Uprava, letnik I, 2/2003 16 Evropski upravni prostor – realnost ali mit UDK: 329 : (490.10): 341 EU Polonca Kova~ Fakulteta za upravo polona.kovac @fu.uni-lj.si IZVLE^EK Evropski upravni prostor je skupek standardov, ki so se konec devetdesetih let 20. stoletja zaradi potreb {iritve Evropske unije razvili kot neformalni acquis communautai- re na podro~ju javne uprave. Predmet Evropskega upravnega prostora so reforme glede kakovosti v upravi, e-uprave, sistema javnih uslužbencev, javnih financ, lokalne uprave, paradržavnih organizacij idr. Slovenija je na teh podro~jih na~ela zanesljivosti, predvid- ljivosti, odprtosti, odgovornosti, u~inkovitosti in uspe{nosti upo{tevala že z vidika izpolnitve politi~nega merila za polnopravno ~lanstvo v EU. ^e presojamo udejanjanje evropeizacije javnih uprav posameznih držav, pa ugotavljamo, da na~ela Evropskega upravnega prostora v veliki meri niso zaživela v praksi. Druga~e velja za upravljanje kakovosti v upravi, kjer do konvergence ukrepov in u~inkov prihaja predvsem z uporabo modela Skupnega ocenjevalnega okvira za organizacije v javnem sektorju (CAF). Klju~ne besede: evropski upravni prostor, kakovost v javnem sektorju, javni usluž- benci, informatizacija javne uprave, evropski upravni prostor in slovenska uprava 1. Opredelitev evropskega upravnega prostora 1.1 Nastanek in bistveni elementi Evropskega upravnega prostora Evropski upravni prostor (angl. European Administrative Space, v nadaljevanju: EUP) je virtualne narave; je metafora, ki ima prakti~ne posledice za države ~lanice EU in države kandidatke. Bistvo EUP je nabor temeljnih na~el in minimalnih standardov, ki glede na neobstoj pravnega reda Evropskih skupnosti (acquis communautaire, v nadaljevan- ju: acquis) na podro~ju javne uprave dolo~ajo delo upravnih organizacij {irom po Evropi s temeljnim ciljem u~inkovitega izvajanja acquisa 1 . EUP izhaja iz predpostavke, 1 U~inkovito izvajanje acquisa je pogoj za dejansko funkcioniranje Evropske unije, zato je nujno merilo za presojo kandidatur potencialnih novih ~lanic in hkrati od{kodninska osnova za države ~lanice. Podro~je javne uprave ni predmet primarne zakonodaje, je pa nekaj z upravo povezanih institutov urejenih v sekundarni zakonodaji. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 17 da se v dana{njem ~asu delovanje javnih uprav posameznih držav zbližuje do te mere, da govorimo o skupnih vrednotah in posledi~no o skupnih izhodi{~ih za upravne strukture, postopke in upravljavske pristope. Ideja je privla~na, saj predstavlja nadgradnjo klasi~nega pojmovanja o zaprtosti javnih uprav posameznih držav, ki so ena od druge neodvisne, ker pa~ izhajajo iz specifi~nih zgodovinskih okoli{~in in državnega pravnega reda 2 . Hkrati je veljalo, da predstavlja javna uprava instrument vladajo~e koalicije, ki je zopet individualno pogojena na ravni posameznih držav. Kljub premikom sodobnega pojmovanja in delovanja uprave se postavlja vpra{anje, ali je ideologija politi~ne, ekonomske in vsesplo{ne evropske enotnosti možna tudi v tem segmentu. Vsekakor je treba priznati, da prizadevanja v to smer obstajajo, kažejo se predvsem v obliki sodne prakse Sodi{~a Evropskih skupnosti (angl. European Court of Justice, v nadaljevan- ju: SES), stalnih sre~anj in izmenjave mnenj ter izku{enj upravnih praktikov in naci- onalnih politikov, sodelovanja v mednarodnih organizacijah 3 , skupnih modelov 4 idr. Na~ela in zahteve EUP je zaradi potreb {iritvenega procesa Evropskih skupno- sti uveljavila skupina strokovnjakov v okviru programa SIGMA kot skupne iniciative OECD in programa Phare 5 ter jih objavila v ve~ publikacijah, med katerimi sta klju~ni v letih 1998 in 1999 izdani »Preparing Public Administrations for the European Administrative Space« in »European Principles for Public Administration«. Druga publikacija sku{a dodati prakti~nim vidikom združevanja na~inov upravljanja, opisanim v prvem delu, teoreti~no podstat skupnih na~el evropskega upravnega prava. 2 V evropskem prostoru je glede pravnega reda klju~na razlika med anglosaksonskim in konti- nentalnim sistemom, ki je kljub zbliževanju posameznih elementov sistemov {e vedno aktualna (morda {e bolj kot na papirju v mentaliteti uradnikov, politikov in uporabnikov javnih storitev). 3 Poleg evropskih zvez velja poudariti vlogo delovnih skupin, ki delujejo pod krovom OECD – PUMA (Public Management), v katerih je status opazovalke februarja 2003 pridobila tudi Slovenija (Working Party on Human Resources Management, Working Party on Regulatory Management and Reform, Senior Officials from Centers of Government, Working Group on Strengthening Government-Citizen Connections). 4 Zlasti gre za modele kakovosti oz. odli~nosti v javnem sektorju, kot sta model odli~nosti EFQM in Skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju – CAF (Common Assessment Framework), ve~ v nadaljevanju. 5 SIGMA (angl. Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries) je bila leta 1992 oblikovana za podporo modernizacije upravljanja v srednje in vzhodno-evropskih trancizicijskih državah (med njimi Slovenija). Svoje delo glede na zaklju~ene pro- cese vklju~evanja teh držav v EU zaklju~uje, zadnja pogodba se bo iztekla 31. 12. 2003. Sodelovanje med strokovnjaki SIGMA in Slovenijo je bilo zlasti od leta 1999 dokaj konstruktivno, predvsem na podro~jih sistema javnih uslužbencev (vklju~no z usposabljanjem), notranje revizije, odpravljanja administrativnih ovir in ustanavljanja paradržavnih javnih agencij. Sodelovanje je potekalo v obliki svetovanja, {tudij, primerjalno-pravnih pregledov in letnih t. i. strokovnih pregledov (angl. peer reviews), ki so bili med drugim podlaga za letno poro~ilo Evropske komisije o napredku Slovenije. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 18 Ta na~ela naj bi predstavljala t. i. neformalni acquis, ki prvenstveno izhaja iz jurisdikcije SES 6 . Elementi EUP so za državne pravne rede in javne uprave posameznih držav neob- vezni kot taki, vendar so na ravni držav vkorporirani tako ali druga~e, saj gre za na~ela ob~ega prava in nauke skupnega zgodovinskega, politi~nega in upravnega razvoja. Dodatno je treba poudariti, da so javne uprave po vsem svetu, skupaj z izvoljenimi politiki, upo{tevaje sodobne reforme zadnjih dvajsetih let, poleg kogentnega prava dolžne za legitimnost in s tem lastno kontinuiteto upo{tevati tudi zahteve in pri~akovanja odjemalcev javnih storitev (angl. stakeholders). Kljub navedenemu pri EUP neposredno ne prihaja do vpra{anja posega v koncept državne suverenosti 7 . EUP sugerira prvenstveno naslednje cilje in sektorske politike (SIGMA, 1998, str. 112-116): 1. glede politi~nih institucij: 1.1. svobodne volitve, 1.2. na~elo delitve oblasti in medsebojnega nadzora, 1.3. vsaj minimalna lokalna samouprava in avtonomija, 1.4. varstvo politi~nih in državljanskih pravic, varstvo manj{in; 2. glede javne uprave 8 : 2.1. neodvisnost javne uprave od politike, 2.2. jasnej{a ureditev izvajanja javnih služb, 2.3. sodoben sistem javnih uslužbencev, ki naj bo urejen v krovnem zakonu in naj temelji na kariernem sistemu, 2.4. specializirano, ciljno usposabljanje ({e posebej glede evropskih zadev) in u~enje prek prakti~nega dela in izku{enj (angl. learning by doing, learning from experience), 2.5. primerljivost pla~ v zasebnem in javnem sektorju, 2.6. strukturirano zaposlovanje in prerazporejanje prek interne mobilnosti; 3. glede reforme javne uprave: 3.1. jasen na~rt reforme (lahko poseben organ kot skrbnik za implementacijo na~rta); 4. glede centralne (državne) uprave: 4.1. medministrska koordinacija 9 . 