak akt, ni treba jamčiti po § 78, kajti takih aktov ne izdaja uslužbenec pri »izvrševanju svoje službe«: si excessit, privatus est.
Izredna pravna leka sta upoštevna že po svojem bistvu — kolikor sta sploh upoštevna — le v izjemnih primerih.
Iz vsega tega sledi, da smo pred dilemo: če smatramo, da velja načelo ločitve oblasti, civilna sodišča ne morejo odločati o tem, ali so pravnomočni upravni akti zakoniti in vsled tega tudi ne o odškodnini za škodo, povzročeno s takimi akti; če pa smo na tem, da v primeru § 78 U. z. načelo delitve oblasti ne velja, civilna sodišča sicer lahko odločajo o zakonitosti pravnomočnih upravnih aktov in o škodi, povzročeni s temi akti, ne morejo teh aktov razveljavljati.
II.
Če začasno sprejmemo tezo, da smejo civilna sodišča ocenjevati pravnomočne upravne akte glede zakonitosti, pojdimo še korak dalje in se vprašajmo: aH smejo civilna sodišča ocenjevati glede zakonitosti tudi sodbe upravnih sodišč? Z drugimi besedami: ali bo mogel oškodovanec, ki je vložil proti aktu druge stopnje tožbo na upravno sodišče ali državni svet in je s tožbo propadel, tožiti na civilnem sodišču za odškodnino vsled škode, ki jo je imel vsled izvršitve tega akta, ki ga smatra oškodovanec za nezakonitega, upravno sodišče pa za zakonitega? Ali se bo spustilo civilno sodišče v oceno zakonitosti upravnega akta, o katerem je razsodilo upravno sodišče, da je zakonit?
Avtorji branijo stališče, da je civilno sodišče vezano na sodbo upravnega sodišča, to se pravi, da je moči tožiti za odškodnino vsled škode, povzročene z nezakonitim upravnim aktom samo takrat, če je bil akt po upravnem sodišču razveljavljen. Tako pravi Slobodan Jovanovič v svojem »Ustavnem pravu Kraljevine Srbov, Hrvatov in Slovencev« na str. 432, ko komentira čl. 18. Vidovdanske ustave, ki je normiral v osnovi odgovornost uslužbenca za škodo, povzročeno z nepravilnim izvrševanjem službe:
»Postoje dve mogučnosti: a) šteta je učinjena nezakonitim aktom upravne vlasti, protivu koga pojedinac ima pravo da se tuži upravnom sudu. N. pr. pojedincu je pro-tivno zakonskim propisima oduzeta jedna koncesija. U tom slučaju pojedinac če se obratiti prvo upravnom sudu radi
170  Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.
^ o. C str. 337/38.
^ o. C. str. 285, opomba.
poništaja nezakonitog upravnog akta, pa tek posle toga on če tužiti državu redovnom sudu ...«
V istem smislu se izraža Matijevič.*
Ali pa je za to, da je civilno sodišče vezano na sodbo upravnega sodišča, merodajno načelo delitve oblasti ali pa kak drug razlog? Zanimivo je v tem pogledu mnenje Flei-nerja, in sicer zato, ker weimarska ustava določa, kakor smo videli, da redna pravna pot ne sme biti izključena; to se pravi, da je po nemškem pravu moči tožiti za odškodnino tudi za pravnomočne akte, da torej vsaj v tem primeru sodišča niso vezana na pravnomočne upravne akte.
