Prikazi in analize Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v EU in na Kitajskem Avtor: Robert Hlep Oktober 2025 Zbirka: Prikazi in analize Naslov: Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v EU in na Kitajskem Avtor: Robert Hlep Recenzentka: Ana Klemen Številka: Oktober 2025 Kraj: Ljubljana Izdajatelj: Banka Slovenije Slovenska 35, 1505 Ljubljana, Slovenija www.bsi.si Elektronska izdaja: https://www.bsi.si/sl/publikacije/avtorske-publikacije Mnenja in zaključki, objavljeni v prispevkih v tej publikaciji, ne odražajo nujno uradnih stališč Banke Slovenije ali njenih organov. Uporaba in objava podatkov ter delov besedila sta dovoljeni le z navedbo vira. © Banka Slovenije Kataložni zapis o publikaciji (CIP) pripravili v Narodni in univerzitetni knjižnici v Ljubljani COBISS.SI-ID 253059587 ISBN 978-961-7230-26-0 (PDF) Kazalo Povzetek 4 1 Uvod 5 2 Omejevanje emisij toplogrednih plinov 6 2.1 Glavni viri emisij toplogrednih plinov in zakaj jih omejujemo 6 2.2 Kaj je trgovanje s pravicami do emisije in kako deluje? 8 2.3 Emisijski kuponi ter sistem kapice in trgovanja 10 2.4 Ogljični davek ali trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov? 11 3 Evropski sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov 16 3.1 Zgodovina in razvoj 16 3.2 Delovanje sistema EU ETS 18 3.3 Sistem EU ETS in zmanjševanje emisij 20 4 Sistem za trgovanje z emisijami na Kitajskem 21 4.1 Zgodovina in razvoj 22 4.2 Struktura in značilnosti 23 4.3 Kitajski trg emisij ogljika in zmanjševanje emisij 24 5 Primerjava sistemov ETS v EU in na Kitajskem 25 6 Sklep 28 7 Literatura in viri 29 Priloga: Časovnica uvedbe sistema ETS na Kitajskem 32 Povzetek Namen publikacije je prikazati in primerjati glavna sistema za trgovanje s pravicami do emisij toplogrednih plinov na svetu (evropskega in kitajskega). Vodilo pri doseganju tega namena je poiskati odgovor na raziskovalno vprašanje, katere so ključne razlike in podobnosti, ki v obeh sistemih vplivajo na uspešnost zmanjševanja emisij toplogre- dnih plinov. Ob tem upoštevam omejitev, da je kitajski sistem še mlad in svoje uspe- šnosti še ni izkazal, vendar je že sedaj možno podati nekaj predlogov za njegovo iz- boljšanje. Uvodoma sta na kratko opisani zgodovina rabe fosilnih goriv, ki povzročajo največ iz- pustov toplogrednih plinov in so vzrok za današnje stanje podnebja, ter teoretična pod- laga za uporabo načela »onesnaževalec plača«. V tem delu je poudarek na primerjavi sistemov za trgovanje in ogljičnih davkih. Zaradi prikazanih prednosti sistemov za trgo- vanje, zlasti usmerjenosti na zniževanje skupnih emisij, ti sistemi na svetovni ravni za- jemajo več emisij kot ogljični davki, čeprav imajo tudi ti določene prednosti. V drugem delu sta opisana oba trgovalna sistema, ki sta predmet analize, torej evropski in kitajski, ter glavne razlike med njima. Evropski sistem deluje po načelu kapice in trgovanja, kitajski pa uporablja merilo ogljične intenzivnosti na enoto proizvoda. Analiza vsebuje tudi kritični pogled v uspešnost zmanjševanja emisij, kar je poglavitni namen obeh sistemov. Medtem ko je evropski sistem pri zmanjševanju emisij uspešen, pri čemer obstajajo možnosti za izboljšave, bi bilo treba kitajskega dopolniti, da bi bolj omejil emisije. 4 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem 1 Uvod Fosilna goriva so že več desetletij osnova gospodarskega razvoja, ne glede na to, za kakšen namen se uporabljajo. Na njihovi uporabi pretežno sloni življenjski slog v industrijskih državah, vendar Long, Lei, Sijie in Bo (2012) ugotavljajo, da je z gospodarskim razvojem že od industrijske revolucije povezan problem okoljskega onesnaževanja. Industrijska revolucija je bila namreč utemeljena na uporabi pare, za proizvodnjo katere še vedno precej uporabljamo fosilna goriva oziroma natančneje premog. Tako pridobljena para se najpogosteje uporablja v termoelektrarnah, ki še danes zagotavljajo tretjino proizvedene električne energije na svetu, tudi zaradi dolge življenjske dobe termoelektrarn (do 40 let). Sodobna naftna doba,1 ki je sledila industrijski revoluciji, je s seboj prinesla povečano uporabo še enega fosilnega goriva, in sicer nafte ter njenih derivatov. Vidik okoljskega onesnaževanja, ki je izpostavljen v tej analizi, so velike količine oglji- kovega dioksida (v nadaljevanju CO2), ki se s sežigom fosilnih goriv sproščajo v zrak in ki so jih rastline pred tem nase vezale milijone let. Zaradi posledičnega učinka tople grede, ki vodi v segrevanje ozračja in planeta,2 je postal nujen nadzor nad temi emisi- jami. Evropa se po ugotovitvah v okviru programa Copernicus (2025) segreva dvakrat hitreje od svetovnega povprečja in v tem smislu je pomemben element podnebne poli- tike EU sistem trgovanja z emisijskimi kuponi ETS, ki pa ni edini tovrstni sistem na svetu. Pravzaprav so prvi sistemi trgovanja z emisijami vključevali druge pline in ne CO2.3 Namen te publikacije je zato prikazati, zakaj je nastala potreba po sistemih trgo- vanja s pravicami do emisij toplogrednih plinov, ne samo z vidika podnebnih spre- memb, ampak tudi z vidika uporabnosti drugih rešitev, kot so davki, ter primerjati glavna obstoječa tovrstna sistema (evropski in kitajski). Cilj je prikazati smotrnost uporabe sistemov trgovanja, hkrati pa prikazati dejavnike, ki pri različnih izvedbah teh sistemov vplivajo na njihovo uspešnost zmanjševanja emisij in zato zahtevajo še posebno po- zornost nosilcev odločanja ter drugih oblikovalcev podnebnih politik in ukrepov. Za do- sego tega cilja je zato treba odgovoriti na raziskovalno vprašanje, katere so ključne razlike in podobnosti, ki v obeh predstavljenih sistemih vplivajo na uspešnost zmanjše- vanja emisij toplogrednih plinov. Skupno različnim sistemom trgovanja z emisijami je, da emisijam določajo ceno z na- menom njihove omejitve. Določitev cene emisijam pa je tesno povezana z načelom »onesnaževalec plača«, ki je v zgodovini ekonomske misli znano že vsaj stoletje. Munir (2013) začetkom obravnave tega načela v ekonomski literaturi sledi vse do leta 1920 in ga povezuje s Pigoujem ter njegovim proučevanjem stranskih zunanjih učinkov, za katere bi onesnaževalec moral kriti stroške.4 V nadaljevanju analize je zato prikazano, kako in zakaj je v EU prišlo do uveljavitve omenjenega načela za emisije toplogrednih plinov (s poudarkom na CO2). Ker je v EU to načelo uveljavljeno z že omenjenim siste- mom trgovanja z emisijskimi kuponi, sta podana opis delovanja takšnega sistema in 1 Za začetek sodobne naftne dobe velja leto 1901, ko je hrvaški inženir Antun Lučić, v ZDA znan pod imenom Anthony Francis Lucas, 10. januarja odkril nafto na naftnem polju Spindletop. Nafta je bila znana že pred tem in Rusija je bila do tedaj njena največja proizvajalka, vendar je nova vrtina pomenila odkritje izjemnega obsega, saj je na začetku zagotavljala 100.000 sodčkov nafte na dan, več kot vse druge vrtine v ZDA skupaj. Pomenila je začetek naftne mrzlice v Teksasu in je popeljala ZDA v novo industrijsko dobo (Zelenika in Malvić, 2014). 2 Evropska komisija našteva več skupin posledic globalnega segrevanja: 1. posledice za okolje (npr. suše, gozdni požari, drugačni vzorci padavin, poplave, naraščanje morske gladine, izguba rastlinskih in živalskih vrst, osiromašena tla, spre-membe v morskih ekosistemih), 2. posledice za družbo (npr. vpliv na zdravje ljudi, ogrožene družbene skupine, manjša produktivnost, potrebe po večjem ozaveščanju) in 3. posledice za gospodarstvo (npr. škoda na infrastrukturi in stavbah, težave v energetiki, kmetijske izgube, ogroženi gozdovi, višje zavarovalne premije, škoda v turizmu, motnje v proizvodnji, prekinjene dobavne verige) (Evropska komisija, 2025a). 3 V ZDA je bil prvi nacionalni sistem za trgovanje z emisijami program proti kislemu dežju (Acid Rain Program), ki je v svoji prvotni obliki deloval od leta 1995 do leta 2011. Vanj je bilo zajeto trgovanje z emisijami žveplovega dioksida, ki povzroča kisli dež. 4 Arthur Cecil Pigou je leta 1920 izdal knjigo Ekonomika blaginje (The Economics of Walfare). V njej je proučeval težavo zunanjih stranskih učinkov oziroma zunanjih stroškov, ki nastanejo zaradi onesnaževanja. Zato je predlagal obdavčitev one-snaževalcev z davkom, danes znanim pod imenom Pigoujev davek, s katerim bi onesnaževalci postali odgovorni za te zunanje stroške. 5 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem primerjava z ogljičnimi davki, ki je še en znan finančni mehanizem za zmanjševanje emisij. Sledi podroben opis evropskega in kitajskega sistema, pri čemer je slednji mnogo mlajši od evropskega, vendar že največji na svetu. Ker je med obema siste- moma nekaj razlik v zasnovi, je posebno poglavje namenjeno njuni primerjavi. 2 Omejevanje emisij toplogrednih plinov 2.1 Glavni viri emisij toplogrednih plinov in zakaj jih omejujemo Glavni antropogeni vir emisij toplogrednih plinov so fosilna goriva. Program Združenih narodov za okolje (2024) navaja, da so leta 2023 celotne svetovne emisije teh plinov dosegle 57 gigaton, od tega so jih 39 gigaton povzročila fosilna goriva. Med fosilnimi gorivi največ emisij povzročata premog (več kot 40 %) in nafta (več kot 30 %) (Medna- rodna agencija za energijo, 2024a). Svetovna poraba premoga in nafte oziroma naftnih derivatov je skozi desetletja stalno naraščala (zlasti v energetiki in prometu). Tako je bilo tudi v zadnjih tridesetih letih, kot kaže slika 1, čeprav je za to obdobje značilna tudi krepitev zavesti o škodljivosti uporabe fosilnih goriv. Hkrati s porabo fosilnih goriv vztrajno naraščajo emisije ogljikovega dioksida (v nadaljevanju CO2), kar ni presene- tljivo, saj ima premog zelo visoko ogljično intenzivnost. Na megavatno uro energije povzroči približno 350 kg izpustov CO2, naftni derivati približno 260 kg, zemeljski plin, kot najčistejše fosilno gorivo, pa približno 200 kg. Veliko izzivov, s katerimi se danes soočamo zaradi segrevanja ozračja, lahko pripišemo ravno uporabi premoga in fosilnih goriv na splošno. Slika 1: Svetovna poraba milijoni ton 10.000 38.000 premoga in naftnih derivatov ter svetovne 9.000 36.000 emisije CO2 8.000 34.000 7.000 32.000 6.000 30.000 5.000 28.000 4.000 26.000 3.000 2.000 24.000 1.000 22.000 0 20.000 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 svetovna poraba premoga svetovna poraba naftnih derivatov svetovne emisije CO2 (desno) Vir: Enerdata (2025). Slika 1 kaže, da se je rast porabe premoga v letih 2012–2020 za krajše obdobje umirila, vendar je energetska kriza povečala povpraševanje po njem, zato je preuranjeno me- niti, da je dosežen vrh njegove porabe. To potrjuje tudi slika 2, kjer je razvidno, da se 6 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem je v pomembnejših regijah porabnicah premoga njegova poraba po pandemiji ponovno povečala oziroma vsaj ni upadla. Slika 2: milijoni ton Svetovna poraba 5.000 premoga v letih 2022 do 2024 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Kitajska Indija ZDA EU ASEAN preostanek sveta 2022 2023 2024 Vir: Mednarodna agencija za energijo (2024b). Opomba: ASEAN sestavljajo Brunej, Kambodža, Indonezija, Laos, Malezija, Mjanmar, Filipini, Singapur, Tajska in Vietnam. Slika 1 podaja še eno informacijo, pomembno za to analizo, in sicer izpostavlja vztrajno naraščanje svetovnih emisij CO2. Ta plin v primernih količinah sicer ni problematičen. Nasprotno, prisoten je v človeškem telesu, potreben je za rast rastlin in ohranjanje tem- perature na Zemlji, omogoča torej življenje na planetu. Za razliko od drugih onesnaže- val zraka (npr. SO 5 , NO , drobni delci), katerih vdihovanje neposredno ogroža člove-2 x kovo zdravje, zaradi česar so bile njihove emisije omejene z dvema direktivama Evrop- skega parlamenta in Sveta, 6 pri CO tega neposrednega učinka ni. 2 Vendar je bilo zaradi mnogih posrednih učinkov7 že leta 1993 z Odločbo Sveta 93/389/EGS 8 9 državam članicam EGS zapovedano, da morajo spremljati antropogene emisije CO2, da bi jih do leta 2000 omejile na raven iz leta 1990. Podlaga za takšno ukrepanje so postali razumevanje in znanstveni dokazi, da je prevelika koncentracija 5 SO oziroma žveplov dioksid vpliva na zdravje okolja in ljudi. Pri ljudeh vpliva na dihala, za okolje pa je najbolj škodljiv, ko 2 se v atmosferi pretvori v žveplovo kislino, ki povzroča kisli dež. Poglavitni izvor tega plina je izgorevanje premoga in nafte, vendar so se emisije močno znižale zaradi vgradnje čistilnih naprav v elektrarne. Glavni vir dušikovih oksidov (NOx) so promet in termoelektrarne. Najbolj strupen dušikov oksid je dušikov dioksid, ki je nevaren za ljudi z astmo ali bronhitisom. Trdni ali drobni delci se v obliki prahu zadržujejo v zraku, najpogosteje kot ogljikov prah. Glavni vir so kurišča in promet. Trdni delci povzročajo bolezni dihal, srca in ožilja. Njihova strupenost je še večja, ko se na ogljik vežejo kovine. (Okolje.info, 2025). 