* * * Evro-atlantski Bilten * * * * * * Euro-Atlantic Bulletin * * * ___________________________________________________________________________ Izdajatelj/Publisher: EASS / EACS Vol. 1 No. 3, 2020 Urednik/Editor: prof. dr. Iztok Prezelj 13. November, 2020 ISSN 2712-5270 http://www.euroatlantic.org/bilten/ ___________________________________________________________________________ Nova priložnost za transatlantske odnose - Roman Kirn1 1 Roman Kirn je dolgoletni karierni diplomat, ki je kot veleposlanik služboval v OVSE na Dunaju, v OZN v New Yorku, v Washingtonu in v Haagu. 2 Opomba: V tem prispevku so izražena avtorjeva lastna stališca, ki niso nujno stališca EASS. Povzetek: Transatlantski odnosi so že dlje casa v stagnaciji, resni preizkušnji pa so bili podvrženi v casu Trumpove administracije, ko so dosegli tocko ledišca, NATU pa grozila celo opcija razpada. Prihod Bidnove administracije je nova, morda zadnja priložnost za oživitev transatlantskih odnosov in njihovo postavitev na trdnejše in trajnejše temelje, ki ustrezajo zahtevam 21. stoletja. Ponudba von der Leynove, takoj po Bidnovi volilni zmagi, za novo transatlantsko partnerstvo je pravocasen korak v pravo smer.2 Uvod Transatlantski odnosi, kot odnosi med ZDA in Evropski Unijo, so rezultat specificnih politicnih in zgodovinskih okolišcin. Strateški nastavki teh odnosov so bili postavljeni že leta 1941 z Atlantsko listino, s katero sta ameriški predsednik Franklin D. Roosevelt in britanski premier Winston Churchill zacrtala temelje povojne liberalne mednarodne ureditve, kakor tudi transatlantskega zavezništva. Do jasnejše vizije transatlantskega zavezništva pa je prišlo po drugi svetovni vojni, k cemur sta pripomogli zlasti dve dejstvi: potreba po obnovi razrušene Evrope (oblikovanje Marshallovega nacrta ameriške pomoci Evropi) ter zacetek hladne vojne (kot temeljnemu razlogu ustanovitve severnoatlantskega zavezništva NATO). Hladna vojna je bila glavni vzvod ohranjanja in krepitve transatlantskih odnosov. Do institucionalizacije teh odnosov je prišlo najprej sredi 50-tih let z vzpostavitvijo diplomatskih odnosov med ZDA in Evropsko skupnostjo, nato pa leta 1990 z vzpostavitvijo strukturnega politicnega dialoga, ki vkljucuje srecanja voditeljev ZDA in EU na Vrhu, oziroma leta 1995 s sprejetjem Transatlantske Agende. Obravnava teh vprašanj je temeljila na predpostavki skupnih vrednot in interesov. Zaradi velike medsebojne gospodarske soodvisnosti (trgovina med ZDA in EU predstavlja okrog 50% svetovne trgovine) pa je ekonomsko sodelovanje med ZDA in EU zacelo postajati eden od temeljev transatlantskega sodelovanja. Ustanovitev Transatlantskega ekonomskega sveta (TEC) leta 2007 je odražala politicno podporo na obeh straneh Atlantika glede odpravljanja preprek v medsebojnem trgovanju in v nekem smislu tudi glede pospeševanja procesa transatlantske ekonomske integracije. Transatlantski odnosi so bili grajeni v okolišcinah skupnih groženj, ki jim je dajala pecat hladna vojna. Zato ni presenetljivo, da je padec berlinskega zidu vnesel v te odnose vec realizma, do izraza pa so prišle tudi razlike in razhajanja na obeh straneh Atlantika. Te razlike so se po teroristicnem napadu na ZDA, 11. Septembra 2001, še poglobile, zlasti v dojemanju groženj in izzivov, ki jih prinaša terorizem. Vojni v Iraku in deloma tudi v Afganistanu sta izpostavili razlike v vrednotah (npr. spoštovanje clovekovih pravic v primeru obravnave zapornikov v Abu Grajbu in Gvantanamu) in tudi v interesih (vojni nista bili v neposrednem varnostnem interesu EU). Vse to je poglobilo razlike znotraj transatlantskega zavezništva in postavilo pod vprašaj definicijo transatlantskih odnosov kot odnosov, ki temeljijo na skupnih vrednotah in interesih. Ti dve vojni sta razgalili tudi razkorak med