65 Bilten Slovenske vojske UVAJANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA V SODOBNE OBOROŽENE SILE – IZKUŠNJE VELIKE BRITANIJE INTRODUCTION OF PUBLIC-PRIVAT PARTNERSHIP IN CONTEMPORARY ARMED FORCES - EXPERIENCE OF GREAT BRITAIN Strokovni članek Professional article Zmanjševanje proračunskih sredstev v obrambnem proračunu, usklajevanje razvoja vojaških zmogljivosti in opremljanja Slovenske vojske glede na razmere v družbi, reorganizacija, konsolidacija in posledično optimiziranje delovnih procesov, raz- mišljanja o zmanjšanju števila ravni poveljevanja in kontrole ter združevanja z upravnim delom Ministrstva za obrambo so le nekateri izmed ukrepov, ki izhajajo iz predloga Resolucije o splošnem dolgoročnem programu opremljanja in razvoja Slovenske vojske do leta 2025 ter s katerimi se Slovenska vojska oziroma Ministrstvo za obrambo sooča in postavlja pred izzive, kako se kljub novonastalim dejstvom po- sodobiti in zagotoviti zahtevano bojno pripravljenost ter sposobnost odgovoriti na varnostne izzive in tveganja. Velika Britanija se je na novodobne izzive odzvala, na primer, z uvajanjem javno-zasebnega partnerstva pri razvoju posameznih zmo- gljivosti svojih oboroženih sil. Njeno osnovno vodilo pri uvajanju je bilo, da v nobenem primeru ne gre za nadomeščanje vojaških zmogljivosti, pač pa za izbolj- šanje oziroma zagotavljanje ustrezne stopnje bojne pripravljenosti operativnih zmo- gljivosti kljub znižanju finančnih sredstev. Javno-zasebno partnerstvo je v zadnjem obdobju pogosto obravnavana problematika v širši politični in družbeni javnosti, saj naj bi bilo mogoče s pomočjo zasebnih vlaganj izvesti marsikateri projekt javnega interesa, za katerega javna sredstva niso zagotovljena oziroma projekt zaradi po- manjkanja finančnih sredstev ni na prednostnem seznamu. Najbolj odmeven projekt v Republiki Sloveniji je trenutno stadion v Stožicah z vsemi prednostmi in slabostmi, ki tovrstne projekte spremljajo. Javno-zasebno partnerstvo, obramba, oborožene sile. Decreasing defence budget resources, coordination of development of military ca- pabilities and equipping of the Slovenian Armed Forces in relation to the situation in the society, reorganization, consolidation and consequent optimization of working Gregor Garb Povzetek Ključne besede Abstract 66 Bilten Slovenske vojske processes, ideas to decrease a number of command and control levels as well as linking with the administrative part of the Ministry of Defence are only some of the measures arising from a draft resolution on the general long-term programme of de- velopment and equipment of the Slovenian Armed Forces until 2025 on the basis of which the Slovenian Armed Forces and the Ministry of Defence address the chal- lenges of how to, despite the newly emerged circumstances, upgrade and ensure the required combat preparedness and the ability to respond to security challenges and risks. Great Britain, for example, has responded to contemporary challenges by in- troducing a public-private partnership in the process of development of individual capabilities of its armed forces. In doing so, it followed a primary principle that this process was not meant to replace military capabilities, but to, despite decreasing financial resources, improve and ensure an appropriate level of combat preparedness of operational capabilities. Lately, the public-private partnership has often been addressed by a wider political and social public, since private investments could con- tribute in conducting numerous projects of public interest which are characterized by a lack of public resources, or which are not prioritized due to a lack of financial resources. At the moment, the most talked about project in the Republic of Slovenia is the Stožice Stadium, accompanied by all related advantages and disadvantages. Public-private partnership, defence, armed forces. Spremembe v mednarodnem političnem okolju, pospešeno združevanje na evropskem prostoru, posledice globalizacije gospodarstva, kot so tehnološki napredek, libera- lizacija trgovine, finančnih storitev in pretoka kapitala, privatizacija, hiter razvoj finančnih trgov in storitev, spreminjanje vloge javnega sektorja ipd., vse to in še več predstavlja elemente, ki jih mora Republika Slovenija pri oblikovanju in izvajanju ter zagotavljanju delovanja javnega sektorja vse bolj upoštevati. V današnjem času mora država svojim državljanom oziroma porabnikom zagotoviti enake možnosti, ponuditi možnost dostopa do blagostanja in vse več storitev. Pri tem se