6 Direktiva 2001/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o nacionalnih zgornjih mejah emisij za nekatera onesnaževala zraka ter Direktiva (EU) 2016/2284 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 o zmanjšanju nacionalnih emisij za nekatera onesnaževala zraka, spremembi Direktive 2003/35/ES in razveljavitvi Direktive 2001/81/ES. 7 Kot omenjeno že v opombi 2, CO prek učinka tople grede posredno vpliva na zdravje ljudi. Ta vpliv izpostavlja tudi Med-2 vladni panel za podnebne spremembe (IPCC), ki je vodilno mednarodno znanstveno telo za spremljanje podnebnih spre- memb (glej npr. 7. poglavje 6. ocenjevalnega poročila IPCC iz leta 2022, ki podrobneje predstavlja vplive na zdravje, počutje in skupnosti). 8 Odločba Sveta 93/389/EGS z dne 24. junija 1993 o mehanizmu za spremljanje emisij CO in drugih toplogrednih plinov v 2 Skupnosti. V uvodnih izjavah odločbe so med drugim izpostavljene podnebne spremembe in nuja po omejitvi emisij CO2. V Evropi je toplogredni učinek teh emisij na zakonodajni ravni priznan že več kot trideset let. 9 Evropska gospodarska skupnost (EGS) je bila predhodnica Evropske unije. Leta 1958 so jo ustanovile Belgija, Francija, Italija, Luksemburg, Nemčija in Nizozemska. Leta 1993 se je preimenovala v Evropsko unijo. 7 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem CO 10 v ozračju – zaradi učinka tople grede – škodljiva in posledično je bil ta plin opre-2 deljen kot onesnaževalo.11 V primerjavi s predindustrijsko dobo se je koncentracija CO2 namreč povečala za približno 50 12 %. Z uveljavitvijo razumevanja, da je CO2 onesnaževalo, je bila odprta pot za uvedbo na- čela »onesnaževalec plača«. Za to načelo so pri OECD (2008) zapisali, da za onesna- ževalca to pomeni prevzem stroškov za preprečevanje in nadziranje onesnaževanja, da okolje ostane v sprejemljivem stanju. Posledično to ne pomeni nadomestila za škodo, povzročeno z onesnaževanjem, niti da onesnaževalec samo poravna stroške ukrepov za preprečevanje onesnaževanja. To načelo torej ni enako polni internalizaciji stroškov onesnaževanja. Gre za to, da se onesnaževalcu naložijo stroški ukrepov za preprečevanje in nadziranje onesnaževanja, ki jih določijo javne oblasti, ti ukrepi pa so lahko preventivni, sanacijski ali kombinacija obeh. Stroški se lahko naložijo kot davek na emisije ali pa z uporabo kakšnega drugega ekonomskega mehanizma. V EU je ta mehanizem sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, uveden z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta.13 2.2 Kaj je trgovanje s pravicami do emisije in kako deluje? Kot pove že ime, trgovanje s pravicami do emisij temelji na tržnem mehanizmu, ki tržne udeležence pripelje do stroškovno optimalne rešitve za znižanje emisij (za razliko od neposredne regulacije in nadzora, kjer regulator za vsak obrat predpiše znižanje emisij in bi v idealnem primeru za vsak obrat tudi poznal stroškovno učinkovito rešitev). Slika 3 to teorijo podrobneje pojasnjuje. Pri uvedbi nižjih emisij za določen sektor, ki ga hipotetično sestavljata prikazana obrata, bodo obrat 1 za tono znižanih emisij doleteli stroški v višini 50 evrov, obrat 2 pa v višini 300 evrov (slika 3, levo). Ciljne sektorske znižane emisije lahko na stroškovno optima- len način dosežemo tako, da kot regulator obratu 1 naložimo dodatno tono znižanja emisij in jo oprostimo obratu 2. Tako smo prihranili 250 evrov. Takšna rešitev bi za oba obrata pomenila različne emisijske obveznosti, od regulatorja pa zahteva zelo dobro poznavanje obratov, kar pri velikem številu teh postane izjemno zapleteno. Tržna rešitev odločanje o izbiri pristopa k zmanjšanju emisij prepusti podjetjem, ki naj- bolje poznajo svoje stroške in s tem povezane alternative. Obrat 1 in obrat 2 bi v tem primeru svoje stroške obvladovanja emisij primerjala s tržno ceno pravic do emisij. Na tej podlagi bi se odločila, ali želita svoje emisije dodatno zmanjšati in prodati svoje pre- sežke pravic oziroma ali želita emisije nadzirati manj in kupiti primanjkljaj pravic. Pri hipotetični tržni ceni 200 evrov za tono emisij (slika 3, desno) se obratu 1 zato splača emisije zmanjšati bolj, kot je zahtevano za njegov sektor, in pravice, ki jih ne potrebuje, prodati obratu 2. Za pravico do emisije ene tone tako prejme 200 evrov, medtem ko so njegovi mejni stroški 50 evrov na tono. Posledično pridobi 150 evrov na tono emisij. Pri obratu 2 je ravno obratno. Zaradi visokih mejnih stroškov se mu bolj splača kupiti pra- vice do emisij. Razlika med njegovimi mejnimi stroški in tržno ceno pravic znaša 100 evrov na tono emisij, kar je tudi njegov prihranek. Tudi v tem primeru celoten prihranek 10 Švedski kemik Svante Arrhenius je že leta 1896 ugotovil, da povečanje količine ogljikovega dioksida v ozračju zviša globalno temperaturo (Olovsson, 2020). 11 V ZDA je CO obveljal kot onesnaževalo z odločitvijo vrhovnega sodišča v primeru Massachussetts proti EPA. Sodišče je 2 odločilo, da mora okoljska agencija EPA regulirati emisije CO2 z obrazložitvijo, da ta plin in drugi toplogredni plini ustrezajo opredelitvi onesnaževala zraka iz zakona o čistem zraku (Clean Air Act) (Vrhovno sodišče Združenih držav, 2007). 12 Svetovni gospodarski forum (2021) navaja podatek, da je koncentracija pred industrijsko revolucijo znašala približno 278 delcev na milijon (ppm – število molekul CO2 na milijon molekul v zraku). Današnja raven je približno 425 delcev na milijon. 13 Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES 8 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem znaša 250 evrov na tono, vendar je ustvarjen tako, da vpletena subjekta sledita last- nemu poznavanju svojih stroškov na najbolj učinkovit način, s čimer odpadejo podrobni predpisi regulatorja. Slika 3: Teoretičen prikaz Mejni stroški doseganja hipotetične omejitve Koristi pri tržni izmenjavi pravice do emisij trgovanja s pravicami do emisij emisije toplogrednih EUR / tona znižanja emisij EUR / tona znižanja emisij 300 300 plinov 250 250 tržna cena = 200 EUR 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 obrat 1 obrat 2 obrat 1 obrat 2 koristi obrata Vir: Ellerman, Joskow in Harrison (2003). Ellerman, Joskow in Harrison (2003) izpostavljajo, da je v praksi treba doreči še mar- sikatero podrobnost, vendar je koncept, prikazan na sliki 3, osnova trgovanja s pravi- cami do emisij. Pri tem navajajo tri temeljne vrste tovrstnega tržnega zmanjševanja emisij: ▪ emisijski dobropisi; ▪ povprečenje; ▪ sistem kapice in trgovanja. Emisijski dobropisi se uporabljajo, ko neka zakonodaja ali drugačna ureditev zahteva zmanjšanje emisij glede na nek emisijski standard, izdajo pa se, ko določen subjekt te zahteve preseže, torej ima še manjše emisije. Takrat prejme dobropise in jih lahko proda drugemu subjektu oziroma onesnaževalcu, ki teh zahtev iz različnih razlogov (tehničnih, stroškovnih ipd.) ne more izpolniti. Pomembno pri tem sistemu je, da so dobropisi ustvarjeni in certificirani z uradnim postopkom, šele nato se lahko z njimi tr- guje. Povprečenje pomeni, da je določena splošna povprečna stopnja emisij (npr. emisije na enoto proizvoda) in tako kot pri dobropisih podjetja z manjšimi emisijami kompenzirajo večje emisije drugih podjetij, zato da povprečne emisije dosežejo predhodno določeno stopnjo. To dosežejo z medsebojnim trgovanjem s temi razlikami. Vendar se – za raz- liko od dobropisov, ki morajo najprej biti uradno ustvarjeni in certificirani –, doseganje in nedoseganje emisijskih standardov pri povprečenju potrjuje sproti oziroma samo- dejno. Sistem kapice in trgovanja, ki ga uporabljamo tudi v EU in je znan kot sistem EU ETS, v primerjavi z zgornjima pristopoma izstopa po tem, da je usmerjen v omejevanje skup- nih emisij. Določena je zgornja meja skupnih dopustnih emisij, ki pomeni tudi emisijski 9 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem cilj, na katerem je celoten sistem postavljen. To pomeni, da je skladno s tem ciljem izdano ustrezno število emisijskih kuponov, posamezen kupon pa pomeni pravico do določenega obsega emisij (v EU ETS en kupon pomeni pravico do ene tone emisij ekvivalenta CO2). Kuponi so certificirani oziroma uradno potrjeni pred njihovo uporabo in ne naknadno kot v primeru emisijskih dobropisov. Vsak subjekt, zajet v ta sistem, mora imeti dovolj kuponov, da ustrezajo njegovim emisijam. Subjekti s presežki ali primanjkljaji kuponov s temi kuponi trgujejo. Ta sistem je podrobneje opisan v poglavjih 2.3 in 3. 2.3 Emisijski kuponi ter sistem kapice in trgovanja Kot že naziv pove, sta glavna gradnika tega sistema zgornja meja emisij oziroma ka- pica in trgovanje z emisijskimi kuponi. Kapica pomeni zgornjo mejo skupnih emisij, ki jih lahko povzročijo subjekti, zajeti v sistem, in je enaka vsoti vseh emisijskih kuponov, ki jih morajo ti subjekti vsako leto pridobiti in predati pristojnemu organu. En kupon običajno ustreza eni toni ekvivalenta CO2. Koncept kapice je v resnici najbolj izrazita značilnost tega sistema, saj neposre- dno cilja celotno količino emisij. Smisel kapice je zlasti v tem, da se sčasoma znižuje. Trgovanje, drugi koncept v načelu kapice in trgovanja, se nanaša na možnost nakupa kuponov na dražbi (primarni trg) in njihove morebitne poznejše prodaje ali nakupe na sekundarnem trgu. Dražbe emisijskih kuponov pomenijo neposredno uporabo načela »onesnaževalec plača«, vendar ni neobičajno, da se kuponi na začetku razdelijo tudi brezplačno, da se zadevni industriji omogoči prilagajanje na nove okoliščine, da se jo zaščiti pred konku- renco, predvsem pa prepreči selitev proizvodnje v države, kjer emisije niso omejene. Pri brezplačnem dodeljevanju začetnih kuponov je podlaga lahko statistika emisij v pre- teklosti in na začetku to ne vpliva na odločitve podjetij o načinih zmanjševanja emisij. Lahko pa se uporabijo informacije o predvidenih emisijah v prihodnosti, kar pa že vpliva na prej omenjene odločitve podjetij o njihovih emisijah. Odločitev o načinu razdeljeva- nja začetnih kuponov je tako eno izmed temeljnih vprašanj pri snovanju sistema kapice in trgovanja, saj so kuponi sredstvo določene vrednosti in nastopajo v bilancah podje- tij.14 Harrison (1999) našteva več vidikov, na katere je treba biti pozoren pri vzpostavljanju takšnega sistema. Delijo se na cilje ter vidike zasnove in izvajanja, prikazani so v ta- beli 1. 14 V Sloveniji se emisijski kuponi pripoznavajo med neopredmetenimi sredstvi (Slovenski inštitut za revizijo, 2024). 