vojaškimi zmogljivostmi ZDA in EU, zaradi cesar je prišlo do zmanjšanja interesa ZDA za sodelovanje z EU in posledicno tudi za transatlantsko sodelovanje. Do izraza je prišlo dejstvo, da imajo ZDA globalne interese in da delujejo globalno, medtem ko EU ni imela ne vojaških zmogljivosti, ne institucij in ne politicne volje za globalno delovanje. S tem se je za ZDA vse bolj zacelo postavljati vprašanje, ali Evropa sploh lahko kaj prispeva k delitvi bremena globalne odgovornosti. To je bil cas, ko je ameriški neokonzervativni publicist Robert Kagan (2002) Evropo poimenoval kot Venero, ZDA pa kot Mars, asimetrija moci (zlasti vojaško-politicne) med ZDA in EU pa še nikoli dotlej ni bila videti tako velika in izrazita. Partnerstvo med ZDA in EU je postajalo vse bolj nefunkcionalno in neucinkovito. Priložnosti in preizkušnje Za razumevanje stanja transatlantskih odnosov v spreminjajocem se mednarodnem okolju v zadnjem desetletju in vec, kakor tudi za iskanje bodoce forme in vsebine teh odnosov si velja pobliže ogledati, kako so se odnosi med ZDA in EU razvijali v casu Obamove in Trumpove administracije. Prihod Baracka Obame v Belo hišo (2009) je napovedoval novo obdobje v ameriški zunanji politiki ter drugacno vlogo ZDA v mednarodnih odnosih zlasti v primerjavi z njegovim predhodnikom J.W. Bushem. Ob ohranjanju svoje vodilne vloge v svetu so ZDA napovedovale politiko samoomejevanja v svojem zunanjepoliticnem delovanju, kar je vkljucevalo tudi bolj premišljeno uporabo sile, deideologizacijo zunanje politike ter vracanje k multilateralnim in kooperativnim odnosom kot nacinu spopadanja z globalnimi izzivi in grožnjami. Obamova administracija je napovedovala, da se bo ob aktivnejši vlogi diplomacije bolj posvetila sodelovanju s prijatelji kot pa iskanju sovražnikov. Tako zastavljena politika je bila v Evropi zelo dobro sprejeta, evropski voditelji niso skrivali navdušenja nad Obamo, najavljalo se je novo poglavje v evropsko-ameriških odnosih, vzbujeni so bili upi v obnovo transatlantskih odnosov. Ustvarjena so bila visoka pricakovanja, za katera se je kasneje izkazalo, da so previsoka in neuresnicena. Danes lahko na to obdobje gledamo kot na zamujeno priložnost, še zlasti, ker je vse kazalo, da so ameriško-evropski pogledi na zunanjo politiko in mednarodne odnose koncno dosegli visoko stopnjo sozvocja in usklajenosti, kar bi lahko dalo potreben pospešek tudi transatlantskemu zavezništvu. Razloge, zakaj se to ni zgodilo, je iskati na obeh straneh. Obama je imel transatlantske odnose za samoumevne, ni pa jih postavil v ospredje ameriške zunanje politike. Za Obamo je bila Evropska Unija zanimiva in potrebna toliko, kolikor lahko pomaga pri ohranjanju ameriške vizije globalne ureditve. Sicer nic novega za ameriško politiko, pa vendar je Evropa pricakovala vec od Obame. Bojazen, da ZDA v EU ne vidijo vec glavnega strateškega partnerja se je potrdila ob strateški preusmeritvi ameriške zunanje politike na azijsko-pacifiško regijo (t.i. “Asia Pivot”). ZDA so se obracale proti Vzhodu, ceprav ne toliko zato, ker bi zanjo Evropa izgubljala pomen, ampak ker je Kitajska pridobivala geostrateški pomen. ZDA so pricakovale, da bo EU prevzela vec odgovornosti v smislu delitve bremena za zagotavljanje varnosti v lastni sosešcini, kakor tudi v severni Afriki in na Bližnjem Vzhodu. Problem Evropske Unije pa je bil, da tudi ce bi bila politicno voljna za takšno delitev bremena, za kaj takega ni bila sposobna, ne takrat, ne danes, s cimer je potrjevala vtis nezanesljivega partnerja. Glavna napaka, ali zamujena priložnost s strani EU je bila, da ni bolj odkrito in odlocno podprla Obamove nove zunanjepoliticne usmeritve. Washingtonska administracija nad tem dejstvom upraviceno ni skrivala razocaranja. Priložnost za preobrazbo transatlantskega