srečuje z dvema nasprotujočima si konceptoma: na eni strani zagotavljanje gospo- darskega razvoja, zdrav finančni sektor ipd., na drugi strani pa doseganje enakosti in pravičnosti porabnikov, zagotavljanje socialne države ipd1. Prav z namenom doseganja pozitivnih učinkov obeh konceptov je opazno povečanje sodelovanja med javnim in zasebnim sektorjem, predvsem na področju upravljanja okoljske in tran- sportne infrastrukture. Javno-zasebno partnerstvo2 (JZP) je v zadnjem obdobju pogosto obravnavana pro- blematika v širši politični in družbeni javnosti, saj naj bi bilo mogoče s pomočjo zasebnih vlaganj izvesti marsikateri projekt javnega interesa, za katerega javna sredstva niso zagotovljena oziroma projekt zaradi pomanjkanja finančnih sredstev ni 1 Sem spadajo tudi znižanje proračunskih izdatkov, znižanje cen za porabnike in davkoplačevalce, večja izbira in kakovost ter boljša distribucija javnih storitev in konkurenčnost ponudnikov. 2 Angl. Public-Private Partnership (PPP). Gregor Garb Key words Uvod 67 Bilten Slovenske vojske na prednostnem seznamu. Prav omejenost proračunskih sredstev je največkrat razlog za vse večje nezadovoljstvo upravičencev javnih storitev, pogoste kritike delovanja javnega sektorja, zahteve po prilagodljivosti, preglednosti in konkurenčnosti storitev javnega sektorja ter za zahteve po kakovostnejših, cenejših in dostopnejših storitvah, ki jih ponuja in zagotavlja javni sektor. Vsebina članka ne bo obravnavala kronološkega in vsebinskega pregleda ter izvedenih procesov pri uvajanju, temveč bo problematika bolj usmerjena na izkušnje Velike Britanije pri uvajanju javno-zasebnega partnerstva kot ene izmed oblik širjenja tržnih načel v delovanje obrambnega področja predvsem z namenom zniževanja stroškov delovanja ob hkratnem povečanju splošne učinkovitosti. Prav izkušnje so lahko eden primarnih elementov v primeru odločanja o uvedbi javno-za- sebnega partnerstva v Slovensko vojsko (SV), glede na dejstvo, da se s takšno obliko sodelovanja s civilnim okoljem do zdaj še ni srečala. Pri pisanju članka sem uporabil deskriptivno metodo, metodo analize pisnih virov in metodo študije primera. 1 JAVNO-ZASEBNO PARTNERSTVO KOT POSLEDICA UVAJANJA TRŽNE KONKURENČNOSTI Zgodovina javno-zasebnega partnerstva sega v 16. stoletje, ko so v Franciji podelili prve koncesije zasebnikom. Tudi 19. stoletje je bilo zelo ugodno za nadaljeva- nje javno-zasebnega partnerstva, še posebno na področjih, kot so oskrba z vodo, komunalne storitve in javni prevoz. Pozneje je oblike javno-zasebnega partnerstva mogoče zaslediti tudi pri izgradnji železniškega in cestnega omrežja ter v energet- skem sektorju, danes pa tudi na drugih področjih, kot so telekomunikacije, turizem, okoljevarstvena infrastruktura, zdravstvo, šolstvo ipd. (Jus, 2005). Na evropski ravni je uporaba javno-zasebnega partnerstva izboljšala stanje na projektu transevropske transportne mreže, ki je zaostajala predvsem zaradi pomanj- kanja finančnih sredstev. Svet Evrope je kot del pobude za nadaljnji trajni razvoj odobril več ukrepov, ki naj bi spodbudili dodatna vlaganja v omenjeno infrastruktu- ro, pa tudi vlaganja v segment inovacij, raziskav in razvoja, predvsem v obliki javno- -zasebnega partnerstva (European Commision, 2004). Javno-zasebna partnerstva so se vidneje začela pojavljati v zgodnjih 90. letih prej- šnjega stoletja predvsem pri projektih vzdrževanja, obnove in izgradnje različne in- frastrukture ter njenih spremljajočih objektov. Takratna finančna kriza in pomanjka- nje proračunskih sredstev ter posledično pojavljanje zamisli, da naj država namesto zadolževanja uporabi raje zasebna finančna sredstva, so bili podlaga za nastanek javno-zasebnega partnerstva (Saunders, 2006). Zamisel in hkrati rešitev se je še posebno hitro in uspešno uveljavila v Veliki Britaniji, ki je na tem področju vodilna tudi v današnjem času. UVAJANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA V SODOBNE OBOROŽENE SILE – IZKUŠNJE VELIKE BRITANIJE 68 Bilten Slovenske vojske V poročilu za leti 2004 in 2005 je navedeno, da je bilo na vsem svetu sklenjenih 206 različnih oblik javno-zasebnega partnerstva v skupni vrednosti 42 milijard EUR, od tega v Evropi 152 oblik v skupni vrednosti 21 milijard EUR. Največ različnih oblik javno-zasebnega partnerstva je bilo sklenjenih na področju prometa, izobraževanja, zdravstva in varnosti. V Evropi je bila na prvem mestu Velika Britanija s 118 skle- njenimi partnerstvi v skupni vrednosti 0,6 odstotka BDP, naslednja pa je bila Španija s samo 12 sklenjenimi