MARUŠA GOLUŽA KONFLIKTI PRI UMEŠCANJU PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR V SLOVENIJI DOKTORSKA DISERTACIJA INTERDISCIPLINARNI DOKTORSKI ŠTUDIJSKI PROGRAM GRAJENO OKOLJE Doktorandka MARUŠA GOLUŽA KONFLIKTI PRI UMEŠCANJU PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR V SLOVENIJI Doktorska disertacija CONFLICTS RELATED TO TRANSPORT INFRASTRUCTURE IMPLEMENTATION IN SLOVENIA Doctoral dissertation Mentor: izr. prof. dr. Drago Kos, UL FDV Somentorica: izr. prof. dr. Maruška Šubic-Kovac, UL FGG Porocevalci za oceno doktorske disertacije: doc. dr. Alma Zavodnik Lamovšek, UL FGG doc. dr. Naja Marot, UL BFF izr. prof. dr. Metka Sitar, UM FGPA doc. dr. Peter Lipar, UL FGG »Ta stran je namenoma prazna« POPRAVKI – ERRATA Stran z napako Vrstica z napako Namesto Naj bo »Ta stran je namenoma prazna« ZAHVALA Zahvaljujem se mentorju, izr. prof. dr. Dragu Kosu, za nepogrešljive vsebinske usmeritve in nasvete pri pisanju disertacije. Somentorici, izr. prof. dr. Maruški Šubic-Kovac, pa se zahvaljujem za koristne jezikoslovne predloge in nasvete pri tehnicnem urejanju disertacije. Hvala tudi dr. Davidu Boletu, mojemu raziskovalnemu mentorju na Geografskem inštitutu Antona Melika ZRC SAZU, da je vseskozi spremljal moje delo, me spodbujal in usmerjal, ko sem sama izgubila kompas. Najlepše se zahvaljujem tudi sodelavcem na Geografskem inštitutu Antona Melika za spodbudno znanstveno-raziskovalno okolje. Možnost sodelovanja pri raziskovalnih projektih je neprecenljiva. Hvala za prijetna druženja, zaupanje in vzgled. Hvala tudi mojim najdražjim. Mami, hvala, ker mi stojiš ob strani – zaradi tebe je bilo usklajevanje pisanja disertacije in zasebnega življenja veliko lažje. Tomislav, Mila in Vito, hvala za ljubec dom, razumevanje, potrpežljivost in podporo. »Ta stran je namenoma prazna« BIBLIOGRAFSKO-DOKUMENTACIJSKA STRAN IN IZVLECEK UDK: 626.1:711:328.34(497.4)(043) Avtor: B. Sc. Maruša Goluža Mentor: izr. prof. dr. Drago Kos Somentor: izr. prof. dr. Maruška Šubic-Kovac Naslov: Konflikti pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji Tip dokumenta: Doktorska disertacija Obseg in oprema: 168 str., 15 pregl., 21 sl., 3 pril., 281 virov Kljucne besede: prostorsko nacrtovanje, prometna infrastruktura, konflikti, legitimnost, tretja razvojna os, avtocestni križ Izvlecek Posegi v prostor so vedno potencialno konfliktni. Teoretske razprave o reševanju konfliktov najveckrat obravnavajo racionalne in participativne pristope k odlocanju. Legitimnost prvih temelji na objektivnosti strokovnih presoj, ki pa so zaradi odtujenosti od družbenih vrednot v praksi pogosto nelegitimni. Slednji skušajo ta legitimacijski primanjkljaj odpraviti z vkljucevanjem javnosti v odlocanje in deliberacijo. Zaradi utopicnosti nacel resnicnosti, pravilnosti in iskrenosti, po katerih naj bi se ravnali akterji, tudi participativni pristopi v praksi niso vedno legitimni. Raziskav, ki bi brez sodb o ustreznosti pristopov celovito proucevale dejanske postopke odlocanja, je v prostorskem nacrtovanju malo, v Sloveniji pa jih prakticno ni. V raziskavi smo obravnavali konflikte pri prostorskem umešcanju prometne infrastrukture. Zanimale so nas vloge akterjev, vzroki za konflikte, argumentacije in pristopi k reševanju konfliktov. Namen raziskave je bil ugotoviti, kako v praksi, ki je vedno potencialno konfliktna, dosegati legitimnost. V raziskavi smo primerjali študiji primerov umešcanja avtocestnega odseka v Trebnjem in hitre ceste med Šentrupertom in Velenjem. Uporabili smo kvalitativne metode raziskovanja: analizo dokumentov in casopisnih clankov ter intervjuje. Rezultate smo interpretirali s pomocjo teorije kompleksnosti in teorije akter-omrežje, ki predvidevata dinamicnost odlocanja. Raziskava je pokazala, da na reševanje konfliktov vplivajo razlicni družbeni dejavniki, zato se pogoji legitimacije spreminjajo. Odlocanje zato zahteva kontinuirano deliberacijo med akterji in prilagodljivost postopkov odlocanja, odlocitve pa morajo vedno temeljiti na cim širšem družbenem in strokovnem konsenzu. Pri prostorskem umešcanju prometne infrastrukture je pomembna tudi deliberacija med teritorialnimi enotami, kar je v Sloveniji zaradi odsotnosti regionalne ravni problematicno. Ceprav je raziskava omejena na prometno infrastrukturo v Sloveniji, je metodologijo možno uporabiti tudi za raziskovanje drugih prostorskih konfliktov, tudi izven meja Slovenije. »Ta stran je namenoma prazna« BIBLIOGRAPHIC AND DOCUMENT INFORMATION AND ABSTRACT UDC: 626.1:711:328.34(497.4)(043) Author: B. Sc. Maruša Goluža Supervisor: Assoc. Prof. Drago Kos, Ph.D. Co-advisor: Assoc. Prof. Maruška Šubic-Kovac, Ph.D. Title: Conflicts related to transport infrastructure implementation in Slovenia Document type: Doctoral thesis Scope and tools: 168 p., 15 tab., 21 fig., 3 ann., 281 ref. Keywords: spatial planning, transport infrastructure, conflicts, legitimacy, the third development axis, motorway intersection Abstract Spatial planning is always potentially conflictual, especially the planning of transport infrastructure. Conflict resolution is therefore an important segment of theoretical discussions, which usually focus on rational and participatory approaches. While the legitimacy of technical rationality is based on the objectivity of scientific decision-making, the participatory approach focuses primarily on achieving legitimacy through public participation and deliberation. In practice, both approaches have shortcomings – the former is criticized for its ignorance of the social context, while the latter is criticized for its utopian principles of truthfulness, correctness, and sincerity, on which deliberation is based. In Slovenia, studies that examine actual conflict resolution processes without assessing the appropriateness of planning approaches are rare or practically non-existent. This study, addressing conflicts in transport infrastructure implementation, focused on two case studies, the planning of the highway through Trebnje and the planning of the motorway between Šentrupert and Velenje. We investigated the roles of involved actors, the causes of conflicts, arguments, and approaches to conflict resolution. The aim of the research was to determine how to achieve legitimacy in practice, which is always potentially conflictual. We used the following qualitative research methods: analysis of documents and newspaper articles, and analysis of interviews. The results were interpreted using the complexity theory and the actor-network theory, which emphasize the dynamic nature of decision-making. Research has shown that conflict resolution is influenced by various social contextual factors, which is why the conditions for achieving legitimacy change. Decision-making therefore requires continuous deliberation between involved actors and the adaptability of decision-making processes. In addition, decisions must always be based on the broadest possible social and scientific consensus. Deliberation between territorial units is also important in spatial planning of transport infrastructure, which is problematic in Slovenia due to the absence of a regional administrative level. Although this study is limited to transport infrastructure in Slovenia, its methodology can also be used to study other spatial conflicts, including those on an international level. »Ta stran je namenoma prazna« KAZALO VSEBINE POPRAVKI - ERRATA I ZAHVALA III BIBLIOGRAFSKO-DOKUMENTACIJSKA STRAN IN IZVLECEK V BIBLIOGRAPHIC AND DOCUMENT INFORMATION AND ABSTRACT VII KAZALO VSEBINE IX KAZALO PREGLEDNIC XIII KAZALO SLIK XV TABLE OF CONTENTS XVIVII LIST OF TABLES XX LIST OF FIGURES XXIIII SEZNAM PRILOG XXIV 1 UVOD 1 1.1 Problematika konfliktnosti umešcanja prometne infrastrukture v prostor 1 1.2 Namen, cilji in raziskovalna vprašanja 7 1.3 Zgradba raziskave 8 2 KONFLIKTNOST UMEŠCANJA PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR 10 2.1 Splošno o konfliktnosti 10 Neizbežna konfliktnost prostorskega nacrtovanja 11 Pomen legitimnosti za zmanjševanje konfliktnosti prostorskega nacrtovanja 15 Vpliv krize legitimnosti na konfliktnost prostorskega nacrtovanja 19 Teorija komunikativnega delovanja in njene kritike 21 2.2 Naslavljanje problema konfliktnosti v prostorskem nacrtovanju 25 Celostno racionalno prostorsko nacrtovanje 26 Komunikativni obrat v teoriji prostorskega nacrtovanja 27 Dosedanje raziskovanje konfliktov v prostorskem nacrtovanju 33 Legitimnost med strokovnostjo in demokraticnostjo odlocanja 36 3 KONCEPTUALNI OKVIR RAZISKAVE 39 3.1 Teorija kompleksnosti 39 Znacilnosti kompleksnih (prilagodljivih) sistemov 39 Kompleksni sistemi in prostorsko nacrtovanje 41 Poststrukturalisticni pogled na kompleksnost prostorskega nacrtovanja 43 3.2 Teorija akter-omrežje 46 Proces nastajanja kot preobrazba omrežij akterjev 47 Stopnje preobrazbe omrežij akterjev 49 4 METODOLOGIJA ZA PROUCEVANJE KONFLIKTOV 53 4.1 Študija primerov kot kvalitativna metoda raziskovanja 53 4.2 Izbor proucevanih primerov 55 4.3 Zbiranje in analiza podatkov 56 4.4 Struktura rezultatov raziskave 60 5 ANALIZA KONFLIKTNOSTI IZBRANIH PRIMEROV UMEŠCANJA PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR V SLOVENIJI 62 5.1 Znacilnosti nacrtovanja prometne infrastrukture v Sloveniji 62 Soodvisnost prostorskega nacrtovanja in nacrtovanja prometne infrastrukture 62 Vpliv izbranih geografskih znacilnosti na konfliktnost umešcanja prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji 64 Zgodovina in formalni okvir nacrtovanja prometne infrastrukture v Sloveniji 68 5.2 Primer umešcanja odseka avtoceste mimo Trebnjega v prostor (1995-2006) 78 Stopnja opredelitve problema 78 Stopnja oblikovanja argumentacij 80 Stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev 83 Stopnja doseganja legitimnosti 84 5.3 Primer umešcanja hitre ceste med Šentrupertom in Velenjem v prostor (2004-2019) 90 Stopnja opredelitve problema 90 Stopnja oblikovanja argumentacij 92 Stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev 95 Ponovna opredelitev problema 99 Ponovno oblikovanje argumentacij 103 Ponovno usklajevanje interesov in uveljavljanje akterjev 104 Spodletela legitimnost 105 5.4 Primerjava rezultatov študij primerov 107 Omrežja akterjev in vloge akterjev v omrežjih 107 Legitimacijski problemi in njihov vpliv na konflikte 114 Argumentacijske strategije akterjev 121 Prostorsko-nacrtovalski pristopi za zmanjševanje konfliktnosti 128 6 DISKUSIJA: LEGITIMNOST UMEŠCANJA PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR 133 6.1 Omrežja akterjev in njihove vloge pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor 133 6.2 Vzroki za konflikte pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor 140 Konflikti med državnimi odlocevalci in nosilci urejanja prostora 140 Konflikti med državno in lokalno ravnjo upravljanja 141 Konflikti med državo in družbo 142 Konflikti med teritorialnimi enotami 145 Konflikti v stroki 146 Povzetek priporocil za doseganje legitimnosti v praksi 148 6.3 Vpliv argumentacijskih strategij in delovanja akterjev na legitimnost umešcanja prometne infrastrukture v prostor 149 6.4 Pristopi k reševanju konfliktov 151 7 ZAKLJUCEK 155 7.1 Priporocila za bolj legitimno umešcanje prometne infrastrukture v prostor in predlogi za nadaljnje raziskovanje 159 8 SUMMARY 165 VIRI 169 PRILOGE 189 »Ta stran je namenoma prazna« KAZALO PREGLEDNIC Preglednica 1: Omejitve delovanja državne uprave in prostorskega nacrtovanja (Forester, 1984) ..... 31 Preglednica 2: Vzroki za konflikte (Almeida, Costa in Nunes de Silva, 2017). ................................... 35 Preglednica 3: Zastopanost intervjuvancev glede na glavne štiri skupine akterjev. ............................. 58 Preglednica 4: Primeri kodiranja transkribiranih intervjujev v programu Atlas.ti. ............................... 59 Preglednica 5: Osnovni kazalniki dnevne mobilnosti potnikov, Slovenija, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). .................................................................................................................................... 67 Preglednica 6: Povzetek rezultatov študije variant: dolinska razlicica avtoceste mimo Trebnjega. ..... 81 Preglednica 7: Povzetek rezultatov študije variant: pobocna razlicica avtoceste mimo Trebnjega. ..... 81 Preglednica 8: Povzetek rezultatov študije variant: prednosti in slabosti izbrane razlicice F2 (Študija variant …, 2007). .................................................................................................................................. 94 Preglednica 9: Povzetek stališc in pripomb akterjev na predlagano razlicico F2 (Študija variant …, 2008). .................................................................................................................................................... 96 Preglednica 10: Povzetek rezultatov študije variant: razlicica F3b (Študija variant …, 2012). .......... 103 Preglednica 11: Vloge kljucnih akterjev pri umešcanju proucevanih primerov prometne infrastrukture v prostor. ................................................................................................................................................ 108 Preglednica 12: Povzetek pristopov k oblikovanju argumentacij in znacilnosti delovanja akterjev. .. 122 Preglednica 13: Pristopi k zmanjševanju konfliktnosti: primer umešcanja odseka avtoceste mimo Trebnjega. ............................................................................................................................................ 130 Preglednica 14: Pristopi k zmanjševanju konfliktnosti: primer umešcanja odseka hitre ceste na tretji razvojni osi med Šentrupertom in Velenjem. ...................................................................................... 132 »Ta stran je namenoma prazna« KAZALO SLIK Slika 1: Shema raziskovalne vrzeli na podrocju doseganja legitimnosti v prostorskem nacrtovanju. ............ 6 Slika 2: Zgradba raziskave. ............................................................................................................................. 9 Slika 3: Participatorna lestev (prirejeno po Arnstein, 1969: str. 217). .......................................................... 28 Slika 4: Trikotnik ciljev trajnostnega razvoja (Evropske prostorske razvojne perspektive, 2000: str. 10). .. 33 Slika 5: Znacilnosti kompleksnih prilagodljivih sistemov (Rodrigue, 2020). .............................................. 40 Slika 6: Spekter racionalnosti v prostorskem nacrtovanju in njegova povezava s sistemskim pristopom (De Roo, 2012: str. 145). ..................................................................................................................................... 43 Slika 7: Casovna razsežnost prostorskega nacrtovanja (Hillier, 2008; De Roo, 2012). ................................ 44 Slika 8: Znacilnosti stopenj preobrazbe omrežij akterjev (Callon, 1984; Latour, 2004; Boelens, 2010). .... 52 Slika 9: Shematicna ponazoritev vzpostavljanja omrežja akterjev skozi stopnje preobrazbe. ...................... 60 Slika 10: Poti po vrstah prevoznih sredstev in dnevih, Slovenija, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). ...................................................................................................................................................................... 66 Slika 11: Rimske ceste na slovenskem ozemlju (Ašanin Gole in Polenšek, 2002: str. 6). ............................ 69 Slika 12: Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji do leta 1999, Priloga 1 (1996). ..... 72 Slika 13: Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji do leta 2004, Priloga 2 (1996). ..... 72 Slika 14: Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji 2003–2013, Priloga 1 (Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest, 2004). ....................................................................................... 76 Slika 15: Avtocesta mimo Trebnjega: pobocna (levo) in dolinska (desno) razlicica (Hudoklin in Simoneti, 2004). ............................................................................................................................................................ 80 Slika 16: Fotografija zgibanke Kaj bo z avtocesto Pluska–Ponikve?, (2004), v podporo dolinski razlicici avtoceste, nastale na pobudo lokalnih podjetij iz Trebnjega. ........................................................................ 85 Slika 17: Prikaz pododsekov in poteka obravnavanih variant na odseku med Velenjem in avtocesto A1 Šentilj–Koper. ............................................................................................................................................... 93 Slika 18: Shematicni prikaz nastajanja omrežja akterjev in dejavnikov, ki so vplivali na njihovo vlogo v omrežju: primer odseka avtoceste mimo Trebnjega. .................................................................................. 113 Slika 19: Shematicni prikaz nastajanja omrežja akterjev in dejavnikov, ki so vplivali na njihovo vlogo v omrežju: primer odseka hitre ceste na tretji razvojni osi na odseku F2-2. .................................................. 113 Slika 20: Kljucni legitimacijski problemi in njihov vpliv na konflikte med akterji: primer avtocestnega odseka mimo Trebnjega. ......................................................................................................................................... 114 Slika 21: Kljucni legitimacijski problemi in njihov vpliv na konflikte med akterji: primer odseka tretje razvojne osi med Šentrupertom in Velenjem. ............................................................................................. 115 »Ta stran je namenoma prazna« TABLE OF CONTENTS POPRAVKI - ERRATA I ZAHVALA III BIBLIOGRAFSKO-DOKUMENTACIJSKA STRAN IN IZVLECEK V BIBLIOGRAPHIC-DOCUMENTALISTIC INFORMATION AND ABSTRACT VII KAZALO VSEBINE IX KAZALO PREGLEDNIC XIII KAZALO SLIK XV TABLE OF CONTENTS XVIII LIST OF TABLES XX LIST OF FIGURES XXIII SEZNAM PRILOG XXV 1 INTRODUCTION 1 1.1 Conflictive nature of transport infrastructure implementation 1 1.2 Research aims, objectives, and research questions 7 1.3 Structure of the thesis 8 2 CONFLICTS IN TRANSPORT INFRASTRUCTURE IMPLEMENTATION 10 2.1 Conflicts in general 10 Challenging conflicts in spatial planning 11 Significance of legitimacy for conflict management in spatial planning 15 Legitimacy crisis and its impact on conflicts in spatial planning 19 Theory of Communicative Action and its criticism 21 2.2 Conflict management in spatial planning 25 Comprehensive r 26 27 Previous research of conflicts in spatial planning 33 Legitimacy between scientific and democratic correctness 36 3 CONCEPTUAL FRAMEWORK OF RESEARCH 39 3.1 Theory of Complexity 39 Complex adaptive systems 39 Complex systems and spatial planning 41 Poststructuralist view on complexity in spatial planning 43 3.2 Actor-Network Theory 46 The process of becoming as a translation of actor networks 47 Phases of translation in the Actor-Network Theory 49 4 METHODOLOGY FOR CONFLICT ANALYSIS 53 Multiple case study research as a qualitative approach to analysis 53 Selection of individual case studies 55 Data collection and analysis 56 Results interpretation according to research questions 60 5 CONFLICT ANALYSIS IN SELECTED CASE STUDIES 62 5.1 Characteristics of transport infrastructure planning in Slovenia 62 Interdependence of spatial planning and transport infrastructure planning 62 Selected geographical characteristics of Slovenia and their impact on transport infrastructure planning 64 Historical and legal framework of transport infrastructure planning in Slovenia 68 5.2 Case study: implementation of the highway through Trebnje (1995–2006) 87 Problematisation phase 87 Consultation phase 80 Hierarchization phase 83 Institutionalization phase 84 5.3 Case study: implementation of the motorway between Šentrupert and Velenje (2004–2019) 90 Problematisation phase 90 Consultation phase 92 Hierarchization phase 95 Repetition of the problematisation phase 99 Repetition of the consultation phase 103 Repetition of the hierarchization phase 104 Failed institutionalization 105 5.4 Comparison of results from both case studies 107 Actor networks and roles of actors in networks 107 Problems related to legitimacy and their influence on conflicts 114 Actors’ argumentation strategies 121 Spatial planning approaches to conflict management 128 6 DISCUSSION: LEGITIMACY OF TRASPORT INFRASTRUCTURE IMPLEMENTATION 133 6.1 Actor-networks and the role of actors in transport infrastructure planning 133 6.2 Causes of conflicts in transport infrastructure implementation 140 Conflicts between state decision-makers and national carriers of spatial planning 140 Conflicts between state decision-makers and local administrative levels 141 Conflicts between the state and the public 142 Conflicts between territorial units 145 Conflicts between and within professions 146 Overview of recommendations for acquiring legitimacy 148 6.3 Influence of argumentation strategies and actors’ agency on the legitimacy of transport infrastructure implementation 149 6.4 Approaches to conflict management 151 7 CONCLUSIONS 155 7.1 Recommendations for legitimate approaches to transport infrastructure implementation 159 8 SUMMARY 165 BIBLIOGRAPHY 169 APPENDICES 189 »Ta stran je namenoma prazna« LIST OF TABLES Table 1: Bounds upon administrative and planning action (Forester, 1984)......................................... 31 Table 2: Causes of conflicts (Almeida, Costa in Nunes de Silva, 2017). .............................................. 35 Table 3: Number of interviewees according to four main groups of actors. ......................................... 58 Table 4: Examples of codes ascribed to transcribed interviews in the Atlas.ti software. ..................... 59 Table 5: Basic data on daily passenger mobility, Slovenia, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). ............................................................................................................................................................... 67 Table 6: Overview of evaluation results: a valley variant of the motorway past Trebnje. .................... 81 Table 7: Overview of evaluation results: a slope variant the motorway past Trebnje. ......................... 81 Table 8: Overview of evaluation results: advantages and disadvantages of the chosen F2 variant (Študija variant …, 2007). .................................................................................................................................. 94 Table 9: Overview of comments on the proposed F2 variant (Študija variant…, 2008). ..................... 96 Table 10: Overview of evaluation results: the F3b variant (Študija variant …, 2012). ...................... 103 Table 11: Roles of key actors in transport infrastructure implementation in both case studies. ......... 108 Table 12: Overview of actors' argumentation strategies and agency characteristics. ......................... 122 Table 13: Approaches to conflict management: implementation of a motorway section through Trebnje. ............................................................................................................................................................. 130 Table 14: Approaches to conflict management: implementation of a highway section on the third development axis between Šentrupert and Velenje. ............................................................................ 132 »Ta stran je namenoma prazna« LIST OF FIGURES Figure 1: Scheme of the research gap in the field of achieving legitimacy in spatial planning. ............. 6 Figure 2: Structure of the thesis. ............................................................................................................. 9 Figure 3: Ladder of citizen participation (Arnstein, 1969: p. 217). ...................................................... 28 Figure 4: Triangle of objectives: sustainable spatial development (European spatial development perspectives, 2000: p. 10). ..................................................................................................................... 33 Figure 5: Key characteristics of complex adaptive systems (Rodrigue, 2020). .................................... 40 Figure 6: Rationality spectrum for spatial planning and its relation to systems approach to planning (De Roo, 2012: p. 145). ................................................................................................................................ 43 Figure 7: Temporal dimension of spatial planning (Hillier, 2008; De Roo, 2012). .............................. 44 Figure 8: Translation phases and their characteristics (Callon, 1984; Latour, 2004; Boelens, 2010). .. 52 Figure 9: Schematic illustration of an actor-network formation through translation phases. ............... 60 Figure 10: Trips by modes of transport and days, Slovenia, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). ............................................................................................................................................................... 66 Figure 11: Roman roads on Slovenian territory (Ašanin Gole and Polenšek, 2002: p. 6). ................... 69 Figure 12: National programme for motorway construction in Slovenia until 1999, Appendix 1 (1995). ............................................................................................................................................................... 72 Figure 13: National programme for motorway construction in Slovenia until 2004, Appendix 2 (1995). ............................................................................................................................................................... 72 Figure 14: National programme for motorway construction in Slovenia 2003–2013, Appendix 1 (Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest, 2004). .......................................................... 76 Figure 15: Motorway past Trebnje: slope (left) and valley (right) variants (Hudoklin in Simoneti, 2004). ............................................................................................................................................................... 80 Figure 16: Photograph of a leaflet Kaj bo z avtocesto Pluska–Ponikve? (2004) in favour of the valley motorway variant, initiated by local entrepreneurs from Trebnje. ........................................................ 85 Figure 17: Overview of considered variants on a section of the motorway between Velenje and the Šentilj–Koper A1 motorway. ................................................................................................................ 93 Figure 18: Schematic presentation of an actor-network formation and influence of factors on actors’ roles in it: the motorway section through Trebnje. ............................................................................. 113 Figure 19: Schematic presentation of an actor-network formation and influence of factors on actors’ roles in it: the third development axis, section F2-2. .......................................................................... 113 Figure 20: Key problems related to legitimacy and their influence on conflicts between actors: the motorway section through Trebnje. .................................................................................................... 114 Figure 21: Key problems related to legitimacy and their influence on conflicts between actors: the third development axis between Šentrupert and Velenje. ............................................................................ 115 »Ta stran je namenoma prazna« SEZNAM PRILOG PRILOGA A: SEZNAM OSNOVNIH TEM ZA IZVEDBO INTERVJUJEV PRILOGA B: SEZNAM INTERVJUVANCEV PRILOGA C: PRIMER KODIRANJA INTERVJUJA V PROGRAMSKEM OKOLJU ATLAS.ti »Ta stran je namenoma prazna« 1 UVOD 1.1 Problematika konfliktnosti umešcanja prometne infrastrukture v prostor Uvodno poglavje zacenjamo s pojasnilom naslova doktorske disertacije, ki je pomembno za nedvoumno razumevanje vsebine raziskave. Naslov »Konflikti pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji« pove, da so temeljni predmet raziskave konflikti. Pregled znanstvene in strokovne literature je pokazal, da opredelitve »konfliktov« niso enoznacne. Poznamo razlicne konflikte, ki se pojavljajo na primer na medosebni ravni, v družini, med interesnimi skupinami, med institucijami ali med državami. Konflikti se razlikujejo tudi po stopnji nasilnosti delovanja akterjev. V tem primeru gre lahko za povsem nenasilna dogovarjanja in prepricevanja, razlicnih oblik zlorabe moci, kot so grožnje in izsiljevanja, do vojne kot izraza nasilnega konflikta (Bartos in Wehr, 2002). S pojmom »konflikt« v tej raziskavi se sklicujemo na pomen, ki ga konfliktom pripisujejo predvsem sociološke razprave. V tem pogledu so konflikti razumljeni kot neizbežen sestavni del družbenih odnosov. Do konfliktov pride zaradi treh kljucnih razlogov (Pockar et al., 2009): - omejenosti temeljnega vira in neenakomernega dostopa do njega, - razlicnih interesov in ciljev posameznikov in družbenih skupin glede upravljanja z virom ter - razlicne razporeditve moci v družbi, zaradi katere imajo dolocene družbene skupine in posamezniki vecji vpliv na odlocitve kot drugi. Umešcanje prometne infrastrukture v prostor pomeni proces odlocanja o tem, kje v prostoru bo nacrtovana prometna infrastruktura zgrajena. Pri tem se vedno soocamo z omejenostjo temeljnega vira – prostora. Umestitev v prostor vedno pomeni tudi izkljucitev drugacnih interesov in drugih rab prostora, ki so bile na tem mestu prisotne prej. Avtocesta tako lahko na primer nadomesti kmetijsko rabo, zavarovana obmocja ali obmocja poselitve, saj socasnost razlicnih rab praviloma ni mogoca. Pri tovrstnih odlocitvah vedno naletimo na razlicne formalno in neformalno opredeljene interese in cilje akterjev glede želenega in pricakovanega prostorskega razvoja. Umešcanje prometne infrastrukture v prostor lahko izzove tudi konflikte zaradi neenakomernega vpliva na odlocitve. V tem pogledu lahko pricakujemo konflikte zaradi teženj po vecjem ali celo prevladujocem vplivu na odlocitve, do katerih lahko pride na primer med državno in lokalno ravnjo oblasti, med razlicnimi sektorji, med strokami ali med državo in lokalnim prebivalstvom. Gospodarski interesi, ki so pri umešcanju nove prometne infrastrukture v prostor praviloma zelo mocni, so na primer pogosto v nasprotju z varstvenimi interesi, kot je varstvo narave ali kmetijskih zemljišc. Prav tako lahko do konfliktov pride zaradi nasprotovanj lokalnega prebivalstva ali posameznikov, ki so lastniki zemljišc, na katera naj bi bila umešcena nova prometna infrastruktura. Postopki umešcanja prometne infrastrukture v prostor so zaradi opisanih razlogov vedno potencialno konfliktni in s tem nerazdeljivo povezani s konceptom legitimnosti, ki mu v raziskavi pripisujemo kljucni pomen. Omejenost prostora, nasprotovanja akterjev zaradi razlicnih interesov in ciljev ter neenakomerna razporeditev moci sprožajo konflikte v družbi. To pomeni, da procesi umešcanja prometne infrastrukture v prostor nujno zahtevajo legitimacijo odlocitev. Doseganje legitimnosti in hkratno zmanjševanje konfliktnosti postopkov odlocanja zahtevata komunikativno delovanje akterjev. Šele, ko akterji soocijo svoje argumente z drugimi v razpravi, lahko ugotovijo, ali so družbeno in strokovno sprejemljivi in kot taki v javnem interesu. Na tak nacin akterji opredelijo sebe v odnosu do drugih akterjev, ki sodelujejo v procesu odlocanja (Erman, 2007). V raziskavi uporabljamo izraz »akter« (angl. actor) in ne sorodnega izraza »deležnik« (angl. stakeholder). Oba izraza sta sicer uveljavljena v literaturi s podrocja prostorskega nacrtovanja, pri cemer pa odlocitev avtorjev o uporabi enega ali drugega izraza praviloma ni pojasnjena. Pojem »deležnik« ponazarja udeleženca (Slovenski slovar knjižnega jezika, 2021) oziroma nekoga, ki je vkljucen v neko organizacijo, projekt ali sistem in ima s tega naslova odgovornost in interes za uspeh te organizacije, projekta ali sistema (Cambridge Dictionary, 2021). Pojem »akter« pa je v Slovarju slovenskega knjižnega jezika (2021) razložen kot nekdo, ki odlocilno vpliva na kakšno gibanje ali delovanje. Akter je razložen tudi kot povzrocitelj oziroma dejavnik. Ker se v raziskavi opiramo na teorijo akter-omrežje, ki govori o omrežjih akterjev in dejavnikov, in ker nas med drugim zanima tudi delovanje akterjev v konfliktnih postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor, bomo uporabljali izraz »akter«. Konflikti med akterji so neposredno povezani s konceptom legitimnosti. Legitimnost ima praviloma dvojni pomen: kot legalnost – osnovanost na zakonu – in kot razumnost, upravicenost, sprejemljivost oziroma usklajenost s splošno veljavnimi pravicami in normami v družbi (Slovar slovenskega knjižnega jezika, 2021; Cambridge Dictionary, 2021). Legitimnost umestitve nekega objekta v prostor je torej odvisna tako od tega, ali sta postopek odlocanja in objekt skladna s trenutno veljavno zakonodajo, kot tudi od tega, ali je takšen poseg družbeno in strokovno sprejemljiv in upravicen. Doseganje legitimnosti je kljucnega pomena za reševanje konfliktov in obratno, nelegitimnost nacrtovanih posegov v prostor praviloma poveca konfliktnost. Posledica spodletelega procesa doseganja legitimnosti in nerešenih konfliktov so zacasni ali celo trajni zastoji v procesih umešcanja objektov v prostor, tudi ce gre za sicer kakovostne projekte (Simoneti et al., 2009). To lahko pomeni neuresnicevanje razvojnih projektov ali slabo nacrtovane, okolju škodljive posege v prostor. Posledice nelegitimnega odlocanja v prostorskem nacrtovanju kot obliki družbenega delovanja lahko dolgorocno vodijo tudi v politicno apatijo državljanov in še dodatno zmanjšujejo zaupanje v državo in njene institucije. Dobro delujoc demokraticni sistem naj bi sprejemal konflikte kot sestavni del postopkov odlocanja, ki spodbujajo komunikativno delovanje med akterji in tako prispevajo k legitimnosti odlocitev (Mouffe, 2016). Raziskavo smo omejili na proucevanje konfliktov pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji. To ne pomeni, da konfliktov v drugih državah ali pri umešcanju drugih vrst objektov v prostor ni. Odlocitev je zgolj posledica nujnega oženja polja raziskave, ki bi v nasprotnem primeru lahko postala težko obvladljiva in nepregledna. Že sam pojem »prometna infrastruktura« je zelo širok. V Geografskem terminološkem slovarju (2005) je »prometna infrastruktura« opredeljena kot omrežja, objekti in naprave cestnega, železniškega, recnega, jezerskega, pomorskega in letalskega prometa. Raziskavo smo zato nadalje zožili le na en segment prometne infrastrukture - na avtoceste in hitre ceste. Avtoceste in hitre ceste sodijo med prostorske ureditve državnega pomena, katerih nacrtovanje je po Zakonu o urejanju prostora (2017) v pristojnosti države. Avtoceste in hitre ceste sodijo v skupino državnih cest, ki so po Zakonu o cestah (2010) namenjene povezovanju regij in pomembnejših naselij v državi z enakimi regijami in naselji v sosednjih državah. Državne ceste povezujejo tudi regije in pomembnejša naselja znotraj države ter pomembnejša naselja znotraj regij. Avtoceste so prvenstveno namenjene daljinskemu prometu motornih vozil, medtem ko se hitre ceste navezujejo na avtoceste, namenjene so za promet motornih vozil in povezujejo najpomembnejša središca regionalnega pomena. Tako pri avtocestah kot pri hitrih cestah gre torej za velike državne cestne infrastrukturne projekte, ki so tako z vidika kolicine prostora, ki ga zasedajo, števila akterjev, ki sodelujejo v postopku umešcanja v prostor, kot tudi z vidika intenzitete vplivov na okolje in družbo edinstveni in nadpovprecno konfliktni. Poleg tega gre za zvezne linijske objekte, ki preckajo vec teritorialnih enot, v cemer se avtoceste in hitre ceste bistveno razlikujejo od drugih tockovnih objektov in vecine manjših lokalnih cestnih projektov. Pomemben dodaten vir konfliktnosti postopkov umešcanja avtocest in hitrih cest v prostor so tako tudi nesoglasja med regijami in posameznimi obcinami. Umešcanje avtocest in hitrih cest v prostor zaradi zveznosti odpira tudi vprašanja prostorske pravicnosti oziroma upravicenosti umestitve ceste v okolje, ki dostop do moderne cestne infrastrukture že ima, zato, da omogoci boljšo prometno povezavo regiji, ki dostopa do avtoceste ali hitre ceste še nima. V zadnjih