Fleiner pravi:^
»Die selbsstandige Priifung sieht den ordentlichen Ge-richten selbst dann zu, wenn die Rechtsmittelinsianzen der
Verwaltung.....die vom Klager angefochtene VerfUgung
ah rechtmassig erklart haben. Soli diese unbeschrankte Kompetenz einem Landgerichte auch zustehen, nachdem das oberste Verwaltungsgericht des Landes eine angefochtene VerfUgung als rechtmassig befunden hat? ... Der Ausweg scheint mir in der Vberlegung zu liegen, dass die Amtshaftung eine Rechtskontrolle der ordentlichen Gerichte gegeniiber der Verwaltung herbeifUhrt. Diese Kontrolle ist jedoch auch Vorhanden, nachdem ein Ver-waltungsgericht in der Sache gesprochen hat. Dann steht Gericht gegen Gericht und m. E. hat der Zivilrichter diese Entscheidung der gleichgeordneten Justizbehorde an-zuerkennen.«
Ne vem, ali nam tukaj mnogo pomore izraz »pravna kontrola«, kajti tudi upravna instančna pot pomeni pravno kontrolo. Zdi se mi, da bi načelo delitve oblasti bolj pri-prosto razložilo stvar. Tega načela pa Fleiner vsaj po imenu ne more uporabiti, ker ga ne more uporabiti obenem v odnosu sodnih in upravnih aktov, kjer ga nemško pozitivno pravo izključuje. Zavoljo utemeljitve torej, zakaj so vezana civilna sodišča na sodbe upravnih sodišč, ne bi bilo vredno navajati tega dolgega teksta. Navedel pa sem ga zato, da se vidi, da tudi tam, kjer smejo ocenjevati civilna sodišča zakonitost pravnomočnih upravnih aktov, ne smejo ocenjevati zakonitosti upravnosodnih sodb. To se pa pravi, da tudi tukaj velja načelo delitve oblasti, kolikor ni izrecno izključeno. To pa je za naše vprašanje jako važno.
Kajti če civilna sodišča tudi pri nas ne smejo ocenjevati
Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.   171
sodb upravnih sodišč — kar je, kakor smo videH, obče priznano — in če na drugi strani oškodovanec more tožiti za odškodnino na civilnem sodišču takoj, ko je izčrpal upravno instančno pot, potem oškodovanec v svoj prid ne bo vlagal tožbe na upravno sodišče. Dočim namreč lahko vselej toži za odškodnino, če je izčrpal samo upravno instančno pot, ne glede na to, ali je bil akt razveljavljen ali ne, pa lahko toži za odškodnino, če je vložil tožbo na upravno sodišče, samo takrat, če je z upravnosodno tožbo uspel. Nihče pa ne bo tožil, če ve, da mu ne more koristiti, pač pa škoditi. S tem je posredno izločena od presoje zakonitosti upravnega akta tista edina stopnja, ki bi mogla razveljaviti upravni akt. To zbuja dvom, da bi bila pravilna tista razlaga, ki meni, da je moči tožiti za škodo na civilnem sodišču že po izčrpanju upravnega pravnega leka, dasi akt po upravni instančni poti ni bil razveljavljen.
Poglejmo 1. odst. čl. 15. zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih. Ta odstavek se glasi:
»Upravna sodišča sodijo v administrativnih sporih. Administrativni spor pa je samo med poedincem ali pravno osebo na eni in upravnim oblastvom na drugi strani; obstaja pa tam, kjer je z aktom upravnega oblastva kršena kakšna pravica ali kakšen neposreden osebni interes tožilca, osnovan na zakonu.«
Ta člen jasno razodeva, da so upravna sodišča pristojna soditi o upravnih sporih in s tem o zakonitosti upravnih aktov. Tožitelj pa mora uveljavljati v tožbi za odškodnino pred civilnim sodiščem nezakonitost upravnega akta. Zato in ker je odškodninska tožba lahko samo posledica upravnega spora, je možno samo dvoje. Ali odloča civilno sodišče samo o zakonitosti akta, ali pa mora predložiti tožitelj sodbo upravnega sodišča, s katero je bil upravni akt razveljavljen in s tem odločeno, da je bil akt nezakonit. Naše pozitivno pravo pa nikjer ne daje civilnim sodiščem pravice, da bi odločala o upravnih sporih in s tem o zakonitosti upravnih aktov, pač pa daje to pravico izrecno samo upravnim sodiščem. Zato pa mora stranka vselej, kadar ni dosegla razveljavljenja upravnega akta že po upravnoinstančni poti, tožiti na razveljavljenje pred upravnim sodiščem. Iz tega pa sledi: če stranka ni uspela niti z upravnim niti z upravnosodnim pravnim lekom, je izključena tožba pred civilnim sodiščem.
V § 78. U. z. je videti namreč zgolj dopolnilo zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih ter zakona o občnem upravnem postopku. Če je bil akt upravnega oblastva bodisi
172  Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.
I
po upravnoinstančni bodisi po upravnosodni poti razveljavljen, pa pred razveljavljenjem že izvršen, je možno, da je stranka zaradi tega oškodovana. Sedaj je šlo za to, da določijo organe, ki naj odločajo o tej škodi. Ti organi so civilna sodišča. Da se je odločanje o škodi preneslo na civilna sodišča, je v skladu s celotnim našim pravnim ustrojem, ki daje samo izjemoma upravnim oblastvom in upravnim sodiščem pravico odločati o škodi.
