amandmaji k ustavi 1988
MIHA RIBARIČ
Ustavne spremembe
i
S sprejemom amandmajev k Ustavi SFRJ novembra 1988 se je na ustavni ravni končalo prvo obdobje posttitovske Jugoslavije. Gospodarska, družbena in politična kriza, v katero se čedalje globlje pogrezamo, je po svoje pomagala k temu, da smo se brez večjih težav in skorajda neopazno poslovili od nekaterih temeljnih elementov ustavne ureditve iz leta 1974. Samo primeroma naj jih nekaj navedem: delo ni več edina podlaga za prilaščanje in za upravljanje, temeljna organizacija združenega dela ni več osnovna oblika združenega dela, zaposlenim ni več zagotovljeno delovno mesto, planiranje za gospodarske organizacije ni več posebna obveznost, delegacije za skupščine družbenopolitičnih skupnosti niso več ključni element odločanja in prihajajo v ospredje neposredno izvoljeni delegati, predsednik organa Zveze komunistov Jugoslavije ni več član Predsedstva SFRJ. Na področju odnosov v federaciji se je sicer povečalo število izrecno navedenih pristojnosti zveznih organov, vendar je ostalo načelo soglasja, ni bil uveden Zbor združenega dela v Skupščino SFRJ in federacija ni dobila v svoje roke celoten davčni instrumentarij za financiranje funkcij federacije in neposredno izvajanja razvojne in ekonomske politike. Prav tako niso bili sprejeti predlogi, ki bi spremenili Zvezno sodišče v Vrhovno sodišče, ki bi prenesli na Ustavno sodišče Jugoslavije nove pristojnosti, ki bi povečali pristojnosti zveznih organov na področju državne varnosti in ki bi dali v primeru spora prednost zveznemu zakonu pred republiškim zakonom še pred odločitvijo ustavnega sodišča.
Očitno so si nekateri predstavljali, da bomo tako imenovano dogovorno ekonomijo nadomestili s kombinacijo podjetništva na mikro ravni in močnimi ekonomskimi funkcijami na ravni centralne države. Ekonomske funkcije centralne države same po sebi seveda ne morejo biti sporne. Temeljna razlika v pogledih se pokaže v tem, ali imamo v mislih (centralno) državo v funkciji učinkovitega razvoja po načelih tržne ekonomije, omogočanja podjetništva in polnega razvoja nacionalnih skupnosti, ali pa želimo vzpostaviti centralno državo kot nosilca razvoja, prekomernega zajemanja sredstev in vsesplošnega prerazdeljevanja z vsemi posledicami za nadaljnjo slabitev reprodukcijske sposobnosti gospodarstva in celotne družbe, za odpravo sleherne motivacije za delo in ustvarjanje tako posameznika kot gospodarskih in drugih subjektov.
Na področju političnega sistema ima tudi uvajanje neposrednih volitev delegatov prav gotovo več interpretacij. Tam, kjer je zelo močno pojmovanje Zveze komunistov kot avantgarde, ki na množičnih zborovanjih neposredno mobilizira množice za obračun z vsem, kar ji stoji na poti, so neposredne volitve očitno pojmovane kot instrument partije na oblasti, ki bo v federativnih odnosih element
množic po naravi stvari nujno uveljavljala kot kriterij za odločanje na podlagi večine namesto ali poleg odločanja na podlagi soglasja. Kajpada večinsko odločanje v federalnih organih nima samo partijsko populističnih korenin. Pred razvojem množičnega nacionalnega gibanja na čelu z zvezo komunistov se je predvsem poudarjalo razredni vidik. Model enotnega delavskega razreda Jugoslavije z enotnimi interesi na enotnem jugoslovanskem trgu kajpada hitro pride v drugačno ali pravo luč, če naj bi to pomenilo na podlagi večinskega odločanja enostavno prelivanje novo ustvarneje vrednosti od enih k drugim. Prav gotovo je za centralno prelivanje in se tem tudi zajemanje sredstev zainteresiran dobršen del gospodarskih subjektov in politične strukture, ki stoji za ali nad njimi. Tu gre za cel sistem raznih sistemov - od kreditiranja manj razvitih do sredstev za vrsto drugih posebnih in prednostnih potreb.
Ne da bi šel dalje v obravnavo splošnega političnega predstavništva v federaciji po načelu večinskega odločanja, naj izrazim svoje prepričanje, da bo v naših razmerah tu potrebno v nadaljnjih razpravah prav gotovo upoštevati ne samo materialni, finanačni, ekonomski, razvojni vidik, ampak tudi nacionalni vidik nasploh. Pravice in svoboščine človeka kot takega, kot delavca in ustvarjalca in kot člana žive nacionalne skupnosti, kot dela svetovne skupnosti, se morajo povezovati v celoto, ki ne bo prizadela, ampak bo omogočala in pospeševala tak njegov položaj.
