F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U 6 FISKALNA POLITIKA PONOVNO NA RAZPOTJU Velimir Bole Po vstopu v evro območje so nosilcem ekonomske politike ostali na razpolago le ukrepi fiskalne politike, z njimi morajo skrbeti tako za stabilen kot učinkovit razvoj gospodarstva. Napake in stranske škode potez fiskalne politike imajo v evro območju večje posledice, saj jih denarna politika ne more nevtralizirati, še zlasti če gre za majhno gospodarstvo. Denarna politika se namreč ravna po gospodarskih dosežkih celotnega denarnega območja, asimetrija v šokih in ustreznih reakcijskih funkcijah med celotnim denarnim območjem in slovenskim gospodarstvom pa ni majhna. Narodnogospodarski stroški odstopanj od dolgoročne fiskalne vzdržnosti so po vstopu v evro območje zato bistveno večji. Zaradi tega bi bilo ob vstopu potrebno institucionalno povečati obvladljivost (fleksibilnost) javnofinančne blagajne, kakor tudi institucionalno omogočiti vnaprejšnje nevtraliziranje nihanj v javnofinančni vzdržnosti, ki bi bila posledica časovne nedoslednosti politikov (njihove nagnjenosti k primanjkljaju)1. Visoka konjunktura po vstopu v evro območje je razvodenela usmeritev fiskalne politike k dolgoročni vzdržnosti, zato ne le da ni prišlo do potrebne institucionalne okrepitve fiskalne vzdržnosti temveč se je ta celo poslabšala2. Velike fiskalne operacije (kapitalski vložki, primanjkljaji v tekočem trošenju) in potencialno ogromno povečanje javnega dolga po izbruhu sedanje krize bodo imeli zelo velike dolgoročne posledice na fiskalno vzdržnost. Zato je potrebno fiskalno politiko dodatno usposobiti, saj sedanja specifikacija fiskalne politike ne bi bila kos tem posledicam. Fiskalna politika v Sloveniji je tako v zadnjih treh letih že drugič na velikem razpotju. Fiskalni dolgi rok. Obsežna empirična evidenca o dosedanjih krizah v tujini kaže, da se v povprečju v krizi izgubi 7.5% bruto domačega produkta in da recesija traja 1.6-1.8 let. Vendar finančne krize trajajo precej dlje, produkt pa pade bistveno več. Povečanje nezaposlenosti in padanje cen nepremičnin praviloma traja več kot pet let po izbruhu finančne krize. Poleg tega so bile doslej posledice finančnih kriz, ki so zajele več držav istočasno, težje.3 1 Glej Bole(2006a), k jer je predlagana Vreča pr i lagodl j iv ih izdatkov za povečanje obvladl j ivost i javnof inačne blgajane in F iskalni svet kot »varuh« f iskalne stabi lnost i . 2 To ne preseneča, zakaj naj b i b i l i pol i t ik i v Sloveni j i i z jema in ne bi l i nagnjeni h pr imanjkl ja ju. Gle j tudi Wyplosz(2005). 3 Glej , napr imer, Cerra in Saxena(2007) in Reinhar t in Rogof f (2009). 7 F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U Ključno sporočilo minulih kriz za vodenje ekonomske politike v sedanji finančni krizi je dolgoročna narava posledic proti-krizne fiskalne politike. Obsežne dokapitalizacije in drugi finančni vložki v saniranje finančnega (bančnega) sistema ter veliki tekoči fiskalni deficiti zaradi delovanj avtomatičnih stabilizatorjev in intervencij keynesijanskega tipa namreč v krizah skokovito povečajo javni dolg, ki dolgoročno povečuje fiskalno represijo. Zaradi servisiranja povečanega javnega dolga se namreč morajo dolgoročno povečati saldi primarne bilance, povečati se morajo torej davki in (ali) skrčiti ostale oblike trošenja države. Horizont, ki se upošteva pri oblikovanju proti-kriznih fiskalnih ukrepov, mora biti zelo dolg! To velja toliko bolj za majhna in odprta gospodarstva v skupnem denarnem območju, torej za gospodarstva, v katerih imajo nosilci ekonomske politike zanemarljiv vpliv na denarno politiko. V takšnih državah namreč nosilcem ekonomske politike ostanejo na razpolago le ukrepi fiskalne politike4, njenih kratkoročnih napak ali stranskih posledic pa denarna politika ne more nevtralizirati. Denarna politika se namreč ravna po gospodarskih dosežkih celotnega denarnega območja, asimetrija v šokih in ustreznih reakcijskih funkcijah