10 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Tabela 1: Organizacijski Cilji sistema Zasnova sistema Izvajanje sistema sistema kapice in Zadani emisijski cilji: sistem se lahko Dodelitev začetnih kuponov: treba je Spremljanje emisij in poročanje: vidiki pri vzpostavljanju trgovanja vzpostavi na temelju postavljenih določiti metodo, po kateri se bodo določiti je treba metode za spremljanje emisijskih ciljev ali pa se vzpostavi emisijski kuponi delili na začetku emisij iz vsakega sodelujočega vira in kot dopolnilo k že obstoječim ciljem. delovanja sistema. Lahko se dodelijo poročanje o njih. na dražbah ali brezplačno. Geografski obseg: opredeli se Geografske omejitve: možno je Ugotavljanje skladnosti: nanaša se na geografsko območje, na katerem omejiti trgovanje med posameznimi načine ugotavljanja, ali viri delujejo v se bo sistem uporabljal. deli geografskega območja, kjer bo skladu z vzpostavljenim sistemom in sistem uveden. na oblikovanje popravnih ukrepov v primeru neskladnosti. Časovna prožnost: sistem je možno Ohranjanje in spodbujanje vzpostaviti tako, da lahko subjekt pri sodelovanja: pomeni zadržanje virov v zmanjšanju emisij, ki je večji od primeru njihove prostovoljne vključitve zahtevanega, ustvarjeni presežek in spodbujanje novih prostovoljnih prenese v naslednje obdobje, v vključitev. primeru primanjkljaja pa mora v naslednjem obdobju emisije dodatno zmanjšati. Viri emisij, ki so vključeni v sistem: ob virih, za katere je vključitev v sistem obvezna, se lahko omogoči tudi prostovoljna vključitev virov. Ustanove, ki bodo omogočale trgovanje: to vključuje odločitev o tem, kje bodo potekali dražbe in sekundarno trgovanje, da se poveča likvidnost in oblikujejo tržne cene. Vir: Harrison (1999). Opomba: V primeru sistema z emisijskimi dobropisi je dodaten vidik pri izvajanju sistema vprašanje, kako bo zmanjšanje emisij certificirano pred začetkom trgovanja z dobropisi. V tabeli opisani vidiki so medsebojno povezani, zato lahko odločitev o enem vidiku vpliva na druge. Če je na primer izbrano homogeno geografsko območje, geografske omejitve niso možne ali smiselne, če se začetni kuponi razdelijo brezplačno, ni treba določiti organizacije, ki bo izvedla dražbe, če je v določenem industrijskem sektorju obvezna vključitev vseh virov emisij, so prostovoljne vključitve nepomembne itd. Opre- delitev vseh naštetih vidikov je zato nujna za vzpostavitev delujočega sistema. 2.4 Ogljični davek ali trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov? V osnovi se lahko uveljavitev načela »onesnaževalec plača« doseže z dvema ekonom- skima ukrepoma: s trgovalnim mehanizmom, prikazanim v poglavjih 2.2 in 2.3, ali z obdavčitvijo. Medtem ko se cena za tono emisij na sliki 3 oblikuje skozi ponudbo emisijskih kuponov in povpraševanje po njih (na kar močno vpliva postavljena omejitev emisij), ta trgovalni vidik in posledično oblikovanje cene pri ogljičnih davkih odpade. Cena oziroma v tem primeru davek je postavljena že takoj in se spreminja redkeje kot pri trgovanju (v resnici naj bi se spreminjala čim manj). Vprašanje je torej, kateri način je bolj ustrezen. Philibert (2003) v odgovor postavlja ekonomsko teorijo, v skladu s katero je izbor odvisen od primerjave naklonov krivulj stroškov in koristi v bližini predvidenega optimuma. Pri bolj strmi krivulji stroškov zmanjševanja emisij je ustreznejši cenovni instrument, pri bolj strmi krivulji koristi pa količinski instrument. To je podrobneje predstavljeno na sliki 4. 11 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Slika 4: P P Teoretičen pogled na cenovne in količinske instrumente koristi stroški stroški koristi Q Q Vir: Philibert (2003). Opomba: P pomeni ceno oziroma stroške, Q pomeni količino zmanjšanih emisij, pri čemer izhajamo iz obstoječe ravni nekontroli-ranih emisij. Vzporedne črne linije pomenijo možne krivulje mejnih stroškov zmanjševanja emisij pri določeni negotovosti (sredin-ska črta pomeni najboljšo možno oceno). Zelena črta pomeni mejne koristi politike zmanjševanja emisij oziroma mejne stroške okoljske škode. Če je krivulja mejnih koristi skoraj položna (slika 4, levo), se z vsakim dodatnim zmanj- šanjem emisij koristi le neznatno povečajo (oziroma z naraščanjem emisij se okoljska škoda povečuje počasi), zato se je bolje osredotočiti na mejne stroške zmanjševanja emisij, namesto da tvegamo previsoko ceno za male dodatne okoljske koristi. Toda če je krivulja mejnih koristi strma (slika 4, desno), okoljska škoda hitro narašča z narašča- njem emisij. Takrat je pomembno obvladovati emisije in ne tvegati prevelike okoljske škode, zato je primernejši količinski instrument. Izbira instrumenta je zato odvisna od okolja, v katerem bi bil vzpostavljen; v primeru uvedbe ogljičnega davka je pri tem ključnega pomena možnost določitve pravilne davčne stopnje. Pri prenizki stopnji se onesnaževalci lahko odločijo, da bodo raje one- snaževali bolj, kot je za družbo optimalno, pri previsoki stopnji pa so stroški višji, kot je potrebno za zmanjševanje emisij. Taschini, Dietz in Hicks (2014) izpostavljajo, da je izid obeh pristopov na emisije v ide- alnih okoliščinah sicer enak, saj gre v obeh primerih za način, kako določiti ceno emi- sijam CO2. V praksi pa so razlike med njima pomembne. Kar zadeva obdavčitev emisij CO2, Sadourny (2020) ugotavlja, da ta obdavčenim sub- jektom pušča več svobode pri zmanjševanju emisij. Regulator določi ceno (davek), trgu pa prepusti odločitev o zmanjšanju emisij. Tudi pri nepopolnih informacijah javnih orga- nov o stroških zmanjševanja emisij so obdavčeni subjekti še vedno motivirani za zmanj- ševanje emisij, dokler so stroški nižji od davkov. Posledično davki spodbujajo ustrezne naložbe in inovacije. Vendar je na omenjene prednosti treba gledati širše, upoštevajoč določene omejitve in vprašanja, ki se ob tem porajajo. Kakšna je potrebna davčna stop- nja? Ali se v isti meri in na isti način uporabi za vse subjekte? Kaj storiti, ko lahko nekateri subjekti davčno obremenitev preprosto prenesejo na druge subjekte? Če se uporabi ista davčna stopnja, davek bolj obremenjuje finančno šibkejše subjekte, saj finančno močnejši subjekti lažje poravnajo davčno breme in onesnažujejo še naprej. Na drugi strani Sadourny (2020) za tržni sistem izpostavlja, da se cena vzpostavi zno- traj postopka, kjer je prvi korak določitev omejitve emisij. Z izmenjavo pravic do emisij se potem oblikuje cena. Pristop je torej ravno obraten kot pri davkih: regulator določi potrebno zmanjšanje emisij, trg pa določi ceno. Seveda je tudi pri tem pristopu treba biti pozoren na nekatere okoliščine in omejitve, kot so stopnja koncentracije na trgu 12 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem kuponov ter na trgu blaga in storitev, transakcijski stroški in neracionalno vedenje, že obstoječe zakonodajno okolje itd. Parry, Black in Zhunssova (2022) so naredili primerjavo še nekaterih drugih prednosti in slabosti obeh pristopov, povzeti so v tabeli 2. Upravljanje in s tem povezana administracija, ki je pod okriljem finančnega ministrstva, sta enostavnejša pri ogljičnem davku. Če se davek uvede za fosilna goriva, zanj veči- noma že obstaja potrebna infrastruktura, saj se za ta goriva običajno že zbirajo dajatve (npr. trošarine). O morebitnih spremembah in dopolnitvah lahko v mnogih primerih od- loča že sam finančni minister. Trgovalni sistemi so nasprotno pod okriljem okoljskih ministrstev in so bolj zapleteni od davkov. Za upravljanje z njimi je včasih treba okrepiti javne institucije, spremembe sistema pa gredo skozi daljše zakonodajne postopke. Cenovna stabilnost je pri davkih manj problematična, če je davčna stopnja ustrezna in morebitne spremembe v prihodnosti niso izrazite. Podjetja tako lažje sprejemajo odlo- čitve o naložbah v nove tehnologije in prehodu na druge vrste goriv. Stabilizacija cen v trgovalnih sistemih zahteva določene rešitve v sami zasnovi sistema, npr. minimalna cena pri dražbah kuponov ali sprostitev trgovanja z dodatnimi kuponi, ko cena doseže neko zgornjo mejo. Tabela 2: Primerjava ogljičnih davkov in sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov Davek na CO2 Trgovanje s pravicami do emisij Upravljanje Upravljanje z davki je bolj neposredno. zmogljivostmi je trgovalni sistem lahko nepraktičen. Za nekatere države z omejenimi institucionalnimi Davki so stabilnejši in zagotavljajo večjo cenovno Cenovna (ne)gotovost gotovost, ki je lahko spodbudna za uvedbo čistih naložbah v čiste tehnologije. Nihanje cen je lahko problematično pri odločanju podjetij o tehnologij in inovacije. Emisijska (ne)gotovost Raven emisij je predvidljiva. periodično prilagaja. Emisije so nepredvidljive, vendar se davčna stopnja lahko Brezplačno dodeljevanje kuponov zvišuje sprejemljivost Zbiranje in razdeljevanje prihodkov Davčne prihodke običajno zbira finančno ministrstvo. sistema pri onesnaževalcih, vendar znižuje prihodke iz tega sistema. Uvedba novih davkov je politično nepriljubljen ukrep, Ekonomska politika ključni pri tem sta poraba zbranih davčnih prihodkov in brezplačnem dodeljevanju. Politično bolj sprejemljiv ukrep kot davki, zlasti pri komunikacija. Mehanizem za ogljično prilagoditev na državni meji je bolj Brezplačno dodeljevanje kuponov je učinkovito pri Konkurenčnost gospodarstva robusten od drugih ukrepov (npr. davčne izjeme do skromnejšem zniževanju emisij. Ogljično prilagajanje na določene ravni emisij). državni meji je lahko pravno bolj negotovo. Raven cen emisij in prilagajanje Raven cen je treba redno presojati in prilagajati emisijskim Prilagajanje cene emisijskim ciljem je samodejno, če je emisijam ciljem. kapica skladna s podnebnimi cilji. Skladnost z drugimi instrumenti za Skladnost z instrumenti, ki se prekrivajo (z več politikami emisije, določene s kapico, vendar se kapica lahko Dodatni instrumenti lahko znižajo ceno brez vpliva na znižanje emisij se emisije bolj znižujejo). ustrezno prilagodi. S povezavo sistemov ETS je trgovanje lahko vzajemno Usklajevanje na svetovni ravni cene na mednarodni ravni. Obdavčitev je najustreznejši pristop za doseganje najnižje koristno in možno bi bilo vzdrževati mednarodno najnižjo ceno, vendar je težko oblikovati in doseči svetovne emisijske cilje. Vir: Parry, Black in Zhunussova (2022). Opomba: Zelena barva pomeni prednost zadevnega pristopa, rdeča slabost, modra pa nevtralnost. Stabilnost emisij je očitna prednost trgovalnih sistemov, saj so zasnovani glede na za- stavljene emisijske cilje in s tem povezano družbeno korist (glej poglavji 2.2 in 2.3). Pri 13 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem davku lahko na raven emisij sicer vplivamo s spremembo davčne stopnje, vendar se s tem v določeni meri odrečemo cenovni stabilnosti, ki naj bi jo zagotavljala. Kar zadeva prihodke, je v primeru davkov zanje pristojno finančno ministrstvo, ki tudi upravlja z davčnim sistemom, kar izboljšuje učinkovitost celotnega sistema. Prihodki od ogljičnega davka se lahko uporabijo za različne namene (zmanjšanje drugih davkov, nižanje primanjkljaja ipd.) in tako se nevtralizira negativen učinek uvedbe novega davka (pogoj pa je seveda, da se ti davki na takšen način zares uporabijo in se njihova namembnost ne razvodeni v različnih proračunskih postavkah). Po drugi strani trgo- valni sistem nudi manj tovrstne prožnosti, saj prihodki, vsaj na začetku, ko se kuponi delijo brezplačno, sploh izostanejo, v poznejših fazah, ko sistem začne ustvarjati pri- hodke iz kuponov, prodanih na dražbah, pa je njihova poraba že vnaprej določena z zasnovo sistema (takšna zaznamba je obenem lahko prednost, ko želimo preprečiti porabo sredstev za drugačne namene). Izbira instrumenta je tudi politična odločitev. Uvedba trgovalnega sistema ni davčni ukrep, zato običajno naleti na manjši odpor javnosti in deležnikov, zlasti pri brezplačni razdelitvi kuponov. Ogljični davek je kot vsak nov davek večji politični izziv, zato sta zelo pomembna pravilno komuniciranje z deležniki in način, kako bodo davčni prihodki porabljeni (npr. za razbremenitev pri kakšnem drugem davku). Konkurenčnost podjetij, ki morajo plačati ogljični davek ali sodelovati v trgovalnem sistemu, je pomemben vidik, saj so soočena z dodatnimi stroški, njihovi konkurenti pa morda niso. V trgovalnem sistemu je običajna rešitev brezplačna začetna razdelitev pravic. Pri davkih je možna rešitev uvedba izjem do določenega praga emisij. V obeh primerih se učinek teh ukrepov manjša z naraščanjem prizadevanj po krčenju emisij, ker naraščajo s tem povezani mejni stroški. Ob pomanjkanju mednarodnega sodelova- nja je možna rešitev uvozna dajatev glede na emisije CO2, ki pomeni plačilo razlike med višjimi emisijskimi dajatvami v državi uvoza in nižjimi emisijskimi dajatvami v državi izvoza (če v državi izvoza sploh obstajajo). V drugi smeri domači izvozniki, ki doma plačujejo višje ogljične dajatve, kot jih plačujejo njihovi konkurenti v ciljni državi, prej- mejo olajšave ali podobne odbitke. Ker so ogljični davki upravno preprostejši instru- ment, je enostavnejša tudi uvedba izravnalnega mehanizma. Parry in drugi (2021) na- vajajo, da je uvedba takšnega izravnalnega mehanizma lahko pravno bolj zahtevna pri trgovalnih sistemih. Pravila Svetovne trgovinske organizacije namreč dopuščajo uvozne dajatve in izvozne olajšave v primeru davkov, medtem ko emisijski kuponi pravno gledano niso nujno davek, ampak regulativni ukrep, zato je v tem primeru uvedba izravnalnega mehanizma, kjer bi uvozniki morali dokupiti kupone, bolj zaple- tena.15 Raven cen emisij bi se pri ogljičnih davkih vsaj teoretično morala prilagajati z vladnim spreminjanjem davčne stopnje glede na gibanje emisij, vendar je dvig davkov politično nepopularen ukrep in zato tudi manj verjeten. Hkrati se s spremembo davčne stopnje izgubi predvidljivost, ki je ena glavnih prednosti tega pristopa. V trgovalnem mehani- zmu se cena oblikuje na trgu in se hitreje prilagaja gibanju emisij. Kar zadeva skladnost z drugimi instrumenti, je ogljične davke lažje kombinirati z uje- majočimi necenovnimi predpisi, kot so subvencije za čiste tehnologije, emisijski stan- dardi ipd., pri čemer se emisije dodatno zmanjšajo brez znižanja cene emisij. Trgovalni sistemi, kjer so ciljne emisije določene, zavzemajo bolj osrednjo vlogo v naboru instru- mentov in jih je zahtevneje dopolnjevati z dodatnimi ukrepi (npr. za stabilnost cen). 