partnerstvi. V obdobju od leta 1994 do 2004 je bilo za potrebe javno-zasebnega partnerstva v Veliki Britaniji sklenjenih 450 partnerstev v vrednosti 50 milijard EUR, od tega za obrambno področje 4 milijarde EUR. Samo za primer- javo in v dokaz, da je JZP v porastu, naj povem, da je bilo v obdobju od leta 2005 do 2006 za različne oblike javno-zasebnega partnerstva na obrambnem področju inve- stiranih 58 milijard EUR (PricewaterhouseCoopers, 2005, str. 35–48). Kot primer dobre prakse se je uveljavljanje javno-zasebnega partnerstva izkazalo kot del transformacije vloge države v gospodarstvu. Država se je tako začela pojavljati v funkciji organizatorja, regulatorja in nadzornika. 1.1 Opredelitev javno-zasebnega partnerstva Zakon o javno-zasebnem partnerstvu v svojem drugem členu opredeljuje javno-za- sebno partnerstvo (angl. Public - Private Partnership, op. a.) kot različne oblike sodelovanja med javnimi organi in poslovnim svetom, katerih cilj je omogočiti in pospešiti zasebno pobudo za financiranje, upravljanje, vzpostavitev, prenovo, vodenje ali vzdrževanje infrastrukture oziroma izvajanje javnih storitev, za katero so značilne dolgoročne pogodbe, delitev tveganja in učinkov poslovanja, v zameno pa se zasebnemu vlagatelju dovoljuje, da izkorišča večino dobička, ki ga prinese posamezen projekt. Zakon ureja namen in načela zasebnega vlaganja v javne projekte in/ali javnega so- financiranja zasebnih projektov, ki so v javnem interesu, načine spodbujanja JZP in institucije, ki skrbijo za njegovo spodbujanje in razvoj. Prav tako zakon določa pogoje, postopek nastajanja in oblike ter načine izvajanja javno-zasebnega partner- stva, posebnosti koncesij gradenj in storitev ter statusnega javno-zasebnega par- tnerstva, nadzor nad javno-zasebnim partnerstvom, preoblikovanje javnih podjetij, pravo, ki se uporabi za reševanje sporov iz razmerij javno-zasebnega partnerstva ter pristojnost sodišč in arbitraž za odločanje o sporih iz teh razmerij. Od evropskih smernic se zakon še posebno razlikuje v tem, da opredeljuje le dve obliki pogodbenih javno-zasebnih partnerstev3, pri statusnih (institucionalnih) oblikah pa je zelo liberalen, saj nobene oblike izrecno ne izključuje4. 3 Koncesijsko razmerje in javno naročniško razmerje. 4 Partnerstvo z ustanovitvijo pravne osebe, partnerstvo s prodajo deleža javnega partnerja v javnem podjetju ali drugi pravni osebi, partnerstvo z nakupom deleža javnega partnerja v osebi javnega prava ali drugi pravni osebi (d. o. o., d. d. in evropske delniške družbe – societas europeas). Gregor Garb 69 Bilten Slovenske vojske V Evropski uniji ne obstaja enotna definicija niti enotna zakonodaja glede javno- -zasebnega partnerstva, omenjeno partnerstvo je v Zeleni knjigi opredeljeno zgolj kot »sodelovanje med javno avtoriteto in poslovnim svetom, ki je namenjeno za- gotovitvi financiranja, gradnji, obnovi, menedžmentu, vzdrževanju infrastrukture« (2004: 3). Na tem področju so bile v EU do zdaj sprejete Zelena knjiga o javno- -zasebnem partnerstvu ter dve direktivi, ki urejata obravnavano področje. Glede na pravno neurejenost je področna zakonodaja prepuščena državam članicam. Ob pre- gledovanju posameznih projektov in dokončni odločitvi o izbiri po modelu javno- -zasebnega partnerstva pa je treba upoštevati tudi sodno prakso Sodišča Evropske skupnosti. Prav zaradi pravne samostojnosti so se države članice odločile urediti področje javno-zasebnega partnerstva na različne načine. Tako lahko zasledimo, da so se na primer Nemčija, Grčija, Češka in Irska odločile javno-zasebno partnerstvo urediti v posebni zakonodaji, Francija, Italija in Danska pa so institut javno-zasebne- ga partnerstva uredile s spremembo veljavne zakonodaje o javnih naročilih. Na Finskem in Norveškem so projekt javno-zasebnega partnerstva omejili zgolj na posamezno področje, v Belgiji pa je projekt javno-zasebnega partnerstva stvar enkratne odločitve. Glede na različne pristope teoretikov, različnost oblik in namenov partnerstev ter neenotnost definiranja pojma lahko javno-zasebno partnerstvo opredelim kot »dol- goročno sodelovanje med vsaj dvema strankama, vsaj enim javnim in vsaj enim zasebnim partnerjem, ki sodelujeta pri izvedbi javnega projekta, pri katerem ima javni partner dolžnost nadzora in ukrepanja z namenom zaščite javnega interesa ter pristojnost vsaj delnega prenosa tveganj v povezavi s tem partnerstvom na zasebnega partnerja.