254 Koliko upravnih instanc imamo in kakšne?
Koliko upravnih instanc imamo in kakšne?
Okrajni glavar dr. Franjo Ogrin.
I. Naše upravno delo sloni še na šestih upravnih sistemih. Res imamo že skupne zakone za celo državo, toda ti so redki po številu. Tudi niso dovolj jasni in uporabljivi, ker ne postavljajo popolnih novih določb, namesto zadevnih, v posameznili pokrajinah veljavnih zakonskih predpisov. Razen tega se je uvedla praksa,, da obravnavajo finančni zakoni v legislativni obliki vse mogoče
Koliko upravnih instanc imamo in kakšne? 255
panoge državno-upravnega življenja. S tem pa trpi i teiinična dovršenost pravnili norm i njih preglednost. Tako je n. pr. nastala vsied tar. postavk 60—66 novega taksnega zakona od 25. oktobra 1923 in vsled določb v pravilnikih, izdanih k temu zakonu, velika kompliciranost in zmeda glede zakonitih predpisov o gostilnah in kavarnah. Pa ne le materialno, ampak tudi formalno pravo se čedalje bolj komplicira.' Gre tu za upravne stopnje.
Postopek upravnih oblastev (državnih in avtonomnih) je določen v posebnih zakonih in naredbah, odnosno v zakonskih predpisih, ki se nanašajo na zadevni predmet (vodopravni zakoni, domovinski zakon in domovinska novela, obrtni red itd.).
V teh zakonskih določbah je tudi normirano število upravnih stopenj. Redoma so bile doslej tako v postopku pred državnimi kakor pred samoupravnimi oblastvi tri stopnje, za določne zadeve in primere pa tudi le dve oziroma ena.
S čl. 18. zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih pa je skrajšano postopanje pri upravnih oblastvih splošno na samo dve stopnji. Ta norma je izdana kot splošna in brez omejitve. Korektiv k skrajšanemu rednemu upravnemu postopanju obseza že tu imenovani zakon sam, ker pripušča pritožbe zoper razsodbe upravnih sodišč na državni svet.
V zakonskih predpisih je določeno in nesporno, kateri sta ti dve redni upravni stopnji, ako gre za državne posle. To sta ravno (po današnjem pravnem stanju) redoma srezka oblast (okrajno glavarstvo, kotarsko poglavarstvo, mestni magistrat) in velika županija (veliki župan) oziroma ta in ministrstvo ali pa županstvo (občinski odbor) in okrajno politično oblastvo (pri poslih, ki so občini od države izročeni).
II. Katere upravne stopnje pa imamo pri poslih, ki spadajo v domače lastno področje občin, oziroma ali in kake izpremembe so nastopile z zakonodajo naše države?
Pred odgovorom na to vprašanje je ugotoviti pojem domačega občinskega področja, ki je odprcdeljen v avstrijskem zakonu in v še veljavnih občinskih redih. Posamezni posli tega področja so:
1.) Skrb za varnost osebe in lastnine; 2.) Skrb za varnost in zanesljivo.st (lahkoto) prometa po cestah, potih, vodah; poljska policija; 3.) policijsko nadzorovanje živil in tržnega prometa, zlasti pa še nadzorstvo nad merami in uteži; 4.) zdravstvena policija; 5.) poselska in delavska policija in izvrševanje poselskega reda: 6.) nravstvena policija; 7.) stavbna in požarna policija, izvrševanje stavbnega reda in podeljevanje policijskih stavbnih dovoljenj; 8.) dovoljevanje in izvrševanje prostovoljnih dražb premičnin in prostovoljnih dražbenih zakupov nepremičnin: 9.) prosta uprava občinske imovine in zadev, ki se nanašajo na občinsko zvezo; 10.) .skrb za vzdrževanje občin.skih cest. potov, trgov in mostov;
356 Koliko upravnih instanc imamo in kakšne?
11.) skrb za ubožne stvari in za občinske dobrodelne zavode in naprave (primerjaj S 28 obč. reda za Kranjsko).
Posli, našteti pod točkami 1—8 tvorijo glasom člena V. zakona od 5. marca 1862 drž. zak. št. 18 takozvano krajevno policijo.
Instančna pot v postopku pred samoupravnimi oblastmi v gori naštetih poslih pod točkami od 1.) - 11.) je bila določena tako: župan, občinski odbor, deželni odlror, začela pa se je ali pri županu (obč. starešinstvu), ali pri občinskem odboru. Le v primeru, če je občinski odbor kaj takega sklenil, kar presega njegovo področje, ali kar je proti obstoječim zakonom, sme politično okrajno oblastvo prepovedati izvršitev takega sklepa. Rnako razsoja to o pritožbah proti odredbam občinskega starešinstva, če je zakon napačno uporabilo. Primerjaj v tem oziru §S 39, 91, 95 in 96 obč. reda za Kranjsko oziroma zakone, ki urejuje posamezne posle domačega občinskega področja.
