© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le kot koristna razvojna usmeritev? Pogled z vidika kadrov Robert Drobnič Article information: To cite this document: Drobnič, R. (2018). Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le kot koristna razvojna usmeritev? Pogled z vidika kadrov, Dignitas, št. 77/78, str. 113-148. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/77/78-7 Created on: 16. 06. 2019 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 113 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le kot koristna razvojna usmeritev? Pogled z vidika kadrov Robert Drobnič PovzeTek Proces načrtovanja razvoja v regijah je večplasten in zato kom- pleksen. Prepričljivega odgovora na vprašanje, kateri je optimalni model načrtovanja razvoja v regijah, ni moč definirati, še posebej ne v pogojih brez druge ravni lokalne samouprave, kot je to pri- mer v Sloveniji. k er živimo v dinamični družbi, polni sprememb, ki jih generirata trg in tudi znanje kot osrednje gibalo razvoja v 21. stoletju, se naša pozornost vse bolj usmerja k razmišljanju o pro- cesih načrtovanja razvoja v regijah z vidika kadrov. v prispevku predstavimo kompleksnost načrtovanja razvoja v regijah nasploh, pa tudi s poudarkom z vidika kadrov, na razlikovanje vplivov dejav- nikov rasti. Hkrati nakazujemo na potrebo po nadaljnjem iskanju možnosti za uveljavitev razvojnih modelov »od spodaj navzgor« ter navajamo nekatere primere iz prakse na primeru Slovenije. v tem okviru ponudimo v razmislek smiselnost nadaljnjega razvoja razvojnih regij v Sloveniji z osredotočenjem na regijsko razvojno specializacijo in na večji izkoristek endogenih regijskih primer- jalnih prednosti, predvsem kadrov in njihovega znanja v regijah. Pri tem povežemo območno razvojno paradigmo (»placed based policy«) z modelom učečih se regij ter se hkrati spogledujemo s te- orijami institucionalne ekonomije ter pokažemo na nekatere ne- doslednosti pri ukrepih spodbujanja podjetništva. v prispevek na primeru Slovenije najprej dokazujemo, v Sloveniji že imamo vzpo- stavljene osnovne mehanizme več nivojskega sistema upravljanja, ki pa se jih ne zavedamo dovolj. In drugič, dokazujemo, da so le ti dobra podlaga za načrtovanje in izvajanje politike regionalnega razvoja, tudi v odsotnosti druge ravni lokalne samouprave, torej pokrajin. v prispevku poudarjamo, da smer regionalnega razvoja v Sloveniji lahko pomembno določijo regijska telesa, predvsem 114 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava regijski razvojni sveti in razvojni sveti, ki lahko bistveno bolje kot država, prepoznajo primerjalne prednosti in regijsko razvojno specializacijo ter jo tudi pomagajo udejanjati, pod pogojem uspo- sobljenih kadrov iz gospodarskih subjektov in z izvajalci lokalnih nalog širšega pomena ter izvajalci splošnih razvojnih nalog drža- ve v regijah. Ključne besede: regije, regionalni razvoj, načrtovanje razvoja, razvoj kadrov, razvojni modeli, razvojna specializacija, usklajeva- nje, javna uprava, več-nivojsko upravljanje. Regional development specialisation of development regions in Slovenia as a realistic goal or only as an useful standpoint? The human resources perspective AbSTRAcT The process of development planning in regions is multilevel in thus a complex process. There is no a very convincing answer to the question, which is the most optimal model of development planning in regions; especially not under the conditions without existance of second level of local selfgovernment, as this is the case in Slovenia. Since we live in a dinamic society, which is full of changes, generated by market conditions and knowledge as the important development factor in the 21st century, our focus wi- thin the processes of develoment planing in regions is given to human resources. In this article we present the complexity of the reglional development planning in general, but also with special emphasis on human resources. We emphasise the diferentiation in the context of influencing the growth factors. At the same time we show the need for turther discovering the posibilities for im- plementation of »bottom up« development models and we pre- sent some practices on the case of Slovenia. In this framework we consider and discuss the relevance of further development of development regions in Slovenia by emphasising the regional de- velopment specialisation and better use of endogenous regional comparative advantages, mostly human resources and their kno- 115 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... wledge in regions. At the same time we try to link placed based policy with the learning regions model. We consider the relevance of the theory of institutional economy and show some practical examples with inconsistences in Slovenia in the field of promo- ting entrepreneurship. The article proves that basic mechanisms of multi level governance in Slovenia exist, but the society as such is not aware enough of their existance. Secondly, the article pro- ves that those mechanisms are good ground for programming and implementing the regional development policy, also in the condi- sions of absence of second level of selfgovernment. The article stresses the importance of regional bodies, especially regional de- velopment councils and development councils in Slovenia. Those councils can, much better as the state could, recognise both, the comparative advantages and regional development specialisation. even more, they can help to implement it, with the help of human resources working in companies and with the implementors of local tasks of wider importance and the implementors of general development tasks of the state in the regions. Key words: regions, regional development, development plan- ning, human resource development, development models, deve- lopment specialisation, coordination, public administration, multi level governance. Uvod Namen prispevka je opozoriti na pomembno razvojno vpra- šanje vzpostavitve ustreznega razvojnega modela več-nivojskega upravljanja, s katerim bi država učinkovitejše spodbujala razvoj v regijah, še posebej pa razvoj kadrov v regijah, na podlagi med- sebojno usklajenih medresorskih razvojnih politik in z upošte- vanjem primerjalnih prednosti regij. k ako naj torej država in v njenem imenu javna uprava z učinkovitejšo izrabo kadrovskih kapacitet v regijah spodbudi razvoj podjetništva in vsesplošni ra- zvoj, ki bi pripeljal do večje konkurenčnosti in posledično višjega življenjskega standarda prebivalcev, na primeru države Sloveni- je? ob odsotnosti druge ravni lokalne samouprave se obstoječi programi ukrepov horizontalnih politik in zakonodajne rešitve s področja spodbujanja razvoja, v veliki meri izvajajo z upošteva- njem t.i. načela »od zgoraj navzdol« (od ministrstev, vladnih služb 116 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava in izvajalskih institucij države do območij vseh 212 občin) in ne »od spodaj navzgor« (od identificiranja razvojnih potreb v 12 ra- zvojnih regijah), kar ima za posledico manj učinkovito izrabo ra- zvojnih potencialov v regijah, vključno s kadrovskimi potenciali. Tudi načrtovanje razvoja kadrov ostaja domena nacionalnih pro- gramov, saj ministrstva in izvajalske institucije pri odločanju o na- menih in načinih dodeljevanja, pri dodeljevanju sredstev za razvoj kadrov, pretežno upoštevajo nacionalne in ne regijsko specifičnih kriterijev. v zvezi z zgoraj navedenim se pojavlja vrsto vprašanj. v tem prispevku bomo izpostavili nekaj najbolj relevantnih in sku- šali podati usmeritve za reševanje le teh. Prispevek bo opozoril na težave pri usklajevanju horizontalnih politik in podal argumente zanje. v nadaljevanju bo opozoril na nujnost spodbuditve razvoja kadrov in podal usmeritve za razmislek o dejanski uporabi kon- cepta več-nivojskega upravljanja 1 , ki bi vključeval soodločanje o ukrepih za razvoj, še posebno razvoj kadrov, na nižjih teritorialnih ravneh. 1. Načrtovanje regionalne politike z vidika kadrov, z upoštevanjem več-nivojskega upravljanja, razvojne paradigme in kolizije med sektorskimi in regijskimi razvojnimi cilji Pomemben sestavni del endogene 2 in horizontalne 3 regional- ne politike za regijsko razvojno načrtovanje 4 in izvajanje razvoj- ne politike so kompetentni in dobro usposobljeni kadri v javni upravi na nacionalni in regionalni ravni. Pri horizontalni oziroma celostni regionalni politiki je zaradi njene vpetosti v številna re- 1 »Multilevel governance oziroma večnivojsko upravljanje je sodoben koncept, ki omogoča vsem deležnikom izraziti njihove potrebe in probleme tako na nadnacionalnih kot subnacionalnih ravneh ter hkrati najti rešitve za te probleme«. (crisan, 2008, str. 98). 2 endogena regionalna politika je skupek razvojnih aktivnosti, usmerjenih v zasledovanje regional- nih razvojnih ciljev, kjer imajo prednost pri pridobivanju sredstev prednostna območja. (zSRR-2, 3. člen). 3 Horizontalno regionalno politiko razumemo kot teritorialno (»place based«) koordinacijo sektorskih razvojnih politik, ki pomembno vplivajo na regionalni razvoj. S teritorialno koordinacijo sektorskih politik na ravni 12 razvojnih regij se želi doseči njihove sinergije in s tem večjo učinkovitost kot tudi komplementarnost z razvojnimi odločitvami na nižjih teritorialnih ravneh. z akon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja je opredelil pojem teritorialnega dialoga kot načina delovanja hori- zontalne regionalne politike, ki vključuje razvojne partnerje različnih teritorialnih ravni. 4 o razvojnem načrtovanju z vidika medresorskega usklajevanja govori Uredba o dokumentih razvoj- nega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna in proračunov samouprav- nih lokalnih skupnosti, Uradni list RS, št. 44/2007. 117 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... sorna ministrstva kvaliteta in zadostno število kadrov na področju načrtovanja še posebej pomembno, saj je treba veliko aktivnosti izvesti v medsektorskem usklajevanju med kadri, zaposlenimi na različnih razvojnih ministrstvih. zaradi pristopa od spodaj nav - zgor pa je pri endogeni in horizontalni regionalni razvojni politiki pomembna ustrezna kadrovska struktura na lokalni in regionalni ravni. v nasprotnem primeru ne more priti do razvojnih pobud in zametkov ter nastanka razvojnih programov in projektov z nižjih teritorialnih ravni. Tako neoklasična kot druge teorije so obravnavale institucio- nalne spremembe, predvsem v smislu spremljanja problemov v procesu odločanja, redko pa so bile obravnavane kot endogeni, historično fenomen. Navedeno je nekoliko nenavadno, saj so bile prav evolucijske teorije tiste, ki so pravzaprav pokazale na po- membnost interakcij med posamezniki, kar je preraslo v pojav in- stitucij. Sčasoma se je razvilo celotno ogrodje za razlago dinamič- nosti obnašanja, na podlagi vključevanja številnih mehanizmov s povratnimi informacijami, v katero so vključeni tako ljudje, kot skupine ljudi in tudi institucije ter različne norme oziroma pravila. Rezultat tega razvoja je nastanek večnivojskega sistema. enostavni evolucijski modeli namreč niso bili več zadostni za formalizacijo celotnega okvira. 