Neposredne volitve delagatov pa se ne povezujejo samo z mednacionalnim vidikom in odnosi v federaciji. Ob pluralizmu avtentičnih samoupravnih interesov, ki naj jih izrazijo in uveljavljajo delegati v skupščinah družbenopolitičnih skupnosti, se odpira vprašanje političnega pluralizma. Tčma je tesno povezana z vlogo zveze komunistov in strankarstvom ali nestrankarstvom. Dosedanja opredelitev, da zveza komunistov po svoji programski usmeritvi ni stranka in da se želi otresti elementov enopartijskega monopola in da je za določene oblike političnega pluralizma prostor v Socialistični zvezi, je soočena z novimi izzivi. Stvar očitno ni več rezervirana šele za novo ustavo. Dati bo treba nove odgovore. Elementov enopartijskega monopola očitno ne želimo zamenjati s tekmovanjem političnih strank za oblast in tudi ustava tega ne dopušča. Politični pluralizem v nestrankarski obliki pa je očitno odprta tčma. ki v praksi že prehiteva odgovore in zastavlja vprašanje, ali v nekaterih elementih že ne presega nestrankarski okvir.
II
Ne glede na različna pričakovanja, kaj vse naj bi našlo mesto v ustavnih amandmajih in kaj ne, z njihovim sprejemom so odpadle vse ovire za spremembe gospodarskega sistema, ki naj omogočijo začetek gospodarske reforme. V gradivu »Temelji reforme gospodarskega sistema«, ki ga je sprejel Zvezni izvršni svet na svoji seji 31. oktobra 1988, je sicer ugotovljeno, da (takrat šele predloženi) ustavni amandmaji nudijo »samo delne, skromne možnosti« za vodenje ustrezne makro ekonomske politike na ravni federacije. Navedeno gradivo zlasti pogreša možnost, da federacija poleg vrst, virov, zavezancev in osnov davkov regujya tudi vrste stopenj, olajšave in oprostitve. Zvezni izvršni svet je v skupščinsko proceduro predložil zakon o temeljih davčnega sistema, ki vključuje tudi davek na osebni dohodek, obresti in dividende občanov. Slednji predlog je v izrecnem nasprotju z obrazložitvijo ustavnih amandmajev, da se temelji davčnega sistema določajo samo za subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost oziroma za subjekte tržne-
ga poslovanja. Torej se ne bi smeli nanašati na osebnih dohodek in na premoženje občanov, kar vse je v republiški pristojnosti. Navedeno je samo primer poskusa centralistične interpretacije ustavnih amandmajev. Na temelju dosedanjih izkušenj lahko s precejšnjo verjetnostjo pričakujemo še več takih interpretacij, bodosi še znotraj veljavnih ustavnih okvirov ali celo preko njih.
V predhodni politični proceduri je tudi že postopek priprave nove ustave SFRJ. Ni več vprašanje, ali naj se tega dela lotimo ali ne. Zdi se mi pa, da morajo biti poleg strokovnega in znanstvenega dela in političnih razjasnjevanj ustvarjene tudi ustreznejše družbene, ekonomske, socialne in politične razmere za produktivno delo. Če in dokler ne bodo doseženi bistveni premiki na bolje pri premagovanju neugodnih gospodarskih gibanj in krize sploh, pač ne moremo pričakovati, da bo mogoče na resnično demokratičen način pripraviti novo skupno ustavo jugoslovanskih narodov skupaj z narodnostmi, s katerimi živijo.
III
Medtem ko se oblikuje nova zvezna sistemska zakonodaja in nadaljujejo predhodne priprave za novo ustavo SFRJ ter pripravljajo amandmaji slovenske ustave, se velja pomuditi pri nekaterih amandmajih, ki so vzbudili največ dvomov. Slovenska skupščina je ob dajanju soglasja k amandmajem k ustavi SFRJ celo sprejela posebna stališča o tem. kako razume vrsto ustavnih določb. Teh deset točk pomeni dejansko za slovensko skupščino neke vrste obvezno ustavno razlago. Dala jo je v funkciji ustavodajalca. kajti brez njenega soglasja, kakor tudi brez soglasja katerekoli republiške ali pokrajinske skupščine, ustavne spremembe ne bi mogle biti sprejete. Sprejeta stališča pomenijo vnajprejš-njo zavezo slovenske skupščine, da ne bo dala soglasja na zvezne zakone in druge akte, ki bodo pripravljeni v nasprotju s takim razumevanjem ustavnih amandmajev in da bo tudi sicer sama in njeni organi ravnala tako, kot je v stališčih opredeljeno.
