Naš zakon o glavni kontroli. 221
Naš zakon o glavni kontroli.
Dr. Kari Šavnik.
(Konec.)
Čl. 95. slove V originalu: »Pravo na pensiju kao i količina pensije utvrdjuje se rešenjem ministra i dostavlja se Q. k.«. Predvsem moram k besedilu nekaj dostaviti. Besed »dostavlja se« gramatično očitno ni vezati z besedo »re-
222 Naš zakon o glavni kontroli.
šenjem«, kakor je mišljeno, marveč z besedami »pravo i kol'"-čina«, kar je pa odkrit logični nesmisel, ker se pravo i količina ne moreta dostiavljati. Omenjam to bagatelo ne iz pedanterije ali hudobije, ampak ker ni brez vsega pomena. Nad vse poučna pa je zgodovina obeh določb. Po prejšnjih srbskih predpisih jet Q. k. tudi odmerjala pokojnine. To načelo predpostavlja tudi še čl. 119. o s n u t k a našega zak., ko pravi: »kad činovnik za-traži od Q. k., da mu... odredi količinu pensije, mora ... etc«. Analogno določa današnjemu čl. 122. ustrezajoči čl. 173. osnutka: »Nijednu odluku..., koja bi glasila na povračaj novca iz državne kase ... ne može blagajnik izvršiti... bez odobrenja Q. k.«. Da je v osnutku tudi številčna meja dosti nižja in sicer 200 Din, je tu postranska stvar. Jasno pa je, da se je v obeh primerih kompetenca Q. k. po zakonu v primeri z osnutkom bistveno zožila in se kratko rečeno pretvorila v pravico neke vrste kontrole e x post, obdano s posebnimi sankcijami. Da je bil to namen zakonodaje — in sicer vsega priznanja vreden — vem vsaj glede čl. 95. tudi iz pogovorov z g. ministrom dr. Žerjavom.
Kaj pa utegne nastati iz tega v praksi, priča n. pr. pravilnik ministrstva prosvete in vere z dne 6. novembra_1922, SI. Nov. br. 257, ki je iz njega jasno razvidno, da to ministrstvo nc nakaže nobene penzije, ne da bi bil akt abante posla n Q. k. Ali druga ministrstva postopajo v istem smislu, mi ni avtentično znano, če izvzamem hvalevredno prakso minist. trgovine in industrije in deloma notranjega ministrstva. Čudil bi se pa končno ne, če bi vsa praksa — kolikor ji je za petami pravica pritožbe Q. k. na državni svet — krenila na to pot. Pred-očite si le, da v teh slučajih pretita naredbodavcu poleg splošne odgovornosti po zak. o Q. k. morda še blamaža in sitnosti pri drž. svetu, predočite si dalje, da ima vsak minister po čl. 26., št. 12, pravico, da se obrne na Q. k. za pojasnilo »o vprašanjih državnega proračuna in vobče o vseh učinjenih in neučinjenih izdatkih« — uvažajte vse to in odgovorite, kaj bi bilo bolj naravno, kakor da si bo vehka večina naredbodavcev, vsaj v kočljivih slučajih, že iz previdnosti rajši ab ante zasigurala sporazum z Q. k., zlasti če se previdnosti pridruži še kaka druga
Naš zakon o glavni kontroli. 223
Naj navedem le, da zadnja tobačna delavka v Ljubljani ne dobi penzije, ako ni dal blagoslova ne morda šef, ampak »Upravni odbor« monopolne uprave. Znan mi je slučaj, ko je bila delavki po 10 mesecih priznana z zaključkom tega visokega odbora ne morda ipenzija, ampak še le akontacija na penziio. Tem večje priznanje zaslužita tako ministrstvo notranjih poslov kakor G. k. sama- da sta n. pr. pokrajinski upravi v Ljubljani priznali pravico, da za enkrat do IX. razreda odmerja pokojnine sama in da cenzuro izvršuje delegacija.
Primeri podlistek g. Fr. 2. v »Slov. Narodu« z dne 24. decembra 1922. leta.
birokratična čednost, n. pr. strah pred resničnim duševnim naporom?