desetletjih smo bili v Sloveniji prica številnim, tudi medijsko izpostavljenim konfliktom pri umešcanju avtocest in hitrih cest v prostor. To so bili konflikti na razlicnih odsekih avtocestnega križa, pa tudi drugi, še nerešeni konflikti glede umestitve avtocestnega odseka med Postojno in Jelšanami in hitre ceste na celotni tretji razvojni osi. Doseganje legitimnosti je v postopkih umešcanja državne prometne infrastrukture v prostor izjemno pomembno za uresnicevanje razvojnih ciljev države. Prometna infrastruktura namrec ni namenjena zgolj potovanjem ljudi in prevozu blaga, temvec ima tudi vecplastne in nepredvidljive vplive na okolje, družbo in gospodarstvo, ki so lahko pozitivni ali negativni. Prometna infrastruktura lahko pomembno prispeva k dvigu družbenega in gospodarskega blagostanja države, hkrati pa poveca obremenitve okolja z onesnaževanjem in navsezadnje z odvzemom fizicnega prostora drugim rabam in habitatom. Ceprav so številne študije dokazale, da cestna prometna infrastruktura ne prinaša nujno gospodarskega razcveta (na primer Flyvbjerg, Bruzelius in Rothengatter, 2003; Crescenzi in Rodrigues-Posé, 2012), je eden pogostejših vzrokov za nacrtovanje novih avtocest ali hitrih cest pogosto še vedno prav spodbujanje gospodarskega razvoja manj razvitih regij (glej na primer Evropske prostorske razvojne perspektive, 2000; Dühr, Colomb in Nadin, 2010; Bela knjiga …, 2011). Prometni infrastrukturni projekti zato na eni strani zahtevajo visoko raven zaupanja državljanov v državne institucije in stroko, ki sodelujejo v postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor, na drugi strani pa je pomembno tudi doseganje družbene sprejemljivosti odlocitev skozi celoten proces umešcanja prometne infrastrukture v prostor. V procesu odlocanja morajo zato sodelovati tako institucionalni akterji kot družba. Umešcanje prometne infrastrukture v prostor vedno poteka v specificnem družbeno-prostorskem kontekstu, od katerega je odvisna legitimnost odlocitev. Družbeno-prostorski kontekst sestavljajo razlicni zavedni in nezavedni dejavniki in okolišcine, ki vplivajo na konfliktnost, delovanje akterjev in tudi na koncne odlocitve. Sestavljajo ga družbeno-politicne, gospodarske in geografske razmere, zakonodaja, diskurzi, vrednote, prakse delovanja, odnosi moci, ideologije, specificne geografske danosti in drugi (Latour, 2005). Družbeno-prostorski kontekst se spreminja v prostoru in casu, zato se z njim spreminjajo tudi pogoji legitimacije. Tudi v raziskavi izhajamo s stališca, da se omrežja akterjev, ki jih povezuje nek skupni projekt – konkretni primer umestitve prometne infrastrukture v prostor –, namensko vzpostavijo v specificnem družbeno-prostorskem kontekstu. Od slednjega je odvisno, zakaj sploh pride do konflikta, na kakšen nacin akterji uveljavljajo svoje konfliktne interese in kakšne odlocitve so na koncu sprejete. Zaradi vpliva konteksta umešcanje prometne infrastrukture v prostor sproži konflikte, drugod pa ne, ceprav gre za istovrstni projekt. Konflikti so lahko posledica nasprotovanja lokalne skupnosti, razlicnih stališc stroke, razlicnih sektorskih politik, neusklajenosti obcinskih prostorskih in razvojnih nacrtov z državnimi in podobno. Zaradi množicnosti razlicnih interesov in vse vecje refleksivnosti posameznikov državni odlocevalci vse težje legitimirajo nacrtovane posege v prostor, kot je prometna infrastruktura. Za postmoderne družbe je znacilno, da se je moc odlocanja prenesla z države na razlicne sfere družbe (Marres, 2005), ki jih je vse težje usklajevati, na primer na (Marres, 2005): - mednarodno raven - države se morajo pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor prilagajati nadnacionalnim zahtevam in razmeram; - regionalno in lokalno raven - države so s prenosom velikega dela pristojnosti za prostorski razvoj na regije in obcine izgubile del svoje avtonomije pri odlocanju; - institucije - na prostorsko nacrtovanje in umešcanje objektov v prostor vplivajo razlicne sektorsko institucionalizirane politike; - stroke - strokovne presoje postajajo vse bolj specializirane in podvržene hitremu napredku v znanosti. Odlocitev najveckrat ni mogoce enoznacno strokovno utemeljiti kot pravilnih ali najboljših; - individualno raven posameznikov - prostorsko nacrtovanje se sooca z vse vecjo zainteresiranostjo organizirane civilne družbe in posameznikov, ki želijo sodelovati v postopkih umešcanja objektov v prostor; - pravne institucije - prostorsko nacrtovanje je mocno odvisno od formalnopravnih okvirov. Navsezadnje v skrajnih primerih prostorskih konfliktov vlogo odlocevalca lahko prevzame tudi sodna veja oblasti. Odlocitev, da raziskavo geografsko omejimo na slovenske primere umešcanja avtocest in hitrih cest v prostor, je osnovana na posebnostih nacrtovanja prometne infrastrukture v Sloveniji. Prvi razlog za osredotocenje na slovenske državne cestne infrastrukturne projekte je izrazita avtomobilicna usmerjenost, znacilna za slovensko družbo. Leta 2017 se je Slovenija uvrstila v evropski vrh po številu osebnih avtomobilov na 1000 prebivalcev (leta 2017 9. mesto s 517 avtomobili), po izdatkih gospodinjstev za osebno mobilnost (16 odstotkov) in po deležu vseh poti, ki jih Slovenci opravimo z osebnim avtomobilom (86 odstotkov) (Šulin Košar, 2017). Na avtomobilicnost slovenske družbe je vplivalo vec dejavnikov, kot so razgibanost reliefa, razpršena poselitev in posledicno težja organizacija ucinkovitega javnega potniškega prometa. Dodatno k množicnosti uporabe osebnega avtomobila in vedno novim potrebam po (avto)cestni prometni infrastrukturi prispeva vse vecja centralizacija Slovenije. Kljub mocni podpori avtomobilisticnemu prometu je umešcanje novih cest v prostor lahko zelo konfliktno, cemur smo bili prica pri umešcanju tretje razvojne osi v prostor. Z avtomobilicno ideologijo je povezan tudi drugi razlog za omejitev raziskave na Slovenijo. V Sloveniji imamo namrec relativno malo izkušenj z umešcanjem drugih linijskih objektov, na primer železniških prog. Slovenska prometna politika je v preteklosti uresnicevala skoraj izkljucno cestne projekte, kot je avtocestni križ, medtem ko je razvoj železniškega omrežja ostajal zgolj neuresnicena strateška usmeritev. Z izjemo drugega tira med Divaco in Koprom, ki so ga sicer tudi zaznamovali konflikti, v Sloveniji nimamo izkušenj z umešcanjem železniške infrastrukture v prostor. V raziskavi bomo obravnavali dva primera, ki sodita v dva casovno in prostorsko razlicna konteksta nacrtovanja. Prvi proucevani primer je umešcanje avtoceste mimo Trebnjega v prostor. Gre za enega najbolj konfliktnih postopkov odlocanja o umestitvi avtoceste v prostor na slovenskem avtocestnem križu. Ravno zaradi konfliktnosti je bil ta del zgrajen kot zadnji odsek dolenjskega kraka avtoceste. Umešcanje v prostor se je zacelo leta 1996 v okviru Nacionalnega programa izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji in se koncalo leta 2006 s sprejetjem uredbe o državnem lokacijskem nacrtu. Avtocesta na tem odseku je bila sicer zgrajena štiri leta kasneje, leta 2010. Drugi proucevani primer je postopek umešcanja odseka hitre ceste med Šentrupertom in Velenjem na severnem delu tretje razvojne osi. V raziskavi smo obravnavali postopek umešcanja hitre ceste, ki se je formalno zacel leta 2004 in koncal petnajst let kasneje, leta 2019, z razsodbo Ustavnega sodišca Republike Slovenije. Ustavno sodišce je zavrnilo ocitke savinjskih obcin Braslovce, Polzela in Šmartno ob Paki, da je uredba o državnem prostorskem nacrtu na tem odseku hitre ceste neustavna (Odlocba o ugotovitvi …, 2019). Kljub razsodbi sodišca konflikt ni bil razrešen, saj lokalno prebivalstvo umestitev v prostor še vedno dojemajo kot nelegitimno. Umešcanje prometne infrastrukture v prostor v raziskavi obravnavamo kot proces reševanja konfliktov in s tem doseganja legitimnosti odlocitev. O doseganju legitimnosti odlocitev v teoriji prostorskega nacrtovanja razlagata dva razlicna pristopa – celostni, racionalni pristop in participativni. Vsak od njiju ima dolocene prakticne omejitve, ki lahko zmanjšujejo legitimnost nacrtovanja. Racionalni pristop, ki temelji na formaliziranih, s strokovnimi presojami podprtih pristopih k odlocanju, sledi predvsem nacelu strokovne upravicenosti in legalnosti, medtem ko mu pri doseganju družbene sprejemljivosti – legitimnosti pogosto v praksi spodleti. Konflikti se vse pogosteje pojavljajo tudi na strokovni ravni. Stroke so vse bolj diferencirane in specializirane in se njihova stališca lahko razlikujejo. Tudi problemi, s katerimi se sooca prostorsko nacrtovanje, postajajo vse bolj kompleksni, prepleteni, nepredvidljivi in zato »težko rešljivi« (Rittel in Webber, 1973). Državne institucije in stroka ne zmorejo vec legitimno odlocati o vseh zadevah brez vkljucevanja civilne družbe v postopek odlocanja. Odziv teorije prostorskega nacrtovanja na legitimacijski primanjkljaj racionalnega pristopa k nacrtovanju je bil razvoj participativnih oblik nacrtovanja. Ti naj bi z omogocanjem sodelovanja civilne družbe pri odlocanju dosegali vecjo družbeno sprejemljivost odlocitev oziroma legitimnost. Praksa prostorskega nacrtovanja nasprotno kaže, da tudi participativno odlocanje spremljajo številne prakticne omejitve. Kljucni legitimacijski problemi participativnega nacrtovanja so predvsem nesimetricni odnosi moci, strateško delovanje akterjev, neizbežno izkljucevanje dolocenih opcij in nujna racionalizacija postopka odlocanja (Flyvbjerg in Richardson, 2002; Hillier, 2003). Narašcajoca konfliktnost prostorskega nacrtovanja daje zagon teoreticnim razpravam in raziskovanju prakticnih nacinov, kako na cim bolj legitimen nacin reševati konflikte v »pogojih neodlocljivosti« (Mouffe, 2000) oziroma v pogojih, ko je izkljucevanje neizbežen del postopka odlocanja. Bistvo doseganja legitimnosti je iskanje ustreznega ravnovesja med zasledovanjem javnega interesa (koristi za družbo kot celoto) in partikularnih, zasebnih, pogosto ekonomskih interesov. Sodobni poststrukturalisticni pogledi na prostorsko nacrtovanje se ne opredeljujejo vec do vecvrednosti enega ali drugega modela legitimiranja odlocitev in odlocanja. Nasprotno izpostavljajo, da morajo biti postopki odlocanja prilagodljivi družbeno-prostorskemu kontekstu, da morajo omogocati deliberacijo med razlicnimi akterji ter spodbujati stalno vpraševanje vrednot, veljavnosti diskurzov in ustreznost prostorsko-razvojnih usmeritev (Hillier, 2008; De Roo, 2012). Teorija prostorskega nacrtovanja se s tem vse bolj usmerja k upoštevanju dinamicnega vidika nacrtovanja, torej spremenljivosti v smislu veljavnosti znanja, vrednot in interesov. Podobno kot teoreticne razprave tudi empiricne raziskave konflikte v prostorskem nacrtovanju obravnavajo kot zastoje v postopkih odlocanja. Raziskave, ki temeljijo na znanstveno-tehnicni racionalnosti, izhajajo iz predpostavke, da je konflikte možno prepreciti z bolj racionalnim prostorskim nacrtovanjem. Avtorji so med drugim razvili model nacrtovanja rabe zemljišc, podprt z geografskimi informacijskimi sistemi (Zwick in Carr, 2007), in raziskovali tipe konfliktov in njihovo prostorsko razmestitev (von der Dunk et al., 2011; Guštin in Potocnik Slavic, 2020). Druga skupina raziskav, ki izhaja iz komunikativne racionalnosti, pa temelji na predpostavki, da je konflikte možno razreševati s participativnimi pristopi k odlocanju (na primer Innes in Booher, 2010, 2016). Tretja skupina raziskav pa konflikte obravnava posredno, prek ugotavljanja legitimacijskih problemov participativnega modela odlocanja (Flyvbjerg in Richardson, 2002). Pomanjkljivost prve skupine raziskav je predvsem ignoranca do družbeno-prostorskega konteksta nacrtovanja. Zaradi vpetosti v kontekst so konflikti nepredvidljiv in neizogiben del prostorskega nacrtovanja, ki se ga ne da prepreciti. Avtorji v drugi in tretji skupini raziskav konflikte obravnavajo skozi prizmo participativnega odlocanja. Skupno jim je predvsem stališce, da so participativni pristopi k odlocanju nujni za doseganje vecje legitimnosti odlocitev. Hkrati pa se zavedajo tudi možnih prakticnih omejitev takega pristopa, saj praksa prostorskega nacrtovanja ni nikoli imuna na strateško delovanje akterjev, odnose moci in izkljucevanje. Slika 1: Shema raziskovalne vrzeli na podrocju doseganja legitimnosti v prostorskem nacrtovanju. Figure 1: Scheme of the research gap in the field of achieving legitimacy in spatial planning. Raziskav, ki bi brez sodb o ustreznosti enega ali drugega pristopa k nacrtovanju proucevale dejanski potek konfliktnih postopkov odlocanja, je v strokovni literaturi relativno malo. Izpostaviti velja raziskavo Flyvbjerga (1998), v kateri je na primeru nacrtovanja nove prometne politike v mestu Aalborg na Danskem razložil, kako odnosi moci omogocajo uveljavitev dolocenih diskurzov in racionalizirajo nacine delovanja akterjev, ki niso nujno v skladu s splošno uveljavljenimi smernicami trajnostnega nacrtovanja prometne infrastrukture ali participativnega prostorskega nacrtovanja. V Sloveniji so dejanske konfliktne postopke odlocanja proucevali predvsem prostorski sociologi. Kos je na primeru umešcanja džamije v Ljubljani (2013) raziskoval, kako so se skozi cas spreminjale argumentacije nasprotnikov, ki so privedle do enega najdlje trajajocih postopkov odlocanja v zgodovini Slovenije. Raziskav, ki bi konflikte v prostorskem nacrtovanju proucevale z vidika nastajanja omrežij akterjev, vzrokov za konflikte, argumentacijskih strategij akterjev in doseganja legitimnosti odlocitev s pomocjo razlicnih pristopov k razreševanju konfliktov, v Sloveniji še ni. S pricujoco raziskavo, ki temelji na proucevanju omrežij akterjev, želimo prispevati k celovitejšemu razumevanju konfliktov v prostorskem nacrtovanju. Raziskava bo temeljila na kvalitativnem metodološkem pristopu, s katerim bomo proucili, kako dejansko, v praksi potekajo postopki umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Izbrana primera bomo proucili z naslednjih vidikov: - kdo so akterji, ki so sestavljali omrežje akterjev, in kakšne so bile njihove vloge, - kakšni so vzroki za konflikte med akterji, - kakšne vrste argumentacij so akterji uveljavljali v postopku odlocanja in - kako so uporabljeni prostorsko-nacrtovalski pristopi za usklajevanje interesov med akterji prispevali k legitimnosti odlocitev. Pri zasnovi empiricnega dela raziskave in interpretaciji rezultatov analize smo se oprli na dva teoreticna koncepta, teorijo kompleksnosti in teorijo akter-omrežje, ki govorita o razmerju med sistemom in njegovim okoljem oziroma med omrežjem akterjev in njegovim družbenim kontekstom. S tem bomo dosedanje razumevanje konfliktov, ki je bilo z nekaterimi izjemami omejeno predvsem na postopkovne vidike racionalnosti odlocanja, nadgradili z vidiki prilagodljivosti in odvisnosti od družbeno-prostorskega konteksta. Kontekstualni dejavniki namrec lahko pomembno vplivajo na vzpostavljanje omrežij akterjev, na konfliktnost, pa tudi na odlocitve. Raziskava je zasnovana interdisciplinarno in vsebinsko posega tako na znanstveno podrocje prostorskega nacrtovanja kot tudi sociologije in geografije. Z raziskavo želimo povezati in z novimi empiricnimi vidiki nadgraditi obstojece teorije. Pricakujemo, da bodo nova spoznanja nadgradila dosedanje razumevanje prostorskih konfliktov, okolišcin, ki vplivajo na konfliktnost in dinamiko odnosov med akterji. Pricakujemo, da bodo rezultati raziskave koristni in uporabni tudi v praksi, tako pri nacrtovanju prometne infrastrukture kot tudi v prostorskem nacrtovanju na splošno. 1.2 Namen, cilji in raziskovalna vprašanja Osrednji namen raziskave je prouciti konfliktne postopke umešcanja prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji. Raziskava se osredotoca na proucevanje dejanskih postopkov doseganja legitimnosti v primerih umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Da bi izpolnili namen raziskave, smo si zadali naslednje cilje: - opredeliti konceptualni okvir za raziskovanje in pojasnjevanje problematike doseganja legitimnosti v prostorskem nacrtovanju; - izvesti kvalitativno analizo vlog akterjev in dejavnikov ter odnosov med njimi v izbranih primerih umešcanja prometne infrastrukture v prostor: severnega dela 3. razvojne osi in odseka avtoceste mimo Trebnjega; - izvesti kvalitativno analizo argumentacijskih strategij akterjev v postopkih umešcanja izbranih primerov prometne infrastrukture v prostor; - oceniti vpliv formalnega (državnega) sistema prostorskega nacrtovanja na kakovost deliberativnih procesov reševanja izbranih primerov konfliktov; - raziskati posebnosti umešcanja linijske prometne infrastrukture v prostor; - oblikovati priporocila za vecjo legitimnost pri umešcanju linijskih in drugih objektov v prostor. V skladu z namenom in cilji raziskave smo si zastavili osrednje raziskovalno vprašanje, ki se glasi: Kako operativno dosegati legitimnost neizbežno konfliktnih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor? V ta namen smo si zastavili štiri pomožna raziskovalna vprašanja, s pomocjo katerih bomo skušali odgovoriti na zastavljeno osrednje raziskovalno vprašanje. Proces doseganja legitimnosti v konfliktnih postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor smo razclenili na akterje, legitimacijske probleme, argumentacijske nacine in pristope k odlocanju, uporabljene v proucevanih primerih. Raziskovalna vprašanja, ki se navezujejo na številne obsežne teoreticne predpostavke, se glasijo: - Kdo so glavni akterji in dejavniki, ki so vplivali na umešcanje prometne infrastrukture v prostor v izbranih študijah primerov, in kakšne so bile njihove vloge? - Kateri so kljucni legitimacijski problemi in kako vplivajo na konfliktnost odnosov med akterji? - Kakšne vrste argumentacij uveljavljajo akterji v postopkih odlocanja in na kakšen nacin? - V kolikšni meri uporabljeni pristopi za zmanjševanje konfliktnosti ustrezajo nacelom deliberativnega odlocanja? 1.3 Zgradba raziskave Delo je razdeljeno na šest delov. Uvodu sledi teoreticno poglavje, v katerem bomo argumentirali, zakaj je prostorsko nacrtovanje vedno potencialno konfliktno in zakaj je legitimnost odlocanja pomembna za zmanjševanje konfliktnosti. Predstavili bomo tudi teoreticne pristope za zmanjševanje konfliktnosti v postopkih odlocanja in njihove kritike, ki govorijo o tem, zakaj so teoreticni modeli odlocanja v praksi težko uresnicljivi in pogosto ne vodijo v družbeno sprejemljive oziroma legitimne odlocitve. Teoreticno poglavje bomo nadaljevali s predstavitvijo dosedanjih raziskav konfliktov v prostorskem nacrtovanju. Zakljucili ga bomo s konceptualnim okvirom raziskave, ki temelji na teoriji kompleksnosti in teoriji akter-omrežje. Oba teoreticna koncepta dobro združujeta v teoreticnem poglavju predstavljene predpostavke in nudita uporabno ogrodje za sistematicno proucevanje konfliktnih postopkov odlocanja. Predstavitvi konceptualnega okvira sledi metodologija kvalitativne analize konfliktnosti v izbranih študijah primerov. V metodološkem poglavju bomo predstavili postopek izbora študij variant, nacin pridobivanja podatkov in informacij ter nacin oblikovanja odgovorov na raziskovalna vprašanja. Metodološki zasnovi raziskave sledi empiricni del, v katerem bomo predstavili obe študiji primera in kljucne ugotovitve. Te so sistematicno predstavljene glede na štiri pomožna raziskovalna vprašanja, ki obravnavajo omrežja akterjev, vzroke za konflikte, argumentacijske strategije akterjev in legitimnost uporabljenih pristopov za reševanje konfliktov. Po empiricnem delu raziskave sledi diskusija, v kateri bomo s pomocjo predstavljenih teoreticnih konceptov interpretirali in primerjali rezultate raziskave. Sklepno poglavje je namenjeno odgovoru na glavno raziskovalno vprašanje s priporocili, kako v praksi dosegati vecjo legitimnost odlocanja. P825#yIS1 Slika 2: Zgradba raziskave. Figure 2: Structure of the thesis. 2 KONFLIKTNOST UMEŠCANJA PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR Konflikte prvenstveno proucuje sociologija v konfliktnih teorijah (Pockar et al., 2009), seveda pa tudi druge vede, med drugim prostorsko nacrtovanje (Allmendinger in Tewdwr-Jones, 2002; Forester, 2009; Innes in Booher, 2014; Innes in Booher; 2016). V konfliktnih teorijah so se oblikovala razlicna pojmovanja družbenih konfliktov, katerih podroben pregled presega vsebinske okvire te doktorske naloge. V teoreticnem poglavju, ki sledi, bomo predstavili predvsem koncepte, povezane z družbenimi konflikti, ki so relevantni za razumevanje in razlaganje konfliktov v prostorskem nacrtovanju, konkretno pri prostorskem umešcanju prometne infrastrukture. Teoreticno poglavje je sestavljeno iz dveh vsebinskih sklopov. V prvem sklopu bomo razložili, zakaj je prostorsko nacrtovanje neizbežno konfliktno, in predstavili koncept legitimnosti, ki ima kljucno vlogo pri zmanjševanju konfliktnosti v prostorskem nacrtovanju. V drugem sklopu pa bomo podrobneje predstavili teoreticne pristope k zmanjševanju konfliktnosti in empiricno raziskavo konfliktov v prostorskem nacrtovanju. V teoreticnem poglavju bomo vecinoma govorili na splošno o konfliktih v prostorskem nacrtovanju, kjer je smiselno, in izpostavili primere, ki veljajo za umešcanje prometne infrastrukture v prostor. 2.1 Splošno o konfliktnosti S proucevanjem in razlaganjem družbenih konfliktov se prvenstveno ukvarjajo konfliktne teorije, katerih vplivi segajo tudi na druga strokovna podrocja, med drugim na podrocje prostorskega nacrtovanja. Konfliktne teorije pojasnjujejo izvor konfliktov in njihovo vlogo v delovanju družbe. Za zacetnika konfliktnih teorij velja Karl Marx, ki je sredi 19. stoletja, v obdobju vzpona kapitalizma, razpravljal o razrednih konfliktih med kapitalisti in delavskim razredom. Menil je, da so konflikti med tema dvema družbenima slojema stalno prisotni zaradi tekmovanja za omejene vire (Coser, Dahrendorf in Collins, 2006). Na razvoj konfliktnih teorij in na današnje razumevanje družbenih konfliktov je imel mocan vpliv zlasti Max Weber. Weber je v zacetku 20. stoletja Marxovo pojmovanje konfliktov, omejeno na ekonomske odnose, razširil na polje odnosov med sistemom (državo in gospodarstvom) in družbo. Opažal je, da je zaradi modernizacije družbe in posledicnega narašcanja kompleksnosti družbenih (pod)sistemov potrebno vedno vec truda za vzdrževanje družbenega reda z legitimacijo odlocitev (Kos, 1993; Coser, Dahrendorf in Collins, 2006). Lewis Coser je Webrovo idejo aktivnega delovanja posameznikov v konfliktih razvijal naprej in predpostavil, da so konflikti naraven in neizbežen del družbenih odnosov, ki pa ne pomenijo nujno blokad. Menil je, da so konflikti kljucnega pomena za oblikovanje družbenih in interesnih skupin, za njihov obstoj in za delovanje družbe kot celote. Coser je med drugim predpostavil, da je delovanje udeležencev v konfliktih ciljno usmerjeno, s cimer je izpostavil predvsem dinamicni vidik konfliktnih postopkov odlocanja (Coser, Dahrendorf in Collins, 2006). Razumevanje konfliktnosti družbenega delovanja je zelo pomembno tudi za podrocje prostorskega nacrtovanja. Prostorsko nacrtovanje je namrec eno prvih podrocij regulacije nasploh in vzorcno regulativno podrocje delovanja države. Z urejanjem prostora se ukvarja vec podsistemov, med katerimi zaradi neusklajenosti vse pogosteje prihaja do konfliktov ali celo blokad pri izvajanju javnih politik (Kos, 1993). Neizbežna konfliktnost prostorskega nacrtovanja Konfliktom v prostorskem nacrtovanju se tako rekoc ne moremo izogniti. Razlogi za neizbežno konfliktnost prostorskega nacrtovanja so razlicni, povezani tako z družbenimi odnosi kot tudi dejstvom, da je fizicni prostor vir, ki je kolicinsko omejen. Prostor kot družbena kategorija Zavedanje, da je konfliktnost clovekovih posegov v prostor posledica razlicnih kultur, vrednot, in dejstvo, da ljudje razlicno dojemamo prostor, sta se v humani geografiji in v prostorskem nacrtovanju zacela krepiti v šestdesetih letih 20. stoletja (Aitken in Valentine, 2006; Parker in Doak, 2012). Ideja o locevanju na fizicno in dojeto, družbeno ustvarjeno realnost v teoriji prostorskega nacrtovanja izvira iz filozofskega gibanja iz zacetka 20. stoletja - fenomenologije. Za zacetnika fenomenologije velja nemški filozof Edmund Husserl, njegov ucenec Alfred Schutz pa je fenomenologijo povezal s sociologijo. Shutzeva fenomenologija je pomembna predvsem zaradi tega, ker je poudarila subjektivno dojemanje realnosti, prostora, in s tem zavrnila prevladujoc koncept objektivnega, strokovnega raziskovanja in razumevanja družbenih pojavov. Berger in Luckmann (1966) sta fenomenološki pristop uporabila v konceptu družbene konstrukcije realnosti. Družbena konstrukcija realnosti poteka v treh korakih: v prvem posameznikova subjektivnost (nameni, pomeni, dejanja) ustvarja družbeni prostor (eksternalizacija). Ta se cez cas institucionalizira (objektivacija) in postane navidezno objektiven. V tretjem koraku objektivni, družbeni prostor posameznik ponotranji in ga ponovno uporablja v lastnih interpretacijah prostora (internalizacija) ter tako vpliva na posameznikova nadaljnja dejanja. Posamezniki si torej ustvarjajo svoje lastne predstave o svetu, ki so hkrati tudi njihova posledica (Sibeon, 2004; O'Byrne, 2011). Gre za stališce, prisotno tudi v teoriji prostorskega nacrtovanja, ki predpostavlja stalnost sprememb (De Roo in Boelens, 2016). Prakse upravljanja s prostorom in razumevanje prostora so do dolocene mere odvisne od preteklosti (angl. path dependency), se obnavljajo in vzdržujejo, deloma pa so tudi spremenljive. Spremembe se scasoma uveljavijo do te mere, da postanejo nova realnost, ki je ponovno podvržena kritikam, uporom, težnjam po spremembah in uveljavljanju le-teh. Družbeno razsežnost prostora je v sedemdesetih letih 20. stoletja prouceval tudi francoski sociolog Lefebvre (2013). Koncept družbene produkcije prostora je povezal s prostorsko pravicnostjo, ki se je kasneje uveljavila predvsem na podrocju humane geografije in urbanizma (glej Soja, 1989; Harvey, 1996). Lefebvrova družbena produkcija prostora predpostavlja, da je prostor zapleten družbeni konstrukt, ki vpliva na dojemanje prostora in na nacine upravljanja z njim. Ker ljudje razlicno dojemamo prostor in imamo razlicne predstave o tem, kako upravljati s prostorom, prihaja do konfliktov (Lefebvre, 2013). Lefebvre (2013) je locil med tremi razlicnimi družbenimi produkcijami prostora: fizicno, miselno in družbeno, ki vplivajo na neizbežno konfliktnost družbenih odnosov: - Fizicna produkcija prostora predstavlja fizicni, objektivni prostor, ki ga urejamo in uporabljamo. Spreminjamo ga z individualnimi in kolektivnimi prostorskimi praksami. Družba je fizicni prostor zaznamovala z družbeno-teritorialno organizacijo in administrativnimi delitvami prostora. Prostorska politika je sredstvo, s katerim država poskuša obvladovati prostor in ga povezati v ozemeljsko celoto. Vendar pa prostor navznoter nikoli ni celovit, enoten, ampak vsebuje zametke mnogih konfliktov (Lefebvre, 2013). Konflikti v tem kontekstu so posledica prekrivanja oziroma izkljucevanja dolocenih rab prostora. Z vidika prostorskih politik je lahko konfliktno prekrivanje pristojnosti za upravljanje s prostorom med razlicnimi sektorji in resorji (tako imenovana horizontalna struktura prostorske politike) in med razlicnimi upravnimi ravnmi (tako imenovana vertikalna struktura prostorske politike). Ceprav na ravni države obstaja prostorski sektor, imajo na prostor velik vpliv tudi lokalne oblasti ali obcine in drugi »neprostorski« sektorji in resorji, kot so kmetijstvo, varstvo narave in kulturne dedišcine ali promet. Njihove pristojnosti za upravljanje s prostorom se lahko prekrivajo in izkljucujejo. Prostor v smislu teritorija je vedno potencialno konflikten, bodisi zaradi tekmovanja za nadzor nad prostorom in upravljanjem z njim bodisi zaradi nasprotovanja oblasti, ki se udejanja skozi civilne iniciative, proteste in podobno (Kos, 1997a). - Miselna produkcija prostora predstavlja miselni prostor, kot prostor znanja in logike. Prostor v tem kontekstu je miselni konstrukt, zamišljeni prostor ali, kot ga je opredelil Lefebvre (2013), prostor prostorskih nacrtovalcev. Miselna produkcija prostora vpliva na razumevanje in dojemanje prostorskih praks, hkrati pa je tudi njihov rezultat. Prostorske prakse odražajo družbene, kulturne in zgodovinske razmere, pa tudi ideologije. To pomeni, da je tudi strokovno znanje, s katerim razpolagajo prostorski nacrtovalci in druge stroke, vedno relativno in odvisno od družbeno-prostorskega konteksta, ki se spreminja glede na prostor in casovna obdobja. Stroke zato navznoter niso enotne, temvec so tudi znanstvena spoznanja in prepricanja razlicna, zacasna in spremenljiva z napredkom v znanosti (Lefebvre, 2013). - Družbena produkcija prostora predstavlja družbeni prostor kot prostor prebivalcev – kako uporabniki prostora dojemajo prostor in kakšen je njihov odnos do prostora. Družbeno dojemanje prostora se oblikuje skozi zgodovino in socializacijo. Izraža kulturne znacilnosti, odnose moci v družbi, ideologije in pripadnost razlicnim družbenim skupinam. Družbeni prostor je preplet subjektivnega in objektivnega doživljanja prostora. Iz te raznolikosti dojemanja prostora – pluralizma prostorskih predstav – izvirajo neskladja interesov, ki so eden kljucnih vzrokov za konflikte v prostorskem nacrtovanju (Lefebvre, 2013). Lefebvrov koncept družbene produkcije prostora (2013) torej odpira nekatere kljucne vidike konfliktnosti v prostorskem nacrtovanju. Prvi je individualno razumevanje in dojemanje prostora, ki se kaže v razlicnosti interesov, želja in potreb glede prostorskega razvoja. Individualno ali kolektivno ustvarjene predstave o prostoru so lahko med seboj zelo razlicne in zato tudi konfliktne. Drugi vidik konfliktnosti je tekmovanje za oblast oziroma za nadzor in upravljanje s prostorom, ki se kaže tako med razlicnimi upravnimi ravnmi (na primer med državno in lokalno ravnjo upravljanja) kot tudi med razlicnimi sektorji in resorji, ki s svojimi politikami vplivajo tudi na prostorski razvoj, kot so kmetijstvo, okoljevarstvo, energetika ali promet. Konflikti so lahko tudi posledica nasprotovanja in nezaupanja javnosti v oblast in obstojece državne prostorske politike. Nasprotovanja javnosti prostorskim politikam se najbolj ocitno kažejo z vse pogostejšim nastajanjem civilnih iniciativ pri nacrtovanju posegov v prostor. Tretji vidik konfliktnosti prostorskega nacrtovanja pa je vprašanje stroke in znanja, ki nista ne enotna ne univerzalna. Znanstvena spoznanja in iz njih izhajajoci strokovni diskurzi se s casom spreminjajo, z vse vecjo produkcijo znanja pa postajajo tudi vse bolj razdeljena, specializirana in tako vse težje združljiva. Strokovne presoje ustreznosti posegov v prostor zato pogosto niso enotne, ne znotraj posameznih strok ne med razlicnimi strokami. Zaradi številnih negotovosti in konfliktov postaja usklajevanje interesov vse bolj pomemben vidik doseganja legitimnosti posegov v prostor in s tem zmanjševanja konfliktnosti. Omejenost fizicnega prostora kot vir konfliktnosti Konfliktnost prostorskega nacrtovanja je poleg družbene produkcije prostora tudi posledica omejenosti fizicnega prostora. Prostor je kljucna dobrina za kakovostno in dostojno življenje posameznika in družbe, zato je z njim treba ravnati skrbno, razumno in nacrtno – trajnostno (Simoneti, 2010). Prostor sodi v skupino tako imenovanih skupnih virov. To so dobrine, katerih razpoložljivost se, za razliko od javnega dobrega (na primer svetloba, zrak ali cesta), z uporabo manjša (Šmid Hribar et al., 2018). Ker se kolicina razpoložljivega prostora z rabo manjša, s tem sorazmerno narašca verjetnost konfliktov. Prostor namrec praviloma ne omogoca socasnosti razlicnih rab. Na istem mestu na primer hkrati ne moremo graditi ceste in tovarne, izjema je povecevanje razpoložljivega prostora z gradnjo v višino in globino, znacilno za urbani prostor. Na splošno pa so za vecino clovekovih dejavnosti v prostoru, kot so kmetijstvo, poselitev, industrija in prometna infrastruktura, najugodnejša ravninska obmocja (Ravbar, 2016a; Ravbar, 2016b). Nujno je torej usklajevanje razlicnih interesov. V zadnjih desetletjih postaja vse bolj pomemben vidik usklajevanja interesov trajnostni razvoj, ki predvideva usklajevanje prostorskih in okoljskih zmožnosti na eni strani in družbenih potreb na drugi (Prosen in Foški, 2010). Fizicni prostor je eden temeljenjih vzvodov oblasti in moci države, vendar pa s prostorom ne upravlja zgolj država, temvec tudi posamezniki. Za razumevanje konfliktnosti so zato pomembna tudi lastniška razmerja, ki posameznikom do dolocene mere omogocajo omejevanje dostopa do prostora. Prostorska politika države mora upoštevati tudi lastniška razmerja in iz njih izhajajoce lastninske pravice, ki pa niso nikoli absolutne. Lastniki tako ne morejo povsem samovoljno uporabljati svojih zemljišc, saj je smotrnost rabe na nekem obmocju formalno omejena s pogoji za uporabo zemljišc (Simoneti, 2010). Pogoji rabe zemljišc so v prvi vrsti doloceni z namenom preprecevanja konfliktov. Zato ne cudi, da je bila regulacija uporabe fizicnega prostora eno prvih podrocij družbene regulacije, ki izvira že iz zgodnjih kultur. Sprva je bila regulacija potrebna zaradi dolocanja lovskih obmocij, kasneje pa je botrovala tudi razvoju poljedelskih družb (Kos, 1993). Lastninske pravice so se zaradi sprememb družbenih ureditev in politicnih razmer skozi zgodovino precej spreminjale. Fevdalni sistem je bila prva gospodarsko-družbena ureditev, ki je formalno uvedla pravico do uporabe zemlje in vzpostavila hierarhijo lastninskih pravic glede na družbeni položaj (Gilbert, 2007). Prehod iz fevdalizma v kapitalizem so zaznamovale težnje po vzpostavitvi prostega trga in cim manjši državni regulaciji na vseh podrocjih družbenega delovanja. Industrijska revolucija in kapitalizem sta spodbujala individualizem in privatizacijo prostora. Slednja je omogocila razvoj trga nepremicnin, s tem pa tudi akumulacijo bogastva (Gilbert, 2007). Lastninske pravice so postale eden od temeljnih pogojev za ustvarjanje premoženja in uveljavljanja zasebnih interesov. V družbi zato vedno obstajajo tudi tendence po cim manjši državni regulaciji lastninskih pravic (liberalni »laissez faire« pristop v 19. stoletju). Razkorak med liberalno »svobodno« in državno »omejujoco« ideologijo je prisoten tudi danes. Predstavlja enega temeljnih nasprotij moderne dobe, ki poteka med zagovorniki prostega trga in cim manjše regulacije družbe na eni strani ter zagovorniki družbene regulacije in nacrtovanja na drugi (tudi konflikt med individualizmom in kolektivizmom) (Gantar, 1993). Razmerje med zasebnim in javnim interesom je tako danes eden kljucnih virov konfliktov v demokraticnih družbah, ki jih lahko zaznavamo tudi na podrocju prostorskega nacrtovanja (Aitken in Valentine, 2006), konkretno pri rabi prostora. Prostorske politike prek državnega sistema prostorskega nacrtovanja formalno varujejo in uresnicujejo javni interes. Pristojnost države za uresnicevanje javnega interesa je utemeljena z dvema vzvodoma: formalno, prek reprezentativne demokracije, in tehnicno, z racionalnim in vsaj na papirju apoliticnim usmerjanjem prostorskega razvoja (Gualini, 2010). Lastništvo, na drugi strani, daje lastnikom zemljišc dolocene pravice do uveljavljanja lastnih, zasebnih interesov, ki se ne skladajo nujno z javnim interesom. Država mora zato pravice, ki izhajajo iz lastništva, regulirati, da uresnicuje javni interes. Namen prostorskega nacrtovanja je preprecevanje samovoljnega delovanja posameznikov, investitorjev ali lastnikov zemljišc. Ti naj bi namrec delovali po nacelih ekonomske logike, ki se ne ozira na morebitne negativne okoljske posledice njihovih dejanj. Idejo uresnicevanja javnega interesa v prostorskem nacrtovanju in preprecevanja negativnih posledic samovoljnega delovanja posameznikov je prepricljivo ponazoril Hardin (1968) v svojem znamenitem prispevku Tragedija skupnega (angl. The tragedy of the commons). Avtor govori o usodni cloveški lastnosti, da vsak posameznik išce predvsem lastno korist, s tem pa lahko unici tisto dobrino, ki jo izkorišca. Primere tragedije skupnega lahko najdemo marsikje v vsakdanjem življenju. Zelo nazoren primer so cestni prometni zastoji. Avtoceste in hitre ceste omogocajo hitra potovanja med kraji, vendar ko se za ta nacin potovanja odloci prevec ljudi, na cestah prihaja do zastojev. Zaradi upoštevanja zgolj lastne koristi mnogih uporabnikov avtomobilov – potovati hitreje – se vožnja vseh udeležencev v prometu zaradi zastojev mocno podaljša. Javni interes je ohlapen pojem, ki ga je pogosto