Uprava, letnik I, 2/2003 128 Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju UDK: 35.088:331.101.6 @iga Andolj{ek Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo ziga.andoljsek @fu.uni-lj.si IZVLE^EK Namen prispevka je predstaviti celovito obvladovanje kakovosti (TQM) v javni upravi. Teoreti~ni definiciji kakovosti sledi pojasnitev razlike med kontrolo in obvla- dovanjem kakovosti kot vse pomembnej{i sestavini procesov v storitvenih organi- zacijah. Nadrobno so pojasnjene tudi tri osnovne sestavine obvladovanja kakovosti: osredoto~enje na stranko, stalno izbolj{evanje procesov in celovito sodelovanje zaposlenih v timih. Pri prenosu spoznanj celovitega obvladovanja kakovosti v javni sektor pa ne moremo mimo nekaterih omejitev in zna~ilnosti, ki jih je treba upo{tevati. Klju~ne besede: javni sektor, kakovost javnega sektorja, merjenje kvalitete, celovito obvladovanje kakovosti (TQM) 1. Uvod Zaradi vse ve~je pomembnosti javnega sektorja ter izbolj{evanja njegove u~inkovitosti in uspe{nosti lahko tudi v javnem sektorju opazimo zgledovanje po zasebnem sektorju. Sodelovanje javnega in zasebnega sektorja v obliki javno- zasebnega partnerstva (PPP) je uveljavljeno. Predvsem v praksi tujih držav pa opazi- mo, da se tudi na~ini vodenja zasebnega sektorja prena{ajo v javni sektor. Eden takih primerov je teorija celovitega obvladovanja kakovosti. Cilj ~lanka je predstaviti celovito obvladovanje kakovosti {ir{i publiki. Po teoreti~nem delu bomo navedli nekatere posebnosti javnega sektorja, ki od teore- tikov in praktikov zahtevajo poseben pristop k uvajanju omenjene teorije v organi- zacije javnega sektorja. Na tem mestu bomo omenili razlikovanje med proizvodi in storitvami, stranko in državljanom ter možnosti za timsko delo. Vse to bomo sku{ali postaviti v okvir celovitega obvladovanja kakovosti (Total Quality Management – TQM). Teorija celovitega obvladovanja kakovosti je zbir na~el in tehnik za neprestane izbolj{ave procesov v organizaciji od najvi{jih nivojev pa do najnižjih s ciljem popolno- ma zadovoljiti stranko s kakovostnim proizvodom, procesi, organizacijo in zaposle- nimi (Henry, 1999, str. 219). Omenjena teorija je danes v velikem razmahu tako v Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 129 zasebnem kot v javnem sektorju. V Združenih državah Amerike pravijo, da prina{a »nekaj socialnega ~uta v ekonomsko teorijo« (Hackman idr., 1995, str. 309). V Slovarju slovenskega knjižnega jezika je beseda »kakovost« opredeljena kot »kar opredeljuje kaj glede na veliko mero pozitivne lastnosti«. V organizacijski litera- turi pa najdemo mnogo razli~nih definicij besede »kakovost«. Juran, strokovnjak na podro~ju kakovosti, je opredelil kakovost kot primernost za uporabo (Žnidar{i~, 1990, str. 5–10). Ameri{ko združenje za nadzor kakovosti je definiralo kakovost kot skupek lastnosti in zna~ilnosti izdelka oz. storitve, ki vplivajo na njegovo sposobnost, da zadovolji izražene ali nazna~ene potrebe (Kotler, 1996, str. 56). Kakovost je celokupnost zna~ilnosti in karakteristik izdelka ali storitve, ki se nana{a na njeno zmožnost, da zadovolji dolo~ene zahteve, potrebe ali pri~akovanja stranke oziroma trga (Marolt, 1994). Nov na~in vodenja javne uprave je usmerjen v ~im kakovostnej{e zadovoljeva- nje javnih potreb. Koncepti, metode in tehnike so preneseni iz podjetni{tva in so vklju~eni v vodenje javne uprave. Cilj nove javne uprave je ~im ve~ja u~inkovitost in uspe{nost javne uprave. Slika 1 kaže usmerjenost javne uprave na ve~ pomembnih podro~ij. Kot eno izmed podro~ij lahko opazimo tudi delovanje za celovito obvlado- vanje kakovosti. Slika 1: Nova javna uprava nova javna uprava decentraliziranje podjetni{tvo planiranje in kontroliranje TQM ravnanje s ~love{kimi viri nova javna uprava decentraliziranje podjetni{tvo planiranje in kontroliranje TQM ravnanje s ~love{kimi viri Vir: Goller idr., 1996, str. 136. Sistem kakovosti, ki temelji na stalnem izbolj{evanju kakovosti procesov ter storitev in proizvodov je eden izmed konceptov, ki je bil prenesen iz podjetij v javno upravo. Sistem pomeni proces stalnih izbolj{av pri spreminjanju vložkov (input) v izložke (output). Obsega interno in eksterno dimenzijo organizacije. Zadeva celotno pot storitve ali izdelka od za~etka do konca in odnose znotraj in zunaj organizacije. Obvladovanje celovite kakovosti je definirano kot razvijajo~ se sistem, ki je osredoto~en na stalno izbolj{evanje kakovosti