« Pogosto se javno-zasebno partnerstvo zamenjuje z uvajanjem zunanjih izvajalcev oziroma outsourcingom (angl.), vendar gre pri slednjem v primerjavi z javno-za- sebnim partnerstvom za prenos nekaterih ponavljajočih se aktivnosti in odločitev podjetja na zunanjega izvajalca, pri čemer sta partnerja v medsebojnem partnerskem odnosu5 (Greaver v Jaklič, 2009, str. 129). Pogoji uspešnega partnerstva so poleg učinkovite zakonodaje in nadzora nad projektom v celoti tudi upoštevanje ciljev in potreb posameznih partnerjev, ki so- delujejo v projektu. Iz tega izhaja tudi namen partnerstva, da se skupaj z zasebnim sektorjem zagotovi racionalno izvajanje gospodarskih javnih služb ali drugih de- javnosti, ki se zagotavljajo na način in pod pogoji, ki veljajo za gospodarske javne službe, oziroma drugih dejavnosti, katerih izvajanje je v javnem interesu, omogoči učinkovito, smotrno uporabo, upravljanje ali izkoriščanje naravnih dobrin, stvari v javni lasti, ter drugo vlaganje zasebnih ali zasebnih in javnih sredstev v graditev objektov in naprav, ki so delno ali v celoti v javnem interesu oziroma v dejavnosti, katerih izvajanje je v javnem interesu. 5 V primeru vojske gre predvsem za podporne funkcije, kot so pranje in vzdrževanje uniform, priprava hrane, vzdrževanje opreme, oborožitve in drugih tehničnih sredstev, vzdrževanje in varovanje posameznih objektov ipd. UVAJANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA V SODOBNE OBOROŽENE SILE – IZKUŠNJE VELIKE BRITANIJE 70 Bilten Slovenske vojske Preden nadaljujemo, si poglejmo še načela, ki jih morata obe partnerici spoštovati pri sklepanju partnerstev6. Načelo enakosti Javni partner mora zagotoviti, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega par- tnerstva ni razlikovanja in da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskrimi- nacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja kandidat, ali drugo diskriminacijo. Načelo transparentnosti Preglednost je določena v javnem interesu (enakopravnost, gospo- darnost izbire itn.) in v interesu ponudnikov oziroma kandidatov (konkurenčnost). Načelo sorazmernosti To načelo predvsem omejuje možno enostransko oblastno poseganje v razmerje javno-zasebnega partnerstva. Načelo uravnoteženosti Načelo je podobno prejšnjemu, vendar se veže neposredno na razmerje javno-zasebnega partnerstva, pri tem pa v primerjavi z do zdaj obravnavanimi ne gre za splošno pravno načelo (prava EU). Načelo konkurence Javni partner v postopku sklepanja javno-zasebnega partner- stva ne sme omejevati konkurence med kandidati, zlasti ne sme omejevati možnih kandidatov z neupravičeno uporabo diskrimi- natornih meril in mora pri nastajanju ter izvajanju razmerja JZP ravnati skladno s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju ome- jevanja konkurence. Načelo procesne avtonomije Vsi javni partnerji morajo pri javno-zasebnem partnerstvu ravnati po tem zakonu. Vendar pa velja pri tem načelo procesne avtono- mije. Če namreč ni s predpisi drugače določeno, lahko stranke pogodbeno razmerje javno-zasebnega partnerstva, skladno z zakonom, ki ureja obligacijska razmerja, prosto urejajo. Načelo subsidiarne odgovornosti Projekt javno-zasebnega partnerstva se mora, skladno s predpisi, izvajati neprekinjeno, nemoteno in enakopravno do vseh uporab- nikov in drugih udeležencev ter skladno z vnaprej določenimi pogoji in standardi, kar se podrobno uredi v pogodbi o javno-za- sebnem partnerstvu. Javni partner subsidiarno odgovarja za škodo, ki jo pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva povzroči njegov izvajalec uporabni- kom storitev ali drugim osebam. Načelo sodelovanja Javni partner mora pomagati izvajalcu javno-zasebnega par- tnerstva pri zagotavljanju potrebnih stvarnih in drugih pravic ter različnih dovoljenj, ki jih sam ne more pridobiti, skladno s predpisi in sklenjeno pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu. Takšna pomoč mora biti skladna z zakonodajo. 6 Tudi Republika Slovenija ima navedena načela opredeljena v svojem Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (12. člen). Gregor Garb 71 Bilten Slovenske vojske 1.2 Oblike javno-zasebnega partnerstva Zelo posplošeno lahko rečemo, da je javno-zasebno partnerstvo vse med javnim naročilom, pri katerem je zasebni partner zgolj izvajalec in ni nosilec tveganja, ter popolno privatizacijo. Spodnja preglednica (preglednica 1) predstavlja javno-zaseb- no partnerstvo v njegovi najširši in poenostavljeni obliki. Vrsta pogodbe Lastništvo sredstev Upravljanje/ vzdrževanje Investicija Poslovno tveganje Trajanje (število let) Naročilo storitve javno javno in zasebno javno javno 1–2 Pogodba o upravljanju javno zasebno