težko jasno opredeliti, tako v smislu politicne reprezentativnosti kot tudi v utilitarnem smislu koristi. Kolikšna podpora javnosti je zadostna, da lahko govorimo o javnem interesu, ter kdo in kolikšen delež javnosti ima od nekega posega v prostor korist, sta kljucni vprašanji, na kateri je zelo težko enoznacno odgovoriti. Kljub ohlapnosti pojma »javni interes« ima koncept v prostorskem nacrtovanju tri pomembne vloge (Alexander, 2002): - uresnicevanje javnega interesa upravicuje obstoj prostorskega nacrtovanja kot enega izmed temeljnih podrocij delovanja države; - uresnicevanje javnega interesa in dopušcanje individualnih iniciativ sta normativni vodili v praksi prostorskega nacrtovanja. Skozi bolj ali manj participativne postopke odlocanja naj bi v prostorskem nacrtovanju pridobili cim višjo podporo družbe; - pri sprejemanju odlocitev o posegih v prostor naj bi javni interes prevladal nad zasebnim. Iz tega sledi, da legitimnost prostorskega nacrtovanja temelji na ravnovesju med javnim in zasebnimi interesi. Dolocanje »smotrne« rabe prostora torej nikoli ni omejeno zgolj na dolocanje rabe fizicnega prostora. Pomeni usklajevanje interesov družbe in zasebnih interesov posameznikov. Izhodišce raziskave so tri osnovne predpostavke o konfliktnosti prostorskega nacrtovanja. Prvic, da je prostor družbeno ustvarjen, zato v prostoru socasno obstaja množica razlicnih predstav o prostoru, interesov in materialnih praks upravljanja s prostorom. Konflikti v prostorskem nacrtovanju so zato vedno potencialno verjetni in odvisni od širšega, spreminjajocega se družbeno-prostorskega konteksta. Drugic, ker je prostor družbeno ustvarjen, je legitimacija odlocitev, ki naj bi bile v javnem interesu, vse bolj težavna. Država zato vse težje upravici posege v prostor, kot so ceste državnega pomena. Tako v stroki kot v družbi namrec obstajajo razlicne, tudi konfliktne predstave o tem, kaj je dobro in koristno za družbo, gospodarstvo in okolje. V postopkih umešcanja takšnih objektov v prostor so zato nujni participativni pristopi k odlocanju, ki pa težko privedejo do soglasja vseh akterjev. In tretjic, konflikti pri umešcanju objektov v prostor so dinamicni in kompleksni. Gre za kompleksne, politicne procese legitimacije posegov v prostor, ki so nepredvidljivi in odvisni od družbeno-prostorskega konteksta. Pomen legitimnosti za zmanjševanje konfliktnosti prostorskega nacrtovanja Konfliktnost v prostorskem nacrtovanju je tesno povezana s konceptom legitimnosti oziroma družbene sprejemljivosti in upravicenosti posegov v prostor. Eno kljucnih vprašanj v teoriji in praksi prostorskega nacrtovanja je torej, kako legitimirati nacrtovane posege v prostor, da bodo ti cim bolje sprejeti v družbi, da bodo upravicili javni interes in bodo tako tudi manj konfliktni. Z legitimnostjo družbenega delovanja in z njo povezanima konceptoma racionalnosti in odnosov moci so se neposredno in posredno ukvarjali številni teoretiki, predvsem s podrocja sociologije. Celovit pregled tega izjemno obsežnega polja zanimanja presega okvire raziskave, zato bomo v tem podpoglavju predstavili zgolj kljucne poudarke koncepta legitimnosti, ki so pomembni za razumevanje legitimnosti v prostorskem nacrtovanju. Pojem »legitimnost« nima enotne opredelitve, temvec so se skozi zgodovino izoblikovali razlicni pogledi na ta koncept. V nadaljevanju bomo izpostavili funkcionalisticni, kriticni in pragmaticni pogled na razumevanje koncepta legitimnosti. Klasicen, funkcionalisticni pogled na legitimnost razlaga v smislu racionalizacije delovanja države, kot temeljnega procesa modernizacije družbe (Habermas, 1983). Ena najbolj znanih in celovitih kritik racionalizacije družbenega delovanja je delo Habermasa – Teorija komunikativnega delovanja (1983; 1989). Habermas je namrec ravno v modernizaciji družbe videl kljucni vzrok za odtujenost in s tem tudi nelegitimnost odlocitev vladajocih. Njegov kriticni pogled na družbeno delovanje tako predstavlja kritiko nedemokraticnega, neparticipativnega nacina odlocanja, ki vodi v konflikte. Habermasova teorija komunikativnega delovanja pa je predvsem poziv k deliberativnemu odlocanju, ki temelji na participaciji in sporazumevanju med naceloma enakopravnimi udeleženci (Habermas, 1983; 1989). Tretji vidik legitimnosti je pragmaticen in se osredotoca na dejanske prakse odlocanja, ki so pogosto izkljucujoce, nedemokraticne, odvisne od ustaljenih odnosov moci v strukturah družbenih sistemov. Gre za skupino teoretikov, ki sicer ne nasprotuje Habermasovemu konceptu deliberativnega nacina odlocanja, vendar izraža skepso do njegove prakticne izvedljivosti, predvsem zato, ker odnosov moci v družbi ne moremo nevtralizirati. Doseganje legitimnosti je v tem pogledu izrazito politicen, strateški proces (Foucault, 1979). Funkcionalisticni pogled na legitimnost Ena najbolj znanih opredelitev legitimnosti je opredelitev sociologa Maxa Webra iz prve polovice 20. stoletja. Temelj legitimnosti v tem pogledu je racionalnost, razumskost oziroma objektivnost presojanja in odlocanja o zadevah, brez vpliva custev, zgodovine ali vere. Racionalnost zato velja kot temeljna razsvetljenska kategorija in osnova modernizacije družb (Healey, 1997; Gordon, 2009). Weber je racionalizacijo družbenega delovanja dojemal kot neizbežen proces modernizacije oziroma kot odziv na narašcajoco kompleksnost družbenih in organizacijskih struktur ter sistemov. Racionalizacija družbenega delovanja je sicer nujna za organizacijo in urejanje skupnih zadev družb in za varovanje pravic posameznikov (Healey, 1997), na drugi strani pa, kot je menil Weber, ravno proces racionalizacije vodi v »birokratsko železno kletko«, ki pocasi posega na vsa podrocja družbenega delovanja (Gordon, 2009). Sindrom »železne kletke« lahko v prostorskem nacrtovanju zaznamo ravno v primeru konfliktov in negotovosti. Državni odlocevalci se zato pogosto zatekajo k nacelom utilitarnosti, ucinkovitosti in vnaprej predpisanim univerzalnim postopkom objektivnega vrednotenja razlicnih opcij, kot so na primer študije variant. Predpisi in resorne zakonodaje postajajo vse bolj zapleteni, se med seboj prekrivajo ali celo izkljucujejo. Odlocitve, ki so sprejete na podlagi navidezno objektivnega odlocanja, pogosto ne dosegajo družbene in strokovne sprejemljivosti in zato sprožajo konflikte. Potrebne je vedno vec energije za reševanje konfliktov in legitimacijo odlocitev (Kos, 1993). Formalnopravna moc predstavlja zgolj eno izmed treh razlicnih virov moci oziroma legitimnosti politicne avtoritete. Poleg formalnopravne moci je Weber predpostavil tudi tradicionalno moc oziroma vir legitimnosti, ki temelji na navadah in zaupanju državljanov v politicno avtoriteto ter karizmaticno (osebno) moc posameznika (Badie, 2001; Tyler, 2001; Gordon, 2009; Fabienne, 2017). Legitimnost politicne avtoritete je po Webru torej odvisna tako od formalne strukture vladanja kot tudi od tega, ali je takšno vladanje družbeno sprejemljivo oziroma v skladu z družbeno ustvarjenimi normami. Avtoritarno odlocanje je zato lahko ucinkovito le, ce je v družbi dojeto kot racionalno in upraviceno (Gordon, 2009). Za politicno avtoriteto, ki skuša ohraniti svoj dominantni položaj odlocevalca in prepreciti konflikte, je znacilna birokratizacija oziroma strategija delovanja, ki sledi formalnopravnim predpisom (Gordon, 2009). Ce državljani avtoriteto dojemajo kot legitimno, prisila postane nepotrebna, s tem pa se vzpostavi družbeni red in politicna avtoriteta lahko legitimno in ucinkovito uporablja moc ter odloca na teritoriju države (Hardin, 2009). V odnosu med politicno avtoriteto in družbo vedno obstaja možnost nasprotovanj oziroma konfliktov. Formalno-sistemska logika delovanja, znacilna za moderne kapitalisticne družbe (Kos, 1993), je lahko v praksi za dolocene posameznike in družbene skupine sprejemljiva, drugi pa jo dojemajo kot neupraviceno. Posamezniki in družbene skupine namrec lahko razlicno razlagajo probleme. Potreba po notranji organizaciji družbe in racionalizaciji delovanja družbenih sistemov skozi zgodovino v procesu modernizacije družb narašca z narašcanjem populacije in raznolikosti v družbi. Racionalizacija družbenega delovanja je torej na nek nacin naraven odziv družbenih sistemov na narašcajoco kompleksnost družbe (Gordon, 2009; Coser, Dahrendorf in Collins, 2006). Kljub razlicnim, konfliktnim racionalizacijam istega problema pa je Weber predpostavil, da je možno priti do skupnih, legitimnih odlocitev na podlagi etike odgovornosti. Doseganja družbene sprejemljivosti Weber v svoji teoriji ni podrobneje opredeljeval. Z vprašanjem doseganja legitimnosti se je kasneje ukvarjal nemški sociolog in filozof Jürgen Habermas v Teoriji komunikativnega delovanja (1983, 1989), kateri bomo vec pozornosti namenili v nadaljevanju. Funkcionalisticni pogled na legitimnost je relevanten tudi za podrocje prostorskega družbenega delovanja oziroma prostorskega nacrtovanja, saj gre za eno prvih in kljucnih podrocij družbene regulacije. Navsezadnje je ena temeljnih nalog prostorskega nacrtovanja prav racionalno umešcanje objektov in razmešcanje dejavnosti v prostoru (Gantar, 1993). Postopki odlocanja so v prostorskem nacrtovanju praviloma formalnopravno doloceni s prostorsko zakonodajo, ki doloca postopek priprave prostorskih nacrtov. Dopustnost sprememb v prostoru poleg prostorske dolocajo tudi druge resorne zakonodaje. V praksi se pogosto izkaže, da se ti predpisi lahko izkljucujejo, so konfliktni in da zadošcanje postopkovnim, formalnopravnim predpisom ne pomeni tudi legitimnosti oziroma sprejemljivosti. Ceprav je postopkovna legitimnost pomembna, so praviloma v jedru konfliktov predvsem nasprotujoce si vsebinske in vrednotne racionalizacije razlicnih akterjev. Za legitimnost oziroma za zmanjševanje konfliktnosti umešcanja objektov v prostor je torej zelo pomembno prav premošcanje oziroma usklajevanje obeh vidikov legitimnosti – legalnosti in družbene sprejemljivosti. Legitimnost prostorskega nacrtovanja je namrec utemeljena z javnim interesom, zato je odvisna tudi od tega, ali so odlocitve o spremembah v prostoru družbeno sprejemljive oziroma v javnem interesu (Alexander, 2000; Alexander, 2002). Legitimnost politicne avtoritete velja kot pomembno sredstvo za zmanjševanje konfliktnosti. Ce je politicna avtoriteta v oceh javnosti dojeta kot legitimna, bodo ljudje vsaj nekaj casa podpirali in sprejemali odlocitve državnih odlocevalcev tudi v primeru, da so le-te v nasprotju z njihovimi osebnimi, ekonomskimi, politicnimi ali drugimi interesi (Badie, 2001). Ce javnost zaupa v institucije in njihove produkte, kot so na podrocju prostorskega nacrtovanja prostorski nacrti in politike, bodo tudi postopki odlocanja o umešcanju objektov v prostor ali sprejemanja politik bolj ucinkoviti in manj konfliktni. Nasprotno pa so postopki odlocanja v primerih, ko odlocevalci v oceh javnosti nimajo zaupanja, težje izvedljivi in tudi dražji za državo (Tyler, 2001). Ker je prostorsko nacrtovanje v prihodnost usmerjena oblika družbenega delovanja, prostorski nacrti in strategije pogosto nimajo takojšnjih (pozitivnih) ucinkov. Za ucinkovitost dolgorocnega prostorskega nacrtovanja je zato legitimnost državnih odlocevalcev oziroma zaupanje državljanov v dobro delovanje institucij in njihove produkte kljucnega pomena. Kriticni pogled na legitimnost Kriticni pogled na koncept legitimnosti se je uveljavil v petdesetih in šestdesetih letih 20. stoletja. V središcu zanimanja so predvsem odnosi moci, posledice dominacije, konflikti, odtujenost in tako imenovana »napacna zavest« (angl. false consiousness). Raziskovalci in teoretiki so se ukvarjali predvsem z vprašanji, ki naslavljajo problematiko izkljucevanja, omejevanja participacije in dostopa do informacij ter dominacije. Bachrach in Baratz (1962, cit. po Gordon, 2009) sta takšne postopke, v katerih so odnosi moci izrazito nesimetricni in temeljijo na izkljucevanju in omejevanju participacije, imenovala neodlocevalski postopki. Pomemben kriticni prispevek k razumevanju legitimnosti je Lukesova koncepcija moci. Z njo je pokazal, da dominacija akterjev ne sproža nujno konfliktov, temvec se uveljavlja in vzdržuje skozi prakse družbenega delovanja. Lukes (2009) je predpostavil, da poleg »vidne moci«, ki je posledica formalnopravnih predpisov in položaja v družbeni hierarhiji odlocevalskih struktur, obstajajo tudi manj vidni nacini izvajanja moci. To so razlicne oblike manipuliranja (na primer z informacijami) in globoko zakoreninjena prepricanja o dolocenih zadevah, ki jih akterji uporabljajo kot samoumevna (Healey, 1997). Posledica izvajanja prikritih oblik moci je, da ljudje sprejmejo odlocitve vladajocih struktur zato, ker ne vidijo nobene možne alternative. To vodi v politicno apatijo, ceprav se jim zdijo te odlocitve nelegitimne. Prikrite oblike moci elitam omogocajo vzdrževanje statusa quo, dominacije in hkrati zmanjšujejo verjetnost, da bi družba dolocenim odlocitvam nasprotovala. Legitimacija prikritih oblik moci in dominacije se udejanja skozi cas, z rutinizacijo izvajanja takšnih praks odlocanja (Lukes, 2009). Lukesova koncepcija moci je sorodna Marxovi teoriji, ki govori o nezavednem vplivu struktur. Posledicno se ljudje ne zavedajo svojih interesov in zato tudi ne izkorišcajo svoje relativne avtonomije in pravice do participacije pri odlocanju. To omogoca odlocevalcem, da sami presojajo kaj je v javnem interesu. Pasivnost državljanov v odlocanju o skupnih, javnih zadevah je lahko pogojena tudi s prepricanjem ljudi v intelektualno vecvrednost vladajoce strukture, kar ji daje suvereno moc odlocanja (Gordon, 2009). Pomemben prispevek kriticnega pogleda na razumevanje legitimnosti je zavedanje, da izvajanje moci ne sproža nujno konfliktov. Primere prikritih oblik moci relativno pogosto najdemo tudi v praksi prostorskega nacrtovanja. Tako na primer Slovenija pri nacrtovanju prometne infrastrukture še vedno prednostno nacrtuje ceste, ceprav slovenska prometna in prostorska politika na nacelni in strateški ravni podpirata razvoj trajnostnih oblik prometa. O tem bo vec govora v poglavju, v katerem bomo predstavili slovenski kontekst nacrtovanja prometne infrastrukture. Poleg tega, da dolocena znanja in diskurzi niti ne doživijo širše javne in strokovne razprave, smo, kot ugotavljajo nekateri raziskovalci (na primer Nared et al., 2015), še vedno relativno pogosto prica tudi odklonilnemu odnosu državnih odlocevalcev do participacije javnosti. Razloge za to lahko prav tako išcemo v ustaljenih vzorcih delovanja vladajocih struktur in odlocevalcev. Do konfliktov oziroma do dejanskega odpora ljudi do dolocenih projektov tako sploh ne pride, prav tako pa tudi ne do vprašanj legitimnosti takšnih postopkov odlocanja. Kriticni pogled na odnose moci in legitimnost razumemo predvsem kot kritiko odlocanja na osnovi prikritih oblik moci in poziv k bolj demokraticnim oblikam odlocanja. Pragmaticni pogled na legitimnost Tretji vidik legitimnosti se osredotoca na prakso družbenega delovanja in dejanske odnose moci v družbenih sistemih. Pragmatiki se pri pojmovanju legitimnosti in odnosov moci opirajo predvsem na francoskega filozofa Michaela Foucaulta. Foucault ni razpravljal neposredno o legitimnosti družbenega delovanja, temvec o tem, kako doloceni diskurzi, znanje in nacini delovanja scasoma postanejo samoumevni in s tem legitimni. Legitimnost družbenega delovanja tako ne izvira iz racionalnosti in formalnopravne skladnosti, temvec temelji na odnosih moci in interakcijah, ki omogocajo, da se dolocena prepricanja, diskurzi in nacini delovanja skozi cas legitimirajo (Foucault, 1970). Ena glavnih Foucaultovih tez je prepletenost odnosov moci in znanja – racionalnosti. Moc vpliva na to, katero znanje se uveljavi v družbi, vpliva na interpretacijo realnosti in tako postane legitimno. Foucault je na tej osnovi razvil tezo o dvojni vlogi odnosov moci: negativni in produktivni. Medtem ko je negativna vloga moci v družbenih odnosih predvsem moc izkljucevanja, zatiranja, cenzuriranja, zlorabe konteksta in prekrivanja, je produktivna vloga moci, nasprotno, omogocanje razvoja znanja in širitev znanj znotraj sistemov. Moc torej poganja znanstveni razvoj, vpliva na nacin in obseg posredovanja znanja in tudi na oblikovanje resnice v družbi (Foucault, 1995; Gordon, 2009). Foucault je izpostavil tudi odvisnost znanja in njegove legitimnosti od družbeno-prostorskega konteksta. Diskurz, ki je legitimen v nekem casovnem obdobju, v doloceni družbi (kulturi), lahko v drugacnem prostorskem in casovnem kontekstu ali v kulturi z drugacnim vrednotnim sistemom ni družbeno sprejemljiv. S konceptom »arheologije znanja« (angl. arhaeology of knowledge) je ponazoril, da sta znanje in dojemanje realnosti odvisna od družbenega konteksta in vrednotnega sistema, ki se vzpostavi skozi zgodovino (Foucault, 1972). Ker bi to pomenilo, da je trenutno znanje odvisno zgolj od preteklosti in kot tako nespremenljivo, je kasneje ta koncept nadgradil s konceptom »razvoja znanja« (angl. genealogy of knowledge). Z »razvojem znanja« je izpostavil predvsem spremenljivost oziroma zacasnost znanja in diskurzov (Foucault, 1980). Znanja pa ne doloca le zgodovina. Tudi znanje je družbeno ustvarjeno, plod aktivnega strateškega delovanja ljudi in odnosov moci v družbi. Skozi odnose moci se namrec uveljavljajo diskurzi in znanje. Gonilo produkcije znanja so konflikti, nasprotovanja, dvomi in težnje po prevladi, osmišljanju realnosti in legitimiranju svojih prepricanj. Diskurzi, kot kljucna sticna tocka odnosov moci in znanja, so zaradi nasprotovanj in konfliktov vedno le zacasni, odvisni od družbenega, casovnega in prostorskega konteksta (Foucault, 1980). Ker ne obstaja ena, edina pravilna resnica, so lahko tudi stališca o tem, kaj je legitimno, razlicna (»družbena konstrukcija legitimnosti«) (Gordon, 2009; Adjei-Poku, 2018). Kljub poudarku na relativnosti znanja pa Foucault ni zagovarjal popolne relativizacije resnice. Proces legitimacije razlicnih stališc, interpretacij in znanja temelji na preverjanju njihove veljavnosti. Dolocene interpretacije lahko temeljijo na strokovnih dejstvih, lahko pa so uporabljene zgolj kot sredstvo moci, s katerimi akterji skušajo upraviciti lastne (partikularne) interese. Doseganje legitimnosti odlocitev torej ne temelji zgolj na strokovnosti ali postopkovni ustreznosti, ima diskurzivno plat, ki je politicna, strateška, izkustvena in odvisna od konteksta (Gordon, 2009). Povezavo med mocjo in znanjem (racionalnostjo) lahko zaznamo prakticno v vsakem konfliktnem postopku v prostorskem nacrtovanju, kjer akterji na razlicne nacine skušajo uveljaviti svoje interese in v ta namen lahko mobilizirajo tudi stroko, ki podpira njihova stališca. Flyvbjerg (1998) meni, da je koncept racionalnosti brez upoštevanja odnosov moci prazen, kar velja tako za vsebinsko racionalno (znanstveno-tehnicno) kot proceduralno (komunikativno) racionalnost. Racionalizacije interesov niso nujno racionalne, temvec parcialne in odvisne od družbeno-prostorskega konteksta. Osnovna strategija uporabe moci v konfliktnih postopkih odlocanja so prav takšne racionalizacije, ki jih akterji predstavljajo kot objektivno resnico. Akterji, ki skušajo cim bolj ucinkovito uveljaviti svoje interese, se sklicujejo tako na objektivna dejstva kot tudi na znanja, ki upravicujejo zgolj njihove interese. Flyvbjerg (1998) zato meni, da prevlada racionalizacij, ki temeljijo na izkrivljanju resnice in uveljavljanju individualisticnih interesov, kaže na šibkost demokracije (Flyvbjerg, 1998) in povecuje konfliktnost odlocanja. S to ugotovitvijo se lahko deloma strinjamo, vseeno pa ne gre zanemariti dejstva, da so legitimna lahko tudi stališca akterjev, ki ne temeljijo nujno na strokovnih, objektivnih temeljih. Tudi na primer na custvih in nezaupanju temeljeci interesi so lahko popolnoma legitimni in jih je treba ustrezno obravnavati. Postopki odlocanja so kompleksen preplet pogajanj, konfliktov in tekmovanja. Moc akterjev kot vir legitimacije ni odvisna od njihovega položaja v hierarhiji družbenega sistema, v institucijah, temvec je nepredvidljiva. Akterji v postopku odlocanja ne vedo vnaprej, kdo bo »zmagal« (Gordon, 2009) oziroma kateri interesi ali stališca bodo dosegli vecjo raven legitimnosti v družbi. Vladajoce strukture imajo pri legitimaciji svojih interesov resda na voljo vec sistemskih, formalnih mehanizmov, s katerimi lahko vplivajo na izvedbo postopkov odlocanja in na koncne odlocitve. To pa ne pomeni, da je javnost nasproti vladajocim strukturam oziroma odlocevalcem popolnoma nemocna. Tudi družba ima na voljo tako formalne kot neformalne vzvode, s katerimi se lahko upira nelegitimnim, izkljucujocim praksam delovanja sistemskih akterjev. Javnost se lahko vkljucuje v formalne postopke nacrtovanja, ko le-ti to dopušcajo, hkrati pa so lahko mocan vir moci in vpliva javnosti na odlocitve tudi mediji, podpora stroke, podpora lokalnih skupnosti in podobno. Ceprav ima v sodobni teoriji participativnega prostorskega nacrtovanja vkljucevanje javnosti praviloma emancipacijski, pozitiven predznak, pa je treba opozoriti tudi na možnost nelegitimnega delovanja posameznikov in interesnih skupin (Kos, 1993). Rušenje sistemskih institucij in oviranje postopkov umešcanja objektov v prostor lahko bistveno zmanjša ucinkovitost državnega sistema prostorskega nacrtovanja tudi v primeru, ko gre za kakovostne in potrebne projekte. Vpliv krize legitimnosti na konfliktnost prostorskega nacrtovanja Vse pogostejša nasprotovanja javnosti posegom v prostor in spremljajoc pojav civilnih iniciativ kažejo na to, da se prostorsko nacrtovanje sooca z upadanjem družbene sprejemljivosti oziroma s tako imenovano krizo legitimnosti. Konflikti v prostorskem nacrtovanju so v veliki meri posledica krize legitimnosti, ki jo teoretiki razlagajo kot posledico modernizacije družbe in posledicnega prehoda iz moderne v postmoderno refleksivno družbo oziroma kot krizo konsenza. Luhmann (1982) je modernizacijo družbe opisal v kontekstu sistemske teorije kot razpadanje sistema družbe na številne podsisteme. Na ravni države je tako prišlo do zapletene formalizirane in institucionalizirane delitve dela med razlicnimi družbenimi podsistemi, ki delujejo po svojih lastnih logikah, ne da bi bili podrejeni katerikoli osrednji regulacijski strukturi. Za podsisteme je znacilno, da se podrocja njihovega delovanja lahko prekrivajo. Ker je njihovo delovanje navznoter zelo formalizirano in togo, je usklajevanje med njimi lahko težavno (Luhmann, 1982). Tako stanje družbe je poimenoval »brezsredišcna družba« (angl. centreless society), v kateri ni vec nekega osrednjega odlocevalskega telesa, ki bi lahko usmerjalo vse te podsisteme (angl. plethora of governments that government cannot steer – a centreless society) (Luhmann 1982). Za moderne države je znacilno, da so podrocja dela razdeljena po sektorjih, ki so odgovorni za delovanje nacionalne države (na primer industrija, kmetijstvo), za zagotavljanje temeljnih clovekovih pravic (na primer izobrazba, zdravstvo), za oblikovanje in izvajanje prostorske politike in številne druge. Prostorskemu nacrtovanju je bila prepušcena skrb za usklajevanje sektorskih programov in skrb za ohranjanje kakovosti prostora kot življenjskega in delovnega okolja prebivalcev (Healey et al., 2003). Kot ugotavljajo Healey et al. (2003), se sistem prostorskega nacrtovanja težko prilagaja spremenjenim družbenim, gospodarskim in okoljskim razmeram, ki so posledica globalizacije in zaostrovanja podnebne krize. Razlogi za to so razdeljenost in specializiranost posameznih sektorjev, znotraj njih pa uveljavljenost razlicnih diskurzov, prekrivajoce in izkljucujoce se resorne zakonodaje ter razlicne prakse delovanja ipd. Posledica tega je nerazumevanje, nezaupanje in zavracanje predlaganih posegov v prostor (Kos, 1993). Za legitimnost posegov v prostor zato ne zadostuje zgolj usklajenost s formalnimi predpisi, temvec tudi usklajenost politike ali odlocitve z »okoljem«, v katerem deluje sistem. Povedano drugace, legitimnost odlocitev o posegih v prostor je odvisna od tega, ali je akterjeva pravica, da odloca, dojeta kot legitimna, glede na vrednote in norme, sprejete v posameznih podsistemih delovanja države in v družbi na splošno (Parsons, 1960; Kos, 1993; Gordon, 2009). Inch (2015) meni, da so prostorski konflikti eden najocitnejših posledic krize legitimnosti, s katero se soocajo prakticno vse moderne družbe, za katere je znacilna reprezentativna demokracija. Konfliktnost kot posledica krize legitimnosti se kaže v zmanjšanem zaupanju ljudi v dobro delovanje državnih institucij in javnih politik, tudi prostorskega nacrtovanja (Sager, 1999). Opisani diferenciranost in specializiranost delovanja države na eni ter vse vecji individualizacija in emancipacija posameznih akterjev na drugi strani vse pogosteje sprožajo konflikte. Te je zelo težko jasno opredeliti in zato tudi vse težje reševati (Healey, 1997; Kos, 2002a). Vse vecja razdrobljenost sistema in vecja avtonomija posameznikov in interesnih skupin zmanjšujeta preglednost postopkov odlocanja, ki ne morejo vec temeljiti na navidezno objektivni znanstveno-tehnicni racionalnosti ne na ozki ekonomski logiki (Kos, 1993; Sager, 1999). Tudi stroka namrec ni zmožna vec vsebinsko sama razreševati vseh problemov, saj tudi sama navznoter ni enotna ne zadosti prepricljiva, da bi sama odlocala o posegih v prostor. Povecevanje števila izbir ter družbeni in tehnološki napredek sta zagotovo pripomogla k izboljšanju rešitev v prostorskem nacrtovanju, hkrati pa je prav zaradi prevelikega števila možnih izbir vse težje izbrati in utemeljiti »prave« oziroma »najboljše« možnosti (Kos, 2002a). Legitimacija prostorskega nacrtovanja postaja zato vse bolj težavna, kar je tudi sicer splošno prepoznan problem javnih politik v sodobnih, postmodernih družbah (Sager, 1999; Kos 2002a). Zaradi vse vecje nepreglednosti, prepletenosti in nepredvidljivosti problemov so nujne dolocene pragmaticne poenostavitve in rutiniranost postopkov odlocanja, saj bi v nasprotnem primeru lahko prišlo do blokade ali celo do razpada sistema. To na eni strani spodbuja razmislek o ustreznosti in upravicenosti potencialno omejujocih postopkov odlocanja, ki jih zahteva velika kompleksnost sistema. Na drugi strani državno upravljanje javnih zadev spodbuja razmislek tudi o vsebinskih vidikih ustreznosti razvojnih projektov – na primer o tem, kaj sploh je napredek, kdo naj ga opredeli in zakaj je razvojne projekte sploh vredno uresnicevati (Healey, 1997; Kos, 2002a). Racionalno, tehnokratsko prostorsko nacrtovanje je lahko omejujoce, vendar je hkrati lahko tudi ucinkovito in transparentno zaradi jasno opredeljenih postopkov odlocanja in meril za presojanje med razlicnimi možnostmi. Problem takšnih »zaprtih sistemov«, ki so visoko formalizirani, je problematicna komunikacija s svojim okoljem, družbo. Prihaja do odmika delovanja državnih odlocevalskih struktur od vrednot v družbi. Relativno »odprti sistemi«, ki so zmožni komuniciranja z okoljem, pa so lahko zato bolj legitimni. Obstaja pa verjetnost razblinjanja meje med sistemom in okoljem. Scasoma postane nemogoce vzdrževati to dihotomijo, kar vodi v preveliko kompleksnost in eventualno v razpad, razkroj sistema ter popolno relativizacijo stališc in vrednot v družbi (Kos, 1993). Med sistemom in njegovim okoljem torej obstaja vzajemen odnos, pri cemer pa se postavlja vprašanje, na kakšen nacin (ce sploh) lahko formalni postopki nacrtovanja privedejo do legitimnih, družbeno sprejemljivih odlocitev. Uresnicevanje javnega interesa na eni strani in dopušcanje individualnih pobud na drugi predstavljata normativno vodilo v praksi prostorskega nacrtovanja. Legitimnost odlocitev naj bi dosegli skozi participativne pristope k odlocanju, s katerimi prostorski nacrtovalci skušajo pridobiti cim višjo podporo javnosti. Pri tem pa se je treba zavedati, da so lahko tudi individualne iniciative posameznikov ali interesnih skupin povsem legitimne. Habermasov koncept komunikativnega delovanja (Habermas, 1983, 1989), ki ga bomo podrobneje predstavili v nadaljevanju, je eden izmed zglednih modelov doseganja legitimnosti odlocitev, ki predstavlja možnost uspešnega, produktivnega povezovanja med sistemom (institucijami, stroko) in družbo (Kos, 1993). Teorija komunikativnega delovanja in njene kritike Šestdeseta in sedemdeseta leta 20. stoletja so bila prelomno obdobje, ki je v središce pozornosti teorije prostorskega nacrtovanja postavilo legitimacijo odlocitev z vkljucevanjem javnosti v postopke nacrtovanja in odlocanja. Na razvoj teorije participativnega prostorskega nacrtovanja je imel velik vpliv nemški sociolog in filozof Jürgen Habermas. V zacetku sedemdesetih let je Habermas objavil knjigo »Kriza legitimnosti« (1975), v kateri naslavlja temeljno vprašanje, ki zadeva moderne kapitalisticne družbe. To je vprašanje, kako naj država upravici in vzdržuje svojo vlogo pri nadzoru in izvajanju javnih politik v javnosti, torej pred ljudmi, ki jih te politike neposredno zadevajo. Avtor meni, da je dolocena raven posredovanja države nujna za preprecevanje negativnih posledic delovanja prostega trga in za zagotavljanje ustreznih pogojev za delovanje gospodarstva. Zaradi modernizacije družb, ki vodi v vse vecjo diferenciranost in specializiranost družbenega delovanja in delovanja stroke, pa s tem vse bolj narašca tudi potreba po legitimaciji oziroma doseganju družbene sprejemljivosti družbenega delovanja (Plant, 1982). Habermas je bil v svojih delih kriticen do omejevanja politicne argumentacije in izkljucevanja javnosti iz postopkov odlocanja. Menil je namrec, da so politicne odlocitve lahko legitimne le, ce so osnovane na argumentirani javni razpravi. Vsak posameznik naj bi imel možnost vplivanja na odlocitve, bodisi osebno bodisi prek predstavnika, ki zastopa interese (skupin) posameznikov (Habermas, 1996). To tezo je Habermas (1983, 1989) še poglobil v svojem najpomembnejšem delu »Teorija komunikativnega delovanja«. Teorija temelji na stališcu, da je verodostojnost družbenega delovanja možno presojati le skozi javno razpravo, skozi vkljucujoc, javen postopek odlocanja. Habermas (1989) je v svoji teoriji opredelil normativna nacela komunikativnega delovanja oziroma pogoje za izvedbo tako imenovanega idealnega modela komunikacije (angl. ideal speech situation). Cilj sporazumevanja med akterji je po Habermasu doseganje konsenza, ki ga udeleženci dosežejo skozi odprto, enakopravno, z argumenti podprto komunikacijo oziroma deliberacijo. Habermasov model idealne komunikacije predpostavlja: - sodelovanje javnosti v postopkih odlocanja, ki naj bi strokovno znanje dopolnila s prakticnim, lokalnim znanjem; - deliberacijo1 oziroma argumentirano razpravo med udeleženci (izraz deliberacija izvira iz latinskega izraza deliberare, kar pomeni vrednotenje, premišljanje in razmišljanje o neki zadevi (Steiner, 2012); - doseganje konsenza, do katerega udeleženci v deliberaciji pridejo skozi komunikativno delovanje, spremembo lastnih preferenc in na podlagi izbiranja (in sprejemanja) najboljšega argumenta. 1 Ceprav je ideja o deliberativnem odlocanju zacela dobivati na veljavi v šestdesetih letih 20. stoletja, ni bila nova. Že starogrški filozof Aristotel je trdil, da ljudje na podlagi deliberacije lahko sprejemajo boljše odlocitve kot izkljucno stroka. Ceprav takratna politicna ureditev ni bila demokraticna v današnjem pomenu besede, Aristotelovo prepricanje, da deliberacija med svobodnimi in enakimi prebivalci (državljani) izboljšuje postopke odlocanja, spremlja idejo demokracije že vsaj od 5. stoletja dalje (Mouffe, 2000; Elstub in McLaverty, 2014). Sam izraz »deliberativna demokracija« pa je v uporabi šele od osemdesetih let 20. stoletja dalje, ko lahko govorimo o razvoju teorije deliberativne demokracije. Komunikativno delovanje med udeleženci v deliberaciji je po Habermasu pragmaticna aktivnost, namenjena sporazumevanju med udeleženci, ki ne sme biti obremenjena z odnosi moci. Komunikativno delovanje udeležencev bi moralo zato temeljiti na nacelih univerzalnega moralnega spoštovanja, enakopravne vzajemnosti, prostovoljnosti in razumljivosti, jasnosti (Habermas, 1970; Habermas, 1983; Galtung in Kuur-Sörensen, 2007; Forester, 2009). - Nacelo univerzalnega moralnega spoštovanja pomeni, da imajo vsi, ki so sposobni sodelovati, možnost sodelovanja v deliberaciji. Udeleženci prek usklajevanja argumentov krepijo medsebojno razumevanje in stremijo k pravicnosti. - Nacelo enakopravne vzajemnosti pomeni, da imajo vsi udeleženci enake pravice predstaviti svoje mnenje in argumente. Vsi udeleženci imajo pravico biti slišani, hkrati pa so tudi vsi argumenti lahko podvrženi kritikam. S tem udeleženci stremijo k iskanju resnice. - Nacelo prostovoljnosti pomeni, da imajo vsi udeleženci pravico sodelovati brez prisile; vsi lahko svobodno izražajo svoja mnenja. Prek usklajevanja komunikacije in individualizacije udeleženci stremijo k svobodi. - Nacelo razumljivosti, jasnosti pomeni, da morajo udeleženci komunicirati med seboj na vsem razumljiv nacin. Skrb za medsebojno razumevanje je deloma tudi naloga prostorskega nacrtovalca. Habermas je pri oblikovanju pogojev za izvedbo idealnega modela komunikativnega delovanja predpostavil racionalnost vseh udeležencev v deliberaciji. To pomeni, da naj bi bil vsak udeleženec popolnoma informiran o zadevi, pri cemer ima kljucno vlogo za zagotavljanje resnicnih informacij stroka (nacelo resnicnosti). Stroka mora poskrbeti, da je komunikativno delovanje v najvecji možni meri usklajeno z dosegljivim znanjem, in to znanje predstaviti na nacin, ki je razumljiv tudi nestrokovni javnosti. Udeleženci morajo delovati v skladu s pravnimi normami in moralnimi naceli (nacelo pravilnosti). Tretje nacelo pa je nacelo iskrenosti, ki ima pomembno moralno in pravicno osnovo. Pomeni, da morajo biti udeleženci prepricani v pravilnost in upravicenost svojega delovanja ter da v procesih odlocanja delujejo eticno (Habermas, 1983; Kos, 2002b). Teorija komunikativnega delovanja, ki jo je zasnoval Habermas, namrec odpira kar nekaj vprašanj oziroma problemov, ki jih ne pojasni zadovoljivo, zato je bila v strokovnih in akademskih krogih poleg podpore deležna tudi nekaterih kritik. V nadaljevanju bomo povzeli le nekatere, tiste, ki so najbolj relevantne za razumevanje postopkov reševanja konfliktov v prostorskem nacrtovanju. To so tako imenovane postmoderne kritike, ki naslavljajo vprašanja vloge znanosti in odnosov moci v družbi ter prakticne omejitve participativnega odlocanja, na primer vprašanja zmožnosti doseganja konsenza med udeleženci. Postmoderne kritike teorije komunikativnega delovanja Med postmoderne kritike uvršcamo predvsem odzive Habermasovih sodobnikov na njegovo teorijo komunikativnega delovanja. Teorija velja za eno zadnjih »velikih zgodb«, torej abstraktno, univerzalisticno teorijo, ki epistemološko sodi še v obdobje modernizma. Kot taki naj bi ji na prehodu iz moderne v postmoderno »potekel cas« (Kos, 1993). Za postmodernizem je znacilno obcutno zmanjšanje prepricljivosti vseh velikih zgodb modernizma. Cilj modernizacije je bila racionalizacija delovanja družbe, ki temelji na razvoju znanosti in tehnologije. Družbi naj bi prinesla vecjo svobodo in pravicnost. V realnosti je modernizacija prinesla povecevanje razlik življenjske ravni in izkljucenost dolocenih družbenih skupin. Postmodernizem izpostavlja pluralizem »majhnih zgodb«, torej glasove posameznikov in družbenih skupin, ki so tako ali drugace izkljucene iz politicnega odlocanja (Ruitenberg, 2018). Izhodišce postmodernizma, ki je hkrati tudi kritika teorije komunikativnega delovanja, je relativizacija znanstvenega diskurza. Filozofsko-znanstveno delovanje, ki ima v teoriji komunikativnega delovanja še vedno status posebne prakse, s katero se legitimirajo tudi druge prakse, je s prehodom v postmoderno izgubilo svoj »posveceni« status. Znanost na prehodu v postmoderno postaja le ena od mnogih (enakovrednih) okvirov za interpretacijo resnice (Kos, 1993). Konkretno v primeru konfliktov med razlicnimi strokovnimi in laicnimi znanji ter interesi to pomeni, da ne obstaja nobena objektivna resnica, na podlagi katere bi bilo možno kriticno presojati med konfliktnimi vrednotami, znanji in praksami. Ker univerzalne resnice torej ne obstajajo, dokazovanje vecvrednosti dolocenega argumenta za Richarda Rortyja, enega najvecjih kritikov Habermasove teorije, nima nobene uporabne vrednosti. Ceprav Rorty naceloma podpira deliberacijo, proces argumentiranja razume le kot sredstvo za prepricevanje cim vecjega kroga ljudi, ne pa za doseganje racionalnega konsenza, kot je to predpostavil Habermas (Rorty, 