6 Weiler (2003, str. 347 in nasl.) poudarja, da tudi SES ne odlo~a popolnoma apoliti~no (kar bi bilo nenazadnje neživljenjsko), zato je mo~ iz judikature povle~i ve~ podlag za EUP, kot bi jih bilo sicer. Ta na~ela so po SIGMA (1998), Ivanc (2003), Bugari~ (2003, str. 28) sorazmernost, zaupanje v pra- vo, pravna dolo~nost, antidiskriminacija, zasli{anje v upravnih postopkih, za~asno pravno varstvo, nepogodbena odgovornost javne uprave itd. 7 Državna suverenost sama po sebi že dolgo ni ve~ nedotakljiva, saj vanjo posegajo temeljni akti ES in EU, vzporedno tudi ustave držav. To velja tudi za zadnjo revizijo slovenske ustave v letu 2003 (3.a ~len). Ve~ v Ivanc (2003). Weiler v zvezi s tem govori o t. i. »poddržavnosti« (2003, str. 134 in nasl., posebej o komitologiji kot instrumentu poddržavnosti str. 374 in nasl.). 8 EUP (niti acquis) ne vsebuje zahtev glede organizacije državnih uprav, tako je zlasti odlo~itev o {tevilu in nalogah resorjev stvar držav samih. Podro~je javne uprave (kot primer) je ume{~eno v nekaterih državah v Ministrstvo za notranje zadeve, v nekaterih v Ministrstvo za finance, pone- kod imajo samostojno Ministrstvo za upravo. 9 Posebej primerjalna {tudija poudarja potrebo po ve~ji koordinaciji znotraj državne uprave ravno za Slovenijo (1998, str. 116). Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 19 Leta 1999 opredeljena evropska na~ela za javno upravo (SIGMA, 1999, str. 8 in nasl.) izhajajo iz na~el ob~ega upravnega prava in so združena v {tiri skupine: 1. zanesljivost in predvidljivost (pravna varnost), ki temeljita na zakonitosti in nepristranskosti, 2. odprtost in transparentnost, 3. odgovornost in 4. u~inkovitost (gospodarnost pri uporabi javnih virov) in uspe{nost (doseganje ciljev javnih politik, primarno dolo~enih v zakonodaji) 10 . Podrobneje na~elo zanesljivosti in predvidljivosti dolo~ajo podna~ela vladavine prava oz. pravne države (s poudarkom na nevtralnosti, antidiskrimanciji, hierarhiji pravnih aktov, nadzoru uprave s strani neodvisnih sodi{~), pristojnosti in odgovor- nosti, odlo~anja po diskreciji, sorazmernosti, postopkovne pravi~nosti, pravo~asnega re{evanja zadev, nepristranskosti in profesionalizma. Odprtost in transparentnost sta pogoj za zunanji nadzor in spo{tovanje drugih na~el, zlasti vladavine prava, enakosti pred zakonom in odgovornosti. Edini dovolje- ni izjemi sta nacionalna varnost in varstvo osebnih podatkov. V upravnih postopkih se to na~elo izraža v predpisani obrazložitvi odlo~itve, kar onemogo~a malomarno in koruptivno re{evanje in je podlaga za pritožbeno odlo~anje. Odgovornost je opredeljena ob predpogoju ustreznih pristojnosti oz. pooblastil kot zaveza drugemu upravnemu, zakonodajnemu ali sodnemu organu obrazložiti in upravi~iti svoje ravnanje in odlo~itve. Odgovornost je bistvena za zagotavljanje u~inkovitosti, uspe{nosti, zanesljivosti in predvidljivosti javne uprave. V upravi je predpisana že s formalnimi upravnimi in drugimi postopki. U~inkovitost in uspe{nost je relativno nova kategorija, ki je postala dimenzija uprave primarno na temelju fiskalnih omejitev državnih prora~unov. U~inkovitost se sicer ne nana{a le na javne finance, temve~ na vse uporabljene vire, uslužbence, IT, nepremi~nine in opremo itd. 11 Uspe{nost stremi k evalvaciji javnih politik, saj pomeni doseganje ciljev in re{evanje javnih problemov, opredeljenih kot takih v zakonih. Tako imenovana na~ela 5E (vsa se v angle{~ini za~enjajo s ~rko »e«), to so u~inkovitost, uspe{nost, ekonomi~nost, eti~nost in varovanje okolja (angl. environ- ment), so ob vladavini prava vrhovna merila za presojo javnih uprav ter dejavnosti in odlo~itev javnih uslužbencev. Potencialni konflikt med u~inkovitostjo ter vladavino prava in zakonitostjo na drugi strani se naj razre{i prek lo~itve usmerjevalnih in izva- jalskih funkcij uprave, tako da uprava dolo~a javne politike in vr{i nadzor, medtem ko samo izvajanje prenese na pogodbene izvajalce (angl. contracting-out). 10 V angle{~ini: reliability and predictability (legal certainty), openness and transparency, accountability, efficiency and effectiveness. 11 Sodobna teorija upravljanja {teje od nedavnega kot enega klju~nih virov poleg na{tetih »znanje« in govori o samostojni veji upravljanja znanja. Ta kategorija je med drugim izrecno zajeta v modelu CAF. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 20 1.2 Alternativni in kriti~ni pogledi na EUP Pri opredelitvi EUP moramo takoj na za~etku opozoriti, da se vzporedno z nav- du{enjem nad dejanskostjo in nadaljnjimi možnostmi evropeizacije javnih uprav pojavlja velika mera skepticizma v gornje ideje, tako na strani akademikov kot prak- tikov. (Na temo EUP je bilo organiziranih nekaj specialnih konferenc, npr. septem- bra 2002 v Potsdamu, ki že z opredelitvijo nosilnih tematik posveta nakazujejo dolo~eno problemati~nost enotnega pojmovanja EUP, npr. »The European Adminis- trative Space: convergence or divergence?«.) Odprtih je nekaj osnovnih vpra{anj: 1. Kaj je javni sektor in kaj je javna uprava? Glede na delegacijo nekaterih nalog iz ožje državne uprave v {ir{i javni sektor ali celo izven njega, decen- tralizacijo v razmerju med državno upravo in lokalno samoupravo, pojav jav- no-zasebnega partnerstva (angl. Public-Private-Partnership) ipd. se postavlja nepremostljiv problem že pri definiciji osnovnih pojmov 12 , ~eprav sku{ajo to dilemo strokovnjaki premostiti z izrecno zavezanostjo na~el EUP in judi- kature SES ne samo na organe državne uprave, temve~ tudi razne paradr- žavne organizacije. 2. Kje so meje EUP - ali gre za vezanost na države ~lanice EU, so vklju~ene države pristopnice oz. kandidatke, gre za ~lanice Sveta Evrope ali se EUP nana{a na meje geografske Evrope ali kaj petega? Ve~ina avtorjev glede na podstat EUP, to je u~inkovito izvr{evanje acquisa, in pristojnost SES kot oblikovalca sodne prakse evropskih na~el upravnega prava, to je na ozemlju držav ~lanic EU, zagovarja ožje tolma~enje - EUP se razteza nad teritorijem ~lanic EU, njenih pristopnic ter kandidatk 13 . 3. Ali se EUP veže na javno upravo ali na upravno pravo ali na oboje 14 ? 4. Ali lahko govorimo o že uveljavljenem EUP, torej o realnosti evropeizacije javnih uprav? 12 Strategija nadaljnjega razvoja slovenskega javnega sektorja 2003-2005 opredeljuje javni sektor v skladu z definicijo Zakona o javnih uslužbencih in Zakona o sistemu pla~ v javnem sektorju (oba Uradni list RS, {t. 56/02) kot celoto državnih organov in uprav samoupravnih lokalnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov, javnih zavodov in javnih gospodarskih zavodov ter drugih oseb javne- ga prava, ~e so posredni uporabniki državnega prora~una ali prora~una lokalne skupnosti; dodana so {e javna podjetja kot izvajalci javnih služb na podro~ju gospodarske infrastrukture. 13 Tako kot z izrazom Evropa v~asih mislimo le EU, se v pogovornem, žal pa tudi v strokovnem jeziku nejasno uporablja pojem Amerika, ko so mi{ljene le Združene države Amerike. Tem nedo- slednostim bi se morali ~im bolj izogibati, saj vna{ajo zmedo v osnovne pojme. V okviru obrav- navanega je to {e posebej pomembno, ~e gre za pravna u~inkovanja, ko nejasnost subjekta ali objekta lahko zaradi pravil o pristojnosti in stvarni legitimaciji povzro~i ni~nost odlo~anja ali izgu- bo prekluzivnih pravic. 14 Ve~ o teoreti~nih in prakti~nih vidikih evropskega upravnega prava ter o EUP z zornega kota upravno-pravne znanosti Ivanc (2003), tudi Bugari~ (2003, str. 25-26). Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 21 Dejstvo je, da “evropska javna uprava” kot enotni pojem in praksa ne obstaja. Javne uprave posameznih evropskih držav (~lanic EU ali ne) delujejo v lastnih prav- nih in politi~nih okvirih, ki razli~no definirajo obseg javnega sektorja in javne uprave, naloge uprave, upravne organe, upravne postopke in druge poslovne procese v upravi, sistem javnih uslužbencev in njegove elemente, sistem javnih financ idr. Nenazadnje ne moremo govoriti o “evropskem uporabniku javnih storitev, saj glede na razli~ne izvajalce-ponudnike ni enotnega povpra{evalca (kar pa zaradi pojava globalizacije ni izklju~eno v naslednjih desetletjih). Kot pravi Ivanc (2003): »Sploh pa je vpra{ljivo, ali je zbliževanje javnih uprav v Evropi toliko pogojeno z razvojem evropskega upravnega prava, kolikor to predpostavljajo {tevilni upravni in upravno- pravni teoretiki.