javno javno 3–5 Najemna pogodba javno zasebno javno deljeno 8–15 Koncesija javno zasebno zasebno zasebno 25–30 Gradnja-delovanje-prenos (Build-Operate Transfer - BOT) – pogodba zasebno zasebno zasebno zasebno 20–30 Privatizacija zasebno zasebno zasebno zasebno neomejeno Vir: prirejeno po Brook Cowen, P. J., 1997 Javno-zasebna partnerstva se danes pojavljajo v različnih oblikah in so še vedno raz- vijajoči se koncept, ki se prilagaja glede na individualne potrebe in značilnosti posa- meznega projekta ter vseh partnerjev, ki pri tem sodelujejo. Glede na prenos tveganj na zasebni sektor so v teoriji poleg statusnih (institucionalnih) znane še najmanj štiri oblike pogodbenega javno-zasebnega partnerstva, ki izhajajo iz smernic EU7 (pre- glednica 2). 7 V besedilu bo uporabljeno angleško izrazoslovje, predvsem kratice, saj se pojavlja tudi v slovenski literaturi. Preglednica 1: Glavne možnosti za udeležbo zasebnega sektorja pri delitvi odgovornosti UVAJANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA V SODOBNE OBOROŽENE SILE – IZKUŠNJE VELIKE BRITANIJE 72 Bilten Slovenske vojske Oblika JZP Glavne značilnosti Možnosti uporabe Prednosti Slabosti Pogodba – Pogodba z zasebnim partnerjem, ki zasnuje in zgradi javno infrastrukturo. – Projekt je financiran z javnim denarjem in končni proizvod je javna lastnina. – Ključno vodilo je prenos tveganj načrtovanja in gradnje na pogodbenika. – Primerno za kapitalske projekte z majhnimi stroški obratovanja. – Za kapitalske projekte, kjer je javni sektor zainteresiran za zadržanje odgovornosti obratovanja. – Tveganje načrtovanja in gradnje se prenese na pogodbenika. – Možno pospeševanje poteka gradnje. – Možen je konflikt med načrtovanim in okoljevarstvenimi zahtevami. – Lahko poveča stroške obratovanja. – Omejena je motivacija za t. i. pristop »whole life costing« k načrtovanju. – Ne privablja zasebnega kapitala. Gradnja- delovanje- prenos (Build- Operate- Transfer – BOT) – Pogodba z zasebnim partnerjem, o načrtovanju, izgradnji in obratovanju javne infrastrukture za določen čas, po katerem se ta vrne v javni sektor. – Infrastrukturo financirana javni sektor in ostaja v javni lasti tudi med časom trajanja pogodbe. – Ključno vodilo je prenos tveganj pri obratovanju ob prenosu tveganj načrtovanja in gradnje na pogodbenika. – Primerno za projekte z znanimi stroški obratovanja. – Posebno primerno za projekte ravnanja z vodami in odpadki. – Tveganje načrtovanja in gradnje se prenese na pogodbenika. – Potencialno pospeševanje poteka gradnje. – Prenos tveganj motivira k t. i. pristopu »whole life costing« k načrtovanju. – Spodbuja inovativnost zasebnega partnerja ter povečuje plačano vrednost. – Pogodbe so lahko celostne. – Vlada se lahko osredotoči na temeljne odgovornosti javnega sektorja. – Možen je konflikt med načrtovanim in okoljevarstvenimi zahtevami. – Pogodbe so kompleksnejše in proces pogajanj je daljši. – Če se partner izkaže za neustreznega, nastanejo stroški ponovnega zagona projekta. – Ne privablja zasebnega kapitala in zavezuje javni sektor k zagotavljanju financ na daljši rok. Preglednica 2: Značilnosti, prednosti in slabosti v odnosih javno-zasebnega partnerstva Gregor Garb 73 Bilten Slovenske vojske Oblika JZP Glavne značilnosti Možnosti uporabe Prednosti Slabosti Načrtovanje- gradnja- financiranje- delovanje (Design-Build- Finance- Operate – DBFO) – Pogodba z zasebnim partnerjem o načrtovanju, gradnji in obratovanju javne infrastrukture za določen čas, po katerem se ta vrne v javni sektor. – Infrastruktura je last zasebnega partnerja ves čas trajanja pogodbe, ki dobiva deloma povrnjene stroške obratovanja s subvencijami javnega sektorja. – Ključno vodilo je izraba zasebnega kapitala ter prenos tveganj oblikovanja in gradnje na pogodbenika. – Primerno za projekte z višjimi stroški obratovanja. – Posebno primerno za projekte ravnanja z vodami in odpadki. – Enako kot za BOT. – Pritegne zasebni kapital. – Pritegne upnike. – Predstavlja predvidljivejši profil stroškov. – Večji potencial za pospešeno gradnjo. – Večji prenos tveganj pomeni večjo motivacijo za t. i. pristop »whole life costing« k načrtovanju. – Možen je konflikt med načrtovanim in okoljevarstvenimi zahtevami. – Pogodbe so kompleksnejše in proces pogajanj je daljši kot pri BOT. – Zahtevano je upravljanje pogodb in spremljanje izvajanja. – Če se partner izkaže za neustreznega, nastanejo stroški ponovnega zagona projekta. – Lahko se zahteva poroštvo za posojila. – Potreben je sistem upravljanja sprememb. Koncesije – Kot za DFBO, vendar