izdelkov in storitev, da bi se pove~ala zadovoljstvo Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 130 kupcev in uspe{nost organizacije oz. ustanove. Poudarek je na sodelovanju zaposle- nih s ciljem dose~i ~im bolj{i rezultat. Z vpeljavo ustreznega sistema kakovosti lahko organizacija doseže tudi zniža- nje stro{kov poslovanja. Stalno izbolj{evanje, spodbujanje in vklju~evanje zaposlenih v re{evanje problemov omogo~a, da si organizacija pridobi zaupanje strank, zniža stro{ke ter pove~a zadovoljstvo, u~inkovitost in uspe{nost. 2. Celovito obvladovanje kakovosti in njegove zna~ilnosti 2.1. Opredelitev celovitega obvladovanja kakovosti Izbolj{evanje kakovosti izdelkov in storitev, stalno zmanj{evanje stro{kov in rast produktivnosti so se izkazali kot osnovni stebri dolgoro~nega obstoja podjetij in ustanov. V zadnjem ~asu tudi v svetu podjetja in ustanove izbolj{ujejo kakovost izdelkov in storitev ter s tem uspe{nost, ker uporabljajo na~elo t. i. obvladovanja celovite kakovosti (TQM). Definicija TQM, ki so jo postavili ugledni profesorji vodil- nih univerz v ZDA, ugledni svetovalci s podro~ja kakovosti in devet predsednikov velikih ameri{kih korporacij, je (Verbi~, 1994, str. 33–34): »Celovito obvladovanje kakovosti je sistem ravnanja z ljudmi, ki si prizadeva za ve~je zadovoljstvo strank ob ~edalje nižjih realnih stro{kih. Celovito obvladovanje kakovosti je celovit sistemski pristop in sestavni del strategije, ki deluje horizontalno na vseh funkcijah in sektor- jih, vklju~uje vse zaposlene od vrha do dna in sega nazaj v verigo dobaviteljev ter naprej v verigo odjemalcev. Celovita kakovost poudarja izobraževanje in usposab- ljanje za nenehno spreminjanje kot klju~ za uspeh organizacije.« Definicija nadalje pravi, da se morajo vsa dejanja izvajati po v naprej strogo dolo~enih standardih kakovosti. Na{a obveza je, da proizvode in procese razvijamo v smeri stalnega izbolj{evanja kakovosti (Kopperger, 1996, str. 53). Potrebna je tudi opredelitev kakovosti. Kakovost proizvodov in storitev pa lahko dolo~ajo proizvajalec ali stranka. V teoriji celovitega obvladovanja kakovosti pri~akovano kakovost dolo~ajo stranke (Vahs, 1997, str. 186). Zavedati se moramo, da stranka ni samo kon~ni kupec, ampak so to vsi sodelavci v procesu proizvodnje oz. ustvarjanja storitev. Stanka je potemtakem vsakdo pred in za nami v verigi procesa. V javni upravi mora kakovost kon~nega proizvoda upo{tevati želje, korist in potrebe državljanov. Zato je javna uprava pristojna, da z danimi sredstvi ~im bolj zadovolji državljana. Navsezadnje je država tista, ki strankam (državljanom) predpisuje postopke. Ljudje sami registracij avtomobilov, gradbenih dovoljenj itd. ne potrebujejo, ampak jih morajo pridobiti, ker je tak upravni postopek. Javna uprava se mora zato zavedati, da je ona tista, ki od ljudi nekaj pri~akuje, in da so stranke v uradih zaradi upravnega postopka in ne po lastni želji. Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 131 Na~ela TQM so se razvila v vsakdanji praksi v podjetjih in drugih organizacijah s ciljem ~im bolj zadovoljiti kupca, zato ta teorija ni abstraktna. Ker se je razvijala ad hoc, tudi nima enega vpeljanega na~ina doseganja bolj{ih rezultatov. TQM se mora prilagoditi vsaki kulturi in zgodovini vsakega posameznega podjetja oz. organizacije. Razlikovati moramo kontrolo kakovosti, kot smo jo poimenovali nekdaj, in sistem celovitega obvladovanja kakovosti. Pri prvi so se ljudje v glavnem ukvarjali s kontro- lo kakovosti proizvodov in storitev, druga pa kakovost obravnava druga~e. Razlike si poglejmo na sliki 2 (Kopperger, 1996, str. 54): Slika 2: Primerjava med kontrolo kakovosti in celovitim obvladovanjem kakovosti Kontrola kakovosti (nekdaj) Celovito obvladovanje kakovosti (danes) Cilj poslovanja • bolj{i proizvodi • minimalni proizvodni stro{ki • optimalen izpad • bolj{e delovno okolje • zadovoljevanje stranke • velika fleksibilnost Cilj zagotavljanja kakovosti • dobri proizvodi • zadovoljitev trga Organiziranje zagotavljanja kakovosti • stroga kontrola • zagotavljanje kakovosti kot del vsakega opravila Odgovornost za kakovost • kontrolor kvalitete • vsi zaposleni pri svojem opravilu in ob~asno nadrejeni Metode zagotav- ljanja kakovosti • ugotavljanje napak z opazovanjem • merjenje • kontroliranje • cilj proizvodnja brez napak • izbolj{evanje procesov • samokontrola Kaj zagotavlja kakovost • opazovanje proizvoda • proces in sistem