«; enak skepticizem izraža Engel (2003) 15 . Med pravnimi in dejan- skimi (lahko bi rekli celo moralnimi) posledicami evropske integracije velja na tem mestu izpostaviti, da se ~lanice zavestno odrekajo delu svoje državne suverenosti. Nadalje je zelo zanimivo vpra{anje razmerij med vejami oblasti, saj je glede na struktu- ro in funkcionalna razmerja med institucijami EU zaslediti ~edalje ve~jo mo~ izvr{ilne veje oblasti na ra~un slabenja vloge parlamenta (ve~ v Weiler, 2002, npr. str. 97, 111 in nasl.). Bugari~ (2003, str. 25) s tem v zvezi pojasnjuje ozna~bo upra- ve kot ~etrtega nevidnega stebra EU (ob bok trem stebrom iz Evropske pogodbe). Odpirajo se nove dimenzije na~ela delitve oblasti, upo{tevaje, da se sodobne regu- latorne in druge upravne reforme med drugim osredoto~ajo na oženje klasi~ne državne uprave s prenosom njenih nalog na subjekte (kvazi)javnega in zasebnega sektorja. Po mnenju Flynna, Strehla (1996, str. 269) in Falconerja (1997) je kljub razli~nim vzrokom za reforme skupni imenovalec evropskih (Švedska, Velika Britani- ja, Nem~ija, Nizozemska, Francija, Avstrija in Švica) upravnih reform v zadnjih dveh desetletjih v spremenjeni paradigmi uprave z nalogami managementa rezultatov. Ob tem naj opozorimo na nekaj dodatnih sodobnih pojavov v upravi, ki vna{ajo v pojmovanje in razumevanje EUP dolo~ene dvome. Tako je npr. zna~ilnost moder- nega sistema javnih uslužbencev, da ne dolo~a le delovnopravnih vidikov razmerij med državo/lokalno skupnostjo in zaposlenimi, temve~ vklju~uje ~edalje ve~ ele- mentov menedžmenta, zlasti za uradnike na najvi{jih položajih, ~emur se standardi EUP bolj kot ne izogibajo. Nadalje je treba pod drobnogled vzeti pojem javnega upravljanja kot klju~nega elementa družbenega razvoja, pri ~emer so ({e) nerazre{ena razmerja do neuprav- nih družbenih podsistemov. Doktrina dobrega upravljanja (angl. good governance), ki jo je razvila OECD, pravi, da je javno upravljanje skupaj z gospodarskim razvojem in socialno kohezijo pogoj za trajen družbeni napredek. Doktrino nadalje razgrajuje dokument Evropske komisije »White Paper on Governance«, ki dolo~a naslednja 15 Engel se tako izrazi pravzaprav med vrsticami, ko ob navajanju skupnih zna~ilnosti strategij upravljanja kakovosti v državah kandidatkah elegantno doda: »This is not to say that the author supports the suggestion of the emergence of a European Administrative Space.« Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 22 temeljna na~ela dobrega upravljanja: odprtost, sodelovanje, odgovornost, u~inko- vitost in koherentnost. Upo{tevaje skupna izhodi{~a evropskega razvoja nekateri avtorji poudarjajo, da EUP ni edina alternativa teh sti~i{~. Med drugim je bila oblikovana ideja o Evropski upravni skupnosti (angl. European Administrative Community, ve~ Ivanc (2003) in Bugari~ (2003)), ki naj bi posamezne u~inke poenotenja v državah ~lanicah EU razvi- jala kot nadgradnjo nacionalnih tradicionalnih upravnih sistemov in na~inov uprav- nega delovanja. Ob tem se pojavlja {e vpra{anje relacije med EUP in novim javnim menedž- mentom (angl. New Public Management). Novi javni menedžment se je kot nova paradigma javnega upravljanja, ki v javni sektor prena{a s ciljem ve~je u~inkovitosti in demokrati~nosti nekatere principe in metode zasebnega sektorja, pojavil od kon- ca osemdesetih let prej{njega stoletja, sprva v anglosaksonskem prostoru, nato po vsem svetu. Ob klasi~nih vrednotah uprave sugerira nadgradnjo z na~eli usmerje- nosti k strankam, u~inkovitosti, decentralizacije, privatizacije itd. Koncepti novega javnega menedžmenta se z na~eli in standardi EUP prekrivajo, morda je le pri sled- njem opaziti manj usmerjenosti v golo u~inkovitost, racionalizacijo in javno- finan~ne reforme. S politi~nega vidika pa je neizpodbitno, da je EUP instrument Evropske unije, medtem ko je novi javni menedžment idejna zasnova, nevezana na konkretno državo ali meddržavno zvezo. 2. Poglavitna podro~ja evropskega upravnega prostora 2.1 Kakovost v javnem sektorju Temeljno vpra{anje pri spodbujanju in razvoju kakovosti v javni upravi je stopnjevanje njene legitimnosti. Le uprava, ki upo{teva zahteve in pri~akovanja njenih uporabnikov, seveda v primer konflikta javnega in individualnih interesov podrejeno prvemu, je v ~asu in prostoru demokrati~na in legitimna 16 . Definicija kakovosti pa je ravno ujemanje potreb uporabnikov storitev in njihove ponudbe oz. na~ina izvajanja. Upravljanje kakovosti in razvoj odli~nosti v upravi sledita temeljnim evropskim na~elom odgovornosti in u~inkovitosti ter uspe{nosti. Za razvoj TQM (angl. Total Quality Management, celovito obvladovanje kakovosti) je zna~ilno, da direktnega vpliva evropske integracije ni, medtem ko je izjemno mo~an v posredni obliki. Nekatere države (npr. Estonija) se pri oblikovan- ju nacionalnih strategij zaradi aktualnosti globalnih ukrepov, a pomanjkanja 16 Legitimna uprava naj bi bila kljub ve~ji odprtosti in s tem manj možnostim sledenja parcialnim interesom tudi v interesu politikov, katerih verjetnost ponovne izvolitve je po ekonomski teoriji pogojena s stopnjo zaupanja v oblast (Ferfila, 2002). Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 23 acquisa, sklicujejo celo neposredno na EUP. Engel (2003) na ve~ mestih ugotavlja, da je {el vpliv EUP in dobrih praks v ~lanicah EU tako dale~, da je za kandidatke postala primerljivost z EU dodatno merilo, posebej glede zahteve, da mora uprava nuditi podporo gospodarskemu in socialnemu razvoju in konkurenci. Temu razlogu pripisuje velik razmah uporabe evropskih standardov kakovosti (ISO, EFQM, CAF) v državah kandidatkah oz. pristopnicah. H globalizaciji kakovosti v upravi v evropskem merilu je veliko doprineslo Evropsko omrežje za javno upravo (angl. European Public Administration Network, EPAN), ki ga na treh osnovnih ravneh sestavljajo ministri za javno upravo v ~lanicah EU, generalni direktorji in slednji~ vi{ji uradniki v {tirih delovnih skupinah, to so Innovative Public Services Group (IPSG), Human Resource Management Group, E-government Group in Better Regulation Group. Skupina IPSG se ukvarja s kakovostjo v upravi kot vseobsežnem elementu odnosa med upravo in uporabniki njenih storitev. V zadnjih petih letih delovanja se je skupina posve~ala predvsem razvoju Skupnega ocenjevalnega okvira za organizacije v javnem sektorju (CAF), organizaciji konferenc o kakovosti v evropskih javnih upravah in instrumentom za primerjanje (angl. benchmarking). Model CAF je bil oblikovan v letih 1998-2000 na osnovi modela odli~nosti EFQM, vendar je njegova bistvena dodana vrednost upo{tevanje specifik organiza- cij v javnem sektorju, med katerimi so izpostavljene vpliv politike na delo, procesni na~in dela, usmerjenost k uporabnikom in nefinan~ni rezultati uspe{nosti delovanja. Model je oblikovan v obliki vpra{alnika, ki ni pretirano zahteven, njegov osnovni namen je analizirati uspe{nost in u~inkovitost organizacije po vseh elementih delo- vanja, da bi identificirali to~ke, ki jih je treba prednostno izbolj{ati. CAF je v borih dveh letih uporabilo okoli 400 organizacij, med njimi dobra tretjina organov javne uprave, zato je bila oktobra 2002 predstavljena izbolj{ana razli~ica vpra{alnika. Danes je v bazi podatkov Evropskega in{tituta za javno upravo približno 200 organi- zacij javne uprave, od tega 11 slovenskih. Ta baza