Posledice so jasne in jih je vsaj pri umirovljenjih vidno zasledovati. Pri Srbih samih razupito in zasovraženo zavlačevanje v nakazilu penzij je začelo posegati tudi na prečanske kraje, zlasti pri nameščencih, ki so kakor cariniki centrali neposredno podrejeni. Znani so mi slučaji, da je trajala procedura po šest in tudi več mesecev, da celo leto. Seveda tega ni k r iv samo ovinekpreko O. k., ampak tudi različni drugi momenti, predvsem srbijanski običaj, ki teoretično in historično razliko med aktom upokojitve in aktom odmere še vedno tira tako daleč, da jih tudi praktično popolnoma ločeno in celo v enem in istem ministrstvu obravnava navadno v različnih oddelkih. Nič manj pa ni kriva centralizacija a outrance, ki se skuša uveljavljati tudi na tem polju.^O Čas je, da se ti izrodki odpravijo. Jasno je, da zlasti v današnjih materialnih razmerah naravnost izzivajo k t. zv. protidržavnosti, ogražajo pa tudi državni kredit. Remedura se pa samo s satirami, če tudi so š e tako sijajne, seveda ne bo dosegla.^^) Treba bo, da tudi naši gospodje političarji, in sicer ne le vsakokratni opozicionalci, vzamejo stvar v roke. Štorih bodo to tem lažje, ker ne bo treba, saj kar se tiče Q. k., niti spremeniti zakona — marveč nasprotno, le prisihti eksekutivo, da zakon racionalno interpretira in uveljavlja. Na stilistično nejasnost čl. 95., ki sem jo omenil, se vendar nihče ne more obešati. Če pravo i količinu pensije določa minister, jo sme samo ob sebi umevno v mejah budgeta in drugih občnih predpisov tudi nakazati — ni pa treba, da si išče še odobrenja Q. k., ki tudi indirektno nikjer ni predpisano.  To
224 Naš zakon o glavni kontroli.
sledi že iz razloga, da bi sicer pravica pritožbe na drž. svet ne imela prav nobenega smisla. Če pa imajo gospodje pomisleke radi tega, ker se po smislu zak. dostavlja Q. k. »rešenje«, ne pa »prepis«, naj si pomagajo na ta način, da napravijo kakor v drugih slučajih, rešenje samo v dveh eksemplarjih. Tako prak-ticira ministrstvo trgovine in industrije.
Vse, kar sem navedel tu, se torej obrača zoperzakon sam le toliko, kolikor je vprav tipičen zgled, kako nevarno je področje Q. k. preveč razširjati, ker zapeljuje administrativo k temu, kar birokratu itak ni treba dvakrat reči, t. j. da skuša odvaliti odgovornost. V kon-sekvenci tega se seveda začne uplravljati na dveh tirih ter pospešuje to, kar se specialno preventivni metodi z vso pravico očita, namreč koadministracija kontrolnega organa in kompliciranje uprave, ki jo povzroča ta.
V neposredni zvezi s tem naj obdelam še vprašanje t. zv. m e s t n e k o n t r o 1 e, ki je po zakonu izvrševalka preventivne ustavne kontrole v tehničnem pomenu besede. In abstracto se da preventivni metodi poleg ravno omenjene hibe očitati še njen pendant, t. j. možnost konfliktov med naredbodavcem in kontrolnim organom, ki je pri nas v Sloveniji še posebnega pomena, ker je oni (naredbodavec) po vsi priliki akademik, dočim za šefa lokalne kontrole ta kvalifikacija ni obligatorna, marveč bo dala — kar naj tu še pristavim — nekoč v bodočnosti (glej prehodne določbe!) samo prednost. Ne delam, — menim, nikomur krivice, če lirdim, da je naredbodavec lahko še tako malo napolnjen s pravniškim napuhom, in računoispitač lahko še tako prost specifičnih bolezni svojega stanu, da sta lahko oba razumna, konciliantna in imata najboljšo voljo, — da pa vendar prideta v izvestnih primerih do točke, kjer se baš radi različnosti izobrazbe ne bosta več razumela in prišla navzkriž. Moremo si torej misliti posledice, če je eden ali drugi ali sta oba manj idealnega kova, in računoispitač, izzvan ali po lastni volji, začne nagajati naredbodavcu, kar se je baje tudi v Srbiji že primerilo.
Še resnejši je pa tehnični nedostatek, da preventjvna kontrola zahteva knjiženje na dveh mestih. Očitno mora naredbodavec skrbeti za evidenco kreditov, ker drugače o no-
Naš zakon o glavni kontroli. 225
benem nakazilu ne more reči, ali je ž njim še ostal v mejah budgeta. Prav isto evidenco mora pa voditi tudi kontrolni organ, ker sicer svojega posla sploh ne more izvrševati. Torej tipičen zgled enega najhujših nedostatkov, kar si jih moremo misUti s stališča delovne tehnike, t. j. d v o j n o d e 1 o. Seveda je zlo tem večje, čim dalje se razteza mreža preventivne kontrole. Ni izključeno, da povečani režijski troški kontrole potem požro dober del vseh prihrankov, ki jih je zapisati njej v dobro. Kaj to pomeni posebno za našo državo, sem že v drugi zvezi omenil.