med celotnim denarnim območjem in konkretnim majhnim gospodarstvom pa je lahko velika, kot je to primer Slovenije.5 Dolgoročne fiskalne težave države so lahko toliko bolj trdovratne, kolikor počasnejše je okrevanje, še zlasti, če kriza dolgoročno premakne trajektorijo gospodarske rasti relativno glede na pred-krizno trajektorijo. Prav takšen premik (»Hamiltonov« učinek) je pogost v finančnih krizah6. Zaradi takšnega premika v trajektoriji rasti so fiskalne težave še dodatno večje v državah s pokojninskim sistemom, ki nima (sistemske) kapice za delež pokojnin v BDP, kar je pav tako značilno za Slovenijo. Trajna izguba v produktu, zaradi premika trajektorije gospodarske rasti, se zato neposredno prenaša tudi na možen obseg transferjev (ne glede na sistem siceršnjega pokojninskega varstva). Velikost fiskalnih posledic najnovejše krize V načelu lahko torej pričakujemo, da bodo tudi kratkoročni(!) fiskalni ukrepi, ki so implementirani v akutni fazi sedanje krize, imeli zelo dolgoročne učinke na gospodarske dosežke. Ti bodo izvirali tako iz velikega povečanja ponudbe na trgih kapitala državnega dolga, ki jih bo povzročilo obsežno krizno interveniranje, kakor tudi iz večje fiskalne represije (višjih davkov in iztiskanja gospodarstva iz kreditnega trga) in restrukturiranja trošenja države v korist prejemnikov z nominalno fiksiranimi pravicami, ki jih bo povzročil dolgoročni premik trajektorije BDP navzdol, torej dolgoročno relativno nižji domači produkt. 4 Pa še pr i tem instrumentar i ju je f iskalna pol i t ika v evro območju omejena v manevr i ranju. 5 Glej , napr imer, Bole(2006a). 6 Glej , napr imer, Cerra in Saxena(2007) in Hamil ton(1989). F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U 8 Slika 1. »Hamiltonov« učinek krize na trajektorijo rasti Vir : Cerra in Saxena(2007). V ilustracijo verjetnih težav na trgu kapitala državnega dolga velja omeniti, da evidenca o finančnih gospodarskih krizah v svetu po II svetovni vojni kaže, da je v treh letih po izbruhu finančne krize javni dolg praviloma porasel za preko 80% in to neodvisno od razvitosti konkretnih držav7. Glede na takšne izkušnje se lahko v daljšem obdobju po tej krizi pričakuje ogromno povečanje ponudbe državnega dolga. Že samo za skupino najbolj razvitih držav G20 se ocenjuje, da bodo fiskalne posledice finančne krize na dolg dosegle vrh v letu 2014, ko naj bi bil dolg skupine gospodarsko najmočnejših držav G20 za preko 24 odstotnih točk BDP (približno 40%) večji kot pred krizo, v letu 2007.8 To pomeni, da bodo samo države G20 vsako leto potrebovale 5% svetovnega produkta (slabo četrtino svetovnega varčevanja) za financiranje fiskalnih deficitov, ki jih bo povzročila sedanja kriza. Pogoji za zadolževanje manjših držav, še zlasti z nižjim investicijskim ratingom, se bodo torej zelo zaostrili, še zlasti, ker bo tudi povečanje njihovega javnega dolga veliko. Kriza bo seveda tudi v Sloveniji močno povečala javni dolg in dolgoročno poslabšala javnofinančno stanje. Proti-krizno delovanje fiskalne politike (zaradi avtomatičnih stabilizatorjev, neposrednega fiskalnega podpiranja gospodarstva in kapitalskih vložkov) bo samo do konca 2010 povečalo javni dolg za približno 50%. Javni dolg, ki je konec 2008 znašal 22.5% BDP, se bo namreč v obdobju 2009-2010 povečal zaradi kumulativnega deficita javnofinančnega sektorja za okoli 10.5%BDP9, zaradi kapitalskih vložkov v finančne posrednike za okoli 1%BDP (vložek v SID in predvidena proračunska rezerva za 7 V f inančnih kr izah realni padec davčnega donosa z lahka kumulat ivno preseže 10%, kot i lustr i ra jo posledice bančnih kr iz v t reh Nordi jskih državah (Norveški , Švedski in F inski ) na prehodu v devedeseta leta. Glej Reinhar t in Rogof f (2008). 8 V 2007 je b i l dolg v G20 62.4%BDP v 2014 pa naj b i b i l , po ocenah IMF, 86.5%BDP. Glej Hor ton in drugi (2009). 