15 Leta 2026 bo v EU v celoti začel delovati mehanizem za ogljično prilagoditev na mejah. Uvozniki bodo morali kupiti potrdila CBAM, ki delujejo kot uvozni emisijski kuponi. Z nakupom teh potrdil bo uvoznik plačal ceno za emisije, ki bi jo plačal, če bi bilo blago proizvedeno v EU. Cena teh potrdil se bo zato spreminjala in bo odvisna od povprečne tedenske cene na dražbah emisijskih kuponov. 14 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Morebitno usklajevanje na svetovni ravni, kjer bi bil interes zagotoviti enotno najnižjo ceno emisij, je preprosto doseči z enotno ogljično davčno stopnjo. Tudi trgovalne me- hanizme je možno povezati in v njih vzdrževati minimalno ceno, ker pa so prvenstveno usmerjeni v emisijske cilje, je te na svetovni ravni težko doseči brez sodelovanja velikih onesnaževalcev v takšnem sistemu. Tabela 2 kaže, da ima na prvi pogled uvedba davka na CO2 več prednosti z adminis- trativno-finančnega vidika. Scott in Tamellini (2024) navajata, da je tudi Evropska unija sprva nameravala uvesti ogljični davek.16 Vendar Parry, Black in Zhunussova (2022) kljub ugotovitvam, prikazanim v zgornji tabeli, trgovanju z emisijskimi kuponi priznavajo večjo uspešnost pri zmanjševanju emisij. Tudi OECD (2024) pri državah, ki so ali bodo uvedle cenovni mehanizem za emisije CO2, opaža naklonjenost sistemom ETS (glej sliko 5). Razloge za to pripisuje različnim dejavnikom, med drugim boljši sposobnosti sistemov ETS za zmanjševanje emisij in brezplačnemu dodeljevanju kuponov. Slednje daje subjektom čas za prilagajanje novim okoliščinam in preprečuje uhajanje emisij v druge države. Pred uvedbo davka ali trgovalnega sistema je zato nujno opredeliti že- lene cilje. Če je najpomembnejši cilj zmanjšanje emisij, imajo trgovalni sistemi veliko prednost. Slika 5: Razširjenost št. držav 60 ogljičnih davkov in sistemov ETS 50 5 8 40 1 30 7 1 20 40 27 10 0 ogljični davek sistem ETS v podatkovni bazi vpeljan nanovo v pripravi v preučevanju Vir: OECD (2024). Opomba: Slika kaže stanje na 1. junij 2024. Na novo vpeljani mehanizmi so tisti, ki so bili zakonodajno potrjeni po 1. aprilu 2023. V poročilo je bilo zajetih 79 držav. Države lahko imajo hkrati ogljični davek in sistem ETS. Obstoječi sistemi ETS danes obsegajo več kot 18 % svetovnih emisij CO2, kar je več kot trikraten obseg iz leta 2005, ko je začel delovati sistem v EU in je bilo zajetih 5 % svetovnih emisij CO 17 . Glavni razlog za takšen porast je v uvedbi teh sistemov v novih 2 državah. Kot kaže slika 6, sta med njimi najpomembnejša evropski in kitajski sistem, ki sta podrobneje predstavljena v nadaljevanju. 16 Leta 1992 je Evropska komisija predlagala skupen ogljični in energijski davek, vendar predlog po letih pogajanj ni dobil soglasne podpore držav članic (kar je bilo po takrat veljavni Pogodbi o Evropski uniji nujno) in je dokončno propadel. Posle-dično je razprava prešla na sistem ETS. Ker to ni davčni ukrep, je za sprejem zakonodaje zadostovala kvalificirana večina držav članic. Uvedba sistema ETS je s tem pomenila tudi izhod iz nastalega zastoja (Scott in Tamellini, 2024). 17 Ogljični davki so v letu 2021 pokrivali približno 6 % svetovnih emisij (Ritchie in Rosado, 2022). 15 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Slika 6: Velikost sistemov milijoni ton CO2 ETS v letu 2024 glede na zajete emisije 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000 kitajski nacionalni sistem sistem v EU kitajski pilotni sistemi* Južna Koreja sistemi v ZDA** sistemi v Kanadi Nemčija*** Mehika Indonezija Kazahstan Avstralija Ostali Vir: ICAP (2024a). Opomba: *Kitajski pilotni sistemi delujejo vzporedno s kitajskim nacionalnim sistemom. Z njegovo širitvijo bodo pilotni sistemi vanj postopoma vgrajeni. **Največji sistem v ZDA je kalifornijski sistem, na katerega odpade 60 % emisij CO2, s katerimi se v ZDA trguje. ***Nemčija ob sistemu EU ETS od leta 2021 uporablja še nacionalni sistem za promet in toploto (nEHS – nationaler Emissionshandel). Obsega vse emisije iz goriv, ki jih sistem EU ETS ne pokriva. 3 Evropski sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov Evropski sistem za trgovanje s pravicami do emisij oziroma emisijskimi kuponi, znan pod kratico EU ETS, je bil uveden leta 2005 in je po navedbah Evropske komisije (2023) prvi trg z ogljikom na svetu. Zajema emisije iz energetike, industrijske proizvod- nje in letalskega sektorja, kar pokriva skoraj 40 % toplogrednih plinov v EU. Od leta 2024 vključuje tudi pomorski promet. Mehanizem je v veljavi v celotnem Evropskem gospodarskem prostoru, od leta 2020 pa je povezan s švicarskim sistemom trgovanja z emisijami. Za sistem EU ETS velja, da deluje po načelu kapice in trgovanja. Kapica pomeni zgor- njo mejo emisij, ki jih lahko povzročijo subjekti, zajeti v sistem, in je enaka številu emi- sijskih kuponov, ki jih morajo ti subjekti pridobiti vsako leto. En kupon ustreza eni toni ekvivalenta CO2. Kapica se vsako leto zmanjša v skladu s podnebnim ciljem EU, v ta namen se uporablja linearni faktor zmanjšanja. Trgovanje se nanaša na možnost na- kupa kuponov na dražbi (primarni trg) in njihove poznejše prodaje ali nakupe na se- kundarnem trgu. Kapica in z njo povezani linearni faktor zmanjšanja ter trgovanje sta torej temeljna mehanizma sistema EU ETS. 3.1 Zgodovina in razvoj S Kjotskim protokolom iz leta 1997, ki ga je EU ratificirala 31. maja 2002, je v EU stopila v ospredje možnost trgovanja z emisijami. Do takrat je bil ta koncept prisoten v ožjih 16 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem znanstvenih skupinah in znan strokovnjakom, delujočim na področju okoljske regula- tive. Člen 17 Kjotskega protokola, ki za izpolnjevanje obveznosti dopušča trgovanje z emisijami, je razpravo prenesel v širše kroge.18 Zapfel in Vainio (2002) sta v zvezi s trgovanjem z emisijami v EU opredelila tri faze razprav o vzpostavitvi trgovalnega sistema: ▪ vzpostavitev pod okriljem Združenih narodov; ▪ vzpostavitev v posamičnih državah članicah; ▪ vzpostavitev na ravni EU. Razprava o trgovalnem sistemu pod okriljem Združenih narodov je bila značilna za obdobje takoj po sprejetju Kjotskega protokola. Tak sistem bi zahteval, da bi se vse članice strinjale o njegovih lastnostih, torej o kapici, vključenih sektorjih, metodah do- deljevanja pravic itd. To bi pomenil obsežen sistem, kot na svetovni ravni še ni bil vzpo- stavljen. Sčasoma je postal manj zanimiv zaradi bojazni, da bi obsežna mednarodna pogajanja povzročila velike zamude, sprejeti kompromisi pa bi takšen sistem, ki ima v izhodišču prednost, da je mednarodno usklajen in zajema svetovne emisije, ošibili in razvodeneli. Z naraščajočim dojemanjem, da Združeni narodi ne bodo zagotovili svetovnega sistema za trgovanje z emisijami, se je razprava obrnila v popolnoma nasprotno smer, na raven posamičnih držav. 19 Članice EU bi imele proste roke pri oblikovanju lastnih trgovalnih sistemov, Kjotski protokol pa bi služil kot ohlapen okvir, ki jih pri tem ne bi omejeval. Tako bi lahko v največji možni meri upoštevale nacionalne okoliščine in inte- rese. Toda ob tem so nastopili pomisleki, kako bi bilo v takšnem mozaiku nacionalnih shem mogoče zagotoviti njihovo usklajenost, nekatere manjše članice pa so tudi ugo- tavljale, da bi bil njihov obseg trgovanja premajhen, da bi bila uvedba sistema na naci- onalni ravni zanje smiselna. Ob pomislekih iz prej omenjenih faz se je kot najboljša rešitev izkristalizirala ureditev na ravni EU. Seveda je vzpostavitev skupnega trga med vsemi članicami zahteven postopek, vendar so članice že imele nekatere izkušnje iz drugih skupnih politik, zato je bilo ustrezno pričakovati, da bodo uspele sprejeti skupni sistem, vsekakor pa naj bi se to zgodilo prej, kot bi se na ravni Združenih narodov. Obenem je Evropska unija navedena v prilogi B Kjotskega protokola, ki za države, naštete v njej, določa obvezno- sti zmanjšanja emisij. Evropska komisija je posledično leta 2000 objavila zeleno knjigo o trgovanju s toplogrednimi plini v Evropski uniji, leta 2003 pa sta Evropski parlament in Svet Evropske unije sprejela Direktivo 2003/87/ES za vzpostavitev sistema za trgo- vanje, ki je začel delovati leta 2005, znan kot sistem EU ETS. 20 Za razvoj sistema EU ETS od njegovih začetkov leta 2005 do danes so pomembna t. i. trgovalna obdobja. Prvo trgovalno obdobje 2005–2007 je bilo pilotno obdobje, po- membno za vzpostavitev infrastrukture, prilagajanje in učenje. Drugo trgovalno obdobje pa je pomenilo dejanski operativni zagon sistema za doseganje zastavljenih emisijskih ciljev in obveznosti. Danes je sistem v četrtem trgovalnem obdobju, primerjavo bistve- nih značilnosti vseh obdobij prikazuje tabela 3. 18 Člen 17 Kjotskega protokola: »Konferenca pogodbenic opredeli ustrezna načela, načine, pravila in smernice, zlasti za preverjanje, poročanje in odgovornost za trgovanje z emisijami. Pogodbenice iz priloge B lahko sodelujejo v trgovanju z emisijami za namene izpolnjevanja svojih obveznosti iz člena 3. Vsako takšno trgovanje dopolnjuje domače ukrepe za do-seganje količinsko opredeljenega omejevanja in zmanjševanja emisij iz navedenega člena.« 19 Pomembno pobudo pri tem sta imeli Danska, ki je leta 1999 kot prva članica uvedla sistem trgovanja z emisijami CO v 2 elektroenergetskem sektorju, in Združeno kraljestvo, ki je leto pozneje pripravilo širši podnebni zakonodajni sveženj, del katerega je bil sistem trgovanja z emisijami (delovati je začel leta 2001). 20 Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES. 17 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Tabela 3: Trgovalna obdobja sistema EU-ETS 1. obdobje (2005–2007) 2. obdobje (2008–2012) 3. obdobje (2013–2020) 4. obdobje (2021–2030) Zajeti sektorji Proizvodnja električne Kot faza 1, dodano letalstvo Dodani novi sektorji, med Dodan pomorski promet; dodan energije, energijsko intenzivna (januar 2012) drugim petrokemična cestni promet, stavbe in mala podjetja industrija* in sektorji, kjer industrija (ločeno v EU nastaja N2O** ETS2***). Kapica na začetku ~ 2200 milijonov ton CO2 ~ 2088 milijonov ton CO2 ~ 2084 milijonov ton CO2 ~ 1571 milijonov ton CO2 trgovalnega obdobja Kapica na koncu ~ 2200 milijonov ton CO2 ~ 2088 milijonov ton CO2 ~ 1816 milijonov ton CO2 ~ 1184 milijonov ton CO2 trgovalnega obdobja Toplogredni plini CO2 CO2, N2O CO2, N2O, PFC CO2, N2O, PFC Razdeljevanje Brezplačno 90 % brezplačno, Dražbe postanejo glavni način Na začetku kot v 3. obdobju, v kuponov prve dražbe razdeljevanja kuponov (več letu 2025 začetek postopnega kot 50 %) odpravljanja brezplačnega razdeljevanja. Viri: Evropska komisija (2025b), Evropska komisija (2024), Evropska komisija (2015), ICAP (2024b), Umweltbundesamt (2024), Opomba: *Petrokemična industrija v skladu z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta obsega t. i. voluminozne organske kemikalije. Te kemikalije so med drugim eten, propen itd. **Proizvodnja dušikove kisline, adipinske kisline ter glioksala in glioksilne kisline. ***EU ETS2 je sistem, ki bo posebej uveden za cestni promet in stavbni sektor in ni zajet v postavke, zapisane za 4. obdobje. V celoti bo začel delovati leta 2027. Oblikovan bo kot EU ETS, vendar bo spremljal emisije na začetku verige, kar pomeni, da bodo o emisijah poročali ter jih spremljali dobavitelji goriv in ne gospodinjstva ter uporabniki avtomobilov. 