5 za razliko od klasične teorije organizacije (ki organizacijo obravnava kot mehanski sistem), se je neoklasična teorija or- ganizacije prvenstveno ukvarjala s človeškimi zmogljivostmi in njihovo vlogo pri organiziranju. organizacijo je obravnavala tudi kot socialni sistem, v katerem so glavni sestavni elementi ljudje in odnosi med njimi. eden najvidnejših predstavnikov ne- oklasične teorije Mayo je dokazal, da dobri medsebojni odnosi lahko premagajo nevšečnosti, ki jih povzročajo slabe fizikalne delovne razmere, s katero je znanosti prinesel »teorijo o med- človeških odnosih« 6 . Samo dobri medčloveški odnosi v instituciji pa sami po sebi še ne morejo rešiti kompleksnih vprašanj regionalnega razvoja. za to je potrebno poiskati kompleksne rešitve in preostale dejavnike vplivanja, tako v okviru teorije človeškega kapitala oziroma teorije o človeških virih, ki se je razvila v okviru sodobne teorije organiza- cije kot v okviru znanja ter upravljanja z znanjem. 5 Den bergh, Stagl, 2003, str. 312-313. 6 Nograšek, 2013, str. 13. 118 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava Politika regionalnega razvoja je kompleksna in sestavljena iz različnih med seboj povezanih dejavnikov. zato se je pri njenem proučevanju potrebno nasloniti še na druge razvojne teorije, ki nasprotno od klasične ekonomske teorije, temeljijo na zgoščeva- nju produkcijskih faktorjev na določenih območjih. Hkrati pa ne smemo pozabiti, da morajo biti ti koncepti v nujnem sozvočju s teorijami s področja upravljanja, organizacijsko teorijo in teorijo človeških virov. Posamezna območja so namreč prepoznana kot ustrezna za ustvarjanje gospodarske rasti, zaradi zelo različnih dejavnikov. Ti so lahko na primer zanimiva oziroma strateška ge- ografska lokacija ali pa kombinacije različnih drugih dejavnikov, kot so: tesna povezanost različnih institucij, dober in hiter pretok informacij, velik obseg človeškega in socialnega kapitala ter jasna razvojna usmerjenost. To so območja z značilnostmi industrijskih okolišev ali ustvarjalnih okolij ali učečih se regij. ocenjujemo, da so med potencialnimi območji učečih se regij so tudi slovenske razvojne regije. Regionalne politike ni mogoče načrtovati in je udejanjiti z izbo- rom enega ukrepa, ampak jo tvori kombinacija ukrepov. To pome- ni, da je treba sprejemati vrsto odločitev o tem, kateri ukrepi tvorijo regionalno politiko. Regionalni razvoj je odločanje o sredstvih, ki so na voljo. Načrtovanje naj bo podvrženo razmišljanju, s kakšno kombinacijo ukrepov dosežemo najbolj učinkovito izvedbo, in ne temu, čigava – v smislu resornih ministrstev – so sredstva. Po teo- riji organizacije samo ustrezna umeščenost ni odločujoč dejavnik. Procese je treba znati načrtovati skupaj, sintezno. v tem smislu je domet endogene regionalne politike omejen, zato je regional- no politiko smiselno in nujno razumevati tudi skozi horizontal- no 7 prizmo. To trditev naj podkrepimo še z argumentom, da je regionalna politika determinirana s stopnjo usklajevanja in uskla- jenosti vsebin ukrepov regionalnega razvoja od spodaj navzgor, ki ga predstavljajo izražene potrebe regij, in od zgoraj navzdol, ki ga predstavljajo izražene odločitve države, torej celotne države in ne zgolj posameznega ministrstva, ki je pristojno za regionalni razvoj. Pobude za ukrepe regionalne politike se s pomočjo pospeše- valne vloge države v Sloveniji izražajo v največji meri prek kohe- 7 Horizontalno regionalno politiko bi lahko imenovali tudi integrativna oziroma celostna, saj gre pri njej za cilj celostne obravnave posameznega območja, ki vključuje različne akterje na nacionalni ravni in na različnih ministrstvih ter deluje sinergično 119 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... zijske politike evropske Unije, ki prispeva največji delež razvojnih sredstev. v obdobju 2007–2013 je bilo teh sredstev okrog 4 mili- jarde evrov, od tega za regionalno politiko v ožjem smislu 8 okrog 586 milijonov evrov. 9 v obdobju 2014–2020 je na voljo okrog 3 milijarde evrov, za razvoj regij v smislu vnaprejšnjih indikativnih alokacij določenih sredstev posameznim regijam pa sredstva niso predvidena. evropska kohezijska politika je tista, ki je v času od vstopa Slovenije v evropsko unijo (v nadaljevanju: eU) v največji meri z alokacijo sredstev skrbela za razvoj v regijah, tako za infra- strukturne projekte v regijah, kot za sofinanciranje razvoja kadrov preko evropskega socialnega sklada 10 . Pomen različnih ekonomskih politik, ki vplivajo na razvoj v regijah, se tudi v Sloveniji s časom spreminja. o povečanju po- membnosti strukturnih politik in politike trga dela po vstopu Slovenije v eU govorita Mrak in Wostner. 11 Slovenija si je po pri- dobitvi polnopravnega članstva v eU leta 2004 zastavila ključni gospodarski izziv, kako doseči čim bolj optimalno kombinacijo doseganja dveh strateških ciljev, ki sta ekonomsko gledano kon- tradiktorna. Avtorja poudarjata, da je bil prvi cilj znatno povečati stopnjo gospodarske rasti v državi in na ta način pospešiti pro- ces zmanjševanja razkoraka v stopnji razvitosti med Republiko Slovenijo in povprečjem eU. Ta cilj je bil eksplicitno zapisan v Strategiji razvoja Slovenije do leta 2013. Drugi cilj je bil čimprej- šnji prevzem evra. z vstopom v t. i. mehanizem deviznih tečajev eRM2 se je, poudarjata avtorja, država dejansko že leta 2004 od- povedala svoji monetarni politiki. Ta je v preteklosti predstavlja- la enega od temeljev celotne slovenske ekonomske politike. To pa hkrati pomeni, da se je s to odločitvijo relativni pomen tistih ekonomskih politik, ki so ostale v pristojnosti države Slovenije, to pa so zlasti fiskalna politika, politika trga dela in druge struk- turne politike, bistveno povečal. Ta argument pove, da je politika trga dela postala za Slovenijo pomembnejša, s tem pa tudi vloga kadrov v razvojni politiki. Ti argumenti govorijo v prid potrebe po nadgradnji sistema načrto- 8 z izrazom regionalna politika v ožjem smislu imamo v mislih tista sredstva, ki so bila v okviru ope- rativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007-2013, indikativno opredeljena z višinami kvot po posameznih 12 razvojnih regijah. 9 operativni programi krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007–2013, str. 98. 10 evropski socialni sklad je glavni finančni instrument eU za vlaganje v ljudi. Podpira zaposlovanje in ljudem pomaga okrepiti njihovo izobrazbo in sposobnosti, ki izboljšajo njihove zaposlitvene možnosti. 11 Mrak, Wostner, 2007, str. 641. 120 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava vanja in izvajanja razvoja v regijah. Po letu 2014 strukturne politi- ke niso več vnaprej namenile v operativnih programih določene količine sredstev za podporo regijskim projektom, zaradi česar bi se moralo pripoznati večjo težo preostalim politikam, fiskalni po- litiki in politiki trga dela. Ne glede na odsotnost pokrajin imajo v Republiki Sloveniji re- gije oziroma razvojne regije določeno vlogo in določene pristoj- nosti, in sicer po zakonu o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju: zSRR). Razvojne regije so v 6. členu ome- njenega zakona definirane kot temeljne funkcionalne teritorialne enote za načrtovanje regionalne politike in izvajanje nalog regi- onalnega razvoja, ki jih v enovito zaključeno prostorsko celoto združujejo poselitveni, gospodarski, infrastrukturni in naravni sistemi ter na katerih je mogoče zagotoviti interesno sodelovanje razvojnih partnerjev. Razvoj v regijah je treba načrtovati. zSRR v 4. členu določa, da so za načrtovanje regionalne politike in izvajanje nalog regional- nega razvoja pristojne občine in država. zakon razvojnim regijam nalaga pripravo regionalnih razvojnih programov (v nadaljevanju: RRP), s katerimi se uskladijo razvojni cilji v regiji ter določijo in- strumenti in viri za njihovo uresničevanje (zSRR-2, 13. člen). Prva faza načrtovanja razvoja regij je analitična podlaga. Izhodišče za načrtovanje so podatki in kazalniki, ki kažejo razvitost regije. Na njihovi podlagi lahko posamezno regijo označimo kot bolj razvito ali manj razvito oziroma regije primerjamo med seboj. Načrtova- nje torej nujno zahteva tudi kazalnike dosedanjega razvoja in kre- iranje kazalnikov prihodnjega razvoja. ko načrtujemo razvoj, se s tem že odločamo. Na to opozarja bučar: 12 »Planiranje je odločanje. Čim več imamo relevantnih in usklajenih informacij, laže plani- ramo. To pa je odvisno od splošne razvitosti sistema. Čim bolj je sistem razvit, laže planira.« Načrtovanje razvoja hkrati pomeni načrtovanje investiranja. oboje je treba načrtovati na različnih ravneh upravljanja. oecD 13 definira okvirne pogoje za učinkovito investiranje in pri tem pou- darja 14 načel. Pri tem ne definira investiranja na posameznih po- dročjih, ampak ostaja na splošni ravni in opredeljuje načela, ki naj se upoštevajo v okviru različnih ravni upravljanja. za našo rabo naj navedemo za nas najbolj relevantna: 12 bučar, 1981, str. 297 in 298. 13 Why develop principles on public investment across levels of government, 2012, str. 3–33. 121 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... 1. zagotovitev javnega investiranja v kontekstu območnih in k rasti usmerjenih strategij. 2. Povečanje kvalitete vladanja na subnacionalni ravni, vključ- no z integriteto. 3. Priprava podatkov na subnacionalni ravni in njihova upora- ba v podlagah za odločanje. 4. Sodelovanje med različnimi sektorji za doseganje integrira- nega pristopa k investiranju. 5. Spodbujanje in utrjevanje sodelovanja na subnacionalnih ravneh vladanja. 6. Sodelovanje med različnimi večnivojskimi ravnmi za uskla- jeno investiranje. 7. Trud za izboljševanje kakovosti in skladnosti zakonodaje na različnih ravneh upravljanja. 8. vpeljava tehničnih in upravljavskih znanj na ravni odločitve o investiciji. 9. Uporaba spremljanja in vrednotenj, ki izboljšujejo javne in- vesticije. za naše proučevanje je še posebej zanimivo prvo načelo. To se naslanja na barcino območno razvojno paradigmo 14 in jo po- veže z v rast usmerjenimi razvojnimi strategijami. evropska kohe- zijska politike 15 v finančni perspektivi evropske unije za obdobje 2014–2020, je bila utemeljena prav z omenjeno novo paradigmo regionalnega razvoja in ki kot izhodiščni cilj poudarja rast in de- lovna mesta ter preorientacijo od infrastrukturnih projektov k t. i. mehkim vsebinam, tudi k razvoju kadrov, predvsem v povezavi z inovativnostjo. Pri prvem načelu oecD izpostavi, da morajo pristopi nacional- nih politik in regijske razvojne strategije pripoznati dejstvo, da so viri (gospodarske) rasti in ovire, ki jo omejujejo, pogosto regijsko specifične. Gospodarstvo ne raste enako na celotnem območju države. oecD poudarja, da so nekateri dejavniki rasti, npr. izobra- ževanje in usposabljanje, pomembni za vse tipe regij ter da izobra- 14 T. i. »eU Place-based development policy« je nastala na podlagi t. i. barcinega poročila (barca, 2009), h kateremu so prispevale raziskave predvsem s področij: rasti, institucij, teritorialnih razsežnosti, ko- hezijske politike, regijske inovativnosti in socialne vključenosti. 