zasebni partner dobi povrnjene stroške z zaračunavanjem uporabnine infrastrukture. – Ključno vodilo je načelo »plača onesnaževalec«, torej kdor uporablja, naj tudi plača. – Primerno za projekte, ki ponujajo možnost zaračunavanja uporabnine končnemu uporabniku. – Še posebno primerno za projekte ravnanja z odpadnimi vodami in odpadki ter cestami. – Enako kot za DFBO. – Pospeševanje izvedbe zaradi načela »plača onesnaževalec«. – Poveča zahtevo po nadaljnjem prenosu tveganja in zaslužkov tretjim osebam. – Enako kot za DFBO. – Je lahko politično nesprejemljiva opcija. – Zahteva učinkovito upravljanje alternativ oziroma nadomestkov (na primer prevoznost poti, nadomestna odlagališča). Vir: prirejeno po European Commision, 2003 UVAJANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA V SODOBNE OBOROŽENE SILE – IZKUŠNJE VELIKE BRITANIJE 74 Bilten Slovenske vojske Mednarodno okolje pa pozna še nekaj oblik projektnega financiranja (Rus, 2010): Gradnja-prenos-delovanje (Build-Transfer-Operate – BTO) Infrastruktura takoj po gradnji postane last javnega sektorja, zasebni partner pa ima še pogodbeno določen čas pravico do upravljanja. Gradnja-najem-delovanje- prenos (Build-Rent-Operate- Transfer – BROT) BTO ter zasebni partner najame opredmetena sredstva za čas trajanja pogodbe. Gradnja-lastništvo-delovanje- prenos (Build-Own-Operate- Transfer – BOOT) Zasebni partner je zadolžen za financiranje, načr- tovanje, upravljanje in vzdrževanje določene in- frastrukture. V zameno ima pravico do pobiranja uporabnine in drugih oblik plačil koristnikov. S pogodbo je zasebni partner lastnik sredstev, ki pa jih po izteku pogodbe prenese na javni sektor. Ggradnja-lastništvo-delovanje Build-Own-Operate – BOO) Gre za obliko privatizacije, saj zasebni partner ni dolžan prenesti sredstev na javni sektor. Oblikovanje-konstrukcija- upravljanje-financiranje (Design-Construct-Manage- Finance – DCMF) Načrtovanje, konstrukcija, upravljanje in financira- nje je v domeni zasebnega partnerja. Ne smemo pa pozabiti omeniti še oblike, ko javni sektor za določen/nedoločen čas na zasebnega partnerja prenese infrastrukturo, ta pa jo skladno s pogodbo obnovi oziroma modernizira (Jus, 2005). 1.2 Javno-zasebna partnerstva na obrambnem področju – Velika Britanija Spremembe v mednarodnem političnem okolju, spremenjeni viri ogrožanja, vpliv globalizacijskih procesov na praktično vsa družbena področja ipd. so povzročili spremembe tudi v poslanstvu in nalogah nacionalnih vojsk v zahodnih demokracijah. Tako se klasična obramba domovine vse bolj in bolj umika ter predaja vodilno vlogo globalnemu posredovanju, kar ima za posledico prestrukturiranje vojaških zmoglji- vosti ter velike finančne vložke za zagotavljanje vodenja operacij na tujih območjih. Ker je pomanjkanje finančnih sredstev prisotno na vseh področjih delovanja države, je povsem razumljivo, da je takšno zmanjšanje proračunskih sredstev prisotno tudi na obrambnem področju. Prav zato se na obrambnem področju, poleg investicij v in- frastrukturo, javno-zasebna partnerstva pojavljajo tudi na drugih področjih, vključno z varnostnim področjem. Vzroki so poleg stroškov za plače predvsem povečanje stroškov za urjenje in opremljanje ter vzdrževanje sedanjih zmogljivosti ob hkratnem zmanjševanju finančnih sredstev. Zato pomeni uvedba javno-zasebnega partnerstva eno od možnih rešitev za reševanje stanja. Gregor Garb 75 Bilten Slovenske vojske Zaradi pozitivnih izkušenj z uvedbo javno-zasebnega partnerstva v civilnem sektorju so tudi na obrambnem področju nadaljevali njegovo uvajanje in tako tudi določili področja uporabe javno-zasebnega partnerstva v vojski, ki so: usposablja- nje, opremljanje, nastanitvene zmogljivosti, podporne storitve, javne služnosti (angl. Utilities) in informacijska tehnologija (Parker, 2001, str. 12). V nadaljevanju bom predstavil nekaj posameznih primerov javno-zasebnega par- tnerstva (Parker, 2001, Rus, 2010): – Šola za častnike – 30-letno javno-zasebno partnerstvo za dobavo akademskih in drugih podpornih storitev v vrednosti 96 milijonov evrov, – agencija za administracijo zaposlenih – 12-letno javno-zasebno partnerstvo za izvajanje administrativnih opravil, vključno z obračunom plač zaposlenih, – stacionarna komunikacijska oprema – 10-letno javno-zasebno partnerstvo v vrednosti 84 milijonov evrov, – nastanitvene zmogljivosti za potrebe družin, zaposlenih v RAF – javno-zasebno partnerstvo v vrednosti 62,4 milijona evrov, – usposabljanje letalskega osebja (letala in helikopterji) – javno-zasebno partner- stvo v vrednosti 