mora v nadaljevanju postati osnova za primerjanje in izmenjavo dobrih praks med uporabniki. Da bi ta cilj pospe{ili, se je Italija v sklopu trenutnega predsedstva odlo~ila novembra 2003 organizirati celo specialno konferenco o CAF na evropski ravni, ki je prvenstveno namenjena razpravi, kako na~rtovati ukrepe po opravljeni oceni, da bi upravne organizacije dosegle pri svojem delovanju optimalen u~inek za uporabnike, odjemalce, partnerje in družbo nasploh. IPSG je v letu 2000 s ciljem promocije kakovosti v upravi in izmenjave idej ter izku{enj organizirala 1. konferenco o kakovosti v evropskih javnih upravah (1 st Quality Conference - 1QC), ki ji je oktobra 2002 sledila 2. konferenca v Kopenhagnu Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 24 (2QC) 17 , medtem ko se že zaklju~ujejo priprave na 3. konferenco (3QC), ki bo sep- tembra 2004 v Rotterdamu. Konference so oblikovane kot nabor aktualnih tem, pri ~emer se podro~ja EUP medsebojno tesno prepletajo (kakovost, upravljanje kadrov- skih virov, e-uprava, regulatorne reforme itd.). Konference imajo izjemen odmev v evropskih upravah glede poenotenja idej in ukrepov, ki se jih posamezne uprave lotevajo, kar je nenazadnje njihov izvorni namen. 2.2 Upravljanje kadrovskih virov v sistemu javnih uslužbencev Sistem javnih uslužbencev v EU z vidika pravne ureditve ni popolnoma decen- tralizirano podro~je, temve~ poleg posebnih dolo~b o zaposlenih v institucijah EU (angl. staff regulations) pozna nekaj kogentnih pravil, izhajajo~ih iz ve~ direktiv in uredb, ki se ukvarjajo z vpra{anji enakih možnosti oz. antidiskriminacije pri zaposlo- vanju (zlasti na temelju nacionalnosti), napredovanja, nagrajevanja, prostega preto- ka delavcev 18 , socialne varnosti, nostrifikacije spri~eval, varnosti in zdravja pri delu, delovnega ~asa in star{evskega dopusta, pogodb o zaposlitvi idr., podrobneje Bosaert in Demmke (2003, str. 81). Da za zaposlene v upravi obstaja poseben uslužbenski sistem, ki se ga v pre- cej{nji meri dotika EUP, izhaja iz specifi~nega dualnega položaja države, ki nastopa na eni strani kot zakonodajalec, na drugi kot delodajalec in prek državnega pro- ra~una financer pla~ javnih uslužbencev. Posebej se priporo~a, da so status, pravice in obveznosti javnih uslužbencev urejeni s posebnim zakonom 19 in poudarek na na~elih strokovnosti, politi~ne nevtralnosti, nepristranskosti in etike uradnikov. Med posameznimi elementi upravljanja kadrov se ve~jo pozornost posve~a usposabljanju, napredovanju, nagrajevanju, razporejanju, upokojevanju in socialni varnosti. 17 Naj informativno podamo podatek o udeležbi na tovrstnih konferencah: z vse Evrope se je lizbonske konference udeležilo prek 1000, kopenhagenske pa kar 1400 udeležencev. Te {tevilke potrjujejo stali{~a nekaterih, da je klju~na sila razvoja EUP pritisk uradnikov samih, ki želijo dose~i skupno razumevanje istih pojmov in slediti najbolj{im praksam (t. i. »peer pressure«). Kljub množi~nosti se organizatorji sre~ujejo s problemom, da so vsi udeleženci bolj ali manj javni uslužbenci in da na nek na~in prepri~ani prepri~ujejo prepri~ane, medtem ko manjkajo (reprezen- tativni) predstavniki uporabnikov javnih storitev. 18 Izjema od pravila prostega pretoka delovne sile velja za delovna mesta v javnem sektorju, kjer je lahko razpisni pogoj državljanstvo ene od ~lanic EU, kadar gre za izvr{evanje pooblastil javnega prava in varovanje splo{nih interesov države ali lokalne skupnosti (Zadeva 149/79 Komisija vs. Belgija). 19 Slovenski Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, {t. 56/02) je temu priporo~ilu sledil, pri ~emer vpra{anje pla~ v javnem sektorju obravnava lo~eno v posebnem zakonu. Pri tem je treba poudariti, da je po vsebinski plati konceptualno in konkretno evropskim standardom v veliki meri sledil že »stari« Zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list SRS, {t. 15/90 in novele). Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 25 Svetuje se uvedba (modificiranega) kariernega sistema (s ciljem kontinuitete, stabilnosti, pravne varnosti), primerljivost pla~ v javnem in zasebnem sektorju, intenzivirano usposabljanje na podro~ju evropskih zadev 20 , premestitve iz naslova racionalne uporabe virov ipd. Zanimiva je navedba klju~nih dolžnosti javnih uslužbencev, kjer SIGMA poudar- ja zavezo javnih uslužbencev, da ves svoj delovni ~as posvetijo službi (možno je le kombiniranje s pou~evanjem ali pisanjem), lojalnost državi in instituciji, spo{tovanje hierarhije, stalno usposabljanje. Med pravicami zaposlenih izpostavlja enakost, svo- bodo izražanja mnenja, pravi~ne pla~e, odpust le zaradi disciplinskih razlogov, nes- posobnosti ali strukturnih sprememb idr. 2.3 Informatizacija javne uprave Ukrepi v sklopu e-uprave (angl. e-government) se nana{ajo predvsem na notranje poslovanje uprave, kjer stremijo k optimizaciji in standardizaciji postopkov, in na odnos med upravo in uporabniki, kjer naj bi pove~ali dostopnost in prilagodlji- vost uprave tako fizi~nim kot pravnim osebam. Na evropski ravni je v ta namen klju~en dokument Akcijski na~rt e-Evropa, ki definira za uporabnike najbolj pomem- bne upravne storitve (npr. dav~ni postopki, registracije podjetij itd.), v sklopu katerih naj bi države postopoma razvile informativne, interaktivne in komunikacijske na~ine poslovanja s strankami. Ko govorimo o evropeizaciji in globalizaciji, je podro~je informatizacije s tehno- lo{kega vidika pravzaprav prvo, ki nam pride na misel. Z vidika izvedljivosti bi morala biti informatizacija uprave vodilna dejavnost razvoja, seveda kot sredstvo in ne kot cilj. Poglavitni razlog za obratno prakso je v tem, da informatika kot taka ne more nadome{~ati vsebine, lahko jo samo oblikuje v sodobni formi. Zato ne morejo informatiki voditi reforme e-uprave, temve~ morajo biti prioritete razvoja, t. j. infor- matizacija posameznih upravnih storitev, dolo~ene predhodno po merilih komplek- snosti, pogostnosti, vpliva na trg ipd. 20 Vlada RS je leta 2000 sprejela posebno strategijo usposabljanja na podro~ju evropskih zadev za posamezne ciljne skupine, v okviru katere ima poseben pomen program intenzivnega uspo- sabljanja za zaposlitev v institucijah EU (angl. Fast Stream). Strategija je bila v pretežni meri reali- zirana z vidika množi~ne udeležbe, tako je bilo leta 2000 (od septembra) vklju~enih 600 javnih uslužbencev, v letu 2001 kar 1717, v letu 2002 1325 in v letu 2003 (do septembra) 640 (od tega je bilo udeležencev programa Fast Stream v treh generacijah 38). Tak{no udeležbo je omogo~ila delna centralizacija finan~nih sredstev v ta namen; gre za sprva le 4,5 milijonov tolarjev v letu 2000, nato pa v okviru samostojne prora~unske postavke leta 2001 že 64 milijonov tolarjev, v letih 2002, 2003 in 2004 pa za rang cca 110 milijonov tolarjev. Izvajanje strategije se bo izteklo leta 2005. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 26 2.4 Javne finance Na podro~ju javnih financ se ve~ina standardov EUP usmerja v izhodno usmer- jenost in s tem prora~unsko financiranje, usmerjeno v rezultate (angl. result bud- geting), kar mora biti vkorporirano v na~rtovanje, izvajanje in evalvacijo prora~una. Posebna pozornost je namenjena interni in eksterni reviziji. Dodatno se EUP ukvarja s finan~no koordinacijo oz. usmerjanjem pogodbeno vezanih izvajalcev javnih stori- tev. Javne finance so na splo{no v reformah posameznih držav vse preve~krat lo~ene od upravnih reform, kar ne vodi k optimalnemu u~inkovanju enih in drugih, zato je treba to prakso prese~i. Poudarek pri na~rtovanih reformah mora biti na skladnosti javno-finan~nih ukrepov s strate{kimi cilji uprave in merjenjem uspe{nosti (angl. performance measurement) ter kon~no vrednotenjem uspe{nosti zastavljenih javnih politik. SIGMA (1998, str. 162-163) države kandidatke posebej napotuje glede ~rpanja strukturnih skladov. 