15 evropsko kohezijsko politiko lahko razumemo kot regionalno politiko v širšem smislu, v smislu evropske regionalne politike. »Po ustanovitvi evropskih skupnosti je bilo iz ekonomskih kazalcev (bDP, brezposelnost, hitrost razvoja) mogoče razbrati, da se gospodarstva držav članic niso razvijala povsem usklajeno. To je postalo še očitneje, ko so v eU vstopile nove članice južne evrope – Grčija leta 1981 ter Španija in Portugalska leta 1985. k er so bile že na začetku evropskih integracij razlike med posameznimi območji v eU, je eU oblikovala posebno kohezijsko politiko, ki jo uresničuje na osnovi projektov, ki so financirani iz strukturnih in kohezijskega sklada« (Mulec, 2008, str. 16). 122 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava ževanje predvsem minimizira delež nizko izobraženih delavcev. Relativna pomembnost dejavnikov rasti je različna glede na sto- pnjo gospodarskega razvoja regije. Pri bolj ruralnih regijah velja, da so najpomembnejši dejavniki rasti tisti, ki so značilni oziroma specifični za to posamezno regijo. Tako bodo ekstremni vremen- ski pogoji lahko uporabni za testiranje avtomobilov ali npr. za ra- zvoj solarnih tehnologij, kar daje spodbude za razvoj podjetništva na področju izkoriščanja obnovljivih virov energije. Na urbanih območjih pa so dejavniki, ki navadno vplivajo na rast, sledeči: sto- pnja izobrazbe, intenzivnost vlaganj v raziskave in razvoj, gostota poseljenosti in kvaliteta institucij. 16 Medtem ko oecD kvaliteto institucij (kvaliteto vladanja, učin- kovito sodelovanje med različnimi sektorji, utrjevanje sodelovanja na subnacionalnih ravneh vladanja, trud za izboljšanje kakovosti in skladnosti zakonodaje) opredeli kot enega izmed pomembnih dejavnikov rasti, Acemoglu in Robinson 17 dokazujeta, da sta kva- liteta institucij in način njihovega delovanja na dolgi rok celo od- ločilnega pomena za razvoj in za nastanek razvojnih razlik med regijami. Svojo tezo dokazujeta s številnimi primeri velikih razvoj- nih zaostankov v državah oziroma območjih, ki močno zaostaja- jo zgolj zaradi napačnih odločitev o načinu delovanja institucij in njihovem ustroju. Pri tem navajata primer Severne in Južne koreje ter izredno velike razvojne razlike med njima. v Sloveniji sistem regionalnega razvoja tvorijo država (ki jo sestavlja množica upravnih in drugih institucij) ter občine. v ta sistem v okviru zSRR vstopa tudi razvojna regija s svojimi posve- tovalnimi in odločevalskimi organi: tripartitnim regijskim razvoj- nim svetom (ki ga sestavljajo predstavniki občin, gospodarstva in nevladnih organizacij) in svetom regije, ki ga sestavljajo župani oziroma predstavniki občin. Sistem regijskega načrtovanja je tako doživel večje spremembe oziroma zametke večjih sprememb in se s tem razvija. bolj kot bo sistem razvit, tako v horizontalnem smislu usklajenega delovanja med ministrstvi kot v vertikalnem smislu usklajenega sodelovanja države z razvojno regijo in razvoj- ne regije z občinami, lažje bo potekalo načrtovanje ter lažje in transparentnejše bo sprejemanje odločitev. v sistem planiranja in odločitev tako poleg države in občin počasi vstopajo še posveto- valna in odločevalska telesa, s čimer so bili podani zametki ozi- 16 Teritorial Reviews, Slovenia 2011, 2012, str. 6. 17 Acemoglu in Robinson, 2012, str. 72-75. 123 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... roma podlage za učinkovito večnivojsko odločanje. Na mestu se ponuja vprašanje, ali je mogoče pričakovati razvoj učinkovitega večnivojskega upravljanja brez ustanovitve pokrajin. To sicer ni ključno vprašanje v našem prispevku, ne glede na to skušamo v določeni meri nanj odgovoriti v zaključku. Regijske cilje skušamo dosegati prek razvojnih spodbud. 18 Po- samezen sektorski cilj se lahko odraža v več regijskih ciljih. Dolo- čena množica sektorskih ciljev vpliva na določeno množico re- gijskih ciljev. Možno je tudi, da več sektorskih ciljev vpliva na en regijski cilj. odsotnost enega sektorskega cilja lahko tako močno vpliva na enega ali več regijskih ciljev. Sektorski ukrep ali več sek- torskih ukrepov pa lahko na drugi strani močno podpre posame- zen regijski cilj, ki s tem dobi realno možnost za realizacijo. Pri re- gijskih ciljih, katerih doseganje je odvisno od več sektorskih ciljev, je tveganje za njihovo doseganje večje kot pri regijskih ciljih, ki so vezani le na en sektorski cilj. Usklajevanje načrtovanja razvoja na več ravneh nas sili v odlo- čanje o regionalizaciji. kvalitetno načrtovanje programov ali ukre- pov je predpogoj uspešne regionalne politike, ki pa še ne pomeni 18 Dodeljevanje razvojnih spodbud opredeljuje Uredba o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike, Uradni list RS, št. 24/2011, 16/2013, 78/2015. Slika 1: Logični diagram ciljev spodbud s sektorskimi in regijskimi cilji Vir: Smiselno povzeto po Mesec (2011, str. 105). 124 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava avtomatično njihovega učinkovitega izvajanja. Izkušnje izvajanja RRP v Sloveniji so različne. Naj opozorimo na primer iz prakse, ki kaže na nezmožnost realizacije načrtovanega programa. vodeb in Rogina, 19 ki sta proučevala izvajanje RRP koroške regije v obdobju 2007–2008, sta ugotovila, da načrtovanega razvojnega modela ni mogoče realizirati, ker imajo lokalni interesi prednost pred razvoj- nimi izzivi. Iz odobrenih regionalnih sredstev v višini 28 milijonov eUR so se namreč v prvem obdobju izvajanja iz tega regionalnega vira sofinancirali projekti, ki podpirajo predvsem četrti cilj progra- ma: izboljšati prometno dostopnost, ohraniti poseljenost podeže- lja in čisto okolje ter povečati kakovost bivalnega okolja. Avtorja poudarjata, da je za uspešen razvoj regije bistvenega pomena ure- sničevanje predvsem prvega cilja – ustvariti tehnološko-razvojno platformo za konkurenčno gospodarstvo regije, ki bo omogočalo razvoj novih produktov z višjo dodano vrednostjo in odprtje no- vih zahtevnejših delovnih mest –, ter tretjega cilja regije – vzpo- staviti izobraževalno platformo za pridobivanje visoko usposo- bljenih in ustvarjalnih ljudi tako znotraj kot zunaj regije, ki bodo podpirali razvoj inovativnega gospodarstva ter ustvarjanja novih visokokakovostnih delovnih mest in samozaposlitve. kot navajata, so bili v navedenem obdobju v regiji prisotni razvojni programi, ki podpirajo lizbonske kriterije (povečevanje kakovostnih delovnih mest in izboljševanje razvojne intenzivnosti v gospodarstvu), ven- dar nosilci teh vsebin niso imeli podpore za izvedbo svojih pro- jektov na regionalni ravni. v regiji se pojavlja paradoks, da se nad strateškimi cilji pojavljajo parcialni cilji, ki ne podpirajo razvojnih usmeritev, ampak parcialne lokalne interese. Takšen primer nam poda več iztočnic za razmislek. vzrokov za tak paradoks je lahko več. Domnevamo, da je eden od njih neja- sna oziroma ne dovolj opredeljena pristojnost za načrtovanje in uveljavitev regijskih ukrepov in projektov. Župani oziroma pred- stavniki lokalnih skupnostih, ki delujejo v posvetovalnih oziroma odločevalskih telesih, so pristojni in odgovorni za ukrepe na rav- ni občin. Četudi so župani sestavni del organa sveta regije, so še vedno odgovorni vsak za svojo občino. Izvoljeni so bili na ravni občine in zagotavljati morajo izvedbo aktivnosti iz svojega pro- grama, zaradi katerega so jih volivci izvolili. Določen regijski pro- jekt je lahko kvaliteten, razvojni in dolgoročen, pa ga župan ne 19 vodeb in Rogina, 2009, str. 251–261. 125 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... bo podprl, saj bo dal prednost drugim projektom v svoji občini. zaradi navedenega je bolj smiselno razmišljati o organu, ki bo se- stavljen večpartitno in v katerem bodo imeli predstavniki občin sicer določeno, vendar ne odločilno težo. Na znatne izzive pri načrtovanju razvoja naletimo tudi na na- cionalni ravni. Ministri so pristojni za uveljavljanje ukrepov na nacionalni ravni, na podlagi pristojnosti, ki jim jih dajejo zakon o vladi Republike Slovenije, zakon o državni upravi in področni zakoni. Ti dajejo podlago za načrtovanje in izvajanje ukrepov s posameznih področij, s katerimi uresničujejo izvajanje nacional- nih politik. Izjema je minister, pristojen za regionalni razvoj, ki je pristojen za načrtovanje in uveljavljanje regijskih ukrepov. vendar pa njihovo načrtovanje in izvajanje mnogokrat poseže v ukrepe, ki so v izvirni pristojnosti drugega ministrstva. Temu pojavu lahko rečemo tudi redna aktivnost v okviru horizontalne politike regi- onalnega razvoja. Ta pomeni nenehno potrebo po usklajevanju razvojnih politik resornih ministrstev z regionalno politiko. Takšno usklajevanje je težavno zaradi več razlogov. Prvič za- radi različnih pristopov skozi čas pri umeščanju regionalnega ra- zvoja v razvojne strategije. v določenem obdobju (2001–2006) je regionalni razvoj predstavljala samostojna Strategija regionalnega razvoja Republike Slovenije, 20 ki je kasneje postala sestavni del drugih dokumentov oziroma Strategije razvoja Slovenije 21 . Dru- gi razlog za težavno usklajevanje je v mnogih spremembah pri umeščanju vsebine regionalnega razvoja v strukture posameznih ministrstev, ki se večinoma zgodijo zaradi menjav vlad. Dokaz za to je, da je bil regionalni razvoj od 1999 dalje v pristojnosti več različnih ministrstev: Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj, Ministrstva za gospodarstvo, Službe vlade RS za regionalno politi- ko, Službe vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko ter Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo. Tretji razlog je težavno usklajevanje relativne avtonomnosti posameznih mini- strstev pri izvajanju ukrepov sektorskih politik brez upoštevanja regijskih kriterijev. ob odsotnosti druge ravni lokalne samoupra- ve so ministri pristojni za vodenje razvojnih politik na nacionalni ravni. Regijski kriteriji se upoštevajo le v primeru, da to eksplicitno 20 Sprejeta na 38. seji vlade RS dne 26. 7. 2001. 