537,6 milijona evrov, – vzdrževanje različnih vrst motorjev – javno-zasebno partnerstvo s podjetjem Rolls Royce, – izposoja in vzdrževanje osebnih vozil – 10-letno javno-zasebno partnerstvo, – »AIR & SEA Lift« – podjetje Boeing bo posodilo štiri letala za izvajanje tovrstnih nalog, – posodobitev radijskih komunikacij, – obnova glavnih stavb ministrstva – javno-zasebno partnerstvo v vrednosti 40 milijonov evrov. Zavedajoč se tveganj, ki jih prinašajo partnerstva, so na podlagi izkušenj civilnega sektorja in specifičnosti ter zahtevnosti delovanja vojske, mišljeno predvsem na za- nesljivost delovanja partnerstva tako doma kot tudi v tujini, v svoje pogodbe vključili tudi naslednje elemente (Rus, 2010): – primerjalnik javnega sektorja – test ugotavljanja kakovosti glede na predvidene stroške, – konkurenčnost med prijavitelji na razpis, – projektno financiranje oziroma način izplačila izvedene storitve glede na njeno tveganost, – upoštevanje računovodskih standardov pri prikazovanju pogodb, – upravičenost sredstev za potrebe javno-zasebnega partnerstva predvsem v smislu varčevanja, – trajanje pogodbe glede na področje uporabe javno-zasebnega partnerstva, kjer dolgoročnejša pogodba pomeni višje stroškovno investicijo, dolgoročni monopol in možnost podaljšanja izvajanja storitve, – možnost izbire lastništva glede na obliko sklenjenega javno-zasebnega partnerstva, – različnost plačnih mehanizmov, UVAJANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA V SODOBNE OBOROŽENE SILE – IZKUŠNJE VELIKE BRITANIJE 76 Bilten Slovenske vojske – vključitev indeksa inflacije v smislu prilagajanja cen skozi obdobje trajanja pogodbe, – delovanje partnerstva tako v miru kot v vojni oziroma na MOM, – mehanizmi zagotavljanja varnosti tajnosti podatkov, – mehanizmi reševanja sporov in prekinitve pogodbe, – možnost podaljšanja oziroma nadaljevanja pogodbe, upoštevajoč partnerski odnos, kakovost storitve in prihranke. Tako so si zagotovili, da so v pogodbi in izhajajočem partnerstvu jasno opredeljena določila o spremembah, reševanju sporov, menedžmentu tveganj in kriznem me- nedžmentu, določanju cen, rokih, pristojnostih, spodbudah za višjo uspešnost ter o pogojih prekinitve, vse seveda z namenom, da ni v nobenem primeru ogroženo nemoteno delovanje vojske (Parker, 2001, str. 15). Dejstvo je, da kljub pazljivosti in doslednosti predvsem pri delitvi tveganj med javni in zasebni sektor, dejansko tveganje ni nič manjše, nasprotno, saj je poleg tveganja izvedbe treba korektno za- ključiti tudi partnerstvo. Prednosti, ki jih je obrambno ministrstvo Velike Britanije izpostavilo pri uvajanju javno-zasebnega partnerstva, so predvsem boljša vrednost in kakovost storitve za do- govorjeni znesek, enkratni investicijski izdatki postanejo dolgoročno obročno plače- vanje, manjše tveganje za ministrstvo, povečanje stroškovne učinkovitosti delovanja in več razpoložljivih finančnih sredstev, kot bi jih zagotovil obrambni proračun, zato se je ministrstvo odločilo, da bo lastna proračunska sredstva uporabilo zgolj v primeru, da je projekt v obliki javno-zasebnega partnerstva neučinkovit. Ocene privarčevanih sredstev se zaradi sklepanja javno-zasebnega partnerstva gibljejo med 5 in 40 odstotki glede na primerjalnik javnega sektorja, predvsem na področju podpornih funkcij. Kljub temu je treba biti pozoren predvsem pri sklepanju dolgo- ročnih pogodb, saj lahko nepredvideni dogodki občutno znižajo prihranke oziroma jih lahko celo izničijo. Prav tako lahko sklepanje velikih in visokoproračunskih pogodb ogrozi načelo konkurenčnosti. Uspeh javno-zasebnega partnerstva pa lahko ogrozi tudi slabo načrtovanje oziroma slaba implementacija (Rus, 2010). Značilnosti, prednosti in slabosti javno-zasebnega partnerstva so znane tako iz teorije kakor tudi iz njihove praktične uporabe. Po eni strani razbremenjujejo javni sektor finančnih obveznosti, po drugi strani pa zahtevajo razmeroma celovite načine načr- tovanja, izvedbe, upravljanja in nadzorovanja. Prav zaradi zahtevnosti posameznih projektov ter ciljev, ki se želijo doseči, se je treba odločati od primera do primera, ali je mogoče s sodelovanjem z zasebnim sektorjem k skupni blaginji prispevati več, kot bi zmogel prispevati javni sektor s samostojnim izvajanjem storitev. Lahko rečemo, da javno-zasebna partnerstva niso edina niti prednostna pot za izvajanje javnih služb. O izbiri oblike javno-zasebnega partnerstva se je smiselno odločiti šele, če je natančno določeno in jasno opredeljeno, da bo z njegovo izbiro dosežena večja dodana vrednost