Prvo stališče se nanaša na velike tehnično-tehnološke sisteme. Osnovni problem pri tem amandmaju je bil. kaj je razumeti z »enotnostjo družbenoekonomskih odnosov«. Ustava sicer sedaj govori o enotnem sistemu socialističnih samoupravnih družbenoekonomskih odnosov. V bistvu gre za vprašanje, ali se lahko na ravni celotnega sistema sprejema zavezujoče odločitve v nasprotju z voljo posameznih delov enotnega sistema, in sicer tako na ravni znotraj samega sistema kot še posebej z zveznim zakonom. To vprašanje je bilo z dodatno obrazložitvijo ustavnih amandmajev razrešeno tako. da je izrecno navedeno, da je pod sprejemanjem skupnih planov samo po sebi umevno, da se ne morejo sprejemati drugače kot sporazumno. In dalje, da z zveznim zakonom ni mogoče določiti obveznosti združevanja sredstev za delovanje sistema, ker federacija ne more sprejemati zakonov, ki določajo obveznost združevanja sredstev. To stališče v obrazložitvi je podrobno razdelano in širše celovito oblikovano v stališčih slovenske skupščine. Pri tem je poudarek na tem, da bodo delavci v velikih sistemih pri pridobivanju dohodka in pri odločanju o njem v enakem družbenoekonomskem položaju kot drugi delavci v gospodarstvu, in da morajo biti upoštevane tudi potrebe in interesi uporabnikov njihovih storitev v republikah in pokrajinah.
IV
V naslednjem stališču slovenska skupščina ugotavlja, da zvezni zakon pri izvrševanju nima prednosti pred republiškim zakonom. V sprejetem amandmaju je opuščena prej predlagana sporna določba, da se ob sprožitvi postopka pred Ustavnim sodiščem Jugoslavije za oceno, ali zakon, drug predpis ali splošni akt ali samoupravni splošni akt ni v skladu z zveznim zakonom oziroma da je v nasprotju z zveznim zakonom, do odločitve Ustavnega sodišča Jugoslavije uporablja zvezni zakon. Opuščena pa je tudi določba v sedanji ustavi, da če je republiški oziroma pokrajinski zakon v nasprotju z zveznim zakonom, se uporabi začasno, do odločbe Ustavnega sodišča, republiški oziroma pokrajinski zakon, če so za izvrševanje zveznega zakona odgovorni zvezni organi pa zvezni zakon (tretji odstavek 207. člena ustave SFRJ).
Pri tem je treba reči, da že do sedaj ni bilo jasno, da je republiški oziroma pokrajinski zakon v nasprotju z zveznim zakonom, ko pa ob tem ustava izrecno določa, da gre v primeru takega nasprotja za začasno uporabo do odločbe, to je do odločitve Ustavnega sodišča. Menim, da črtanje sedanje določbe ne pomeni nujno, da bi se vedno v primeru spora uporabljal zvezni zakon, kajti za ugotovitev nasprotja republiškega zakona z zveznim zakonom je izključno pristojno Ustavno sodišče Jugoslavije, in preden to sodišče takega nasprotja ne ugotovi, nasprotja ni. Zato bo po mojem mnenju zvezni organ, če je odgovoren neposredno za izvrševanje zveznega zakona, vedno uporabljal zvezni zakon in obratno republiški organ, ki bo izvajal zvezni zakon, za katerega izvrševanje niso neposredno odgovorni zvezni organi, bo pač uporabljal republiški zakon. Če in ko bo Ustavno sodišče ugotovilo, da je republiški zakon v nasprotju z zveznim zakonom, je itak po ustavi določen rok z možnostjo podaljšanja, v katerem mora skupščina republike svoj zakon uskladiti z odločbo ustavnega sodišča.
Neutemeljeno je trditi, da novo predlagana rešitev pušča v veljavi primat zveznega zakona, medtem ko republiški zakon v primeru neskladja ostaja brez varstva. Po ustavi sploh ni potrebna skladnost republiškega zakona z zveznim in torej ni mogoče govoriti o neskladju, republiški organi so pa dolžni izvajati republiški zakon, kajti zakon je za njih veljaven in ga morajo uporabiti, razen če ustavno sodišče ugotovi neskladnost z ustavo oziroma nasprotje z zveznim zakonom, ali če izda začasno odredbo. Republiška skupščina ob tem ugotavlja, da zvezni upravni organi niso pooblaščeni terjati od republiških upravnih organov, da morajo v primeru predpostavljenega nasprotja neposredno izvrševati zvezni zakon.