21 Trenutno veljavna je Strategija razvoja Slovenije, ki ima 12 razvojnih ciljev Slovenije, med katerimi pa neposredno ni ciljev s področje regionalnega razvoja. več o tem na: http://www.vlada.si/fileadmin/ dokumenti/si/projekti/2017/srs2030/Strategija_razvoja_Slovenije_2030.pdf. 30.4.2018 126 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava določa zakon s področja regionalnega razvoja. To upoštevanje pa je relativno ter odvisno od številčnosti in moči pozivov ministra, pristojnega za regionalni razvoj, ter njegove politične moči v vla- di. vse to kaže, da je težavno usklajevanje najverjetneje posledica nejasnosti na področju regionalne politike in da obstaja pomanj- kanje (politične) volje po pregledni regionalni politiki. Razvitost regije je povezana z razvojem kadrov. Statistika in ekonomska stroka regije razvrščata glede na njihovo stopnjo raz- vitosti, ki jo v znatni meri določa stanje na področju trga dela in kadrov. v ožjem ekonomskem smislu se med ključne kazalnike razvoja regij uvrščajo predvsem: bruto domači produkt na pre- bivalca regije, stopnja brezposelnosti v regiji in povprečna bruto plača na zaposlenega v regiji. Poleg gospodarske moči regije ti kazalci nakazujejo na stanje na trgu dela in na življenjski standard. v širšem smislu lahko med kazalnike razvoja regij uvrstimo še tiste kazalnike, ki kažejo: stopnjo izobrazbe, podjetniško dinamiko, sto- pnjo socialne kohezije, demografsko stanje v regiji in stanje okolja. vsi navedeni razvojni kazalniki regije so povezani s kadri in njiho- vim razvojem, zato je kadrovska funkcija za razvoj regije vitalnega pomena. Razvoj regije je odvisen od uspešnosti posameznika pri delu, od inovativnih in uspešnih podjetij, pa tudi od uspešnosti re- gijskih in državnih institucij, ki opravljajo pospeševalno funkcijo uprave ter oblikujejo in ponujajo različne programe usposablja- nja in izobraževanja v regiji. zato mora biti kvalitetno načrtovanje s področja razvoja človeških virov pomemben sestavni del načr- tovanja razvoja regije. Težko si predstavljamo učinkovito izvajanje RRP brez povezovanja regijskih razvojnih projektov s programi in projekti razvoja kadrov. zaradi manjka vmesne ravni lokalne sa- mouprave, pokrajin, se soočamo z vprašanji načrtovanja razvoja na regijski ravni, kot na primer katere institucije v regiji, ki so z vidika kadrov za regijo pomembne, bodo sodelovale pri pripravi regijskih programov in RRP. kdo bo programe in posledično pro- jekte razvoja kadrov na regijski ravni pripravljal, kdo jih usklajeval in s kom, kdo bo o njih odločal? kdo bo zagotovil, da bodo ukrepi s področja razvoja kadrov komplementarni drugim, investicijskim projektom, ki bodo skupaj pomenili dodano razvojno vrednost temu geografskemu območju? Seveda pa se načrtovanje razvoja v regiji ne more zaključiti brez odobritve razvojnega programa na nacionalni ravni, saj morajo biti v regiji izbrane vsebine usklajene z resornimi politikami, pa tudi 127 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... sredstva se morajo načrtovati, največ se jih namreč pričakuje s stra- ni resorjev. Tudi potrditev RRP s strani ministrstva, pristojnega za regionalni razvoj, še ne zagotavlja uspeha, saj je treba v postopku medresorske koordinacije v razvoj kadrov v regijah vključiti še za razvoj kadrov pristojna ministrstva – torej resorje, pristojne za šol- stvo, visoko šolstvo, delo in zaposlovanje, ker pa je celoten razvoj kadrov vezan na dogajanja v gospodarstvu, tudi resor, pristojen za gospodarstvo. Tako se pojavi potreba po več-nivojski koordinaciji, ki ima v sistemu ene ravni lokalne samouprave in v sistemu rela- tivno avtonomnih ministrstev, ki samostojno odločajo o ukrepih v okviru svojih sektorskih politik, le delno ozirajoč se na enakomer- no regijsko porazdelitev sredstev v okviru ukrepov, precej težav. Te se multiplicirajo v primeru, ko takšni več-nivojski koordinaciji dodamo še eno raven, to je evropsko komisijo oziroma vidik kori- ščenja sredstev evropske kohezijske politike. 2. konkurenčnost regij, primerjalne prednosti regije in vloga kadrov Razvoj v regijah načrtujemo s ciljem doseganja konkurenčno- sti, ki je dejavnik razvoja. Tako posamezniki kot podjetja in regije v pogojih globalne tržne ekonomije na trgu nastopamo v različnih vlogah: kot kupci, prodajalci, proizvajalci, ponudniki, povpraše- valci in podobno. Pri tem smo sestavni del globalne konkurence in predstavljamo trg. ko nastopamo na trgu, bodisi v vlogi pov- praševalca ali ponudnika, izpostavljamo svoje lastnosti, predno- sti, zaradi katerih smo konkurenčni. Te lastnosti lahko imenujemo »primerjalne prednosti«. Termin »primerjalna prednost« izvira iz teorije primerjalnih prednosti, ki jo je razvil David Ricardo leta 1817, ko je pravzaprav razširil teorijo Adama Smitha 22 iz leta 1776. Smith je namreč razvil teorijo absolutnih prednosti menjave, na osnovi katere naj bi dr- žave izvažale tiste izdelke, ki jih proizvajajo z absolutno najnižjimi stroški. S tem je Smith ovrgel teorijo iz 16. stoletja, ko je veljalo prepričanje, da je za mednarodno menjavo najboljši velik izvoz in majhen uvoz. Ricardova teorija primerjalnih prednosti torej pra- vi, naj se država specializira v proizvodnji tistega blaga, pri kateri dosega relativno nižje stroške v primerjavi z drugimi državami. Te 22 več o tem Smith, A. bogastvo narodov. Studia humanitatis, Ljubljana, 2010. 128 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava proizvode naj nato izvaža, ostale pa uvaža. Heckscher in ohlin sta leta 1933 Ricardovo teorijo dopolnila. Izpostavila sta pomen rela- tivnega izobilja posameznega proizvodnega dejavnika. 23 Teorijo primerjalnih prednosti, ki so jo v prejšnjih stoletjih eko- nomisti uporabljali za države, lahko v današnjem času apliciramo na regije, še posebej če imamo v mislih eU regije, ki delujejo v okviru enotnega trga eU. Tudi regije se specializirajo v produkciji tistih proizvodov in storitev, kjer dosegajo relativno nižje stroške v primerjavi z drugimi regijami. In te proizvode oziroma storitve izvažajo, ostale pa uvažajo. Pri tem je treba upoštevati vse produk- cijske dejavnike, tudi delo oziroma kadre. o svojevrstni speciali- zaciji med državami je bilo torej govora že na začetku 19. stoletja. vendar takrat delo in kadri niti približno niso predstavljali tako močnega produkcijskega dejavnika kot ga v 21. stoletju. ko v 21. stoletju govorimo o primerjalnih prednostih regije, pri tem v prvi vrsti mislimo na inovativnost, tehnološki napredek in znanje, to pa je vse, kar je plod človeka, njegovega razvoja in vlaganj vanj. Joseph Schumpeter je sicer že leta 1942 v ospredje in kot pomem- ben dejavnik konkurenčnosti postavil podjetnika, inovacije in tehnološki napredek. 24 v drugi polovici dvajsetega stoletja pa je postalo zavedanje o moči človeškega dejavnika še močnejše. Pe- ter Drucker leta 1969 kot ključni dejavnik konkurenčnosti opre- deli menedžment, Robert Solow pa poudarja pomen izobrazbe in tehnološkega napredka za gospodarsko rast. 25 ciljno usmerjeno delo v razvoj znanj posameznikov, podjetij in institucij na določenem območju, ob upoštevanju omejitev mo- bilnosti kadrov, pomeni pomemben prispevek h konkurenčnosti posamezne regije, še posebej če gre za razvoj znanj in spretno- sti na področjih, ki so za posamezno regijo z vidika primerjalnih prednosti bistvena. Tako kot je za posameznika, ki se izobražuje, usposablja ali pri- pravlja za vstop na trg dela, pomembno, da izhaja iz samega sebe, iz lastnih spoznanj o svojih sposobnostih, izkušnjah in spretno- stih, in da ga tudi drugi (npr. institucija, ki se z njim ukvarja in ga usposablja ali preusposablja) vidijo in obravnavajo s tega vidika, je tudi pri regiji pomembno, da izhaja iz svojih lastnih predispo- zicij, primerjalnih prednosti, naravnih danosti, že doslej razvitega 23 k umar, 2007, str. 46, 59–60. 24 Sušjan, 2006, str. 149–156, 196–200. 25 kovačič, 2004, str. 14. 129 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... znanja in drugih dejavnikov, ki jim lahko rečemo dejavniki en- dogenega razvoja. Posameznika kot subjekta seveda ne moremo povsem enoznačno primerjati z regijo kot subjektom, pa vendar lahko med njima potegnemo določene vzporednice in smiselne primerjave. Tako posameznik kot regija sta del globalnega trga, v našem primeru del evropskega trga, in se morata v pogojih ostre konkurence na zahtevnem trgu znajti, pokazati svoje znanje, na- ravne in pridobljene talente, skratka trgu predstaviti celovito po- nudbo. Seveda nas lahko pri tej primerjavi zmoti marsikaj, začenši z definicijo. Medtem ko z definicijo posameznika, individuuma oziroma fizične osebe, ki nastopa na trgu, nimamo posebnih te- žav, lahko na precej več težav naletimo pri definiciji regije. Regijo lahko namreč razumemo kot pokrajino, statistično regijo, evrop- sko kohezijsko regijo, razvojno regijo in podobno. enoznačna, pretežno geografska določljivost regije pa je do določene mere že stvar preteklosti, moderne regije predstavljajo geografsko-eko- nomska interesna območja. Pri primerjavi med subjektom posameznikom in subjektom re- gijo lahko na ovire naletimo tudi ob dejstvu, da so odločitve pri posamezniku vezane na eno osebo, če predpostavimo, da je ta oseba polnoletna in opravilno sposobna ter da je svobodna pri svojem odločanju. Medtem pa pri odločitvah regij nikoli ne more- mo računati na odločitve le enega posameznika, na primer izvo- ljenega predstavnika regije, ampak določene strukture, aparata te regije. Takšne strukture so v svetu in evropi zelo raznovrstne. zato je tudi načrtovanje izobraževanja in razvoja kadrov na določenem območju zelo kompleksno. Nekatere strukture so si med seboj z vidika teritorialnega dialoga in odločitev bolj, druge pa manj po- dobne. Tako kot posameznik vsako odločitev sprejme na podlagi določenih procesov, bodisi zavestno ali podzavestno, tako se tudi regije znajdejo pred procesi, ki jih morajo izvesti, da bodo lahko sprejele določeno odločitev oziroma odločitve. bistvena razlika med obema subjektoma pa je v tem, da se bo posameznik odločil sam in tudi sam nosil posledice te odločitve, odločitev v regiji pa je posledica odločitev številnih posameznikov in organov, posle- dice te odločitve pa bodo nosili vsaj prebivalci te regije in ljudje, ki delajo v njej. zaradi ponazoritve razmišljanja o umestitvi regije v kontekst tega prispevka še nekoliko vztrajajmo pri nadaljnji primerjavi po- sameznika in regije. Posameznik kot družbeno bitje je del neke 130 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava družbene celice – družine, podjetja ali nevladne organizacije, v kateri deluje. v njej sodeluje in ima določeno vlogo, ki mu poma- ga pri nastopu na trgu dela. Prav tako je regija, v kakršnikoli obliki že, podvržena temu, da je del neke večje celice oziroma družine, navadno države, celine ali zveze, kot je eU. Prav tako kot posa- meznik ima tudi regija v državi svojo vlogo. Ta vloga jo definira s tistim, kar regija počne, torej kar proizvaja, s katerimi storitvami se ukvarja, kakšne so njene naravne danosti, kako izobražene lju- di ima, kakšno dodano vrednost dosegajo njena podjetja in pro- izvodi ter, kar je nadvse pomembno, kako zna regija sodelovati z drugo ali drugimi regijami, na kakšen način zna svoje lastnosti izkoriščati in jih promovirati na globalnem trgu. Primerjava med posameznikom in regijo ni slučajna, saj so po- samezniki kot del družbe tisti, ki se bodo odločali, kakšne regije bo imela katera država, koliko jih bo, kakšne bodo njihove pri- stojnosti in podobno. Uspeh vsake družbene celice je odvisen od posameznikov v njej in od njihovega znanja, njihove sposobnosti in zmožnosti za sodelovanje, doseganje razvojnih konsenzov in podobno. Če zna vsak posameznik v neki regiji poskrbeti za svojo konkurenčnost in svojo razvojno karierno pot, si lahko tudi regija brez večjih težav tlakuje razvojno pot. vendar je takšen položaj ideal, ki se mu lahko zgolj do določene mere približamo. bolj real- na je sledeča predpostavka: Če zna regija poskrbeti za svojo kon- kurenčnost, tudi konkurenčnost posameznikov v tej regiji ne bo vprašljiva. vendar regija za izgradnjo svoje konkurenčnosti potre- buje ljudi, uspešne posameznike in ljudi z znanji, najrazličnejših poklicev, inovativne kadre. Proces je torej dvosmeren. Posamezni- ki bodo svojo razvojno pot lažje dosegali, če bodo iskali skupne interesne točke. Regija pa se bo hitreje razvijala takrat, ko bodo posamezniki v njej videli izpolnjevanje lastnih in hkrati skupnih regijskih razvojnih interesov. Tudi v zvezi s poklici je pomembna ustrezna usmeritev in razvojna politika. »Nekateri poklici vplivajo na regionalni razvoj veliko bolj kot drugi. Poklici v zdravstvu in izobraževanju imajo manjši učinek na regionalni razvoj, medtem ko imajo poklici v računalništvu, inženiringu, menedžmentu in fi- nančnem poslovanju relativno velik učinek« 26 . zgornje razmišljanje o posameznikih in regijah pa moramo nujno postaviti v smiselni kontekst. za to potrebujemo še tretji 26 Florida, Mellander in Stolarick, 2007, str. 41. 