2000). Z vlogo znanosti je povezana tudi Rortyjeva kritika odprtosti postopkov odlocanja za vse, ki jih neka odlocitev zadeva. Preprican je namrec, da vsi ljudje niso enako kompetentni za to nalogo. Meni, da bi bilo postopke odlocanja bolj smiselno omejiti na dolocen kontekst in na akterje, med katerimi obstaja realna možnost, da bodo dosegli skupno sprejemljivo rešitev. Glede na kontekst bi bilo treba dolociti tudi, kdo je kompetenten za sodelovanje pri odlocanju in kaj šteje kot »osnovno znanje«. Rorty je, podobno kot Habermas, pripisoval pomembno vlogo znanosti in visokim eticnim standardom, zaradi cesar je zagovarjal stališce, da je treba ljudi, da bi bili zmožni soodlocanja, najprej primerno izobraziti in prepreciti soodlocanje ljudem, ki imajo moralno sporna, versko skrajna ali kako drugace netolerantna stališca (»nismo tako tolerantni, da bi tolerirali netolerantnost«) (Rorty, 2000, 22). Do odprtosti postopkov odlocanja je bil kriticen tudi Michael Foucault. Za Foucaulta (1972) je nacelo »boljšega argumenta« v komunikativnem delovanju, s katerim naj bi odlocali o resnici oziroma o pravi odlocitvi, prazen koncept. Znanstveni diskurzi so za Foucaulta v svojem bistvu diskurzi moci, diskurzi, ki so se uveljavili z mehanizmi izkljucevanja, sistemskega podpiranja dolocenih znanosti in »resnic« (Foucault, 1972). Ceprav Habermas priznava, da odnosi moci v družbi obstajajo in da jih ni mogoce izniciti (Habermas, 1970), pa njegova teorija komunikativnega delovanja ne ponuja nobene prakticne rešitve, kako razlike v moci preseci, da bi dosegli idealne pogoje za komunikativno delovanje. Prakticne omejitve teorije komunikativnega delovanja Druga skupina kritik se nanaša na prakticno izvedljivost idealnega modela komunikativnega delovanja. Nekateri avtorji (glej Swingedgouw, 2005; Allmendinger in Haughton, 2012) na primer ugotavljajo, da so se s participativnim nacrtovanjem problemi legitimacije le še poglobili, ceprav naj bi jih ta model odlocanja odpravil (Swingedouw, 2005). Refleksivnost velikega števila posameznikov, zaradi katere se je v postopkih odlocanja mocno povecal nabor razlicnih racionalizacij problemov, lahko povzroci velike logisticne, pa tudi metodološke in epistemološke probleme. Presoje resnicnosti, pravilnosti in iskrenosti argumentov so zelo težavne, saj je težko oblikovati ustrezen (objektiven) metodološki okvir presojanja relevantnosti vseh racionalizacij. Giddens (1990) je kot bistveno razliko med modernimi in predmodernimi družbami videl prav v refleksivnosti posameznikov in institucij. S povecano refleksivnostjo in informiranostjo družbe o zadevah, o katerih odlocajo, narašca tudi raznolikost racionalizacij problema. Nanje vplivajo razlicni kontekstualni dejavniki, kot so osebne interpretacijske sheme, pa tudi custva, identiteta posameznikov. Hkrati z narašcanjem raznolikosti racionalizacij pa se povecuje tudi dvom v argumente udeležencev v postopku odlocanja (tako imenovana institucionalizacija dvoma (angl. institutionalization of doubt, Giddens, 1990, 176). Dvom v resnicnost, iskrenost in pravilnost delovanja udeležencev lahko tudi hitro izgine, ce se v praksi, izkaže, da dolocena argumentacija oziroma delovanje »deluje« (Kos, 1993). Forester (2009), Sager (1999) in Kos (1993) na primer razlagajo, da je odlocanje v praksi vedno omejeno, deloma zaradi povsem prakticnih omejitev (casa, denarja, zakonodaje), deloma pa tudi zaradi cloveške narave. Akterji se namrec v participativne postopke odlocanja ne vkljucujejo vedno z namenom izmenjave argumentov, medsebojnega ucenja in iskanja skupnih rešitev, ki bi bile koristne za skupnost, ampak delujejo strateško, šcitijo lastne, osebne (lahko tudi sebicne) interese (Forester, 2009). V praksi torej akterji ne delujejo vedno »racionalno«, temvec (pragmaticno) tudi strateško (Healey, 1997; Flybvjerg in Richardson, 2002; Hillier, 2002; Hillier, 2003; Plřger, 2004; Forester, 2009; Baarveld, Smit in Dewulf, 2015; Heeres, Tillema in Arts, 2016; Legacy, 2016). Prakticna omejitev koncepta komunikativnega delovanja je tudi problem izkljucenosti dolocenih družbenih skupin iz postopkov odlocanja. Ker je v sodobnih pluralnih družbah prakticno nemogoce zagotoviti soodlocanje vsem akterjem, so taki postopki odlocanja neizogibno izkljucujoci (Hendriks, 2006). Zaradi kompleksnosti problemov formalni postopki odlocanja ne zmorejo predvideti in vkljuciti vseh akterjev niti koncne odlocitve ne morejo zadovoljiti interesov vseh sodelujocih. Problem izkljucenosti se nanaša tudi na tiste akterje, ki niso vajeni formalnih debat ali javnega nastopanja. V takih okolišcinah zelo težko sodelujejo tudi dolocene družbene skupine, ki zaradi svojega položaja ne morejo ali ne želijo jasno izraziti svojih stališc (Hendriks, 2006). Izkljucevanje je lahko vsebinsko (teme, o katerih se javno razpravlja) ali postopkovno, povezano z možnostjo vkljucevanja akterjev v postopke odlocanja. Postopki odlocanja tako v praksi pogosto omogocajo le navidezno participacijo, ki akterjem ne daje prave možnosti vplivanja na odlocitve ali pa jih celo izkljucuje iz procesa odlocanja (Allmendinger in Haughton, 2012; Nared et al., 2015; Uršic, 2018). Prakticna izvedba participativnega odlocanja je tako na primer odvisna tudi od tega, ali so odlocevalci in prostorski nacrtovalci naklonjeni sami ideji sodelovanja širšega kroga akterjev (Legacy, March in Mouat, 2014; Nared et al., 2015; Uršic 2018; Goluža, 2020). Ker formalni postopki nacrtovanja nekaterim akterjem ne zagotavljajo zadovoljivega vpliva na odlocitve, se ti zatekajo tudi k neformalnim oblikam delovanja, kot so protesti, nastanek civilnih iniciativ in podobno (Hillier, 2003; Gualini, 2010; Legacy, March in Mouat, 2014; Heeres, Tillema in Arts, 2016). Kot eno izmed posledic izkljucevanja lokalnih akterjev iz postopkov odlocanja Pek Drapal in Kos (1999) izpostavljata tako imenovani sindrom NIMBY (angl. not in my backyard). Lokalna nasprotovanja so legitimen nacin uveljavljanja pravice do aktivnega soodlocanja pri umešcanju objektov v njihovo okolje, vseeno pa so pogosto dojeti kot a-priori in v vecini primerov neutemeljeno nasprotovanje lokalne skupnosti nacrtovanim razvojnim projektom (Pek Drapal in Kos 1999). Vec raziskovalcev zato meni, da bi se morali prostorski nacrtovalci bolj zavedati neformalnih oblik delovanja akterjev, jih skušati bolje razumeti, sprejeti in jih obravnavati kot dopolnitev formalnih postopkov nacrtovanja (Hillier, 2003; Hillier, 2008; Inch, 2012; Legacy, 2016), ki lahko prispevajo k bolj legitimnim koncnim odlocitvam (Marres, 2005). Formalno in neformalno sodelovanje akterjev v deliberaciji Mansbridge (1999) in Mansbridge et al. (2012) združujejo pod okriljem tako imenovanih deliberativnih sistemov, kjer deliberacija poteka na razlicnih mestih, akterji pa uporabljajo razlicne strategije komunikacije. Med omejitve participativnega odlocanja nekateri avtorji uvršcajo tudi »jezik«. Forester (1993) je na primer ugotovil, da številni konflikti v prostorskem nacrtovanju nastanejo prav zaradi komunikacijskih ovir, torej zaradi medsebojnega nerazumevanja med akterji in nacina komunikacije stroke in politikov z laicno javnostjo, ki je pogosto odtujen in nerazumljiv. Uršic (2018) nerazumevanje med akterji, ki so med drugim tudi posledica slabo izpeljanih participativnih procesov, imenuje komunikacijski šum. Na prakso participativnega nacrtovanja pa vplivajo tudi strukturni dejavniki, kot so zakonodaja, strokovna usposobljenost prostorskih nacrtovalcev, eticna nacela akterjev in podobno. Nared et al. (2015) na primer ugotavljajo, da prostorske zakonodaje držav v EU praviloma vkljucujejo mehanizme za usklajevanje interesov razlicnih akterjev, vendar pa ti predpisi praviloma niso zavezujoci in nejasni glede nacinov izvedbe. Kafol Stojanovic in Zavodnik Lamovšek (2016) ter Marot (2010, 2018) na primeru slovenskega sistema prostorskega nacrtovanja kot problematicno izpostavljajo tudi prostorsko zakonodajo, ki prostorsko nacrtovanje postavlja v podrejen položaj v odnosu do sektorskih politik, nejasna pa so tudi razmerja med kljucnimi akterji na horizontalni ravni (med sektorji) in na vertikalni ravni (med razlicnimi upravnimi ravnmi) ter v odnosu do civilne družbe. 2.2 Naslavljanje problema konfliktnosti v prostorskem nacrtovanju Ravnovesje med javnim interesom, ki naj bi ga uresniceval državni sistem prostorskega nacrtovanja, in množico posameznih in kolektivnih interesov, ki izvirajo iz družbe, je v jedru vprašanja legitimnosti v prostorskem nacrtovanju. V teoriji prostorskega nacrtovanja so se skozi zgodovino uveljavili razlicni pristopi k doseganju legitimnosti odlocitev, ki so temeljili na razlicnih pojmovanjih racionalnosti (Gantar, 1993). Treba je še omeniti, da pristopi, ki jih bomo povzeli v nadaljevanju, kronološko nekako sledijo razvoju in miselnemu toku v socioloških teorijah in humani geografiji. Krepitev zavedanja o družbenih razsežnostih prostora in o narašcajoci kompleksnosti prostorskega nacrtovanja je spodbudilo raziskovalce k oblikovanju bolj participativnih oblik odlocanja, ki naj bi omogocali doseganje vecje legitimnosti. To pa ne pomeni, da je klasicna teorija celostnega racionalnega prostorskega nacrtovanja, znacilna za povojno obdobje, izgubila svoje zagovornike ali da ne vpliva vec na nacrtovalsko prakso. Ta je namrec najveckrat preplet razlicnih pristopov, od znanstveno-tehnicnih do bolj participativnih nacinov odlocanja, pomembno vlogo pri odlocanju v prostorskem nacrtovanju pa ima tudi financni vidik nacrtovanih projektov. Celostno racionalno prostorsko nacrtovanje Zacetki teorije prostorskega nacrtovanja temeljijo na konceptu znanstveno-tehnicne racionalnosti. Cilj celostnega prostorskega nacrtovanja je bil od samega zacetka z racionalnim razmešcanjem dejavnosti v omejenem prostoru zagotavljati kakovostno bivalno okolje za vse prebivalce, zagotoviti enakopravno možnost dostopa do omejenih dobrin (na primer kmetijstvo, stanovanja, javne površine ipd.) in omogociti razvojni potencial prostora, torej gospodarski razvoj (Kos, 1993). Celostno prostorsko nacrtovanje, ki se je uveljavilo po drugi svetovni vojni, je temeljilo na znanosti in tehnološkem razvoju. Stroka je imela v celostnem racionalnem prostorskem nacrtovanju kljucno vlogo pri opredeljevanju problemov ter predvidevanju razvojnih možnosti in njihovih posledic. Nepristranski znanstveni razum je postal osnova za pravicno družbeno prostorsko delovanje (Healey, 1997). Odlocitve v celostnem racionalnem prostorskem nacrtovanju so strokovno in tehnicno utemeljene, znacilna pa je tudi zelo mocna logika (ekonomske) ucinkovitosti (Healey, 1997; Sager, 1999). Eden kljucnih teoretikov in zagovornikov celostnega racionalnega prostorskega nacrtovanja je Andreas Faludi. Avtor je zagovarjal tezo, da legitimnost tega pristopa temelji na strokovnih presojah v okviru formalnih postopkov odlocanja (Faludi, 1973; Faludi, 1998). Faludi (1973) meni, da bi morali biti cilji v prostorskem nacrtovanju opredeljeni »racionalno«, na osnovi trenutno dostopnega znanja. Celostno racionalno prostorsko nacrtovanje ne predvideva konfliktov. V primeru konfliktov avtor zagovarja tudi sodelovanje javnosti, vendar pa naj bi participacija služila predvsem utemeljevanju upravicenosti racionalno opredeljenih ciljev, ne pa upoštevanju razlicnih interesov in želja akterjev (Sager, 1999). Kritiko celostnega prostorskega nacrtovanja, ki je še vedno temeljila na racionalnih pristopih, je zasnoval Charles Lindblom v teoriji malih korakov, imenovano tudi inkrementalno nacrtovanje ali primerjalna metoda nacrtovanja. Lindblom (1959) je izhajal s stališca, da so sodobni problemi, s katerimi se sooca prostorsko nacrtovanje, prevec kompleksni, da bi jih bilo mogoce v celoti prouciti. Obenem avtor ugotavlja, da so postopki odlocanja tudi vse bolj konfliktni ter casovno in financno omejeni. Zato je zasnoval model nacrtovanja, ki že v samem zacetku izhaja iz cim manjšega števila (politicno izvedljivih) opcij, ki jih nato postopoma, z manjšimi popravki in z usklajevanjem med akterji odlocevalci skušajo pripeljati do koncne odlocitve. Koncne odlocitve kot cilja torej vnaprej ni mogoce povsem nedvoumno predvideti, vseeno pa gre za postopek, v katerem se odlocevalci skušajo približati želenim, že vnaprej sprejetim ciljem (Lindblom, 1959; Kos, 2002a). Odlocevalci se pri tem osredotocajo predvsem na tehnicno-organizacijske, izvedbene pogoje konkretnih projektov, manj pa na družbeno sprejemljivost le-teh. Namen tega modela nacrtovanja je povecanje ucinkovitosti državne uprave pri uresnicevanju svojih politik (Healey, 1997; Kos, 2002a). Podobne pristope k nacrtovanju zaznamo v marsikaterem prostorsko-nacrtovalskem postopku, tudi pri nacrtovanju prometne infrastrukture. Javnost, najveckrat civilne iniciative, pogosto opozarja na to, da odlocevalci samovoljno dolocajo ozek nabor »možnih« razlicic. Javnost tako lahko na koncne odlocitve vpliva zgolj še s predlogi za optimizacije, s katerimi je možno omiliti negativne posledice na okolico. Primeri takšnih optimizacij pri nacrtovanju prometne infrastrukture so med drugim protihrupne ograje, zamiki, nadvozi in podobno. V praksi prostorskega nacrtovanja se je marsikje uveljavilo tudi fizicno razvojno nacrtovanje, ki je temeljilo na coniranju rabe zemljišc. Cilj fizicnega razvojnega prostorskega nacrtovanja je bil cim bolj racionalna raba zemljišc, s cimer naj bi se zmanjšali negativni ucinki dolocenih rab prostora (na primer industrije na stanovanjske soseske). Za to so bili uporabljeni razlicni pristopi, kot je omejevanje razvoja dolocenih obmocij, rezervacija zemljišc, ki jih je praviloma odkupovala država za namene javnih projektov, kot je prometna infrastruktura. Tovrsten pristop k prostorskemu nacrtovanju je popolnoma zanemaril družbeno dinamiko in tržne procese v prostoru (Healey, 1997). Kljub svoji neživljenjskosti je bil pristop pomemben za sodobno prostorsko nacrtovanje, saj je skušal kar najbolje uskladiti gospodarsko, družbeno in okoljsko razsežnost prostora. Ideja usklajenega gospodarskega, družbenega in okoljskega razvoja še danes predstavlja temelj trajnostnega razvoja in kljucno usmeritev sodelovanja med temi tremi sferami v prostorskem nacrtovanju (Evropske prostorske razvojne perspektive, 2000). Komunikativni obrat v teoriji prostorskega nacrtovanja V šestdesetih in sedemdesetih letih preteklega stoletja so teorijo prostorskega nacrtovanja zaznamovala dela teoretikov, ki so kritizirali celostno racionalno prostorsko nacrtovanje. Podpirali so bolj demokraticne in s tem tudi domnevno bolj legitimne postopke odlocanja. Urbanist Paul Davidoff (1965) je na primer izpostavil, da tudi stroka, ki naj bi zagotavljala objektivnost in pravicnost odlocitev, v praksi ne more delovati povsem nevtralno. Tudi stroka, vkljucno s prostorskimi nacrtovalci, ima namrec razlicne vrednote, ki vplivajo na oblikovanje ciljev in odlocitev. S tega vidika je nujno, da pri odlocanju sodelujejo razlicni akterji (Davidoff, 1965). Konec šestdesetih let je kritiko celostnemu racionalnemu nacrtovanju izrazila tudi Sherry Arnstein (1969). Menila je, da odlocitve, sprejete zgolj na osnovi znanstveno-tehnicne racionalnosti, ne dosegajo ustrezne ravni legitimnosti. Zavzemala se je za vecjo vkljucenost javnosti v postopke odlocanja. Opredelila je razlicne ravni sodelovanja javnosti in njenega vpliva na odlocitve ter jih ponazorila v tako imenovani participatorni lestvi (slika 3). Participacijo je opredelila kot prenos dela moci odlocanja na javnost, ki je bila tradicionalno izkljucena iz politicnih in gospodarskih procesov (Arnstein, 1969). Najnižje na lestvici, kjer participacije javnosti ni, sta manipulacija in terapija. Namen odlocevalcev je predvsem izobraziti oziroma ozdraviti javnost z racionalnimi odlocitvami. Srednji del lestvice sestavljajo tri stopnje tako imenovane navidezne participacije, ki javnosti omogocajo sodelovanje, vendar pa so odlocitve še vedno v rokah vplivnejših akterjev: informiranje, posvetovanje in sprava. Participacija na teh treh ravneh sicer omogoca javnosti, da poda svoje mnenje, vendar pa si oblast še vedno pridržuje pravico, da teh mnenj ne upošteva, in sprejme odlocitve po svoji oziroma po strokovni presoji. Na vrhu lestvice so tri stopnje participacije: partnerstvo, enakovreden vpliv in odlocanje javnosti. Partnerstvo omogoca javnosti, da se pogaja z odlocevalci glede koncnih odlocitev. Enakovreden vpliv in odlocanje javnosti dopušcata, da ima javnost enakovreden odlocevalski položaj ostalim akterjem ali celo popoln nadzor nad odlocanjem (Arnstein, 1969). Slika 3: Participatorna lestev (prirejeno po Arnstein, 1969: str. 217). Figure 3: Ladder of citizen participation (Arnstein, 1969: p. 217). Arnsteinina participatorna lestvica (1969) je sicer zelo dobro orodje za ponazoritev razlicnih stopenj participacije, ki jo lahko aktualiziramo tudi v sodobnem prostorskem nacrtovanju. Raziskovalci, ki proucujejo konkretne primere postopkov nacrtovanja (na primer Nared et al., 2015; Goluža, 2020), namrec ugotavljajo, da so vzvodi za vkljucevanje javnosti sicer vkljuceni v zakonodajo, vseeno pa v praksi pogosto ne presegajo ravni navidezne participacije. Javne razgrnitve in javne obravnave, ki so v Sloveniji temeljni mehanizem, ki omogoca sodelovanje javnosti, so v praksi pogosto uporabljene le kot sredstvo za informiranje javnosti o nacrtovanih posegih v prostor. Pobude in pripombe, ki jih podajo udeleženci teh dogodkov, za odlocevalce niso zavezujoce in pogosto tudi ne doživijo širše javne razprave. Ceprav Arnsteinina participatorna lestev dobro ponazarja stopnje participacije javnosti, pa je njena pomanjkljivost predvsem v tem, da precej poenostavljeno deli družbo na (homogeno) javnost in (prav tako homogeno) oblast, ki sprejema odlocitve. V realnosti namrec ne javnost ne odlocevalci niso popolnoma homogene družbene skupine, na njihovo delovanje pa vplivajo tudi vrednote in drugi kontekstualni dejavniki. Med enega prvih teoretikov na podrocju prostorskega nacrtovanja, ki je participacijo javnosti izpostavil kot cilj in ne le kot dodatek k ustaljenim formalnim postopkom odlocanja, štejemo tudi Johna Friedmanna. Njegova teorija transaktivnega prostorskega nacrtovanja iz sedemdesetih let 20. stoletja temelji na procesu medsebojnega ucenja med akterji, v katerem so imeli prostorski nacrtovalci predvsem vlogo prenašalca informacij med stroko in javnostjo. Namen takega dvosmernega sodelovanja je bil na eni strani izobraziti in seznaniti javnost s prostorskimi nacrti in problemi ter na drugi strani nadgraditi strokovno zastavljene cilje prostorskega razvoja z laicnim znanjem prebivalcev (Sager, 1999; Friedmann, 2003; Friedmann, 2011). S tem se je zacel tako imenovani komunikativni preobrat v teoriji prostorskega nacrtovanja, ki je vodil v razvoj teorije participativnega nacrtovanja. V sedemdesetih letih 20. stoletja sta širše vprašanje vloge stroke v prostorskem nacrtovanju obravnavala tudi Rittel in Webber (1973). Raziskovalca sta izpostavila, da so se družbene razmere, v katerih delujejo prostorski nacrtovalci, spremenile. Pluralizem interesov v družbi na eni strani ter nezmožnost stroke in znanosti napovedati prihodnje trende v prostoru na drugi onemogocajo prostorskim nacrtovalcem, da bi samostojno uresnicevali skupne cilje vseh, torej javni interes (Rittel in Webber, 1973). Probleme in konflikte, s katerimi se sooca prostorsko nacrtovanje, je zato nemogoce v celoti razrešiti. Poimenovala sta jih težko rešljivi problemi (angl. wicked problems). To so tisti problemi in konflikti, ki jih ne moremo v celoti opredeliti, razumeti ali raziskati ne razrešiti, saj ne moremo vnaprej predvideti vseh možnih rešitev in njih posledic. Pri reševanju težko rešljivih problemov lahko postanejo razlicne predstave o problemu in družbene vrednote enakovredne ali celo superiorne dejstvom in številkam (Rittel in Webber, 1973; De Roo, 2012; Turner in Baker, 2019). Avtorja Rittel in Webber sta že v sedemdesetih letih opažala spremembe družbenih razmer, ki postajajo vse bolj kompleksne in zaradi katerih postaja legitimacija prostorskega nacrtovanja vse bolj težavna. Težko rešljive probleme sta opredelila kot probleme, ki dovoljujejo vec razlag (racionalizacij) in rešitev za isti problem, probleme, katerih rešitve so praviloma dokoncne in nepovratne, probleme, ki so vpeti v specificen prostorski, casovni in družbeni kontekst, zaradi katerega nacin reševanja in rešitve niso vedno prenosljive, ter probleme, ki so lahko odraz širšega, vecjega problema, zato jih je treba reševati na cim višji ravni. - Problemi, ki dovoljujejo vec razlag in rešitev za isti problem: Prostorski nacrtovalci vse težje upravicijo odlocitve za posege v prostor, saj jih ni možno enoznacno opredeliti kot pravilne ali napacne. V pripravo prostorskih nacrtov se vkljucuje vse vec akterjev, ki imajo pravico soodlocati o posegih v prostor. Tako na primer pri nacrtovanju prometne infrastrukture lahko sodelujejo razlicni sektorji, resorji in stroke, predstavniki lokalnih oblasti, domacini, nevladne organizacije in drugi. Vsak od njih ima lahko razlicne predstave in merila za opredeljevanje pravilnosti ali ustreznosti dolocenega poteka prometne infrastrukture. Njihova merila so lahko objektivna, preverljiva ali pa povsem osebna, odvisna od subjektivnih interesov in vrednot. - Problemi, katerih rešitve so praviloma dokoncne in nepovratne: Ne moremo jih izpopolnjevati na podlagi ugotovljenih napak. Vsak poseg v prostor je dokoncen in se ga ne da izniciti. Ne moremo na primer zgraditi avtoceste, da bi videli, kakšen vpliv ima na prometne tokove, okolje ali poselitev, in nato naknadno odpravljati njenih morebitnih slabosti. Negativne posledice lahko le omilimo z dolocenimi ukrepi, na primer protihrupnimi ograjami, prostorsko politiko in podobno. Navsezadnje posegi v prostor, še posebej vecji infrastrukturni projekti, terjajo tudi relativno visoke financne vložke vlagateljev, ki so prav tako dokoncni in jih v primeru slabe rešitve ni mogoce povrniti in uporabiti za drugo, boljšo rešitev. - Problemi, ki so vpeti v specificen prostorski, casovni in družbeni kontekst, zaradi katerega nacin reševanja in rešitve niso vedno prenosljive: Umestitev prometne infrastrukture na dolocenih obmocjih lahko sproža številne konflikte, medtem ko je lahko podoben projekt v drugem okolju ali drugem casovnem obdobju sprejet brez vecjih nasprotovanj. Legitimnost dolocenega projekta je tako lahko v razlicnih kontekstih razlicna in je torej odvisna od razlicnih dejavnikov, kot so odnos prebivalstva do prostora, trenutne gospodarske in politicne razmere, nacin izvedbe postopka odlocanja, trenutno uveljavljeni strokovni diskurzi ali ideološka prepricanja in drugi. - Problemi, ki so lahko odraz širšega, vecjega problema, zato jih je treba reševati na cim višji ravni: S tem rešitev postaja vse bolj splošna, ukrepanje pa zaradi vecje kompleksnosti bolj težavno. Zmanjšanje kompleksnosti problema s tem, da ga razdelimo in rešujemo po posameznih delih, ne vodi nujno do rešitve vecjega problema. Ker se z njim ne ukvarjamo, lahko situacijo na tak nacin celo poslabšamo (Rittel in Webber, 1973). Dober primer takšnega ravnanja odlocevalcev je severni del tretje razvojne osi, ki je bil razdeljen na štiri pododseke z locenimi postopki priprave prostorskih nacrtov. Razlog za razdelitev na štiri dele sta bili prevelika konfliktnost in zapletenost projekta. Ceprav so odlocevalci pricakovali, da bo umešcanje v prostor zaradi tega enostavnejše, se konfliktni odnosi med koroškimi zagovorniki in savinjskimi nasprotniki hitre ceste niso zmanjšali. Nasprotno, s pripravo štirih locenih prostorskih nacrtov je bila prekinjena komunikacija med njimi, s tem pa so se drasticno zmanjšale možnosti za dosego sporazumne umestitve hitre ceste v prostor. Na razvoj teorije participativnega prostorskega nacrtovanja je imela velik vpliv tudi Habermasova teorija komunikativnega delovanja (1983; 1989), ki smo jo predstavili v poglavju 2.1.4. Eden kljucnih legitimacijskih primanjkljajev celostnega racionalnega prostorskega nacrtovanja je bil namrec prav odtujenost od vrednot in interesov v družbi, zaradi cesar so bile odlocitve pogosto družbeno nesprejemljive. Participativno prostorsko nacrtovanje naj bi te pomanjkljivosti celostnega prostorskega nacrtovanja odpravilo in tako prispevalo k manjši konfliktnosti. John Forester je bil eden prvih teoretikov, ki je Habermasovo idejo komunikativne racionalnosti prenesel na podrocje prostorskega nacrtovanja. Menil je, da vse znacilnosti funkcioniranja države, ki jih je predpostavil Habermas, veljajo tudi za prostorsko nacrtovanje. Ceprav je bil Forester velik zagovornik ideje, da je legitimnost reševanja konfliktov v prostorskem nacrtovanju mocno odvisna od upoštevanja nacel komunikativnega delovanja, je bil do možnosti doseganja racionalnega konsenza skepticen. Na podlagi prakticnih izkušenj in raziskav je sklepal, da idealni model komunikacije, kot ga je predpostavil Habermas, ni nikoli uresnicljiv. Ugotovil je namrec, da na delovanje udeležencev v postopkih odlocanja vplivajo razlicni dejavniki. Ti so lahko kontekstualni, kot so na primer razumevanje, komunikacijski šumi, zaupanje, vrednote, zasledovanje partikularnih interesov oziroma strateško delovanje ipd. Lahko pa gre tudi za dejavnike, ki so posledica strukture sistema prostorskega nacrtovanja, na primer prekrivanje in izkljucevanje podrocij delovanja razlicnih sektorjev in upravnih ravni, sistemsko izkljucevanje dolocenih akterjev, monopolisticno opredeljevanje potreb in ciljev, podpiranje ideoloških racionalizacij in podobno (Forester, 1984). Kljub prakticnim omejitvam pa je Forester vseeno menil, da je deliberativni pristop k odlocanju izjemno pomemben za demokratizacijo in s tem za legitimacijo postopkov odlocanja o javnih zadevah (Forester, 1993; Sager, 1999). Preglednica 1: Omejitve delovanja državne uprave in prostorskega nacrtovanja (Forester, 1984). Table 1: Bounds upon administrative and planning action (Forester, 1984). Kontekstualno pogojene omejitve sporazumevanja - Osebnostne lastnosti - Nezaupanje - Nerazumevanje in nakljucni šumi v komunikaciji - Strateško delovanje (barantanje, neodzivnost, zavajanje idr.) Sistemsko pogojene omejitve sporazumevanja - Prekrivanje in izkljucevanje podrocij delovanja resorjev in upravnih ravni - Sistemsko izkljucevanje interesnih skupin - Monopolisticno opredeljevanje potreb in razvojnih ciljev - Sistemsko podpiranje ideologij Participativno prostorsko nacrtovanje se je postopoma uveljavilo kot model legitimnega odlocanja, ki se je zmožen bolje prilagoditi vse bolj kompleksnim pogojem globalizacije, podnebnih sprememb, teženj po gospodarski rasti in trajnostnem razvoju. Državne institucije in stroka namrec niso vec zmožne same sprejemati legitimnih odlocitev o prostorskem razvoju (Kern in Bulkeley, 2009; Goldthau, 2014; Meegan et al., 2014). V sodobni teoriji prostorskega nacrtovanja se je skozi cas vzpostavil konsenz, da je sodelovanje javnosti eden kljucnih vzvodov legitimacije postopkov odlocanja.2 Innes in Booher (2004, 2010) izpostavljata naslednje prednosti participativnega prostorskega nacrtovanja: 2 Model nacrtovanja v bivši Jugoslaviji, katere del je bila tudi Slovenija, se je po drugi svetovni vojni razlikoval od drugih evropskih držav. Namesto kapitalisticne, ekonomske logike, znacilne predvsem za zahodno Evropo, se je uveljavil model samoupravljanja. Ta model nacrtovanja je bil v teoriji vzor demokraticnega odlocanja, saj je kljucno vlogo pri dolocanju pogojev za svoje življenjsko in delovno okolje dodelil civilni družbi. V praksi se je samoupravljanje izkazalo kot neucinkovito in neživljenjsko. Postopki odlocanja so omogocali soodlocanje vsem, kar je na široko odprlo vrata tudi nekriticnim, neracionalnim interesom in posameznikom, ki niso bili dovolj usposobljeni za odlocanje o dolocenih zadevah. Na drugi strani pa je koncentracija gospodarske in politicne moci na vrhu nacionalnega sistema marsikje nudila ugodne pogoje za razlicne oblike koruptivnih praks, ki niso bile vedno v skladu s potrebami ljudi (Healey, 1993; Kos, 1993; Centrih, 2014). Nacela demokraticnosti samoupravnega sistema so bila tako v praksi pogosto kršena, saj je bila moc odlocanja še naprej povsem v rokah monopolisticne partije (Centrih, 2014). Model jugoslovanskega samoupravljanja je vzbudil veliko mednarodne pozornosti, zlasti v skandinavskih državah. Vseeno je obveljala ocena, da je bil jugoslovanski model samoupravljanja politicno in ideološko zlorabljen in je zato v precejšni meri kompromitiral samo idejo neposredne demokracije (Bibic, 1972). - boljši vpogled v preference prebivalstva in lokalno znanje, ki lahko izboljša prostorski nacrt, - zmanjšanje birokratizacije prostorskega nacrtovanja in odtujenosti državnih institucij, - vecja pravicnost odlocanja, saj obrobne družbene skupine, ki so pogosto izkljucene iz postopkov odlocanja, dobijo s participacijo možnost vplivanja na odlocitve, - vecja demokraticnost in legitimnost odlocitev, ki so v javnem interesu. Prostorsko nacrtovanje se je torej krizi legitimnosti prilagodilo z »omrežnim« pristopom k odlocanju, ki dopušca doloceno mero prilagodljivosti razlicnim oblikam negotovosti, tako na podrocju delovanja akterjev kot tudi na vsebinskem podrocju. Pogosto je v literaturi uporabljen tudi izraz upravljanje, ki ga na primer Healey (1997, str. 206) opredeljuje kot »urejanje skupnih zadev politicnih skupnosti«. Nekateri avtorji upravljanje pogosto povezujejo z novimi oblikami družbeno-prostorskih odnosov, ki se v prostorskem nacrtovanju kažejo v participativnih oblikah nacrtovanja in spremenjenih odnosih med javnim in zasebnim sektorjem ter javnostjo (Schmitt in Wiechmann, 2018). Koncept upravljanja namrec združuje formalne in neformalne oblike delovanja akterjev. Razvil se je kot nasprotje celostnemu nacrtovanju, ki je temeljil na »racionalnih« izbirah. S konceptom upravljanja so se v teoriji prostorskega nacrtovanja zacela uveljavljati demokraticna nacela. Legitimnost prostorskega nacrtovanja naj bi temeljila na enakovrednem upoštevanju javnosti pri odlocanju. Eden kljucnih ciljev upravljanja in vzpostavljanja lokalno specificnih omrežij akterjev je zmanjševanje konfliktnosti med akterji s pomocjo participativnega odlocanja (Healey, 1997). Koncept upravljanja se je v osemdesetih letih formalno uveljavil na mednarodni ravni. Evropska listina o urejanju prostora oziroma Torremolinska listina (CEMAT, 1983), ki je bila izdana pod okriljem Konference ministrov, pristojnih za urejanje prostora pri Svetu Evrope, je postavila temeljna nacela za upravljanje s prostorom v Evropi in cilje prostorskega nacrtovanja. Prostorsko nacrtovanje je bilo v Listini opredeljeno kot »geografski izraz gospodarskih, družbenih, kulturnih in okoljskih politik družbe« in kot znanstvena disciplina, administrativna tehnika in politika, ki temelji na interdisciplinarnem in celostnem pristopu k odlocanju. V Listini so opredeljena štiri temeljna nacela prostorskega nacrtovanja, ki spodbujajo komunikacijo med razlicnimi akterji in tako skušajo zmanjšati konfliktnost prostorskega nacrtovanja: - Demokraticnost: Prostorsko nacrtovanje mora temeljiti na participaciji vseh ljudi, ki jih dolocena odlocitev zadeva, in njihovih politicnih predstavnikov. Vsaka prostorska politika, na kateri koli ravni, mora temeljiti na participaciji. Prebivalci morajo biti informirani skozi celoten nacrtovalski postopek. - Celovitost: Prostorsko nacrtovanje mora zagotoviti medsebojno sodelovanje in integracijo razlicnih sektorskih politik in razlicnih upravnih ravni (lokalna, regionalna, nacionalna, evropska). - Funkcionalnost: Prostorsko nacrtovanje mora upoštevati obstoj regionalne pripadnosti, ki izvira iz skupnih vrednot, kulture in interesov, ki vcasih ne ustrezajo povsem administrativnim in teritorialnim mejam. Pri tem mora upoštevati tudi razlicne institucionalne okvire v razlicnih državah. - Dolgorocnost: Prostorsko nacrtovanje mora temeljiti na dolgorocnih trendih in razvoju na podrocju gospodarstva, družbe, kulture, ekologije in okolja. S Torremolinsko listino je bil postavljen konceptualni okvir prostorskega nacrtovanja v Evropski uniji, katerega delovanje naj temelji na sodelovanju med razlicnimi upravnimi ravnmi (od mednarodne do lokalne), celostnem pristopu (sodelovanju med razlicnimi sektorji), dolgorocnosti in javno-zasebnem partnerstvu (sodelovanje javnosti). Koncept upravljanja torej podpira participativne oblike odlocanja, temelji na deliberaciji, razpršitvi moci odlocanja med razlicne akterje in na doseganju konsenza med njimi, ki je temeljni cilj participativnega nacrtovanja (Hillier, 2003). Prostorsko nacrtovanje je s konceptom upravljanja torej dobilo kljucno vlogo pri doseganju ciljev trajnostnega razvoja. Leta 1999 je Evropska unija oblikovala sicer nezavezujoc strateški dokument Evropske prostorske razvojne perspektive (2000), v katerem je predstavila trikotnik ciljev trajnostnega prostorskega razvoja, ki zahteva usklajevanje pogosto konfliktnih interesov gospodarskega in družbenega razvoja ter varovanja okolja (slika 4). Slika 4: Trikotnik ciljev trajnostnega razvoja (Evropske prostorske razvojne perspektive, 2000: str. 10). Figure 4: Triangle of objectives: sustainable spatial development (European spatial development perspectives, 2000: p. 10). Kljub široki podpori participativnemu prostorskemu nacrtovanju v teoriji in praksi prostorskega nacrtovanja pa številni avtorji ostajajo kriticni do tega modela odlocanja. Glavne kritike participativnega prostorskega nacrtovanja so sorodne že opisanim kritikam teorije deliberativne demokracije, predstavljene v poglavju 2.1.4, zato jih na tem mestu ne bomo podvajali. V nadaljevanju sledi pregled raziskav konfliktov v prostorskem nacrtovanju, ki izhajajo bodisi iz konteksta celostnega racionalnega bodisi iz participativnega prostorskega nacrtovanja. Dosedanje raziskovanje konfliktov v prostorskem nacrtovanju Konflikti so neposredna posledica nelegitimnih postopkov odlocanja (Sager, 1999), zato so eno temeljnih zanimanj raziskovalcev na podrocju prostorskega nacrtovanja nacini, kako konflikte omiliti ali celo odpraviti. Doseganje legitimnosti in z njo povezani konflikti so tako eden kljucnih izzivov, s katerim se sooca prostorsko nacrtovanje, ne glede na to, ali gre za celostni racionalni ali participativni pristop k nacrtovanju. V literaturi lahko zasledimo razlicne opredelitve konfliktov, ki so odvisne od teoreticnih ozadij, iz katerih izvirajo. Kljub raznolikosti opredelitev lahko zaznamo dolocene sticne tocke. Opredelitve konfliktov najveckrat izpostavljajo najmanj dve konfliktne strani, predmet spora, dinamiko konflikta in kontekst konflikta (Wehr in Bartos, 2002). Konflikti se praviloma pojavijo v odnosih med najmanj dvema akterjema, ki imata nekompatibilne cilje oziroma interese, ki jih skušata uveljaviti. Beinat (1998) si je definicijo konfliktov sposodil iz psihologije pri ameriškem psihologu Mortonu Deutschu. Konflikte je opredelil kot »rezultat nekompatibilnih dejavnosti, ko delovanje ene osebe moti, preprecuje ali ovira delovanje druge osebe« (Beinat, 1998, str. 25). Von der Dunk et al. (2011, str. 149) so opredelitev konfliktov prilagodili specificnemu kontekstu prostorskega nacrtovanja in prostorske konflikte opredelili kot »posledico nekompatibilnih interesov, ki jih imajo akterji v zvezi z doloceno rabo zemljišca na nekem obmocju«. Wilmot in Hocker (2011) sta pri opredelitvi konfliktov še posebej izpostavila medsebojno odvisnost akterjev oziroma konfliktnih strani (ko cilji ene strani pogojujejo cilje druge konfliktne strani) in zavedanje akterjev, da med njimi obstaja konflikt zaradi nekompatibilnih ciljev ali zaradi omejenega vira. Nekateri avtorji izpostavljajo tudi procesni vidik konfliktov, s poudarjenim namernim delovanjem akterjev. Akterji pri uveljavljanju svojih interesov in ciljev namrec uporabljajo razlicne nacine in pristope, s katerimi skušajo prepricati nasprotnike, da je njihova alternativa (naj)boljša, na primer s prepricevanjem, deliberacijo ali barantanjem (Wehr in Bartos, 2002). Wehr in Bartos (2002, str. 13) sta konflikte opredelila kot »proces, v katerem akterji skušajo s svojim vedenjem doseci nekompatibilne cilje«. Dosedanje raziskave konfliktov v prostorskem nacrtovanju lahko epistemološko razdelimo v dve skupini. V prvo skupino sodijo raziskave, ki izhajajo iz pozitivisticnega, znanstveno-tehnicnega razumevanja konfliktov. Konflikte obravnavajo kot probleme, pri katerih so jasne vzrocno-posledicne povezave, imajo jasno strukturo in so neodvisni