V
Na področju pravosodja je slovenska skupščina sprejela stališče, da pravica federacije, da z zveznim zakonom določa načela o ustanavljanju in sestavi rednih sodišč ter načela o izvolitvi in prenehanju sodniške funkcije in analogna določba glede javnih tožilstev ne sme poseči v samostojno pristojnost republike, da s svojimi zakoni samostojno določa organizacijo in pristojnosti svojih sodišč in javnih tožilstev. Nekateri menijo, da je v situaciji, ko republika ne ureja izvirno in samostojno pravosodja neposredno na podlagi ustave, ampak mora pri tem upoštevati tudi zvezni zakon, pa čeprav le-ta določa samo načela, okrnjen, degradiran status republike kot države. Pri tem se velja spomniti na že do sedaj veljavno ustavno določbo, da zvezni zakon določa načela o ustanovitvi, pristojnosti in sestavi sodišč
združenega dela (drugi odstavek 226. člena ustave SFRJ). Sicer pa se zastavlja vprašanje, kaj pomeni insistiranje, da mora republika kot država pravosodno oblast izvajati samostojno in izvirno na temelju ustave. Ali se taka zahteva nanaša le na organizacijo pravosodnih organov, vključno s pristojnostmi, ali tudi na vsebino njihovega dela. Če bi šlo tudi za slednje, potem bi moralo biti vse materialno pravo, konkretno zakoni, po katerih sodijo sodišča, če se omejim samo na zakone, v popolni in izključni pristojnosti republike kot države. Po temeljnih ustavnih načelih, tako v federalni kot v republiški ustavi, se suverene pravice delovnih ljudi, narodov in narodnosti, uresničujejo v socialističnih republikah in v socialističnih avtonomnih pokrajinah in v SFRJ, kadar je tako v skupnem interesu določeno s federalno ustavo. Razmejitev lokacije uresničevanja suverenih pravic je stvar ustavnega dogovora suverenih narodov in njihovih republik ter narodnosti v skladu z njihovimi specifičnimi ustavno določenimi pravicami. Vsekakor je potrebno tehtati vsako federalno pristojnost posebej in vse skupaj, da bi lahko ugotovili, kakšne posledice ima za položaj naroda, ki se je na podlagi pravice do samoodločbe na podlagi neodtujljive in trajne pravice do odcepitve vključil v federativno skupnost.
Za nekatere je sporna tudi določba, da ima javni tožilec pravico in dolžnost neposredno dajati obvezna navodila za delo nižjemu javnemu tožilcu, kadar je z ustavo določeno, pa tudi drugemu javnemu tožilcu. Ta določba se ne nanaša na zveznega javnega tožilca, ker je njegova pristojnost, da lahko daje obvezna navodila republiškemu oziroma pokrajinskemu javnemu tožilcu in lahko prevzame kazenski pregon pri kaznivih dejanjih, določenih z zveznim zakonom, že v sedanji ustavi povsem nedvoumno opredeljena (373. člen). Navedena določba ureja odnose v republiki. ki so pa v slovenski ustavi že tako urejeni (294. člen ustave SRS). Za SR Srbijo pa ima navedena zvezna ustavna določba večji pomen, ker je s tem že razrešen na zvezni ravni odnos do pokrajin.
VI
Slovenska skupščina posebej poudarja, da je strategija znanstveno-tehnološke-ga razvoja sestavni del skupne razvojne politike. Strategije na posameznem področju sploh ne bi bilo treba posebej opredeljevati kot federalno pristojnojst. Posebno opredeljevanje bi imelo smisel le, če naj ima na tem področju federacija večjo pristojnost, kot jo ima sicer pri določanju razvojne politike. Zato se je tudi dolgo časa vztrajalo pri opredeljevanju strategije kot enotne, kar bi že pomenilo odstopanje od opredeljevanja razvojne politike na ravni federacije kot skupne. S pojmom skupne razvojne politike se namreč želi izraziti temeljno načelo ustave, da so republike in obe pokrajini odgovorne ne samo za svoj razvoj, ampak tudi za razvoj SFRJ kot celote. Končna rešitev je kompromisna, ker se je ostalo pri posebnem opredeljevanju strategije s tem, da se je namesto enotne strategije tehnološkega razvoja razširilo pojem te strategije na znanstveno-tehnološki razvoj, opustila pa se je opredelitev, da je enotna. Ostala pa je opredelitev skupne razvojne in ekonomske politike oziroma skupne politike gospodarskega in družbenega razvoja v družbenem planu Jugoslavije. Za odločanje o tem je pristojen Zbor republik in pokrajin na podlagi soglasja republiških in pokrajinskih skupščin. Slovenska skupščina je navedeno rešitev smatrala za sprejemljivo in pri tem še posebej poudarila v svojih stališčih, da navedena strategija ne sme ločeno opredeljevati posebne strategije znanstvenega razvoja in posebne strategije tehnološkega razvoja.
VII
Na področju mednarodnega sodelovanja republik in avtonomnih pokrajin je nova določba amandmaja (XXXVI), ki v primerjavi s sedanjim besedilom ustave (drugi odstavek 271. člena) posebej opredeljuje, da republike in avtonomni pokrajini pri uresničevanju mednarodnega sodelovanja medsebojno sodelujejo in z zveznimi organi usklajujejo svoje mednarodno sodelovanje. Do spremembe na tem področju je prišlo zaradi urejanja ustavnih odnosov v SR Srbiji. Čeprav je v amandmaju govora o medsebojnem sodelovanju republik in avtonomnih pokrajin. to glede na sedanjo ustavo, konkretno glede na določbo 244. člena, v bistvu ne prinaša ničesar novega, ker so republike in avtonomni pokrajini že do sedaj lahko sodelovale glede vseh vprašanj, ki so v njihovem skupnem interesu, in torej tudi na področju mednarodnega sodelovanja. Glede odnosa do zveznih organov pa je že dosedanja ustavna določba (tretji odstavek 273. člena) določala, da temeljijo razmerja med zveznimi organi in organi v republikah oziroma AP glede izvrševanja zveznih zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, na mednarodnem sodelovanju, obveščanju in dogovarjanju. Navedeni tretji pa tudi četrti ostavek 273. člena je nadomeščen z novim besedilom XXXVII. amandmaja, kjer pride zlasti v poštev določba, da zvezni organi in republiški oziroma pokrajinski organi medsebojno sodelujejo in se redno obveščajo o izvrševanju zveznih zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov. Sodelovanje in obveščanje torej glede na do sedaj veljavno ustavno določbo ostaja. Pač pa je opuščeno dogovarjanje v odnosih med republiškimi oziroma pokrajinskimi in zveznimi organi, namesto tega pa je uveden nov pojem »usklajevanje«. Nova obveznost usklajevanja pomeni po mojem mnenju samo poudarjeno obvezo sodelovanja, kajti usklajevanje še ne pomeni tudi dolžnosti uskladitve. Zlasti pa ne daje navedeni ali katerikoli drugi amandma podlage, da bi lahko federacija z zakonom predvidela celo soglasje pristojnega zveznega organa za mednarodne stike republik in avtonomnih pokrajin.