9 Povprečje ocen Londonskega Consensus-a za javnof inačni def ic i t v Sloveni j i za 2009 je, napr imer, -5.5%BDP za 2010 pa 5%BDP. 9 F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U dokapitalizacijo bank) in zaradi možne vnovčitve jamstev iz krizne podjetniške sheme za okoli 0.3% BDP (pri verjetnosti vnovčitve 0.1). V ilustracijo velikosti dolgoročnih fiskalnih posledic kriznega interveniranja dodajmo, da bi samo za nevtraliziranje porasta dolga Slovenije, ki ga bo povzročilo krizno poslabšanje fiskalnega stanja v 2009-2010, primarna bilanca javnofinančnega sektorja morala več kot 11 let dosegati letni presežek 1% BDP. To bo, v primerjavi s predhodnim obdobjem, izjemno veliko breme za javnofinančni sektor, če upoštevamo, da primarna bilanca niti v povprečju izjemno konjunkturnih let 2006-2007 ni dosegla presežka v obsegu 1% BDP. Pešanje fiskalnega stanja pred krizo. Na dolgoročne fiskalne posledice krize bodo vplivali tako zatečeno fiskalno stanje pred izbruhom krize, globina in trajanje krize ter narava implementacije proti-krizne fiskalne politike. Fiskalno stanje ob izbruhu krize je bilo v Sloveniji slabo; relativno majhen javni dolg je bila sicer pomembna vendar edina dobra stran fiskalnega stanja v 2008/q2. Opazno poslabševanje tekočih fiskalnih dosežkov v obdobju pred krizo je bilo prikrito zaradi visoke gospodarske rasti, natančneje, zaradi delovanja avtomatičnih stabilizatorjev10. Hitra rast je povzročila, na strani izdatkov, zmanjševanje transferjev, na strani prihodkov pa večanje davčnega donosa, še zlasti davkov na dohodek gospodinjstev in podjetij (glej tabeli 1 in 2). Edina komponenta pri izdatkih, ki je (izdatno) strukturno zmanjševala trošenje države po vstopu v EU, so bile plače, ki so se že sicer zmanjševale (kot delež BDP) vse od poletja 2003.11 Slika 2. Javnofinančna primarna bilanca Vir : Eurostat Opomba: Odstotki BDP. 10 V obdodbju 2006/I -2008/I I je gospodarstvo naraščalo zelo hi t ro, medletne stopnje rast i so bi le večje od 5% kar v deset ih zaporednih četr t let j ih , s povprečno vrednost jo 6.2%. Glej SURS. 11 Ko je sprejet model indeksiranja plač v javnem sektor ju, k i je enakovredno upošteval tečaj , inf lac i jo v Sloveni j i in inf laci jo v evro območju. Glej Bole in Mramor(2005). F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U 10 Ciklično večji prihodki in manjši izdatki so razvodeneli usmeritev fiskalne politike, saj je z znižanjem davčne obremenitve (ukinila je davek na plačilno listo in zmanjšala efektivno davčno stopnjo dohodnine) ter zaustavljanjem parametrične pokojninske reforme v času največje konjunkture ne le dodatno stimulirala gospodarstvo temveč tudi poslabšala strukturno fiskalno stanje. Saj zmanjšanje davčne obremenitve12 in povečanje trošenja za Slika 3. Kumulativne razlike (med Slovenijo in evro območjem) v BDP in primarnem deficitu Vir : Eurostat ; lastni izračuni Opomba: Kumulativno povečanje (glede na vrednosti v 2004) razlik med Slovenijo in evro območjem; diference v stopnjah rasti so prikazane na levi osi, razlike v primarnem deficitu v odstotkih BDP pa na desni osi. pokojnine ni spremljalo nobeno dodatno strukturno krčenje izdatkov, ki bi bilo potrebno vsaj za vzdrževanje nespremenjenega strukturnega fiskalnega stanja, kaj šele za dodatno krčenje strukturnega trošenja, ki ga je zahteval vstop v denarno območje evra, ko je celotno breme makroekonomskega uravnavanja prešlo na fiskalno politiko13. Zaradi hitre rasti davčnega donosa ostalih davčnih oblik (ki jo je poganjala visoka rast gospodarske aktivnosti), (cikličnega) zaostajanja transferjev in (strukturnega) plač se je tekoči javnofinančni primarni saldo navkljub krčenju davčnih virov izboljšal, vendar je bilo izboljšanje premajhno za izboljšanje relativno slabega fiskalnega stanja glede na evro območje (kot kaže slika 2) celo pri hipotetično enaki gospodarski rasti, kaj šele pri dejansko bistveno hitrejši gospodarski rasti . 12 Za pr ib l ižno 1.8%BDP, g le j Bole in Volč jak(2006) 13 Opozor i la o zaporedju ekonomskopol i t ičnih potez za varno krčenje davkov in o potrebnih korekci jah f iskalne pol i t ike po vstopu v evro območje g le j v Bole(2006a) in Bole(2006). 