Pomisleki so torej zelo resne narave, ki jim stoji nasproti pravzaprav le ena, seveda velika vrlina, in ta je, da je n a t a način kar najbolj mogoče — absolutno tudi ne, ker utegnejo razmere izsiliti prekoračenja! — zasigurano strogo izvrševanje budgeta. Ali pa država lažje vzame v račun hibe preventivne kontrole, ali pa pogreša njene dobrote, je zopet povse konkretno vprašanje. Pred doktri-narnimi odgovori je že radi tega svariti, ker se, ne rečem v Belgiji, dasi, kolikor vem, ni slabo upravljana, ampak tudi v Angliji, kjer imajo poleg znano solidnega gospodarstva baš v teh stvareh tudi staro šolo in dober nos, ustavna naka-zilna kontrola izvršuje preventivno.
Kako stoje torej stvari pri nas? Marsikaj se zdi, govori za to, da se da naredbodavcu čim večja prostost in vsied tega seveda tudi vse breme odgovornosti položi na njegove rame. Tičimo še globoko v dobi prehoda iz enega režima v drugi, ki sama po sebi rodi situacije, ki se mora v njih naredbodavec ravno, če ima prave kvalitete, t. j. trdo pest in jasno glavo, vendar reči, da bi bilo — tudi čisto materialno vzeto, da o političnih posledicah in podobnem niti ne govorim — prekoračenje budgeta še vedno manjša nesreča kakor rigorozna izvršitev. K temu se pridružujejo valutne oscilacije, ki prevržejo in so tudi res že prevrgle vsak kalkul, tudi kolikor se je reelno budgeti-ralo in ne glede na običajne zakasnitve pri votiiranju budgeta. Vse s tega stališča potrebne mere spadajo seveda v drugo poglavje, t. j. v finančni zakon in nimajo s tehniko kontrole teoretično nič opraviti. Jasno je pa, da so vse budgetnopravne ozko-srčnosti dvojno občutljive, ako so poostrene še z neodvisno kontrolo.
226 Naš zakon o glavni kontroli.
Po drugi strani pa zopet stoji, da razumna strogost v bud-getnih zadevah nikdair ni tako potrebna kakor ravno v ,takili prehodnih dobah. Karakteristično zanje je, da razklepajo vse mogoče dotlej zadrževane aspiracije, da pa tudi zmanjšujejo čut odgovornosti pri vseh in povsod. Razlika med impensae ne-cessariae, utiles et voluptuariae se v javnem mnenju zabriše, zadremlje pa tudi vest naredbodavcev, posebno če radi slišijo sladko uspavanko aurae popularis. To je naravno in leži v zraku, zahteva pa seveda vse druge in trše kontrolne mere kakor v normalnih časih. K vsemu temu pa pride v naši državi še nek specifičen moment. Odločilna je seveda Srbija in še bolj Beograd sam, kjer se čim dalje tembolj koncentrira vse nakazovanje. Ah je pa konservatizem ali vis inertiae aU resnična potreba ali vsakega nekaj — kolikokrat sem še načel to vprašanje v Beogradu, vselej se mi je reklo, da brez preventivne kontrole, kakor sekantna je ravno za dobre naredbodavce, tam še ne gre in še dolgo ne bo šlo. Imam sicer vtis, da bi bili tudi v Beogradu svoje mnenje že nekoliko revidirali, če bi pol tiste bistroumnosti in truda, ki si ž njima izmišljujejo stvarne kavtele, posvečali osebnim. Nisem pa dovolj orientiran in priznam celo rad, da so stare pokrajine, ki so v vojski poleg drugega izgubile tudi cvet svojega uradništva, v neprimerno slabšem položaju kot mi. Akceptiram za to sodbo tamošnjih strokovnjakov, da je za Srbijo preventivna kontrola za enr krat še absolutna nujnost in konsekventno ne ugovarjam, da jo je prevzel tudi novi zakon.