partnerstva v bolj funkcionalno zavezništvo je bila zamujena, vprašanje odnosov znotraj NATO pa se je zreduciralo na vprašanje višine BDP, ki ga za obrambo namenjajo države clanice Evropske Unije. Evropski partnerji ob prihodu Donalda Trumpa v Belo Hiši niso gojili nobenih, kaj šele visokih, pricakovanj glede transatlantskih odnosov. Zgodilo se je prav nasprotno. Trump je drasticno prekinil s prakso svojih republikanskih in demokratskih predhodnikov, ki so transatlantske odnose vedno postavljali v ospredje svojih zunanjepoliticnih prioritet. Pod Trumpom se je zgodilo tisto, cesar nismo videli v vsej povojni zgodovini ameriško-evropskih odnosov: odrekel se je svojim tradicionalnim zaveznikom in sploh ideji o nujnosti ustvarjanja in negovanja zavezništev in partnerstev pri reševanju skupnih, globalnih izzivov in problemov. Zavezništva, ki temeljijo na skupnih ali vsaj deljenih vrednotah in interesih, za Trumpa niso bila vec pomembna. Zato je pod njegovo administracijo postajala vse bolj negotova usoda zveze NATO in transatlantskih odnosov nasploh, Trump pa je postal najvecja grožnja transatlantskemu zavezništvu po drugi svetovni vojni. NATO, steber transatlantske varnosti, je v Trumpovih oceh takorekoc cez noc postajal vse bolj nepotrebna institucija, od katere ima najvec koristi Evropa, ki svojo varnost zagotavlja na racun ameriških davkoplacevalcev. Izrazito se je povecal pritisk na evropske zaveznike, da povecajo svoje izdatke za obrambo, pod vprašaj je postavil veljavnost clena V. transatlantske pogodbe, v svoji politicni nepredvidljivosti pa je izstop ZDA iz NATO dopušcal kot realno opcijo. V svoji transakcijski zunanji politiki (po nacelu daj-dam) je šel tako dalec, da je napovedoval placevanje stroškov s strani evropskih zaveznikov za ameriške vojake v Evropi. Podoben ali politicno še bolj nesprejemljiv in destruktiven je bil odnos Trumpa do Evropske Unije. Do EU, njenih držav clanic je bil nespoštljiv, celo žaljiv, podpiral je dezintegracijo EU (Brexit) in desni populizen ter suverenizem (Madžarska, Poljska). Iniciral je trgovinsko vojno z EU, v EU ni vec videl zaveznika, temvec geostrateškega rivala in nasprotnika (zlasti v gospodarskem smislu). Transatlantski odnosi v casu Trumpa so bili privedeni na rob prepada: Trump je bil do Evrope odkrito sovražen, Evropska Unija pa je neprikrito prepoznavala dejstvo, da ZDA vec niso edine, ki bi lahko bile garant varnosti in stabilnosti Evrope. Ameriške volitve 2020 prinašajo novo priložnost za transatlantske odnose. Joe Biden je liberalni atlanticist, politik ki razume soodvisnost sveta in pomen zavezništev. Obljublja obnovitev trasatlantskega zavezništva kot zavezništva vrednot ter vracanje ZDA v cas, ko so bile nedvomni lider liberalnega sveta. Precej stvari v ameriški zunanji politiki bo po Trumpu moral poceti tudi Biden, vendar jih bo pocel na drugacen nacin: bolj predvidljivo, inkluzivno, kooperativno in seveda bolj diplomatsko. Vendar pa bi bilo naivno pricakovati, da se bodo z Bidnom preprosto vrnili zlati casi NATO in transatlantske enotnosti. Vmes se je spremenil svet, spremenile so se ZDA, spreminja se tudi Evropska Unija. Prihodnost transatlantskih odnosov Cas po Trumpu, ki se napoveduje, je priložnost za strateški premislek, kako obnoviti transatlantsko zavezništvo. V casu Bidnove administracije se ne bi smela ponoviti napaka izpred 12 let ob nastopu Obamove administracije, ko je bila na obeh straneh Atlantika zamujena priložnost za redefiniranje in utrditev transatlantskih odnosov v pogojih visoke stopnje soglasja in konvergence ameriških in evropskih politik. Zgolj neka oblika “reset” politike tega zavezništva ali pa neka nova “Atlantska listina” ne bo dovolj in tega se bo morala zavedati zlasti Bidnova administracija. Nov pristop bo potreben, ker