procesov Vir: Kopperger, 1996, str. 54. Temeljno na~elo TQM se skriva v isto~asnosti upo{tevanja ljudi, procesov in rezultatov. V teoriji poznamo tri temeljna podro~ja, s katerimi se TQM ukvarja (Kova~, 1999, str. 89–118): 1. osredoto~enje na stranke, 2. stalno izbolj{evanje procesa, 3. celovito sodelovanje zaposlenih v timih. Ljudje so skrita rezerva podjetja in ustanov za konkuren~no prednost in ve~jo kakovost. Glavna dolžnost menedžmenta je, da bodo zaposleni s svojimi sposob- nostmi in znanjem ~im bolj prispevali k uspe{ni izvedbi delovanja organizacije. Timsko delo vodi v hitrej{e izbolj{evanje procesov in s tem kakovost ter poslovne Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 132 rezultate tako v zasebnem kot tudi javnem sektorju. Potreba državljanov po storit- vah javnega sektorja nara{~a. Javnemu sektorju mnogokrat konkurirajo tudi zasebni subjekti, zato kakovost storitev ne sme izostati. Mo~no navznoter usmerjena orga- nizirana javna uprava odbija marsikaterega državljana. Sodelovanje med javnim sek- torjem in stranko – državljanom – je bilo težko, saj sta bila fleksibilnost in inovativ- nost v javnem sektorju neznana pojma. Zato je cilj menedžmenta, ki se ukvarja s kakovostjo procesov, jasen: delovanje usmeri na zadovoljevanje potreb strank in {e ve~, prav od za~etka do konca procesu posku{a zagotoviti ~im ve~jo kakovost (Kir- chhoff, 1996, str. 17). Zato moramo uresni~evati dva cilja: tvorno vklju~evati zapos- lene v izbolj{evanje procesov in procese organizirati zaradi ~im bolj{ega zadovolje- vanja potreb državljanov. Sistem celovitega obvladovanja kakovosti vklju~uje vsaj naslednje elemente (Pollit, 1995): 1. vnaprej pripravljene cilje glede doseganja kakovosti; 2. prizadevanje vsakega posameznika za ~im bolj{o kakovost , po vsej organi- zacijski strukturi od vodstva do najnižjih uslužbencev; 3. naprezanje za izbolj{ave znotraj podjetja in njihovo obvladovanje, nato pa {e obvladovanje okolja; 4. željo po neprestanem izpopolnjevanju; 5. zavezanost neprestanim izbolj{avam (TQM je nenehen proces); 6. predvidevanje možnih napak in njihovo prepre~evanje. Le kdo ne bi želel uresni~evati navedenih na~el! Sklepamo in verjamemo, da nas vodijo k ve~ji u~inkovitosti, posledica ~esar je ve~ja uspe{nost. ^e verjamemo, da TQM izvira iz zasebnega sektorja, kjer je edino sodilo finan~ni rezultat, potem bi pozitivne u~inke lahko pri~akovala tudi javna uprava. 2.2. Osredoto~enje na stranke Cilj vsakega gospodarskega subjekta je stranki ponuditi izdelek ali storitev. Vendar je danes zgolj izdelek ali storitev premalo za uspe{no poslovanje. Zato je ekonomskim subjektom cilj, da z izdelkom ali storitvijo ~im bolj zadovoljijo odjemal~eve potrebe. ^e izdelek ali storitev ni narejen po željah kupca, se vrednost proizvoda ali storitve mo~no zmanj{a. Pojmovanje kakovosti se je s tehni~nih last- nosti izdelka obrnilo na celovito kakovost, v katero je vklju~en celotni proces. Tehni~ne zna~ilnosti niso zanemarjene, dodana pa jim je kakovost procesa, ki odseva med- sebojno sodelovanje pri izvajanju procesa, vgrajene materiale, kontrolo in poprodaj- ne storitve. Enostavno moramo v proizvod vklju~iti tisto, kar bi si sami želeli pri posameznem proizvodu ali storitvi. V podjetjih se podjetniki zavedajo, da se razo~arana stranka ne bo vrnila. Stranko pritegne{, ~e ji ponudi{ ve~ kot konkurenca glede na njeno zaznavanje Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 133 potreb. Zato ni enotnega vzorca, ki bi jam~il uspe{nost prodaje. Treba je prou~iti posamezne ciljne trge in za vsakega uporabiti poseben na~in pristopa in prodaje. Cilj izbolj{anja kakovosti storitve bomo dosegli samo, ~e bomo razumeli želje zunanjih strank in potek procesov v organizaciji, da bi ~im bolj zadovoljili zunanje stranke (Munro, 1992, str. 93–144). Zato bi moralo podjetje redno ocenjevati zado- voljstvo svojih strank. Orodja, ki jih imajo na voljo in bi jih bilo mogo~e uporabiti tudi v javnem sektorju, so (Kotler, 1996, str. 41–43): • sistem pritožb in predlogov, • ankete o zadovoljstvu strank, • nami{ljeno nakupovanje (organizacija najema ljudi, ki se pretvarjajo, da so kupci, in poro~ajo o dobrih in slabih izku{njah pri nakupovanju izdelkov), • analiza izgubljenih kupcev (podjetje vzpostavi stik z nekdanjimi kupci in posku{a izvedeti vzrok njihovega nezadovoljstva). Vendar je filozofija teorije TQM globlja. Teorija ne poudarja samo kon~nega kupca, ki ga imamo sami