Strokovni članek Organiziranost Mestne občine Ljubljana v luči novega javnega menedžmenta UDK: 005:352(497.451.1) Tekavčič Metka Univerza v Ljubljani, Ekonomska fakulteta metka.tekavcic@ef.uni-lj.si Hegler Jožka Javni stanovanjski sklad Mestne občine Ljubljana jozka.hegler@mol.si Grunfeld Vojko Mestna uprava Mestne občine Ljubljana, Služba za lokalno samoupravo vojko.grunenfeld@mol.si IZVLEČEK Ljubljana je glavno mesto Republike Slovenije, v sistemu slovenske lokalne samouprave pa je največja občina. Njeno organiziranost in delovanje pogojujejo naslednja dejstva in okoliščine: velikost, način nastanka, (pre)počasna teritorialna členitev na četrtne skupnosti ter specifične rešitve v zvezi z delovanjem gospodarskih javnih služb, s stanovanjskim gospodarstvom, z razvojnimi nalogami in nalogami na področju turizma in malega gospodarstva. Mestna občina Ljubljana je razvejan sistem, sestavljen iz mnogih vertikalno in horizontalno povezanih in soodvisnih podsistemov. Eden najpomembnejših je Mestna uprava, ki se sooča z zahtevo po svoji večji učinkovitosti in delovanju v skladu z načeli novega javnega menedžmenta. V ta namen so bile v letu 2007 sprejete določene organizacijske spremembe, ki odpravljajo pomanjkljivosti do sedaj uveljavljenih rešitev, a hkrati ohranjajo določene dileme, ki bodo terjale dodaten premislek in morebitne drugačne rešitve. Ključne besede: Mestna občina Ljubljana (MOL), Mestna uprava MOL (MU MOL), organiziranost MOL in MU MOL, četrtne skupnosti v MOL JEL: Regional Economic Activity: Growth, Development, and Changes (R11) 1. Uvod V sistemu lokalne samouprave' v Sloveniji je občina temeljna lokalna samoupravna skupnost.2 Kot temeljna enota tega sistema je tudi sama razvejan in zahteven sistem, sestavljen iz mnogih medsebojno povezanih in v veliki meri soodvisnih podsistemov, ki so med seboj povezani vertikalno in horizontalno. Taki podsistemi so npr. ožji teritorialni deli občine, razne institucije, katerih ustanovitelj je občina, organi občine (župan, občinski svet in nadzorni odbor3), in občinska uprava, ki je zlasti v velikih občinah močno razvejana. To se posebej velja za Ljubljano, ki je največja slovenska občina, hkrati pa ima poseben status kot mestna občina in glavno mesto Republike Slovenije. Pri delovanju občin in njihovih uprav se pojavljajo številni problemi, med katerimi so običajno največji tisti, povezani s financiranjem občinskih nalog in zagotavljanjem učinkovitega dela občinskih uprav. V Sloveniji je v strokovni javnosti že dolgo prisotno spoznanje, da tudi za lokalno upravo kot del javne uprave velja, da se mora prilagajati zahtevam sodobnega časa in biti organizirana tako, da bo lahko učinkovito opravljala naloge in delovala kot uporabniku -občanu prijazna uprava. Avtorji (Kuhelj, 1996; Cmrečnjak, 1998; Bugarič, 2002) poudarjajo, da mora biti osnovna značilnost nove organizacijske paradigme opuščanje klasične birokratske hierarhične organizacije in vzpostavitev odprte javne uprave, ki ima vse bolj značilnosti storitvenega (Cmrečnjak, 1998, str. 83) in učečega se podjetja (Dimovski et al., 2004). Poudarja se potreba po strokovno visoko usposobljeni in vsaj toliko samostojni upravi, da je zagotovljena njena strokovna neodvisnost (Prašnikar, 2000, str. 240), saj je uspešnost uprave v največji meri odvisna prav od vodilnih strokovnih delavcev. 1 Lokalna samouprava pomeni pravico lokalnih skupnosti - občin in širših lokalnih skupnosti (npr. pokrajin) - da urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti javne zadeve, ki se nanašajo na življenje in delo prebivalcev na njihovem območju. Gre za pravico ljudi v lokalnih skupnostih in lokalnih skupnostih samih, da rešujejo svoje lokalne probleme in imajo lastne dohodke (Vlaj, 2001, str. 23). 2 Ureditev in delovanje lokalne samouprave v Sloveniji urejajo številni normativni akti, od ustave do različnih zakonov in podzakonskih aktov. Njihov pregled najdemo na spletni strani Službe vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko (http://www.svlr.si). Najpomembnejša sta Zakon o lokalni samoupravi, ki je bil prvič sprejet leta 1993, nato pa doživel več kot 30 sprememb (glej pregled na spletni strani Uradnega lista, http://www.uradni-list.si), ter Zakon o financiranju občin, na osnovi sprememb Ustave Republike Slovenije iz leta 2006 (ustavni zakon) pa je v postopku sprejemanja tudi paket zakonodaje, ki se nanaša na ustanovitev pokrajin. 