3.2 Delovanje sistema EU ETS Delovanje sistema EU ETS sledi teoretični podlagi, predstavljeni v poglavju 2.3. Kar zadeva kapico, je ta na začetku sedanjega, torej četrtega trgovalnega obdobja, znašala 1.571 milijonov ton ekvivalenta CO2. Kapica se znižuje letno s t. i. linearnim faktorjem zmanjšanja, ki je v četrtem trgovalnem obdobju do leta 2024 znašal 2,2 %, od leta 2024 do leta znaša 2027 4,3 %, od leta 2028 do leta 2030 pa 4,4 %. Kapica ustreza številu razpoložljivih kuponov, do katerih je možno priti na tri načine: brezplačno, na primarnem trgu (dražbe) in na sekundarnem trgu. Podlaga za brezplačno dodeljevanje so t. i. preglednice nacionalnih dodelitev, ki jih države članice priglasijo Komisiji. Če Komisija nanje nima ugovora, se na podlagi teh preglednic obratom v državah članicah brezplačno razdelijo emisijski kuponi.21 Razlog za brezplačno dodeljevanje je preprečiti selitev virov CO2. To je ukrep, usmerjen v in- dustrijske sektorje, v katerih je prisotno takšno tveganje selitve. Za dodelitev brezplač- nih kuponov tem sektorjem se uporabljajo referenčne vrednosti. Izračunajo se kot pov- prečna intenzivnost emisij na enoto proizvoda 10 % najučinkovitejših naprav v določe- nem sektorju. Za emisije, ki presegajo te vrednosti, je treba kupiti kupone. Te refe- renčne vrednosti se postopoma znižujejo. Trgovanje, ki je ob kapici drugi pomembni vidik sistema EU ETS, se začenja pri dra- žbah. Temelji dražb za trgovalno obdobje se postavijo z določitvijo deležev, ki bodo iz skupne količine kuponov pripadali posamezni državi. V skladu z direktivo o EU ETS je skupna količina kuponov, namenjena prodaji na dražbah, sestavljena tako: ▪ 90 % skupne količine se porazdeli med države članice v deležih, ki so identični deležu preverjenih emisij v okviru EU ETS zadevne države članice za leto 2005 ali povprečje obdobja 2005–2007, uporabi se najvišja vsota; 21 Za Slovenijo glej Prilogo XXIII Sklepa Komisije z dne 29. junija 2021 o navodilih centralnemu administratorju evidence transakcij Evropske unije, da preglednice nacionalnih dodelitev za Belgijo, Bolgarijo, Češko, Dansko, Nemčijo, Estonijo, Irsko, Grčijo, Španijo, Francijo, Hrvaško, Italijo, Ciper, Latvijo, Litvo, Luksemburg, Madžarsko, Nizozemsko, Avstrijo, Poljsko, Portugalsko, Romunijo, Slovenijo, Slovaško, Finsko in Švedsko vnese v evidenco transakcij Evropske unije. Slovenija je za obdobje 2021–2025 priglasila 54 obratov, podeljenih pa ji je bilo 7.322.130 kuponov. Še natančnejši pregled je v seznamu naprav in končnih dodeljenih brezplačnih količin emisijskih kuponov skladno s 126.a členom ZVO-1. 18 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem ▪ 10 % skupne količine se porazdeli med določene države članice za namene soli- darnosti, rasti in medsebojnih povezav v Uniji. Za četrto trgovalno obdobje so ti deleži določeni s Sklepom Komisije 22 (EU) 2020/2166, pri čemer Sloveniji pripada delež v višini 0,49 %. Največji delež pripada Nemčiji, in sicer 22,3 %, med velikimi državami članicami pa najmanjši delež pripada Franciji (6,1 %). Razlika med obema državama izhaja iz dejstva, da so bile povprečne letne preverjene emisije v Nemčiji v obdobju 2005–2007 precej večje kot v Franciji (približno 480 milijo- nov ton proti približno 130 milijonom tonam). Dražbe potekajo na skupni trgovalni platformi, od leta 2011 je to energijska borza EEX v Leipzigu. Koledar dražb se oblikuje na podlagi Delegirane uredbe Komisije (EU) 2023/2830,23 npr. v letu 2025 so dražbe ob ponedeljkih, torkih in četrtkih. Slika 7 kaže, kako so se v tem obdobju gibale cene, dosežene na dražbah. Slika 7: Gibanje cen na EUR/kupon 100 dražbah emisijskih kuponov v sistemu EU 90 ETS 80 70 60 50 40 30 20 10 0 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Vir: EEX (2025). S slike 7 je razvidno, da je bila cena nizka skoraj vse tretje trgovalno obdobje. Začetek tega obdobja je namreč zaznamoval velik presežek emisijskih kuponov, ki je nastal med gospodarsko krizo leta 2008. Ob nekaterih kratkoročnih ukrepih je bil poglavitni ukrep za rešitev te težave vzpostavitev rezerve za stabilnost trga leta 2018. Smisel te rezerve je v tem, da se količina kuponov na trgu letno prilagaja, tako da se odvzemajo ali dodajajo. Ob dražbah, ki so primarni trg, obstajajo tudi sekundarni trgi za trgovanje z emisijskimi kuponi. To so lahko borze ali pa neposredno trgovanje med subjekti oziroma prek po- srednikov. Glavni borzi za evropske emisijske kupone sta ICE Endex na Nizozemskem in ponovno nemška EEX. Slika 10 kaže, da je gibanje cen na sekundarnem trgu priča- 22 Sklep Komisije (EU) 2020/2166 z dne 17. decembra 2020 o določitvi deležev pravic, ki jih države članice ponudijo na dražbi, v obdobju 2021–2030 sistema EU za trgovanje z emisijami. 23 Delegirana uredba Komisije (EU) 2023/2830 z dne 17. oktobra 2023 o dopolnitvi Direktive 2003/87/ES Evropskega par- lamenta in Sveta z določitvijo pravil o časovnem načrtu, upravljanju in drugih vidikih dražbe pravic do emisije toplogrednih plinov. Ta uredba je v celoti nadomestila do tedaj veljavno Uredbo Komisije (EU) št. 1031/2010 z dne 12. novembra 2010 o časovnem načrtu, upravljanju in drugih vidikih dražbe pravic do emisije toplogrednih plinov na podlagi Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Uniji. Delegirana uredba Komisije (EU) 2023/2830 je temeljna pravna podlaga, ki ureja dražbe. Med drugim določa, da na njih lahko sodelujejo: (a) upravljavec, operater zrakoplova, ladjarska družba ali regulirani subjekt, ki ima račun upravljavca v registru Unije; (b) investicijska podjetja; (c) kreditne institucije; (č) določena poslovna združenja; (d) določeni javni organi ali podjetja v državni lasti držav članic. 19 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem kovano podobno gibanju cen na primarnem trgu na sliki 7. Evropski organ za vre- dnostne papirje in trge ESMA ugotavlja, da večina trgovanja odpade na izvedene in- strumente. 3.3 Sistem EU ETS in zmanjševanje emisij Slika 8 povzema sistem EU ETS in prikazuje gibanje kapic ter obseg emisij iz sektorjev, zajetih v sistem. Zmanjševanje emisij se ujema z ugotovitvami Evropske komisije (2024), da trend zmanjševanja potrjuje uspešnost sistema kot pomemben dejavnik za razogljičenje evropskega gospodarstva. Emisije iz naprav, ki so zajete v sistem, so zdaj že 47 % nižje kot leta 2005 in pričakuje se, da bo dosežen cilj 62-odstotnega zmanjša- nja do leta 2030. Glavnina upada emisij se lahko pripiše elektroenergetskemu sektorju, saj obnovljivi viri zagotavljajo že polovico proizvedene električne energije (44,7 % v letu 2023). Samo v letu 2023 so se pripadajoče emisije zmanjšale za 24 %. Zmanjšujejo se tudi emisije v energijsko intenzivnih industrijskih sektorjih, vključenih v sistem EU ETS, vendar v manjšem obsegu. V obdobju od leta 2011 do leta 2023 so se zmanjšale za približno 15 %, v veliki meri pa lahko ta padec pripišemo obdobju od leta 2021. Pri tem gre za kombinacijo manjše proizvodnje in večje učinkovitosti. Bolj problematičen je letalski sektor, ki je v sistem EU ETS vključen od leta 2012. V njem so emisije naraščale ce- lotno tretje trgovalno obdobje, dokler niso upadle zaradi pandemije. Od leta 2021 po- novno beležimo rast teh emisij, ki so skoraj dosegle predpandemično raven (68 milijo- nov ton leta 2019 in 54 milijonov ton leta 2023).24 Slika 8: Pregled sistema 2.500 v milijonih ton CO2e EU ETS 2.000 Kapice in emisije od leta 2021 brez projektnih dobropisov* in Združenega kraljestva 1.500 1.000 Od leta 2023 je kapica nižja zaradi 500 svežnja "Pripravljeni na 55" 0 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 2. trgovalno obdobje 3. trgovalno obdobje 4. trgovalno obdobje emisije kapica kapica, skupaj s povprečjem letno uporabljenih dobropisov iz projektov kapica za 4. trgovalno obdobje po sprejemu svežnja "Pripravljeni na 55" Vir: Umweltbundesamt (2024). Opomba: Projektni dobropisi se nanašajo na t. i. skupno izvajanje (JI) in mehanizem čistega razvoja (CDM). Industrializirane države lahko v tem primeru investirajo v projekte za zmanjšanje emisij v drugih državah, to zmanjšanje pa se pripiše njim. Pariški sporazum po letu 2020 v členu 6 predvideva drugačne mehanizme prostovoljnega mednarodnega sodelovanja za izpolnjevanje nacionalnih ciljev. 24 Letalski sektor razlike med brezplačno dodeljenimi kuponi in ravnjo emisij pokriva z nakupom emisijskih kuponov. Od leta 2013 do leta 2023 je v ta namen kupil približno 200 milijonov kuponov. Vendar je po drugi strani večino emisijskih kuponov še vedno dobil brezplačno, natančneje, v 3. trgovalnem obdobju kar 82 % vseh kuponov. Do leta 2026 bo brezplačno dode-ljevanje kuponov za letalski sektor v celoti ukinjeno. 20 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Čeprav je gibanje oziroma upad emisij viden in bi lahko na tej podlagi sklepali o uspe- šnosti sistema, Scott in Tamelini (2024) v tem vidita njegovo slabost. Dejstvo, da je obseg emisij, zajetih v EU ETS, ves čas pod kapico, bolj kot uspešnosti sistema pripi- sujeta nezadostnim ambicijam. Prvotni cilj 40-odstotnega zmanjšanja emisij do leta 2030 je bil namreč dosežen že leta 2020. Poleg tega, kot smo že omenili, največje breme zmanjšanja nosi elektroenergetski sektor. Prispevek industrije je precej manjši, letalski sektor pa emisije celo povečuje. Ugotavljata tudi, da za zmanjšanje emisij v elektroenergetskem sektorju niso zaslužni samo emisijski kuponi oziroma njihova cena, ampak tudi drugi ukrepi, kot so direktiva o energijski učinkovitosti, direktiva o industrij- skih emisijah in nacionalni načrti za zmanjšanje uporabe premoga. Sistem EU ETS je torej le en v paleti ukrepov, ki vplivajo na emisije. De Bruyn, Juijn in Schep (2021) kritično obravnavajo še en vidik tega sistema, in sicer brezplačno dodeljevanje kuponov. V industrijskem sektorju naj bi v obdobju 2008–2019 zaradi brezplačnih kuponov ustvarili do 50 milijard evrov nepričakovanega dobička, saj podjetja tržno vrednost brezplačno pridobljenih kuponov upoštevajo pri proizvodnih od- ločitvah. S primerjavo mejnih koristi dodatne enote proizvoda z mejnimi koristmi pro- daje tako pridobljenih kuponov se njihova vrednost odraža v lastni ceni proizvoda, ki jo podjetje prenese na končnega kupca. Z drugimi besedami podjetje tehta med možnos- tjo prodaje teh kuponov, kar jim takoj prinaša dobiček, ali pa kupone obdržijo, jih ob roku izročijo regulatorju, v ceni pa upoštevajo oportunitetne stroške neprodaje kupo- nov.25 4 Sistem za trgovanje z emisijami na Kitajskem Največji trg z emisijami CO2 je danes na Kitajskem, vendar ne deluje po načelu kapice in trgovanja ter s tem povezanim zmanjševanjem celotnih emisij, temveč uporablja me- rilo ogljične intenzivnosti na proizvedeno enoto. Kitajska potrebuje ambiciozno podnebno politiko, saj je, kot ugotavljata Cabrillac in Ma- caire (2023), relativno bolj izpostavljena posledicam podnebnih sprememb. Povprečna temperatura se je v zadnjih tridesetih letih povišala za 1 ºC (slika 9), ob tem pa se je povečalo število skrajnih vremenskih dogodkov. Zaradi teh bi že leta 2030 Kitajska lahko izgubila do 2,3 % BDP (Skupina Svetovne banke, 2022). Nujna je torej preo- brazba njenega ogljično intenzivnega gospodarskega modela, ki sloni na naložbah v ogljično intenzivno infrastrukturo (po podatkih Mednarodne agencije za energijo je na Kitajskem leta 2022 kar 60 % celotne oskrbe z energijo izviralo iz premoga, v Sloveniji za primerjavo 11 %). 25 Dodaten razlog, ki krepi namero po prenosu cen ogljika na končnega kupca, je merilo referenčnih vrednosti, ki se uporablja za brezplačno dodeljevanje kuponov (omenjeno v poglavju 3.2). Podjetja, ki tega merila ne izpolnjujejo, morajo določen delež kuponov pridobiti na trgu in nimajo druge izbire, kot da jih vključijo v lastno ceno izdelka in posledično v njegovo prodajno ceno. Na trgu homogenih proizvodov tudi drugi dobavitelji sledijo takšnim cenovnim signalom manj učinkovitih dobaviteljev in imajo od njih koristi, čeprav sprva niso nameravali prenesti cene kuponov na svoje izdelke (De Bruyn et al., 2021). 