najve~krat v mislih, ampak dejstva, da ima vsak zaposleni svojega notranjega kupca. Zato je vsak zaposleni notranji dobavitelj in kupec stori- tev ali proizvodov. ^e želimo biti dosledni, je lahko tudi na{ kon~ni kupec dobavitelj nekoga tretjega. ^e v organizacijah gledajo na medsebojno sodelovanje v procesih tako, kot smo navedli, se kakovost procesa, proizvodov in storitev ter medsebojne- ga sodelovanja pove~a. Delavec, ki prodaja svojo storitev drugemu, se mora posta- viti v vlogo kupca, saj bo le takrat lahko ~im bolj zadovoljil potrebo kupca. ~e bomo znali prisluhniti potrebam drugega in se posku{ali približati njegovim željam, izbolj{anje kakovosti ne more izostati. Za ocenitev zadovoljstva pa so povratne informacije kupcev nujne. Tako bi morali razmi{ljati vsi zaposleni. Teorija TQM pra- vi, da ima vsak zaposleni dvojno delo: prvi~ standardno, ki vklju~uje faze za izdelavo proizvoda ali storitve, in drugi~, skrbeti mora za izbolj{evanje svojega dela. 2.3. Stalno izbolj{evanje procesa Izbolj{evanje kakovosti in kup~evega zadovoljstva dosegamo z izbolj{evanjem procesa. Vsak izdelek in storitev je rezultat procesa. ^e želimo izbolj{ati kakovost, moramo izbolj{ati proces na~rtovanja, nabave, proizvodnje, prodaje in kontrole. Bistvene procese je treba urediti, saj je rezultat odvisen od procesov. Popis in spremljanje procesov v organizaciji privede do bolj{ih podrobnih rezultatov. Standardi ISO npr. temeljijo na podobnih predpostavkah. Obvladovanje procesov in sledenje dogajanju v organizaciji je bistvenega pomena. Osredoto~enje samo na predmete je preživeto. Menedžment procesa, TQM, ima dolo~eno zaporedje. Prvi je plan izvedbe za dosego cilja, ki obvezno upo{teva ljudi. Sami izvedbi sledi stopnja nadziranja sklad- nosti rezultatov s planom izvedbe. Na podlagi informacij nadzora lahko analiziramo, zakaj je pri{lo do odstopanj od plana izvedbe ali zakaj plan izvedbe ni bil primeren. Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 134 Na podlagi ugotovitev lahko izvr{imo revizijo cilja, plana izvedbe ali plana nadzora. Na tak na~in je mogo~e analizirati vsak proces v podjetju. Razumevanje procesov in njihovo izpopolnjevanje je za uspe{nost bistvenega pomena. Samo ob popolnem poznavanju dogajanja v podjetju menedžment ve, kako se odzvati. Miselne simula- cije so dobrodo{el pripomo~ek pri uvajanju TQM. 2.4. Sodelovanje zaposlenih v timih Zaposleni so klju~ni proizvodni dejavnik v storitvenem sektorju. Z ustrezno organizacijo, vodenjem in motiviranjem lahko zaposleni dosežejo neslutene rezulta- te. Ena izmed oblik sodelovanja je timsko delo. Tim je skupina ljudi z jasno dolo~enim in skupnim ciljem. To ni interesna skupina, ampak skupina ljudi, ki so združeni, da dosežejo cilj – rezultat s ~im nižjimi stro{ki. Ponavadi so v timu ljudje razli~nih znanj in sposobnosti. Navsezadnje so za uspe{en tim pomembne tudi vloge ljudi v timu in ustrezno motiviranje. Pravilna me{anica znanj in osebnostnih lastnosti ~lanov tima pripomore k uspe{nosti tima. Združevanje zaposlenih v time ima {tevilne prednosti. Za doseganje ~im bolj{ih rezultatov moramo poznati na~ela izgradnje uspe{nega tima (Kova~, 1999, str. 99–110): • Vsak zaposleni mora biti ~lan vsaj enega tima. Vklju~evanje v tim je obvezno in pri zaposlenem kljub odporu sproži razmi{ljanje o kulturi tima. Ljudje za~no med seboj komunicirati, razre{evati konflikte, usklajevati ideje in sami mo~no vplivati na izbolj{ave v podjetju. • Osnovno na~elo tima je dose~i tak{no kakovost dela, da bo stranka zadovoljna. Vsak zaposleni se mora zavedati, da s svojim delom vpliva na zadovoljstvo stranke. Samo pove~evanje zadovoljstva privede do pozitivnih rezultatov. • Razlike v idejah, razmi{ljanju in mnenjih samo pripomorejo k želenemu rezultatu. Konfliktne situacije so vsakdanjik uspe{nih timov. Pestre ideje {irijo obzorje. • ^e ima posameznik ve~ znanja, se bo lažje vklju~il v tim. Dejstvo je, da so znanja posameznika v timu delno spregledana ali nefavorizirana, h kon~nemu rezultatu tima pa mo~no pripomorejo. • Vsak zaposleni je specialist na svojem podro~ju. Zato zaposleni najlažje re{ujejo probleme na svojih podro~jih. ^e zaposleni lahko izbolj{ujejo in sodelujejo pri spremembah, se bodo s temi istovetili. Po~utili se bodo ce- njene in bodo zadovoljni. • Prikaz rezultatov tima vodi k ve~ji motiviranosti ~lanov tima. Informiranje o poteku del v timu je nujno. Delovna vnema med delom niha, zato neprestano seznanjanje z doseganjem cilja pripomore k u~inkovitosti ~lanov tima. Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 135 • Ljudje želijo ~utiti, da je njihovo delo koristno. Dober vodja zna spodbujati ~lane in vodi s pohvalami, ne kaznijo. • Tudi v timu se odvijajo procesi. Tim mora stalno izbolj{evati svoje procese. Z izbolj{evanjem procesov tim doseže tudi bolj{i rezultat. Ob upo{tevanju navedenih na~el in pravil za oblikovanje tima smo na dobri poti k bolj{im rezultatom organizacije. Vsak tim je uspe{en toliko, kolikor so uspe{ni njegovi ~lani. Sposobnost posameznika je v primerjavi s sposobnostjo tima zane- marljiva. Zato je vodenje tima nekaj posebnega. Pri vodenju tima veljajo naslednja na~ela (Rozman, 2000, str. 43–49): • v timu je treba razpravljati, dokler ni doseženo soglasje, • menjati delo med ~lani tima, • iskati vsa dejstva in informacije, • razpravljati o konfliktih, • upo{tevati »na~elo odprtih vrat«, • podeljevati pohvale, graje in priznanja, • aktivno poslu{ati ~lane tima, • podpirati ~lane, • navzven delovati kot tim. Vodje timov morajo odigrati povezovalno vlogo. Z menedžerskim znanjem lahko iz ljudi, ki so »zlata rezerva«, potegnejo maksimum. Ljudje radi delajo v timih, le za~utiti morajo prednosti take organiziranosti dela. 3. Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju V prej{njem poglavju smo opisali celovito obvladovanje kakovosti in njegove zna~ilnosti. Navedli smo tri temeljna podro~ja, s katerimi se TQM ukvarja. Prav vse klju~ne zna~ilnosti omenjenih podro~ij so pomembne tudi pri uvajanju TQM v javni sektor. Pri prenosu teorij in praks iz enega v drugo okolje moramo paziti na zna~ilnosti novega okolja. Zato bomo v nadaljevanju obravnavanja zna~ilnosti TQM poudarili razlike med zasebnim in javnim sektorjem, ki jih je treba upo{tevati. Zahtevajo namre~ deloma druga~no uvajanje celovitega obvladovanja kakovosti v javni sektor. 3.1. Osredoto~enje na stranke Vsak ekonomski subjekt ne glede na lastni{ko strukturo deluje za doseganje smotra delovanja. Tega dolo~ijo lastniki. Zasebni lastniki si za cilj postavljajo doseganje ~im ve~jega dobi~ka. V javnem sektorju pa cilj zamenja zlasti družbena Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 136 odgovornost. Ta cilj organizacije dosegajo z izvajanjem javnih storitev in proizvodnjo javnih dobrin. ^eprav so javne storitve praviloma brezpla~ne, je v zadnjem ~asu zelo poudar- jeno osredoto~enje na stranke. Prvi vidik kakovosti se nana{a na pove~anje kako- vosti v organizaciji. Gre za procese v organizaciji, ki zadevajo vse od vodstva do najnižjega uslužbenca. Poudarek je na zadovoljstvu zaposlenih, njihovem izpolnje- vanju pri~akovanj glede napredovanja in identificiranja s podjetjem. V teoriji se doseganje kakovosti v podjetju sli{i enostavno, dejstvo pa je, da se v organizaciji sre~ujemo z razkorakom med željami lastnika in zaposlenih. V osnovi gre za asimet- rijo informacij. Zaposleni imajo ve~ notranjih, neposrednih znanj iz poslovnega pro- cesa podjetja, lastniki pa imajo mo~ denarja (Halachmi, 1998, str. 45–56). Prvim je motiv rast, kapitalski donos, prihodki, u~inkovitost, kakovost storitev, drugim pa pla~e in bonitete. Omenjenemu vidiku se tako tudi v javnem sektorju dodaja vidik, ki se nana{a na odnos organizacije do strank. Ta drugi vidik kakovosti obravnava odnos med proizvajalcem in stranko. Gre za to, da je vse pomembnej{a stranka, pri kateri je treba ugotavljati zadovoljstvo in potrebe. Ena izmed metod, ki obravnava to podro~je, je metoda celovitega obvla- dovanja kakovosti. Rezultat odli~nega pristopa k stranki je ve~je povpra{evanje stranke po javnih storitvah, pa ~eprav so omejeno nujne. Rezultat pove~anega pov- pra{evanja je ve~ dela v javnih organizacijah. Zdravnik npr. pacientu priporo~i izved- bo preiskav, ki niso nujne za zdravljenje. Tretji vidik kakovosti zadeva doseganje ~im ve~jega standarda v družbi in ~im bolj{ega sodelovanja med državo in državljanom. Predvsem zaradi tega, ker je teorija prenesena iz zasebnega sektorja, moramo razlikovati pojma stranka in državljan. Pojma stranke v smislu kupca, ki z nakupom pridobi izklju~no lastninsko pravico, in državljana, ki je potro{nik javnih storitev, je treba med seboj razlikovati. ^e je oseba deležna represivnih javnih storitev, npr. aretiranja od policista, pla~ila kazni za prehitro vožnjo, izpolnjevanja dav~ne obvez- nosti itd. težko govorimo o stranki, ampak govorimo o državljanu. Pojem