Pri tem velja še upoštevati, da ima SR Slovenija že sedaj v svoji ustavi določbo, da sodeluje z organi federacije in drugimi republikami in avtonomnima pokrajinama pri oblikovanju, sprejemanju in izvajanju politike odnosov SFRJ s tujino. Tako določba o medrepubliško-pokrajinskem sodelovanju kot o usklajevanju z organi federacije torej ne spreminja ustavnega položaja republike na področju njenih odnosov s tujino. Slovenska skupščina pa ob tem tudi posebej ugotavlja, da navedena določba ne more omejevati republike, da v okviru sprejete zunanje politike Jugoslavije samostojno vzpostavlja stike in oblike sodelovanja s federalnimi enotami tujih držav, in ne predpostavlja, da bi se republika morala za vzpostavljanje teh oblik sodelovanja medsebojno sporazumevati z drugimi republikami in avtonomnima pokrajinama, ali da bi bili potrebni celo predhodni dogovori ali soglasja zveznih organov. V neki podskupini na zvezni ravni se je sicer pojavila prav slednja misel, vendar v nadaljnjem postopku v okviru zvezne ustavne komisije oziroma njene koordinacije ni dobila podpore.
VIII
Pri izvrševanju zveznih zakonov bi opozoril na bistveno novoto, da Zvezni izvršni svet lahko celo sam neposredno zagotovi izvrševanje zveznega zakona, za katerega izvrševanje niso odgovorni zvezni, ampak republiški oziroma pokrajinski organi. Slednja možnost je predvidena le v primeru, če utegne neizvrševanje take-
ga zakona, drugega predpisa ali splošnega akta povzročati hujše škodljive materialne posledice, ogroziti življenje in zdravje ljudi ter varnost države ali povzročiti druge hujše posledice. Nova je tudi pristojnost zveznega upravnega organa, da po pooblastilu Zveznega izvršnega sveta izvrši upravno zadevo, določeno z zveznim Zakonom, drugim predpisom ali splošnim aktom, za katerega izvrševanje niso odgovorni zvezni organi, če ugotovi, da pristojni organ v republiki oziroma AP kljub opozorilu ni izvršil te zadeve, pa bi to lahko povzročilo hujše škodljive posledice.
Pri obeh zadevah je predpisan v ustavi dokaj zahteven postopek, obveščena mora biti tudi Skupščina SFRJ, organi v republiki oziroma AP. Z navedenimi in drugimi določbami se želi zagotoviti dosledno izvrševanje zveznih zakonov in drugih predpisov in splošnih aktov federacije, kar ob nespornem načelu ustavnosti in zakonitosti ne more biti sporno. Ob podpori taki usmeritvi pa je v izogib možnim zlorabam slovenska skupščina izrecno v svojih stališčih izjavila, da bo v vsakem posameznem primeru posebej ocenjevala uporabo teh pooblastil in v okviru svojih pristojnosti zagotavljala, da ta pooblastila ne bodo nekorektno uporabljena, pri čemer bo zahtevala tudi ugotavljanje odgovornosti in razrešitev odgovornih oseb, če bi prišlo do nekorektnega ravnanja.
IX
Aktualna tema je tudi davčno področje. Med temelji enotnega jugoslovanskega trga so na novo navedeni enotni temelji davčnega sistema in skupni temelji davčne politike. Določanje enotnih temeljev davčnega sistema je v federalni pristojnosti, skupni temelji davčne politike pa ostajajo v domeni medrepubliško-pokrajinskih dogovorov. Veliko je bilo razprav, ali naj bi bila federacija poleg dosedanje pristojnosti za urejanje prometnega davka pristojna samo še za davek na dohodek oziroma dobiček tujih oseb, ali še za davek od dohodka domačih gospodarskih subjektov - vse do mnogo širših predlogov. Ostalo je pri sprejetem amandmaju z novoto, da lahko za potrebe financiranja JLA federacija predpiše poseben prometni davek, izjemoma pa celo druge davke, vendar v okviru temeljev davčnega sistema. Drugi davki se torej lahko nanašajo samo na subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost oziroma za subjekte tržnega poslovanja, torej ne na osebni dohodek in na zavezance, ki ne opravljajo gospodarske dejavnosti oziroma niso subjekti tržnega poslovanja. Slednje je tudi posebej ugotovila slovenska skupščina ob dajanju soglasja. Ne vidim razlogov, da bi opisana federalna pristojnost na področju temeljev davčnega sistema šla v škodo ustavnega položaja republike.