2.5 Lokalna uprava Temi, ki jih za lokalno upravo EUP izpostavlja kot specifi~ni (~eprav so sicer lokalne skupnosti del javne uprave nasploh), sta predvsem participacija ob~anov (soodlo~anje pri zadevah lokalnega pomena) in decentralizacija državnih nalog na ob~ine in druge lokalne skupnosti. Pri decentralizaciji je treba opozoriti, da je mi{ljena tako funkcionalno kot fiskalno, ve~ Lavtar v Brezov{ek (2003, str. 203- 217). Notranje naj razvoj v lokalni upravi stremi k profesionalizaciji njenih uslužben- cev (SIGMA, 1998, str. 173). 2.6 Paradržavne organizacije in razvoj pogodbenih razmerij v javnem sektorju Delegacija pristojnosti državne uprave paradržavnim organizacijam je poleg decentralizacije funkcionalno-organizacijski izraz demokrati~nih standardov EUP. Priporo~a se krovni zakon za ureditev skupnih na~el delovanja 21 . S tem naj bi bil omogo~en prenos izvajalskih (ne pa toliko regulatornih in sploh ne nadzornih) nalog uprave na druge subjekte, kar bi vodilo v manj{o, cenej{o in bolj gibko državno upravo s poudarkom na servisni in ne represivni funkciji. Demokrati~nost se izkazuje 21 Slovenski Zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, {t. 52/02) uresni~uje ta princip, pri ~emer (skladno s 15. ~lenom zakona o državni upravi) v 4. ~lenu dolo~a, da se javna agencija lahko ustanovi s posebnim zakonom, ~e je s tem omogo~eno u~inkovitej{e in smotrnej{e opravljanje nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti ~e se lahko opravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oz. pla~ili uporabnikov; ali (alternativno, ne kumulativno!) ~e glede na naravo oz. vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalen neposredni politi~ni nadzor nad opravljanjem nalog. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 27 s prilagajanjem uporabnikom javnih storitev in ve~jo avtonomijo delovanja v neodvi- snosti od trenutne politi~ne opcije. 2.7 Drugo Poleg navedenih podro~ij se EUP v izdaji publikacije SIGMA ukvarja tudi z dru- gimi temami, npr. z bojem proti korupciji in varstvom potro{nikov (1998, str. 117) ter nekaterimi sektorskimi politikami (1998, str. 113-114, npr. promet, telekomuni- kacije, okolje, carina). 3. Evropski upravni prostor in slovenska uprava Kot re~eno, je EUP nastal na temelju kandidatur srednje in vzhodno evropskih držav za polnopravno ~lanstvo v ES oz. EU. Evropski svet je v Kopenhagnu (1993), Madridu (1995), Luxemburgu (1997) in Helsinkih (1999) kot enega od treh kriterijev za pristop k EU, ki jih je morala uresni~iti država kandidatka za polnopravno ~lanstvo, postavil merilo sposobnosti prevzema obveznosti ~lanstva oz. usposob- ljenosti za izvr{evanje acquisa 22 . Gre za politi~ni kriterij, ki pravi, da morajo imeti države »stabilne institucije, ki zagotavljajo demokracijo, vladavino prava, ~lovekove pravice ter spo{tovanje in varstvo manj{in«, pri ~emer bo integracija novih držav v EU zahtevala »prilagoditev njihovih upravnih struktur«. Glede na navedeno ne moremo re~i, da je EU od kandidatk zahtevala konkretne ukrepe »prilagajanja« oz. modernizacije uprav, vendar je s posameznimi instrumenti, kot je npr. letno redno poro~ilo o napredku, sugerirala, kaj je bolj in kaj manj v{e~no 23 . Drug instrument EU nadzora so bili letni SIGMA pregledi (zadnji maja 2003), v okviru katerih se je pre- verjalo predvsem naslednje: operacionalizacija na~ela zakonitosti v sistemskih zakonih, dolo~be v delovnopravni zakonodaji glede odgovornosti javnih uslužbencev in dolžnosti njihovega nepristranskega delovanja, vnaprej{nja dolo~enost meril za odlo~anje v upravnih postopkih in sodni nadzor nad upravo, upravljanje in nadzor javnih skladov (Cardona, 2001). EU se torej ne ukvarja z obliko državne uprave, se pa zelo ukvarja z rezultati njenega delovanja, kot pravi Nizzo v Bugari~ (2003, str. 27) 22 Pri tem so bili poudarki na posameznih zasedanjih sveta razli~ni, povzeto po Cardona (2001), tako v Kopenhagnu stabilnost institucij, ki naj zagotavlja demokracijo, vladavino prava in varstvo ~lovekovih pravic; v Madridu prilagojenost upravnih in pravosodnih struktur za prenos acquisa in njegovo implementacijo; v Luxemburgu ve~ja mo~ institucij; v Helsinkih delovanje na podlagi skupnih vrednot in ciljev, kot jih dolo~ajo ustanovne pogodbe EU. 23 Predstavniki Evropske komisije so v Sloveniji glede javne uprave povpra{evali pravzaprav le po treh stvareh: 1 - kdaj bo sprejet na kariernem sistemu temelje~ zakon o javnih uslužbencih, 2 - kdaj bo sprejet zakon o javnih agencijah, ki naj bi omogo~il privatizacijo, 3 - kako se izvaja nacio- nalna strategija usposabljanja na podro~ju evropskih zadev. Glede na to je bilo prvo pozitivno poro~ilo za javno upravo izdano {ele leta 2002 po sprejemu reformnih zakonov. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 28 oz. je eksplicitno dolo~eno v SIGMA (1998, str. 121) 24 . Poleg reforme slovenske uprave kot politi~nega merila je bila javna uprava inkorporirana v posamezna poga- jalska poglavja predvsem z vidika upravnih institucij, ki naj bi bila nosilna za u~inkovito delo na dolo~enem upravnem podro~ju 25 . Reforma slovenske javne uprave je vsekakor temeljila na evropskih zahtevah in spodbudah, vendar bi sloven- ska uprava svoje delovanje reformirala tudi sicer 26 . ^e si ogledamo reformo (razvoj, modernizacijo) slovenske javne uprave pobli- že, lahko opredelimo ve~ njenih podfaz. Sprva je reforma slovenske uprave pomeni- la strokovno podporo vzpostavitvi samostojne države, tako da sta bili klju~ni nalogi nadaljevanje teko~ih upravnih storitev in konstituiranje nekaterih novih, prej zveznih služb (npr. carina). Nadalje je pomemben mejnik politi~na odlo~itev za za~etek pro- cesa vklju~evanja RS v ES, ki je bil na strate{ki ravni dokumentiran s posebnim akcijskim na~rtom, katerega del je bil implementacijski na~rt za reformo slovenske javne uprave 1997-1999. V naslednjih letih se je razvoj uprave vr{il (brez pisne strategije) predvsem na podro~jih funkcionalne in organizacijske redefinicije uprave, sistema javnih uslužbencev in pla~ v javnem sektorju, odprave adminis- trativnih ovir, kakovosti v upravi, e-uprave, ciljnega usposabljanja idr. V to obdobje sodi sprejem vrste temeljnih zakonov s sodobnimi re{itvami, ki so upo{tevala standarde EUP in bila ve~inoma predmet pogajalskih izhodi{~, to so Zakon o državni upravi (Uradni list RS, {t. 83/03 – uradno pre~i{~eno besedilo), Zakon o javnih agencijah (Uradni list RS, {t. 52/02), Zakon o in{pekcijskem nad- zoru (Uradni list RS, {t. 56/02), Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, {t. 56/02) in Zakon o sistemu pla~ v javnem sektorju (Uradni list RS, {t. 56/02). Poleg tega so bili sprejeti ali novelirani {e zakon o lokalni samoupravi, zakon o splo{nem upravnem postopku, zakon o elektronskem poslovanju in elektron- skem podpisu, zakon o javnih skladih, zakon o upravnih taksah idr. ter sprejetih 24 »For one thing, the Union imposes on its Members obligations expressed in terms of results to be achieved (obligation de resultat).« 25 Med konkretnimi primeri je lahko izpostavimo podro~je varne hrane (angl. food safety), kjer je Evropska komisija zaradi ob~utljivosti podro~ja in prepletenosti nalog med ve~ koordinatorji v bistvu terjala formalizacijo sodelovanja med njimi, ~eprav gre za tipi~no vpra{anje notranjega pravnega reda Republike Slovenije. Rezultat notranjih in zunanjih usklajevanj je bila tako junija 2003 izdana Uredba o koordinaciji delovanja ministrstev in njihovih organov v sestavi, s pristojno- stmi na podro~ju varnosti hrane oziroma živil, pri vklju~evanju v proces analize tveganja (Uradni list RS, {t. 56/03), ki opredeljuje naloge in odgovornost Ministrstva za zdravje, Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Ministrstva za okolje, prostor in energijo oz. na ravni organov v sestavi Zdravstvenega in{pektorata RS, Urada RS za kemikalije, Uprave RS za varstvo pred sevanji, Veterinarske uprave RS, In{pektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribi{tvo, In{pektorata RS za kontrolo kakovosti kmetijskih pridelkov in živil, In{pektorata RS za okolje, pros- tor in energijo in Uprave RS za varstvo rastlin in semenarstvo. 