državljan se nana{a na skupek pravic in dolžnosti, ki izvirajo iz ustave in zakonov. Posameznik jih je prisiljen spo{tovati in jim podrediti svoje želje. Na drugi strani lahko govorimo o stranki, odjemalcu, porabniku, torej osebi, ki izraža lastne želje in zadovoljstvo ter se lahko individualno odlo~i za nakup neke dobrine ali ne. V ospredje je postavljeno individualno hotenje in osebna odlo~itev. Stranka je pri izbiri podrejen samo lastni hierarhiji želja in zmožnosti. Državljan je del družbe, stranka pa trga. Stranka je potemtakem le manj{i del državljana. TQM posameznika obravnava tradicionalno, kot stranko. »Nova javna uprava« na drugi strani želi stranko postaviti pred državlja- na, to pomeni pristopiti k obravnavanju posameznika kot družbe in upo{tevanju individualnosti. Nadaljujemo z razlikovanjem med proizvodi in storitvami. Javna podjetja so predvsem v zadnjem ~asu zaradi vse ve~je liberalizacije trgov in privatizacije Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 137 organizacij v dobr{ni meri križanci med zasebnim in javnim sektorjem. Ve~ina se jih že obna{a podobno kot podjetja zasebnega sektorja, prevzemajo njihove tehnike in prakse, zato teh v prispevku ne bomo obravnavali. Glede na to lahko zapi{emo, da so preostale organizacije javnega sektorja pretežno storitvene, kar zahteva samo- svoje obravnavanje. Prvi~, proizvodi in storitve imajo vsak svoje posebnosti. Storitev je nemogo~e proizvajati na zalogo in jo skladi{~iti, je enkratna, lastnik storitve pa ostane ponudnik storitve. Storitve so namenjene trenutno za znanega kupca. Drugi~, storitve je težko standardizirati, proizvodov pa ne. V proizvodnji npr. nastane dvesto enakih elektri~nih aparatov. Zaradi subjektivnosti ~loveka, ki je ponudnik storitev, pa tudi specifi~nosti zahtev stranke je storitev unikatna. Tretji~, proizvod je najve~krat zaželen od uporabnika in posredovan od ponud- nika. Gre za povezanost dejstva, da sta želji obeh strank usmerjeni v isti cilj. Pri javnih storitvah pa to ne drži vedno. Študent želi npr. opraviti izpit na fakulteti, zato hodi na predavanja, ki so javna in brezpla~na; pacient odide k zdravniku, ker želi ozdraveti; kriminalec pa je obsojen zaradi kriminalnega dejanja in je deležen pre- vzgojitvenih ukrepov. Teh ne prejema po svoji lastni volji in so mu vsiljena. V tem primeru je želja prejemnika storitve obratnosorazmerna z željo ponudnika storitve. Zato bi morali ocenjevati kakovost storitve razumno in z omejitvami glede na naravo storitve. Nadalje lahko trdimo, da bi moral biti odnos ponudnika storitev do notranjih in zunanjih porabnikov tak kot v zasebnem sektorju. Ugotovimo lahko, da to v praksi ne drži. ^e sta že zagotovljena komunikacija in sodelovanje med zaposlenimi, pa je komuniciranje z odjemalci v javnem sektorju zelo omejeno. Med vzroki lahko ome- nimo nepoznavanje odjemalcev in njihovih potreb, relativno težjo dolo~ljivost zna~ilnosti, ki govorijo o kakovosti storitve, nezainteresiranost ponudnikov ali odje- malcev za sodelovanje in visoke stro{ke ugotavljanja kakovosti storitev. 3.2. Stalno izbolj{evanje procesa Organizacija deluje u~inkovito, da bi bila ~im uspe{nej{a. Uspe{na pa je, ~e obvladuje procese, ki v njej potekajo. Poleg tega na poslovni izid mo~no vpliva kakovost storitev. Obvladovanje procesov pomeni, da so procesi organizirani za doseganje cilja, možno je izbolj{evanje na poti do cilja, vzpostavljeni so kontrolni in popravljalni ukrepi itd. Na podro~ju reorganizacije javne uprave smo po osebnem mnenju tu verjetno najdlje od uresni~itve vseh treh zna~ilnosti TQM. Na ravni države je bil ustanovljen Urad za organizacijo in razvoj uprave, ki je v leto{njem letu izvedel organizacijske reforme javne uprave. Sami procesi v organizacijah pa so stvar vsake organizacije posebej. Prepoznavanje, predvidevanje u~inkov sprememb in same Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 138 spremembe ostajajo na ramenih vsake organizacije posebej. Nekaj organizacij raz- mi{lja o prihodnosti in se že poteguje za certifikat kakovosti procesov v upravi; tako so na pravi poti k izbolj{avam. Samo osredoto~enje na stranke in izbolj{anje procesov pa je za dosego ciljev organizacije v javnem sektorju premalo. Pojem kakovost je dal zaposlenim v javnem sektorju nov zagon. Na eni strani so bili stimulirani ponudniki storitev, na drugi pa tudi prejemniki, ker so bili zaradi izbolj{av deležni bolj{ih storitev. Bolj{a