od družbenega konteksta. V tem primeru gre za raziskave, ki skušajo odkriti zakonitosti pojavljanja konfliktov in njihove znacilnosti. Cilj teh raziskav je podpreti prostorske nacrtovalce z znanjem, kako (še bolj) racionalno dolocati rabo prostora, da bi preprecili ali zmanjšali možnost nastanka konfliktov. Druga skupina raziskav izhaja iz postmodernih kritik pozitivizma in v ospredje zanimanja postavlja družbeno razsežnost konfliktov. Konflikti so dojeti kot neizbežen, potencialno verjeten del družbenih odnosov in kot taki tudi neizbežna vsebina prostorskega nacrtovanja. Raziskave v tej skupini konflikte razlagajo in rešujejo v kontekstu participativnega prostorskega nacrtovanja, ki se je v teoriji prostorskega nacrtovanja uveljavil kot priporocen model reševanja konfliktov. Ker gre za idealen model, empiricne raziskave ponujajo predvsem pregled omejitev oziroma kritik takega pristopa k reševanju konfliktov. Konflikti v kontekstu znanstveno-tehnicne racionalnosti V prvo skupino raziskav konfliktov torej uvršcamo pristope, ki temeljijo na znanstveno-tehnicni racionalnosti prostorskega nacrtovanja. Za reševanje konfliktov v tem kontekstu je kljucna stroka, ki naj bi bila zmožna poiskati najboljša možna sredstva za dosego zastavljenih (razvojnih) ciljev. Gre za tako imenovan racionalni oziroma celostni pristop k prostorskemu nacrtovanju (Albrechts, 2003). V tem duhu avtorji konflikte razumejo kot posledico nekompatibilnih rab prostora, kar se odraža tudi v poimenovanju – konflikti v rabi zemljišc (med drugim von der Dunk et al., 2011; Mann in Jeanneaux, 2009; Peltonen in Sairinen, 2010). Za te raziskave je znacilno, da temeljijo na kvantitativnih analizah prostorskih podatkov ali pa so podatki o konfliktih pridobljeni iz drugih virov, kot so na primer casopisni clanki (von der Dunk et al., 2011; Guštin, 2015, Guštin in Potocnik Slavic, 2020). Namen kvantitativnih analiz konfliktov je najveckrat ugotavljanje vzrokov za konflikte in njihove prostorske razmestitve na proucevanem obmocju (Goetz, Shortle in Bergstrom, 2004; Zwick in Carr, 2007; von der Dunk et al., 2011; Guštin, 2015; Cieslak, 2019; Guštin in Potocnik Slvaic, 2020), podpora odlocanju prostorskim nacrtovalcem v primerih konfliktov, pri cemer raziskovalci uporabljajo razlicne metode, na primer multikriterijsko analizo (Ioja et al., 2014), in ugotavljanje razlicnih tipov konfliktov z metodo razvršcanja v skupine (Zróbek in Zachas, 2010; von der Dunk et al., 2011; Ioja et al., 2014; Steinhäußer et al., 2015). Namen tovrstnih analiz konfliktov je predvsem nuditi podporo prostorskim nacrtovalcem za optimalnejše oziroma racionalno dolocanje rabe zemljišc in za ugotavljanje potencialnih obmocij konfliktov (Zwick in Carr, 2007; von der Dunk et al., 2011; Brown in Raymond, 2014; Ioja et al., 2014; Calvert in Mabee, 2015; Guštin, 2015; Steinhäußer et al., 2015; Zwick, Patten, Arafat, 2016; Cieslak, 2019). Kvantitativne metode so raziskovalci uporabili tudi kot podporo kasnejšemu vkljucevanju akterjev v postopke odlocanja (Beinat, 1998; Beinat, 2001; Zwick in Carr, 2007; Zwick, Patten in Arafat, 2016). Goetz, Shortle in Bergstrom (2005) obravnavajo tudi možne ukrepe v prostorskem nacrtovanju, s katerimi naj bi zmanjšali možnosti za konflikte, kot sta zaostrovanje varstvenih ukrepov (na primer varovanje kmetijskih zemljišc) in usmerjanje prostorskega razvoja na obstojeca poselitvena in degradirana obmocja. Konflikte sta posredno obravnavali tudi Marot (2010), ki je proucevala vlogo prostorske zakonodaje v sistemu prostorskega nacrtovanja in tudi pri razreševanju konfliktov, ter Razpotnik Viskovic (2012), ki je v raziskavi obravnavala konflikte med kmetijami in drugimi uporabniki prostora. V raziskavi je podala smernice za umešcanje kmetij v prostor. Opredelitve konfliktov zgolj v kontekstu nekompatibilne rabe prostora ocenjujemo kot preozke, saj ne upoštevajo družbenih vidikov prostorskega nacrtovanja. V praksi je konfliktnost v veliki meri odvisna od družbenega konteksta. Prostorsko nacrtovanje je v veliki meri politicno determinirana dejavnost, v kateri se krešejo razlicna mnenja, interesi in custva. Zaradi tega z analizo kvantitativnih podatkov ne moremo v celoti predvideti konfliktov ali jih celo prepreciti z racionalizacijo postopkov odlocanja. Postmoderni in poststrukturalisticni pogledi na konflikte V drugo skupino raziskav konfliktov smo uvrstili pristope, ki razlagajo konflikte v kontekstu družbenih odnosov in družbene produkcije prostora. Avtorji teh raziskav za konflikte uporabljajo zelo razlicne izraze. Poleg konfliktov (angl. conflicts) (Healey, 1997; Gualini, 2015; Innes in Booher, 2010) tudi razlike (angl. differences) (Forester, 2009), javni spori (angl. public disputes) (Forester, 2009; Plřger, 2004), prepiri (angl. strifes) (Plřger, 2004), napetosti (angl. tensions) (Gunn in Hillier, 2014), težko rešljivi problemi (angl. wicked problems) (Rittel in Webber, 1973; Innes in Booher, 2010; Innes in Booher, 2016) in nestrinjanje (angl. dissent) (Hillier, 2002). Avtorji konflikte obravnavajo kot neizbežen (ali celo nujen) del demokraticnih prostorsko-nacrtovalskih procesov, ki so posledica razlicnih interesov, vrednot, izkljucenosti, odnosov moci in podobno. Almeida, Costa in Nunes da Silva (2017) so vzroke za konflikte strnili v vec kategorij, ki jih povzemamo v preglednici 2, v kateri pa vrstni red ne odraža hierarhije pomembnosti. Preglednica 2: Vzroki za konflikte (Almeida, Costa in Nunes de Silva, 2017). Table 2: Causes of conflicts (Almeida, Costa in Nunes de Silva, 2017). Interesi - Razlicni ali izkljucujoci se interesi in cilji - Razlicni tipi interesov: materialni (financni in drugi materialni viri, lastnina, infrastruktura), procesni (transparentnost, enakopravnost, participativnost) ali psihološki (spoštovanje, kredibilnost) Vrednote - Razlicna eticna in moralna nacela o tem, kaj je prav/narobe, dobro/slabo ali pravicno/nepravicno - Razlicne ideologije - Razlicna pricakovanja - Nezmožnost sprejemanja vrednot drugih Odnosi - Razlicne osebnostne lastnosti, nesporazumi, pomanjkanje zaupanja, predsodki in diskriminacija - Razlicni nacini delovanja, pricakovanja in pristopi k sporazumevanju - Odsotnost komunikacije ali komunikacijski šumi - Nadaljevanje konfliktov iz preteklih odnosov se nadaljuje … … nadaljevanje Preglednice 2 Informacije - Pomanjkljivo poznavanje problematike - Argumentiranje na podlagi pomanjkljivih ali enostranskih informacij - Prikrivanje in omejevanje dostopa do informacij - Razlicni nacini in konceptualni okviri interpretiranja informacij - Pomanjkanje zaupanja v metode zbiranja, vire ali zanesljivost informacij Strukturni vzroki - Delitev dela med upravnimi ravnmi, resorji in strokami - Casovne in geografske omejitve - Formalnopravna dolocila, ki pogojujejo dostop do virov in upravljanje z njimi, dolocajo izvedbo postopkov odlocanja - Odnosi moci V Sloveniji so družbeni vidik konfliktov proucevali predvsem prostorski sociologi. Ti so na primer raziskovali konfliktnost umešcanja odlagališca nizko in srednje radioaktivnih odpadkov iz jedrske elektrarne v Krškem (Kos, 1999) in dolgotrajno umešcanje ljubljanske džamije v prostor (Kos, 2013). Na podrocju umešcanja prometne infrastrukture v prostor konflikti v Sloveniji niso bili podrobneje prouceni, bile pa so izdelane štiri raziskave o socialno prostorskem vplivu avtocest v Sloveniji, ki sta jih opravila Center za prostorsko sociologijo in Center za ugotavljanje družbene sprejemljivosti UL FDV v letih 1970, 1994, 1997 in 2002 (Toš, 1970; Toš in Kos, 1994; Kos, 1997b; Kos, 2002c). Raziskave nudijo vpogled v odnos družbe do pomena avtocest v Sloveniji, pa tudi do stališc o ustreznosti posameznih tras avtocest. Raziskave konfliktov so posredno tudi del kritik participativnega nacina odlocanja (Mouffe, 1999; Dryzek, 2001; Laclau in Mouffe, 2001; Gutmann in Thompson, 2004). Avtorji v tem kontekstu izpostavljajo predvsem prakticne omejitve takšnega pristopa k odlocanju (med drugim Forester, 1993; Forester, 1999; Forester, 2009; Flybvjerg, 1998; Flybvjerg in Richardson, 2002; Tewdwr-Jones, 2002; Hillier, 2002; Hillier, 2003). Postmoderne kritike participativnega prostorskega nacrtovanja so relevantne predvsem zaradi pojmovanja konfliktov kot neizogibnega dela družbenih odnosov. Konflikti so razumljeni kot kljucni za obstoj demokracije, a so hkrati tudi nerešljivi. Vsaka (zacasna) stabilizacija konflikta je namrec posledica odnosov moci in izkljucevanja (Flyvbjerg, 1998; Mouffe, 1999; Laclau in Mouffe, 2001; Flyvbjerg in Richardson, 2002; Hillier, 2002; Hillier, 2003). Postmoderne kritike ponujajo zelo realisticen pogled na postopke reševanja konfliktov in delovanje akterjev, kljucna in nedvomno velika pomanjkljivost kritik pa je v tem, da ne ponujajo nobenega prakticnega izhoda iz »nerešljivosti« konfliktov. Legitimnost med strokovnostjo in demokraticnostjo odlocanja V teoriji ima participativno prostorsko nacrtovanje zelo visoko podporo strokovne javnosti. Iz pregleda literature pa lahko ugotovimo, da se z narašcajoco kompleksnostjo konfliktov v sodobnem prostorskem nacrtovanju na eni strani krepijo težnje po objektivaciji odlocanja ter krepitvi vloge stroke in domnevno objektivnih kvantitativnih metod. Na drugi strani pa avtorji za povecanje legitimnosti nacrtovanja zagovarjajo nujnost sodelovanja javnosti pri odlocanju, ob zavedanju, da idealnih pristopov k odlocanju in rešitev ni. Ceprav gre za dva razlicna pristopa k reševanju konfliktov, je obema skupen interes po cim vecji legitimnosti odlocanja: pri prvem naj bi legitimacija odlocitev v konfliktih temeljila na objektivnih dejstvih, pri drugem pa legitimnost izhaja iz demokraticnosti nacrtovalskega procesa. Za nobenega od obeh pristopov k soocenju s konflikti ne moremo trditi, da je bolj pravilen, saj imata oba svoje prednosti in omejitve. Za prakso prostorskega nacrtovanja je potrebna kombinacija obeh pristopov, kar zagovarja tudi teorija deliberativne demokracije. Legitimacija vsakega posega v prostor zahteva tako »objektivno«, strokovno presojo kot tudi presojo družbene sprejemljivosti. Ker so omejitve ene in druge racionalnosti prostorskega nacrtovanja že znane in tudi teoreticno predpostavljene, ostaja edina pot k povecevanju legitimnosti odlocanja boljše razumevanje delovanja odnosov moci in racionalnosti v praksi. Ce povzamemo Flyvbjerga (1998), raziskovanje (konfliktnih) postopkov odlocanja ne sme vec izhajati iz normativnega vprašanja, »kako bi moralo potekati odlocanje«, temvec »kako dejansko poteka odlocanje« v sodobni demokraciji in v prostorskem nacrtovanju. Tako teorija kot praksa prostorskega nacrtovanja se torej srecujeta z dilemo, kakšno razmerje strokovnosti in demokraticnosti pri nacrtovanju vodi do najbolj legitimnih odlocitev. Da sta strokovnost in demokraticnost odlocanja tesno prepleteni, Moore (2017) ponazarja s tremi kljucnimi vlogami, ki jih ima stroka v demokraticnem odlocanju: - Stroka je glavni vir informacij in znanja, s katerimi oskrbuje javnost in druge akterje v deliberativnih postopkih odlocanja. Na tak nacin zagotavlja znanje, ki ga akterji uporabljajo pri argumentiranju stališc. - Stroka ima pomembno vlogo pri formalizaciji odlocanja. S tem, ko sodeluje pri oblikovanju podrocnih zakonodaj, posredno doloca tudi raven demokraticnosti odlocanja. Vpliva namrec na dolocila, o katerih vprašanjih lahko odloca javnost in katera vprašanja so prepušcena le stroki. - Stroka naj bi nastopala kot neodvisen, nepristranski akter, ki usmerja politicno odlocanje o skupnih zadevah. Stroka tako predstavlja alternativo ignoranci ter poenostavljenim, banaliziranim stališcem akterjev, ki so vcasih lahko tudi moralno sporna. Ceprav je vloga stroke v demokraticnih postopkih odlocanja nepogrešljiva, tako teorija kot praksa govorita o tem, da lahko pretirano zanašanje odlocevalcev na stroko vodi v nedemokraticne in nelegitimne odlocitve. Znana je na primer Habermasova kritika tehnokratskega odlocanja (1974). Avtor ugotavlja, da stroka sicer zoži nabor izbir, s cimer država lažje (strokovno, apoliticno) upravici odlocitve. Hkrati pa tak pristop k odlocanju (v prostorskem nacrtovanju je to celostno racionalno odlocanje) daje dolocenim strokam ali celo posameznim strokovnjakom zelo veliko moc vpliva na odlocitve. Tudi navidezno nepristranske strokovne odlocitve so tako sprejete na osnovi vrednotnih presoj, zato koncna odlocitev, ceprav temelji na strokovnih argumentih, ne more biti povsem racionalno utemeljena. Habermas (1974) je bil do takšnega pozitivisticnega, racionalnega pristopa k odlocanju kriticen tudi zato, ker privilegira stroko in hkrati izkljucuje javnost, katere argumenti naj bi bili »onesnaženi« s custvi in vrednotami. V racionalnem, celostnem pristopu k odlocanju je sodelovanje javnosti mocno zapostavljeno, s tem pa se zmanjša tudi nabor argumentov, ki so lahko kljub custvom in vrednotam povsem legitimni. V Foucaultovem kontekstu odnosov moci je lahko dominacija stroke za demokraticno odlocanje sporna predvsem zato, ker omogoca omejevanje deliberacije. Stroka namrec lahko vpliva na to, o cem bodo akterji razpravljali v deliberaciji in katere teme ne doživijo javne razprave (Moore, 2017). Stroka je torej nepogrešljiv in eden kljucnih akterjev v postopkih odlocanja, ne sme pa biti edini. Moore (2017) problematizira vlogo stroke in izpostavlja dva kljucna legitimacijska problema, povezana s celostnim racionalnim odlocanjem. To sta vse vecja odtujenost in politizacija stroke. Stroka se lahko zaradi birokratizacije in specializacije znanj scasoma oddalji od interesov v družbi, postane odtujena in težko razumljiva. Odlocitve, sprejete na osnovi strokovnih znanj, niso vedno v javnem interesu, kar je tudi ena kljucnih kritik celostnega racionalnega prostorskega nacrtovanja. Stroka prav tako ni enotna pri oblikovanju stališc glede dolocenih vprašanj. Delovanje stroke je do dolocene mere vedno odvisno od vrednot posameznikov-strokovnjakov, interesov ali pritiskov razlicnih interesnih skupin ter širšega družbeno-prostorskega konteksta. Vloga stroke kot neodvisnega, racionalnega akterja je tako lahko zelo vprašljiva, kar zmanjšuje legitimnost »racionalno« sprejetih odlocitev (Latour, 2011; Moore, 2017). Na drugi strani pozivi k demokratizaciji odlocanja zahtevajo zelo dobro informiranost javnosti o zadevi, ki je predmet odlocanja. Sodelovanje v deliberativnih postopkih odlocanja namrec zahteva dobro informirano in kriticno javnost (Gutmann in Thompson, 2004). Konflikti, bodisi v odnosu med državo, stroko in družbo bodisi v sami stroki, so v sodobni teoriji demokraticnega odlocanja izpostavljeni kot pozitivni. Spodbudijo namrec deliberacijo, akterje pozovejo k oblikovanju bolj jasnih argumentacij, posredovanju novih informacij, s konflikti pa so izpostavljene tudi dolocene pomanjkljivosti postopkov odlocanja. Ceprav je cilj deliberacije upraviciti neko odlocitev z argumenti, deliberativni proces sam po sebi ne zagotavlja, da bodo odlocitve res legitimne, niti da bo legitimnost absolutna. Gutmann in Thompson (2004) s tem izpostavljata dinamicni vidik odlocanja, kjer vedno obstaja možnost novih vprašanj, nasprotovanj in kritik prejšnjih odlocitev. Odlocitve so zato le zacasna stabilizacija odnosov moci v družbi, ki pa so lahko v prihodnosti postavljene pod vprašaj (Gurmann in Thompson, 2004). Poleg ustreznega ravnovesja demokraticnosti in racionalnosti je za legitimnost pomembna tudi casovna razsežnost. Postopki odlocanja so v tem pogledu dinamicni procesi, polni sprememb odnosov med akterji in spremenljivih diskurzov ter same strukture akterjev, ki sodelujejo v tem procesu. Dinamicnost odlocanja in z njo povezana casovna razsežnost politicne legitimacije pomenita odprtost postopka odlocanja na spremembe, ki se dogajajo skozi cas. Dinamicnost in casovna razsežnost nacrtovanja sta še posebej izpostavljeni v sodobni teoriji deliberativne demokracije. Gutmann in Thompson (2004) na primer menita, da so nacela, znanje, prepricanja in iz njih izhajajoci argumenti zgolj zacasni in odprti za nasprotovanja in spremenljivi. Zacasnost je lahko moralne ali politicne narave: moralno zacasna nacela lahko izzovejo nova filozofska spoznanja, empiricni dokazi oziroma nove interpretacije enih in drugih. Politicna zacasnost v tem pogledu pa pomeni, da je tudi veljavnost argumentov s tem le zacasna in se spreminja z nadaljnjim argumentiranjem v postopku odlocanja. Teorija deliberativne demokracije predpostavlja, da so tudi teorija sama in njena nacela podvržena kritikam, zaradi katerih je teorija inherentno podvržena stalnim spremembam. S tem se spreminjajo tudi temeljna nacela odlocanja, od bolj egalitarnih do bolj liberalnih pristopov in obratno. Gutmann in Thompson (2004) zato kritike teorije deliberativne demokracije oznacujeta kot stalno revidiranje in ne kot zavrnitev teorije kot take. 3 KONCEPTUALNI OKVIR RAZISKAVE Pred predstavitvijo metodološke zasnove empiricnega dela raziskave konfliktov pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor bomo predstavili še teoreticna izhodišca, na katerih je zasnovana pricujoca raziskava. Teorija kompleksnosti in teorija akter-omrežje se v zadnjem desetletju vse bolj uveljavljata v teoriji prostorskega nacrtovanja. Pojasnjujeta namrec nekatere kljucne znacilnosti pogosto konfliktnih postopkov odlocanja in delovanje akterjev znotraj njih. Namen tega poglavja je pojasniti, kako sta lahko teorija kompleksnosti in teorija akter-omrežje uporabni za raziskovanje in razlaganje konfliktnih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Glavni poudarki obeh teoreticnih konceptov se namrec gibljejo okrog dinamicnosti, nepredvidljivosti, konfliktnosti in spremenljivosti. Tako kot teorija deliberativne demokracije tudi teorija kompleksnosti in teorija akter-omrežje izpostavljata dinamicnost in casovno razsežnost postopkov odlocanja. Hkrati pa nudita konceptualni okvir za bolj jasno in strukturirano zasnovo empiricne raziskave konfliktov pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor. 3.1 Teorija kompleksnosti Teorija kompleksnosti izhaja iz naravoslovnih znanosti, in sicer iz zavedanja znanstvenikov, da dolocenih pojavov ni mogoce pojasniti s klasicnimi deterministicnimi naravnimi zakoni delovanja. S klasicnim raziskovalnim pristopom so znanstveniki pojave razbili na posamezne delce (atome) in na podlagi raziskovanja vsakega posameznega delca skušali dognati splošne zakonitosti pojava kot celote. Takšni sistemi so bili dojeti kot staticni, zaprti sistemi, ki jih je možno razstaviti in sestaviti nazaj brez izgube informacij. Termodinamika je bila eno prvih znanstvenih podrocij, kjer so raziskovalci ugotovili, da se z razdelitvijo sistema na posamezne elemente izgubijo bistvene informacije o sistemu kot celoti. S segrevanjem tekocine se namrec med posameznimi delci sistema vzpostavijo neponovljivi, nelinearni vzorci tokov, gibanj in interakcij. Gibanje delcev, tokovi in interakcije potekajo spontano, sistem kot celota pa se prilagaja tem spremembam. Med delci torej obstajajo dolocena razmerja, ki pa jih ni mogoce razložiti z linearnimi modeli ali zakoni (Prigogine, 1991). Koncept kompleksnosti so raziskovalci kmalu prenesli tudi na druga znanstvena podrocja, ki so se soocala z dinamicnimi interakcijami med elementi v sistemih, kot so biologija, ekologija, geografija, ekonomija, sociologija in druge. V osemdesetih letih 20. stoletja se je na podrocju teorije kompleksnosti uveljavil koncept kompleksnih prilagodljivih sistemov, ki je poleg nelinearnega vedenja in neravnovesnih stanj v sistemih poudaril še njihovo casovno razsežnost in dinamicnost. Kot že njihovo ime pove, je temeljna znacilnost kompleksnih prilagodljivih sistemov prilagodljivost na spremembe in šoke znotraj sistema ali v njegovi okolici ter zmožnost obnavljanja skozi cas (De Roo, 2012). Znacilnosti kompleksnih (prilagodljivih) sistemov Kompleksnost je znacilnost sistemov, ki jo skušajo razložiti teorije kompleksnosti. Gre za vec teoreticnih konceptov, kot so sistemska teorija (iz katere izhajajo ideje samoorganizacije in prilagodljivosti), teorija kaosa (ki proucuje nelinearne sisteme in pojave), teorija omrežij (ki se osredotoca na komunikacijska in družbena omrežja) in prilagodljiva sistemska teorija (ki razlaga organizacijo sestavin sistema, ki delujejo brez osrednjega nadzornega mehanizma in katerih delovanje usmerjajo dogovorjena pravila). Kompleksni sistemi torej ponazarjajo sisteme, ki niso nikoli staticni, so vedno v gibanju, ki vodi v nepovratne in nelinearne spremembe. Kompleksni sistemi so tudi vedno »v procesu nastajanja« in imajo »samoorganizacijske zmožnosti«. S tem se »prilagajajo« okolju in notranjim spremembam ter se »postopoma spreminjajo«. Glavne znacilnosti kompleksnih sistemov so relativna odprtost, spremenljivost in stalen proces nastajanja. Slika 5: Znacilnosti kompleksnih prilagodljivih sistemov (Rodrigue, 2020). Figure 5: Key characteristics of complex adaptive systems (Rodrigue, 2020). Luhmann (1982) v teoriji družbenih sistemov trdi, da vsakršno razmejevanje med sistemom in njegovo okolico pomeni oženje pojma kompleksnosti. Kljub temu pa je avtor mnenja, da na podrocju družbenih sistemov obstajajo razmejitve med sistemom in njegovim okoljem. Diferenciacija in specializacija posameznih družbenih podsistemov namrec na nek nacin pomenita zapiranje meja sistema. To pa ne pomeni popolne avtonomije in neodvisnosti podsistemov. Ceprav imajo sistemi meje, imajo vseeno veliko interakcij z okoljem. Kot ugotavljajo Prigogine in Stengers (1984) in Kos (1993), so dvosmerni odnosi med sistemom – državo in okoljem – družbo tako rekoc nujni za delovanje sistemov in njihovo legitimnost. Ceprav pojem kompleksnosti zavraca logicne, linearne povezave med elementi sistemov, so teoretiki ugotovili, da tudi popolna nakljucnost in nepredvidljivost ne omogocata zadovoljive razlage delovanja sistemov. Prigogine in Stangers (1984) razlagata, da je za termodinamicne sisteme znacilna socasnost spontanega, nepredvidljivega in urejenega. Ko se sistem razvija, narašca njegova nepredvidljivost. Kljub temu se iz tega neurejenega in nepredvidljivega stanja lahko vzpostavi novo ravnovesje itd. Pomembna znacilnost kompleksnih sistemov je tudi dinamicnost. Kompleksni sistemi so ves cas v procesu nastajanja. V dolocenem casovnem obdobju in bolj ali manj stabilnih pogojih so kompleksni sistemi sicer lahko v zacasnem ravnovesju, medtem ko spremembe v sistemu sprožijo odmik od tega ravnovesnega stanja in ponoven proces nastajanja. Za kompleksne sisteme so torej znacilne stalnost in hkrati spremembe, ki so med seboj povezane in odvisne (Prigogine in Stengers, 1984). V procesu prehajanja iz relativne odprtosti v relativno zaprtost, iz neurejenega v urejeno in iz ravnovesja v nastajanje sistema se sistemi nepovratno spreminjajo, preobražajo in zato nikoli vec ne dosežejo prvotnega stanja. Vsaka stabilnost je le zacasna. Edina stalnica kompleksnih sistemov so torej spremembe. Notranjo dinamiko sistemov ponazarjata koncepta samoorganizacije in pojavnosti, medtem ko se prilagodljivost in postopno spreminjanje nanašata na odzive sistema na vplive iz okolja. Kompleksni sistemi in prostorsko nacrtovanje Sistemska miselnost ima v prostorskem nacrtovanju že daljšo tradicijo. De Roo (2012) razvoj prostorskega nacrtovanja po drugi svetovni vojni ponazarja s tremi krizami in odzivi prostorskega nacrtovanja nanje, ki so temeljili prav na sistemskem razmišljanju. Povojno celostno racionalno prostorsko nacrtovanje je temeljilo na tako imenovani znanstveno-tehnicni racionalnosti. Prostorsko nacrtovanje se je s problemi soocalo celostno, nad odlocitvami pa je bdela stroka, vpeta v hierarhicno strukturo organiziranosti držav. Soocenje s problemi in konflikti je potekalo na linearen nacin. Stroka je imela pri tem kljucno vlogo. Njena naloga je bila prouciti vsa dejstva in na podlagi spoznanj sprejeti najbolj optimalen prostorski nacrt. Tak pristop, kot se je izkazalo, ima nekatere pomembne prakticne omejitve, predvsem nezmožnost stroke, da bi proucila in pridobila vsa dejstva o problemu zaradi pomanjkanja casa, financnih ali cloveških virov in številnih negotovosti, ki jih ni mogoce predvideti, na primer kakšne bodo družbene, gospodarske, okoljske posledice dolocenega posega v prostor. Prostorsko nacrtovanje se je s prvo krizo legitimnosti v šestdesetih letih 20. stoletja soocilo s pomocjo sistemskega pristopa. V tem obdobju se je v prostorskem nacrtovanju uveljavilo nacrtovanje na podlagi scenarijev prostorskega razvoja. Tehnološki napredek je omogocal digitalno obdelavo vecje kolicine vhodnih podatkov, na podlagi katerih je bilo možno predvideti razlicne scenarije prostorskega razvoja. Scenariji so temeljili na linearnih, vzrocno-posledicnih povezavah. Ker je napovedovanje trendov temeljilo na preteklih dogajanjih, so bile napovedi za prihodnost nezanesljive. Ena kljucnih pomanjkljivosti tega pristopa je bila še vedno znanstveno-tehnicna racionalnost, ki ni upoštevala družbenih razsežnosti prostora. Prostorski nacrtovalci so se tako le s težavo soocali z nepredvidljivim delovanjem akterjev. To je povzrocilo v prostorskem nacrtovanju drugo krizo legitimnosti (De Roo, 2012). Na drugo krizo legitimnosti se je v osemdesetih in devetdesetih letih 20. stoletja prostorsko nacrtovanje odzvalo z radikalnimi institucionalnimi spremembami. V tem obdobju so sistemi prostorskega nacrtovanja postopoma prešli s koordinacijskega nacina upravljanja z mocno vlogo stroke »od zgoraj navzdol« na deljeno upravljanje z omrežno strukturiranim sistemom odlocanja. Za deljeno upravljanje je znacilno vkljucevanje vseh relevantnih deležnikov v odlocanje, vkljucno z javnostjo. Cilj takega participativnega nacina prostorskega nacrtovanja je, da akterji z razlicnimi interesi, vrednotami in znanji oblikujejo skupno rešitev (De Roo, 2012). Gre torej za postopen prehod iz zaprtih sistemov, ki temeljijo na znanstveno-tehnicni racionalnosti, v odprte sisteme, ki temeljijo na komunikativni racionalnosti nacrtovanja. Ta prehod je v teoriji prostorskega nacrtovanja imenovan tudi komunikativen preobrat (Healey, 1996). V prostorskem nacrtovanju se je postopoma vzpostavil koncept odprtih sistemov in omrežij, ki za razliko od celostnega prostorskega nacrtovanja temeljijo na negotovosti, nepredvidljivosti. Središce zanimanja raziskovalcev v tej teoreticni smeri so postala omrežja akterjev, odnosi med njimi, viri moci in procesi odlocanja (Graham in Healey, 1999). S tem se je spremenil tudi pogled na vlogo prostorskega nacrtovalca. Prostorski nacrtovalec v deljenem upravljanju se ne zanaša vec na »gotovost« strokovno podprtih, objektivnih dejstev. Njegova vloga postaja vse bolj mediatorska, torej doseganje dogovora med akterji in doseganje »dogovorjene gotovosti« (De Roo, 2012). Ceprav je komunikativni pristop k nacrtovanju odpravil nekatere kljucne pomanjkljivosti znanstveno-tehnicnega pristopa, deliberacija pa naj bi dopolnila njegov kljucni legitimacijski primanjkljaj, je bil tudi tak nacin nacrtovanja deležen kritik (poglavje 2.1.4). Ne ena ne druga skrajnost »spektra racionalnosti« torej ne zagotavljata a-priori legitimnih odlocitev. Postopki odlocanja v prostorskem nacrtovanju so najveckrat izjemno kompleksni, odvisni od družbeno-prostorskega konteksta in zaznamovani z razlicnimi oblikami negotovosti in konfliktov. Delovanje akterjev v prostorskem nacrtovanju je pogosto nepredvidljivo, prav tako pa tudi posledice njihovih dejanj in odlocitev. Njihova vkljucitev v odlocevalski proces ni vedno predvidena s prostorsko zakonodajo, ki doloca postopek priprave prostorskih nacrtov. Pogosto je vkljucitev samoiniciativna, posledica dolocenih ciljev, ki jih skušajo akterji doseci, ali nestrinjanje z nacrtovanim posegom v prostor. Omrežja, v katera se povezujejo akterji, so v sistemu do dolocene mere avtonomna, deloma pa medsebojno odvisna, saj je njihovo delovanje odvisno od drugih omrežij v sistemu. Reševanje konfliktov je tako v marsicem sorodno tako imenovanim kompleksnim prilagodljivim sistemom (De Roo, Hillier in Van Wezemael, 2012). Konflikti so tisti del prostorskega nacrtovanja, kjer je kompleksnost še posebej ocitna: razlicni akterji razlicno interpretirajo probleme in posledice odlocitev, zato je konflikte v prostorskem nacrtovanju prakticno nemogoce reševati z univerzalnimi, objektivnimi pristopi, ki bi ustrezali vsem situacijam. De Roo (2012) kot zelo dober primer uporabnosti koncepta kompleksnih prilagodljivih sistemov med drugim navaja tudi nacrtovanje vecjih infrastrukturnih projektov. Umešcanje cestne infrastrukture v prostor poteka v specificnih geografskih, družbenih in casovnih okolišcinah, kar vpliva na spremenljivost in obstoj razlicnih, konfliktnih pogledov na ustreznost lokacije prometne infrastrukture. Ceste so eden najvecjih clovekovih posegov v okolje. Pri odlocitvah o umestitvi cest v prostor so danes uporabljeni zelo razlicni ekonomski, prometno-tehnicni, okoljski in drugi kriteriji, s pomocjo katerih nacrtovalci skušajo opredeliti najbolj optimalen potek trase. Kriterij ucinkovitosti, na katerem so na primer temeljile lokacijske teorije v ekonomski geografiji, ni vec sprejemljiva oziroma legitimna redukcija. Pri umešcanju cest in drugih objektov v prostor ne zadostuje vec zgolj razmislek o tem, kako najbolj ucinkovito, po najkrajši in najcenejši možni poti in z najvecjimi koristmi povezati tocki A in B. Pri odlocanju sodelujejo številni, med seboj odvisni podsistemi, katerih predpise in strokovne usmeritve je treba upoštevati pri umešcanju v prostor. To so na primer formalno zavarovana obmocja naravne in kulturne dedišcine, obmocja poselitve, lokalni razvojni interesi in številni drugi. Postopek priprave prostorskega nacrta in kljucni akterji, ki sodelujejo pri tem, so formalno predpisani s prostorsko zakonodajo, vendar pa se omrežje podsistemov in akterjev, ki podsisteme sestavljajo, ob vsakem projektu nekoliko spremeni in prilagodi družbeno-prostorskemu kontekstu nacrtovanja. Doloceni akterji se v postopek odlocanja o lokaciji nove prometne povezave vkljucijo samoiniciativno, na podlagi lastnih ciljev ali z namenom nasprotovanja projektu. Svoje interese in argumente zanje lahko izražajo na dogodkih, ki so za to formalno predvideni v postopku priprave prostorskega nacrta (na primer javne razgrnitve in razprave) ali pa se v postopek odlocanja vkljucijo z neformalnim delovanjem (na primer s protesti, lobiranjem, izražanjem interesov prek medijev in podobno). Slika 6: Spekter racionalnosti v prostorskem nacrtovanju in njegova povezava s sistemskim pristopom (De Roo, 2012: str. 145). Figure 6: Rationality spectrum for spatial planning and its relation to systems approach to planning (De Roo, 2012: p. 145). De Roo (2012) meni, da se prostorsko nacrtovanje danes zato sooca s tretjo krizo legitimnosti. Vprašanje legitimnosti nacrtovanja je postalo eno osrednjih prakticnih vprašanj v prostorskem nacrtovanju, saj tako tehnicna kot komunikativna racionalnost predstavljata zgolj neizvedljiv idealen model nacrtovanja. Praksa prostorskega nacrtovanja zavzema prostor med obema skrajnostma tega spektra, kjer je legitimnost odlocanja odvisna od kombinacije razlicnih pristopov k nacrtovanju, od družbeno-prostorskega konteksta, v katerem potekajo, in od samih akterjev, ki sodelujejo v procesu. Legitimnost odlocanja tako ne more temeljiti na idealnih modelih nacrtovanja, temvec jo je treba skušati doseci vedno znova, skozi proces posameznega postopka odlocanja. De Roo (2012) zato meni, da bi moral biti odziv prostorskega nacrtovanja na zadnjo krizo legitimnosti predvsem raziskovanje dejanskih procesov odlocanja z upoštevanjem casovne razsežnosti nacrtovanja. To vkljucuje tudi potencialno konfliktne procese nastajanja in prilagajanja postopkov odlocanja dinamicnemu, kompleksnemu družbeno-prostorskemu kontekstu, v katerem potekajo. Poststrukturalisticni pogled na kompleksnost prostorskega nacrtovanja Teorija kompleksnosti, predvsem koncept procesa nastajanja, je soroden poststrukturalisticnemu pogledu na prostorsko nacrtovanje, ki se je v teoriji prostorskega nacrtovanja zacel uveljavljati v devetdesetih letih 20. stoletja. Gre za pristop, ki je v središce zanimanja postavil družbene odnose, družbeno ustvarjene pomene, vpliv družbeno-prostorskega konteksta in ki je na prostorsko nacrtovanje gledal kot na odprte, dinamicne, konfliktne postopke odlocanja. Koncept nastajanja, ki upošteva dinamicnost in casovno razsežnost nacrtovanja, je pomemben zato, ker dopušca možnost vstopanja in izstopanja akterjev v odlocevalski proces in iz njega ter predvideva nepredvidljivost delovanja akterjev. Tudi prostorsko nacrtovanje je proces, ki je formalno omejen in hkrati prilagodljiv razlicnim akterjem, družbeno-prostorskim kontekstom, preferencam akterjev in spreminjajocim se diskurzom v družbi. Odlocitve v procesih odlocanja so zato nepredvidljive, konflikti pa niso nikoli v popolnosti razrešeni, temvec zgolj zacasno stabilizirani (Hillier, 2008). Slika 7: Casovna razsežnost prostorskega nacrtovanja (Hillier, 2008; De Roo, 2012). Figure 7: Temporal dimension of spatial planning (Hillier, 2008; De Roo, 2012). V tem pogledu je prostor vedno v procesu nastajanja (Massey, 2005), produkt razlicnih praks delovanja, odnosov posameznikov do prostora in dojemanj prostora (Hillier, 2008). Prostor je torej ustvarjen skozi prakse družbenega delovanja, prežet z razlicnimi pogledi na prostor, z razlikami in raznolikostjo in je vedno v nastajanju, kot odprt sistem. Družbena produkcija prostora tako z raznolikostjo dojemanja prostora odpre vrata politiki, odnosom moci in strateškemu delovanju (Massey, 2005). Tak pogled na prostor je soroden Foucaultovi koncepciji uveljavljanja diskurzov, moci in družbeni produkciji znanja. Dominacija, konflikti in oblikovanje koalicij so tako sestavni del prostorskega nacrtovanja, ki lahko povzrocajo konflikte in zastoje v postopkih odlocanja, lahko pa pomenijo tudi napredek, nove rešitve in nove prostorske prakse (Plřger, 2004; Massey, 2005). Odnosi v prostoru so tako vedno potencialno konfliktni, bodisi glede tega, kakšen (prevladujoc) pomen posamezniki pripisujemo dolocenemu prostoru, bodisi kakšne prakse družbenega delovanja so na dolocenem prostoru sprejemljive. Konflikti v prostorskem nacrtovanju so v svojem bistvu konflikti glede zastopanosti razlicnih pogledov na prostor, ki jih ne moremo razrešiti z natancnimi metodami, temvec reševanje kot proces zahteva kreativno razmišljanje in inovativne pristope (Hillier, 2008). Vse te spremenljivke, ki so v prostorskem nacrtovanju neizogibne, zahtevajo vkljucujoce postopke odlocanja, z namenom, da »spoznamo prostor« z razlicnih zornih kotov. Hkrati pa vsak prostorski nacrt, strategija ali drugi akt pomeni oženje uresnicljivosti teh predstav in izkljucevanje, ki pa je le zacasno. Hillier (2008) v svojem konceptu vecplenarnega prostorskega nacrtovanja nacrte in strategije vidi kot nikoli dokoncne, temvec kot zacasno stabilnost v smislu »dovolj za zdaj« (Hillier, 2008). Naloga prostorskega nacrtovanja je razumeti razlicne teritorialne in druge opredelitve prostora. Omogociti mora sodelovanje razlicnih akterjev in obravnavati povsem prakticne in politicne elemente, ki spodbudijo posameznike, interesne skupine in skupnosti, da se vkljucijo v postopek odlocanja (Deluze in Guattari, 1987). Naloga prostorskega nacrtovalca zato nedvomno ni lahka, saj mora ves cas osmišljati to kaoticno odprtost, tehtati med racionalnostjo in iracionalnostjo ter skušati doseci neodlocljive odlocitve, ki bodo izvedljive v dolocenem družbeno-prostorskem kontekstu (Hillier, 2008). Znacilnosti multiplenarnega prostorskega nacrtovanja: - zavedanje pomena skupne, vkljucujoce, odprte razprave med akterji, - zavracanje brezvrednotne, nevtralne objektivnosti; nasprotno je cilj multiplenarnega prostorskega nacrtovanja prepoznati razlicne vrednote akterjev in njihove osebne poglede na zadevo, o kateri odlocajo, ter prepoznati osebne poglede na to, kako bodo te odlocitve zadevale njih in druge, - osredotocenost na procese, skozi katere so ustvarjeni pomeni in interpretacije praks in dogodkov, - prepoznavanje razlik v moci in strateškega delovanja akterjev, - osredotocanje na namen prostorskega nacrtovanja in ne na produktivnost in ucinkovitost, - stalno vpraševanje o ustreznosti prostorsko-razvojnih usmeritev. Multiplenarno prostorsko nacrtovanje je zamišljeno kot odprt, demokraticen nacin odlocanja, ki pa v praksi naleti na kar nekaj izzivov in odprtih vprašanj. Prostorsko nacrtovanje je še vedno institucionalizirana oblika družbenega delovanja in upravljanja s prostorom, ki je hierarhicno strukturirana. To je v nasprotju s predpostavkami multiplenarnega prostorskega nacrtovanja, kjer raven upravljanja nima bistvenega pomena oziroma je izenacena z ostalimi akterji in dejavniki v prostoru. Prav tako je v praksi težko zagotoviti enakovredno zastopanost akterjev z razlicnimi pogledi na problem ali na prostor. Popolna odprtost postopkov odlocanja v praksi ni izvedljiva. Težko si je predstavljati tudi neskoncen, odprt proces nastajanja in dogovarjanja, saj je cilj priprave prostorskega nacrta doseci dogovor, ki se materializira v konkretni spremembi v prostoru. Posegov v prostor, kot je državna prometna infrastruktura, se ne da izniciti, preprosto odstraniti in niso popravljivi. Prostorsko nacrtovanje zato stremi k zmanjševanju in ne k povecevanju kompleksnosti. Tudi koncept multiplenarnega prostorskega nacrtovanja torej ne ponuja idealnega pristopa k odlocanju. Njegove pomanjkljivosti so zelo podobne pomislekom in kritikam participativnega prostorskega nacrtovanja. Ne glede na omejitve pa koncept multiplenarnega prostorskega nacrtovanja v dolocenih pogledih dobro dopolnjuje koncept participativnega nacrtovanja. Glavne prednosti koncepta so predvsem upoštevanje casovne razsežnosti prostorskega nacrtovanja, ki predpostavlja dinamicnost omrežij akterjev. Casovna razsežnost, ki jo izpostavlja multiplenarno prostorsko nacrtovanje, je pomembna tudi za razumevanje odnosov moci in uveljavljenosti dolocenih diskurzov v družbi, ki se udejanjajo v prostorskem nacrtovanju. Dolocena prepricanja in spoznanja, ki veljajo kot samoumevna, se lahko s casom in v razlicnih okoljih spreminjajo in so torej odvisna od konteksta. Primer je usmeritev v trajnostni razvoj, ki ima danes bistveno vecjo vlogo pri odlocitvah o posegih v prostor kot pred desetletji. Vseeno pa vsak nacrtovan poseg v prostor zahteva razmislek, kaj trajnostni razvoj v konkretnem okolju pomeni ter katerim dejavnostim in rabam prostora dajemo prednost. Prednost multiplenarnega prostorskega nacrtovanja je tudi enakovredno obravnavanje »objektivnih«, racionalnih predstav o prostoru in predstav, ki so prežete z vrednotami in custvi. Medtem ko komunikativna racionalnost odlocanja daje superiorno vlogo pri legitimaciji odlocitev stroki (racionalni konsenz), multiplenarni pristop dopušca tudi možnost, da je odlocitev lahko legitimna tudi, ce temelji na custvih in osebnih predstavah o zadevi (ce so le-te izvedljive oziroma so strokovno-tehnicno, financno in družbeno sprejemljive). 