Omenjeno instančno postopanje je veljalo na Kranjskem do prevrata, na Štajerskem do zakona od 1. aprila 1875 dež. zak. št. 24 za Štajersko. Po slednje imenovanem zakonu se je pristojnost upravnih oblastev glede reševar.ja zadev domačega občinskega področja tako-le izpremenila:
O pritožbah proti predpisom (naredbam), ki jih izdaja občinski odbor v krajevno - policijskih poslih (v okviru obstoječih zakonov), ravno tako o pritožbah proti odredbam župana (občinskega starešinstva), izdanim v enaki stvari, razsoja poslej politično okrajno oblastvo in ne več nadrejeno samoupravno oblastvo, ki ostane v veljavi le kot pritožna instanca za ostale domače občinske posle.
Vpraša pa .se, ali je bila s tem na bivšem Štajerskem ustanovljena izključna pristojnost pol. okrajnega obla.stva, da sodi na drugi stopnji o pritožbah v krajevno - policijskih stvareh. Ni mi trenutno znano, kaka praksa se je razvila na podlagi gori omenjenega štajerskega zakona, vendar je po mojem mnenju to vprašanje zanikati.
Gorenji štajerski deželni zakon je bil namreč izdan k § 31 obč. reda, ki priznava občinskemu odboru pravico, da izdaja pod kazensko sankcijo v stvareh krajevne policije (v smislu in okviru obstoječih zakonov) splošne predpise (naredbe), veljavne za ves občinski okoliš ali za posamezne njegove dele. Isto pravico ima v nujnih primerih župan. Primerjaj določbe 35 in 59 kranj.skega občinskega reda. To mnenje podpira tudi imenoslovje v zakonu, ki govori o »predpisih in naredbah«, to so pa splošni predpisi, ukazi, naredbe, odredbe in ne rešitve, izdane kot odloki, odločitve, sodbe v konkretnih primerih (sporih).
Po moji sodbi zadevni izvršilni predpisi štajerskega na-mestništva in deželnega odbora itak niso dovolj jasni — je smelo
Koliko upravnili instanc imamo in kakšne? 257
torej soditi na ozeiniju bivše Štajerske pol. okrajno oblastvo kot druga stopnja v krajevno policijskih poshh le takrat, kadar je ^stranka izpodbijala pravoveljavnost ali umestnost splošno izdanih predpisov in naredb, sicer pa je ostala tudi v stvareh krajevne policije pristojnost samoupravnih oblastev neokrnjena.
VAVdk postopek je upeljan z naredbo celokupne narodne vlade v Ljubljani od 14. novembra 1918 št. 11L ur. list št. 11 glede ostale Slovenije. Pod točko 111. 3 drugi odstavek je namreč določeno: O pritožbah zoper krajevno - policijske naredbe obč. odbora kakor tudi o pritožbah zoper krajevno - policijske odredbe županstva, sodi okrajna politična oblast.
Tudi tu veljajo že gori navedeni razlogi za mnenje, da z zadevnim štajerskim zakonom ni bila prenesena izključna pristojnost, .soditi na drugi stopnji v krajevno - policijskih zadevah, na politično okrajno oblast. Ne poznani sicer motivov tedanje narodne vlade za izdajo te zakonske določbe, vendar pa je trditi, da bi se morala drugače glasiti, ako bi bila imela namen, da proglasi v krajevno - policijskih poslih sploh kot pritožno oblastvo (oblastvo ¦druge stopnje) le državno upravno oblastvo. Tehnični izraz naredbe pomeni po dosedanji rabi le spošni predpis, splošni ukaz (abstraktno normo) ne pa rešitev, izdano v konkretnem primeru kot odlok, ¦odločitev, sodbo. Isto velja za izraz odredbe, ker utegne imeti v tej zvezi tudi ta-le pomen splošnega predpisa.
Nadaljnji razlogi za to mnenje so:
1.) Ni smatrati, da bi bil hotel zakonodajalec z eno peresno potezo takorekoč uničiti občinsko avtonomijo, ko pa je določil v isti naredbi pod III 2 na splošno: Občine ostanejo v s:voji organizaciji in področju kakor so.