kakovost pa je imela {e dodaten u~inek pri ekonomiki. Kakovost in ekonomika se dopolnjujeta. Kot smo opozorili že prej, je težko ocenjevati kakovost javnih storitev, ki so del kontrolnega aparata države. Ugodnega odziva onesnaževalcev na storitve pre- pre~evanja onesnaževanja npr. ne moremo pri~akovati. Kakovosti storitev prevzgoj- nih zavodov tudi ne bodo nepristransko ocenjevali zaporniki. Pojavlja se problem, da pri nekaterih javnih storitvah ne moremo pri~akovati, da bodo tisti, ki so jim te stori- tve namenjene, dobili povratne informacije o kakovosti in zadovoljstvu. Še posebej je to razvidno pri represivnih storitvah, kjer kakovostnej{a storitev bolj krati prejem- nikovo svobodo. Nazadnje imamo pri javnih storitvah problem, da prav ponudniki javnih storitev vzpostavljajo okoli{~ine za ~im redkej{e izvajanje javnih storitev. Zdravnik, ki oprav- lja javno službo zdravljenja, npr. otroku predpi{e cepljenje proti nekaterim nalezlji- vim boleznim. S tem je zmanj{al možnost strankine uporabe zdravstvenih storitev. Pri gasilcih je podobno. Ob vgradnji protipožarnih sistemov se koli~ina storitev, ponujenih od gasilcev, zmanj{a. Podobnih primerov je veliko. Navedena dejstva kažejo na to, da je prou~evanje kakovosti v javnem sektorju dosti bolj zapleteno kot v zasebnem. 3.3. Timsko delovanje Pozitivni u~inki timskega dela so dokazani. Kot smo opisali, je mogo~e timsko delo enako obravnavati tako v zasebnem kot v javnem sektorju. Glavni o~itek javnega sektorja je, da je organiziranost v javnem sektorju bolj toga kot v zaseb- nem. To je ovira, ki slabi u~inek timskega dela. Izhajajo~ iz teorije, lahko poleg togo- sti poudarimo tudi premajhno dodatno finan~no stimulacijo ~lanov tima. Obema omenjenima slabostma lahko dodamo tudi pomanjkanje vodstvenega znanja vodij v javnem sektorju. Tudi vodje v javnem sektorju bodo morali postati vodje v pravem pomenu besede. Spoznati in uporabljati bodo morali vodstveno znanje, da bodo lahko kakovostno in ciljno usmerjeno na~rtovali, organizirali, vodili in kontrolirali. ^eprav je veliko opravil organov javnega sektorja rutinskih, je kljub temu precej inovativnih oz. razvojnih. Za~etke timskega dela lahko zasledimo pri projektnem delu. Ker je projekt enkraten in unikaten dogodek, zahteva sodelovanje ve~jega {tevila sodelavcev. Skupina ljudi z razli~nimi znanji pa naravnost sili v timsko delo. Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 139 Tovrstne pristope lahko opazimo na ministrstvih in drugih organih. Zavedati pa se moramo, da je uspe{nost tima odvisna od ~lanov tima in predvsem vodje. 4. Zaklju~ek V zadnjem ~asu se je razmi{ljanje v javnem sektorju spremenilo, predvsem z reformo javne uprave in vedno pogostej{im zahtevam po ve~ji u~inkovitosti in uspe{nosti javnega sektorja. Do nedavnega je bila javna uprava birokratski aparat, ki je bil namenjen pretežno sam sebi. Danes cilj javnega sektorja ni le ustvarjanje jav- nih storitev za uravnotežen razvoj, marve~ je pomembna kakovost procesov, stori- tev in doseganje ~im ve~je zadovoljitve potreb uporabnikov javnih storitev. Že nekaj ~asa javni in zasebni sektor plodno sodelujeta. Dejansko udeležbo zasebnega sektorja pri izvajanju javnih storitev kažeta instrumenta koncesije in jav- nega naro~ila. Pri obeh gre predvsem za doseganje ve~je stro{kovne u~inkovitosti. Poleg tega pa se prena{ajo menedžerski pristopi iz privatnega sektorja v javnega. Pri tem obstajajo nekatere omejitve, ki smo jih omenili v ~lanku. Zaradi razli~nosti javnega in zasebnega sektorja je treba teorije, razvite v zasebnem sektorju, delno prilagoditi delovanju javnega sektorja. S tem se korist novih pristopov delno izgubi, glavni prispevek pa {e vedno ostane. V delu je predstavljeno celovito obvladovanje kakovosti, ki poudarja pomembnost kakovosti procesov, osredoto~enost na stranke javnih storitev in sodelovanje zapos- lenih s ciljem dose~i ~im bolj{i poslovni rezultat. Kadar neko teorijo prena{amo iz javnega v zasebni sektor, pa se moramo zavedati tudi razlik. Posebej smo navedli razlike med stranko in državljanom, proizvodom in storitvijo, vodjo zasebnega in javnega sektorja ter timskim delom v privatnem in javnem sektorju. Te so opisane zato, ker v javnem sektorju ne moremo uporabljati enakih pristopov k strankam, vodenja, storitev in ugotavljanja kakovosti kot v zasebnem sektorju. Ker je bila opisana teorija razvita v zasebnem sektorju zaradi izbolj{anja poslo- vanja in je {e