X
Posebno pozornost pa zasluži financiranje JLA. Slovenska skupščina je bila ves čas mnenja, da je treba zagotoviti stabilnost financiranja jugoslovanske ljudske armade, vendar brez uvajanja novih izvirnih dohodkov federacije in z ohranjanjem sredstev za financiranje JLA v okviru enotnega proračuna federacije. Slovenska skupščina je ves čas vztrajala pri tem, da zaradi reševanja perečih vprašanj pri financiranju JLA ne smemo spreminjati odnosov v federaciji, posebej še ne odgovornosti republik in pokrajin ne samo za svoj razvoj, ampak za razvoj Jugoslavije
kot celote, da ne smemo spreminjati ekonomskih funkcij federacije in ne smemo spreminjati značaj JLA kot skupne oborožene sile vseh narodov in narodnosti ter delovnih ljudi in občanov.
Glede financiranja JLA je bilo že v do sedaj veljavni ustavni določbi predvideno, da se sredstva za financiranje ljudske obrambe zagotavljajo v proračunu federacije po srednjeročnem načrtu za razvoj, izgradnjo in opremljanje JLA in po srednjeročnem načrtu nalog, ki jih imajo organi federacije na področju ljudske obrambe, določenima v skladu z družbenim planom Jugoslavije (tretji odstavek 279. člena ustave). Prav tako je že po dosedanji ustavi možno, da za potrebe ljudske obrambe in državne varnosti, ki nastanejo zaradi izrednih okoliščin, sme Skupščina SFRJ na predlog Predsedstva SFRJ samostojno določiti vire sredstev oziroma prevzeti kreditne ali druge obveznosti, če teh potreb ni mogoče zagotoviti iz proračuna ali iz proračunskih rezerv federacije (šesti odstavek 279. člena). O slednjem odloča Zbor republik in pokrajin že po dosedanji ustavi brez soglasja republiških in pokrajinskih skupščin.
Sprejeti amandma o financiranju JLA uveljavlja na ustavni ravni načelo, ki je bilo do sedaj določeno v zakonu, namreč, da se sredstva za financiranje JLA določajo v odstotku od narodnega dohodka, ki je določen v srednjeročnem družbenem planu Jugoslavije. Pri tem je upoštevano, da ne gre za planirani, ampak realizirani narodni dohodek. Kot pravilo obstaja sedanji način financiranja funkcij federacije in v njenem okviru tudi JLA, torej z izvirnimi dohodki federacije in s prispevki republik in avtonomnih pokrajin ali s tako imenovano kotizacijo. Le podrejeno se lahko z zveznim zakonom določi poseben prometni davek ter drugi namenski viri v okviru rednih prihodkov zveznega proračuna. Federacija je že do sedaj bila po 264. členu ustave pristojna za uvajanje prometnega davka (uvajanje, način in višina), vendar to ni po ustavi njen izvirni prihodek, ampak šele na podlagi soglasja republik in avtonomnih pokrajin. Zato je z amandmajem na novo predviden poseben davek od prometa proizvodov in storitev kot možen vir zveznega proračuna za potrebe financiranja JLA precej blizu dosedanji ureditvi. Tako za novo navedeni posebni prometni davek kot za splošni prometni davek je potrebno soglasje republiških in pokrajinskih skupščin. Razlika je le v tem, da je treba pri splošnem prometnem davku odločati na podlagi soglasja tako o njegovi uvedbi kot o tem, kolikšen delež pripada federaciji; npr. v letu 1988 znaša delež federacije 75%, pri uvedbi posebnega prometnega davka po amandmaju za financiranje JLA pa soglasje po njegovi uvedbi pomeni hkrati tudi že odločitev o njegovem celotnem pripadu v korist zveznega proračuna. Šele, če tak posebni prometni davek in drugi namenski viri v okviru prihodkov zveznega proračuna, ki pa so vsi v okviru do sedaj veljavnih ustavnih določb, ne zagotavljajo stabilnosti financiranja JLA, je možno v nadaljnjem, to je tretjem krogu uvesti druge davke. Slovenija je izrecno nasprotovala nominiranju teh drugih davkov in jih ustavni amandma omejuje na tiste davke, ki jih je možno urejati v federaciji v okviru temeljev davčnega sistema. Nenavajanje teh davkov izraža izjemnost in subsidiarnost takega možnega vira, in kar je ustavno-pravno še posebej pomembno, ostajajo davki, ki jih federacija sicer lahko ureja v okviru temeljev davčnega sistema, primarni davki po republiški ureditvi in se lahko federacija samo dodatno vključuje z davki na tem področju. Če bi skratka federacija v tretjem krogu predpisala kakšne davke, potem bi bili to lahko samo posebni, dodatni davki ob davkih, ki so na teh področjih v republiški pristojnosti. Omejenost teh davkov na okvir temeljev davčnega sistema nadalje pomeni, da se lahko predpisujejo samo od subjektov tržnega poslovanja, torej od dohodka oziroma dobička domačih pravnih in fizičnih oseb in tujih oseb, ne pa od
npr. osebnega dohodka delavcev ali od premoženja. In kar je posebej pomembno, po izrecni določbi ustavnega amandmaja tako pri posebnem prometnem davku in drugih virih v drugem krogu ali z davki v tretjem krogu, udeležba posamezne republike in avtonomne pokrajine pri financiranju funkcij federacije ostane v okviru določenega razmerja. To pomeni, da tudi, če pride do predpisovanja posebnih davkov, vsaka republika oziroma avtonomna pokrajina prispeva sredstva samo do v vnaprej določenega obsega.