3.2 Teorija akter-omrežje Med teorijo kompleksnosti in teorijo akter-omrežje lahko potegnemo številne vzporednice. Kompleksne prilagodljive sisteme lahko razumemo kot omrežja akterjev v procesu nastajanja in postopnih sprememb. Stabilni elementi omrežij, kot so na primer formalno opredeljeni postopki odlocanja, dogovori, prostorski nacrti in podobno, so v omrežjih akterjev le eden od elementov, ki vplivajo na razvoj in razmerja v omrežju (De Roo, 2012). Teorija akter-omrežje je teoreticni in metodološki pristop, ki proucuje in razlaga nastanek in razvoj omrežij akterjev ter delovanje akterjev v njih. Podobno kot teorija kompleksnosti se tudi teorija akter-omrežje opira na koncepte nastajanja, samoorganizacije akterjev, v odnosih med akterji pa na konfliktnost, medsebojno odvisnost in povezave med akterji, ki prispevajo k nastajanju in spremembam omrežja. Osredotoca se na nastajanje omrežij akterjev, ki se vzpostavijo spontano, zacasno, v dolocenem družbeno-prostorskem kontekstu in v dolocenem casovnem obdobju. Sistemi oziroma omrežja akterjev ne morejo biti doloceni vnaprej, lahko le proucujemo njihov nastanek in razvoj. Pri raziskovanju omrežij akterjev se torej ne osredotocamo na obdobja stabilnosti, temvec na akterje in dejavnike in na njihovo delovanje v omrežju (Latour, 2005). Teorija akter-omrežje ne pozna koncepta družbe ali družbenih skupin, temvec govori le o raznolikih omrežjih, ki obstajajo in nastajajo istocasno, nad katerimi nima noben akter celotnega pregleda ali vpliva (Latour, 2005). Temeljne predpostavke teorije akter-omrežje so vpliv družbeno-prostorskega konteksta na dinamiko omrežij akterjev, simetrija cloveških in necloveških akterjev/dejavnikov ter družbena konstrukcija znanja. Omrežja so v teoriji akter-omrežje dojeta kot družbeno-tehnicni sistemi, ki povezujejo akterje in družbeno-prostorski kontekst. Družbeno-prostorski kontekst nima dolocene strukture, ampak gre za kompleksen preplet razlicnih elementov in dejavnikov, ki zavedno ali nezavedno vplivajo na delovanje akterjev v dolocenem prostoru in casu. Družbeno-prostorski kontekst sestavljajo na primer institucionalne strukture, tržni procesi, politike, tehnologije, gospodarstvo, pretekle izkušnje in vzorci delovanja, kultura, vrednote in drugi elementi, ki so prisotni na dolocenem prostoru v dolocenem casovnem obdobju. Kontekst vpliva tako na delovanje akterjev kot tudi na interakcije med njimi (Latour, 2005). Zaradi edinstvenosti družbeno-prostorskega konteksta v dolocenem prostoru in casu nacini reševanja konfliktov in odlocitve niso vedno prenosljivi. Umestitev prometne infrastrukture na dolocenih obmocjih lahko sproža številne konflikte (na primer odpor lokalnega prebivalstva ali okoljevarstvenih organizacij), medtem ko je lahko podoben projekt v drugem okolju ali drugem casovnem obdobju sprejet brez vecjih nasprotovanj. Legitimnost dolocenega projekta je tako lahko v razlicnih kontekstih razlicna in je torej odvisna od razlicnih dejavnikov, kot so odnos prebivalstva do prostora, trenutne gospodarske in politicne razmere, nacin izvedbe postopka odlocanja, trenutno uveljavljeni strokovni diskurzi ali ideološka prepricanja in drugi. Teorija akter-omrežje presega antropocentricno miselnost, da so razmerja zgolj del družbenega sveta. Dejavni del omrežij so po teoriji akter-omrežje lahko tudi »necloveški akterji«, tako imenovani aktanti (Latour, 1996; Murdoch, 1998; Latour, 2005; Latour, 2011) oziroma dejavniki. S tem teorija odgovarja na vprašanje, kdo vse je lahko akter in kateri dejavniki vplivajo na odlocevalske procese. Akter torej ni nujno clovek, temvec katera koli entiteta iz fizicnega, tehnicnega ali družbenega sveta, ki lahko deluje, ima vpliv na omrežje in na odnose v omrežju ali se pocuti odgovornega za doloceno zadevo. To je še posebej relevantno pri raziskovanju konfliktov glede posegov v prostor, saj je lahko na primer tudi prostor pomemben dejavnik, ki vpliva na dejanja akterjev in na odlocitve. Dejavniki kot necloveški akterji imajo lahko na primer tudi regulatorni ucinek, ko dolocajo, kakšno delovanje akterjev je dovoljeno, kot so na primer resorne zakonodaje. Takšni dejavniki lahko v casu nastajanja omrežja že obstajajo, lahko pa se pojavijo nenadoma ali pa so ukinjeni in tako vplivajo na odnose v omrežju in na delovanje akterjev (Latour, 2005). Akterji in dejavniki torej prehajajo v omrežje in iz omrežja, ki se je vzpostavilo za namen realizacije dolocenega projekta in ki deluje tako v okviru formalnih kot tudi neformalnih okolij. Njihova vloga (moc), interakcije med njimi in medsebojni vpliv so v omrežjih le zacasni in spremenljivi. Teorija akter-omrežje temelji tudi na predpostavki, da je znanost ustvarjena skozi družbeni proces, pogajanja, dogovore. Delovanje stroke, znanstvenikov, ne poteka v nevtralnem okolju, temvec pod vplivom družbeno-prostorskega konteksta, pravil, uporabe razlicnih tehnik in metodologij, znotraj razlicnih institucionalnih struktur, z razlicnimi financnimi vložki in podobno. Dejstev, ki jih proizvaja znanost, teorija akter-omrežje zato ne razume kot objektivnih, splošnih resnic, temvec kot družbeno ustvarjene interpretacije, ki so rezultat interesov in odnosov moci. Teorija s tem ne zanika resnicnosti dejstev, temvec le opozarja na družbeni vidik ustvarjanja znanja, ki ni dokoncno (se lahko s casom spreminja), nevtralno ali enoznacno. Razlicne stroke lahko isti problem interpretirajo popolnoma drugace. Teorija zato predpostavlja, da tudi na znanstveno delovanje vplivajo kontekst, interesi, razlicne perspektive (Latour, 2011). S tega vidika je teorija akter-omrežje sorodna poststrukturalisticnemu zanikanju univerzalnih resnic, na primer Foucaultovemu povezovanju moci in znanja. V središcu zanimanja teorije akter-omrežje so torej procesi uveljavljanja razlicnih pogledov na problem (»resnic«) (Latour, 2011), s cimer je poudarjena namernost delovanja akterjev v omrežjih. Kljub temu da je znanost družbeno ustvarjena, pa se teorija akter-omrežje upira zatekanju k relativizaciji znanja. Konflikti, ki so del omrežij akterjev, morajo biti razrešeni s pomocjo komunikacije. Stališce, da je znanost le ena od možnih interpretacij in spolitizirana, ne sme biti izgovor za nerešljivost konfliktov ali za brezbrižnost odlocevalcev. Teorija zgolj opozarja na to, da je tudi pri argumentih stroke treba upoštevati razlicne poglede, koncepte in teorije. O diskurzih, ki se uveljavijo v družbi in ki oblikujejo politike ali odlocitve o posegih v prostor, se je treba vedno znova vpraševati in preverjati njihovo veljavo (Švajncer, 2012). Ker je torej tudi stroka vir konfliktov, je deliberacija oziroma argumentirana razprava med strokovnjaki zelo pomembna. Z vidika reševanja konfliktov v stroki Latour (2011) meni, da mora stroka v primeru konfliktov svoja stališca »pritrditi« še z mocnejšim žebljem [argumentom, opomba avtorice] na bolj vzvišene cilje. Proces nastajanja kot preobrazba omrežij akterjev Omrežja akterjev so vedno odprta in prekerna. Omrežja se stalno obnavljajo in obstajajo zaradi akterjev, ki delujejo v omrežju, se mu na novo pridružijo ali celo izstopijo. Omrežja obstajajo zaradi stalne potrditve »pripadanja skupnosti«, zaradi prizadevanj akterjev v omrežju doseci stanje ravnovesja, prizadevanj, da omrežje ne bi razpadlo ali izgubilo svojega pomena (Latour, 2005). Tudi skupina akterjev, ki sodeluje na primer pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor, se vzpostavi tocno za ta namen in ni vnaprej v celoti dolocena. Nekateri akterji so v omrežje vkljuceni že po sami funkciji, ki jim jo doloca zakonodaja, na primer ministrstva, pristojna za infrastrukturo, prostor, investitor ter ostala ministrstva in obcine kot nosilci urejanja prostora. Drugi akterji se v omrežje vkljucijo bolj nepredvidljivo. Ni možno predvideti, na primer, ali se bodo oblikovale civilne iniciative in kateri segment družbe bo sodeloval na javnih razgrnitvah in obravnavah niti ne moremo predvideti, kdo bo nacrtovani prometni infrastrukturi nasprotoval, s kakšnimi argumenti in na kakšen nacin. Omrežja akterjev, ki se vzpostavijo za dolocen namen, v našem primeru za umešcanje prometne infrastrukture v prostor, so torej le deloma predvidljiva in se vzpostavljajo tekom celotnega postopka odlocanja. Eden kljucnih konceptov v teoriji akter-omrežje so stopnje preobrazbe omrežij, ki ponazarjajo nastajanje in dinamiko omrežij (Latour, 2005). Koncept preobrazbe omrežij predstavlja spremenljivo in zacasno naravo omrežij in njihovih oblik. Skozi stopnje preobrazbe lahko opredelimo akterje, interakcije med njimi, njihove vloge in delovanje v omrežju, spremljamo spremembe, ki jih povzrocajo s svojo prisotnostjo v omrežju in s svojim delovanjem. Skozi stopnje preobrazbe omrežij lahko spremljamo tudi vlogo dejavnikov, ki vplivajo tako na sestavo omrežij akterjev kot tudi na interakcije v njem (Latour, 2005). Skozi stopnje preobrazbe prihaja tako do sprememb sestave omrežij kot tudi do vsebinskih sprememb, na primer zastopanosti razlicnih pogledov na problem, ciljev in interesov akterjev ter sredstev in strategij za doseganje ciljev. Preobrazbe torej predstavljajo proces, ki je soroden procesu samoorganizacije. Skozi stopnje preobrazbe lahko proucujemo odnose med akterji, ki dolocajo omrežja in nacine njihovega delovanja v formalnih in/ali neformalnih okoljih (Murdoch, 1998). Konflikti so tisti element prostorskega nacrtovanja, ki odlocilno vplivajo na preobrazbo omrežij. Nasprotovanja, ki sprožajo konflikte, spodbudijo akterje k vpraševanju obstojecih argumentacij in diskurzov, spodbudijo vkljucevanje novih akterjev v omrežje in tako vplivajo na dinamicnost odlocanja. Predlog umestitve severnega dela tretje razvojne osi v prostor kot hitre ceste je na primer skozi postopek veckrat sprožil vprašanja trajnostnega razvoja, moralnosti poseganja na najboljša kmetijska zemljišca in vprašanja o smiselnosti gradnje hitre ceste. Konflikt interesov je spodbudil nastanek dveh civilnih interesnih skupin, ki sta se v omrežje akterjev vkljucili s popolnoma nasprotujocimi si interesi. Na eni strani so zagovorniki varovanja kmetijskih zemljišc, predvsem civilne iniciative v Spodnji Savinjski dolini, s svojim delovanjem skušali prepreciti gradnjo hitre ceste na najboljših kmetijskih zemljišcih. Na drugi strani pa so zagovorniki cim prejšnje izgradnje hitre ceste, predvsem koroške obcine in Mladinska iniciativa Hoc'mo cesto, izkazovali podporo državi pri nacrtovanju projekta. Civilne iniciative so nastale z jasnim namenom vplivati na odlocitve glede umestitve hitre ceste v prostor, s tem pa so vplivale na dinamiko odnosov v omrežju, pa tudi na deliberativni proces. Teorija akter-omrežje, podobno kot kompleksni prilagodljivi sistemi, predpostavlja, da so akterji v omrežju medsebojno odvisni in da vplivajo eden na drugega (Murdoch, 1998). Teorija predpostavlja tudi prilagodljivost omrežij akterjev in njihovo odvisnost od družbeno-prostorskega konteksta. Omrežja akterjev se vzpostavijo nenacrtovano, za tocno dolocen namen, ki ga skušajo akterji uresniciti. Struktura omrežij akterjev ni nikoli dokoncna, saj vedno obstaja možnost nasprotovanj, ki predstavljajo potencial za spremembe ter s tem za vecjo legitimacijo delovanja in odlocanja. Nasprotovanje oziroma konflikti so tako neke vrste nacin, s katerim si akterji skušajo izboriti doloceno mero avtonomije v omrežju (Murdoch, 1998) in s katerim skušajo doseci uveljavitev sprememb. Spremembe v omrežjih akterjev se dogajajo postopoma, skozi razlicne stopnje preobrazbe. Stopnje preobrazbe omrežij akterjev Teorija akter-omrežje predvideva štiri stopnje preobrazbe omrežij akterjev, skozi katere se vzpostavlja omrežje (proces nastajanja). Za vsako stopnjo preobrazbe je znacilno drugacno »samoorganizacijsko« delovanje akterjev. Ceprav ima vsaka posamezna stopnja dolocene znacilnosti, se med seboj ne izkljucujejo in se lahko prekrivajo, saj nimajo jasno zacrtanih meja. Razlicni avtorji so razlicno poimenovali stopnje preobrazbe: - stopnja opredelitve problema (angl. problematisation, Callon, 1984) oziroma stopnja zmedenosti, ki je posledica prevelike kompleksnosti (angl. perplexity, Latour, 2004), - stopnja utemeljevanja upravicenosti vkljucitve akterjev (angl. interessement, Callon, 1984) oziroma stopnja posvetovanj (angl. consultation, Latour, 2004), - stopnja utrditve omrežja akterjev (angl. enrolment, Callon, 1984) oziroma stopnja vzpostavljanja hierarhije (angl. hierarchization, Latour, 2004) in - stopnja mobilizacije zaveznikov (angl. mobilisation, Callon, 1984) oziroma ustanovitev (angl. institution, Latour, 2004). Štiristopenjski koncept preobrazbe omrežij akterjev, ki ga predvideva teorija akter-omrežje, ponuja uporabno analiticno orodje, ki ga je možno uporabiti tudi na podrocju prostorskega nacrtovanja. Boelens (2010) je za podrocje prostorskega nacrtovanja zasnoval koncept ARA (angl. actor-relational-approach), s katerim je štiristopenjski koncept preobražanja omrežij akterjev razširil in ga prilagodil podrocju prostorskega nacrtovanja. Za razliko od svojih predhodnikov je zasnoval sedemstopenjski model preobražanja omrežij akterjev, ki pa se deloma prekriva s Callonovimi in Latourjevimi štirimi stopnjami. Glavne znacilnosti obeh pristopov smo zato združili v štirih glavne stopnje preobrazbe, ki so prikazane na sliki 8. Na prvi stopnji preobrazbe omrežij, stopnji opredelitve problema, pride do opredelitve problema in dolocitve kljucnih akterjev oziroma njihovih predstavnikov, ki zastopajo razlicne interese, ki so lahko tudi konfliktni. Pri nacrtovanju državne prometne infrastrukture v Sloveniji so to praviloma Ministrstvo za infrastrukturo kot predlagatelj projekta, Ministrstvo za okolje in prostor, ki vodi pripravo prostorskega nacrta, in investitor. Omrežje akterjev na tej tocki iz ravnovesnega stanja preide v neravnovesno stanje, v katerem obstojece predpostavke, hierarhicni odnosi, ustaljene prakse delovanja in predlagane nacrte izzovejo novi pogledi na problem (Latour, 2004). V omrežje akterjev so formalno vkljuceni tudi državni in lokalni nosilci urejanja prostora, ki podajo smernice za umestitev nacrtovane prometne infrastrukture v prostor in predstavijo svoje interese v zvezi z njo. Med razlicnimi interesi in usmeritvami že lahko pride do prekrivanj in konfliktov. Na prvi stopnji preobrazbe omrežja lahko pride tudi do samoorganizacijskega vedenja akterjev, s cimer se omrežje še dodatno preobrazi. To so lahko na primer razlicne interesne skupine, ki praviloma izhajajo iz družbe. Za civilne iniciative je znacilno, da njihovo ustanovitev spodbudi ravno nasprotovanje predvidenemu posegu v prostor (nasprotovanje je sicer pogost, ne pa edini razlog za ustanovitev civilnih iniciativ). Pobudniki projekta tako razpolagajo z naborom kljucnih akterjev in njihovimi identitetami, s tem pa se vzpostavi omrežje akterjev, ki postanejo nepogrešljivi cleni omrežja, ki ga sestavljajo (Callon 1984; Boelens 2010). S tem se razkrijejo razlicne interpretacije problema in vrednote, ki jih akterji zastopajo. Prva stopnja preobrazbe za omrežje že lahko pomeni tudi njegovo širitev, na primer ko se v omrežje vkljucijo lokalni akterji z obmocja, kamor bo nek projekt umešcen. S tem postopek umešcanja novega objekta v prostor postane vpet v lokalni, družbeno-prostorski kontekst. Zelo pomemben segment te faze je komunikacija med akterji, ki lahko poteka v okviru formalnega predpisanega postopka priprave prostorskega nacrta (na primer podajanje smernic, ki so zakonsko opredeljen nacin komunikacije) ali izven njega (na primer izražanje stališc v medijih). Nacini in mesta, kjer akterji izražajo svoja stališca, so torej lahko razlicni (Boelens, 2010). V omrežju akterjev se vzpostavijo identitete posameznih akterjev, ki s tem postanejo dejaven clen omrežja. Zaznati je možno tudi morebitne konfliktne interese in cilje (Callon, 1984). Števila razlicnih predlogov in interesov akterjev in dejavnikov ter konfliktov med njimi ne moremo vnaprej predvideti (Latour, 2004). Akterji lahko v omrežje vstopajo ali iz njega izstopajo prakticno skozi celoten proces nacrtovanja. Cilj prve stopnje preobrazbe je zavedanje akterjev o obstoju »zunanje realnosti« (Latour, 2004), oziroma razlicnih, kontekstualno pogojenih interesov. Ker se omrežje akterjev vzpostavi za tocno dolocen namen, se med akterji z razlicnimi interesi in cilji vzpostavi medsebojna odvisnost. Logicno nadaljevanje delovanja akterjev na drugi stopnji preobrazbe omrežij, stopnji utemeljevanja upravicenosti vkljucitve akterjev, je, da opredelijo svojo identiteto. To storijo tako, da konkretizirajo svoja stališca, v katerih se locijo od drugih. Na drugi stopnji akterji torej skušajo upraviciti svojo vlogo in utrditi svoj položaj v omrežju v odnosu do drugih akterjev, ki so del omrežja. Ce so akterji na tej stopnji uspešni, potrdijo svojo verodostojnost, verodostojnost svojih argumentov in upravicijo svoje »clanstvo« v omrežju (Callon, 1984). Vzvodi, s katerimi akterji skušajo konkretizirati svoja stališca, so lahko razlicni, praviloma pa ima na tej stopnji zelo pomembno vlogo znanje, bodisi laicno, lokalno bodisi strokovno (strokovne raziskave) (Callon, 1984). Na tej stopnji preobrazbe bi vsaj v teoriji morali biti izrabljeni vsi možni prostorsko-nacrtovalski pristopi in instrumenti, namenjeni oblikovanju argumentov, kot so predhodne analize, študije variant, osnutki, elaborati, predlogi nacrta, analize stroškov in koristi, argumentiranje na podlagi predpisov, pravnih sredstev, modeli idr. Argumentacije akterjev na tej stopnji preobrazbe morajo biti prepricljive in cim bolj strokovno podprte, da so lahko uspešne in da lahko akterji z njimi ubranijo svoje interese. Namen delovanja akterjev na tej stopnji preobrazbe je torej utrjevanje svoje vloge v omrežju. Stroka (prostorsko-nacrtovalska in druga) ima v tej fazi izjemno pomembno vlogo, saj pomembno prispeva k legitimaciji argumentov. Ali so bili argumenti akterjev resnicno upraviceni, verodostojni, se sicer lahko izkaže šele na kasnejših stopnjah (Boelens, 2010). Na tej stopnji torej akterji preverjajo pogoje »clanstva« v zavezništvih znotraj omrežja in preverjajo možnosti, ali bodo njihovi interesi lahko upoštevani (Callon, 1984). Na tej stopnji je zelo pomembna vloga prostorskega nacrtovanja kot usklajevalnega sektorja, ki mora biti odprto za razlicne argumente. Pomembno je, da število »glasov«, ki imajo možnost izražanja predlogov in stališc, ni arbitrarno izkljucujoce (Latour, 2004). Cilj akterjev na drugi stopnji preobrazbe omrežij je torej upraviciti relevantnost njihovih predlogov (Latour, 2004). Prepricljivost argumentov, izraženih na prejšnji stopnji preobrazbe omrežja, še ne zagotavlja nujno tudi uspeha. Na tej tocki pride do soocenja že uveljavljenih akterjev (na primer državnih odlocevalcev) in akterjev, ki so v omrežje vstopili naknadno (Callon, 1984). Cilj tretje stopnje preobrazbe omrežja, stopnje utrditve omrežja akterjev, je ugotoviti, v kolikšni meri so alternativne razvojne možnosti uresnicljive in sprejemljive za druge akterje. Ker na predhodni stopnji lahko pride do bistvene širitve omrežja in narašcanja števila alternativnih predlogov, je tretja stopnja preobrazbe namenjena izboru najbolj uresnicljivih in sprejemljivih možnosti. S tem se omrežje zacne »zapirati«, zavrnjeni predlogi pa ostanejo izven omrežja (Latour, 2004). Za to stopnjo preobrazbe so torej znacilni razlicni pristopi in nacini delovanja, ki jih akterji uporabljajo, da bi uveljavili svoje interese in argumentacije. Na eni strani je lahko delovanje akterjev usmerjeno v pasivno vzdrževanje svojega že uveljavljenega položaja v omrežju, na drugi strani pa je lahko delovanje akterjev tudi zelo proaktivno in usmerjeno v uveljavitev lastnih interesov. Primer prve, pasivne pozicije akterjev je zanašanje državnih odlocevalcev na rezultate študij variant in hkrati nedovzetnost za deliberacijo s širšo javnostjo. Primer drugega, proaktivnega delovanja akterjev pa je pridobivanje strokovnih stališc, žrtvovanje casa, posvecenega pridobivanju podpore, in podobno. Nacini, s katerimi akterji poskušajo pridobiti družbeno, politicno ali strokovno podporo za svoje interese, so lahko razlicni, na primer sodelovanje s strokami, pogajanja in druge oblike strateškega delovanja (na primer pojavljanje v medijih, lobiranja in podobno) (Callon, 1984; Boelens, 2010). Na tej stopnji akterji v omrežju ugotavljajo kompatibilnost oziroma »zmožnost sobivanja« predlogov, ki so že uveljavljeni, z novimi predlogi in interesi skozi procese pogajanj, dogovarjanj (Callon, 1984; Latour, 2004). Tretja stopnja preobrazbe omrežja akterjev se tako pocasi približuje koncni odlocitvi in stabilizaciji odnosov med akterji v omrežju. Cilj akterjev na tretji stopnji preobrazbe omrežja je upraviciti javni interes (Latour, 2004). Na prejšnjih stopnjah praviloma sodelujejo predstavniki razlicnih interesnih skupin, bodisi lokalnih skupnosti, stroke, politike, gospodarstva in podobno. Na zadnji stopnji preobrazbe omrežja pa se izkaže, v kolikšni meri predstavljeni interesi, ki so jih zastopali predstavniki, odražajo širša družbena, strokovna, politicna stališca v družbi (Boelens, 2010). Na tej stopnji torej pride do legitimacije uveljavljenega predloga, torej predloga, ki se je na prejšnji stopnji izkazal kot najbolj prepricljiv. Vkljucijo se novi akterji, ki prej niso bili aktivni, vzpostavijo se nova zavezništva, lahko se uveljavijo tudi novi pristopi k odlocanju. Ce se predlog izkaže kot nelegitimen, lahko pride tudi do ponovitve predhodnih stopenj. Koncni cilj zadnje stopnje preobrazbe omrežja akterjev je odlocitev, katere legitimnost ni vec vprašljiva (Callon, 1984; Latour, 2004). Primer prostorsko-nacrtovalskega instrumenta, ki omogoca presojanje širše družbene sprejemljivosti projekta, sta javna razgrnitev in javna obravnava predloga državnega prostorskega nacrta. Ce je bil predhodni postopek odlocanja izveden v skladu z naceli participativnega nacrtovanja, bi morala koncna predstavitev odlocitve o posegu v prostor odsevati družbeno sprejemljivost. Prostorska umestitev državne ceste, kot jo predvideva državni prostorski nacrt, bi morala že dosegati širšo družbeno in strokovno sprejemljivost. Idealno je na tej stopnji lahko predlog deležen zgolj še predlogov za minimalne popravke. Cilj cetrte stopnje preobrazbe omrežja je doseci legitimen dogovor med akterji (Latour, 2004). Slika 8: Znacilnosti stopenj preobrazbe omrežij akterjev (Callon, 1984; Latour, 2004; Boelens, 2010). Figure 8: Translation phases and their characteristics (Callon, 1984; Latour, 2004; Boelens, 2010). 4 METODOLOGIJA ZA PROUCEVANJE KONFLIKTOV Teorija kompleksnosti in teorija akter-omrežje, ki smo ju predstavili v prejšnjem poglavju, predstavljata konceptualni okvir, s katerim bomo proucevali konfliktne postopke umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Konflikte bomo obravnavali z vidika nastajajocih omrežij akterjev, ki se vzpostavijo za tocno dolocen namen (umestitev avtoceste ali hitre ceste v prostor), v dolocenem družbeno-prostorskem kontekstu. Stopnje preobrazbe omrežij akterjev bomo uporabili kot osnovo za bolj sistematicno proucitev konfliktov med akterji. 4.1 Študija primerov kot kvalitativna metoda raziskovanja Kot metodo raziskovanja smo izbrali kvalitativno raziskovalno metodo študije primerov, ki je splošno uveljavljena raziskovalna metoda v humanisticnih in družboslovnih raziskavah. Študija primerov je pristop k raziskovanju, pri katerem podrobno proucujemo pojav v njegovem dejanskem kontekstu, še posebej, ko meje med pojavom in kontekstom niso povsem jasno dolocljive (Yin, 2014). Študija primerov je pristop k raziskovanju, ko nas zanima, kako akterji delujejo v svojem dejanskem okolju, brez vnaprejšnjih predpostavk in sodb o tem, kakšna naj bi bila njihova vloga (Stake, 2005). Študija primerov nam pomaga odgovoriti na vprašanja, ki se praviloma zacenjajo z vprašalnicami kdo (na primer, kdo sodeluje pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor), kako (na primer, kako si akter razlaga nek problem in kako skuša doseci svoje cilje) ali zakaj (na primer, zakaj je prišlo do konflikta, zakaj je dolocen akter deloval tako, kot je) (Yin, 2014). Takšna so tudi naša raziskovalna podvprašanja, ki smo si jih zastavili v raziskavi: - Kdo so glavni akterji in dejavniki, ki so vplivali na umešcanje prometne infrastrukture v prostor v izbranih študijah primerov, in kakšne so bile njihove vloge? - Kateri so kljucni legitimacijski problemi in kako vplivajo na konfliktnost odnosov med akterji? - Kakšne vrste argumentacij uveljavljajo akterji v postopkih odlocanja in na kakšen nacin? - V kolikšni meri uporabljeni pristopi za zmanjševanje konfliktnosti ustrezajo nacelom deliberativnega odlocanja? Proucitev razlicnih primerov nam omogoca vpogled v spremenljivost postopkov odlocanja v razlicnih kontekstih (Farquhar, 2012). Naše glavno raziskovalno vprašanje se nanaša na dejansko prakso postopkov odlocanja in na odkrivanje možnih prakticnih pristopov za doseganje legitimnost odlocanja. Konflikti so namrec ocitna posledica nelegitimnosti obstojecih praks nacrtovanja. Naše glavno raziskovalno vprašanje je zato prakticne narave – Kako v praksi dosegati legitimnost? Gre za vprašanje, ki odpira širok spekter teoretskih in posledicno tudi prakticnih vprašanj. Ker smo kot raziskovalci casovno omejeni (konfliktni postopki umešcanja v prostor lahko trajajo leta, tudi desetletja, hkrati pa tudi nimamo vedno možnosti spremljati vec razlicnih postopkov odlocanja hkrati), so študije primerov v tem pogledu metoda, ki omogoca, da se najbolj približamo realnosti (Flyvbjerg, 2006; Yin 2014). Študija primerov omogoca proucevanje pojavov skozi daljše casovno obdobje, kar je še posebej relevantno za proucevanje konfliktov. S proucevanjem postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor namrec lahko bolje razumemo dinamicni vidik konfliktnosti nacrtovanja. Študije primerov in primerjava med njimi nam kot raziskovalna metoda omogocajo poglobljen vpogled v posamezne primere konfliktov, na vzroke zanje, v nacine delovanja akterjev, njihovo oblikovanje in uveljavljanje razlicnih argumentacij, navsezadnje v uveljavljanje moci in dolocenih diskurzov na bolj ali manj prikrite nacine. Zanimajo nas torej posebnosti in poglobljeno razumevanje posameznih primerov in ne splošne zakonitosti oziroma vzrocno-posledicne povezave, ki vodijo v konflikte. Slednjih ravno zaradi vpetosti v dolocen družbeno-prostorski kontekst ne moremo odkrivati. Zaradi vpetosti dejanskih konfliktnih odnosov med akterji v specificne kontekste kot raziskovalci tudi ne moremo proucevati pojava v »kontroliranih pogojih«, kot je to možno na primer v laboratoriju. Ker želimo prouciti in poglobiti razumevanje konfliktov kot nepredvidljivih družbenih pojavov, ocenjujemo, da sta študija primerov in primerjava med njimi za našo raziskavo najbolj ustrezen pristop k raziskovanju (Flyvbjerg, 2006). V raziskavi se bomo osredotocili na dejanske dogodke, prakse delovanja akterjev in njihove racionalizacije konfliktov, hkrati pa se bomo distancirali od vrednostnih sodb njihovega delovanja. Zanimalo nas bo, kako kontekstualni dejavniki vplivajo na ravnanje akterjev in kakšne so posledice dejanj akterjev za legitimnost postopka odlocanja. Raziskava temelji na stališcu, da univerzalne moralne vrednote, ki bi jih bilo možno racionalno utemeljiti, ne obstajajo. Hkrati pa menimo, da razlicnih vrednot ne moremo preprosto enaciti. Izhajamo s stališca, da je vsak postopek odlocanja edinstven, odvisen od družbeno-prostorskega konteksta, v katerem poteka, in kot tak zahteva od udeležencev predvsem pragmaticno, situacijsko etiko (Flyvbjerg, 2006). Raziskava prav tako izhaja s stališca, da je moc prisotna v mnogih razlicicah družbenih odnosov in ni skoncentrirana zgolj v »centrih moci« ali v institucijah, kot so na primer ministrstva ali investitor. Stališce, da si nihce moci ne more lastiti in da se le-ta uveljavlja in vzdržuje skozi družbene odnose, izvira iz Foucaultove opredelitve moci. Glede na dolgotrajnost reševanja nekaterih konfliktov, povezanih z umešcanjem prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji, predpostavljamo, da obstojeci (uporabljeni) pristopi k nacrtovanju ne dosegajo ustrezne ravni legitimnosti. Predpostavljamo, da so legitimacijski problemi in iz njih izhajajoci konflikti med akterji v postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor posledica nezmožnosti soocenja z izjemno kompleksnostjo nacrtovanja cest. Kompleksnost odlocanja je vecplastna, od izrazito asimetricnih odnosov moci med akterji, medsebojne odvisnosti prometnega in prostorskega nacrtovanja z drugimi sektorskimi politikami do linijske oblike cest, ki od odlocevalcev zahtevajo usklajevanje med razlicnimi prostori z lokalnimi geografskimi, ekonomskimi in družbeno-kulturnimi znacilnostmi. Kompleksnost nacrtovanja cest izvira tudi iz narašcajoce refleksivnosti akterjev na vseh ravneh, od individualne do institucionalne. S študijami primerov in primerjave med njimi smo zato skušali ugotoviti, kakšni pristopi k nacrtovanju so bili uporabljeni pri umešcanju izbranih primerov prometnic v prostor in kako bi lahko koncept prilagodljivosti odlocanja, ki izvira iz kompleksnih prilagodljivih sistemov, prispeval k vecji legitimnosti odlocitev. Študija primerov kot raziskovalna metoda se namrec dobro sklada s pojmom kompleksnosti, poststrukturalisticnim pogledom na prostorsko nacrtovanje in teorijo akter-omrežje s teoreticnimi koncepti, ki smo jih opisali v prejšnjem poglavju (poglavje 3) in ki upoštevajo tudi dinamicni vidik. Ceprav se zavedamo, da splošnih navodil, kako reševati konflikte v prostorskem nacrtovanju in pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor, ne moremo odkriti, menimo, da bomo s podrobnim vpogledom v izbrane primere prostorskih umešcanj cest vseeno prišli do dolocenih ugotovitev, ki bi lahko prispevale k povecanju legitimnosti prihodnjih postopkov umešcanja linijskih in drugih objektov v prostor. 4.2 Izbor proucevanih primerov Na podlagi dosedanjih raziskav konfliktov smo ugotovili, da obstaja relativno malo takih, ki bi upoštevale dinamicni vidik konfliktov. Na voljo imamo predvsem raziskave, ki z razlicnimi pristopi skušajo ugotoviti dolocene znacilnosti konfliktov in na ta nacin predlagati razlicne metode, kako zmanjšati konfliktnost prostorskega nacrtovanja, ali pa se osredotocajo na razlago prakticnih omejitev razlicnih pristopov k odlocanju. Na drugi strani pa so bile v Sloveniji v preteklosti narejene raziskave družbene sprejemljivosti avtocest in raziskave na podrocju mobilnosti v Sloveniji, ki sicer ne raziskujejo konfliktnosti neposredno. Kažejo pa na veliko podporo javnosti temu najvecjemu razvojnemu projektu v Sloveniji (Toš, 1970; Toš in Kos, 1994; Kos, 1997b; Kos, 2002c), ki se je z leti sicer zmanjševala. Slovenski raziskovalci so ugotovili tudi, da je slovenska družba izrazito avtomobilicna in da množicna uporaba osebnega avtomobila ustvarja vedno nove potrebe po cestni prometni infrastrukturi, kar vodi v zacaran krog spodbujanja avtomobilizma in gradnje novih cest (Gabrovec in Bole, 2009; Gabrovec in Bole, 2014; Bole, 2015). Hkrati modernizacija železniškega prometnega omrežja z izjemo drugega tira v Sloveniji stagnira. Konflikti glede umestitve avtocest in hitrih cest v prostor so bili kljub družbeni podpori prisotni pri obeh najvecjih slovenskih prometnih razvojnih projektih, pri gradnji avtocest in pri nacrtovanju tretje razvojne osi, zato smo se v raziskavi osredotocili na konfliktne postopke umešcanja cestne infrastrukture v prostor. Izbor primerov za proucevanje je temeljil na kriterijih, opisanih v nadaljevanju. Najprej smo sprejeli odlocitev, da se pri raziskovanju omejimo na nacrtovanje vecjih cestnih infrastrukturnih projektov v Sloveniji. Razlog za to je predvsem specificen institucionalni kontekst nacrtovanja slovenskih cest. Postopki odlocanja so se v Sloveniji formalno precej spreminjali. Prostorska zakonodaja, ki doloca formalno strukturo postopkov umešcanja objektov v prostor, je v smislu demokraticnosti precej nihala, v svoji šele tri desetletja dolgi zgodovini se je spremenila kar petkrat (Zakon o urejanju prostora, 2002; Zakon o prostorskem nacrtovanju, 2007; Zakon o umešcanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor, 2010; Zakonu o urejanju prostora, 2017, leta 2020 pa se je ponovno zacel proces spreminjanja zakonodaje). Nacrtovanje cest je v Sloveniji specificno in nekoliko bolj težavno tudi zaradi geografskih znacilnosti – razpršene poselitve. Ta otežuje organizacijo ucinkovitega javnega prevoza, zato avtomobil mnogim Slovencem predstavlja glavno ali celo edino prevozno sredstvo. Nagnjenost družbe k uporabi osebnega avtomobila je botrovala tudi prednostni graditvi avtocestnega omrežja pred železnicami, ki v obdobju od osamosvojitve Slovenije niso bistveno napredovale. Ceprav slovenske prometne in prostorske strategije prakticno že od osamosvojitve Slovenije naprej predvidevajo tudi modernizacijo in dopolnjevanje železniškega omrežja, je šele projekt drugi tir, ki je trenutno v fazi izbiranja izvajalca, prakticno edini primer nacrtovanja železnice. S tega vidika bi težko primerjali vec primerov, saj domnevamo, da pri nacrtovanju vecjih cestnih projektov še vedno igra pomembno vlogo tudi avtomobilicna ideologija (vec o slovenskem kontekstu nacrtovanja prometne infrastrukture sledi v poglavju 5.1). Odlocili smo se tudi za proucevanje konfliktov v vecjih državnih cestnih infrastrukturnih projektih, ki jih nacrtuje država v svoji prometni in prostorski politiki. Taki projekti so namrec še posebej zanimivi za proucevanje odnosov moci med akterji in njihovih argumentacij. S tega vidika smo iskali primere, kjer akterje lahko v vecji meri umestimo v eno izmed štirih kljucnih skupin: država in lokalna oblast, gospodarstvo, javnost in stroka (Carayannis et al., 2018). V raziskavo smo vkljucili po vec akterjev iz vsake izmed glavnih skupin, ker smo želeli raziskati razlike v argumentacijah in uveljavljanje le-teh tako med glavnimi skupinami akterjev kot tudi znotraj njih. Avtocestni projekt velja za najvecji in najdražji infrastrukturni poseg v prostor v zgodovini Slovenije. Ker Slovenija pred tem projektom ni imela moderne cestne prometne infrastrukture, je bil avtocestni projekt zasnovan s ciljem zagotavljanja mobilnosti prebivalstva, povezovanja slovenskega teritorija navznoter in navzven, s sosednjimi državami in širše z Evropo. Tretja razvojna os je po izgradnji avtocestnega križa drugi najvecji slovenski cestni prometni infrastrukturni projekt. Ceprav je tudi tretja razvojna os pomembna za mednarodno vpetost Slovenije v evropske prometne tokove, je zelo pomemben namen nacrtovane hitre ceste tudi in predvsem izboljševanje dostopnosti Koroške in Savinjsko-šaleške regije. S tega v slovenske javnosti (glede na raziskave javnega mnenja o avtocestah iz let 1970, 1994, 1997, 2002), se pri severnem delu tretje razvojne osi zdi, da je veliko težje upraviciti javni interes in da je tretja razvojna os predvsem v interesu Koroške in Šaleške regije. Predpostavljamo, da to vpliva na nacin delovanja akterjev, pa tudi na oblikovanje argumentacij za nacrtovano hitro cesto in proti njej. Primere, ki bi jih vkljucili v raziskavo, smo torej iskali v dveh najvecjih infrastrukturnih cestnih projektih, avtocestnem križu in tretji razvojni osi. Pri izboru študij primerov smo iskali izstopajoce primere, tiste, ki so potekali na bistveno drugacen nacin, kot je bilo to pricakovano v zacetku obeh projektov. Na avtocestnem križu smo izbrali odsek Pluska–Ponikve. To je bil eden najbolj konfliktnih odsekov, ki je bil ravno zaradi dolgotrajnosti postopka umešcanja v prostor zadnji zgrajeni odsek dolenjskega kraka avtoceste. Umešcanje tega odseka v prostor je trajalo od leta 1995 do leta 2010. Severni del tretje razvojne osi je bil zaradi konfliktnosti razdeljen na vec odsekov, od takrat pa se posamezni odseki umešcajo v prostor loceno. Podrobneje bomo proucili odsek 1 med Šentrupertom in Velenjem, kjer je zaradi nasprotovanja lokalne civilne iniciative prišlo celo do ustavne presoje postopka sprejemanja državnega prostorskega nacrta. V raziskavo smo vkljucili obdobje od zacetka umešcanja hitre ceste v prostor leta 2004 do razsodbe Ustavnega sodišca jeseni 2019. Ker sta bila izbrana primera nacrtovana v razlicnih casovnih obdobjih in v razlicnih družbeno-prostorskih kontekstih, smo lahko primerjali tudi vpliv spreminjanja pogojev legitimacije odlocitev. 