posebej primerna za storitvene dejavnosti, verjamemo, da jo bodo uporabljali {tevilni menedžerji subjektov javnega sektorja. Zavedati pa se moramo, da prevzem teorije ni dovolj; zahtevano je sodelovanje vseh, tako zaposlenih kot tudi strank. Le z njihovo pomo~jo bo zaživela in dosegla svoj cilj: izbolj{anje u~inkovitosti in uspe{nosti javnega sektorja. Literatura • Goller, J. idr. (1996): Verwaltungsmanagement, Stuttgart. • Hackman, J.R. idr. (1995): Total Quality Management: Empirical, Conceptual and Practical Issues, Administration Science Quarterly, Harvard Business School. • Halachmi, A. in Boorsma, P. B. (1998): Inter and Intra Government Arrangements for Productivity. Kluwer Academic Publisher, Boston. Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 140 • Henry, N. (1999): Public Administration and Public Affairs, 7. izd., Prentice Hall, New Jersey. • Kirchhoff, G. (1996): Total Quality Management, Ein Innovationskonzept für Kundenorientierte Verwaltungen, Stuttgart. • Kopperger, G. (1996): TQM und Lean Management als Grundlage zur Entwicklung von Leistungsverwaltungen, in: Modernes Verwaltungsmanagement. • Kotler, P. (1996): Marketing Management – Trženjsko upravljanje. Ljubljana, Slovenska knjiga. • Kova~, B. idr. (1999): Sodobne oblike in pristopi pri organiziranju. Moderna organizacija, Kranj. • Marolt, J. (1994): Menedžment in tehnologija zagotavljanja kvalitete. Moderna organizacija, Kranj. • Munro-Faure, L. in Munro-Faure, M. (1992): Implementing Total Quality Management, Financial Times/Pitman Publishing, London. • Pollit, C. idr. (1995): Quality Improvement in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary, SAGE, London. • Rozman, R. (2000): Ravnanje projekta. Ekonomska fakulteta, Ljubljana. • Vahs, D. (1997): Organisation, Einführung in die Organisationstheorie und Praxis, Stuttgart. • Verbi~, B. (1994): Dobrodo{li med najbolj{imi. Gospodarski vestnik, Ljubljana. • Žnidar{I~, J. idr. (1990): Razumevanje kakovosti. Gospodarski vestnik, Ljubljana. Žiga Andolj{ek je magister ekonomskih znanosti. Zaposlen je na Fakulteti za upravo v Ljubljani, kjer pou~uje predmet Statistika. V svojem raziskovalnem delu se ukvarja s prou~evanjem u~inkovitosti in uspe{nosti v javnem sektorju. SUMMARY Total Quality Management in the Public Sector The aim of this article is to present the theory of Total Quality Manage- ment (TQM ) in the public sector, focusing on the particular features of the pub- lic sector. TQM is a collection of principles and techniques for the constant development of processes in organizations, from the lowest to highest levels. Its aim is to ensure that clients are fully satisfied with the quality of products, processes, organization and its employees. Constant development together with encouraging employees for problem solving lead the organization on a path of effectiveness and efficiency. The theory of TQM was developed in the private sector. Taking into account some particular features of the public sector, the TQM theory can be applied there. The quality system is a process of constant improvements changing inputs to outputs. TQM functions not only inside the organization but also outside it. TQM is defined as a developing system that focuses on satisfying Žiga Andolj{ek Celovito obvladovanje kakovosti v javnem sektorju Uprava, letnik I, 2/2003 141 clients’ needs, aims at assuring effectiveness and efficiency of organization, and encourages its employees to achieve the best results. The main principle of TQM is to simultaneously consider three aspects, which are: people, processes and results. In theory, three main aspects are very important: • focus on the client, • constant improvement of processes, • cooperation between employees within teams. Because the TQM theory was developed in the private sector, some parti- cular features of the public sector must be taken into account. The first is the distinction between clients and citizens. Secondly, we must be aware of the difference between products and services. Thirdly, there is also the difference between private and public services. Public administration in Slovenia is undoubtedly undergoing major changes. The theory presented in this article is one of the many possible ways to improve its quality. Because TQM was developed in the public sector, we argue that it is one of the ways leading to a greater efficiency and effective- ness of the public sector.