11 F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U Kako velika je bila oportunitetna izguba fiskalnega zdravja (izostanek relativnega izboljšanja fiskalnega stanja) je ilustrirano na sliki 3. Prikazane so kumulativne razlike med Slovenijo in evro območjem glede na izhodiščno leto 2004. Razlike so prikazane za rast BDP in javnofinančni primarni deficit v %.14 Na dlani je, da se je, navkljub hitrejši gospodarski rasti (v povprečju za preko dve odstotni točki letno) in predvsem opaznem pospeševanju rasti glede na evro območje (kumulativno za 4 odstotne točke), relativni javnofinančni primarni rezultat Slovenije do konca 2008 kumulativno celo poslabšal. Tabela 1. Javnofinančni izdatki 2004 2005 2006 2007 2008 Plačilo tujih obresti 0.48 0.41 0.29 0.27 0.32 Plačilo domačih obresti 0.94 0.88 0.92 0.77 0.58 Plače 9.07 8.78 8.62 8.01 8.18 Subvencije 1.20 1.33 1.30 1.23 1.28 Transferji posameznikom 16.24 16.13 15.71 14.78 15.14 Investicije 2.33 2.28 2.91 3.28 3.38 Izdatki za blago in storitve 3.12 3.02 3.19 3.12 3.22 Vir : Bi l ten, Mnistrstvo za F inance, lastni izračuni Opomba: V odstotkih BDP Tabela 2. Javnofinančni prihodki 2004 2005 2006 2007 2008 Davek na dohodke 7.8 7.8 8.8 8.5 9.3 Davek na plačilno listo 1.8 1.8 1.5 1.2 0.7 Posredni davki 13.2 13.6 13.1 13.1 12.9 Prispevki 13.9 13.9 13.6 13.3 13.7 EU prihodki 0.7 1.1 1.1 1.0 1.0 Kapitalski prihodki 0.3 0.4 0.5 0.4 0.3 Nedavčni prihodki 2.5 2.2 2.0 2.1 2.3 Vir : Bi l ten, Mnistrstvo za F inance, lastni izračuni Opomba: V odstotkih BDP Verodostojnost politike vzdržnega fiskalnega stanja je bila na koncu razdobja hitre rasti še dodatno spodkopana, saj je v 2008 prišlo, s sprejetjem novega zakona o plačah v javnem 14 V letu 2004, zadnjem pred vstopom Sloveni je v EU, je b i la gospodarska rast tako v Sloveni j i kot v evro območju enaka mediani v obdobju 1996-2008 in prakt ično enaka tudi povprečku tega obdobja; v Sloveni j i je b i l povpreček enak letu 2004, namreč 4.3, v evro območju pa je b i l povpreček 2.1, leto 2004 pa 2.2. F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U 12 sektorju, tudi do izničenja edinega (čeprav opazno velikega!) strukturnega izboljšanja v trošenju države (za 1% BDP) , do katerega je prišlo po vstopu v EU. Poslabšanje ilustrira slika 4, kjer je prikazano povečanje tekočih transferjev posameznikom in plač. Tako transferji kot plače so desezonirani in prikazani na enoto (četrtine) povprečnega BDP v 2008, kar omogoča bolj nazorno oceno velikosti trendnih letnih vrednosti.15 Izjemno hitra gospodarska rast v obdobju 2005 -2008 je bila torej fiskalno izgubljena. Še več! Izostanek relativnega izboljšanja(!) fiskalnega stanja glede na evro območje, pri sicer velikem pospeševanju(!) gospodarske rasti glede na evro območje in povečanje plač države (sprememba plačne zakonodaje) ob zatonu gospodarske rasti, nesporno dokumentirata, da so tudi v Sloveniji nosilci fiskalne politike (praviloma) nedosledni v času in pristranski k primanjkljaju (tako kot v tujini)16. Neodzivnost fiskalnega stanja na pospeševanje gospodarske rasti, ki jo kaže slika 3, torej dokumentira neverodostojnost zavez politike k vzdržnemu fiskalnemu stanju. Slika 4. Transferji posameznikom in plače javnofinančnega sektorja Vir : Bi l ten, Ministrstvo za F inance, lastni izračuni Opomba: V odstotkih BDP 2008; desezonirane vrednost i Za izogibanje velikim narodnogospodarskim škodam v prihodnosti je zato nujno verodostojnost zavez k vzdržni fiskalni politiki institucionalizirati z (od vlade) neodvisnim nadzornikom fiskalnega stanja! Prav v obdobju fiskalne normalizacije, torej v času 15 Za znatno izbol jšanje f iskalnega stanja (pr imarnega salda) v času »debel ih krav » ne skrbi jo le gospodarstva z »ozko« državo, temveč tudi gospodarstva s socialno »debelo« državo, kot napr imer F inska (s t rošenjem države preko 49%BDP), k i je še v 2008 imela v išek v pr imarnem saldu 4.5%BDP (Sloveni ja ga je imela -1.8%BDP). Glej Eurostat . Kako vel ika je zaradi tega bi la , po izbruhu kr ize, raz l ika med Sloveni jo in F insko v manevrskem prostoru f iskalne pol i t ike (pr i s icer pr ib l ižno enakem padcu gospodarske akt ivnost i ) , je na dlani . 