4.3 Zbiranje in analiza podatkov Ko smo izbrali primera, ki smo ju vkljucili v raziskavo, je sledilo zbiranje podatkov. V študijah primerov praviloma uporabljamo vec razlicnih virov podatkov, da lahko odgovorimo na zastavljena raziskovalna vprašanja (Yin, 2014). Podatki so lahko primarni, na primer intervjuji, ali sekundarni, na primer porocila, dokumentacija, povezana s primerom, in podobno. S tem, ko uporabljamo razlicne vire podatkov, lahko dosežemo bolj verodostojne rezultate, saj so ti triangulirani. Razlicni pogledi na pojav omogocajo vecjo robustnost in nepristranskost rezultatov (Yin, 2014). Da bi lahko cim bolje poustvarili realnost izbranih konfliktnih postopkov umešcanja cest v prostor, smo se osredotocili na proucevanje omrežij akterjev in družbeno-prostorskega konteksta, v katerem sta potekala procesa umešcanja v prostor. Vzpostavljanje omrežij akterjev v specificnih kontekstih v konceptu stopenj preobrazbe obravnava teorija akter-omrežje. Omrežji akterjev, ki sta se vzpostavili za namen umestitve izbranih odsekov avtoceste in hitre ceste v prostor, sta bili v casu, ko je bila izvedena raziskava, že oblikovani. Ker smo proucevali nastajanje omrežij in konfliktov za nazaj, smo lažje opredelili akterje, ki so sodelovali v omrežju, in njihove predstavnike, ki smo jih povabili k sodelovanju v intervjujih. Ker sta bila državna prostorska nacrta za oba primera v casu raziskave že sprejeta, smo lahko dostopali tudi do pisne dokumentacije, povezane s pripravo prostorskih nacrtov. V pomoc pri poustvarjanju poteka umešcanja izbranih odsekov avtoceste in hitre ceste so nam bili tudi casopisni clanki, povezani s proucevanima primeroma. Raziskovanje omrežij akterjev iz preteklih primerov prostorskih umešcanj je z vidika dostopnosti podatkov lažje kot raziskovanje postopkov v realnem casu. Kljucne skupine akterjev so namrec tako že oblikovane, prav tako pa njihova (konfliktna) stališca in specificni nacini delovanja. Vsaka interesna skupina ali akter imajo praviloma že uveljavljene svoje predstavnike, ki so praviloma tudi pripravljeni komunicirati z javnostjo (Latour, 2005). Tako imenovana triangulacija (Yin, 2014) je v našem primeru zajemala proucitev razlicnih dokumentov in virov. Prva skupina virov so sektorske strategije, relevantna zakonodaja in drugi, s proucevanimi primeri povezani dokumenti, kot so zapisniki, pisne korespondence, strokovna mnenja in analize ter pravni dokumenti, ki jih hrani Ministrstvo za okolje in prostor. Na podlagi analize dokumentov smo dobili vpogled v to, kako naj bi formalno potekala priprava državnih prostorskih nacrtov in kateri formalni mehanizmi za reševanje konfliktov so na voljo prostorskim nacrtovalcem. S pregledom dokumentov, ki smo jih pridobili na Ministrstvu za okolje in prostor, smo dobili vpogled tudi v to, kakšen je bil casovni potek dejanskih postopkov odlocanja, kakšne so bile strokovne utemeljitve predlogov najustreznejših variant, pa tudi v to, kateri mehanizmi za reševanje konfliktov in v katerem obdobju so bili uporabljeni. Med proucevanima primeroma obstaja razlika v dokumentaciji, ki jo hrani Ministrstvo za okolje in prostor. Primer umešcanja avtocestnega odseka Pluska–Ponikve mimo Trebnjega v prostor je starejši in gradiva še niso digitalizirana. Ministrstvo za okolje in prostor zato vso dokumentacijo hrani v papirni obliki, vsebino pa na zahtevo lahko razmnožijo. Preglednost dokumentacije je bila zato pri tem primeru bistveno manjša kot pri tretji razvojni osi. Dokumenti, povezani s pripravo državnega prostorskega nacrta za severni del tretje razvojne osi, so digitalizirani, vse dokumente pa na ministrstvu lahko na zahtevo tudi posredujejo. Pri pregledu dokumentacije smo kljub veliki transparentnosti in sistematicni urejenosti ugotovili, da v shranjeni dokumentaciji niso na voljo vsi dokumenti. Dolocene dokumente, kot so na primer sklepi medvladne delovne skupine, odlocitev Ustavnega sodišca in ukinitev zakonskega varstva vodnega vira, smo zato poiskali na spletu in v Uradnem listu Republike Slovenije. Druga skupina virov informacij so bili intervjuji z akterji, ki so aktivno sodelovali v postopkih umešcanja izbranih primerov cest v prostor. Nabor teh smo sprva dolocili na podlagi pregleda dokumentacije, kasneje pa smo ga nekoliko razširili še na podlagi odgovorov in predlogov intervjuvancev ter na podlagi omemb v casopisnih clankih. Med intervjuji so sogovorniki vcasih izpostavili tudi dolocene druge osebe, s katerimi smo nato stopili v stik in jih zaprosili za sodelovanje v intervjuju. Pri izboru intervjuvancev smo želeli dobiti cim bolj uravnoteženo zastopane osnovne skupine akterjev, ceprav to ni bilo vedno mogoce. Izstopajo predvsem akterji s podrocja gospodarstva, ki so najmanj številcna skupina, deloma zaradi odklanjanja sodelovanja v intervjujih, deloma pa zato, ker se podjetja niso tako aktivno vkljucevala v postopek umešcanja v prostor. Opravili smo 29 intervjujev, zastopanost po posameznih skupinah pa je predstavljena v preglednici 3. Preglednica 3: Zastopanost intervjuvancev glede na glavne štiri skupine akterjev. Table 3: Number of interviewees according to four main groups of actors. Državne institucije (ministrstva in obcine) Gospodarstvo Stroka Civilna družba 12 intervjujev 7 intervjujev: obcine 5 intervjujev: ministrstva 2 intervjuja 1 intervju: podjetje 1 intervju: investitor 7 intervjujev 8 intervjujev Nekateri intervjuvanci so specificni za vsak proucevani primer, na primer predstavniki civilnih iniciativ in obcin, medtem ko so doloceni intervjuvanci sodelovali pri obeh proucevanih primerih. To so na primer predstavniki ministrstev, nekateri predstavniki stroke in investitorja. Intervjuji so bili razlicno dolgi in so trajali od 15 minut do ene ure in 35 minut. Seznam intervjuvancev z informacijami o njihovi pripadnosti instituciji ali interesni skupini in o trajanju pogovorov je dostopen pri avtorici tega dela. Identitete intervjuvancev so na njihovo željo zakrite. Seznam intervjuvancev z zakritimi identitetami je naveden v prilogi A. Izvajali smo polstrukturirane intervjuje, ker smo želeli zbrati cim bolj subjektivne informacije o stališcih akterjev. Vnaprej smo pripravili kljucne teme pogovora in nekaj osnovnih vprašanj, v intervjujih pa smo nato prilagajali pogovor posameznemu sogovorniku in s tem kljucne osnovne teme pogovora dopolnili še z nekoliko bolj osebno specificnimi vsebinami. S sogovorniki smo se pogovarjali o razlogih za vkljucitev v postopek odlocanja, o nacinih njihovega delovanja, o njihovih vlogah, o vkljucenosti v formalni postopek odlocanja in o ustreznosti postopka odlocanja z vidika strokovnega vodenja in možnosti participacije. Primeri vprašanj po tematikah so zapisani v prilogi B. Intervjuje smo vecinoma opravili osebno, dve osebi pa sta na lastno pobudo želeli na vprašanja odgovarjati pisno, kar smo jima tudi omogocili. Vecina sogovornikov, ki smo jih povabili k sodelovanju, je privolila v snemanje pogovora (z izjemo treh sogovornikov), vendar so zahtevali, da njihove identitete zakrijemo. Njihovo željo po anonimnosti smo upoštevali tako, da smo jih v poglavju, kjer predstavljamo rezultate raziskave, poimenovali glede na vlogo ali clanstvo v doloceni instituciji ali interesni skupini. Po vsakem opravljenem intervjuju smo posnetke transkribirali in so, skupaj z zapiski iz intervjujev, kjer snemanje ni bilo dovoljeno, dostopni pri avtorici tega dela. V intervjujih smo bili pozorni tudi na izraznost in nacine podajanja odgovorov intervjuvancev in si takšna opažanja tudi zabeležili, na primer cinizem, zadovoljstvo, jezo in podobno. Izraznost intervjuvancev je še dodatno okrepila razumevanje odnosov med akterji in širšega družbeno-prostorskega konteksta, v katerem sta potekala proucevana primera. Transkribirane intervjuje smo analizirali s pomocjo programskega orodja Atlas.ti, ki je zelo prirocno orodje za analizo kvalitativnih podatkov. Transkripcije intervjujev smo kodirali s pomocjo kombiniranja deduktivnega in induktivnega pristopa. Besedilo intervjujev smo najprej kodirali glede na osnovne teme, ki so ustrezale posameznim raziskovalnim vprašanjem (deduktivno dolocene kode), nato pa smo dolocali kode še induktivno, glede na podane odgovore intervjuvancev. Orodje Atlas.ti je služilo kot podpora pri organizaciji zbranih informacij, saj je omogocalo hiter pregled odgovorov po posameznih temah in povezovanje med njimi. Primeri deduktivno in induktivno dolocenih kod so predstavljeni v preglednici 4. Preglednica 4: Primeri kodiranja transkribiranih intervjujev v programu Atlas.ti. Table 4: Examples of codes ascribed to transcribed interviews in the Atlas.ti software. Raziskovalno vprašanje: Kdo so glavni akterji in dejavniki, ki so vplivali na umešcanje prometne infrastrukture v prostor v izbranih študijah primerov, in kakšne so bile njihove vloge? - Deduktivno dolocena koda: Vloga - Induktivno dolocene kode: Civilna družba: nasprotovanje, Civilna družba: podpora, Obcine: nasprotovanje, Obcine: podpora, Stroka: recenzent, … Raziskovalno vprašanje: Kateri so kljucni legitimacijski problemi in kako vplivajo na konfliktnost odnosov med akterji? - Deduktivno dolocena koda: Konflikt - Induktivno dolocene kode: Konflikt: lokalizmi, Konflikt: zakonodaja, Konflikt: dojemanje, Konflikt: okolje, Konflikt: interesi, Konflikt: stroke, … Raziskovalno vprašanje: Kakšne vrste argumentacij uveljavljajo akterji v postopkih odlocanja in na kakšen nacin? - Deduktivno dolocena koda: (1) Argumenti - Induktivno dolocene kode: Argumenti: prostorska nepravicnost, Argumenti: dostopnost, Argumenti: okolje, Argumenti: razvoj, Argumenti: poselitev, … - Deduktivno dolocena koda: (2) Delovanje - Induktivno dolocene kode: Delovanje: mediji, Delovanje: politicna podpora, Delovanje: strokovna podpora, Delovanje: formalna participacija, Delovanje: pravna sredstva, Delovanje: reprezentativnost, … Raziskovalno vprašanje: V kolikšni meri uporabljeni pristopi za zmanjševanje konfliktnosti ustrezajo nacelom deliberativnega odlocanja? - Deduktivno dolocena koda: Deliberacija - Induktivno dolocene kode: Deliberacija: transparentnost, Deliberacija: netransparentnost, Deliberacija: izkljucevanje, Deliberacija: nezaupanje, Deliberacija: omogocanje participacije, Deliberacija: racionalizacija postopka, … Z namenom narediti rekonstrukcijo kljucnih dogodkov v postopkih umešcanja izbranih primerov prometne infrastrukture v prostor cim bolj jasno in razumljivo, smo podatke, ki smo jih pridobili z gradivi in intervjuji, dopolnili tudi s casopisnimi clanki iz casopisov Delo, Vecer, Dolenjski list in gradivi, objavljenimi na drugih spletnih straneh, kot so spletne strani civilnih iniciativ. Objave v medijih sicer niso bile kljucen vir informacij v raziskavi, marsikdaj pa so pripomogle k bolj jasni casovni umestitvi posameznih dogodkov, prepoznavanju kljucnih akterjev in odlocitev. Ker smo proucevali pretekle primere prostorskih umešcanj cestne prometne infrastrukture, so objave v medijih lahko dokaj zanesljiva referenca za casovno umestitev ali razjasnitev kakšnega dogodka. V zadnji fazi smo opravili še dodatne intervjuje s strokovnjaki s podrocij participativnega prostorskega nacrtovanja in umešcanja prometne infrastrukture v prostor, s cimer smo želeli pridobiti še nekoliko bolj nepristranski vpogled v prakso umešcanja prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji s strani stroke, ki ni bila neposredno vkljucena v proucevane konflikte. 4.4 Struktura rezultatov raziskave Na podlagi analize dokumentov, intervjujev in casopisnih clankov smo oblikovali odgovore na zastavljena raziskovalna vprašanja. Analizo proucevanih konfliktov smo najprej razclenili po stopnjah preobrazbe omrežij akterjev. Slika 9 je shematicni prikaz stopenj preobrazbe, ki jih povezujemo s pomožnimi raziskovalnimi vprašanji. Slika 9: Shematicna ponazoritev vzpostavljanja omrežja akterjev skozi stopnje preobrazbe. Figure 9: Schematic illustration of an actor-network formation through translation phases. Na prvi stopnji preobrazbe, stopnji opredelitve problema, se vzpostavi osnovno omrežje akterjev, pojavijo se že prvi konfliktni interesi in argumenti. Zanimalo nas je, kateri akterji so se vkljucili v omrežje akterjev ter kateri dejavniki so pomembno vplivali na njihove vloge v omrežju in na postopek umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Zanimali so nas tudi vzroki, zakaj so se akterji prikljucili osnovnemu omrežju, ki ga praviloma pri državnih infrastrukturnih projektih sestavljajo državni odlocevalci (pristojna ministrstva in investitor). Poleg tega smo poizvedovali, kakšne interese in vrednote so zastopali in kakšni so bili njihovi cilji ob vkljucitvi. Ker pa so omrežja akterjev odprta, prva stopnja preobrazbe še ne predstavlja popolne izoblikovanosti omrežja. Akterji in dejavniki so se namrec v omrežje »vkljucevali« tudi kasneje v postopku odlocanja. Na drugi stopnji preobrazbe omrežja akterjev, stopnji oblikovanja argumentacij, nas je zanimala predvsem osnova argumentacij akterjev glede nacrtovane prometne infrastrukture. Zanimalo nas je, s cim akterji upravicujejo svoje argumente, kot so na primer strokovno ali prakticno znanje, obstojece analize, zakonodaja, vrednote in podobno. Druga stopnja je tesno povezana s tretjo stopnjo preobrazbe omrežij, stopnjo usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev v omrežju. Na drugi stopnji akterji oblikujejo svoje argumentacije, tretja stopnja pa je torej bolj usmerjena v uveljavljanje teh argumentacij. Cilj tretje stopnje je s svojimi argumentacijami prepricati druge akterje v omrežju in doseci dogovor o najustreznejši varianti poteka avtoceste ali hitre ceste. Akterji te odlocitve lahko dosežejo v okviru formalnega postopka odlocanja in/ali s strateškim delovanjem akterjev. Cetrta, zadnja stopnja preobrazbe omrežja akterjev, stopnja doseganja legitimnosti, predstavlja preizkus demokraticnosti postopka odlocanja in odlocitve, sprejete na tretji stopnji preobrazbe omrežja. V prostorskem nacrtovanju v to stopnjo lahko uvrstimo prostorsko-nacrtovalske pristope, ki so namenjeni usklajevanju interesov med akterji in sodelovanju javnosti v postopku odlocanja. Praviloma so to razlicni usklajevalni sestanki, javne razgrnitve in javne obravnave. Ceprav gre za navidezno dokaj jasno strukturo nastajanja omrežij akterjev, prakticni primeri umešcanja prometne infrastrukture v prostor kažejo na to, da se stopnje preobrazbe lahko med seboj prekrivajo ali celo ponavljajo, ce akterji ne uspejo doseci napredka v dogovarjanju. Rezultate smo zato strukturirali tako, da smo za vsak proucevani primer najprej predstavili dogajanje po stopnjah preobrazbe omrežja akterjev, nato pa povzeli kljucne ugotovitve, ki ustrezajo raziskovalnim vprašanjem: 1) spremembe strukture omrežja, 2) glavne legitimacijske probleme in vzroke za konflikte med akterji, 3) argumentacije in nacine njihovega uveljavljanja ter 4) uporabljene prostorsko-nacrtovalske pristope, ki naj bi zmanjšali konfliktnost postopka odlocanja. Interpretacija teh rezultatov in njihova umestitev v širši teoreticni kontekst sledita v šestem poglavju, v diskusiji. Treba je opozoriti tudi na dolocene omejitve metodološkega pristopa k raziskavi. Ena od omejitev je zagotovo verjetnost pristranskosti (Yin, 2014), bodisi »podatkov«, ki smo jih pridobili iz uradne dokumentacije, intervjujev in casopisnih clankov, bodisi samega raziskovalca, v tem primeru avtorice raziskave. Pristranskosti in vrednotnim sodbam smo se skušali izogniti s pomocjo triangulacije podatkov, torej pridobivanja informacij iz razlicnih virov. Yin (2014) kot eno izmed možnih omejitev študije primerov izpostavlja tudi majhen potencial znanstvenega posploševanja. Študija primerov omogoca analiticno posplošitev oziroma tako imenovano teoreticno obdelavo posameznega raziskovanega primera. To pomeni, da raziskovalec skuša razložiti ugotovitve raziskave iz posameznega raziskovanega primera s splošno veljavnimi teoreticnimi koncepti in modeli (Schwandt, 2007; Yin, 2014). 5 ANALIZA KONFLIKTNOSTI IZBRANIH PRIMEROV UMEŠCANJA PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR V SLOVENIJI Prometna infrastruktura je ena najpomembnejših prostorskih prvin, ki je hkrati pogojena in pogojuje razmešcanje vseh ostalih dejavnosti v prostoru. Med nacrtovanjem prometne infrastrukture in prostorskim razvojem tako obstaja izjemno kompleksna povezava, zaradi katere je tudi samo umešcanje prometne infrastrukture v prostor težka in pogosto konfliktna naloga. Ker je Slovenija zadnje pol stoletja vecinoma vlagala sredstva v razvoj državne cestne prometne infrastrukture, manj pa v železnico in javni potniški promet, bomo v raziskavi obravnavali cestno prometno infrastrukturo. Empiricni del raziskave bomo zaceli s pregledom zgodovine nacrtovanja prometne infrastrukture v Sloveniji. Poznavanje le-te je pomembno za razumevanje kompleksnosti in širšega družbeno-prostorskega konteksta, v katerem sta potekala izbrana primera umešcanja prometne infrastrukture v prostor, odsek avtoceste Pluska–Ponikve in odsek hitre ceste Šentrupert–Velenje. V nadaljevanju bodo sledili rezultati raziskave, opravljene na izbranih primerih postopkov odlocanja. 5.1 Znacilnosti nacrtovanja prometne infrastrukture v Sloveniji Soodvisnost prostorskega nacrtovanja in nacrtovanja prometne infrastrukture Prometna infrastruktura je pomemben prostorski element, ki se razvija socasno s širšim prostorskim, družbenim in gospodarskim razvojem. Pred industrijsko revolucijo, ko so bile prometne povezave še relativno slabe in ko je bila izmenjava blaga, oseb in informacij pocasnejša, je bil tudi proces urbanizacije bistveno pocasnejši (Pogacnik, 1999). V drugi polovici 19. stoletja je razvoj železnice in parnega stroja mocno spodbudil razvoj industrije, scasoma so razvili tudi prva cestna vozila na lasten pogon. Industrijska revolucija je spodbudila proces urbanizacije, ki je poleg izboljševanja prometnih povezav med mesti prispeval tudi k razvoju javnega potniškega prometa, kot sta tramvaj in podzemna železnica. Konec 19. stoletja se je opazneje zacela povecevati uporaba osebnega avtomobila (Pogacnik, 1999), ki je bistveno in trajno spremenil potovalne navade ljudi, vplival na razvoj prometne infrastrukture in na prostorski razvoj na splošno. Prometna infrastruktura je vplivala tudi na spremenjene odnose v družbi in odnose med družbo in prostorom. Z vecjo mobilnostjo prebivalstva in dobrin so se postopoma spremenili vzorci poselitve in razmestitve dejavnosti v prostoru. Razvoj prometne infrastrukture je omogocil hitrejša, udobnejša in varnejša potovanja, s tehnološkim napredkom pa je postal promet tudi cenejši in okolju bolj prijazen (Pogacnik, 2000). Vseeno je zaradi množicnosti potovanj, posledicnih prometnih zastojev v mestnih središcih in daljšanja prevoženih razdalj govoriti o cenejšem ali o okolju prijaznejšem nacinu potovanj nekoliko vprašljivo. Ena najocitnejših posledic vecje mobilnosti in izboljšanja prometne infrastrukture je suburbanizacija, ki omogoca locitev kraja bivanja in dela (Bole, 2015). Drobne (2012) ugotavlja, da tudi Slovenci postajamo vse bolj tolerantni do daljših potovanj, saj smo zmožni premagovati vse vecje razdalje v vedno krajšem casu. Navidezno krcenje prostora z vse hitrejšimi potovanji še dodatno spodbuja množicnost potovanj. Nova cestna prometna infrastruktura, kot so avtoceste in hitre ceste, zgolj na kratek rok rešuje problem prometnih zastojev na obstojecem cestnem omrežju, na dolgi rok pa privablja vedno nove uporabnike. To vodi v zacaran krog narašcanja avtomobilskega prometa, ki ustvarja potrebe po vedno novih dograditvah državnega (avto)cestnega sistema (Bole, 2015; Van Brussel, 2018). Posledica tega so številne iniciative, ki si prizadevajo za dodatne pasove na avtocestah in hitrih cestah, novih obvoznicah in navsezadnje za izgradnjo novih avtocest in hitrih cest. Avtomobilizacija družbe je v Sloveniji v nasprotju z zahodnoevropskimi državami še vedno v vzponu. Dnevna mobilnost zaposlenih in šolajocih še vedno v veliki meri temelji na uporabi osebnega avtomobila, zato se v Sloveniji potrebe po novi, predvsem cestni prometni infrastrukturi še povecujejo (Bole, 2015). Ceste so neposredno vplivale tudi na rabo zemljišc v njihovi ožji in širši okolici. Ob mestnih vpadnicah so na primer marsikje zrasli nakupovalni, industrijski, športni, rekreacijski, zabavišcni, poslovni in drugi centri. Ti so mocno spremenili in degradirali vlogo zgodovinskih urbanih središc (Pogacnik, 1999). Naglo se povecuje tudi delež zemljišc, ki so tako ali drugace povezana s prometom, na primer prostorsko potratna parkirišca, prometni terminali in podobno. Bole (2015) ugotavlja, da so leta 2011 prometne površine v Sloveniji predstavljale vec kot polovico (53 %) vseh pozidanih površin in da, absolutno gledano, še narašcajo. Na umestitev prometne infrastrukture v prostor vplivajo številni dejavniki. Prometna infrastruktura se na primer skuša cim bolje prilagoditi naravno-geografskim razmeram, reliefu, in obstojecim grajenim strukturam, drugi infrastrukturi, naseljem, industriji, … oziroma se izogniti zavarovanim in rekreacijskim obmocjem. Prometna infrastruktura je v prostorskem razvoju pogosto pomemben pritegnitveni dejavnik za razvoj naselij in za umestitev specializiranih centrov, kot so trgovski, sejemski, zabavišcni, industrijske cone, tehnološki parki in logisticni centri (Pogacnik, 2000). Umešcanje prometne infrastrukture v prostor temelji na številnih negotovostih, zato je pogosto izjemno težavno. Vplivi prometne infrastrukture na prostorski razvoj, družbo, gospodarstvo in okolje so zelo nepredvidljivi in težko izmerljivi. Vplive je zato zelo težko enoznacno opredeliti kot dobre ali slabe. To lahko sproža tudi konflikte med akterji, ki zagovarjajo razlicne interese in se zavzemajo za razlicne cilje. Pogosti so na primer konflikti zaradi nasprotujocih si razvojnih interesov in interesov varovanja okolja ali pa na primer zaradi nasprotovanj lokalnih skupnosti, kjer naj bi bila umešcena prometna infrastruktura (sindrom NIMBY). Umešcanje prometne infrastrukture v prostor tako ni le strokovno oziroma vsebinsko vprašanje o ustreznosti prometne in prostorske politike, temvec neizbežno odpira tudi razlicna politicna in moralna vprašanja prostorske pravicnosti. Država, ki bdi nad razvojem za državo strateške prometne infrastrukture, naj bi le-to nacrtovala tako, da bi zagotovila pravicen in enakomeren razvoj državnega teritorija (Davoudi, 2005; Philippopoulos-Mihalopoulos, 2010; Jones et al., 2019). Prav zmanjševanje razlik v regionalnem in prostorskem razvoju je pogosto glavni argument, s katerim države upravicujejo gradnjo novih avtocest in hitrih cest. Te so praviloma predstavljene kot generator gospodarskega razvoja in s tem kot sredstvo zmanjševanja razvojnih razlik med regijami (Evropske prostorske razvojne perspektive, 2000; Strategija prostorskega razvoja Slovenije, 2004; Dühr, Colomb, Nadin, 2010; Bela knjiga…, 2011). Ceprav ne moremo zanikati vloge prometne infrastrukture za razvoj gospodarstva (gospodarsko uspešne regije so praviloma tudi dobro prometno dostopne), pa moderna prometna infrastruktura, kot so avtoceste, zagotovo ni edini pogoj za razvoj (Flyvbjerg, Bruzelius in Rothengatter, 2003; Crescenzi in Rodrigues-Pose, 2012). Da avtoceste ne prinašajo nujno gospodarskega razvoja, dokazujejo tudi nekatere slovenske regije. Kot primer lahko izpostavimo Kocevje in Idrijo, ki sta kljub odsotnosti avtoceste gospodarsko relativno uspešni mesti, medtem ko Pomurje kljub avtocesti še vedno ni uspelo doseci vecjega razvojnega preboja in ostaja na repu slovenskih regij po gospodarski razvitosti. Poleg zagotavljanja pravicnega, bolj uravnoteženega razvoja državnega teritorija je naloga in odgovornost države tudi skrb za izvedbo družbeno pravicnih in legitimnih postopkov odlocanja, v katerih naj bi bili enakovredno zastopani tudi interesi javnosti, predvsem lokalnega prebivalstva obmocja, kamor se umešca nova cesta. Družbeno pravicni postopki odlocanja naj bi omogocali deliberacijo med akterji tako znotraj formalno predpisanih postopkov priprave prostorskih nacrtov kot tudi neformalne oblike delovanja akterjev (Davoudi, 2005; Philippopoulos-Mihalopoulos, 2010; Jones et al., 2019). Umešcanje cestne prometne infrastrukture v prostor je še posebej kompleksno, težko uskladljivo in pogosto konfliktno tudi zaradi linijske oblike. Potrebe in interesi posameznih upravno-teritorialnih enot se na razlicnih odsekih trase lahko precej razlikujejo, kar lahko privede do situacije, ko morajo akterji, ki prometne povezave ne potrebujejo nujno, v svoje življenjsko okolje »sprejeti« cesto zato, da nekomu drugemu omogocijo boljše prometne povezave. Tak primer je nacrtovanje hitre ceste na tretji razvojni osi, kjer prihaja do konfliktov med prebivalci Koroške in Spodnje Savinjske doline. Interes »Korošcev« za zgraditev hitre ceste je namrec veliko vecji kot v Spodnji Savinjski dolini, ki že ima v neposredni bližini avtocesto. Klasicni nacrtovalski pristopi, ki temeljijo na projekcijah prometnih tokov in nacelu ekonomske ucinkovitosti, pogosto ne dosežejo ustrezne stopnje legitimnosti v lokalnem okolju (Parker in Doak, 2012), zato so nujni pristopi k odlocanju, ki omogocajo participacijo vseh relevantnih akterjev. Vpliv izbranih geografskih znacilnosti na konfliktnost umešcanja prometne infrastrukture v prostor v Sloveniji Nacrtovanje linijske prometne infrastrukture, kot so avtoceste in hitre ceste, je izjemno kompleksno in pogosto konfliktno. Konfliktnost je v Sloveniji zaradi specificnih družbeno-geografskih in politicnih razmer še povecana. Na potencialno vecjo konfliktnost vplivajo poselitvene znacilnosti Slovenije, pa tudi usmeritev prostorske politike v policentricni razvoj in upravno-teritorialna razdelitev Slovenije. Vpliv poselitvenega vzorca Slovenija je država z izrazito razgibanim reliefom, ki je pogojeval razmestitev poselitve in dejavnosti, vplival pa je tudi na razpršeno zemljiško-lastniško strukturo (Ravbar 2016b). Ravninska, dolinska obmocja, ki obsegajo manjši delež površja Slovenije, so najbolj obremenjena z interesi razlicnih uporabnikov prostora, na primer naselitve, industrije, prometa, kmetijstva. Prodne kotline s podtalnico so hkrati tudi najpomembnejši vir pitne vode (Urbanc, 2002). Konfliktnost urejanja prostora tam, kjer je zaradi razpršenosti poselitve in dejavnosti kakovostnega prostora malo, je pricakovano vecja. Zaradi razpršene poselitve je v Sloveniji usklajevanje interesov z lokalnimi prebivalci glede umestitve cest v prostor težje, kot ce bi bila poselitev strnjena v vecjih središcih, ki bi jih povezovali s cesto prek nenaseljenih ali izrazito redko naseljenih obmocij. Na razpršen vzorec rabe prostora sta vplivali tako razgibanost površja kot tudi usmeritev prostorske politike v Sloveniji, ki je podpirala policentrizem. Zaradi razpršene poselitve in dejavnosti v prostoru je umešcanje cestne prometne infrastrukture v prostor temu primerno težavnejše. Umešcanje vecjih daljinskih infrastrukturnih projektov v prostor je lahko konfliktno zaradi nezdružljivosti nekaterih rab prostora, kot so poselitev (zaradi hrupa in onesnaževanja), kmetijstvo (zaradi izgube najkakovostnejših kmetijskih zemljišc) in naravovarstvena obmocja (zaradi onesnaževanja, hrupa, izgube habitatov redkih vrst organizmov in podobno). Slovenija je z naravnega in kulturnega vidika izjemno bogata država, z relativno velikim deležem zavarovanih obmocij. Obmocja Nature 2000 na primer obsegajo okoli 36 odstotkov slovenskega ozemlja. Zavarovana obmocja tako predstavljajo pomemben omejitveni dejavnik za razlicne razvojne projekte (Suvorov, 2013), po drugi strani pa je prav bližina prometne infrastrukture lahko za neko obmocje ali dejavnost izjemnega pomena in zato tudi zaželena. Bližina avtocest je na primer privlacen dejavnik za razvoj gospodarstva, trgovine, ohranjanja poselitve zaradi boljše dostopnosti. Kljub razgibanosti površja in razpršenega vzorca rabe prostora imamo v Sloveniji relativno dobre prometne povezave. Te so plod specificnega poteka procesov urbanizacije, suburbanizacije in deagrarizacije v Sloveniji. Velik vpliv na prostorski razvoj Slovenije je imela industrializacija, ki se je za razliko od Združenih držav Amerike in Zahodne Evrope v takratni Jugoslaviji okrepila šele po drugi svetovni vojni. Medtem ko je v Združenih državah Amerike in Zahodni Evropi industrializaciji sledil izrazit val urbanizacije, je bil ta proces na obmocju Slovenije precej manj intenziven, nekoliko drugacen pa je bil tudi njegov potek. Gantar in Kos (1993) prva omenjata protiurbana razpoloženja, ki so vplivala na relativno nizko stopnjo urbanizacije. Uršic (2006) ugotavlja, da kljub velikopoteznim nacrtom modernizacije mest, urbanisticnim projektom in gradnji številnih blokovskih naselij v slovenskih mestih slovenski poselitveni sistem ni nikoli dosegel visoke stopnje urbanizacije. Kratkotrajna rast mest, ki je sledila industrializaciji, se je namrec zelo kmalu zaustavila (Uršic, 2006). Sledila ji je suburbanizacija, torej selitve v ožjo in širšo okolico industrijskih mest, zaradi cesar so nastala urbanizirana ravninska obmocja. Specificen je bil tudi proces deagrarizacije. Ob koncu druge svetovne vojne je bila vec kot polovica slovenskega prebivalstva še kmeckega, kar pa se je v naslednjih desetletjih naglo spreminjalo (Ravbar, 2016b). Velik del kmeckega prebivalstva je zadržal zemljišca v lasti, na delo pa so se vozili v bližnja zaposlitvena središca. To so tako imenovani polkmetje, ki so bili v šestdesetih in sedemdesetih letih precej številna kategorija prebivalstva v Sloveniji, ki je bila pomemben dejavnik intenzivne preobrazbe obmestnih obmocij in njihovega prehoda iz agrarnih v urbanizirana (Razpotnik Viskovic, 2012). V Sloveniji torej urbanizacija ni potekala v obliki skokovite rasti mest, temvec predvsem v obliki razpršene stanovanjske gradnje individualnih stanovanjskih hiš v ožji ali širši okolici zaposlitvenih središc (Ravbar, 2016b). Podurbaniziranost in znacilen razpršen vzorec poselitve sta še danes kljucni znacilnosti slovenskega poselitvenega sistema (Uršic, 2006). Ko je postal avtomobil dostopen širšemu krogu prebivalcev, je zelo hitro postal glavno prevozno sredstvo, kar je ustrezalo za Slovenijo znacilnemu razpršenemu vzorcu poselitve (Uršic, 2006). S tem je mocno naraslo število dnevnih vozacev (Gabrovec in Bole, 2009), ki jih Ravbar (2016b) oznacuje kot socialno skupino, ki je verjetno najbolj vplivala na preobrazbo slovenske kulturne pokrajine. Relativno dobre cestne povezave so omogocile locitev kraja bivanja in kraja dela, s tem pa se je pospešil proces suburbanizacije. Ker slovensko prometno omrežje vecinoma temelji na avtomobilskem prevozu, še pospešuje težnjo razpršene poselitve z majhno gostoto prebivalstva in posledicno gradnjo potratne prometne (in komunalne) infrastrukture. Razlogov, zakaj ni prišlo do izrazitejše urbanizacije, je vec. Pred osamosvojitvijo Slovenije so bili to na primer preprecevanje vlaganja sredstev v zasebno proizvodnjo, posledicno pa so ljudje vec vlagali v dobrine življenjskega standarda. Individualno, razpršeno gradnjo so spodbujali tudi inflacija, zaradi katere je vrednost kreditov hitro padala, ugodni krediti in nizke cene zemljišc (Ravbar, 1997; Bole, 2004; Uršic, 2006). Še danes pa vecjo dnevno vozaštvo na daljše razdalje omogoca tudi sistem povracila potnih stroškov na delo (Bole in Gabrovec, 2014). V zadnjih desetletjih se osebni avtomobilski promet povecuje tudi zaradi vse mocnejše centralizacije Slovenije. Vse vec dnevnih vozacev se na delo vozi v Osrednjeslovensko statisticno regijo, ki je med statisticnimi regijami v letu 2020 edina beležila indeks delovne migracije vecji od 100 (Delovne migracije, 2020). To pomeni, da v regiji dela vec delovno aktivnih prebivalcev (brez kmetov), kot pa jih tam živi, s cimer se povecujejo tudi prometni tokovi proti Osrednjeslovenski statisticni regiji. Vpliv politike policentricnega razvoja Politika policentricnega razvoja se je v Sloveniji na strateški ravni uveljavila v šestdesetih letih prejšnjega stoletja, v okviru priprav prvega Regionalnega prostorskega plana SR Slovenije. Koncept policentrizma je bil usmerjen v decentralizacijo prostorskega razvoja in je temeljil na nacelu prostorske pravicnosti, torej na nacelih egalitarnosti, kot poglavitnega vodila pretekle in današnje politike policentrizma (Bole, Kozina in Tiran 2020). Koncept policentrizma je še danes ena kljucnih strateških usmeritev na prostorske in regionalne politike, ceprav so se opredelitve koncepta veckrat spremenile. Policentrizem je bil prvotno zamišljen kot vzpostavljanje pogojev za enakomernejši gospodarski in socialni razvoj vseh delov države in s tem zmanjšanje regionalnih razlik ter izboljšanje kakovosti bivalnih razmer z enakomerno razmestitvijo delovnih mest in družbene infrastrukture (Drozg, 2005). Danes je namen policentrizma predvsem vzpostavljanje cim bolj enakomerne dostopnosti do storitvenih dejavnosti in družbene infrastrukture vsem državljanom, omogocanje avtonomije odlocanja in upravljanja posameznih delov države ter krepitev regionalne identitete (Drozg, 2005). Razpršenost industrijskih središc in prostorska politika, ki je omogocala stihijsko poselitev prostora z razpršenim vzorcem individualnih stanovanjskih hiš (Ravbar, 2016b), sta vodila v nizko stopnjo urbanizacije in hkrati mocno suburbanizacijo. Razpršena poselitev in nizka stopnja urbanizacije imata za umešcanje prometne infrastrukture v prostor številne posledice. Razpršena poselitev pomeni dražjo infrastrukturo in je eden izmed omejitvenih dejavnikov pri razvoju ucinkovitega javnega potniškega prometa. Posledica je tudi vecja uporaba osebnega avtomobila, predvsem med dnevnimi vozaci v zaposlitvena in izobraževalna središca. Zaradi razpršene poselitve je tudi konfliktnost urejanja prostora vecja. Gradnja avtocestnega križa je še spodbudila uporabo osebnega avtomobila za vsakodnevne vožnje, saj se je zaradi njih cas potovanja skrajšal, posledicno pa so se ljudje pripravljeni voziti na daljše razdalje. Funkcionalne regije vecjih središc so se