21 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Slika 9: Povprečne v °C 9,0 temperature na Kitajskem 8,5 8,0 7,5 7,0 6,5 6,0 01 05 09 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 01 05 09 13 17 21 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 letno povprečje petletno glajenje Vir: Skupina Svetovne banke (2025). 4.1 Zgodovina in razvoj Pomembno leto pri obravnavi podnebnih sprememb na Kitajskem je leto 1990, ko je bila ustanovljena skupina za usklajevanje ministrstev na tem področju. Leta 1992 je Kitajska podpisala Okvirno konvencijo Združenih narodov o spremembi podnebja, leta 1997 pa je pristopila h Kjotskemu protokolu (Sandalow et al., 2022). V 10. petletki (2001–2005) so bile podnebne spremembe omenjene prvič, sprejeta pa je bila zaveza kitajske vlade, da bo obravnavala te spremembe in druge okoljske izzive (leta 2002 je bil ratificiran Kjotski protokol). Med 11. in 12. petletko (2006–2010 in 2011– 2015) je to vprašanje vztrajno pridobivalo na pomembnosti. Zlasti pomembna je 12. petletka, med katero so nastali zametki trga emisij ogljika, sprejet pa je bil prvi izrecni cilj, povezan s podnebnimi spremembami, in sicer 17-odstotno zmanjšanje emisij na enoto BDP. Med 13. petletko (2016–2020) je Kitajska (ponovno) izrazila podporo Pari- škemu sporazumu in leta 2020 oznanila cilj ogljične nevtralnosti do leta 2060 (ibidem). Kar zadeva sam sistem za trgovanje z emisijami in njegovo uvedbo na Kitajskem Liu (2021) ugotavlja, da je uporaba tržnega mehanizma novost, saj se Kitajska v okoljski politiki na splošno zanaša na pristop neposredne regulacije in nadzora. Z naraščajočim onesnaževanjem zraka in neučinkovitimi okoljskimi predpisi se je okrepila potreba po tržnih okoljskih ukrepih, ki bolje usklajujejo medsebojno izključujoče cilje, ki izvirajo iz okolja na eni strani ter gospodarstva in energetike na drugi strani. Pri vzpostavitvi tega sistema so kitajske oblasti v okviru podnebnega partnerstva so- delovale z EU. Sodelovanje pri sistemih ETS traja že od leta 2014, leta 2018 je bil podpisan tudi memorandum o soglasju z namenom nadaljnje poglobitve tega sodelo- vanja.26 Sami začetki kitajskega ETS sicer segajo že v leto 2011, ko je bilo izbranih sedem regij za pilotno uvedbo takšnih tržnih mehanizmov.27 Regije so bile izbrane iz vseh delov države in so bile na različnih stopnjah razvoja. Zbrane domače izkušnje (dobre in slabe) ter izkušnje na podlagi sodelovanja z EU so pomenile osnovo za uvedbo ETS na državni ravni. 26 Memorandum o soglasju in zadnja posodobljena različica. 27 Pilotnih projektov je bilo v resnici osem, saj je bil septembra dodan še projekt v Fudženu. Vsega skupaj je bilo torej pet projektov na občinskih ravneh (Peking, Šanghaj, Tjencin, Čongčing in Šenzen) ter trije na ravni provinc (Hubej, Guangdong in Fudžen). 22 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Kot začetek kitajskega nacionalnega sistema za trgovanje z emisijami CO2 lahko šte- jemo 1. februar 2021, ko je začel veljati pravni okvir za delovanje tega sistema. Sam trg je začel delovati 1. julija 2021, cilj je doseči vrh emisij CO2 do leta 2030, do leta 2060 pa ogljično nevtralnost. V prilogi je opisana celotna časovnica uvedbe sistema. 4.2 Struktura in značilnosti Kitajski trg z emisijami ogljika je že ob ustanovitvi postal največji na svetu, saj zajema približno 15 % svetovnih emisij CO2, čeprav so emisije CO2 iz proizvodnje električne energije trenutno edine emisije, podvržene omejevanju. Kot njegovo ključno značilnost lahko izpostavimo način omejevanja emisij. Temelji namreč na referenčnih vrednostih emisij na enoto proizvoda, ki jih določi ministrstvo za ekologijo in okolje. Količina emi- sijskih kuponov, ki jo prejmejo proizvajalci električne energije, je tako določena na pod- lagi teh referenčnih vrednosti oziroma proizvedene količine električne energije in pre- teklih emisij. Ob začetku delovanja je bilo v sistem vključenih 2.225 obratov.28 Izbrani so bili glede na emisije v obdobju 2013–2018. Večina med njimi so premogovne elektrarne, kar tudi zrcali strukturo elektrarn na Kitajskem (leta 2023 je približno 60 % električne energije izviralo iz premoga, na drugem mestu so bile hidroelektrarne s približno 13 %). Prag za vključitev v sistem je bil postavljen pri 26.000 tonah CO2 letnih emisij na obrat, refe- renčne vrednosti pa so prikazane v tabeli 3. Tabela 3: Referenčne Referenčna kategorija Referenčne vrednosti za proizvodnjo električne energije (v g CO2/kWh) vrednosti za kitajski Ob uvedbi sistema Za leto 2022 Za leto 2023 Za leto 2024 sistem trgovanja z emisijami Nekonvencionalna 1.146 930,3 828,5 824,4 termoelektrarna (tehnologija zgorevanja v vrtinčni plasti) Konvencionalna termoelektrarna 979 872,9 809 804,9 z zmogljivostjo ≤ 300 MW Konvencionalna termoelektrarna 877 817,7 795 791 z zmogljivostjo > 300 MW Plinske elektrarne 392 390,1 330,5 328,8 Vira: Mednarodna agencija za energijo (2022), ICAP (2024c). Opomba: Plinske elektrarne niso zavezane k doseganju zahtevanih meril in jim ni treba dokupiti kuponov v primeru primanjkljaja. Na ta način je subvencioniran prehod na čistejši plin. Referenčne vrednosti so osnova za razdeljevanje kuponov, ki je brezplačno in poteka v dveh korakih. V prvem koraku se izračuna predhodna dodelitev kuponov, tako da se upošteva 70 % proizvodnje v preteklosti (ob uvedbi sistema je bilo to leto 2018), ki se pomnoži z referenčnimi vrednostmi. Dobljena količina se potem v drugem koraku nak- nadno prilagodi z upoštevanjem dejanske proizvodnje (v našem primeru za leti 2019 in 2020). Na koncu obračunskega obdobja se s predajo kuponov preveri doseganje skla- dnosti z zastavljenimi cilji. Decembra 2021 je stopnja skladnosti dosegla 99,5 %, kar pomeni, da so bili do 31. decembra 2021 predani kuponi, ki so ustrezali 99,5 % prever- jenih emisij.29 28 Seznam naprav, zajetih v sistem, je pripravilo Ministrstvo za okolje in ekologijo. 29 Za leto 2024 so roki naslednji: okoljske agencije v provincah so morale v prvem koraku do 31. marca 2025 pripraviti predhodne načrte razdelitve kuponov. V registru, zadolženem za razdelitev, te kupone nato razdelijo vključenim obratom. Okoljske agencije morajo do 31. julija 2025 v drugem koraku pripraviti naknadno prilagojene načrte. V registru nato določijo končno število kuponov, dodeljenih obratom. Obrati morajo do 31. decembra 2025 predati kupone za leto 2024. Do 28. februarja 2026 okoljske agencije izrečejo kazni obratom, ki niso dosegali skladnosti, do 15. marca 2026 pa morajo poročati ministrstvu za ekologijo in okolje. 23 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Brezplačno dodeljevanje je edini način razdeljevanja kuponov na primarnem trgu (dra- žbe bi lahko bile uvedene v prihodnosti, vendar za to ni časovnice). Na začetku so bile referenčne vrednosti zastavljene tako, da so vsi zajeti obrati izpolnjevali zahteve in ob koncu obračunskega obdobja imeli dovolj kuponov, saj so bile nad povprečnimi emisij- skimi vrednostmi, ki so jih takrat termoelektrarne dosegale. Vendar kot kaže tabela 3, so se vrednosti v zadnjih letih znižale oziroma so se merila zaostrila. Za to obstajata dva razloga (ICAP, 2024d): ▪ posredne emisije iz nabavljene električne energije niso več vključene v načrt raz- delitve kuponov, saj pomenijo manj kot 0,1 % celotnih emisij elektroenergetskega sektorja; ▪ nekateri notranji podatki, ki jih je bilo težko neodvisno preveriti, se ne uporabljajo več. V uporabi je nova opredelitev proizvodnje, določeni računski faktorji pa so bili prilagojeni. Z novo metodo se je zmanjšala ogljična intenzivnost in s tem refe- renčne vrednosti. Kar zadeva trgovanje na sekundarnem trgu, je trgovalno središče vzpostavljeno na šanghajski okoljski in energijski borzi. Možno je samo takojšnje trgovanje, terminskih produktov ni. Do konca leta 2024 je skupni obseg trgovanja presegel 600 milijonov ton (od začetka trgovanja leta 2021), od tega je v letu 2024 presegel 189 milijonov ton, leta 2023 pa 108 milijonov ton (Baker Tilly, 2025). To kaže na rast trgovanja, vendar je to le majhen del celotnih emisij, ki so zajete v kitajski sistem.30 4.3 Kitajski trg emisij ogljika in zmanjševanje emisij Kitajski trg emisij ogljika je razmeroma nov, zato tako zgodaj pričakovanja do njega ne smejo biti prevelika. Svoboda (2024) izpostavlja, da je cilj kitajskega sistema na kratek rok povečati ozaveščenost podjetij o pomembnosti spremljanja emisij in o tem, da je izpuščanje CO2 povezano s stroški, šele na dolgi rok pa je cilj s tržnim ukrepom spod- buditi podjetja k zmanjšanju emisij iz ogljično intenzivne proizvodnje električne energije (kitajski sistem zajema samo sektor proizvodnje električne energije). Z vidika spodbud za zmanjševanje emisij lahko kitajski sistem v tej prvi fazi ocenimo kot neambiciozen. Tako ugotavljajo tudi Liu (2021) ter Nakano in Kennedy (2021). Kot že poudarjeno je kitajski sistem namreč usmerjen v izboljšanje emisijske intenzivnosti, kar ni enako splošnemu zmanjšanju emisij, ki ga dosegamo z nižanjem kapice. Koristi od tega sistema imajo lahko na koncu učinkovite elektrarne na premog in ne elektrarne na ogljično manj intenzivno gorivo, brez pravega zrcaljenja cene ogljika v ceni elek- trične energije pa tudi ni spodbude za porabnike, da bi prilagodili svojo porabo. Tri leta po uvedbi je Izvršni svet LR Kitajske sprejel prve popravke obstoječega sistema, pri čemer je bilo kot glavna pomanjkljivost izpostavljeno upravljanje sistema. Podatki o emisijah, ki so jih javljali pristojni tehnični inštituti, so bili netočni in zavajajoči, korektivni ukrepi ministrstva za ekologijo in okolje pa niso zadostovali. Glavne spremembe so (Sino-German Cooperation on Climate Change, 2024): ▪ razmejitev pristojnosti za register in trgovalni sistem med ministrstvom za ekologijo in okolje ter izvršnim svetom; ▪ ministrstvo za ekologijo in okolje bo v potrditev izvršnemu svetu predlagalo obseg delovanja sistema ter sektorje, trgovalne produkte in tržne udeležence; ▪ lokalnim enotam ministrstva so bile podeljene pristojnosti nadzora vključenih pod- jetij, razdelitve kuponov in pregledov na kraju samem; 30 V EU ETS je leta 2005 obseg trgovanja znašal 321 milijonov ton, v letu 2024 pa skoraj 12 milijard ton. 24 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem ▪ ministrstvo bo pripravilo in objavilo načrt razdelitve kuponov; ▪ strožja pravila glede odgovornosti glavnih onesnaževalcev in zahtev do njih; ▪ nova pravila za tehnične inštitute v zvezi s spremljanjem, javljanjem in preverja- njem emisij. Ob teh spremenjenih pravilih je novost tudi ta, da so bili v kitajski sistem ETS konec leta 2024 dodani še trije novi sektorji, in sicer proizvodnja cementa, jekla in aluminija. 31 Sandalow et al. (2022) ugotavljajo, da ima kitajski sistem zelo omejene učinke na emi- sije. Za izboljšanje tega stanja izpostavljajo naslednje elemente: ▪ ravni referenčnih vrednosti; ▪ hitrost prehoda na sistem s kapico; ▪ dopustna rast cene kuponov;32 ▪ uvedba dražb namesto brezplačnega dodeljevanja; ▪ hitrost vključevanja novih sektorjev; ▪ zmogljivosti vključenih obratov in lokalnih oblasti za delo s sistemom. Za resen učinek na svetovne emisije je pomemben prehod dosedanjega sistema z za- četne stopnje na stopnjo zrelosti, kar običajno traja več let. 5 Primerjava sistemov ETS v EU in na Kitajskem Sistem EU ETS je najstarejši delujoči sistem kapice in trgovanja, saj deluje že od leta 2005. Po drugi strani je kitajski sistem, v veljavi šele od leta 2021, takoj postal največji sistem za trgovanje z emisijami na svetu (merjeno z vidika emisij, zajetih v sistem). Slika 10 kaže gibanje cen emisijskih kuponov v zadnjih desetih letih. Kot omenjeno v predhodnem poglavju je bilo na Kitajskem na začetku izbranih sedem regij za pilotno uvedbo tovrstnega sistema. Gibanje cen, ki ga zaznamuje takojšen padec in v nadalje- vanju stihijsko gibanje na nižjih ravneh ter nekatera obdobja rasti, je primerljivo z za- četki sistema EU ETS, ki se je tudi soočal z začetnimi težavami, in kjer je bilo prvo trgovalno obdobje 2005–2007 tudi zamišljeno kot pilotna faza. Če bo razvoj na Kitaj- skem v prihodnje podoben razvoju v EU, lahko pričakujemo stabilizacijo cen na višji ravni in tudi njihovo bolj vztrajno naraščanje. 