16 Glej Wyplosz(2005). 13 F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U nevtraliziranja posledic sedanjega velikega kriznega javnofinančnega deficita na rast javnega dolga bo, na primer, verodostojnost zavez k dolgoročno vzdržnemu javnofinančnemu stanju ključna. Kako namreč »zaupati« ekonomski politiki, da bo v »težkih« časih okrevanja dolgoročno krčila trošenje države, če tega ni bila sposobna izpeljati (navkljub deklaracijam) niti v izjemno »dobrih« časih?17 Poslabšanje javnofinančnega stanja v času izbruha krize. Ob obratu gospodarske aktivnosti (po 2008/II) so bili učinki avtomatičnih stabilizatorjev na osnovne fiskalne dosežke države seveda ravno nasprotni kot v času konjunkture. Tudi obseg učinkov je bil ustrezno velik. Dinamika obrata javnofinančnega stanja ob izbruhu krize je prikazana na sliki 5. Prikazane so spremembe javnofinančnih prihodkov in izdatkov. Prikazane so desezonirane vrednosti na enoto (četrtine) povprečnega BDP v 2008, ponovno zato, da nazorneje kažejo trendne letne spremembe. Slika 5. Javnofinančno stanje ob izbruhu krize Vir : Bi l ten, Ministrstvo za F inance; lastni izračuni Opomba: V odstotkih BDP 2008; desezonirane vrednost i Na dlani je, da so se javnofinančni prihodki trendno ustavili že v tretjem četrtletju in da so izdatki nadaljevali z nespremenjeno dinamiko naraščanja do konca leta. Glavni generatorji nadaljnje rasti so bili avtomatični stabilizatorji (tekoči transferji posameznikom). Vendar je bilo naraščanje izdatkov opazno večje od proti-cikličnega delovanja avtomatičnih stabilizatorjev zaradi velikega povečanja plač v javnem sektorju. Že samo do konca 2008 so 17 Vel ja dodat i , da ver jetno ni b i l dosežen ni t i c i l j ukini tve davka na plači lno l isto in krčenja dohodnine (namreč povečanje konkurenčnost i ) , saj so se zaradi vel ike konjunkture in manjš ih davkov v 2008 stroški dela v Sloveni j i d i ferencialno povečal i (g lede na EU) za pr ib l ižno 1.8% BDP, torej pr ib l ižno to l iko, kot se je zmanjšala davčna obremenitev (g le j redni del septembrskih Gospodarskih Gibanj ) . F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U 14 namreč plače države porasle za 1% BDP na letni ravni (glej sliko 4). Po prvem četrtletju so od skupnega trendnega povečanja (po 2008q1) javnofinančnih izdatkov za 4.5% (v enotah BDP 2008), transferji posameznikom in plače skupaj prinesli 3.8 odstotne točke! Že v zadnjem četrtletju 2008 je bil deficit javnofinančnega sektorja (desezoniran in preračunan na letno raven) -4%BDP, V prvem polletju 2009 je porasel na 5%-6%BDP izključno zaradi velike spremembe dinamike avtomatičnih stabilizatorjev (stagnacije individualnih transferjev in močnega padca davkov) ter porasta plač javnega sektorja (glej sliki 4 in 5). Do visokega deficita javnofinančnega sektorja v prvem polletju 2009 je zaradi močnega padca javnofinančnih prihodkov očitno prišlo navkljub nominalnemu(!) zmanjševanju trošenja države (glej sliko 5). Z dodatnimi fiskalnimi vzpodbudami v 2009 se je dejanski javnofinančni saldo do konca drugega četrtletja 2009 le malo spremenil, čeprav so bile sprejeti ukrepi fiskalno manj ugodni od možnih. Subvencije za skrajšani delovni čas in subvencioniranje začasne nezaposlenosti na dinamiko poslabšanja fiskalnega stanja do sredine leta sploh še niso vidno vplivale, kot kaže slika 6, kjer so prikazane državne subvencije ostalim sektorjem (razen prebivalstvu). Slika 6. Subvencije ob izbruhu krize Vir : Bi l ten, Mnistrstvo za F inance, lastni izračuni Opomba: V odstotkih BDP 2008. desezonirane vrednost i 15 F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U Slika 