Praktično nas zanimata torej le še dve vprašanji, prvič, ali je kontrola kot nujnost največje in najvažnejše pokrajine tako organizirana, da ne bi trpela splošnost. Tu bi si bil pač želel, da bi se bilo delalo malo manj po prejšnji šabloni in reducirala preventivna kontrola v pametne meje zlasti v ti smeri, da ne bi trpela ekspeditivnost uprave. Če že mora biti — naj-bo vsaj tako, da naš itak okorni aparat ne bo še bolj zastajal. Otresti se moramo že mnenja, da je vse eno: en teden, en mesec ali eno leto, ker sicer dostikrat ravno država doplača »moralno i materijalno«. Stvar je v najtesnejši zvezi z našim nehaš enostavnim zakonom o državnem računovodstvu, ni pa dvoma, da bi se bilo dalo tudi v zakonu o G. k. kaj ukreniti tako
Naš zakon o glavni kontroli. • 227
n. pr. da bi se bila preventivna kontrola omejila na nekatere vrste nakazil in da bi se izločila, če ne vsa, pa vsaj najnavadnej-ša nakazila tekoče uprave. Zanimivo je, da se na Angleškem, kjer ves aparat brez dvoma neprimerno promptneje funkcijonira, in je zlasti blagajničarstvo kar najenostavnejše urejeno, preventivna kontrola ne razteza na t. z v. konsolidirani b u d g e t, ki je tudi parlamentarni ingerenci odtegnjen. Tudi v Belgiji se preventivno kontrolirajo samo nestalni izdatki, in pri vsem pesimizmu, ki navdaja beogradske kroge, ni vrag, da bi se tudi pri nas stvar saj v skromnih mejah ne smela poskusiti! Morda bi Q. k. v tem oziru s pravilnikom, ki ga še čakamo, utegnila sama napraviti prvi poskus, kar bi bilo le pozdravljati.
Drugo za nas neposredno važnejše vprašanje je pa to, koliko se bo mestna kontrola razširila tudi na naredbodavce II. stopnje v novih pokrajinah, ki smo dosedaj živeli brez nje. Priznati se mora,.da se je zakon varoval saj enega greha ter ni predpisal obligatorne ustanovitve. Naravno bi bilo seveda, da bo Q. k. v smislu svojih srbijanskih tradicij skušala naprtiti to institucijo tudi nam, in ni tajnost, če povem, da je stvar v principu že sklenjena. Kakor malo efektivne koristi si pričakujem od nje, bi vendar svetoval, da ne vzbudimo suma, kakor da bi se je bali. Kar pa smemo z vso pravico zahtevati, je, da se mestna kontrola uvede samo, kolikor je absolutno potrebna in v obliki, ki je prikrojena našim razmeram. Protestiram, da se nam le radi ljube uniforme natakne še en prisilni jopič, ki bo tem bolj ženiral, čim manj bi Q. k. preudarila, da so pri nas tudJ tehnični pogoji kontrole — t. j. knjigovodstveni štil in nakazovanje po poštnem šeku — vse druge kakor v Srbiji. Če Q. k. tega ne bo uvaževala, — in to je stvar minucioznega detajlnega dela! — utegne nastati kaos, kakor ga še nismo zlepa doživeli. Ker mora končno tudi v Srbiji — vsaj v določenih mejah — prodreti šekovni nakazilni promet, je vprašanje, ali ne bi bilo bolj pametno, dotlej stvar sploh odložiti. Vsekako bo pa treba, ako naj pride do racionalnega sodelovanja, poleg kvalifikacije kontrolnih organov tudi še marsikaj drugega upoštevati. Tako bi n. pr. prišlo do največjih kompHkacij, ako bi se mestna kontrola, sklicujoč se na to, da se mora po čl. 59., št. 2. uverjati, ali se zbirajo dohodki pa zakonu, hotela vmešavati v davčno
228 •   Naš zakon o glavni kontroli.
priredbo. Stvar potrebuje torej natančnega študija, in upajmo, da se ne bo e x k a t h e d r a rešila, marveč da nam bo ofici-alno dana prilii^a k izjavi. Storilo bi se to tem lažje, ker sicer poznam vse naše napake, a vendar lahko rečem, da brez mestne kontrole vsaj slabše ne upravljamo, kakor drugod ž njo, in torej stvar gotovo ni tako nujna, da bi morali posebno hiteti ž njo.