3 Pristojnosti med organi občine so v skladu z zakonodajo s področja lokalne samouprave razmejene takole: Občinski (mestni) svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. Nadzorni odbor je najvišji organ nadzora javne porabe v občini. Župan predstavlja občinski (mestni) svet, ga vodi in sklicuje njegove seje, nima pa pravice glasovanja. Funkcionarji se namreč menjavajo in največkrat zapustijo upravo ravno takrat, ko si pridobijo potrebna strokovna znanja in veščine za njeno vodenje. Zato uprava potrebuje strokovnjake z različnih področij: pravnega, upravnega, ekonomskega, gradbenega, tehničnega in drugih, ki so povezani z delovanjem uprave, ter vodilne delavce z ustreznimi organizacijskimi in kadrovskimi znanji, kar omogoča, da se v upravi uveljavijo določena podjetniška načela (Knafelc, 2003, str. 75-77) in paradigma novega javnega menedžmenta (Lane, 2000; McLaughlin, 2002; Rus, 2004; Penger, 2008). Javna uprava se tako srečuje z novo paradigmo vodenja javnega sektorja (t.i. New Public Management; Bovarid, 2003; Penger, 2008), s poudarkom na usmerjenosti k uporabniku in splošni učinkovitosti s prenosom aplikativnih menedžerskih strategij in konkurenčnih mehanizmov iz zasebnega v javni sektor (Brown, Waterhouse, 2003; Penger, 2007). Temu ustrezno bodo morali birokratske pristope v me-nedžmentu zamenjati bolj podjetni pristopi (ločitev funkcij, opredelitev vizije in poslanstva, usmerjenost k uporabnikom javnih storitev, konkurenčnost, vzpostavljanje odgovornosti in avtonomije itd.), ki temeljijo na samoorganiziranosti zaposlenih in na stalnem učenju - učeči se organizaciji. Prenova slovenskega upravnega sistema je povezana tudi s spreminjajočo se vlogo države, od represivne k servisni funkciji, z decentralizacijo procesa odločanja in s temu ustreznimi sodobnimi organizacijskimi strukturami in s profesionalizacijo kadrov, kar naj bi vodilo tudi k zmanjševanju problemov upravnega sistema kot sta pomanjkljiva vertikalna in horizontalna koordinacija dela ter neustrezna organizacijska struktura (Dimovski, 2004). Spremembe v slovenski javni upravi morajo biti usklajene z načeli evropskega upravnega sektorja/prostora, ki so (Kovač, 2004): zanesljivost, predvidljivost, zakonitost, nepristranskost, odprtost, preglednost, odgovornost, učinkovitost in uspešnost. Cilji novega javnega menedžmenta zajemajo (Brown, 2003; Kovač, 2004; ): (a) nadgradnjo klasičnih načel zakonitosti, strokovnosti in samostojnosti z načeli novega javnega me-nedžmenta, zlasti usmeritve k odjemalcem; (b) upoštevanje vseh dimenzij uspešnosti v javnem sektorju (doseganje ciljev, učinkovitosti in gospodarnosti); (c) povečanje zadovoljstva odjemalcev/državljanov in vseh udeleženih strani, posebej zaposlenih; (d) večjo preglednost, javno odgovornost ter primerljivost in (e) od kakovosti, kot izpolnitve zahtev v javni upravi, do odličnosti načel novega javnega menedžmenta kot njihovega preseganja. Izzivi, s katerimi se sooča slovenska javna uprava, veljajo tudi za Mestno občino Ljubljana (MOL) in njeno upravo. V nadaljevanju zato prikazujemo temeljne značilnosti organiziranja in delovanja Mestne občine Ljubljana in njene uprave. Posebej obravnavamo organizacijske spremembe v vezi z delom Mestne uprave Mestne občine Ljubljana (MU MOL), ki so bile sprejete sredi leta 2007, in predstavljamo razmišljanja o smereh nadaljnjih aktivnosti za izboljšanje dela in večjo učinkovitost MU MOL. 2. Ljubljana in Mestna občina Ljubljana Ljubljana je glavno mesto Slovenije ter politično in kulturno središče slovenskega naroda. Kot moderna evropska prestolnica in univerzitetno mesto je pomembno gospodarsko, prometno, znanstveno in izobraževalno središče, kar od nje terja intenzivno mednarodno delovanje. Upravno je Ljubljana organizirana v okviru Mestne občine Ljubljana4, katere status ureja zakonodaja s področja lokalne samouprave, ki velja za vse lokalne skupnosti, ob njej pa še leta 2004 sprejeti Zakon o glavnem mestu Republike Slovenije. Posebnost Ljubljane poleg navedenega označujejo še štirje sklopi vprašanj, ki vplivajo na njeno organiziranost in delovanje v obdobju po nastanku Mestne občine Ljubljana: njena velikost, način nastanka MOL kot organizacijske enote lokalne samouprave, (pre)počasen proces njene notranje členitve in specifična ureditev nekaterih pristojnosti in nalog na področju delovanja gospodarskih javnih služb, stanovanjskega gospodarstva, uresničevanja razvojnih nalog ter turizma in malega gospodarstva. 