7. Povečanje nezaposlenosti Vir : Eurostat ; lastni izračuni Opomba: ILO def in ic i ja nezaposlenost i ; spremembe glede na 2008/8. Če sodimo po poslabšanju brezposelnosti do konca tretjega četrtletja letošnjega leta, je lajšanje likvidnostnega pritiska na brezposelnost s subvencioniranjem skrajšanega delovnega časa in začasne nezaposlenosti pripomogle k relativno (glede na evro območje) majhnemu poslabšanju brezposelnosti v Sloveniji. Glej sliko 7, kjer je prikazano povečanje brezposelnosti ob izbruhu krize glede na avgust 2008, ko je bila brezposelnost v Sloveniji najnižja. Odlaganje plačevanje socialnih prispevkov bi bilo bolj učinkovit način amortiziranja kratkoročnih učinkov (predvsem nelikvidnosti) krize na nezaposlenost18, saj je moralni hazard uporabnikov za zlorabljanje subvencioniranja skrajšanega delovnega časa in\ ali subvencioniranja začasne nezaposlenosti večji (subvencije so namreč brezplačne!). Subvencijska pomoč je poleg tega slabše ciljana, saj stimulira k sodelovanju (zaradi brezplačnih subvencij!) tudi tista podjetja, ki jim državna pomoč malo pomeni, zaradi česar je potencial razpoložljive pomoči za podjetja (ki pomoč resnično potrebujejo) manjši. Seveda pa je za fiskalno politiko najpomembnejši argument proti brezplačnemu subvencioniranju (in v korist odlaganja davkov), neprimerno slabši učinek subvencij na vzdržnost dolgoročnega fiskalnega stanja (na verodostojnost zaveze politike vzdržnemu fiskalnemu stanju). Medtem ko so avtomatični stabilizatorji takoj in močno poslabšali javnofinančno stanje, pa do tretjega četrtletja 2009 dejansko realizirano poslabšanje javnofinančnega stanja, ki izvira 18 Glej , napr imer, Dreze(1993) a l i Bole(2008) in Bole(2009). F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U 16 iz diskrecijskih kriznih posegov ekonomske politike, očitno še ni bilo veliko19. Seveda pa je potencialno možno poslabšanje fiskalnega stanja zaradi proti-kriznih ukrepov neprimerno večje, še zlasti, če bi prišlo do večje vnovčitve jamstev, ki so sestavni del proti-kriznih ukrepov za odpravljanje kreditnega zastoja, ali pa, splošneje, v primeru večjega poslabšanja solventnosti bank, če bi se okrevanje realnega gospodarstva zelo zavleklo. Medtem ko je za nosilce politike nadaljevanje šibkega eksternega povpraševanja in zato izostanek okrevanja eksogeno, pa lahko ekonomska politika z neustrezno implementacijo vzpodbud z jamstvi neposredno poslabša fiskalno stanje. Nevarna so še zlasti jamstva bankam za kreditiranje podjetij, kjer bi zaradi neustrezne implementacije, še zlasti če bi nosilci ekonomske politike želeli na silo povečati obseg kreditov, lahko prišlo do večjega obsega vnočitev jamstev. Ad hoc (brez dražbe) zniževanje oportunitetne cene (deleža tveganja, ki ga nosi banka), ali preveliko povečevanje ponujene kvote jamstev bi namreč vzpodbudilo banke k vnovčitvi jamstev (in realizaciji kapitalskih dobičkov) pri kreditih z dovolj velikimi slabitvami20. Ponudba jamstev pri sedanji dinamiki gospodarske aktivnosti ne sme opazno preseči 50 milijonov mesečno (kar omogoča rast kreditov podjetij do 1% mesečno). V nasprotnem primeru bi se znižala oportunitetna »cena« in omogočilo prikrito dokapitaliziranje bank (v korist drugih lastnikov in na račun države) in, kar je dolgoročno ključno, hitro in opazno poslabšala fiskalno stanje21. Tudi timing omenjenega nasilnega pospeševanja finančnega napajanja gospodarstva bi bil napačen. Takšna kreditna pospešitev je bila potrebna na prehodu v 2009 (ko ukrep sploh še ni bil sprejet) in bo potrebna ob ponovnem zagonu gospodarske aktivnosti pri okrevanja. Takrat bo namreč potrebno večino financiranja obnoviti po toku verige dodane vrednosti navzdol. Potrebno bo torej precej bolj obsežno financiranje proizvodnje podjetij (pri danem obsegu prodaj) kot pred krizo22. Vendar za sedaj zanesljivih znakov za začetek okrevanja še ni! Ob takšnih in podobnih tveganih potezah fiskalne politike je potrebno opozoriti, da je za vzdržno fiskalno politiko bistveno bolj pomembno izogibanje tveganjem kot iskanje maksimalnih rešitev pri tveganih predpostavkah!23 19 Tudi v drugih državah se diskreci jski izdatki za nevtral iz i ranej kr ize počasi povečujejo. Močno kasni predvsem real izaci ja kapita lskih intervenci j države, saj v razv i t ih državah do ju l i ja 2009 ni dosegla ni t i 50%; v skupini držav G20 je že real iz i rano 41% najavl jenih kapita lskih in jekci j , pr i odkupu s labih ter jatev in posojanju države pa je real iz i rano samo 18.9% predvidenih intervenci j . Glej Hor ton in drugi (2009). 