projekta, če je na voljo ustrezna pravno-organiza- cijska oblika in če seveda obstaja zagotovilo, da bodo vsi udeleženi partnerji dosegli Sklep Gregor Garb 77 Bilten Slovenske vojske postavljene cilje. Glavno vodilo pa naj bo »zadovoljna stranka«, kar pomeni, da naj ima največ koristi uporabnik. Kljub vsemu pa ne smemo dovoliti, da javno-za- sebno partnerstvo postane zamenjava za močno, odgovorno in učinkovito oblast. Sodelovanje javnega in zasebnega sektorja na noben način torej ne pomeni privati- zacije javnega sektorja, gre namreč le za iskanje sinergijskih učinkov. Glede na izzive in tveganja sodobnega varnostnega okolja ter razmišljanja o morebi- tnem uvajanju javno-zasebnega partnerstva, tudi v SV, naj navedem še nekaj razmi- šljanj, ki lahko vplivajo na odločevalce. Dejstvo je, da tovrstnih primerov in posledično izkušenj še nimamo, kar pomeni, da bi se morali zanašati predvsem na izkušnje tujih oboroženih sil, ki so javno-zasebna partnerstva že uvedle. V naš pravni red, še posebno v obrambo oziroma SV, je treba vnesti elemente, ki bodo tudi formalnopravno omogočali uvajanje tovrstnih oblik so- delovanja s civilnim okoljem. Člani komisij, ki bodo odločale o posameznih projektih javno-zasebnega partnerstva, bodo morali biti ljudje z veliko znanja in izkušenj s področja uvajanja posameznega projekta. Standardi, norme in pristopi bodo morali biti pripravljeni že vnaprej, torej že v fazi priprav na uvajanje. Pred dokončno od- ločitvijo za uvedbo javno-zasebnega partnerstva je treba razmisliti tudi o mogočih področjih uvedbe, kakor tudi o specifičnostih SV, ki izhajajo predvsem iz strate- ških dokumentov, ki določajo njen razvoj, opremljanje in položaj znotraj obrambne- ga podsistema sistema nacionalne varnosti. V Veliki Britaniji, naj povzamem, so to področja usposabljanja, opremljanja, nastanitvene zmogljivosti, podporne storitve, javne služnosti in informacijska tehnologija. Izhajajoč iz izkušenj Velike Britanije, pa mora biti tudi v SV osnovno vodilo pri uvajanju javno-zasebnega partnerstva, da v nobenem primeru ne gre za nadomeščanje vojaških zmogljivosti, pač pa izključno za izboljšanje oziroma zagotavljanje ustrezne stopnje bojne pripravljenosti operativnih zmogljivosti kljub znižanju finančnih sredstev. Ob koncu naj še enkrat ponovim, da je treba biti pri morebitnem uvajanju javno-za- sebnega partnerstva v SV izredno pazljiv, še posebno ob dejstvu, da je vsak projekt samostojno izredno zahtevno delo, ki zahteva tako specialistično znanje kakor tudi odločevalsko modrost. 1. Brook Cowen, P.J., 1997. The Private Sector In Water And Sanitation – How To Get Started. 2. http://rru.worldbank.org/documents/publicpolicyjournal/126brook.pdf, 2. 9. 2010 3. Garb, G., 2007. Javno-zasebno partnerstvo–prevlada zasebnega nad javnim ali obratno?. Celje, Višji štabni tečaj – seminarska naloga. 4. Jaklič, M., Hočevar, M, Hribernik, A., 2009. Uvajanje zunanjih izvajalcev v vojsko: primer Velike Britanije. V B. Furlan, ur. Bilten Slovenske vojske. Ljubljana: GŠSV, December 2009 – 11/št. 4, str. 129–146. 5. Jus, M., 2005. JZP in projektno financiranje infrastrukture, Podjetje in delo. Letnik XXXI, št. 3-4, Ljubljana, str. 527–536. Literatura UVAJANJE JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA V SODOBNE OBOROŽENE SILE – IZKUŠNJE VELIKE BRITANIJE 78 Bilten Slovenske vojske 6. Parker, D., Hartley, K., 2001. Transaction Costs, Relational Contracting and Public- Private Partnerships: a Case Study of UK Defence. http://www.delft2001.tudelft.nl/ paper%20files/paper2034.doc, 29. 8. 2010. 7. PricewaterhouseCoopers (2005): Delivering the PPP Promise. http://www.pwc.ch/user_ content/editor/files/publ_public/pwc_ppp_delivering_promise_e.pdf, 6. 9. 2010. 8. Rus, A., Kovačič, H., Pintar, J., 2010. Javno zasebno partnerstvo na področju zaščite kritične infrastrukture. Analiza najboljših praks in rešitev. Ciljni raziskovalni projekt Znanje za varnost in mir 2006–2010. Ljubljana, MO RS. 9. Saunders, M., 2006. Bridgin the Financial Gap With PPPs. http://www.tfhrc.gov/ pubrds/06jul/01.htm, 1. 9. 2010. 10. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 - ZJZP). 11. European Commision, Green paper on Public private partnerships and Community Law on public contracts and Concessions, COM (327) final, Bruxelles, 2004. 12. European Commision directorate general, regional policy, Guidelines for succesful public-private partnership, Bruxelles, 2003. 13. http://ec.europa.eu/regionalpolicy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf, 1. 9. 2010. Gregor Garb