Ce pa je akt razveljavljen po upravnoinstančni ali upravnosodni poti, za civilno sodišče, vendar ni nujno, da bi moralo obsoditi uslužbenca na odškodnino zavolj škode, ki je nastala stranki vsled izvršitve nezakonitega upravnega akta. Tukaj med upravnimi oblastvi in upravnimi sodišči na eni ter civilnimi sodišči na drugi strani ni tako imenovanega »učinka dejanskega stanu« (Tatbestandswirkung), kakor ga pozna U. z. med kazenskimi sodišči in upravnimi oblastvi, ko mora upravno oblastvo odpustiti uslužbenca iz službe, če je bil obsojen po kazenskem sodišču. Civilno sodišče namreč ne bo obsodilo uslužbenca že takrat, če je vsled njegovega nezakonitega akta nastala drugi osebi škoda, marveč šele takrat, ko je nezakonitost akta in škoda posledica, ker je uslužbenec namerno ali vsaj malomarno deloval. Ce je bil akt sicer nezakonit, pa uslužbencu ni moči očitati nobene krivde za nezakonitost, uslužbenec ne bo obsojen na plačilo škode.
III.
Ce je uslužbenec odgovoren za škodo, ki jo je povzročil z nezakonitim aktom, se je treba vprašati: kateri uslužbenec je odgovoren?
Ce je bil akt uslužbenca prve stopnje razveljavljen na drugi stopnji, je jasno, da bo odgovoren uslužbenec prve stopnje. Ker pa pritožba na drugo stopnjo praviloma zavre izvršbo, bo odgovornost uslužbenca prve stopnje redko upoštevna.
Kaj pa, če je bil akt prve stopnje potrjen na drugi stopnji, nato pa razveljavljen po upravnem sodišču? Tukaj je odgovoren uslužbenec druge stopnje. V primeru pritožbe je namreč akt prve stopnje samo predlog drugi stopnji, ki predlog lahko usvoji ali ga zavrne. Tudi če je bil akt prve stopnje izjemoma izvršen ne glede na pritožbo, ne spremeni to na stvari ničesar. Ce ne bi bil izvršen akt prve stopnje, bi bil izvršen sedaj akt druge stopnje. Kjer pa je druga stopnja ban ali minister, ni upošteven § 78 U. z., ker ban in minister nista odgovorna po § 78. U. z. V teh primerih je možna
Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.   173
odgovornost druge stopnje po § 78. samo tedaj, če ni izdal akta ban odnosno minister, marveč pomočnik ali načelnik.
Nadalje se vpraša, kdo odgovarja, če je bil dan službeni nalog: ali organ, ki ga je dal, ali organ, ki ga je izvršil? Tukaj ni soglasja. Eni mislijo, da je odgovoren organ, ki je nalog dal, drugi, da organ, ki je nalog izvršil. Tisti, ki trdijo, da je odgovoren organ, ki je nalog izvršil, se opirajo na to, da velja ¦§ 70. U. z., ki normira službene naloge, samo za notranje razmerje med upravnimi organi.
Razlogom, da velja § 70. U. z. samo za notranje razmerje med organi, se bi bilo težko pridružiti. Potem bi dobili namreč tale položaj: če uslužbenec ne izvrši naloga, bo discipliniran, če pa ga izvrši, plača odškodnino. To ni vzdržno. Uslužbenec je odgovoren za škodo samo, če je ravnal dolozno ali kulpozno, zato bo odgovoreri za službeni nalog samo tedaj, kadar je postopal pri nalogu namerno ali nemarno.
Uslužbenec je zavezan, da postopa zakonito. Zato je tudi zavezan, da preskusi nalog, ali je v skladu z zakonom, in če meni, da ni v skladu, da opozori organa, ki je nalog dal, da je nalog nezakonit. Možno je, da organ, ki je nalog dal, nalog zopet umakne, ko se prepriča o njegovi nezakonitosti. Če pa organ nalog ponovi, ga mora nižji organ seveda izvršiti, kakor ga mora izvršiti brez odloga že prvič, če je nalog označen kot nujen.
Uslužbenec je torej zavezan, da preskusi nalog glede zakonitosti. Če ga ne preskusi, ravna na svojo odgovornost, kakor ravna na svojo odgovornost, če uporablja zakon, ne da bi ga natančno proučil. Če pa je opozoril na nezakonitost naloga, je s tem prevrgel odgovornost na tistega, ki je nalog dal.