so se vmes spremenile mednarodne okolišcine, spremenile so se razmere v ZDA in v EU. Temeljno izhodišce v takšnem pristopu bi moralo biti prepoznavanje dejstva, da EU in ZDA pripadata istemu civilizacijskemu okviru, torej Zahodnemu sistemu skupnih vrednot, in da je transatlantsko zavezništvo steber zahodnega modela liberalnih vrednot ter nacel. Vecpolarni svet, zlasti hiter vzpon Kitajske, ponuja in vse bolj vsiljuje drugacen sistem vrednot. Ameriško- evropsko zavezništvo bo potrebno pri ohranjanju teh vrednot, kakor tudi pri preoblikovanju obstojece vse bolj nefunkcionalne in anahrone mednarodne ureditve. V samem izhodišcu tega novega premisleka bo potrebno tudi preseci prevladujoce predstave, ki transatlantsko zavezništvo zožujejo predvsem na podrocje varnostno-obrambnega sodelovanja v okviru NATO. Sestavine transatlantskih odnosov so namrec tri: gospodarsko, varnostno-obrambno, in politicno sodelovanje. Gospodarsko sodelovanje predstavlja temeljno sestavino transatlantskega partnerstva. Soodvisnost gospodarstev na obeh straneh Atlantika je tolikšna, da je takorekoc imuna na možne politicne vplive z ene ali druge strani (vsaj tako je bilo do sedaj). To vkljucuje tako uvoz- izvoz blaga in storitev, vzajemne investicije in ustvarjanje delovnih mest na obeh straneh Atlantika. Leta 2007 je bil ustanovljen Transatlantski ekonomski svet (TEC) kot institucionalni okvir, katerega osnovni namen je bil zagotoviti potrebno politicno podporo na obeh straneh Atlantika za odpravljanje preprek v medsebojnem trgovanju in postopno vzpostavitev transatlantskega obmocja proste trgovine. Ta proces je zastal (pod Obamo je propadel trgovinski sporazum TTIP), da bi se koncal s trgovinsko vojno, inicirano s strani Trumpove administracije, ki v EU ni vec videla strateškega partnerja, temvec tekmeca, ki jo ogroža. Problemi transatlanskih odnosov so vse bolj videti ekonomske narave. Ne glede na vzajemno gospodarsko soodvisnost namrec ni videti stabilne in trajne konvergence interesov, ko gre za vprašanja globalne ekonomije (npr. odnos do carin, delovanja WTO, obdavcenja financnih transakcij). Tu caka pogajalce na obeh straneh še veliko dela v cilju zmanjševanja razlik in približevanja skupnim interesom. Na varnostno-obrambnem podrocju smo v okviru NATO že dlje casa prica oslabljenemu obsegu skupnega strateškega delovanja, kar je posledica razlicnih interesov, tako v geografskem kot tematskem smislu, na obeh straneh Atlantika. Kot glavni problem se z ameriške strani izpostavlja premajhen delež GDP, ki ga evropski zavezniki namenjajo za obrambo. To je sicer res, vendar ni in ne bi smelo biti odlocujoce za prihodnost tega sodelovanja. Glavna ovira za ucinkovito transatlantsko zavezništvo je namrec izrazita asimetrija moci med ZDA in Evropsko Unijo. Slednjo bi lahko odpravila ali vsaj zmanjšala le mocnejša in ucinkovitejša EU, ki pa za to potrebuje vecjo strateško avtonomijo. Temu so doslej ZDA vedno nasprotovale, EU pa za kaj takega ni zmogla dovolj poguma in politicne volje. Nastop nove ameriške administracije je priložnost, da podpre razvoj mocne EU, ki bo kredibilen zaveznik in akter na globalni sceni, EU pa mora sama sprejeti politicno odlocitev za prenos skupne varnostne in obrambne politike pod pristojnost Bruslja ter posledicno razviti sposobnost in institucije za globalno delovanje. Oboje bo težko, v kolikor ZDA ne bodo v EU prepoznale enakopravnega strateškega partnerja, kar je sicer v dolgorocnem interesu ZDA. Brez tega bo težko iskati v prihodnost usmerjeno strateško vizijo skupnega delovanja. Bilo bi dobro, da ZDA ne samo sprejmejo, ampak tudi podprejo razvoj evropske obrambne politike in krepitev obrambnih ter vojaških zmožnosti EU. Ne bi smeli podceniti možnosti, da slednje lahko potencialno okrepi transatlantske