131 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... subjekt, ki oba povezuje, to je državo in organiziran sistem zago- tavljanja javnih dobrin in javnih storitev ter sistem družbene regu- lacije. Navedeno zagotavljajo družbeni podsistemi, ki posameznikom omogočajo umeščanje v različne družbene okvire. Na eni strani so to funkcionalni upravni sistemi, ki posameznikom zagotavljajo javne dobrine in javne storitve z njihovim neposrednim ustvarja- njem. Gre za neposredno zagotavljanje tistih dobrin in storitev, ki so nujno potrebne za zadovoljitev potreb posameznika, vendar si jih ta ne more pridobiti sam prek sistema tržne menjave, ampak mu jih zagotavljajo ravno ti sistemi. Na drugi strani so to teritorial- ni upravni sistemi, katerih temeljna naloga je družbena regulacija, s katero obvladujejo konfliktnost v družbi ter s tem omogočajo družbeno sožitje in aktivno vpetost posameznikov v družbene odnose. velika medsebojna povezanost in odvisnost pripadnikov sodobne družbe zahteva zagotavljanje številnih javnih dobrin in storitev, ki jih neposredno ustvarjajo funkcionalni upravni siste- mi. 27 Država in v njeni funkciji upravni sistem javne uprave je tisti element, ki regije lahko uokviri, pomaga identificirati regijske ra- zvojne cilje in interese ter dvigniti interese regij na višjo raven. Država lahko poda zakonite okvire, da se posameznikovi interesi in sposobnosti umestijo v širši družbeni prostor, ter tako zagotovi uveljavljanje interesne vloge posameznika v družbenem proce- su. v imenu države v pospeševalni razvojni vlogi torej deluje javna uprava. Pri tem ima številne možnosti in lahko sprejema odločitve, ki bistveno spremenijo razvojni potencial regije. Institucije javne uprave, ki se ukvarjajo s kadri, lahko na primer sprejmejo odlo- čitev, da bodo tesno sledile vsem raziskavam o perspektivnosti poklicev in da bodo pripravljale takšne izobraževalne programe in programe usposabljanja, ki bodo sledili svetovnim trendom ali trendom v bližnjih državah, še posebno tistih, kamor država naj- več izvaža. Lahko pa se odločijo za drugo pot, ki ne bo zgolj sledila trendom in napovedim inštitutov, ki se ukvarjajo z napovedova- njem perspektivnih poklicev, ampak bodo pripravljale takšne iz- obraževalne programe in programe usposabljanja, kjer bo regija lahko izhajala iz svojih lastnih danosti in sposobnosti, torej iz en- 27 Trpin, 2013, str. 19. 132 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava dogenih razvojnih potencialov. In v tem primeru je treba skušati identificirati razvojne potenciale vsake izmed razvojnih regij. Iz- jemno pomembno je, da ne pozabimo na bistveno vlogo kadrov v regiji in na vlogo države oziroma javne uprave, ki lahko takšno razvojno politiko spodbuja, podpre in vodi ali pa je ne podpre, jo zavira oziroma je zaradi lastne neorganiziranosti ali nezmožnosti sodelovanja ne izvaja. v okviru pospeševalne razvojne vloge lahko javna uprava sledi različnim konceptom. Poti do doseganja konkurenčnosti regij je več in kombinacija različnih poti pripelje do uspeha. Pomemben del te kombinacije predstavlja segment razvoja kadrov in slede- nje konceptu učečih se regij, pri katerem gre pravzaprav za kon- cept inovativnega regionalnega razvoja. Pri učečih se regijah gre za razvojni koncept, ki temelji na razvoju kadrov. Ta koncept je vzporeden konceptu »družbe znanja«. Ta je pogojena s stopnjo izobrazbene ravni. v išja kot je stopnja izobrazbene ravni, višja je običajno absorbcijska moč družbe pri nastajanju učečih se regij. k er pa ta koncept družbe znanja temelji na inovativnosti, gre pri učečih se regijah pravzaprav za koncept inovativnega regionalne- ga razvoja. Morgan učeče se regije definira kot novo generacijo regio- nalne politike, pri kateri se težišče v primerjavi s tradicionalno regionalno politiko z infrastrukture prenese na infostrukturo, z odpiranja cest in obratov na odpiranje misli. 28 koncept učečih se regij je teoretsko zasnoval Florida, 29 ko je proučeval analize prime- rov Silicijeve doline in azijskih tigrov. opredelil jih je kot regije z omogočenim pretokom znanja, vseživljenjskim učenjem in obli- kovanjem novih idej. koncept učečih se regij predstavlja prenos individualnega, skupinskega in organizacijskega učenja na regio- nalno raven. Takšen prenos krepi potenciale regijskih akterjev ter mobilizira potenciale in njihovo ustreznejšo rabo pri spodbujanju endogenega regionalnega razvoja. eden od modelov v okviru koncepta učečih regij predpostavlja, da ima vsaka regija delujoče: univerze oziroma visoke šole, izobra- ževalne ustanove srednjega in nižjega izobraževanja, regionalne strategije spodbujanja znanja, prebivalstvo kot nosilce poistovete- nja s pomembnostjo znanja, novoustanovljena na znanju temelje- 28 Schläger-zirlik, 2003, str. 33. 29 Florida, 1995, str. 527-536. 133 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... ča podjetja in že uveljavljena na znanju temelječa podjetja 30 . k temu konceptu lahko v največji meri prispevajo kadri v javni upravi na nacionalni in regionalni ravni, ki z ustreznim vlaganjem v razvoj kadrov spodbudijo tako dviganje stopnje izobrazbene ravni kot inovativne pristope pri načrtovanju regionalnega razvo- ja in soočanju z njegovimi izzivi. 3. Razvojna specializacija regij in pametna specializacija z vidika kadrov Poleg termina »primerjalna prednost regije« v strokovni litera- turi in v zSRR zasledimo termin »razvojna specializacija regij«. »Ra- zvojna specializacija« je definirana 31 kot med razvojnimi partnerji dogovorjena primerjalna prednost razvojne regije pred drugimi razvojnimi regijami, upoštevajoč razvojne in prostorske potencia- le ter globalne priložnosti. v vsebinskem smislu je pomen terminov »primerjalna prednost regije« in »razvojna specializacija regije« povezan. Termin »razvoj- na specializacija regij« primerjalne prednosti regije zaokrožuje z dejavniki razvojnih in prostorskih potencialov ter globalnih prilo- žnosti. Poudarja torej, da je razvojna specializacija odvisna od ljudi, razvojnikov ter naravnih, prostorskih, geografskih, gospodarskih, kulturnih in drugih danosti, potencialov in globalnih priložnosti regije. vprašanje je, do katere mere naj država zahteva usmeritev v razvojno specializacijo. Ali naj bo to zgolj usmeritev ali je obveza? Ali je potrebno ali smiselno to odločitev prepustiti regiji? v pogo- jih, ko Slovenija nima administrativnih regij oziroma pokrajin, ni smiselno, da posamezno regijo silimo v razvojno specializacijo, še posebej če sama ugotovi, da je ne more, zmore oziroma ne zna definirati in ima morda zato tehtne razloge. v tem primeru bi bilo napak, da bi ji država vsiljevala pripravo razvojnih konceptov, na katere sama še ni pripravljena oziroma jih ni zmožna pripraviti in uveljaviti. v vsebinskem smislu razvojna specializacija predstavlja dolo- čen odmik od t. i. pametne specializacije, ki jo je evropska komisi- ja opredelila kot razvojni koncept v okviru načrtovanja finančnega obdobja 2014–2020. evropska komisija »pametno specializacijo« 30 Fromhold-eisebith, 2009. 31 3. člen zSRR-2. 134 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava definira kot koncept inovacijske politike za pospeševanje uspešne in učinkovite uporabe javnih investicij v raziskovanju. Njen cilj je spodbuditi regijsko inovacijo z namenom doseči gospodarsko rast in napredek ter regijam omogočiti, da se osredotočijo na la- stne prednosti. Pametna specializacija se osredotoča na področja tehnologije. Pri tem izhaja iz razumevanja, da je potrebno dovolj močno osredotočenje investicijskih vlaganj v omejeno število iz- branih tehnoloških področij. Ta koncept zahteva kvalitetno in do- bro podprto analizo stanja, ki vključuje tudi stanje v sosednjih in drugih regijah ter predvideva vključevanje partnerjev iz teh regij, tudi v smislu izogibanja morebitnemu nepotrebnemu podvajanju aktivnosti med regijami. koncept pametne specializacije teme- lji na močnem partnerstvu med podjetniki, javnimi institucijami in institucijami znanja. Po mnenju evropske komisije so takšna partnerstva prepoznana kot bistvena za uspeh. evropska komi- sija se je z dokumentom »Regional Policy contributing to smart growth in europe 2020« leta 2010 zavzela za pospešitev koncepta pametne specializacije prek posebne platforme, s ciljem regijam in državam članicam pomagati pri razvijanju, izvedbi in pregle- du strategij regijske pametne specializacije ter regijam pomagati identificirati aktivnosti z visoko dodano vrednostjo, ki ponujajo najboljše možnosti krepitve njihove konkurenčnosti. 32 Mnogo je razlogov za regionalne razvojne razlike. elementi, ki so vključeni v koncept pametne specializacije pa so le manjši, a sicer pomemben dejavnik, ki vpliva na regionalne razlike. kon- cept pametne specializacije je v svojem bistvu način razmišljanja o povečevanju lokalnega znanja in o sistemih stopnjevanja učenja. To pa je pravzaprav že sestavni del lokalne in regionalne terito- rialne območne razvojne politike (»place-based policy«), ki pa je že del evropske kohezijske politike, in pravzaprav ni del prostor- sko nevtralne sektorske politike zaposlovanja. območni razvojni pristop sam po sebi že vsebuje istovrstna vprašanja kot pametna specializacija, sicer z vidika veliko širšega zornega kota. območ- na razvojna politika eksplicitno zagovarja primerno oblikovana orodja za oblikovanje lokalnega znanja in povečavanje učenja v regionalni politiki. Argument pametne specializacije pa je eno od teh orodij. 33 32 več o tem: Regijska dimenzija inovacij. Raziskave in inovacije. evropska komisija, URL=«https:// ec.europa.eu/research/regions/index.cfm?pg=smart_specialisation«. 18.4.2016. 