2.1 Velikost Mestne občine Ljubljana Mestna občina Ljubljana je ena od 210 slovenskih občin in ena od 11 slovenskih mestnih občin (poleg nje so to še Celje, Koper, Kranj, Maribor, Murska Sobota, Nova Gorica, Novo mesto, Ptuj, Slovenj Gradec in Velenje). Vendar pa je Ljubljana daleč največja slovenska občina. Po stanju konec leta 2006 je štela 267.386 prebivalcev (Statistične informacije, št. 36/2007), kar je več kot 13% vseh prebivalcev Slovenije (2.010.377). Maribor, po velikosti druga slovenska občina, je npr. istega dne štel 110.580 prebivalcev. Ljubljana daleč presega druge občine tudi po obsegu proračunskih sredstev, namenjenih za njeno delovanje.. Proračunski odhodki Ljubljane so leta 2006 znašali nekaj več kot 54 mrd sit, kar je dobrih 14% proračunskih odhodkov vseh slovenskih občin, ki so 4 Mestne občine Ljubljana in njene mestne uprave ne smemo zamenjevati z Upravno enoto Ljubljana, ki deluje na območju Ljubljane, a opravlja naloge, ki so v pristojnosti države, kot npr. izdajanje gradbenih dovoljenj, zadeve v zvezi z osebnimi listinami, registracija vozil in drugo. MOL je torej del lokalne samouprave, medtem ko je Upravna enota Ljubljana izpostava državne uprave. znašali dobrih 390 mrd sit. Proračunski odhodki Maribora so npr. v tem letu znašali približno 21 mrd sit. (Služba vlade za lokalno samoupravo in lokalno politiko: Odhodki po občinah, leto 2006, http://www.svlr.si) Velikost MOL pogojuje tudi številno mestno upravo. Ta je konec leta 2006 štela 556 zaposlenih, od tega 2 funkcionarja (župan in en podžupan, medtem ko trije podžupani niso zaposleni v MOL). Ti podatki pomenijo, da je mestna uprava štela približno toliko zaposlenih kot npr. Ministrstvo za zunanje zadeve (564) in več zaposlenih kot Ministrstvo za gospodarstvo (530), Ministrstvo za notranje zadeve (428), Ministrstvo za promet (375), Ministrstvo za zdravje (352), Ministrstvo za javno upravo (291), Ministrstvo za šolstvo in šport (247), Ministrstvo za kulturo (214) in Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo (176). (Podatki za MOL v: MOL, Kadrovski načrt za leto 2007, Odlok o rebalansu proračuna Mestne občine Ljubljana za leto 2007, za državno upravo pa v: Ministrstvo za javno upravo: Kadrovsko poročilo za leto 2006, http://www.mju.gov.si.) Velikost Mestne občine Ljubljana je tudi razlog za zelo veliko število javnih zavodov s področja družbenih dejavnosti, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti (vrtci, osnovne šole, splošne izobraževalne knjižnice, zdravstveni dom, lekarne), kar zahteva številne kadrovske odločitve, ki so v pristojnosti Mestnega sveta MOL. Mestni svet MOL je zato poleg Mestnega sveta Maribor največji občinski svet v državi in šteje 45 članov, a je hkrati glede na obseg sredstev, s katerimi mora upravljati, občinski svet, v katerem odpade daleč največ proračunskih sredstev na enega svetnika. Občinski sveti vseh 210 slovenskih občin namreč štejejo kar 3382 svetnikov in če odštejemo Ljubljano in Maribor, kjer skupaj 90 svetnikov upravlja z okrog 20% proračunskih sredstev slovenskih občin, to pomeni, da preostalih 3292 svetnikov upravlja z manj kot 80% proračunskih sredstev slovenskih občin (število članov občinskih svetov, volilnih enot, članov svetov - predstavnikov italijanske oz. madžarske narodnosti in romske skupnosti, število ožjih delov lokalne skupnosti - vaških, četrtnih in krajevnih skupnosti, Državna volilna komisija: Lokalne volitve 2006, http://www.dvk.gov.si). 2.2 Nastanek Mestne občine Ljubljana Mestna občina Ljubljana je edina slovenska občina, ki je v procesu nastajanja slovenskih občin v prvih letih po nastanku samostojne države nastala z združevanjem občin. Vanjo se je leta 1994 deloma ali v celoti združilo 5 tedanjih ljubljanskih občin: Ljubljana center v celoti, delno pa Ljubljana Bežigrad, Ljubljana Šiška, Ljubljana Moste Polje in Ljubljana Vič Rudnik. Iz občin, ki so se v Ljubljano združile le delno, je poleg Ljubljane nastalo še 8 občin: Dol pri Ljubljani iz delov občin Ljubljana Bežigrad in Ljubljana Moste Polje, Medvode in Vodice iz dela občine Ljubljana Šiška ter Brezovica, Ig, Škofljica, Velike Lašče in Dobrova-Horjul-Polhov Gradec iz delov občine Ljubljana Vič Rudnik. Iz občine Dobrova-Horjul-Polhov Gradec sta leta 1998 nastali občini Dobrova-Polhov Gradec in Horjul. Danes tako na območju nekdanjih ljubljanskih občin poleg Ljubljane deluje še 9 občin (Služba vlade za lokalno samoupravo in regionalno politiko: Nastanek občin od leta 1994 dalje, http://www.svlr.gov.si). Proces preoblikovanja nekdanjih ljubljanskih občin je bil povezan z dolgotrajnim sprejemanjem delitvene bilance, ki je bila dokončno sprejeta šele leta 2001. Največ perečih problemov se je nanašalo na vprašanje lastništva Holdinga Mestne občine Ljubljana, ki ga je Izvršni svet nekdanjega Mesta Ljubljana ustanovil tik pred lokalnimi volitvami leta 1994, nasledile pa so ga vse občine, ki so nastale iz nekdanjih ljubljanskih občin. Čeprav je bila delitvena bilanca vendarle sprejeta, pa ljubljanski holding in javna podjetja, ki jih združuje, še vedno burijo duhove v zvezi z vplivom posameznih občin na ureditev gospodarskih javnih služb na območju nekdanjih ljubljanskih občin. V zvezi z nastankom Mestne občine Ljubljana in s prvimi leti njenega delovanja kaže opozoriti še na eno posebnost, ki je obremenjevala odnose med zaposlenimi v novi, združeni mestni upravi. V obdobju delovanja nekdanjih ljubljanskih občin je prihajalo do številnih sporov med temi občinami in Mestom Ljubljana. Ker so bili ti v času nastanka MOL še nerešeni, je prihajalo do nenavadnih situacij, ko je Mestna občina kot pravna naslednica nekdanjih ljubljanskih občin in Mesta Ljubljane hkrati nastopala v vlogi tožeče in tožene stranke, zato je bilo treba vložiti veliko organizacijskih naporov v ureditev vprašanj iz tega naslova. 2.3 Notranja teritorialna členitev Mestne občine Ljubljana Mestna občina Ljubljane je razdeljena na 17 notranjih teritorialnih enot -četrtnih skupnosti. Te so nastale šele leta 2001, ko so bile izvedene prve volitve v svete četrtnih skupnosti. Čeprav je imelo delovanje v krajevnih skupnostih v nekdanjih ljubljanskih občinah v starem sistemu komunalne samouprave dobro tradicijo,v prvih letih po nastanku Mestne občine Ljubljane ni bilo zadostne politične volje za ureditev vprašanj notranje členitve občine. Statut MOL, ki je bil sprejet konec maja 1995, je vključeval le splošne določbe o or- ganizaciji in delovanju četrtnih in krajevnih skupnostih, konkretnih, ki bi omogočile njihovo dejansko ustanovitev, pa ne. V prehodnih določbah tega statuta je bilo določeno, da mora Mestni svet MOL do konca leta 1995 sprejeti statutarni sklep, ki bo določil pristojnosti in naloge četrtnih in krajevnih skupnosti, način njihovega financiranja, kriterije za njihovo organiziranost, načela za delovanje njihovih organov ter njihov status, vendar pa do tega ni prišlo. V naslednjih letih je propadlo več poskusov, da bi v Ljubljani to vprašanje uredili, vendar pa noben predlog ni dobil potrebne dve tretjinske podpore mestnih svetnikov. Kopja so se lomila predvsem v zvezi z vprašanjem, ali naj imajo četrtne skupnosti status pravnih oseb ali ne. Edini politični konsenz, ki ga je bilo mogoče doseči, je bil, da o tem na referendumu odločijo občanke in občani. Tako so ti oktobra leta 2000 odločali o območjih bodočih četrtnih skupnosti in njihovem pravnem statusu. Referendumska odločitev je bila v prid zagovornikov četrtnih skupnosti kot pravnih oseb in na tej osnovi je sredi januarja 2001 končno prišlo do statutarnih sprememb, ki so julija 2001 omogočile prve volitve v svete četrtnih skupnosti. Mandat teh svetov je trajal le eno leto, redne volitve pa so bile nato izvedene skupaj z lokalnimi volitvami leta 2002. Delovanje svetov četrtnih skupnosti je spremljalo veliko porodnih krčev in prvi redni mandat delovanja so zaznamovale razprave o njihovih pristojnostih in možnostih učinkovitega delovanja v korist lokalnega prebivalstva. Te razprave so se strnile v kompromisni predlog povečanih pristojnosti četrtnih skupnosti, ki jih je Mestni svet MOL v letu 2007 umestil v novo besedilo Statuta MOL in Poslovnika Mestnega sveta. Danes na območju Mestne občine Ljubljana deluje naslednjih 17 četrtnih skupnosti: Bežigrad, Center, Črnuče, Dravlje, Golovec, Jarše, Moste, Polje, Posavje, Rožnik, Rudnik, Sostro, Šentvid, Šiška, Šmarna Gora, Trnovo in Vič. 2.4 Specifične rešitve Mestne občine Ljubljana pri ureditvi opravljanja posameznih nalog iz njene pristojnosti Mestna občina Ljubljane ima specifične rešitve pri izvajanju nalog s področja gospodarskih javnih služb, stanovanjskega gospodarstva, razvojnih nalog, turizma in malega gospodarstva. S tem v zvezi je treba predstaviti statusno ureditev Javnega Holdinga Ljubljana, d.o.o., Javnega stanovanjskega sklada