20 Že konec 2008 so mejne ter jatve z bonitetno k lasi f ikaci jo C imele pr ib l ižno 43% pokr i t je s s labi tvami. V sredi 2009 je ustrezna vrednost zagotovo že precej v iš ja. Glej Poroči lo o f inančni stabi lnost i , Banka Sloveni je. Dodat i je tudi potrebno (g le j Bole(2009a), da je tekoča rast kreditov v Sloveni j i opazno v iš ja kot v evro območju 21 Glej Bole(2009a). 22 Glej Bole(2009a). 23 Glej Henr iksson(2007). 17 F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U Usmeritve za vzdržno fiskalno politiko. Na kratek rok, torej v tekočem ali naslednjem letu, mora fiskalna politika ciljati normalizacijo finančnega napajanja gospodarstva in krizne posledice na nezaposlenost. Dokler dinamika okrevanja ne bo dovolj trdna, je potrebno javnofinančne spremembe, ki jih povzročajo avtomatični stabilizatorji financirati, strukturno pa prilagajati preostale postavke državne blagajne. Na pripadajoči del javnofinančnih izdatkov je tudi smiselno uporabiti nominalno pravilo. Avtomatični stabilizatorji (tako na strani trošenja kot prihodkov) namreč ne delujejo, v kolikor se ne financirajo24. Strukturno prilagajanje avtomatičnih stabilizatorjev (tako med prihodki kot izdatki države) je zato v času akutne faze krize potrebno in smiselno le v kritičnih primerih, ko je financiranje države v tujini, zaradi kreditnega zastoja na trgu državnega dolga, nemogoče. Spreminjanje davčnega sistema na kratek rok ni smiselno, še zlasti ne, dokler ne bodo implementirane institucionalne osnove, ki bodo omogočile bolj učinkovito upravljanje z javnofinančno blagajno. Fiskalne poteze, ki so sledile krčenju davka na plačilno listo in zniževanju efektivne obdavčitve z dohodnino, dokumentirajo, da je potrebno zaradi nagnjenosti politikov (tudi slovenskih) k primanjkljaju, najprej(!) ustrezno zmanjšati strukturno trošenje in šele nato zmanjšati davčno obremenitev25. Za bolj učinkovito obvladovanje trošenja države je potreben prehod na programsko specificiran proračun, ki bi, med drugim, omogočil implementacijo vreče prilagodljivih izdatkov, torej znatno večji manevrski prostor ministra za finance pri (kratkoročnem) uravnavanju trošenja države26. Implementacija programsko specificiranega proračuna pa ne bi omogočila le bolj obvladljivega obsega temveč tudi (vsaj v načelu) bolj učinkovit strukturni obseg trošenja države27. Potrebno je sistemsko nevtralizirati nagnjenost nosilcev fiskalne politike k primanjkljaju, torej njihovo časovno nedoslednost pri upravljanju javnofinančne blagajne. To je potrebno tako zaradi učinkovitega odpravljanja dolgoročnih fiskalnih posledic sedanje krize, kot tudi, splošneje, vodenja dosledno anticiklične fiskalne politike, ki je po vstopu v evro nujna, če se želimo izogniti ponovitvam tako velikega (»boom-bust«) nihaja, kot ga je gospodarstvo doživelo od začetka 2007 do konca 2008. 28 Vprašanje je, seveda, kako nevtralizirati nagnjenost nosilcev fiskalne politike k primanjkljaju in torej povečati verodostojnost zavez fiskalne politike. Smiselna institucionalna ukrepa sta postavitev (od vlade) povsem (torej tudi finančno) neodvisnega fiskalnega sveta in sprejetje 24 Glej , napr imer, Corden(2009). 25 Glej komentar pr iprav za krčenje davka na plači lno l isto v Bole(2006). 