odnose. Vse, kar bi bilo manj od tega bi nas oddaljevalo od cilja graditve mocnega transatlantskega zavezništva in bi se verjetno morali zadovoljiti zgolj z neko obliko funkcionalnega partnerstva, v katerem bi bilo skupno delovanje vedno podvrženo vsakokratnim takticnim pogajanjem o vprašanjih vzajemnega interesa in ustvarjanju ad hoc zavezništev. Lahko si mislimo, da v pogojih vecpolarnega sveta takšno zavezništvo ne bi bilo najbolj ucinkovito. Transatlantske politicne odnose je vedno bremenila asimetricnost odnosov med ZDA kot enotno državo in EU kot skupnostjo 28 držav. To je bil pogosto tudi glavni razlog, da so ZDA iskale zaveznike v posameznih prestolnicah držav clanic EU, ne pa v Bruslju, ali pa celo spodbujale delitev na staro in novo Evropo. ZDA so vedno spodbujale širitev EU, ne pa tudi poglabljanja EU, ki je sicer edina pot k mocnejši in ucinkovitejši Evropski Uniji. Nastop Bidnove administracije bo priložnost, da v interesu okrepljenega transatlantskega sodelovanja politicno podpre razvoj takšne EU, ki bo notranje trdna in navzven ucinkovita, ter da ponudi oz. sprejme novo partnerstvo z EU. ZDA bodo morale preseci svoj pogled na EU prvenstveno skozi prizmo NATO vojaških zmožnosti ter jo zaceti obravnavati kot ekonomsko, politicno, v perspektivi tudi obrambno unijo v nastajanju. Nova ameriška administracija bo imela izziv, da glede podpore takšni EU najde nadstrankarsko (demokratsko- republikansko) soglasje, države clanice EU pa nadnacionalno soglasje za razvoj tako poglobljene Evropske Unije. Že v casu povolilne tranzicije bi moral Bruselj, ob enotni podpori nacionalnih prestolnic, poslati v Washington jasno in mocno sporocilo, da Evropska Unija želi okrepiti transatlantsko zavezništvo z osredotocenjem na vizijo dolgorocnih skupnih potreb in interesov. Predsednica Komisije EU, Ursula von der Leyen, je v Washington že poslala pomembno politicno sporocilo: ponudbo novega transatlantskega partnerstva, ki naj zajame vse oblike sodelovanja. Pravocasen korak v pravo smer. Istocasno bi moral Bruselj takoj ponuditi organizacijo Vrha EU-ZDA (ki ga ni bilo že od leta 2014), na katerem bi lahko že obravnavali predlog novega partnerstva med ZDA in EU. Sestavni del takšnega okrepljenega partnerstva bi lahko bila tudi ustanovitev Transatlantskega sveta za politicno sodelovanje (ideja, ki je že bila na mizi pred 13 leti) kot instrumenta za reden politicni dialog in konzultacije ter koordinacijo na vseh podrocjih skupnega interesa. Transatlantski odnosi so v osnovi že institucionalizirani na varnostno- obrambnem podrocju (NATO, s perspektivo krepitve odnosov tudi na relaciji EU-NATO) ter na gospodarskem podrocju (TEC). Z ustanovitvijo Transatlantskega sveta za politicno sodelovanje bi torej zaokrožili institucionalni okvir transatlantskih odnosov, ki bi jim s tem ponudili trdnejšo perspektivo za bolj uravnoteženo partnerstvo med ZDA in Evropsko Unijo. Smer in dinamika razvoja transatlantskih odnosov v obdobju, ki je pred nami, bo pokazala ali so ti odnosi zašli v krizo zaradi slabo vodene politike na obeh straneh Atlantika ali pa zaradi rastocih razlik v vrednotah in interesih obeh partnerjev. V kolikor je to bil problem slabih politik, potem nam nastop Bidnove administracije in odzivnost evropske strani lahko prinese novo priložnost za obnovo transatlantskega partnerstva. V kolikor pa je to problem prepada v vrednotah in interesih, potem bo graditev bodocih transatlantskih odnosov mnogo bolj zahtevna in negotova. A close up of a logo Description automatically generated Si želite izvedeti vec o dejavnostih Evro-atlantskega sveta Slovenije? Vas zanima podrocje mednarodne varnosti? Pridružite se nam. Za vec informacij obišcite našo spletno stran www.euroatlantic.org ali pošljite sporocilo na info@euroatlantic.org.