33 Mccann, ortega-Argilés, 2015, str. 1295. 135 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... Ne glede na precej manj eksplicitno definicijo »razvojne spe- cializacije regij« v zSRR, kot jo opredeljuje evropska komisija s »pametno specializacijo«, gre razvojna usmeritev v isto smer. Razumevanje pametne specializacije skozi proces raziskav in inovativnosti nas lahko pripelje do razumevanja razvojne specializacije. Postavlja pa se vprašanje, ali lahko do razvojne specializacije regij pridemo brez vključitve koncepta pametne specializacije in ali imajo slovenske regije dovolj kritične mase dejavnikov, ki omogočajo specializacijo regij. Ali je na ravni slo- venskih razvojnih regij mogoče pričakovati močno partnerstvo med podjetniki, javnimi institucijami in institucijami znanja? Ali se lahko koncept razvojne specializacije regij realno odrazi v vsaki izmed regij, v našem primeru v 12 razvojnih regijah, ali pa bodo morebiti nekatere razvojne regije združile svoje interese in identificirale skupne razvojne specializacije? Razvojna speci- alizacija je v Sloveniji zakonska materija, zato je pri proučevanju ne moremo zanemariti; tega ne morejo storiti tudi tisti kadri v regionalnih razvojnih agencijah v slovenskih razvojnih regijah, ki pripravljajo RRP. o neenaki razvitosti regij z vidika razvoja kadrov govorijo raz- lične študije, kot je na primer »vrednotenje ukrepov za spodbuja- nje raziskovalno razvojnih aktivnosti v gospodarstvu in institucijah znanja«. 34 Iz študije izhaja, da raziskovalno razvojna in inovacijska dejavnost potrebuje določene infrastrukturne pogoje, ki so lahko izpolnjeni le v največjih središčih, zato se rada koncentrira in s tem prispeva k regionalni neenakosti razvoja. Poleg tega je raven produktivnosti v tehnoloških sektorjih delno rezultat strukturnih razlogov in v tem okviru zlasti stopnje tehnološke (in znanstvene) specializiranosti inovacijske dejavnosti. Specializacija je pomemb- na zlasti za majhno državo, ki lahko veliko doseže le, ko se osre- dotoči na ožje opredeljeno področje. To navaja na sklep, da je do- ločena prostorska koncentracija zlasti na področju tehnološkega inoviranja smiselna. Tako se lahko zgodi, da si prideta vizija druž- be znanja in vizija enakomernega regionalnega razvoja navzkriž. Nadalje iz te študije izhaja, da po številu podjetij prednjači zaho- dni del Slovenije, ki je tudi ekonomsko uspešnejši in aktivnejši ter ima večjo koncentracijo raziskovalcev in izdatkov za raziskovalno in razvojno dejavnost. 34 vrednotenje ukrepov za spodbujanje raziskovalno razvojnih aktivnosti v gospodarstvu in instituci- jah znanja, 2012, str. 28. 136 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava Ne glede na razumevanje različnih konceptov regijske specia- lizacije ali izkoriščanja primerjalnih prednosti regij, ravno ti kon- cepti dajejo smisel regionalizaciji. Tako na primer Spaeth 35 pri razmišljanju o smiselnosti regionalizacije v pogojih globalizacije poudarja, da naj bi regija zapolnila vmesni prostor, ki v pogojih globalizacijskih procesov vedno bolj izraža primerjalne prednosti, kot so: fleksibilnost, bližina ljudem, inovativnost in podobno. zato v svetu, ki ga oblikujejo globalizacijski procesi, vse bolj prihaja do veljave potreba po regionalizaciji. Globalizacija tako na eni strani premika, odmika ali zabriše ekonomske meje držav in regij. Na drugi strani pa je pogojena z razvojnimi procesi, ki so vedno vezani na določeno območje, re- gijo, kjer moči združijo podjetniki, institucije znanja in javna upra- va. Regionalno, na znanju temelječe gospodarstvo je torej mogoče obravnavati z več vidikov: z vidika raziskovalne sfere, univerz, raz- iskovalnih inštitutov, zaposlenih in različnih institucij. Wintjes in Hollanders 36 ugotavljata, da se modeli in trendi različnih vidikov na znanju temelječega gospodarstva v evropi značilno razlikujejo. Ugotavljata, da je absorbcijska kapaciteta pridobila na pomenu in da je izobraževanje pomemben izziv za bodoči regionalni razvoj. Avtorja poudarita pomen območne inovacijske politike (»place- based innovation policy«), ki je ključna za kreiranje sinergijskih učinkov med zmožnostmi znanja in spodbujanjem pametne spe- cializacije. Avtorja tako »območno inovacijsko politiko« postavita kot osrednjo točko oziroma neodvisno spremenljivko, ki vpliva na znanje in spodbujanje pametne specializacije. 3.1. Poskus določitve razvojne specializacije od zgoraj navzdol na primeru Pomurja za svojevrsten poskus udejanjenja t. i. »place based policy« (z njo namreč skušamo udejanjiti območno razvojno regionalno politiko, katere pomemben del so tudi kadri in njihov razvoj) v Sloveniji lahko razumemo zakon o razvojni podpori Pomurski regiji (v nadaljevanju: zRPPR) za obdobje 2010–2015, katerega veljavnost je bila večkrat podaljšana, nazadnje do konca leta 2019. To je namreč zakon, ki je v slovenskem prostoru v vsebinskem smislu prvi skušal začeti vpeljevati razvojno specializacijo v to 35 Spaeth, 1991, str. 270. 36 Wintjes, Hollanders, 2011, str. 4-7. 137 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... regijo. zakon je nastal in bil sprejet leta 2009, veljati pa se je začel izvajati leta 2010, torej še pred pripravo in uveljavitvijo novega zSRR, ki je šele leta 2011, ko je bil sprejet, vpeljal termin »razvoj- ne specializacije«. Pravzaprav je z RPPR opredelil le primerjalne prednosti in razvojne usmeritve Pomurske regije, kar je skladno z definicijo sicer kasneje sprejetega zSRR. zRPPR določa: 37 »Pri opredeljevanju in izvajanju ukrepov razvojne podpore se upošte- vajo zlasti naslednje dolgoročne primerjalne prednosti in razvoj- ne usmeritve Pomurske regije: – geotermalna energija in drugi obnovljivi viri energije, – trajnostno in konkurenčno kmetijstvo ter agroživilstvo, – turizem.« S to dikcijo je država prvič zakono- dajno neposredno posegla v določitev prednostnih usmeritev neke regije. Iz obrazložitev pri pripravi tega zakona je razvidno, da se je država trudila, da bi določitev primerjalnih prednosti uskladila tako medresorsko kot z akterji v regiji. vprašanje pa je, koliko je bilo v omejenem času, ki je bil na razpolago za pripravo in sprejetje tega interventnega zakona, časa za natančne analize in kakovostno usklajevanje z vsemi relevantnimi akterji. ker je šlo za interventni zakon, ki je bil sprejet na podlagi intervencije političnih akterjev, ob slabem gospodarskem stanju v regiji ni dopuščala časa za globoke analize in dolgotrajna usklajevanja. zato ta poskus ocenjujemo kot poskus določitve razvojne speci- alizacije od zgoraj navzdol. v primeru sprejemanja interventnih zakonov vedno obstaja nevarnost, da niso dovolj dobro zamišljeni. Prvič zaradi časov- nega pritiska pri pripravi in sprejetju zakona. Drugič, ker gre za odstopanje od obstoječe zakonodaje in že uveljavljenih rednih ukrepov, kar pomeni možnost nesistemskega poseganja v celoten sistem ukrepanja, v našem primeru regionalne politike. Tretjič za- radi tega, ker naj bi bil časovni okvir med fazo načrtovanja in fazo izvedbe tovrstnih interventnih ukrepov oziroma zakonov zaradi nujnosti čimprejšnje intervencije kar najkrajši. To pomeni, da je za pripravo in usklajevanje zakona malo časa, in to kljub potrebi po vsebinskem usklajevanju partnerjev, tudi predstavnikov regij- skih institucij. zRPPR je bil v pripravi in v postopku usklajevanja in sprejemanja ter tudi sprejet leta 2009. To je bilo obdobje, ko je zakonodajni okvir še omogočal, da so lahko bili poslanci v držav- nem zboru hkrati tudi župani. združljivost poslanske in županske 37 zRPPR 2015, drugi odstavek 3. člena. 138 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava funkcije je bila odpravljena maja 2011. To obdobje lahko v dolo- čenem smislu tudi zaradi tega dejstva razumemo kot prelomno za načrtovanje in izvajanje regionalne politike v državi. Takrat je bil namreč sprejet zakon, 38 ki določa, da županom, ki bi bili na parlamentarnih volitvah izvoljeni za poslance, z dnem potrditve mandata v državnem zboru preneha županska funkcija. Po tem obdobju so predstavniki lokalnih interesov na državni ravni ostali le še svetniki v državnem svetu (do konca mandata leta 2012 je bilo takšnih predstavnikov lokalnih interesov šest). Do odprave združljivosti poslanske in županske funkcije je bilo v državnem zboru več zanimanja za razvoj posameznih območij, regij oziroma subregij, s tem pa verjetno tudi več politične volje za sprejemanje ukrepov, ki so šli v smer decentralizacije oziroma regionalizaci- je. Nato je leta 2013 in 2014 sledilo obdobje priprave in potrditve strateških razvojnih dokumentov (Partnerski sporazum med RS in evropsko komisijo, operativni program), ki se povečini naslanja- jo na vzhodno in zahodno kohezijsko regijo, razvojne regije so v tem smislu, ob odsotnosti regijskega kvotnega sistema (ki je bil v razvojnih dokumentih 2007–2013 še prisoten), začele izgubljati na pomenu. kljub tej pomembni spremembi v državnem zboru po odpravi združljivosti funkcij ni bilo mogoče zaslediti temeljitih razprav na to tematiko. 3.2. Poskus določitve razvojne specializacije od spodaj navzgor na primeru Pomurja v RRP Pomurske razvojne regije za obdobje 2014–2020 39 pa je regija, skozi daljši proces usklajevanja med razvojnimi partnerji v regiji, opredelila sledečo regijsko razvojno specializacijo: »Po- murje vidi razvojno specializacijo v trajnostnih, integriranih in inovativnih rešitvah na področju prehrane in turizma. Programi in ukrepi bodo zato usmerjeni v podporo razvoju produktov in storitev, vezanih na proizvodnjo, predelavo in uporabo hrane, ter na razvoj trajnostnih turističnih produktov in storitev. v okviru teh dveh močno integrativnih področij se bo spodbujal tudi ra- zvoj tehnoloških in netehnoloških inovacij, ki bodo osnovane na edinstvenih razlikovalnih prednostih in trajnostnem pozicionira- nju regij.« 38 zakon o spremembi zakona o poslancih (zpos-D), Uradni list RS, št. 39/2011. 39 RRP Pomurske razvojne regije, 2015, str. 85. 