MOL, Regionalne razvojne agencije Ljubljanske urbane regije, Zavoda za turizem Ljubljana in Centra za razvoj malega gospodarstva Ljubljana, d.o.o. 2.4.1 Javni holding Ljubljana, d.o.o. Javni Holding Ljubljana, d.o.o. združuje naslednja javna podjetja: JP Energetika Ljubljana, d.o.o., JP Vodovod - Kanalizacija, d.o.o., JP Ljubljanski potniški promet, d.o.o., JP Ljubljanske tržnice, d.o.o., Snaga Javno podjetje, d.o.o., Parkirišča Javno podjetje, d.o.o. in Žale Javno podjetje, d.o.o. Družba je v osnovi nastala konec leta 1994 s sklepom Izvršnega sveta Mesta Ljubljana, od takrat pa je bila predmet številnih sporov med lastniki, pravnimi nasledniki Mesta Ljubljana. Družba je doživela več statusnih preoblikovanj, zadnjo leta 2004 (Akt o ustanoviteljskih pravicah in ustanovitvi sveta ustanoviteljev javnih podjetij povezanih v Holding Ljubljana, d.o.o.). Ustanoviteljske pravice občin, ki so nastale iz nekdanje Ljubljane, uresničuje skupni organ občin, ki se imenuje Svet ustanoviteljev, ustanovljen pa je bil s sklepi občinskih svetov vseh sodelujočih občin. V svetu ustanoviteljev so župani vseh devetih občin, župan MOL pa ima 85,10% glasov. Svet ustanoviteljev ima naslednje pristojnosti: odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, ki jih zagotavljajo javna podjetja, če se le-te ne sprejemajo na osnovi odloka; sprejema poslovna poročila, obračune in zaključne račune javnih podjetij; daje soglasje k nakupu ali odprodaji poslovnega deleža v drugi družbi; daje soglasje za najemanje posojil in drugo zadolževanje, ki presega 5% vrednosti osnovnega kapitala javnega podjetja; daje soglasje za obremenitev nepremičnin nad 5% vrednosti osnovnega kapitala javnega podjetja; sprejema poslovni načrt javnih podjetij, imenuje in razrešuje direktorje javnih podjetij. Javna podjetja, ki so povezana v Holding Ljubljana, izvajajo številne in raznovrstne gospodarske javne službe, ki zagotavljajo osnovne pogoje za delo in zdravo življenje prebivalcev Mestne občine Ljubljana in devetih primestnih občin, ki so nastale iz nekdanjih ljubljanskih občin. Osnovni namen Javnega holdinga Ljubljana je usklajevanje investicij ter opravljanje strokovno tehničnih nalog za vključena javna podjetja. Med osnovne dejavnosti družbe sodijo priprava enotnih izhodišč za izdelavo letnih načrtov, usklajevanje investicijskih načrtov javnih podjetij, izvajanje nadzora nad poslovanjem javnih podjetij in spremljanje izvajanja cenovne politike ter priprava analiz in poročil o poslovanju javnih podjetij. Konsolidirani prihodki Javnega holdinga Ljubljana so v letu 2006 presegali 159 mio EUR, kar pomeni, da bi bil proračun Mestne občine Ljubljana večji za približno dve tretjini, če bi vključeval tudi dejavnost podjetij, združenih v Javni holding Ljubljana. Julija 2007 je Mestni svet MOL sprejel sklep o soglasju k odplačni pridobitvi celotnih poslovnih deležev Javnega holdinga Ljubljana, d.o.o. v družbah Javno podjetje Ljubljanske tržnice d.o.o., Parkirišča Javno podjetje d.o.o. in Žale Javno podjetje d.o.o. (7. seja MS MOL, Mestna občina Ljubljana, http://www.ljubljana.si). S prenosom so predhodno soglašali občinski sveti primestnih občin - družbenic Javnega holdinga Ljubljana, d.o.o. in skupščina Javnega holdinga Ljubljana, d.o.o.. Župan MOL in direktorica Javnega Holdinga Ljubljana sta že podpisala pogodbe o prenosu poslovnega deleža za vsako od navedenih javnih podjetij, s čimer je bil navedeni pravni posel sklenjen. Skladno s pogodbo preidejo poslovni deleži na novega družbenika - MOL z dnem 31.12.2007. Primestne občine kot družbenice Javnega holdinga Ljubljana, d.o.o. skladno s pogodbo ne dobijo kupnine v gotovini, pač pa preko vlaganj v izgradnjo in obnovo infrastrukture, in sicer v višini pripadajočega deleža na osnovnem kapitalu zadevnih treh javnih podjetij (podatki iz interne dokumentacije Holdinga Ljubljana in Mestnega sveta MOL). 