26 Pri oblikovanju strate{kih smernic in konkretnih ukrepov reforme slovenske uprave so bile ve~krat vklju~ene mednarodne izku{nje, a v omejenem obsegu. Tako npr. izku{nja pri pripravi zakona o javnih agencijah, ko naj bi uporabili primerjalno pravno analizo agencij v državah OECD za dolo~itev sistema regulatornih agencij pri nas, a je bil na koncu sprejet edini možni zaklju~ek, da enostavnega prenosa v sistemskih vpra{anjih ni. Velja na~elo "razumeti in upo{tevati, ne prepiso- vati" (nem. kapieren, nicht kopieren). Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 29 vrsta neregulatornih ukrepov 27 . Izpostaviti velja {e Zakon o dostopu do informacij javnega zna~aja (Uradni list RS, {t. 24/03)), ki operacionalizira na~elo odprtosti. Poleg zakonodajnih ukrepov je treba v lu~i nanizanih na~el in standardov EUP poudariti aktivnosti v sklopu programa odprave administrativnih ovir, ki se je za~el izvajati pomladi 2001 in je dosegel nekaj spodbudnih uspehov (npr. odprava ugoto- vitvene odlo~be za izpolnjevanje pogojev kot pogoj za registracijo gospodarskih subjektov, prenos bremena pridobivanja podatkov iz uradnih evidenc s strank na orga- ne javne uprave); enako velja za e-upravo (npr. portal upravnih enot s katalogom življenjskih situacij). Veliko truda je bilo vloženega pri spodbujanju in upravljanju kakovosti v slovenski upravi, tako prek standardizacije minimalnih dobrih praks pos- lovanja s strankami 28 , kot prek standardov zagotavljanja kakovosti (slovenskim upravnim organom je bilo podeljenih okoli 30 ISO certifikatov) in uporabe modelov (predvsem CAF je uporabilo okoli 30 organov, do konca leta 2003 naj bi jih {e pribli- žno 10; na~rtuje se (pilotno) kandidaturo za Priznanje RS za poslovno odli~nost). Zadnja podfaza reforme slovenske uprave se formalno za~enja z julija 2003 sprejeto vladno Strategijo nadaljnjega razvoja slovenskega javnega sektorja 2003- 2005. Ta s predpisi EU ni neposredno povezana, a upo{teva skupna na~ela EUP in posamezne evropske standarde, kot je CAF. Nadalje strategija v poglavjih o optimi- zaciji, standardizaciji in informatizaciji poslovnih procesov ter upravljanju kadrov- skih virov upo{teva priporo~ila SIGMA (1998) za Slovenijo, kjer so bile kot pomanjkljivosti izpostavljene: 1. slaba medministrska koordinacija, 2. reaktivna kadrovska politika in 3. skrb za sposobnost implementacije novo sprejete zakonodaje. Koordinacija naj bi bila izbolj{ana z reorganizacijo vladnega sektorja (ministrstev, organov v sestavi, vladnih služb, upravnih enot) in oblikovanjem tipologije horizontal- nim upravnih procesov. Kadrovsko politiko ureja Zakon o javnih uslužbencih, ki vna{a proaktivne elemente upravljanja kadrovskih virov. Implementacijske dejavnosti delimo v tri skupine: sprejem podzakonskih predpisov, usposabljanje za izvajanje novih zakonov in upravni nadzor. 27 V razvojnem procesu je medsebojno povezanih ve~ dimenzij spreminjanja uprave – funkcio- nalna, organizacijska, upravljavska (glede kadrov, financ, IT idr.), procesna. Slovenska uprava je bila reformirana predvsem glede organizacijskih struktur in na~inov upravljanja virov, medtem ko procesni vidik ni bil v ospredju. To ni presenetljivo, ~e si predo~imo dejstvo, da uprava deluje kot monopolna dejavnost s ciljem varovanja javnega interesa, zato je v izogib zlorabi oblasti zanjo zna~ilna velika stopnja regulacije. Posledi~no je tudi reforma uprave - vsaj v delu, ki dolo~a njene naloge in strukturo - nujno predvsem normativnega zna~aja. Kljub temu kritiki reforme slovenske uprave med drugim navajajo (pre)veliko naravnanost reforme na regulativo. Ti je treba pritrditi, da zgolj sprejemanje novih predpisov ni garancija za napredek, zato bo treba ve~jo pozornost v prihodnje nameniti implementaciji nove zakonodaje in na~el EUP z razli~nimi tipi ukrepov. 28 Uredba o na~inu poslovanja organov javne uprave s strankami (Uradni list RS, {t. 22/01, 81/03). Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 30 Trendi razvoja slovenske javne uprave so postali v slabem desetletju vsebin- sko in metodolo{ko povsem skladni s trenutnimi prizadevanji držav ~lanic EU. To dokazuje zadnje sre~anje ministrov in generalnih direktorjev za javno upravo v drža- vah ~lanicah EU, junija 2003 na Rodosu, katerega zaklju~na resolucija poudarja pomen {irjenja idej kakovosti, stalnega ocenjevanja in izbolj{evanja ter izmenjave najbolj{ih praks upravnega dela (na temelju modela CAF oz. sorodnih orodij), stal- nega usposabljanja in izpopolnjevanja, posodobitve premestitev javnih uslužbencev izven državnih meja, projektov v sklopu informatizacije uprave, zlasti portalov za uporabnike, izbolj{anja regulative in spodbujanja socialnega partnerstva. 4. Prihodnost evropskega upravnega prostora ^e si sku{amo predo~iti prihodnost EUP, se moramo najprej vpra{ati, od kod na{o pot za~enjamo, torej - do katere stopnje je EUP zaživel v praksi evropskih uprav. Pri tem se je treba zavedati, kot opozarja Demmke v Bugari~ (2003, str. 29), da se sicer skupna na~ela dostikrat zelo razli~no uporabljajo v razli~nih nacionalnih kontekstih, saj pravna na~ela zaradi svoje splo{nosti dopu{~ajo znotraj opredelitve posameznega pojma ve~ mogo~ih interpretacij. Pollitt (2001) ugotavlja, da povsod po svetu obstajajo klju~ne razlike med na~rti in izvedbeno ravnjo, hkrati se pri izvaja- jo~ih se reformah dolo~ena podro~ja ne vklju~i v splo{no politiko, npr. prora~unske reforme, sistem javnih uslužbencev, upravne postopke. Omenjena avtorja zato za novi javni menedžment in EUP predlagata uporabo koncepta razli~nih konvergenc oz. združevanj: 1 - diskurzivna konvergenca pomeni, da vse ve~ ljudi govori o istih konceptih, 2 - konvergenca pri odlo~itvah pomeni, da država/lokalne skupnosti dejansko sprejemajo isto/podobno obliko in tehniko odlo~itev, 3 – prakti~na konver- genca, ki pomeni, da javni sektor dejansko za~ne delovati na podoben na~in, in kon~no najteže dosegljiva 4 – konvergenca rezultatov, o kateri lahko govorimo, ~e imajo reforme enake/podobne rezultate oz. u~inke. ^e uporabimo navedene range konvergenc za pregled realizacije elementov EUP po posameznih vsebinskih podro~jih, ugotovimo, da je prva stopnja diskurziv- ne konvergence dosežena povsod, saj se na razli~nih sre~anjih in konferencah raz- pravlja o skorajda vsem. Oblastne odlo~itve so v posameznih državah že bistveno razli~ne, najbolj glede decentralizacije in prora~una kot klasi~nih nacionalnih domen, torej na podro~jih javnih financ, lokalne samouprave in privatizacije oz. kontraktuali- zacije. Za posamezne institute oz. projekte, ~e že ne za celotni podro~ji, lahko ugo- tovimo prakti~no konvergenco pri upravljanju kadrovskih virov in e-upravi. Nedvom- no pa lahko o konvergenci rezultatov govorimo kve~jemu pri upravljanju kakovosti v (evropski) upravi. Slednje izhaja ne le iz uporabe istih modelov (ki so jih nenazadnje že oblikovali predstavniki posameznih uprav, kar stopnjo njihove uporabljivosti in Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 31 legitimnosti enormno pove~a), temve~ predvsem iz zavedanja, da je uporaba teh modelov le orodje za na~rtovanje in izvajanje istih ukrepov. Prakti~no konvergenco pri kakovosti lahko utemeljimo z rezultati primerjanj in pretokom dobrih praks, npr. vzpostavitev urada vse na enem mestu (angl. one-stop-shop). Da bi opredelili konver- genco rezultatov pri kakovosti, lahko v tem trenutku uporabimo le {esti ~ut, saj ustreznih metodologij ugotavljanja u~inkov reform ni na voljo. Vsekakor bi morali ugotavljati zakonitost dela, uspe{nost in u~inkovitost ter odprtost oz. konkretneje npr. trajanje postopkov, dostopnost uprave (lokacijsko in ~asovno, elektronsko pos- lovanje), strokovnost, prijaznost in ustrežljivost uslužbencev ipd. Kljub odprtim vpra{anjem ve~ina avtorjev izraža up v nadaljnji razvoj EUP, vsaj kot ene izmed oblik evropeizacije javnih uprav. V tem okviru lahko evropeizacijo razumemo tudi kot odpravo nekaterih posameznih administrativnih ovir, ki onemo- go~ajo ve~jo konkuren~nost in posledi~no ve~jo kakovost upravnih storitev 29 . Kot poudarja Brezov{ek (2003. str. 82-83), kljub vsemu zaradi evropeizacije ne glede na spremembe v kvaliteti in kvantiteti državne oblasti ne bo pri{lo do odprave države in uprave. Ko razmi{ljamo o prihodnosti, se moramo zavedati, da zaradi kontingen~nosti družbenih procesov, t. j. odvisnosti njihovega poteka in posledic od družbenih, eko- nomskih in politi~nih okoli{~in, v katerih se odvijajo, njihovega natan~nega razvoja ni mogo~e predvideti (Brezov{ek, 2003, str. 76). EUP vsekakor je tak družbeni proces, zato bo intenziteta njegovega razvoja in predvsem udejanja v praksi posle- dica politi~ne volje vladajo~ih koalicij, ekonomskih možnosti posameznih držav in EU kot celote ter nenazadnje zahtev uporabnikov javne uprave. Za spodbudo razvo- ja EUP bodo nedvomno aktualne zlasti tiste silnice, ki so botrovale njegovemu nas- tanku, to so skupni pravni red, skupna valuta, enotni gospodarski prostor s temelj- nimi svobo{~inami prostega pretoka blaga, storitev, delovne sile in kapitala, inter- akcije na osebni ravni, skupni modeli kakovosti idr. Zaradi razli~ne mo~i teh silnic, bodo posamezna podro~ja EUP napredovala razli~no hitro. Uporabljali se bodo raz- li~ni tipi ukrepov, med katerimi je pri~akovati predvsem deregulacijo in neregulator- ne dejavnosti. Zaradi takega pristopa bodo {e bolj kot sicer v ospredju optimizacija upravnih procesov, menedžment kakovosti, sodobne metode upravljanja javnih uslužbencev in operacionalizacija na~ela odprtosti uprave napram državljanom oz. zainteresirani javnosti. Z vidika legitimne vloge oblastnikov in upravi~enosti porabe prora~unskih sredstev velja posebej poudariti pomen transparentnosti delovanja uprave. Javnost delovanja prek sprotnega informiranja je pogoj tako za pridobitev podpore pri vlad- nih odlo~itvah, kot za splo{no in individualno odgovornost javnih uslužbencev. 29 Zadnja pripravljajo~a se novela slovenskega Zakona o splo{nem upravnem postopku (Uradni list RS, {t. 80/99, 70/00, 52/02) naj bi med drugim uvedla odpravo krajevne pristojnosti za nekatere skraj{ane upravne postopke, kjer to omogo~a tehnolo{ka oprema (centralni registri podatkov). Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 32 Odprta uprava v tem pogledu obsega ve~ korakov – od informiranja javnosti, do njenega sodelovanja in kon~no soodlo~anja pri sprejemanju in izvajanju javnih politik. Pravi test EUP kot realnosti ali mita bo tako preizkus idej, ukrepov in njihovih u~inkov v splo{ni javnosti. Ko bodo predstavniki uporabnikov javnih storitev in civil- ne družbe za~utili, da jim EUP prina{a konkretne koristi (ali bremena), bo v hipu zavr{alo, vrstile se bodo razprave, argumenti za in proti, kar bo samo potrdilo pravo usmerjenost uprave k ljudem kot nasprotje klasi~nega larpurlatisti~nega delovanja uprave same zase. In odziv javnosti bo kon~no merilo demokrati~nosti Evrope 30 , na kar se EUP vseskozi sklicuje. 5. Sklepne misli ^e povzamemo, pomeni Evropski upravni prostor skupek temeljnih na~el in minimalnih standardov upravnega dela, ki stremijo k u~inkovitemu izvajanju acquisa, a so v veliki meri za konkretno uporabo bodisi preve~ abstraktni bodisi neaplikatibilni za individualne državne rede. Zato so dimenzije EUP v ve~ segmentih le mrtve ~rke na papirju. Najbolj obetajo~e je podro~je upravljanja kakovosti, ki se z geografsko in medsektorsko globalizacijo ~edalje bolj uveljavlja v EU in {ir{e kot enotna javna politika 31 . O dejanskem pomenu EUP pa ne bodo odlo~ali akademiki, politiki, javni uslužbenci in zunanji svetovalci, temve~ prej ali slej zainteresirana javnost. EUP ne sme biti cilj evropske integracije, temve~ mehanizem njenega optimalnega u~inkovanja na uporabnike storitev evropskih javnih uprav. Literatura in viri • Bossaert, Danielle, Demmke, Christoph: Civil Services in the Accession States – New Trends and the Impact of the Integration Process, European Institute of Public Administration, Maastricht. • Brezov{ek, Marjan, Ha~ek, Miro (ur.) (2003): Globalizacija in državna uprava, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana. • Bugari~, Bojan (2003): Evropeizacija državne uprave: vpliv evropskega prava na državno upravo držav ~lanic, zbornik, X. Dnevi javne uprave, Fakulteta za upravo, str. 23-35. • Caddy, Joanne, Vintar, Mirko (ur.) (2002): Building Better Quality Administration for the Public: Case Studies from Central and Eastern Europe, NISPAcee, Bratislava. 30 Tako tudi Weiler meri demokrati~nost EU, ki naj bi se dokazala kot dejanska entiteta {ele s premikom javnosti od ravnodu{nosti k soodlo~anju (2003, str. 32). 31 Strokovnjaki po svetu tudi v tem niso enotnega mnenja, tako npr. v vabilu potsdamske uni- verze na konferenco o EUP organizatorji nasprotno ugotovitvam tega prispevka izrecno poudar- jajo tezo, da so strategije izbolj{evanja kakovosti v upravi po državah zelo razli~ne, saj naj bi zadovoljstvo uporabnikov in njihovi standardi temeljili na politi~ni in upravni tradiciji posameznih držav. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 33 • Cardona, Francisco (2001): Assessing Horizontal Administrative Systems in CEE Countries Candidate to the EU, Seminar on Strengthening the Administrative Capacity for the Implementation of Acquis«, 18. – 19. 9. 2001, Vilna. • Engel, Christian (2003): Quality Management Tools in CEE Candidate Countries - Current Practice, Needs and Expectations, European Institute of Public Administration, Maastricht. • European Principles for Public Administration (1999), Sigma Papers No. 27, OECD, Pariz. • Falconer, Peter K. (1997): Javna uprava in novi javni management: izku{nje iz Velike Britanije, zbornik, IV. Dnevi slovenske uprave, VUŠ, Ljubljana, str. 52-67. • Ferfila, Bogomil (ur.), Kova~, Polonca, Žurga, Gordana, Klinar, Igor, Plaznik, Aneta (2002): Ekonomski vidiki javne uprave, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana. • Flynn, Norman, Strehl, Franz (ur.) (1996): Public Sector Management in Europe, Prentice Hall. • http://efqm.org, dobljeno 7. 10. 2003. • http://www.eipa.nl/CAF, dobljeno 7. 10. 2003. • http://www.mnz.si/Urad za organizacijo in razvoj uprave, dobljeno 7. 10. 2003. • Ivanc, Blaž (2003): Teoreti~ni in prakti~ni vidiki evropskega upravnega prava, IX. Dnevi javnega prava, zbornik, In{titut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana. • Ker{evan, Erik (1998): Primerjalni pregled sistemov javnih uslužbencev in posameznih institutov, ki urejajo njihov položaj, Javna uprava, let. 34, {t. 4, str. 655-676. • Kova~, Polona (2003): Quality Management Tools in Slovenian Public Administration: From ISO to CAF and Forward, 1st International Quality Conference in Public Administration, Conference Proceedings, Bratislava. • Pirnat, Rajko (1999): Neodvisne upravne institucije, Javna uprava, let. 35, {t. 3. • Pollitt, Christopher (2001): 20 Years of Public Management Reform - What Have We Learned and What Have We Forgotten? v Conference 20 Years of Public Management Reform - Which Ways Forward?, Maastricht 6.