139 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... RRP navaja, da se mora razvoj osrednjih področij, to je prehra- ne in turizma, izkoriščati skupaj s povezanimi področji oziroma potenciali, ki se kažejo v obnovljivih virih energije (geometrija, voda, les, sonce), s spodbujanjem inovativnosti, podjetnosti in ustvarjalnosti. Takšna opredelitev pa že daje konkreten vpogled v okvir, znotraj katerega je treba v Pomurski regiji načrtovati in izvajati programe izobraževanja in usposabljanja. To pa je iz po- glavja v RRP, ki govori o razvoju talentov in ustvarjalnosti ter kre- pitvi zdravega in aktivnega življenjskega sloga, razvidno le delno. v okviru ukrepa številka 7, to je vlaganje v znanje za boljšo za- posljivost, katerega cilj je povečati stopnjo zaposlenosti v regiji, so opredeljeni primeri treh projektov: Pravi poklic, Lokalni centri vseživljenjskega učenja in Razvoj visokega šolstva v Pomurju. To so trije projekti, ki jih je regija opredelila kot regijske. Med drugimi ukrepi, ki jih država izvaja predvsem prek ministrstva, pristojnega za zaposlovanje, in prek ukrepov evropskega socialnega sklada, pa je regija le povzela oziroma navedla tiste, za katere meni, da so za regijo najpomembnejši – kot na primer Projektno učenje za mlajše odrasle – PUM, Pobude za zaposlovanje mladih in Lokal- ni centri vseživljenjskega učenja. Pri tem poudari, da se bo spod- bujalo ohranjanje specifičnih in tradicionalnih znanj in veščin ter podpora novemu znanju, pomembnemu za razvoj trga dela, in večji konkurenčnosti gospodarstva, 40 predvsem v smislu podpore razvojni specializaciji regije. Ni pa navedeno, na kakšen način se bo to zgodilo. Ali in kako bodo institucije države na regijski rav- ni upoštevale razvojno specializacijo regije? Regija nima vzvodov moči, da zavodu za zaposlovanje ali drugim institucijam narekuje izvajanje ukrepov na način, da bo upoštevana regijska razvojna specializacija, razen partnerskega sodelovanja v okviru regijske razvojne mreže, katere del je kar 38 institucij v regiji. Podobno je s podpornim okoljem v regiji, ki bo lahko s strani države podprto tako, da bo v pomoč regijski razvojni specializaciji, lahko pa temu ne bo tako. 3.3. Primer razvojne specializacije od spodaj navzgor na primeru regije jugovzhodna Slovenija Pregled dosedanjih razvojnih programov v regiji Jugovzhodna Slovenija pokaže poskuse razvoja v smeri določene razvojne spe- 40 RRP Pomurske razvojne regije 2014–2020, str. 116. 140 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava cializacije v tej regiji. Regija se je v RRP za obdobje 2007–2013 v razvojni viziji namreč opredelila za »Regijo znanja in enakih ra- zvojnih možnosti«. 41 Regija je ob pripravi RRP menila, da se bo njeno gospodarstvo na globalnem trgu specializiralo predvsem v panogah, ki so že sedaj prevladujoče in uspešne (farmacevtska in kovinskopredelovalna industrija). Regija je menila, da bodo pod- jetja v regiji na ta način postala globalni ponudnik izdelkov in pro- izvodov z visoko dodano vrednostjo ter gonilna sila tehnološkega razvoja. v viziji razvoja je regija videla priložnost v tem, da bo v perspektivnih panogah delovala mreža srednjih in malih podje- tij, ki bodo podpirala regijske vlečne konje in ob tem samostojno prodirala na svetovne trge. Gospodarstvo regije, sloneče na farma- cevtski in kovinskopredelovalni industriji (katere vlečni konji so podjetja, kot so krka, Revoz, Adria Mobil in Trimo Trebnje), naj bi perspektivna mala podjetja spodbujalo k rasti. Tovrstne razmisleke o razvojni specializaciji v določeni regiji je treba postaviti v določen časovni okvir. Pri regijah z že izrazito razvojno specializacijo se je v času globalizacije in hitrih gospo- darskih sprememb smiselno vprašati, ali razvojna specializacija regije morebiti že ni prišla do točke, na kateri regija pozablja na poslovne priložnosti in inovativne rešitve na drugih področjih, ki jih je zaradi usmeritve v določeno razvojno specializacijo zane- marjala oziroma jih ni razvijala. Takšen primer je lahko prav regija Jugovzhodna Slovenija. v tem primeru je potrebna natančna ana- liza, na podlagi katere je mogoče ugotoviti, ali regija potrebuje več diverzifikacije, da nove možnosti in inovativne rešitve, produkte in storitve poišče tudi na drugih področjih oziroma panogah. Prav primer te regije, kjer so njeni vlečni konji specializirani v farma- cevtski panogi in v panogi avtomobilske industrije, dokazuje, da mora imeti država v okviru regionalne politike pripravljen dolo- čen krizni inštrumentarij, 42 še posebej zaradi avtomobilske indu- strije, ki je v večji meri podvržena mednarodni mobilnosti. Izziv pri definiranju razvojne specializacije je v načinu njene določitve. Na eni strani je naloga regije, da pripravi celovit načrt in ga predlaga državi, da ga bo ta lahko podprla. Pri tem se lahko po- javijo težave v smislu ne dovolj natančnega definiranja razvojnih izzivov države, kar se lahko odraža v pomanjkanju idej za razvojno specializacijo ali v nerazumevanju pomena razvojne specializacije, 41 RRP razvojne regije Jv Slovenija 2007-2013, 2012, str. 125–129. 42 Prav to ugotavlja študija Teritorial Reviews, Slovenia 2011, 2012. 141 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... zaradi česar se regija ne bo mogla odločiti za nobeno od možnih variant razvojne specializacije. Država je dolžna prek priprave na- črtovanja razvoja države za določeno programsko obdobje regijam posredovati natančna izhodišča oziroma okvire, vizijo na državni ravni, ki bo lahko regiji podlaga za iskanje razvojnih usmeritev in definiranje svoje primerjalne prednosti. Ne glede na zgornje navedbe je obveza upoštevanja zakonske dikcije razvojne speci- alizacije regij pravzaprav relativna. Prisiljevanje regijskih struktur, ki jih v odsotnosti druge ravni lokalne samouprave predstavljajo regijski razvojni sveti, ki so tripartitni organ (predstavniki občin, gospodarstva in nevladnih organizacij), in sveti regij (predstavni- ki občin), v definiranje razvojne specializacije regij za vsako ceno nima smisla. Država lahko pri svojem ravnanju v smislu idealizira- nja oziroma vztrajanja pri specializaciji regij naredi napako, če bi jo na vsak način skušala vsiliti vsem regijam. Ni namreč nujno, da so se vse regije zmožne odločiti o razvojni specializaciji ali pa za to nimajo pogojev. cilj bi bil regijam ponuditi odločitev za specia- lizacijo in preveriti, ali se je država v teritorialnem dialogu z regijo zmožna o tem dogovoriti in ali so se o tem sposobni dogovoriti partnerji v regiji (župani, gospodarstveniki, nevladne organizaci- je), še posebej ker v zakonsko določeni strukturi teritorialnega di- aloga manjka pomemben partner v regiji, to je univerza oziroma predstavniki visokošolskih zavodov. Država Slovenija se je pripra- ve strateških dokumentov za obdobje 2014–2020 lotila tako, da je kot regijo v odnosu do evropske komisije opredelila vzhodno in zahodno kohezijsko regijo (torej na ravni NUTS-2) in ne posame- zne statistične oziroma razvojne regije (na ravni NUTS-3). Globalizacija in regionalno povezovanje, tudi v širšem regional- nem smislu, na primer v okviru evrope, univerz ne more zaobiti. zato si v strukturi učinkovitega teritorialnega dialoga ne moremo predstavljati partnerske strukture brez univerze. Univerze posta- jajo vse bolj pomemben element regionalne konkurenčnosti. Ra- zvoja regije si tako ni mogoče predstavljati brez aktivne vključitve univerz, hkrati pa si razvoja različnih regij oziroma območij ni mo- goče predstavljati brez povezav med univerzami. S povezovanjem med univerzami se namreč krepijo baze znanstvenih odkritij, sku- paj se odkrivajo nova spoznanja, ki jih potrebujeta trg in gospo- darstvo. Daxner govori o »mrežnih povezavah univerz, ki bodo v prihodnosti živele kot velike in močne entitete, torej kot združe- nja univerz, v katerih bodo univerze zadržale svojo suverenost, 142 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava na trgu raziskovalnega in pedagoškega dela pa bodo nastopale enotno«. 43 4. Poskus definiranja razvojnih specializacij vseh slovenskih razvojnih regij v osnutku Strategije pametne specializacije Republike Slove- nije (2014, str. 53) 44 se je v poglavju 3.2.2 Razvojna specializacija regij, prvič dotlej v javnosti dostopnih dokumentih, pojavil nabor predstavljenih razvojnih specializacij slovenskih razvojnih regij, iz takratnih osnutkov RRP, posebej za zahodno in posebej za vzho- dno kohezijsko regijo. kratke opise takratnih usmeritev v razvoj- ne specializacije regij navajamo spodaj. Tabela 1: Razvojna specializacija regij zahodna kohezijska regija zeleni sistem regije; Design, farmacija, biotehnologija, Medgeneracijsko sodelovanje, razvoj zdravstvenih in socialnih storitev; Turizem; energetska učinkovitost. Goriška Razvoj novih izdelkov (novi materiali, informacijsko komunikacijska tehnologija, genetika, biomedicina, biotehnologija); Storitvene dejavnosti, vezane na lokalne produkte, in povezava s trajnostnim turizmom; Lesnopredelovalna industrija (celotna veriga, vključno z energetsko izrabo lesa), hrana, termalne vode, morska energija. Gorenjska Tehnološki razvoj, podjetništvo in inovativnost (elektroindustrija, energetika, informacijsko komunikacijska tehnologija, les, polimeri, medicinska tehnologija); Razvoj človeških virov; Turizem; okolje, prostor in infrastruktura; Razvoj podeželja. obalno- kraška Navtična industrija, transport in logistika, vključno s konceptom »smart-port« (trajnostni razvoj, učinkovite tehnologije in energetska varčnost v pristaniški dejavnosti); Informacijsko komunikacijska tehnologija; Predelovalne dejavnosti – morje, prehrana, turizem (hiša zdravja), energija. 43 Marhl, Rebolj, kraljić, 2011, str. 121. 44 osnutek Strategije pametne specializacije Republike Slovenije, Služba vlade RS za razvoj in evrop- sko kohezijsko politiko, 1. 7. 2014. 143 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... vzhodna kohezijska regija zasavska Trajnostna proizvodnja energije, Trajnostni turizem; Razvoj novih materialov s področja nanomaterialov, močnostnih stikalnih elementov, odklopnikov ter nadtokovne in prenapetostne zaščite; Razvoj novih izdelkov iz novih materialov. Spodnje- posavska Gozdno-lesna veriga; energetska izraba lesa kot naravnega vira, Trajno razpolaganje z lesom kot surovino. Jv Slovenija Novi materiali, tehnologije, medicina, farmacija, les (design); Naravni viri: voda, les; zdraviliški turizem. Podravje Avtomobilska industrija, design, novi materiali, aluminij; Les, voda; Trajnostni turizem; energetska učinkovitost. Pomurje Novi materiali; Predelovalne dejavnosti (živilsko- in naftnopredelovalna industrija); Geotermalna energija; zdraviliški in trajnostni turizem; energetska učinkovitost. koroška kovinskopredelovalna industrija; Gozdno-lesno predelovalna veriga; Sonaravni turizem; Industrija vgradnih delov za avtomobilsko industrijo; Novi materiali; Prehranska samooskrba. Savinjska Predelava in obdelava materialov (kovinskopredelovalna, lesnopredelovalna, predelava plastike, predelava in obdelava stekla); vzpostavitev kratkih prehranskih verig; Trajnostni turizem; energetska oskrba. Notranjsko- kraška Razvojno ekološko usmerjena regija, znana po zdravem načinu življenja in zato uveljavljena turistična destinacija; Lesarstvo; Predelovalne industrije – živilsko- in kovinskopredelovalna. Vir: Osnutek Strategije pametne specializacije Republike Slovenije (2014). Opomba: V končni različici Strategije pametne specializacije regijske ra- zvojne specializacije niso navedene. Področje regionalnega razvoja se je torej pred začetkom izvaja- nja programskega obdobja 2014-2020 znašel v situaciji, ko so bile prvič opredeljene razvojne specializacije regij, vendar hkrati iz predmetnega dokumenta in iz regionalnih razvojnih programov ne izhaja jasen in učinkovit mehanizem za uresničevanje tega siste- ma v praksi. Ugotavljamo, da manjkajo predvsem sledeče tri kom- 14 4 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava ponente; Prvič: natančnejša opredelitev, na kakšen način se bosta regija in država dogovorili o izvedbi oziroma podpori razvojnim specializacijam; Drugič: opredelitev sredstev, ki bi bila namenjena za krepitev razvojne specializacije regije in tretjič; opredelitev na- čina, kako se bosta regija in država lotili pridobitve oziroma nad- gradnje kompetenc za sleditev ciljem regijske razvojne specializa- cije, kot jo definira 3. člen zSRR. Sklep Na podlagi predstavljenih dejstev v prispevku lahko ocenimo, da je proces načrtovanja razvoja v regijah in v tem okviru tudi ra- zvoja z vidika kadrov v regijah, zelo kompleksen. z vidika načr- tovanja razvoja z vidika kadrov ga je smiselno razumeti v okviru modelov, kot je na primer model učečih se regij. Ta proces pa ima, na primeru Slovenije, možnosti za uspeh, a le v primerih, ko te- melji na horizontalni območni razvojni politiki in endogenih re- gijskih potencialih, ob pogoju nadaljnjega (pospešenega) razvoja več-nivojskega upravljanja. Uspešno usklajevanje različnih politik (v primeru politik s področja razvoja kadrov kot so politike šol- stva, visokega šolstva, podjetništva, zaposlovanja in trga dela), je namreč mogoče le v pogojih obstoja ustreznega modela več-ni- vojskega upravljanja. Ugotovili smo, da zakonske osnove za več- nivojsko upravljanje obstajajo, da pa se več-nivojsko upravljanje v praksi uveljavlja počasi oziroma le na določenih segmentih. Para- digma območne razvojne politike, ki je utemeljena na več-nivoj- skem upravljanju, je koristen pripomoček tako regiji kot državi, da izkoristi regijske priložnosti pri načrtovanju in izvedbi spodbu- jevalnih ukrepov v okviru pospeševalne vloge države. Pri izbiri in izvajanju ukrepov evropskega socialnega sklada, katerega naloga je med drugim prispevati k zmanjševanju razlik med regijami, se v Sloveniji v največji meri odloča centralno, na podlagi odločitev ministrstev glede razpisnih pogojev in meril, v manjši na podlagi meril, ki imajo podlago v različnosti posameznih razvojnih regij. Določene prilagoditve specifičnim potrebam v posameznih regi- jah je mogoče zaznati v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanje (na primer z aktivnostmi v okviru Programa spodbu- janja konkurenčnosti določenega območja z visoko stopnjo brez- poselnosti, na primer Pokolpja), vendar pa še ne moremo govoriti o spodbudah v okviru aktivne politike zaposlovanja, ki bi bile kro- 145 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... jene glede na primerjalne prednosti regij oziroma njihovih razvoj- nih specializacij. Ugotovili smo, na primerih slovenskih razvojnih regij, da so regijske razvojne specializacije za regije priložnost, da pa so hkrati lahko tudi nevarnost. Pretirana usmeritev v določeno specializacijo je lahko škodljiva, saj je globalni trg pogosto nepred- vidljiv in lahko na določenem območju določeno panogo bistve- no prizadene. zato mora država imeti rezervne scenarije in tako imenovan krizni inštrumentarij za primere, ko model regijskih razvojnih specializacij zaradi spreminjajočih se razmer na trgu, v praksi ne bi deloval ali ne bi deloval v zadostni meri. Po pregledu veljavne zakonodaje (predvsem zSRR) ugotavljamo, da je država določene krizne oziroma rezervne inštrumentarije predvidela, predvsem v členih, ki govorijo o mehanizmih za spodbujanje ra- zvoj območij oziroma regij z visoko stopnjo brezposelnosti (25. člen: dodatni začasni ukrepi razvojne podpore za problemska ob- močja z visoko brezposelnostjo). Pregled trenutno izvajajočih se programov pristojnih ministrstev (predvsem ministrstva pristojne- ga za regionalni razvoj, to je trenutno Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo), pokaže, da se ta inštrumentarij izkazuje s štirimi trenutno aktivno delujočimi Programi spodbujanja konku- renčnosti na območjih z visoko stopnjo brezposelnosti (Pomurje, Pokolpje, območje Maribora s širšo okolico in območje občin Hra- stnik, Radeče in Trbovlje). Ugotavljamo, da je koncept območne razvojne politike v Sloveniji v praksi delno že zaživel, da pa model regijskih razvojnih specializacij v Sloveniji še ne deluje oziroma da je še v povojih, a z možnostmi za nadaljnji razvoj. Ugotavljamo, da je predhodno navedeni krizni inštrumentarij torej že vzposta- vljen ter da so ti ukrepi države za območja z visokimi stopnjami brezposelnosti dobra podlaga za nadaljnji obstoj in nadgradnjo teh ukrepov kot komplementarnih ukrepov za v prihodnje. Na tej podlagi bo regijska razvojna specializacija lahko postala realnost v slovenskem prostoru. Na koncu ugotavljamo, da ima Slovenija ob pogoju nadaljnje krepitve koncepta več-nivojskega upravljanja ne le možnosti, da udejanji model regijske razvojne specializaci- je v praksi, ampak da bi s kvalitetnim pristopom pri uveljavitvi koncepta več-nivojskega upravljanja lahko celo dosegli podobne učinke, kot bi jih z za državo bistveno dražjim pristopom, to je z zagotovitvijo druge ravni lokalne samouprave. Slednja ugotovitev velja še posebej v primerih, če bi koncept več-nivojskega upravlja- nja uspeli nadgraditi tako, da bi se določene razvojne regije, z na- 146 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava menom učinkovitejšega več-nivojskega upravljanja povezale med seboj ter tvorile funkcionalne zaokrožene teritorialne enote, saj bi s tem v večji meri zadostile kriterijem funkcionalnih regij kot tudi več pogojem, ki jih opredeljuje koncept učečih se regij. LITERATURA IN VIRI Knjige (monografije, učbeniki) Acemoglu, D. and Robinson, J. Why nations fail. The origins of power, prosperity and poverty. Profile books ltd, London, 2012. Florida, R., Mellander, c . and Stolarick k. Inside the black box of regional development-human capi- tal, the creative class and tolerance. Journal of economic Geography, 2007. URL=«http://www.creativeclass.com/rfcgdb/articles/Inside_the_black_box_of_Regional_Develo- pment.pdf«. 10.12.2016. kovačič, A. Globalna konkurenčnost Slovenije v času njenega vključevanja v evropsko Unijo. eko- nomska fakulteta, Ljubljana, 2004. k umar, A. Mednarodna ekonomika. ekonomska fakulteta, 3. natis, Ljubljana, 2007. operativni program krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, oP RR. URL=«http://www.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/koHezIJA/Programski_doku- menti/oP_krepitve_regionalnih_razvojnih_potencialov_Po TRJeNo_27_08_07.pdf«. 27.4.2016. osnutek Strategije pametne specializacije Republike Slovenije. Služba vlade RS za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, z dne 1.7.2014, Ljubljana, 2014. Mesec, S. ekonomsko – geografske metode vrednotenja učinkovitosti strukturnih skladov v Sloveniji. Univerza na Primorskem, Fakulteta za humanistične študije koper, koper, 2011. Regionalni razvojni program razvojne regije Jv Slovenija za odbdobje 2007-2013. URL=«http://www. rc-nm.si/docs/ RRP%202007-2013.pdf«. 27.4.2016. Regionalni razvojni program Pomurske razvojne regije za obdobje 2014-2020, 2015. Url=»http://www.rcms.si/RRP%202014-2020_1.0_maj%2015%20FINAL.pdf«. 27.4.2016. Schläger-zirlik, P. Der Anzatz der Lerdenden Region in der Stadt – und Regionalentwicklung – darge- stellt am beispel der Übertragung des Stadmarketinggedankens auf ausgewälte Städte in Transfor- mationsländern. Arbeitsmaterialien zur Raumordnung und Raumplanung 220, bayereuth, 2003. Smith, A. bogastvo narodov. Studia humanitatis, Ljubljana, 2010. Spaeth, L. Die neue Arhitektur europas, Reflexionen in einer bedrothen Welt, Wien/köln/Weimar: behlau, 1991. Strategija razvoja Slovenije 2030. vlada Republike Slovenije, 7. 12. 2017. Strategija regionalnega razvoja Slovenije. vlada Republike Slovenije, 26.7.2001, Ljubljana, 2001. Sušjan, A. Uvod v zgodovino ekonomske misli. ekonomska fakulteta, Ljubljana, 2006. Territorial Reviews. Slovenia 2011. organisation for economic co-operation and Development, Paris, 2012. Trpin, G. Področja javne uprave in pravnih oseb javnega prava. Gv založba, Ljubljana, 2013. vrednotenje ukrepov za spodbujanje raziskovalno razvojnih aktivnosti v aktivnosti v gospodarstvu in institucijah znanja. URL=«http://www.eurydice.si/index.php/prispevki-eurydice/6301-konno- poroilo-vrednotenja-ukrepov-za-spodbujanje-raziskovalno-razvojnih-aktivnosti-v-gospodarstvu-in- institucijah-znanja-». 16.4.2016. Wintjes, R. and Hollanders, H. Innovation pathways and policy challenges at the regional level: smart specialisation. Maastricht economic and social Research institute on Innovation and Technology (UNUMeRIT), Maastricht, 2011. Članki in revije crisan L. I., crisan G. Multilevel governance as a political model and its Influence at the level of euro- pean Union. bulletin UASvM, Horticulture 65(2)/2008, str. 94 – 99. Florida, R. Towards the learning region. 1995, Futures 27, str. 527-536. 147 DIGNITAS n Razvojna specializacija slovenskih razvojnih regij kot realen cilj ali le ... Fromhold-eisebith, M. Die Wissensregion als chance der Neukonzeption eines zukunftsfähigen Le- itbilds der Regionalentwicklung. Raumforschung und Raumordnung – Springer. 2009, let. 67, št. 3, str. 215-227. Marhl M., Rebolj D. in kraljić M. Univerze v procesu regionalnega povezovanja in globalizacije visoko- šolskega prostora. v : klemen Miklavčič (ur.). Poti internacionalizacije: politike, trendi in strategije v visokem šolstvu v evropi in Sloveniji. center RS za mobilnost in evropske programe izobraževanja in usposabljanja, Ljubljana, 2011, str. 119-140. Mccann P. and ortega-Argilés R. Smart specialization, regional growth and applications to european Union cohesion policy. Journal Regional Studies. 2015, let. 49, št. 8, str. 1291-1302. URL=«http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/00343404.2013.799769?needAccess=true«. 10.12.2016. Mrak, M. in Wostner, P. koncept absorbcijske sposobnosti eU politik. v: bogomir Ferfila (ur.). eko- nomski vidiki javnega sektorja. economic Aspects of the Public Sector. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, 2007, str. 640-648. vodeb, D. in Rogina, D. vrednotenje regionalnih razvojnih programov z vidika doseganja skladnosti regionalnega razvoja in uresničevanja lizbonskih kriterijev. v: Janez Nared (ur.). Razvojni izzivi Slovenije. zRc , Ljubljana, 2009, str. 251-261. zakonodaja zakon o razvojni podpori Pomurski regiji. Uradni list RS, št. 87/2009 in 82/2015. zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja. Uradni list RS, št. 20/2011, 57/2012 in 46/2016. zakon o spremembi zakona o poslancih (zpos-D). Uradni list RS, št. 39/2011. Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proraču- na in proračunov samoupravnih lokalnih skupnosti. Uradni list RS, št. 44/2007. Uredba o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike. Uradni list RS, št. 24/2011, 16/2013 in 78/2015. Internetni viri Regijska dimenzija inovacij. Raziskave in inovacije. evropska komisija, URL=«https://ec.europa.eu/research/regions/index.cfm?pg=smart_specialisation«. 18.4.2016. 148 DIGNITAS n Upravno pravo in javna uprava