2.4.2 Javni stanovanjski sklad Mestne ob~ine Ljubljana Mestna občina Ljubljana je konec leta 2001 z Odlokom o ustanovitvi Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana na podlagi Zakona o javnih skladih preoblikovala Stanovanjski sklad ljubljanskih občin v Javni stanovanjski slad Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju JSS MOL). K no-vonastalemu skladu se je priključila tudi Neprofitna stanovanjska organizacija d.o.o., zato je JSS MOL pravni naslednik dveh prejšnjih subjektov: stanovanjskega sklada, ki ga je ustanovilo pet nekdanjih ljubljanskih občin, in neprofitne stanovanjske organizacije, ki jo je ustanovil Stanovanjski sklad ljubljanskih občin, zato da bi lahko črpal posojila Stanovanjskega sklada RS. Mestni svet MOL je na JSS MOL prenesel vsa javna pooblastila s stanovanjskega področja, zato je z začetkom delovanja JSS MOL julija 2002 prenehal z delom Oddelek za stanovanjsko gospodarstvo, katerega delavci so bili prerazporejeni v JSS MOL. Primarna naloga JSS MOL je zagotavljanje primerne stanovanjske oskrbe, predvsem z vidika neprofitnih najemnih stanovanj. MOL skladu v okviru proračuna zagotavlja sredstva za delovanje ter mu omogoča brezplačno uporabo prostorov in delovnih sredstev, razvoj stanovanjske dejavnosti pa se zagotavlja s tekočimi in investicijskimi transferi ter s povečanjem vrednosti namenskega premoženja s stvarnimi vložki in finančnimi dokapitalizacijami. Predsednik Nadzornega sveta JSS MOL je po funkciji (glede na zakon in odlok) aktualni župan, 4 člane pa imenuje Mestni svet. Mestni svet MOL daje soglasje k finančnim načrtom, zadolževanju ter letnim poročilom sklada in imenuje njegovega direktorja. 2.4.3 Regionalna razvojna agencija Ljubljanske urbane regije Regionalna razvojna agencija Ljubljanske urbane regije (RRA LUR) je bila ustanovljena januarja leta 2001 z namenom skladnega in celovitega regionalnega razvoja (Odlok o ustanovitvi Regionalne razvojne agencije Ljubljanske urbane regije). Ustanoviteljica RRA LUR je Mestna občina Ljubljana, kasneje pa se je Agenciji pridružilo še 25 občin, tako da danes združuje 26 občin os-rednjeslovenske statistične regije. RRA LUR je glede na svoj pravni status ne-profitni zavod, katerega dejavnost obsega pospeševanje celovitega razvoja regije, pripravo in izvajanje regionalnih in drugih razvojnih programov ter pridobivanje domačih in tujih virov financiranja. MOL pričakuje aktivno vlogo RRA LUR pri vključevanju v projekte v okviru evropske kohezijske politike. Organi RRA LUR so svet, direktor in programsko razvojni svet. Svet RRA LUR v skladu z ustanovitvenim aktom sestavljajo predstavniki ustanovitelja, zaposlenih in zainteresirane javnosti, sestavo, mandat in strokovne naloge programsko razvojnega sveta pa opredeljuje statut zavoda. Mestni svet daje soglasje k imenovanju direktorja RRA LUR. 2.4.4 Zavod za turizem Ljubljana Zavod za turizem Ljubljana je javni gospodarski zavod, katerega osnovna naloga je pospeševati razvoj turizma v Ljubljani v sodelovanju z nosilci turistične ponudbe v mestu. Deluje od aprila 2001, ko ga je ustanovila Mestna občina Ljubljana (Odlok o ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda Zavod za turizem Ljubljana). Svoje delovanje je Zavod za turizem Ljubljana posvetil doseganju naslednjih temeljnih ciljev: vzpostaviti prepoznavnost Ljubljane kot srednjeevropske prestolnice in primerne turistične destinacije; razviti visoko strukturirano turistično ponudbo, ki bo pozitivno vplivala na kakovost življenja prebivalcev Ljubljane in bo privlačna za tuje obiskovalce; vzpostaviti možnost doseganja stabilnega prihodka ponudnikov turističnih storitev in drugih, s turizmom povezanih dejavnosti; v razvoj in promocijo turistične ponudbe vključiti dejavnosti, ki so neposredno in posredno povezane s turizmom. Zavod za turizem je javni gospodarski zavod. Organi zavoda so upravni odbor, direktor in strokovni svet. Upravni odbor je sestavljen iz predstavnikov ustanovitelja, zaposlenih in predstavnikov članov zavoda, sestavo, način oblikovanja in strokovne naloge strokovnega sveta pa določa statut zavoda. 2.4.5 Center za razvoj malega gospodarstva Ljubljana, d.o.o. Center za razvoj malega gospodarstva Ljubljana d.o.o. je leta 1999 ustanovila Mestna občina Ljubljana z namenom vodenja garancijske sheme kot enega od inštrumentov za pomoč razvoju malih in srednjih podjetij (Odlok o ustanovitvi Centra za razvoj malega gospodarstva Ljubljana, d.o.o.). Center je deloval v okviru Oddelka za gospodarske dejavnosti in turizem znotraj MU MOL. Njegove osnovne naloge so svetovanje, informiranje in financiranje malega gospodarstva. Župan MOL je pripravil predlog sklepa o zmanjšanju osnovnega kapitala družbe in prenosu ustreznega deleža finančnih sredstev, vezanih v osnovnem kapitalu, v proračun MOL, ter o pripojitvi družbe k družbi Tehnološki park Ljubljana d.o.o. Predlog je Mestni svet MOL obravnaval konec oktobra 2007 (gradivo na spletni strani Mestne občine Ljubljana, razdelek Mestni svet - seje, 22. oktober 2007). 