Večjih komplikacij pa tukaj ne bo, dokler dajejo organi naloge neposredno podrejenim organom. Če da n. pr. ban nalog sreskemu načelniku in ga ta izvrši, ne da bi ga preskusil, je odgovoren seveda načelnik v primeru, če ban akt, izdan na podlagi naloga, razveljavi. Ker pa v praksi vsaj praviloma ne bo razveljavljalo oblastvo akta, izdanega na podlagi njegovega naloga, bo v teh primerih pač redko prišlo do tožbe proti organu, ki je izvršil nalog, kajti z odobritvijo akta prevzame druga stopnja jamstvo za nalog in akt. Zato organ, ki izvrši nalog neposredno nadrejenega organa, ne da bi nalog preskusil, pač ne tvega veliko.
Drugače je, če pride nalog od oblastva, ki ni neposredno nadrejeno organu, ki je dobil nalog, n. p. če da minister neposredno nalog sreskemu načelniku, ne da bi ban vedel
174  Odgovornost drž. uslužbenca za škodo, povzročeno z upr. aktom.
za nalog. Kajti če sedaj ban razveljavi akt sreskega načelnika, odgovarja za morebitno škodo sreski načelnik, če ni preskusil naloga, sicer pa minister. Če pa je ban potrdil akt, prevzame s tem odgovornost za njegovo zakonitost in odgovarja on, dasi je akt izdan na podlagi naloga, ki ga ban ni poznal. Vendar je treba pripomniti, da so nalogi, ki bi jih izdajali organom brez vednosti njihovih neposredno nadrejenih organov, velike izjeme. To vprašanje je bolj teoretičnega pomena. Če pa se izda organu nalog po njemu neposredno nadrejenem organu, mora preskusiti nalog glede zakonitosti neposredno nadrejeni organ in je on odgovoren za nalog. Zato bo stranka vsled službenega naloga pač le redko v dvomu, koga naj toži za odškodnino. Poudariti pa je treba, kakor že navedeno: ban in minister ne odgovarjata po § 78. U. z.
Kjer postopa uslužbenec po svobodnem preudarku, sledi že iz pojma svobodnega preudarka, da uslužbenec ne more odgovarjati za škodo, če ni prekoračil svobodnega preudarka. Svobodni preudarek pooblašča namreč uslužbenca, da poišče v konkretnem primeru tisto rešitev, ki po njegovem mnenju najbolj ustreza javni koristi. Javna korist ja je precej subjektiven pojem. Če bi se tukaj poverila controla nad upravnim aktom upravnim ali civilnim sodiščem, bi pomenilo to zamenjati subjektivno prepričanje upravnega organa s prav tako subjektivnim prepričanjem upravnega ali civilnega sodnika. Varstvo javnih koristi pa je vsaj prvenstveno poverjeno upravnim organom. Poudariti pa je treba, da se mora držati organ tudi pri svobodnem preudarku predpisov postopka.
Ali je uslužbenec odgovoren tudi za škodo, ki nastane stranki vsled tega, ker uslužbenec sploh ni izdal, ali ni izdal akta pravočasno? Tukaj ima stranka sicer možnost nadzorstvene pritožbe, vendar nadzorstvena pritožba ni pravni lek. Zato se mora dopustiti stranki, da more tožiti za odškodnino na civilnem sodišču. Večkrat pa bo tukaj možnost tožbe odvisna od izida kompetenčnega spora, ker je verjetno, da bo vsaj v večini primerov štela upravna oblast tožbo kot poseganje v upravno področje, zlasti tam, kjer je vložila stranka brez uspeha nadzorstveno pritožbo. To pa velja seveda samo za prvo stopnjo. Če namreč druga stopnja odnosno minister, ne glede ali je on prva ali druga stopnja, ne izda odločbe v 3 mesecih od dne, ko jo je stranka ponovno zahtevala z izrecno vlogo, meni upravno sodišče v smislu 2. odst. čl. 22. zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih,  da je bila zahteva tožilca odbita.  Če pa je bil
Zaščita dolžnikov in pobotanje. 175
Upravni akt razveljavljen po upravnem sodišču in ne izda upravno oblastvo ponovnega akta v 3 mesecih od dne, ko je bila vročena sodba upravnega sodišča, izda na pritožbo stranke državni svet akt, ki nadomešča upravni akt.