31 Vključevanje teh novih sektorjev bo potekalo v dveh fazah. V prvi fazi (2024–2026) se bodo podjetja seznanila s sistemom in zagotovila pripravo potrebnih podatkov o emisijah, v drugi fazi z začetkom v letu 2027 pa se bo začela omejevati njihova emisijska intenzivnost (ICAP, 2024b). 32 Gibanje cen na sekundarnem trgu je omejeno. Na borzi je dovoljeno dnevno nihanje v obsegu 10 %, v poslih s svežnji pa 30 % (Sandalow et al., 2022). 25 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Slika 10: Cene emisijskih USD/t CO 2 EUR/t CO2 16 96 kuponov v EU in na Kitajskem v obdobju 2014 14 84 – 2024 12 72 10 60 8 48 6 36 4 24 2 12 0 0 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 EU ETS (desno) Kitajski ETS Peking Šanghaj Šenzen Čongčing Fudžen Guangdong Hubej Vira: Statista (2024), Homaio (2025). Opomba: Cene EU ETS so cene evropskih emisijskih kuponov na ICE Endex. Primerjava obeh sistemov kaže opazne razlike med njima s skoraj vseh vidikov. ETS na Kitajskem se od ETS v EU razlikuje predvsem v tem, da je slednji klasični primer sistema kapice in trgovanja, medtem ko kitajski sistem to ni, ker temelji na t. i. standar- dih zmogljivosti. To so v osnovi referenčne vrednosti emisij na enoto proizvoda, ki jih določi ministrstvo za ekologijo in okolje. Količina emisijskih kuponov, ki jo prejmejo pro- izvajalci električne energije, je tako določena na podlagi teh referenčnih vrednosti ozi- roma proizvedene količine električne energije in preteklih emisij. Kupone onesnaževalci prejmejo brezplačno. Dražb, kot jih poznamo v EU, trenutno ni, je pa treba na tem mestu opomniti, da so se kuponi tudi v prvi fazi EU ETS razdeljevali brezplačno. 33 Ta- bela 4 v nadaljevanju ponuja primerjavo nekaterih značilnosti obeh sistemov. Ob že omenjenih razlikah glede načina omejevanja emisij in razdeljevanja kuponov je pomembna razlika tudi v vključenih sektorjih in toplogrednih plinih. V EU so že ob za- gonu sistema vključili vanj tudi industrijske onesnaževalce, s širitvijo sistema pa se je širil še nabor toplogrednih plinov iz industrijskih procesov, za katere je treba razpolagati z emisijskimi kuponi. Na Kitajskem sta bila na začetku zajeta edino elektroenergetski sektor in CO2, sektorji cementa, jekla in aluminija pa so bili dodani tri leta po zagonu (glej tudi opombo 31). Zato so prav tako kot v EU tudi na Kitajskem po tej širitvi reguli- rane emisije perfluoriranih ogljikovodikov (PFC) iz proizvodnje aluminija. Se pa sistem EU ETS s širitvijo in dozorevanjem do zdaj ni širil samo sektorsko, ampak tudi zemlje- pisno. V 2. trgovalnem obdobju se je iz držav članic EU razširil še na Islandijo, Lihten- štajn in Norveško, leta 2020 pa je prišlo do njegove povezave s švicarskim sistemom. To pomeni, da se v EU pri izpolnjevanju obveznosti posameznih obratov upoštevajo švicarski kuponi in obratno. 33 Kot kaže poročilo Mednarodne agencije za energijo Enhancing China’s ETS for Carbon Neutrality: Introducing Auctioning iz maja 2024, je uvedba dražb proučevana možnost. 26 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Tabela 4: Primerjava sistemov ETS v EU in na Kitajskem EU ETS Kitajski ETS Leto začetka delovanja sistema 2005 2021 Omejevanje emisij Absolutno omejevanje, določena je kapica oziroma Emisije so omejene na enoto proizvoda. zgornja meja emisij. Sektorji, vključeni ob zagonu Proizvodnja električne energije, večji industrijski Proizvodnja električne energije sistema onesnaževalci Zajeti toplogredni plini CO2, N2O, perfluorirani ogljikovodiki (PFC) CO2 Število zajetih obratov 8.544 (2024, brez letalstva in pomorskih prevoznikov) 2.096 (2023) Zajete količine emisij ob zagonu ~1.900 milijonov ton CO2 (40 % emisij) ~5.000 milijonov ton CO2 (40 % emisij) sistema Glavni način dodeljevanja kuponov Dražbe Brezplačno dodeljevanje na podlagi referenčnih vrednosti Povezava z drugimi sistemi EU ETS in švicarski ETS sta povezana od leta 2020 Ni povezave z drugimi sistemi Pravni status kuponov Kuponi so finančni instrumenti, zato se na sekundarnem Kuponi niso finančni instrumenti. trgu lahko trguje s povezanimi derivativi. Sekundarni trg Promptni, terminski in opcijski posli potekajo na borznih Trgovanje je možno na okoljski in energijski borzi v in izvenborznih trgih (EEX, terminski posli tudi na ICE Šanghaju. Zaradi pravnega statusa kuponov trgovanje z Endex in Nasdaq). derivativi ni dovoljeno. Stabilizacija cene kuponov Količinski mehanizem: rezerva za stabilnost trga vpliva Trg je reguliran administrativno. Cena lahko zaniha za na ponudbo kuponov na dražbah. 10 % (neprekinjeno trgovanje) oziroma 30 % (trgovanje s svežnji) glede na zaključno ceno predhodnega trgovalnega dne. Največji obseg posla pri neprekinjenem trgovanju je lahko 100.000 kuponov, pri trgovanju s svežnji pa je 100.000 kuponov najmanjši dovoljeni obseg posla. Kazni za manko predanih kuponov Za vsak manjkajoči kupon znaša kazen 100 evrov, treba Globa v razponu od petkratne do desetkratne tržne je tudi dokupiti manjkajoče kupone.* vrednosti manjkajočih kuponov. Vir: ICAP (2024b), Deutsche Emissionshandelsstelle (2024). Opomba: Ta znesek je treba popraviti z evropskim indeksom cen življenjskih potrebščin, pri čemer je osnova leto 2012. Pomembne razlike med zasnovo obeh sistemov se kažejo tudi v sekundarnem trgu. Kuponi so v EU finančni instrumenti in zato je z njimi možno trgovati v različnih oblikah, to pomeni zlasti terminske in opcijske posle.34 Na Kitajskem kuponi niso finančni instru- menti, zato tam tudi ne obstajajo iz njih izvedeni vrednostni papirji. Kupljeni kuponi se za računovodske namene v finančnih izkazih obravnavajo kot sredstva (ICAP, 2024b). Na sekundarnem trgu so na Kitajskem zato možni samo promptni oziroma takojšnji posli. Da se prepreči preveliko nihanje cen, je dovoljeno dnevno nihanje v obsegu 10 % glede na referenčno ceno (tj. zaključna cena na predhodni trgovalni dan), v dvostran- skih poslih OTC pa 30 % (ibid). V EU od leta 2019 to nalogo opravlja rezerva za stabil- nost trga, ki letno količino kuponov na dražbah prilagaja celotnemu številu kuponov v obtoku.35 Za oba sistema na splošno velja, da sta pomembno orodje pri doseganju zastavljenih podnebnih ciljev. EU je za cilj razglasila podnebno nevtralnost do leta 2050, Kitajska pa ogljično nevtralnost do leta 2060. Razlika med tema konceptoma je v velikih gospo- darstvih lahko precejšnja. Pri ogljični nevtralnosti je poudarek na CO2 in na ravnovesju med količino izpustov tega plina v ozračje in posrkanimi količinami iz ozračja. Pod- 34 V Sloveniji pravni status emisijskih kuponov ureja Zakon o trgu finančnih instrumentov, ki v 7. členu emisijske kupone opredeljuje kot finančni instrument. 35 Temelj delovanja rezerve za stabilnost trga je prag, povezan s celotnim številom kuponov v obtoku. Ko to število preseže 1.096 milijonov, se v dvanajstih mesecih 24 % kuponov umakne z dražb in premesti v rezervo. Ko skupno število pade pod 400 milijonov, se iz rezerve za dražbe sprosti 100 milijonov kuponov. Od leta 2024 se v primeru, da je v rezervi več kot 400 milijonov kuponov, kupone, ki so nad to mejo, trajno izloči s trga in jih iz rezerve ni več mogoče sprostiti. Poseben način umika s trga je predviden, ko je v obtoku med 833 in 1.096 milijonov kuponov. Takrat je količina kuponov za umik enaka količini nad 833 milijoni. 27 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem nebna nevtralnost je širša in ob CO2 upošteva več toplogrednih plinov ter več gospo- darskih sektorjev. Razlika med tema ciljema se (trenutno) odraža tudi v zasnovi obeh sistemov trgovanja s pravicami do emisij, saj evropski sistem zajema več plinov in sek- torjev. 6 Sklep Države imajo na voljo različne ukrepe za zajezitev emisij ogljikovega dioksida. Če se odločijo uveljavljati načelo »onesnaževalec plača«, lahko izbirajo med dvema pristo- poma, tj. ogljičnim davkom in sistemom trgovanja s pravicami do emisij. Ekonomska teorija opozarja, da je izbira pristopa odvisna od okolja, v katerem se bo omenjeno načelo uveljavljalo. Če vsako dodatno povečanje emisij vodi v znatno povečanje okolj- ske škode, je bolj priporočljiv količinski oziroma trgovalni mehanizem. Če nasprotno okoljska škoda ne narašča hitro in z omejevanjem izpustov nesorazmerno obremenimo njihove povzročitelje, je ustreznejši razmislek o obdavčitvi. Ob opazovanju mednarodnega razvoja dogodkov, zlasti v luči mednarodnih podnebnih pogajanj COP in Pariškega sporazuma, se uveljavlja stališče, da okoljska škoda nara- šča hitro oziroma hitro narašča tveganje hujših posledic globalnega segrevanja, ki ga povzročajo emisije ogljikovega dioksida. Pri tem se izpostavljata vedno večja pogostost in intenzivnost vročinskih valov ter skrajnih vremenskih dogodkov. Posledično je ustreznejši instrument tisti, ki bolje obravnava količino emisij, in to je tržni mehanizem. To potrjuje tudi dejstvo, da imajo ogljični davki sicer veliko drugih prednosti, vendar so manj učinkoviti ravno pri ključnem vprašanju zmanjševanja emisij. Zaradi tega sistemi trgovanja danes pokrivajo trikrat več svetovnih emisij kot ogljični davki. Pri izbiri sistema trgovanja največja tovrstna obstoječa sistema na svetu kažeta, da obstajata vsaj dve možnosti, ki se med seboj pomembno razlikujeta. Bodisi omejimo absolutne emisije bodisi omejimo emisije na enoto proizvoda, na primer na kilovatno uro proizvedene električne energije. Prvi način je prisoten v sistemu EU ETS, za katerega je razvidno, da se emisije, zajete v sistem, zmanjšujejo skladno z zniževanjem zgornje meje oziroma kapice. To je na prvi pogled zgodba o uspehu, vendar ta sistem ni imun na kritike in pomanjkljivosti. V bojazni, da bi prestroge omejitve povzročile beg proizvodnje iz EU, je bilo veliko kupo- nov razdeljenih brezplačno. Zaradi tega so cene kuponov vse do začetka četrtega tr- govalnega obdobja vztrajale pri zelo nizki ravni. Šele popravki sistema, kot je vzposta- vitev rezerve za stabilnost trga in omejevanje brezplačnega dodeljevanja, je trgu kupo- nov omogočilo delovanje, ki naj bi ga imel vsak trg, tj. oblikovanje ustreznih cenovnih signalov. Zgodovina sistema EU ETS potrjuje teoretične razmisleke o tem, kako po- membna je pravilna zasnova in kako zahtevno je upravljanje s takšnim sistemom. Drugi način je prisoten na Kitajskem. Oblikovan je bil sicer po vzoru in ob pomoči EU, zato med obema sistemoma obstajajo nekatere podobnosti, na primer pri spremljanju emisij, njihovem preverjanju in poročanju. Kitajci so v želji, da ohranijo prožnost pri obsegu proizvodnje in s tem možnost prilagajanja gospodarskim razmeram, vpeljali sistem, ki v določenih okoliščinah absolutnih emisij sploh ne zmanjša, npr. če se ce- 28 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem lotna proizvodnja tako poveča, da se izničijo strožji standardi na enoto proizvoda. Do- sedanji rezultati, čeprav zelo zgodnji (šele štiri leta po uvedbi sistema), kažejo, da ta sistem do zdaj na absolutne emisije ni vplival. Navsezadnje strožje referenčne vredno- sti, sprejete v preteklih letih, niso bile utemeljene z željo po zmanjšanju emisij, ampak je bil razlog metodološki. Da bi sistem na Kitajskem bolj vplival na emisije, so že bile ali verjetno še bodo sprejete spremembe, ki ga približujejo evropskemu sistemu, zlasti vključitev dodatnih sektorjev in drugih toplogrednih plinov ter uvedba dražb. Pri zasledovanju odgovora na raziskovalno vprašanje, torej katere so ključne razlike in podobnosti, ki v obeh sistemih vplivajo na uspešnost zmanjševanja emisij toplogrednih plinov, lahko povzamemo, da so te razlike: ▪ osredotočanje na absolutne emisije v EU namesto na emisijsko intenzivnost na Kitajskem; ▪ v EU so bili že na začetku zajeti tudi industrijski onesnaževalci in ne samo termo- elektrarne; ▪ različna obravnava emisijskih kuponov kot finančnih instrumentov, kar vpliva na razvoj sekundarnih trgov in njihovo likvidnost. Razlike v zastavljenih dolgoročnih ciljih (podnebna nevtralnost v EU in ogljična nevtral- nost na Kitajskem) bodo verjetno tudi vplivale na obseg oziroma ambicioznost kitaj- skega sistema. Pomembne podobnosti pa so: ▪ uporaba tržnega mehanizma, ki je ob pomanjkanju informacij o mejnih stroških zniževanja emisij v posamičnih zajetih obratih ekonomsko optimalnejša rešitev od davkov ali predpisanih omejitev; ▪ brezplačno razdeljevanje kuponov v zgodnjih fazah sistema, pri čemer izkušnje iz EU kažejo, da so dražbe nujne za zmanjševanje emisij. Sklenemo lahko, da je z vidika zmanjševanja emisij evropski sistem ustreznejši, seveda v svoji zrelejši obliki, v kakršni je v sedanjem trgovalnem obdobju. To potrjuje tudi uva- janje trgovalnega sistema v Braziliji, ki se zgleduje po evropskem. Za svetovne emisije ogljikovega dioksida je zelo pomembno, kako se bo kitajski sistem razvijal in prilagajal, da bo odpravil svojo glavno pomanjkljivost, ki je prešibko osredotočanje na absolutne emisije. 