3. Organiziranost Mestne uprave Mestne občine Ljubljana V tej točki prikazujemo temeljne okvire razvoja rešitev na področju organiziranosti in delovnega področja Mestne uprave MOL, bistvene značilnosti organiziranosti, ki je veljala do leta 2007, nove rešitve, ki so se uveljavile leta 2007 in osnovne dileme, ki tudi po zadnjih spremembah ostajajo odprte. 3.1 Razvoj organiziranosti Mestne uprave Mestne občine Ljubljana V prvih letih po nastanku Mestne občine Ljubljana je delovanje njene uprave določal Odlok o organizaciji in delovnem področju Mestne uprave in Sekretariata Mestnega sveta MOL, sprejet leta 1995 in dopolnjen z obvezno razlago leta 1997. Sprejete rešitve so bile posledica združitve petih dotedanjih ljubljanskih občin in so temeljile na obstoječih organizacijskih in kadrovskih rešitvah v posameznih občinah. Temeljile so tudi na tedanji ureditvi lokalne samouprave, ki županu ni omogočala neposrednega vključevanja v delo mestnega sveta, kar je v Ljubljani povzročilo vrsto konfliktov v delovanju občine in stalne napetosti med županstvom in vodstvom Mestnega sveta MOL, predvsem pa številne zaplete pri uvrščanju posameznih zadev na dnevni red zasedanj mestnega sveta in pri sprejemanju odločitev iz pristojnosti mestnega sveta na podlagi gradiv, ki jih mora pripraviti uprava. Zakonodaja, na osnovi katere so bile izpeljane lokalne volitve leta 1998, je določila tudi nove pristojnosti župana, ki odtlej predstavlja občinski (mestni) svet, ga sklicuje in vodi, nima pa pravice glasovanja. Sprememba zakonodaje je terjala tudi nekatere nujne prilagoditve na področju organiziranosti in delovanja mestne uprave. Do njih je prišlo leta 2000, vendar pa takrat nosilci odločanja v mestu niso izkoristili priložnosti za vzpostavitev nove, bolj učinkovite organizacijske strukture mestne uprave. V obrazložitvi k dokumentu je predlagateljica, županja MOL, navedla 4 argumente proti korenitim posegom v organizacijsko strukturo mestne uprave: ni temeljite strokovne študije, ki bi pokazala prednosti in morebitne slabosti takega ukrepa; ni prostorskih pogojev, saj se organi in službe mestne uprave nahajajo na sedemnajstih različnih lokacijah, za učinkovito uresničitev take reorganizacije pa je nujno, da jo spremlja prostorska koncentracija zaposlenih; pričakovati je sprejem zakonodaje o glavnem mestu in pokrajinah, ki bodo prinesle spremembe v pristojnostih občin, še posebej mestnih; sprejemanje odloka poteka sredi mandata, ko sta organizacija in način vodenja uprave že ustaljena, zato bi spremembe jemale dodatno energijo zaposlenim in vodstvu za prilagoditev novemu odloku. Predlagateljica županja je takrat opozorila na potrebo po vzporednih ukrepih za učinkovito opravljanje nalog, navedla je predvsem informatizacijo mestne uprave, strokovno izobraževanje in dvig izobrazbene strukture, prostorsko koncentracijo zaposlenih ter vzpostavljanje standardiziranih postopkov dela mestne uprave. Sprejete rešitve iz leta 2000 so bile v letu 2002 nekoliko dopolnjene z določbami, ki so opredelile ustanovitev Službe za notranjo revizijo, in so prenesle določene naloge mestne uprave na Javni stanovanjski sklad in Center za razvoj malega gospodarstva ter podrobneje uredile upravne in druge naloge s področja kmetijstva, gozdarstva, trgovine, gostinstva in turizma. Praksa je ves čas opozarjala, da je obstoječa organizacija neustrezna, toga in neučinkovita, vendar pa tudi ob nastopu mandata nove županje leta 2004 kljub politično enaki vladajoči koaliciji v Ljubljani ni bilo mogoče doseči dogovora o potrebni reorganizaciji Mestne uprave. Tako je njena organiziranost z izjemo ene, zelo majhne spremembe v opredelitvi nalog inšpektorata, ostala enaka vse do sredine leta 2007. 3.2 Osnovne značilnosti organiziranosti Mestne uprave Mestne občine Ljubljana do leta 2007 Temeljne rešitve organiziranosti Mestne uprave MOL so bile do leta 2007 naslednje: Mestna uprava je bila razdeljena na službe in organe. Tvorilo jo je 15 organov (13 oddelkov: za finance; za pravne, kadrovske in splošne zadeve; za lokalno samoupravo; za predšolsko vzgojo, izobraževanje in šport; za kulturo in raziskovalno dejavnost; za zdravstvo in socialno varstvo; za gospodarske dejavnosti in turizem; za gospodarske javne službe in promet; za urbanizem; za gospodarjenje z zemljišči; za gospodarjenje z nepremičninami; za stanovanjsko gospodarstvo, katerega naloge so se kasneje prenesle ne Javni stanovanjski sklad; za zaščito, reševanje in civilno obrambo; poleg njih pa še Inšpektorat in Zavod za varstvo okolja) in 5 služb (Kabinet župana, Center za informatiko, Služba za mednarodne odnose, Služba za organiziranje dela mestnega sveta, Služba za notranjo revizijo). 