26 Glej Bole(2006a) 27 »K c i l jem usmerjen proračun«, k i je v implementaci j i , obsega koncept programsko speci f ic i ranega proračuna 28 Glej Bole(2008) in Bole(2006a). F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U 18 zaveze o trajektoriji izboljševanja javnofinančnega stanja v ključnih časovnih presekih, vse do obrata v dinamiki javnega dolga. Določiti je torej potrebno, na primer, ciljan strukturni deficit ob koncu mandata vlade, ciljano dolžino obdobja do obrata v rasti javnega dolga, ipd.29. Fiskalni svet je formalno sicer ustanovljen, vendar je brez ključnih značilnosti za učinkovito nevtraliziranje časovne nedoslednosti politikov, kar bi moral biti osnovni namen ustanovitve takšne institucije (način izbora članov in mandata, (ne)odvisnost od vlade in, predvsem, proceduralne posledice njegovih sklepov). Fiskalni svet namreč ne sme biti strokovni in še manj še en (»folklorni«) svetovalni organ ministrstva za finance ali vlade. Zaporedje ključnih korakov fiskalne politike mora biti naslednje: a) na prvem koraku (v akutni fazi krize) uperiti ukrepanje v ključne ovire normalizacije finančnega napajanja gospodarstva in v ščitenje zaposlenosti; b) na drugem koraku (do začetka okrevanja) vzpostaviti institucionalni mehanizem vzdrževanja fiskalne verodostojnosti in določiti trajektorijo vzpostavljanja dolgoročno vzdržnega fiskalnega stanja; c) na tretjem koraku (do normalizacije rasti) pa mora fiskalna politika z institucionalnimi spremembami usposobiti upravljanje z javnofinančno blagajno za implementacijo vračanja fiskalnega stanja (javnega dolga) po napovedani trajektoriji k dolgoročno vzdržnemu fiskalnemu stanju. 29 Glej , napr imer, Švedsko po f iskalni kr iz i na začetku devedeset ih let (Henr iksson(2007)) . Zaveza v lade (v proračunskem memorandumu) o def ic i tu ob koncu mandata je poteza takšne narave. 19 F I S K A L N A P O L I T I K A P O N O V N O N A R A Z P O TJ U Omenjena literatura Bole, V., 2006, „Lahkotnost razprav o krčenju trošenja države”, Gospodarska Gibanja, 377, 6-19. Bole, V., 2006a, “Fiskalna politika po vključitvi v evro območje – novi cilji in fiskalna vzdržnost”, Bančni vestnik, 55, 91-98. Bole, V., 2008, “Čas je za celovito anticiklično fiskalno politiko”, Gospodarska Gibanja, 408, 6-15. Bole,V., 2009, “Kje dopolniti ekonomsko politiko za težje čase”, Gospodarska Gibanja, 411, 6-13. Bole, V., 2009a, “Odpravljanje kreditnega krča – kako naprej?”, Gospodarska Gibanja, 416, 6-18. Bole, V. and D. Mramor (2005), “Soft Landing in the ERMII; Lessons from Slovenia”, published in (ed. J. Prašnikar).”Competitiveness, Social Responsibility and Economic Growth”, Nova Science Publishers, Inc, 45-63. Bole,V. In R. Volčjak, 2006, „Predlogi sprememb davčnega sistema: kratka ocena možnh posledic”, Gospodarska Gibanja, 384, 31-48. Cerra, V. and S.C. Saxena, 2007, “Growth dynamics: the myth of economic recovery”, BIS, WP226. Corden, W.M., 2009, “The theory of the fiscal stimulus: How will a debt-financed stimulus affect the future?”, Policy insight, 34, CEPR, 1-6. Dreze, H., 1993, “Can Varying Social Insurance Contributions Improve Labour Market Efficiency?”, in (ed. A. Atkinson) Alternatives to capitalism, the economics of partnership, St. Martin’s Press in association with the International Economic Association. Hamilton, J.D., 1989, “A new approach to the economic analysis of nonstationary times series and the business cycle”, Econometrica, 57, 357-384. Henriksson, J., 2007, “Ten lessons about budget consolidation”, Bruegel Essay and Lecture Series. Horton, M., M. Kumar and P. Mauro, 2009, “The state of public finances: A cross country fiscal monitor”, IMF staff position note. Reinhart, C.M. and K.S. Rogoff, 2008, “Banking Crisis: An equal opportunity menace”, NBER, WP14587. Reinhart, C.M. and K.S. Rogoff, 2009, “The aftermath of financial crisis”, NBER, WP14656. Spilimbergo A., S. Symansky and M. Schindler, 2009, “Fiscal multipliers”, IMF staff position note, IMF. Wyplosz,C., 2005, “Fiscal policy: Institutions versus rules”, National Institute Economic Review, 191, 70-84.