2.) Reklamira naredba deželne vlade za Slovenijo od 13. februarja 1920 št. 115/24, Ur. 1., s katero se začasno ureja pristojnost poverjeništva za notranje zadeve, pod oddelkom C člena 7 te-le občin.ske posle zanje:
a) vrhovno vodstvo in nadzorstvo občinske uprave, kolikor je to doslej pripadalo deželnim odborom oz. zborom:
b) posle deželnih odborov oz. zbofov, utemeljene \' občin-.skem redu oz. občinskem vol. redu, zlasti one, ki se nanašajo na krajevno policijo glede varnosti osebe in la.stnine, cest in rek, poslov, nravnosti in požarov. Sploh so prešli po členu 3 točka 3 iste naredbe na to poverjeništvo vsi posli bivših deželnih odborov oz. zborov, kolikor z ozirom na gori imenovano naredbo narodne vlade o prehodni upravi ne pripadajo političnim okrajnim oblastvom ali kolikor se ti posli niso izrecno odkazali drugemu oblastvu.
Naredba deželne vlade št. 115 iz leta 1920 sicer ni več v veljavi, ker ni sprejeta v seznam začasnih zakonov, uredb itd., izdanih od 1. decembra 1918 do dneva progla.sitve ustave, ki jih je bilo
"258 Koliko upravnih instanc imamo in kališne?
glasom Člena 130 ustave predložiti zakonodajnemu odboru, vendar pa daje s citiranimi določbami pojasnilo, da drugi odstavek podili točka 3 naredbe narodne vlade št. 111 iz leta 1918 ni liotel ustvariti izključne pristojnosti političnili okr. oblastev za sojenje na drugi stopnji o krajevno - policijskih poslih.
Iz tega pa sledi, da se je s citirano zakonsko določbo naredbe narodne vlade št. 111 iz leta 1918 omejila tudi za ostalo Slovenijo pristojnost samoupravnih oblastev v krajevno - policijskili zadevali, le v smislu zastopane teze, t. j. ona le takrat ne sodijo o tem, kadar gre za pritožbe proti splošnim predpisom, naredbam in odredbam občinskega odbora oz. župana, sicer so pa glede krajevne policije stvarno pristojna.
Pristojnost bivše narodne vlade, deželne vlade in pokrajinske-uprave v zadevah, ki so jih nekdaj opravljali glede domačega občinskega področja deželni odbori, pa je bila itak začasna in preide v smislu prehodnih odredb zakona o oblastni in srezki samoupravi od 27. aprila 1922, Ur. list št. 136/49 točka 7 na ustrezne organe oblastne samouprave (skupščina, odbor). Smatrati je namreč, da je tu mišljeni prehod nadzorne- ali disciphnarne oblasti s strani pokrajinske samouprave na ustrezne organe oblastne samouprave vzeti v širokem pomenu.
Ne glede na to pa, ali se opravljajo posli domačega občinskega področja izključno po avtonomnih oblastvih ali pa po teh in državnih upravnih oblastvih, imamo tako v enem kakor v drugem primeru vsled člena 18 zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih le dve upravni stopnji. Iz tega sledi, da je moči se pritožiti proti sklepu občinskega odbora naravnost na upravno sodišče. O tem, ali je občinski odbor oblastvo in o pomenu člena 32 prvi odstavek v uredbi o poslovnem redu pri državnem svetu in upravnih sodiščih se je vnela že svoj čas velika polemika v časnikih.
Po-tem členu (1. odstavek) gre namreč pritožba zoper upravne akte občinskih oblastev na nadrejeno državno upravno oblast\o in šele zoper njegovo odločbo gre tožba na upravno sodišče. Zoper akte višjih samoupravnih oblastev (II. odstavek) pa je dopustna neposrednja pritožba na upravno sodišče.
Spričo dejstva, da člen 18 zakona o državnem svetu in upravnih sodiščih pri skrčenju rednih upravnih stopenj na dve ne dela razlike med državnimi in avtonomnimi oblastvi, in da je občinski odbor v zvezi z županom, izvršujočim njegove sklepe, smatrati tudi za oblastvo, je določba v I. odstavku tega člena nejasna oz. netočna. Premaknitve v medsebojni pristojnosti državnih in samoupravnih oblastev pa tu imenovani člen ni utegnil ustvariti, ker ne more uredba derogirati Dostavnih predpisov o upravnem postopku.
Končno je pripomniti, da se to stališče glede pristojnosti upravnih oblastev v kraj''\iio policijskih stvareh ne sklada s stališčem.
Organizacija sodišč po najnovejšem zaJcon&kem načrtu.      259
ki ga je baje zavzelo upravno sodišče v Celju v sodbi iz decembra pr. L, po kateri naj bi šla pritožba proti sklepom in ukrepom obč. odbora ter proti odlokom (odredbam) župana v krajevno - policijskih poslih vedno na politično okrajno oblastvo. Ni mi pa znano, ali je ta sodba res izšla ozir. ali je postida pravnomočna.