Odprto je vprašanje, ali je pod določenim razmerjem razumeti udeležbo v kotizaciji ali tudi udeležbo v prometnem davku iz teritorija republike. Udeležba SR Slovenije je sedaj npr. v jugoslovanskem družbenem proizvodu in s tem v kotizaciji mnogo višja kot pa je udeležba prometnega davka plačanega na teritoriju Slovenije glede na skupen o$>seg prometnega davka v Jugoslaviji. Vsekakor se mora takoj prenehati s pobiranjem davka, čim je izpolnjen vnaprej določen obseg. To je posebej poudarjeno tudi v stališčih slovenske skupščine s še dodatno zahtevo, da se ti drugi davki lahko predpišejo samo za posamezno leto, ne pa za daljše obdobje. Če bodo ti drugi davki uvedeni, bodo lahko nastala praktična vprašanja neenakih pogojev gospodarjenja, ko bodo gospodarski subjekti v eni republiki prenehali plačevati davek, ker je njihova republika s tem izpolnila obveznost. V stališčih slovenske skupščine je tudi izrecno navedeno, da se ti drugi davki lahko predpišejo šele potem, ko se ugotovi, da namenski viri za financiranje funkcij federacije v posameznem letu ne zagotavljajo tudi sredstev za JLA. V amandmajih je tudi določeno, da če ne pride do soglasja glede vsako leto določenega skupnega obsega proračunskih prihodkov federacije, se sredstva za financiranje JLA ne določijo po avtomatizmu, ampak šele na predlog Predsedstva SFRJ v znesku do največ (moje tolmačenje) ustreznega dela skupnega obsega sredstev iz srednjeročnega planskega obdobja za zadevno leto.
Ob vsem tem bi dejal, da ne bo mogoče ostati pri sedanji praksi, ko odločitev o planu razvoja, izgradnji in opremljanju sprejema Predsedstvo SFRJ in Skupščina SFRJ s tem ni zadosti seznanjena. Po zakonu o splošni ljudski obrambi (106. člen) Predsedstvo SFRJ kot najvišji organ vodenja in poveljevanja oboroženim silam določa temelje razvoja načrta oboroženih sil in načrta razvoja JLA. Temeljne odločitve o razvojnih projektih JLA bi morala sprejemati po mojem mnenju Skupščina SFRJ v Zboru republik in pokrajin in bi torej kazalo to pristojnost, ki je sedaj v okviru Predsedstva SFRJ prenesti v Skupščino SFRJ. Te odločitve namreč nimajo pomena samo za razvoj JLA. ampak tudi za razvoj gospodarstva. Že ob uvajanju eventualnih posebnih davkov se ne bo mogoče izogniti razpravi tudi o tem. zakaj konkretno gredo sredstva. Izvršni svet slovenske skupščine je predlagal, da se v novem zveznem zakonu o temeljih sistema družbenega planiranja in o družbenem planu Jugoslavije izrecno določi kot sestavino družbenega plana Jugoslavije temelje razvoja, izgradnje in opremljanja JLA.
Menim, da tako po svoji vsebini kot tudi izrecno po zaporednem vrstnem redu opredeljevanja v amandmaju določen način financiranja JLA v drugem in tretjem krogu dejansko pomeni, da lahko do takega načina pride samo izjemoma in začasno. Če in ko bo do tega prišlo, bo seveda nujno potrebno odpreti razpravo, kdo in zakaj ne izpolnjuje redno obveznosti do zveznega proračuna in v tem okviru do JLA. Kajti v sedanji praksi trdijo, da republike in avtonomni pokrajini redno izpolnjujejo te obveznosti, pač pa je res, da prihodki iz zveznega prometnega davka redno izostajajo. Seveda se bo neizogibno odprla tudi raz-
prava o vseh drugih načinih financiranja JLA, od premostitvenih kreditov Narodne banke Jugoslavije do raznih izvoznih kreditov, pa vprašanje pozitivnega klirinškega salda in druga vprašanja. Menim, da problemi financiranja JLA niso toliko ustavno-pravnega značaja, ampak predvsem materialnega značaja. Gre preprosto za to. koliko kot družba ustvarimo in za to lahko tudi porabimo, in pa za nič manj pomembno vprašanje, koliko je tudi to pomembno področje javne dejavnosti pod nadzorom skupščinskega sistema in s tem celotne javnosti.