-7.12.2001. • Preparing Public Administrations for the European Administrative Space (1998), Sigma Papers No. 23, OECD, Pariz. • Skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju (CAF) – Kako s samoocenjevanjem izbolj{ati organizacijo (2003), Ministrstvo za notranje zadeve - Urad za organizacijo in razvoj uprave, Ljubljana. • Strategija nadaljnjega razvoja slovenskega javnega sektorja 2003 - 2005 (2003), Vlada Republike Slovenije, Ljubljana. • The European Administrative Space: Governance in Diversity (2002), invitation, EGPA Annual Conference, University of Potsdam. • Weiler, Joseph H. H. (2002): Ustava Evrope: “Ali nova obla~ila imajo cesarja” in druge razprave o evropski integraciji, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana. Mag. Polonca Kova~ je diplomirala na Pravni fakulteti, nato leta 1999 magistrirala na Fakulteti za družbene vede. Sprva se je zaposlila na Upravni enoti Kranj, leta 1996 pa na Ministrstvu za notranje zadeve, kjer se je ukvarjala z reformo slovenske javne uprave, strukturo državne uprave in razvojem kakovosti v upravi. Od leta 2002 je zaposlena na Fakulteti za upravo kot asistentka na podro~ju upravnih postopkov. Je avtorica vrste ~lankov. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 34 SUMMARY European Administrative Space – the Reality or the Myth The European Administrative Space (EAS) is the informal acquis communautaire in the field of public administration, which has been developed by SIGMA experts in late nineties due to the enlargement of European Union. It sets minimal standards for candidate countries on the issue of the reform of political institutions and public administration (especially central administration). Furthermore so-called European principles of administrative law have been developed on the basis of the decisions of the European Court of Justice: reliability and predictability (legal certainty), openness and transparency, accountability, efficiency and effectiveness. These standards and principles, coming into the force via common political, economic and societal development in Europe, are not obligatory directly but represent a political criterion for candidate countries. Despite the common basis of the EAS there are some critical views of the phenomenon, arising from open questions such as: what is the definition of public sector and public administration, where are the boundaries of the EAS, is the underlying entity public administration as set of organizational, procedural and managerial elements or administrative law, to what extent can we talk about “European” public administration, what is the relation (if any) among the EAS, the Good Governance theory and New Public Management etc. Nevertheless the EAS is incorporating common principles and measures on the fields of Quality Management, e-government, Human Resource Management and Civil Service System, public finances, local governance, para-governmental organizations etc. Quality Management incentives in Europe are based on intensive work of Innovative Public Services Group who developed and disseminated European Common Assessment Framework (CAF), based on excellence model EFQM but specifically designed for organizations within public sector. The CAF is a tool to be used to detect major organizational deficiencies and furthermore to prepare and implement an action plan for better work. More than some hun- dred organizations Europe wide have assessed themselves from 2000, so the next step is definitely the development of benchmarking database to promote exchange of good practices. It is also of great importance to continue with organization of European quality conferences (QC - 2000 Lisbon, 2002 Copen- hagen, 2004 Rotterdam) to harmonize and unify the understanding of Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 35 wording “Quality in European Public Administrations”. The EAS has develo- ped some criteria on the field of Civil Service System as well, focusing on the employment, training, promotion, salaries and social security of officials. The key principles are professionalism, political neutrality, objectivity and ethics. The candidate countries are supposed to pass special Civil Service Act. The field of informatisation is dedicated to redesign and standardize business pro- cesses in administration and to increase accessibility of administration. The principle of Results Oriented Budgeting is in the center of modern public finances system. Local self-government has to gain some crucial functions and finance to carry out them properly. It has to develop participation of citi- zens and professionalism within its employees. There is also a recommenda- tion put for countries to pass the national law to set rules for establishment of independent non-governmental organizations. Slovenia has followed all the standards and principles described during its own public administration reform which has been strengthened from 1997 due to the process of the accession to EU. The requirement of the EAS has been to develop national administrative capacity to effectively implement acquis, therefore to establish or adjust institutions to carry out the tasks to be set by acquis in certain administrative fields. SIGMA annual peer reviews focused its research on legality and impartiality of civil servants, criteria for decision-making in administrative procedures to be set in advance, manage- ment and supervision over public funds. Slovene public administration reform was so far implemented in four periods: firstly after the establishment of independent state, secondly within EU integration, thirdly from 2002-2003 when majority of new laws were passed and lately with the very new govern- mental strategy on further development of Slovene public sector 2003 to 2005. From the EAS perspective the great challenge was overcome by new legislation from 2002 such as State Administration Act, Inspection Supervisi- on Act, Public Agencies Act, Civil Service Act, Act on Wage System in the Pub- lic Sector etc. Furthermore special governmental programme of removal of administrative barriers was passed in 2001 and some successful measures on the field of e-government have been introduced. Many organizations have developed its own Quality Management systems through ISO standards and by use of CAF model. Nevertheless Slovenia still has to make efforts regar- ding inter-ministerial coordination and poor Human Resource Management. The final point is to implement the new legislation by passing secondary legis- lation, training of civil servants and internal supervision. Despite some defici- encies mentioned Slovenia has its place in the circle of modern European public administrations. Polonca Kova~ Evropski upravni prostor – realnost ali mit Uprava, letnik I, 2/2003 36 To check whether there is some hope to actually develop the idea of the EAS in practice we have to analyze to what extent the process of the europesation of public administrations has been successful so far. Is there the convergence or divergence in place? If we follow the concept of different convergences proposed by C. Pollit and C. Demmke, only the Quality Management is standardized in actual activities and possibly impacts across the Europe as a common policy. The EAS is therefore a set of principles and standards, not (yet) fully implemented as such in Member States and Candidate Countries since it is interpreted differently in specific national circumstances. The possible exception is Quality Management in European public administrations. But it will not be the officials, politicians or consultants to decide what is the actual meaning of the EAS, the answer is to be given by users of public services when interested enough.