7 Literatura in viri Baker Tilly (2025). Environmental, Social and Governance (“ESG”) Newsletter 2025Q1: Carbon Market Analysis: Mainland China and Hong Kong. https://www.bakertilly.hk/insights/esg-newsletter-q1-2025 Cabrillac, B., & Macaire, C. (2023). La Chine peut-elle transformer le défi de la transition climatique en opportunité ?. Bulletin de La Banque de France, 246(3), 1–8. Copernicus (2025). Why are Europe and the Arctic heating up faster than the rest of the world? https://climate.copernicus.eu/why-are-europe-and-arctic-heating-faster-rest-world De Bruyn, S., Juijn, D., & Schep, E. (2021). Additional profits of sectors and firms from the EU ETS 2008– 2019. CE Delft. Deutsche Emissionshandelsstelle (2024). Abgabe von Berechtigungen. https://www.dehst.de/DE/Themen/EU-ETS-1/Stationaere-Anlagen/Abgabe/abgabe_node.html 29 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem EEX (2025). EEX EUA Primary Auction Spot – Download. https://www.eex.com/de/marktdaten/market-data-hub/umweltprodukte/eex-eua-primary-auction-spot-download Ellerman, A. D., Joskow, P. L., & Harrison, D. (2003). Emissions trading in the U.S. Experience, Lessons, and Considerations for Greenhouse Gase. Pew Center on Global Climate Change. https://www.c2es.org/wp-content/uploads/2003/05/emissions-trading-us-experience-lessons-and-considerations-ghgs.pdf Enerdata (2025). Globales Energie- und Klimastatistik – Jahrbuch 2024. https://energiestatistik.enerdata.net/ ESMA (2024). ESMA Market Report EU carbon markets 2024. https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/2024-10/ESMA50-43599798-10379_Carbon_markets_report_2024.pdf Evropska komisija. (2015). EU ETS Handbook. https://climate.ec.europa.eu/system/files/2017-03/ets_handbook_en.pdf Evropska komisija (2023). What is the EU ETS? https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/what-eu-ets_en Evropska komisija (2024). Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o delovanju evropskega trga ogljika v letu 2023. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=COM:2024:538:FIN Evropska komisija. (2025a). Folgen des Klimawandels. https://climate.ec.europa.eu/climate-change/consequences-climate-change_de Evropska komisija. (2025b). Development of EU ETS (2005-2020). https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/development-eu-ets-2005-2020_en Harrison, D. Jr. (1999). Tradable Permits for Air Pollution Control: The United States Experience. Implementing Domestic Tradable Permits for Environmental Protection. OECD Publications, Paris. Homaio (2025). European Union Allowances. https://app.homaio.com/asset/EUA_DAILY/performance ICAP (2024a). Emissions Trading Worldwide: Status Report 2024, International Carbon Action Partnership, Berlin. ICAP (2024b). Compare ETS. https://icapcarbonaction.com/en/compare/43/55 ICAP (2024c). China National ETS: Updated Benchmark Values and Allocation Formula. https://icapcarbonaction.com/system/files/document/241030-china-allocation-plan_updated-benchmark-values_formula_pdf.pdf ICAP (2024d). China releases draft allocation plan for power sector for 2023 and 2024. https://icapcarbonaction.com/en/news/china-releases-draft-allocation-plan-power-sector-2023-and-2024 Jin, L., Choi, J.-H., Kim, S., & Yang, D.-H. (2021). Government Environmental Pressure and Market Response to Carbon Disclosure: A Study of the Early Chinese ETS Implementation. Sustainability, 13(24), 13532. https://doi.org/10.3390/su132413532 Liu, H. (2021). Explaining China’s Emissions Trading System, Now the World’s Largest Carbon Market. Fletcher School’s Climate Policy Lab; Tufts University. https://www.climatepolicylab.org/climatesmart/2021/2/16/explaining-chinas-emissions-trading-system-now-the-worlds-largest-carbon-market Long, G., Lei, W., Sijie, C., & Bo, W. (2012). Research on internalization of environmental costs of Economics. IERI Procedia, 2, 460–466. https://doi.org/10.1016/j.ieri.2012.06.117 Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 (2007). Mednarodna agencija za energijo (2021). World coal consumption, 1978‒2020, IEA, Paris https://www.iea.org/data-and-statistics/charts/world-coal-consumption-1978-2020 Mednarodna agencija za energijo (2022). Enhancing China’s ETS for Carbon Neutrality: Focus on Power Sector Co-ordinating climate and renewable energy policy. IEA. Mednarodna agencija za energijo (2024a). Greenhouse Gas Emissions from Energy Data Explorer, IEA, Paris https://www.iea.org/data-and-statistics/data-tools/greenhouse-gas-emissions-from-energy-data-explorer Mednarodna agencija za energijo (2024b). Global coal consumption, 2022‒2024, IEA, Paris https://www.iea.org/data-and-statistics/charts/global-coal-consumption-2022-2024 Mednarodna agencija za energijo (2024c). Energy System of China. https://www.iea.org/countries/china Mednarodna agencija za energijo (2024d). Energy System of Slovenia. https://www.iea.org/countries/slovenia Medvladni panel za podnebne spremembe (2022). Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability. IPCC. Munir, M. (2013). History and Evolution of the Polluter Pays Principle: How an Economic Idea Became a Legal Principle?. https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2322485 Nakano, J., & Kennedy, S. (2021). China’s New National Carbon Trading Market: Between Promise and Pessimism. https://www.csis.org/analysis/chinas-new-national-carbon-trading-market-between-promise-and-pessimism OECD (2008). The Polluter Pays Principle: Definition, Analysis, Implementation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264044845-en. 30 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem OECD (2024), Pricing Greenhouse Gas Emissions 2024: Gearing Up to Bring Emissions Down, OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b44c74e6-en Okolje.info (2025). Kakovost zraka. https://www.okolje.info/index.php/kakovost-zraka/ Olovsson, C. (2020). Den globala uppvärmningen ur ett ekonomiskt perspektiv. Penning- och valutapolitik 2020:1, Sveriges riksbank. Parry, I., Black, S., & Zhunussova, K. (2022). Carbon Taxes or Emissions Trading Systems? Instrument Choice and Design. IMF Staff Climate Note 2022:006, IMF. Parry, I., Dohlman, P., Hillier, C., Kaufman, M., Kwak, K., Misch, F., Roaf, J., & Waerzeggers, C. (2021). What Role for Border Carbon Adjustments? IMF Staff Climate Note 2021:004, IMF. Philibert, C. (2003). Prix Versus Quantités Taxes ou Permis Contre le Changement Climatique. Revue d'économie politique, 113(4), 439-453. https://doi.org/10.3917/redp.134.0439 Ritchie, H., & Rosado, P. (2022). Which countries have put a price on carbon? https://ourworldindata.org/carbon-pricing Sadourny, M. (2020). Quotas et taxe: des instruments équivalents ? Regards croisés sur l'économie, n° 26(1), 80-86. https://doi.org/10.3917/rce.026.0080 Sandalow, D., Meidan, M., Andrews-Speed, P., Hove, A., Yue Qiu, S., & Downie, E. (2022). Guide to Chinese Climate Policy 2022. https://chineseclimatepolicy.oxfordenergy.org/wp-content/uploads/2022/11/Guide-to-Chinese-Climate-Policy-2022.pdf Scott, E., & Tamellini, L. (2024). EU ETS 101 – A beginner’s guide to the EU’s Emissions Trading System. Carbon Market Watch. Sino-German Cooperation on Climate Change. (2024). China’s State Council Released the Interim Regulations on Carbon Emissions Trading Management. https://climatecooperation.cn/climate/china-state-council-released-the-interim-regulations-on-carbon-emissions-trading-management/ Skupina Svetovne banke (2022). China Country Climate and Development Report. World Bank Group. Skupina Svetovne banke (april 2025). World Bank Climate Change Knowledge Portal. https://climateknowledgeportal.worldbank.org/country/china/climate-data-historical Slovenski inštitut za revizijo (2024). Pojasnilo 1 k SRS 2 (2024) – emisijski kupon. https://si-revizija.si/datoteke/standardi/3427/srs-2024-pojasnilo-1-srs-2.pdf Statista (2024). China ETS carbon price trends by instrument 2024. https://www.statista.com/statistics/1474955/carbon-prices-in-china-by-ets/ Svetovni gospodarski forum (2021) How have CO2 levels changed since the industrial revolution?. https://www.weforum.org/stories/2021/03/met-office-atmospheric-co2-industrial-levels-environment-climate-change/ Svoboda, J. (2024). China’s Emission Trading System Leaves a Lot to Desire. China Observers in Central and Eastern Europe. https://chinaobservers.eu/chinas-emission-trading-system-leaves-a-lot-to-desire/ Taschini, L., Dietz, S., & Hicks, N. (2014). Which is better: carbon tax or cap-and-trade? Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment. https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/explainers/which-is-better-carbon-tax-or-cap-and-trade/ United Nations Environment Programme (2024). Emissions Gap Report 2024: No more hot air … please! With a massive gap between rhetoric and reality, countries draft new climate commitments. Nairobi. https://doi.org/10.59117/20.500.11822/46404 Umweltbundesamt (2024). Der Europäische Emissionshandel, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau. https://www.umweltbundesamt.de/daten/klima/der-europaeische-emissionshandel#teilnehmer-prinzip-und-umsetzung-des-europaischen-emissionshandels Zapfel, P., & Vainio, M. (2022). Pathways to European Greenhouse Gas Emissions Trading History and Misconceptions. Nota di lavoro 85.2002, Fondazione Eni Enrico Mattei, Milano. Zelenika, K. N., & Malvić, T. (2014). Antun Lučić, začetnik novoga doba naftne industrije. https://www.croatianhistory.net/gif/science/antun_lucic_kristina_novak_zelenika2014.pdf 31 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem Priloga: Časovnica uvedbe sistema ETS na Kitajskem Tabela 5: Dogodki, Datum Dogodek povezani z uvedbo 9. julij 2010 Objava odločitve o zagonu pilotnih nizkoogljičnih projektov v provincah in mestih sistema ETS na Kitajskem 23. oktober 2011 Obvestilo o zagonu pilotnega dela na trgovanju z emisijami ogljika 22. november 2011 Bela knjiga o kitajskih ukrepih in politiki proti podnebnim spremembam 27. januar 2012 Obvestilo izvršnega sveta o objavi delovnega načrta za nadzor nad emisijami toplogrednih plinov med dvanajsto petletko. 8. junij 2013 Zagon pilotne faze v Šenzenu 17. junij 2013 Uvedba nacionalnega nizkoogljičnega dneva 26. november 2013 Zagon pilotne faze v Šanghaju 28. november 2013 Zagon pilotne faze v Pekingu 19. december 2013 Zagon pilotne faze v Guangdongu 26. december 2013 Zagon pilotne faze v Tjencinu 2. april 2014 Zagon pilotne faze v Hubeju 19. junij 2014 Zagon pilotne faze v Čongčingu 27. maj 2014 Obvestilo generalnega sekretariata izvršnega sveta o objavi akcijskega načrta za varčevanje z energijo, zmanjšanje emisij in nizkoogljični razvoj za leti 2014 in 2015 1. januar 2015 Novi zakon o zaščiti okolja 30. september 2016 Zagon pilotne faze v Fudženu 18. december 2017 Objava delovnega načrta za izgradnjo nacionalnega sistema za trgovanje z emisijami 1. januar 2018 Začetek veljave zakona o okoljskih dajatvah 19. april 2019 Obvestilo izvršnega sveta o objavi delovnega načrta za nadzor nad emisijami toplogrednih plinov med trinajsto petletko. 16. julij 2021 Splovitev nacionalnega sistema ETS Vir: Jin, Choi, Kim in Yang (2021). 32 Primerjava sistemov za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih Banka Slovenije plinov v EU in na Kitajskem