Napram točki, ki sem o nji ravno razpravljal, stopi vse drugo, kar bi imel še povedati, precej v ozadje, tako da bi se pravzaprav lahko obrnil h koncu. Dveh vprašanj bi se pa le še dotakn'l. Prvo utegne zlasti zanimati tudi gospode f o r e n z i č-n e pravnike. Na neštetih mestih je v zakonu govor o povrnitvi škode, nikjer pa ni rečeno, kako se izračuna ta škoda. Damnum emergens ali tudi lucrum cessans? Kako se prime n. pr. naredbodavec, ki je prekoračil budget? Ali mora položiti vso svoto, za katero je šel preko, tudi če dokaže, da je s tem •obvaroval erar večje škode? N. pr. eksekucijskih troškov in zamudnih obresti, kar je pri nas žal tudi že zelo aktualno. Zavidam Beograd, če te stvari res nereglementirano zadenejo. Po drugi strani pa je zakon baš v tem oziru ves poln kazuistike (čl. 109. do 119.), in zanimivo je tudi, da po izrecni določbi čl. 63. (glej tudi čl. 26., št. 2-) v primeru dolozne koluzije skon-tracijskega komisarja s prizadetim uradnikom odloča Q. k. in sicer v obči seji, ali je onega staviti pred sodišče. Na tem bi samo po sebi ne bilo nič posebnega. Vsakdo si dobro premisli, preden ovadi svojega uradnika sodišču. Omenjam pa to radi Ijega, ker sem prišel baš pri neki kazenski ovadbi v konflikt z generalno direkcijo carin, ki mi je, sklicujoč se na neko podobno določbo, ne vem katerega fin. zakona, proti doloC-ani našega kaz. pravdnega reda odrekala to pravico — prav dolžnost - i!) JO reklamirala izključno zase.
Drugo vprašanje je pa upravno-politične narave in se tiče t. zv. o b 1 a s t n e kontrole, ki se v bistvu obrača proti upraviteljem cerkvenega imetja in avtonomni upravi. Kar se tiče prve funkcije, je zakon našel srečen kompromis (čl. 97., al. 2.), da se ta kontrola tam, kjer je še ni bilo, uveljavi šele s posebnim zakonom — torej najmanj dies valde incertus q'uando! — in ravno tako karakteristično,  kakor  obžalovanja
Naš zakon o glavni kontroli. 229
vredno je, da že osnutek ni iskal takega izhoda. Ostane torej še kontrola avtonomnega gospodarstva, kar seveda ni samo upravno, ampak tudi politično vprašanje in je naravno tudi v parlamentarni debati zbudilo precej prahu. Da pridejo nižje avtonomne edinice pod kontrolo, na katero imej državna uprava izvestno ingerenco, se mi zdi pri nas že radi tega pravilno, ker se občinske davščine po večini naslanjajo na državne davke ah saj in objecto konkurirajo ž njimi in torej morejo občutno vplivati nanje. Zbog tega tudi za državo ni vse eno, ne samo, kako se namerava gospodariti z dokladami etc, kar se obravna s proračunom, ampak tudi, kako se f a k t i č n o gospodari, pred vsem, ah se je gospodarilo tako, kot je bilo rečeno v proračunu. Pri višjih upravnih edinicah pa se ta stvarni moment seveda zelo izgubi napram izključno političnemu vprašanju, koliko moči in neodvisnosti se jim hoče dati. Naravno bi tudi kontrola nad občinami zadobila vse drugo lice, čim bi te višje edinice prestopile meje sedaj nameravanih avtonomnih oblastij. Nekaj vpliva bi si morala država z ozirom na sedaj še dano ozko zvezo med avtonomnimi in državnimi financami vsekako pridržati in tudi avtonomiji bi to nič ne škodilo. Zdi se mi pa, da etatizem zakona, ki ustvarja mešane organe s preponde-ranco državnih organov, gre že sedaj nekoHko predaleč, tudi če se omejim na popolnoma stvarne razloge: delokrog Q. k. bo spet le večji, režije pa tudi.
S tem končam. Mislim, da nisem nič bistvenega opustil in poživljam zlasti svoje ožje tovariše, naj me od svoje strani denejo pod kontrolo, popravijo in spopolnijo. Tudi moja površna skica jih je mogla uveriti, da nudi zakon o Q. k. nebroj detajlnih vprašanj, ki bi se vsako samo lahko razpredlo v posebno in — mislim — ne nezanimivo razpravo. Zakon pri vseh svojih nedostatkih ni slab, odvisno bo torej vse od izvajanja, baš v tem oziru pa more kritika mnogo pripomoči in je. — stvari teljica!