3.3 Osnovne značilnosti reorganizacije Mestne uprave Mestne občine Ljubljana v letu 2007 Mestni svet MOL je 21. maja 2007 sprejel nov Odlok o organizaciji in delovnem področju Mestne uprave MOL. Predlagatelj, župan MOL, in v njegovem imenu direktor mestne uprave, je v postopku sprejemanja dokumenta poudaril, da je poglavitni cilj novega odloka vzpostavitev pogojev za začetek izvajanja projekta racionalizacije poslovanja mestne uprave, ki ga je župan opredelil v svojem volilnem programu »Za Ljubljano z nasmehom«. V oceni stanja, izdelani v fazi priprave gradiva, je zapisano, da dotedanja organiziranost mestne uprave ni zagotavljala učinkovitega opravljanja nekaterih funkcij. In še: »Prihajalo je do podvajanja nalog, kadrov in sredstev, s tem pa do zapletenega in neracionalnega poslovanja za občane in druge uporabnike storitev mestne uprave. Seveda spremembe narekuje tudi zahtevnejši odnos uporabnikov, ki se zavedajo, da občina ni sama sebi namen, ter zahtevajo izboljšanje kakovosti storitev in zniževanje stroškov. Predlagane spremembe organizacije mestne uprave bodo skupaj z drugimi načrtovanimi ukrepi pripomogle k učinkovitejšemu in uspešnejšemu izvajanju nalog.« V uvodni obrazložitvi k prvi obravnavi obravnavanega akta je direktor MU MOL poleg navedenega poudaril, da je ena največjih sprememb, predvidena v organizaciji in delovanju mestne uprave, projektno delo, ki zahteva matrično organiziranost mestne uprave. To pomeni, da bo MU MOL uresničevala izvirne naloge in upravne naloge, ki jih je nanjo prenesla država, v okviru rednega dela, ki bo potekalo v organih MOL -oddelkih in službah, poleg tega pa bo skrbela za izvajanje številnih projektov v projektnih skupinah, kar bo pomenilo dodatno obremenitev za večino zaposlenih v mestni upravi. Za koordinacijo projektnega dela in strokovno ter administrativno pomoč projektnim skupinam je bila ustanovljena nova Služba za razvoje projekte in investicije. V skladu z novo organiziranostjo tvori Mestno upravo MOL 18 t.i. organov: 7 služb (Kabinet župana, Služba za razvojne projekte in investicije, Služba za organiziranje dela Mestnega sveta, Sekretariat Mestne uprave, Služba za pravne zadeve, Služba za javna naročila in Služba za lokalno samoupravo), 9 oddelkov (Oddelek za finance in računovodstvo, Oddelek za ravnanje z nepremičninami, Oddelek za urejanje prostora, Oddelek za varstvo okolja, Oddelek za gospodarske dejavnosti in promet, Oddelek za predšolsko vzgojo, izobraževanje in šport, Oddelek za kulturo, Oddelek za zdravje in socialno varstvo in Oddelek za zaščito, reševanje in civilno obrambo) in 2 prekrškovna organa (Inšpektorat in Mestno redarstvo). Poleg navedenih organov v MU MOL deluje še Služba za notranjo revizijo kot samostojna, neodvisna organizacijska enota mestne uprave, zadolžena za opravljanje nalog notranjega revidiranja in svetovanja, ki podrejena neposredno županu (5. člen odloka). Odlok o organizaciji in delovnem področju MU MOL nadalje določa (6. člen), da se lahko za učinkovitejše opravljanje nalog z delovnega področja organa mestne uprave s Pravilnikom o notranji organizaciji in sistematizaciji delovnih mest znotraj organa mestne uprave ustanovijo notranje organizacijske enote, kot so center, urad, referat, glavna pisarna in arhiv, po potrebi pa tudi organizacijska enota z drugim imenom, če to bolj ustreza naravi njenega dela. Sedanjo organizacijsko shemo Mestne uprave MOL, oblikovano v skladu z določili veljavnega Odloka o organizaciji in delovnem področju Mestne uprave MOL, prikazujemo v Sliki 1. Slika 1: Organigram Mestne uprave Mestne ob~ine Ljubljana od junija 2007 dalje)_ ZUPAN SLUŽBA ZA NOTRANJO REVIZIJO SAMOSTOJNI IZVAJALCI PODŽUPANI MESTNA UP DIREKTOF RAVA SLUŽBE MESTNE UPRAVE ODDELKI MES fNE UPRAVE PREKRŠKOVNA ORGANA SLUŽBA ZA PRAVNE ZADEVE • samostojni izvajalci • Odsek za sodne in upravne postopke • Odsek za pripravo in pregled ^¿ravnih^akto^^^^^^^^^^ SLUŽBA ZA JAVNA NAROČILA • samostojni izvajalci • samostojni izvajalci • Odsek za razvoj lokalne samouprave in glavnega mesta • Odsek za razvoj in delovanje KABINET ŽUPANA - ODDELEK ZA FINANCE IN RAČUNOVODSTVO