XI
Po sprejemu amandmajev je še naprej ostala sporna ustavna podlaga za zakonodajno pristojnost federacije. Gre za uporabo znane 2. točke prvega odstavka 281. člena ustave SFRJ. po kateri federacija po zveznih organih »zagotavlja sistem socialističnih samoupravnih družbenoekonomskih odnosov in enotne temelje političnega sistema«. Ob sprejemu sedanje ustave leta 1974 je bilo strokovnjakom jasno, in tako je tudi stališče v znanem strokovnem komentarju »Ustav socijalistič-ke federativne republike Jugoslavije, Stručno objašnjenje, skupina avtorjev, Beograd. 1975«, da navedena ustavna določba ne more biti samostojna ustavna podlaga za zakonodajno pristojnost federacije, ampak le v povezavi, torej kot dodatna interpretacija, z na drugih mestih bodisi v istem 281. členu, bodisi v drugih normativnih določbah ustave SFRJ navedenimi konkretnimi pristojnostmi federacije. Kasneje je šla praksa v drugo smer in so tolmačili to določbo kot samostojno ustavno podlago za zakonodajno pristojnost federacije, in je bil npr. na tej podlagi sprejet zakon o temeljih sistema državne uprave in o Zveznem izvršnem svetu ter zveznih upravnih organih.
V slovenski skupščini je bilo v kasnejših letih večkrat uveljavljano stališče, da navedena določba ne more biti samostojna ustavna podlaga za zakonodajno pristojnost federacije. Tako stališče smo uveljavljali tudi ob kritični analizi delovanja političnega sistema, vendar ni bilo sprejeto. V redakcijski komisiji zvezne ustavne komisije so se strinjali z našo interpretacijo, ne pa v sami zvezni ustavni komisiji. Dana je obrazložitev, da je navedena določba lahko izjemoma tudi samostojna ustavna podlaga za zakonodajno pristojnost federacije, če se s tem vsi strinjajo. Ker je sprememba ustave stvar soglasja in ker drugi niso pristali na našo interpretacijo, je slovenska skupščina na predlog svoje ustavne komisije na sejah zborov konec septembra 1988 sprejela posebno stališče, da navedene določbe ustave SFRJ ni mogoče uporabiti kot samostojno podlago za izdajo zveznih zakonov. Tako stališče je slovenska skupščina vključila tudi v svoja stališča ob dajanju soglasja. To pomeni, da slovenska skupščina ni pripravljena širiti pristojnosti zveznih organov, pa čeprav soglasno izven postopka za spremembe ustave. Z izrecno navedbo v ustavnem amandmaju (XXXIX), da federacija po zveznih organih ureja temelje sistema državne uprave, temelje sistema javnega obveščanja in temelje družbenih svetov in zvezne družbene svete, je ustavno potrjeno stanje, ki je bilo realizirano z zveznimi zakoni. Res pa je tudi, da niso bili predloženi argumenti, ki bi slovensko ustavno komisijo lahko prepričali, da navedene pristojnosti kot federalne niso sprejemljive. Zato tudi vsa stvar ni imela take teže, da bi lahko upravičeno zahtevali, naj se izrecno v amandmajih določi, da navedena ustavna opredelitev ne more biti samostojna zakonodajna podlaga, ker sicer ne bomo dali soglasja na to, da se navedene zakonsko realizirane, pa v ustavi do sedaj ne izrecno določene pristojnosti vnesejo v amandma. S tem, ko so bile te zadeve izrecno zapisane
v ustavne spremembe, se je po mojem mnenju samo Se dodatno potrdilo, da do sedaj za te zakonodajne pristojnosti ni bilo izrecne ustavne podlage in ostaja vsa stvar še naprej sporna.
XII
Celoten potek ustavnih sprememb je jasno razgrnil različne silnice in poglede tako v jugoslovanskem kot v slovenskem merilu. Dogajanje na ekonomskem področju se čedalje tesneje povezuje z dogajanjem na političnem področju. Vse skupaj se aktualizira s približevanjem splošnih volitev za skupščine v letu 1990. Pri bližnjih spremembah slovenske ustave ne bi smeli zamuditi priložnosti, da usposobimo nacionalno skupnost za mnogo učinkovitejše omogočanje in spodbujanje gospodarskega razvoja, razvoja družbenih dejavnosti, za ustreznejšo socialno politiko. za smotrno urejanje prostora in ustrezno varstvo okolja, za nadaljnjo demokratizacijo zlasti v povezavi z neposrednimi volitvami delegatov, za razvoj občine kot avtonomne samoupravne skupnosti, za krepitev pravne države in polno zagotavljanje svoboščin in pravic človeka in občana.
Rokopis končan 20. decembra 1988.