s tem povecale, predvsem je opazna centralizacija Slovenije in povecevanje vloge Ljubljane kot zaposlitvenega središca (Bole, 2011). P1359#yIS1 Slika 10: Poti po vrstah prevoznih sredstev in dnevih, Slovenija, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). Figure 10: Trips by modes of transport and days, Slovenia, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). Preglednica 5: Osnovni kazalniki dnevne mobilnosti potnikov, Slovenija, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). Table 5: Basic data on daily passenger mobility, Slovenia, 2017 (Dnevna mobilnost potnikov, 2017). Vsi dnevi Delovni dan Nedelovni dan Število poti na osebo na dan 3,2 3,3 2,7 Povprecna razdalja na pot (km) 12 12 17 Povprecni potovalni cas na osebo na dan (min) 76 75 78 Stopnja zasedenosti osebnih avtomobilov 1,7 1,5 2,2 Posledica avtomobilicnosti slovenske družbe (in hkrati njen vzrok) je usmerjenost slovenske prometne politike v gradnjo avtocestnega omrežja, ki še spodbuja uporabo osebnega avtomobila (Strategija prostorskega razvoja Slovenije, 2004; Strategija razvoja prometa …, 2017). Z modernizacijo cestnega omrežja se je vzpostavil zacaran krog povecevanja ponudbe prometne infrastrukture in narašcanja uporabe osebnega avtomobila, ki zaradi povecevanja prometa in posledicnih zastojev poraja vedno nove potrebe po infrastrukturi. Zaradi razpršene poselitve in nizke stopnje urbanizacije je v Sloveniji umešcanje daljinske infrastrukture v prostor, na primer (avto)cest, nadpovprecno težavno in konfliktno. Pomisleki v ekološko ustreznost nadaljevanja modernizacije (avto)cestnega omrežja so eden kljucnih vzrokov za konflikte, ki so v postmodernih družbah vse pogostejši (Kos, 1994a). Podobno kot je ugotovil Kos že leta 1994, tudi nedavni postopki umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi kažejo na neobcutljivost državnih odlocevalcev za ekološke pomisleke. Modernizacija cestnega omrežja na tem delu Slovenije je nedvomno potrebna, vendar so tudi pomisleki glede okoljske sprejemljivosti hitre ceste povsem utemeljeni. Kljub temu ocitno ne dosegajo praga, ki bi bil potreben za radikalnejše spremembe prostorskega nacrta. Vpliv upravno-teritorialne delitve Slovenije in odsotnost regionalne ravni Slovenija je relativno mlada država, ki tudi v dobi polnoletnosti še ni uspela utrditi in dokoncno vzpostaviti svoje teritorialno-upravne strukture. Reforma lokalne samouprave v devetdesetih letih je bistveno vplivala na pristojnosti, ki jih imajo razlicne upravne ravni na podrocju upravljanja s prostorom, s tem pa tudi na odnose med njimi. Reformo lokalne samouprave je urejal Zakon o lokalni samoupravi (1993), sledili pa so mu tudi drugi zakoni, ki so urejali procese nastajanja novih obcin, kot so ustanovitev, naloge, financiranje obcin in podrocje lokalnih volitev (Trcek, 2014). Zakonodaja je dala obcinam avtonomijo na podrocju prostorskega nacrtovanja na svojem obmocju. Slovenska zakonodaja je omogocila tudi relativno enostavno ustanavljanje novih obcin, kar je povzrocilo drobitev obstojecega upravnega sistema in izrazit porast števila novoustanovljenih obcin. Leta 1991 je bilo obcin 63, po izvedeni reformi, leta 1995, je število naraslo na 147 obcin., danes pa jih je že 212. Na nastajanje novih obcin je vplivala zelo mocna lokalna identiteta krajevnih skupnosti, ki so z ustanovitvijo lastne obcine dobile tudi moc oziroma oblast nad »svojim teritorijem« (Kos, 1997a). Ceprav imajo obcine naceloma vse pristojnosti na podrocju urejanja prostora na svojem teritoriju, pa je praksa precej drugacna. Razmerja med državo in obcinami niso jasno dolocena, prekrivanja so na primer pri izdajanju gradbenih dovoljenj, ki jih izdajajo upravne enote, obcine morajo tudi upoštevati dolocena obvezna republiška izhodišca in podobno. Marsikatera majhna obcina ni zmožna ustrezno opravljati svojih nalog na podrocju prostorskega nacrtovanja, saj so kadrovsko, organizacijsko in materialno prešibke (Marot 2010; Trcek, 2014). Veliko število obcin je problematicno tudi z vidika usklajevanja interesov, saj v Sloveniji prevladujejo težnje po doseganju cim vecje konkurencnosti na lokalni ravni, medtem ko je uresnicevanje vecjih projektov, kot so na primer avtoceste in druge ceste državnega pomena, bistveno težje uskladiti (Ravbar, 2016a). Slovenija ima na eni strani zelo veliko (relativno majhnih) obcin, na drugi strani pa je že dolgo prepoznan problem odsotnosti regionalne ravni, ki bi uspešno povezovala prostorsko in razvojno (regionalno) nacrtovanje in ki bi omogocala bolj ucinkovito usklajevanje interesov med državno in lokalno upravno ravnjo (Zavodnik Lamovšek, 2003; Nared et al., 2019). V Sloveniji tako vlada velika razdrobljenost lokalnih interesov, ki zaradi odsotnosti formalne regionalne ravni nacrtovanja ne izkorišcajo možnosti nacrtovanja vecjih regionalnih razvojnih projektov (Ravbar, 2016a). Regionalna raven nacrtovanja je še posebej pomembna za nacrtovanje vecjih cestnih in drugih infrastrukturnih projektov, ki zahtevajo usklajevanje vec lokalnih interesov. Taki projekti so namrec pomembni za regije in državo kot celoto in jih posamezne obcine same, brez dogovarjanja, ne morejo uresnicevati. Ceprav je prostorska zakonodaja (Zakonu o urejanju prostora, 2002; 2017) predvidela tudi možnost povezovanja obcin in pripravo skupnega regionalnega prostorskega nacrta, ta opcija nikoli ni bila zavezujoca za akterje (Ravbar 2016a). Zgodovina in formalni okvir nacrtovanja prometne infrastrukture v Sloveniji Glavne cestne smeri so bile na obmocju Slovenije zacrtane že v rimskem obdobju, njihov potek pa se je prilagajal naravnim pogojem in reliefu. Osnovne smeri glavne prometne infrastrukture so še danes najbolj prometno obremenjene (Ašanin Gole in Polenšek, 2002). Prvi vecji infrastrukturni projekt na obmocju Slovenije je bila gradnja Južne železnice sredi 19. stoletja, ki je nekoliko zmanjšala pomen cest (Ašanin Gole in Polenšek, 2002). Do takrat so bili prevladujoci življenjski pogoji v Sloveniji vezani na samooskrbno kmetijstvo. Mobilnost prebivalstva je zelo nizka, omejena na domace okolje, z izjemo vojske in romanj. Poselitev je bila izrazito ruralno razpršena. Glavna funkcija prometa je bila trgovsko povezovanje mest in trgov (Klemencic, 2003; Klemencic, 2005). Gradnja Južne železnice v slovenski prostor ni prinesla le nove prometne povezave, temvec je bila to tudi pomembna prelomnica, ki je mocno vplivala na nadaljnji prostorski razvoj Slovenije. Železnica je spodbudila razvoj mest, trgov in ostalih naselij vzdolž železnice, hkrati pa povzrocila nazadovanje in ruralizacijo od železnice odmaknjenih regij. Na nek nacin je bila gradnja Južne železnice povod za nadaljnji neenakomeren regionalni razvoj Slovenije (Ašanin Gole and Polenšek, 2002; Kozina, 2010). Avtomobilizem je sprožil pospešeni razvoj cestnega prometa. Ta ni zgolj dopolnil železniškega prometa, temvec ga je v marsicem omejil in nase prevzel velik odstotek osebnega potniškega prometa. Cestni promet je povzrocil tudi širše družbene spremembe in vplival na razvoj dolocenih dejavnosti, na primer turizma. Po navedbah Ašanin Goleta in Polenška (2002) se je med letoma 1950 in 1968 delež potnikov v javnem prometu zmanjšal z 81 na 15 odstotkov, v cestnem pa je ustrezno narasel. Po drugi svetovni vojni se je zacela gradnja dvopasovne ceste, ki je povezovala republike bivše Jugoslavije. Potekala je od Jesenic prek Ljubljane mimo Novega mesta do Zagreba, od tu dalje pa do Beograda, Skopja ter vse do makedonsko-grške meje. Glavna prometna žila Jugoslavije je bila poimenovana »cesta bratstva in enotnosti«. Ker obstojeci cestni sistem ni sledil razvoju avtomobilizma, se je mocno povecalo število nesrec na slovenskih cestah, tudi s smrtnim izidom. Slovenija je v šestdesetih letih zacela z nacrtovanjem modernega avtocestnega križa. Leta 1969 je nastala interdisciplinarna študija o nacrtu razvoja cestnega omrežja in hitrih cest v Sloveniji. Avtocestno omrežje naj bi bilo dokoncano leta 2000. Prelomno leto za slovensko avtocestno omrežje je bilo 1969, ko so bile pripravljene prve strokovne podlage, sprejeta je bila podrocna zakonodaja in zagotovljena so bila financna sredstva za izgradnjo avtocestnega omrežja (Ašanin Gole in Polenšek, 2002). Slika 11: Rimske ceste na slovenskem ozemlju (Ašanin Gole in Polenšek, 2002: str. 6). Figure 11: Roman roads on Slovenian territory (Ašanin Gole and Polenšek, 2002: p. 6). Zakonodaja iz šestdesetih let je predvidevala samoupravno (participativno) odlocanje o posegih v prostor in usklajevanje interesov med razlicnimi upravnimi ravnmi in med sektorji. V praksi samoupravni sistem odlocanja zaradi razlicnih razlogov pogosto niso dosegali standardov participativnega nacrtovanja. Samoupravno odlocanje je na primer omogocalo sodelovanje prakticno vsakomur, kar je vodilo v dolgotrajne, neproduktivne postopke odlocanja, v katerih je bilo veliko prostora za pasivni odpor državljanov. Udeleženci teh razprav tudi niso bili vedno ustrezno informirani o zadevi, da bi lahko konstruktivno sodelovali in argumentirali svoja stališca. Kljucne odlocitve so bile še vedno v rokah partije (Pogacnik, 2005; Centrih, 2014). Komunisticna partija, kot edina politicna stranka v državi, je imela nadzor nad sprejemanjem odlocitev ter nad delovanjem stroke in civilnih združenj. Skoraj nobena odlocitev tako ni bila sprejeta brez vpletanja in privolitve politike (Peric, 2016). To je v nasprotju z naceli participativnega odlocanja, kjer naj bi bili udeleženci v razpravi zelo dobro informirani o zadevi, bili sposobni argumentirati svoja stališca in se med seboj sporazumevati, s ciljem doseci skupno rešitev, racionalni konsenz, ki bo v javnem interesu. Pogacnik (2005) na primer ocenjuje, da je zakonodaja, ki je predvidela samoupravno odlocanje, pomanjkljivo predpisovala metodologijo izvedbe participacije. Kot navaja Naprudnik (1972), je bila pomembna ovira za izvedbo samoupravnih postopkov odlocanja v praksi tudi kadrovski primanjkljaj v prostorsko-nacrtovalskih službah tako na ravni republike kot na ravni obcin. S tem je bila onemogocena interdisciplinarnost, problematicna pa je bila tudi nezanesljivost projekcij, na katerih so temeljili nacrti (na primer prebivalstvene, gospodarske, energetske, prometne). V zacetku sedemdesetih let je bil v Socialisticni Republiki Sloveniji ustanovljen Republiški zavod za regionalno prostorsko planiranje. Leta 1971 so izdali dopolnjen program izdelave Regionalnega prostorskega plana SR Slovenije. V njem so skladno s takratno novo slovensko ustavo postavili izhodišca in cilje prostorskega razvoja SR Slovenije. Leta 1972 je bil pripravljen Program za izdelavo RPP SRS in njegovo izvajanje. Program je med drugim vseboval tudi zasnovo regionalnega prostorskega razvoja s temeljno urbano zasnovo, prometno in energetsko infrastrukturo in vodnogospodarske ureditve (Goriup et al., 1969). Umešcanje prometne infrastrukture v prostor je imelo zelo pomembno vlogo v regionalnem in prostorskem nacrtovanju v Jugoslaviji na splošno in v SR Sloveniji. Prometna infrastruktura je bila nacrtovana kot podpora gospodarskemu in družbenemu razvoju. V tem obdobju so namrec v Jugoslaviji rasla številna industrijska mesta, tudi kot rezultat uresnicevanja koncepta policentricnega razvoja, ki ga je prek prostorske politike želela uresniciti Slovenija. Glavna ideja za policentricnim modelom prostorskega razvoja je bila zmanjševanje razlik v gospodarskem razvoju med regijami (Vrišer, 1978). To naj bi med drugim dosegli tudi z ustreznim nacrtovanjem prometne infrastrukture, ki bi poleg podpore gospodarstvu omogocala tudi enake možnosti prebivalcem pri izbiri kraja bivanja, dela, nakupovanja in rekreacije (Regionalni prostorski plan …, 1970). Trend decentralizacije, rasti novih industrijskih urbanih središc in cilj enakomerne dostopnosti do razlicnih storitev splošnega in splošnega gospodarskega pomena lahko razumemo v luci tako imenovane prostorske pravicnosti. Ta se sklada s takratno, v Jugoslaviji prevladujoco socialisticno ideologijo egalitarizma (Luthar in Pušnik, 2017). Kljub temu da se je Jugoslavija pri nacrtovanju gospodarstva in prometne infrastrukture osredotocala predvsem na »notranji razvoj«, je Slovenija že v tistem casu nacrtovala prometne povezave z bolj razvitimi državami Zahodne in Srednje Evrope (Regionalni prostorski plan …, 1970). V sedemdesetih letih je Slovenija zacela z gradnjo avtocest. Podlaga za zacetek gradnje avtocestnega sistema je bil Zakon o dolgorocnem programu za gradnjo, rekonstrukcijo in vzdrževanje magistralnih in regionalnih cest SR Slovenije v obdobju 1971 do 1985. Prvih 32 kilometrov avtocest v Sloveniji je bilo zgrajenih med letoma 1970 in 1972 na odseku Vrhnika–Postojna. Zakonska podlaga, ki je omogocala zacetek gradnje slovenskega avtocestnega sistema v sedemdesetih letih, je bil Zakon o dolgorocnem programu za gradnjo, rekonstrukcijo in vzdrževanje magistralnih in regionalnih cest SR Slovenije v obdobju od 1971 do 1985. Gradnja avtocest se je zacela na smeri A1, ki poteka po V. evropskem prometnem koridorju (Trst–Koper–Postojna–Ljubljana-Budimpešta). To je koridor, ki je ena od prioritetnih povezav za centralno in vzhodno Evropo. Celotna povezava od Šentilja do Kopra je bila zakljucena leta 2005. Za Slovenijo je ta povezava zelo pomembna tudi zato, ker povezuje pristanišce Koper z notranjostjo države ter s srednjo in vzhodno Evropo, povezuje pa tudi dve najvecji slovenski mesti – glavno mesto Ljubljano in Maribor (Ašanin Gole in Polenšek, 2002). V nasprotni smeri V. koridorja poteka X. evropski prometni koridor, avtocesta A2, ki se zacne pri Karavankah in se prek Ljubljane nadaljuje do meje s Hrvaško na Obrežju. Ta krak avtoceste je bil zakljucen leta 2010, ko je bil dokoncan še zadnji odsek med Plusko in Ponikvami mimo Trebnjega (Ašanin Gole in Polenšek, 2002). Avtocestni projekt, še danes najvecji slovenski infrastrukturni projekt, je bil pomemben dejavnik tudi pri uresnicitvi osamosvojitve Slovenije in ima s tega vidika tudi pomembno simbolno vlogo. Konflikt med slovensko republiško oblastjo in zvezno oblastjo v Beogradu glede financiranja prvih odsekov slovenskega avtocestnega križa (tako imenovana »cestna afera«) je slovenski avtocestni projekt leta 1969 privedel do hude politicne krize in postal eden kljucnih povodov za uresnicevanje osamosvajanja Slovenije (Repe, 2010). Zaradi svoje simbolne vloge pri osamosvojitvi Slovenije je imel avtocestni projekt relativno visoko podporo v javnosti, ki je najverjetneje omilila tudi konfliktnost tega posega v prostor (Toš, 1970; Toš in Toš in Kos, 1994; Kos, 1997b; Kos, 2002c; Kos, 2003). Leta 1976 je Skupšcina SRS uvedla sistem družbenega planiranja in sprejela prvi Srednjerocni družbeni plan SRS za obdobje 1976–1980. Leta 1984 je bila sprejeta druga generacija prostorskih zakonov: Zakon o urejanju prostora (1984), ki je urejal dolgorocne in srednjerocne planske dokumente na ravni republike in obcin, Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1984), ki je urejal izvedbeno nacrtovanje v mestih in na podeželju, ter Zakon o stavbnih zemljišcih (1984), ki je urejal stavbna zemljišca, zemljiško-pravne zadeve in upravne postopke (Pogacnik, 1999). To je bilo obdobje »nekonfliktnega« samoupravljanja, ko je nacrtovanje združevalo ekonomske, socialne in prostorske vidike (Nared et al., 2019). Leta 1991, ko se je Slovenija osamosvojila, je bil z novo ustavo ukinjen sistem družbenega planiranja. Ker Slovenija še ni imela nove prostorske zakonodaje, je bil leta 1993 dopolnjen Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor iz leta 1984 (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, 1993). Sektorji so v tem obdobju gospodarske in družbene vidike nacrtovanja nadomestili z lastnimi sektorskimi politikami, prostorsko nacrtovanje pa je s postalo predvsem okvir za realizacijo sektorskih projektov (Gantar, 1993). Z osamosvojitvijo Slovenije in zaradi vojne na Balkanu, ki je sledila razpadu Jugoslavije, se je nekoliko spremenila vloga posameznih prometnih smeri. Politicne razmere v regiji so vplivale na spremembo prometnih tokov, zato se je Slovenija usmerila predvsem v povezovanje in vkljucevanje v evropski prometni sistem. Program izgradnje avtocestnega omrežja je temeljil na analizi obstojecega in projekcijah predvidenega stanja v prostoru. Strateški cilji, ki jih je izpostavil Nacionalni program izgradnje avtocest (1996), so bili: - zagotoviti ustrezne notranje povezave v državi, - izboljšati prometno varnost, - zagotoviti povezave s širšim evropskim prostorom in - spodbuditi gospodarski razvoj. Strukturni cilji nacrtovanja avtocestnega omrežja so bili vezani predvsem na gospodarski razvoj (Nacionalni program izgradnje avtocest, 1996), deloma pa tudi na varovanje okolja in na pozitivne socialne ucinke: - zagotoviti povecanje neposrednih gospodarskih ucinkov cest, - zmanjšati negativne vplive prometa na okolje in - omogociti širše gospodarske, socialne in turisticne koristi avtocestnega omrežja. Slika 12: Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji do leta 1999, Priloga 1 (1996). Figure 12: National programme for motorway construction in Slovenia until 1999, Appendix 1 (1995). Slika 13: Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji do leta 2004, Priloga 2 (1996). Figure 13: National programme for motorway construction in Slovenia until 2004, Appendix 2 (1995). Nacionalni program izgradnje avtocest (1996) je na podlagi kriterijev, kot so prometno-ekonomska upravicenost, razvojna pomembnost, medsebojna povezanost, prometna varnost in vplivi na okolje, odseke nacrtovanega avtocestnega omrežja razvrstil glede na prioriteto realizacije. Avtocestno omrežje naj bi bilo po Programu zgrajeno do leta 2004. Slovenija je leta 1993 podpisala pogodbo z Evropsko gospodarsko skupnostjo na podrocju prometa, tako imenovani transportni sporazum. V sporazumu se je zavezala k uskladitvi slovenske prometne infrastrukture s transevropskim prometnim omrežjem. S tem je Slovenija dobila možnost subvencioniranja izgradnje prometnega omrežja, ki bo del transevropskega prometnega omrežja. Poleg evropskih sredstev iz naslova transportnega sporazuma so bili viri financiranja avtocestnega omrežja predvideni tudi iz domacih virov, med drugim iz »bencinskega tolarja« (deleža od cene pogonskih goriv), sredstev od pobranih cestnin in sredstev obcin (Nacionalni program izgradnje avtocest, 1996). Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1993) je v 45. clenu izrecno izpostavil postopek priprave lokacijskih nacrtov za izgradnjo avtocestnega križa. Pred pripravo državnega lokacijskega nacrta pogojedajalci podajo svoje usmeritve, izdelovalec lokacijskega nacrta pa je potem proucil variante poteka avtoceste. Ministrstvo za okolje in prostor je nato v soglasju z Ministrstvom za infrastrukturo predlog državnega lokacijskega nacrta in z utemeljitvijo izlocilo tiste variante, ki so bile ocenjene kot neustrezne s funkcionalnega, financnega oziroma okoljevarstvenega vidika. Sledila je javna razgrnitev z javno obravnavo po obcinah, kjer so lahko lokalni akterji podajali predloge in pripombe na predlog lokacijskega nacrta. O utemeljenosti teh predlogov in pripomb so nato odlocali ministri, pristojni za infrastrukturo, prostor in zavarovana obmocja. Državni lokacijski nacrt je nato sprejela Vlada Republike Slovenije. Praksa vkljucevanja javnosti v pripravo državnih prostorskih nacrtov za posege državnega pomena se je po osamosvojitvi razvijala po potrebi v okvirih veljavne zakonodaje. Na splošno velja, da je bila priprava prostorskih nacrtov v okviru nacrtovanja avtocestnega križa v prvih letih po osamosvojitvi dobra, za kar gre zasluga predvsem visoki stopnji politicnega konsenza glede projekta, aktivnemu sistemu usklajevanja interesov pri pripravi rešitev in relativno dobremu, aktivnemu vkljucevanju lokalne javnosti v pripravo in sprejemanje odlocitev (Simoneti et al., 2009). Visoko sprejetost avtocestnega projekta v javnosti dokazujejo tudi javnomnenjske raziskave (Toš, 1970; Toš in Kos, 1994; Kos, 1997b, Kos, 2002c). To pa ne pomeni, da konfliktov pri umešcanju avtocest v prostor ni bilo. Slovensko prostorsko nacrtovanje se je po osamosvojitvi namrec soocalo s številnimi izzivi, povezanimi s prehodom v demokraticni politicni sistem, z reformo lokalne samouprave, ki je sprožila rast števila novih obcin, denacionalizacijo in privatizacijo lastnine (Pogacnik, 1999). Usklajevanje interesov je bilo pogosto težavno, saj so se krepili interesi zasebnega kapitala, narašcalo je število obcin, katerih interese je bilo treba usklajevati, družba pa je postajala vedno bolje informirana, krepila se je tudi okoljska zavest (Marres, 2005; Nared et al., 2019). Z narašcanjem zahtev po soodlocanju in celo samoodlocanju o razvoju na lokalni ravni se je mocno spremenila vloga nacionalne države in njene centralisticne vloge pri odlocanju o prostorskem razvoju države (Trcek, 2014). Prostorsko nacrtovanje se je po osamosvojitvi torej hkrati soocalo z razlicnimi izzivi, ki spremljajo tranzicijo. Ne gre namrec zgolj za prestrukturiranje gospodarstva, temvec vkljucuje tudi vzpostavitev formalnih regulativnih mehanizmov na treh kompleksnih podrocjih: pri vzpostavitvi demokraticnega parlamentarnega sistema, sistema tržnega gospodarstva in vzpostavitvi nacionalne države s svojim lastnim teritorijem (Kos, 1994b). Zaradi poselitvenih znacilnosti in izrazito razgibanega reliefa je umešcanje cestne infrastrukture v prostor v Sloveniji potencialno nadpovprecno konfliktno, kar zahteva dodatne napore pri legitimaciji tovrstnih projektov. Pregled slovenske prostorske zakonodaje nasprotno kaže na to, da mehanizmi, namenjeni usklajevanju interesov med akterji, zadošcajo le minimalnim standardom participativnega nacrtovanja. Leta 2002 je v Sloveniji stopil v veljavo Zakon o urejanju prostora, ki je kot mehanizem za usklajevanje interesov uvedel prostorsko konferenco. Prostorska konferenca je bila opredeljena kot mehanizem za usklajevanje priporocil, usmeritev in legitimnih interesov lokalne skupnosti, gospodarstva, interesnih združenj in organizirane javnosti v postopku priprave prostorskega nacrta. Širša javnost je imela po zakonu možnost podajanja pripomb šele na javnih razgrnitvah, ko je bil v javno obravnavo podan že izdelan predlog prostorskega nacrta. Javne razgrnitve so bile s tega vidika bolj ali manj namenjene le seznanjanju javnosti, bistveno pa se odlocitev v tej fazi ni dalo vec spreminjati. Kot ugotavljajo Nared et al. (2015), ukrepi, kot je javna razgrnitev, dajejo le lažen vtis, da je vsaka odlocitev sprejeta s soglasjem javnosti, v resnici pa je javnost mocno prikrajšana za soodlocanje o posegih v prostor, ki bodo navsezadnje najbolj vplivali prav na okolje, v katerem živijo prebivalci, torej na njihovo prihodnost (Nared et al., 2015). Poleg tega, da zakon ni zagotavljal pravice do soodlocanja javnosti, je bil problematicen tudi z vidika nedorecenih razmerij med sektorskimi politikami in prostorskim nacrtovanjem. Zakon o urejanju prostora (2002) namrec ni jasno opredelil odgovornosti in usmeritev posameznih nosilcev urejanja prostora pri usklajevanju razvojnih in varstvenih interesov. Pogacnik (2003) je izpostavil prekrivanje prostorske zakonodaje z drugimi sektorskimi zakoni, saj so se zakoni med seboj izkljucevali, imeli razlicne zahteve, hkrati pa Zakon o urejanju prostora tudi ni jasno opredelil, kdo ima pregled nad celotno zakonodajo (Pogacnik, 2003). Leta 2004 je bila sprejeta Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest, ki je predvidevala dokoncanje oziroma izgradnjo še manjkajocih avtocest v obeh glavnih prometnih smereh. Izpostavila je tudi problem dolgih postopkov umešcanja avtocest v prostor, med drugim tudi zaradi konfliktov, ki so se pojavili v postopkih. Kot razloge za zamude pri realizaciji predhodnega nacionalnega programa izgradnje avtocest so navedli: - razlicne prostorske in okoljske posebnosti obmocij, v katera se umešcajo posamezni odseki in pododseki avtocest, - povecevanje števila kriterijev za študije variant, - težave s prostorskimi umestitvami zaradi dolgotrajnejše razprave med udeleženci in usklajevanja interesov, - konflikti z lokalnimi skupnostmi v zakljucnih fazah projekta (po javnih razgrnitvah), še posebej tam, kjer nacrtovana avtocesta poteka prek vecjega števila lokalnih skupnosti, - kadrovske omejitve (na primer pomanjkanje izdelovalcev strokovnih podlag, projektantov). Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest (2004) je ohranila podobne strukturne in strateške cilje kot predhodni program iz leta 1996. Dolocene so bile prioritete izvajanja programa, in sicer na podlagi kriterijev. Prioritetni vrstni red gradnje avtocestnih odsekov je sestavil Prometno-tehniški inštitut FGG Univerze v Ljubljani. Vrstni red je bil dolocen na podlagi: - ekonomske upravicenosti: investicijske vrednosti na km odseka, donosnosti odsekov, možnost cestninjenja, koristi uporabnikov in glede na narodnogospodarske in makroekonomske ucinke; - prometne politike: prometna ucinkovitost posameznih odsekov, prometna povezanost regionalnih središc in urbanih obmocij znotraj in izven Republike Slovenije, povezava z mednarodnimi prometnimi tokovi, ki potekajo prek Republike Slovenije, razbremenitev in odprava prometnih zastojev na obstojecih glavnih in regionalnih cestah, izboljšanje prometne varnosti na obstojecih glavnih in regionalnih cestah; - razvojne politike: vpliv na gospodarski razvoj, povezovanje, zmanjševanje razvojnih razlik, dostop do storitev splošnega pomena, regionalni razvoj, urbani razvoj; - okoljevarstvene politike: presoja vplivov na okolje, zmanjševanje negativnih vplivov in onesnaženosti okolja. Pri izvajanju avtocestnega projekta se je izkazalo, da se obdobja od pobude do izdaje prostorskega nacrta za posamezne odseke spreminjajo. Pogost vzrok za podaljševanje postopkov odlocanja so bili konflikti in nezmožnost uskladitve interesov med akterji. V luci racionalizacije postopkov umešcanja državnih cest v prostor je bil leta 2007 sprejet Zakon o prostorskem nacrtovanju, s katerim so prenehali veljati tisti cleni, ki so bili kljucna podlaga za usklajevanje razlicnih interesov v prostoru. S tem je bilo tudi formalno podprto stališce, da vkljucevanje javnosti v proces priprave prostorskih nacrtov po nepotrebnem podaljšuje in ovira sprejemanje odlocitev (Simoneti et al., 2009). Spremembe, s katerimi naj bi bilo umešcanje prometne infrastrukture v prostor enostavnejše in hitrejše, se v praksi niso najbolje obnesle (Nared et al., 2019). Ukinitev usklajevalnih mehanizmov je mocno povecala dominantno vlogo države pri sprejemanju odlocitev v prostorskem nacrtovanju. Možnost vpliva na pripravo prostorskih planov so dobila le sektorska ministrstva s svojimi smernicami in priporocili, manjkali pa so mehanizmi, ki bi omogocili usklajevanje njihovih razlicnih, tudi izkljucujocih se interesov in zahtev. Vsi ostali akterji so dobili priložnost za podajanje predlogov in pripomb na državne prostorske nacrte šele na javni razgrnitvi, ko je bil prostorski nacrt prakticno že izdelan. Kljub temu da so pobudniki za oblikovanje novega zakona želeli povecati ucinkovitost odlocanja, v praksi odsotnost zgodnejših mehanizmov za usklajevanje interesov ni prinesla želenih rezultatov. Vlada Republike Slovenije je leta 2010 iz Zakona o prostorskem nacrtovanju (2007) izlocila državno raven nacrtovanja in sprejela poseben Zakon o umešcanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (2010). Kot že samo ime zakona pove, je bil najnovejši zakon predviden le za umešcanje objektov državnega pomena v prostor, med katere sodijo med drugim nekatera cestna in železniška infrastruktura, jedrski objekti, vodna infrastruktura idr. Pri postopkih umešcanja tovrstnih objektov v prostor je bila ponovno obvezna prostorska konferenca, ki pa je predvidevala le usklajevanje sektorskih interesov, medtem ko je bilo sodelovanje ostalih deležnikov in javnosti še vedno omejeno le na podajanje pripomb ob koncu postopka odlocanja, na javnih razgrnitvah. Tovrstni ukrepi so, kot menijo Nared et al. (2015), zavajajoci in dajejo lažen obcutek, da je vsaka odlocitev sprejeta na podlagi doseženega konsenza med razlicnimi deležniki. V praksi je predvsem javnost mocno prikrajšana za možnost sodelovanja pri pripravi prostorskih planov in pri vplivanju na odlocitve o zadevah, ki mocno zadevajo njihovo življenjsko okolje in njihovo lastno prihodnost v njem (Nared et al. 2015). Od leta 2011 je tekel proces priprave novega krovnega Zakona o urejanju prostora. Na pogoste spremembe prostorske zakonodaje lahko gledamo kot na poskuse racionalizacije postopkov priprave prostorskih nacrtov z omejevanjem participacije javnosti. Spremembe prostorske zakonodaje v praksi niso zmanjšale konfliktnosti niti niso bistveno prispevale k ucinkovitejšemu nacrtovanju. Zdi se celo, da se je konfliktnost umešcanja vecjih infrastrukturnih projektov v prostor z leti povecevala. Postopki umešcanja v prostor so bili zato marsikje izjemno dolgotrajni, hkrati pa se je s tem zmanjševalo tudi zaupanje v državo in državne institucije. Nasprotovanja nacrtovanim razvojnim projektom so vse pogostejša, kar dokazujejo vse številcnejše civilne iniciative in vkljucevanje nevladnih organizacij, ki opozarjajo na okoljsko spornost ali družbeno nesprejemljivost nekaterih projektov, kot so na primer tretja razvojna os, obvoznica v Škofljici in odsek avtoceste med Postojno in Jelšanami. Slika 14: Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji 2003–2013, Priloga 1 (Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest, 2004). Figure 14: National programme for motorway construction in Slovenia 2003–2013, Appendix 1 (Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest, 2004). Osnovni avtocestni križ je bil leta 2011 zgrajen. Med zadnjima zgrajenima odsekoma osnovnega avtocestnega križa sta bila odseka mimo Radovljice in mimo Trebnjega. Oba sta bila zaznamovana z dolgotrajnim razreševanjem konfliktov z lokalno skupnostjo. V Radovljici je bila avtocesta na željo lokalne skupnosti na koncu speljana med nasipe, s cimer naj bi bila najmanj moteca za tamkajšnje prebivalstvo. Podobno je tudi v Trebnjem lokalna skupnost nasprotovala prvotno nacrtovani dolinski razlicici. Ta naj bi bila prevec moteca za lokalne prebivalce zaradi poseganja v naravne prvine doline Temenice in v kulturno dedišcino. Zavzemali so se za umestitev avtoceste v pobocje Bukovja, južno od Trebnjega. Po letu 2013 naj bi bil dokoncan tudi dodatni program, opredeljen v Resoluciji o nacionalnem programu izgradnje avtocest (2004). V dodatni program so bili uvršceni nekateri dodatni odseki avtocest, hitrih cest in navezovalnih cest, ki prvotno niso bili sestavni del Nacionalnega programa izgradnje avtocest, ampak so bile dodatne šele z Resolucijo o nacionalnem programu izgradnje avtocest (2004). Med njimi so na primer hitra cesta med Dravogradom in Arjo vasjo oziroma severni del tretje razvojne osi, povezava Divace in Postojne z mejnim prehodom Jelšane ter povezava med Ptujem (Draženci) in mejnim prehodom Gruškovje. Slednji je bil zgrajen leta 2018, medtem ko so postopki umešcanja v prostor na tretji razvojni osi in avtocestni povezavi Postojna–Divaca in Jelšanami zaradi konfliktov z javnostjo trajali precej dlje, kot je bilo predvideno. Ceprav je bil pomen razvoja javnega potniškega prometa, še posebej razvoj železniškega omrežja, v Sloveniji konstantno prepoznan in izpostavljen v razlicnih sektorskih dokumentih (glej na primer Nacionalni program razvoja slovenske železniške infrastrukture, 1996, in Strategijo razvoja prometa v Republiki Sloveniji do leta 2030, 2017), vecjih nadgradenj in posodobitev železniškega omrežja do zdaj še ni bilo. Naložbe v železniško infrastrukturo naj bi se zacele, ko bi bil koncan avtocestni križ, vendar se te napovedi niso uresnicile. Deloma je bil razlog za to gospodarska kriza po letu 2008, deloma pa sta problematicni tudi odsotnost celovitega programa naložb v prometno infrastrukturo (Strategija razvoja prometa v Republiki Sloveniji do leta 2030, 2017) ter izrazita »avtomobilicna« naravnanost slovenske družbe. Od leta 2018 naprej je v uporabi nova razlicica Zakona o urejanju prostora, ki se v primerjavi s prejšnjimi veliko bolj opira na smernice sodelujocega prostorskega nacrtovanja. Usklajevanje interesov in vkljucevanje javnosti naj bi potekalo že od samega zacetka, od prvega oblikovanja razvojne zamisli dalje. Poleg presoje vplivov na okolje, ki jo je predvideval že predhodni zakon, je zakon iz leta 2018 predvidel tudi presojo družbene sprejemljivosti oziroma vrednotenje vplivov posamezne prostorske ureditve na gospodarstvo in družbo. Usklajevanje interesov poteka med udeleženci urejanja prostora, med razvojnimi in varstvenimi javnimi interesi in med državo in obcinami. Javnosti mora biti omogoceno zgodnje in ucinkovito sodelovanje. Pobudnik za državni prostorski nacrt mora pripraviti »nacrt sodelovanja javnosti s predlogi dejavnosti, povezanih z obvešcanjem in sodelovanjem javnosti v postopku državnega prostorskega nacrtovanja, in ga uskladi s pripravljavcem« (Zakon o urejanju prostora, 2017). Slovenska prostorska zakonodaja je z novim zakonom postavila relativno dobre temelje za bolj participativno in s tem tudi bolj legitimno prostorsko nacrtovanje, vendar pa zakonska dolocila sama po sebi še ne pomenijo a priori tudi uspešnega reševanja konfliktov in usklajevanja interesov. Mehanizmi, ki podpirajo bolj vkljucujoc nacin prostorskega planiranja, namrec niso pravno zavezujoci, temvec so bolj kot ne prostovoljne narave (Nared et al., 2015). Na njihovo izvedbo tako lahko vplivajo razlicni dejavniki, kot so osebni nazori odlocevalcev in drugih akterjev v postopku, splošna planerska kultura, pripravljenost posameznikov za sodelovanje v postopkih, naklonjenost državnih institucij odpiranju postopkov odlocanja širši javnosti ipd. Že leta 2020 se je z menjavo Vlade in ponovnimi težnjami po bolj ucinkovitem nacrtovanju državnih razvojnih projektov ponovno zacel proces prenove prostorske in gradbene zakonodaje. Omejevanje sodelovanja javnosti pri odlocanju o posegih v okolje je v nasprotju tudi s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odlocanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, imenovano tudi Aarhuška konvencija (2004). Aarhuška konvencija je mednarodni dogovor, ki ga je Slovenija podpisala leta 1998, ratificirala pa 2004. Konvencija omogoca posameznikom in organiziranim skupinam, da odigrajo pomembno vlogo pri ohranjanju okolja in uveljavljanju trajnostnega razvoja (Marega in Kos, 2002). Konvencija je namenjena demokraticni prenovi in legitimaciji odlocanja o posegih v okolje. Daje formalno podlago za institucionalno preoblikovanje vse manj legitimnih in zato tudi vse bolj neucinkovitih postopkov odlocanja, ki temeljijo zgolj na formalno legalni državni avtoriteti. Aarhuška konvencija je namenjena odpiranju odlocevalskega polja javnosti, vendar pa tudi sama konvencija ne opredeljuje jasno, kdo lahko sodeluje pri odlocanju in kdo ne. Ta odlocitev je prepušcena posamezni državi podpisnici. S podpisom se je Slovenija zavezala, da bo formalno, torej v zakonodaji, in v praksi okrepila vlogo javnosti pri odlocitvah o posegih v okolje. V Sloveniji so bile dolocbe konvencije sicer implementirane v Zakonu o varstvu okolja (2006), Zakonu o dostopu do informacij javnega znacaja (2006) in Zakonu o ohranjanju narave (2004). Aarhuška konvencija je relevantna tudi za podrocje prostorskega nacrtovanja, saj gre tudi tu za posege v okolje. Za doseganje vecje legitimnosti odlocitev bi bilo nujno omogocati javnosti dostop do informacij, udeležbo pri odlocanju in ozavešcati javnost v okoljskih zadevah. Aarhuška konvencija spodbuja vkljucevanje javnosti že v zgodnjih fazah nacrtovanja, ko so odprte še vse možnosti glede posega v okolje, država pa naj bi v cim vecji meri rezultate udeležbe javnosti tudi upoštevala pri sprejemanju predpisov in dokumentov (Vrbica, 2009). Predlagane spremembe prostorske zakonodaje iz leta 2020 ponovno težijo k omejevanju soodlocanja javnosti, kar je v nasprotju z mednarodnimi zavezami, ki si jih je zadala Slovenija na poti k vecji demokraticnosti odlocanja o posegih v okolje. Kaže tudi na to, da je v delu slovenske javnosti še vedno prisotno prepricanje, da javnost s svojim nasprotovanjem zavira gospodarski razvoj države, hkrati pa zanemarja dolgoletna teoreticna in prakticna spoznanja o tem, da je zgodnje vkljucevanje akterjev v nacrtovanje bistveno za povecanje legitimnosti sprejetih odlocitev in s tem državnih institucij na splošno. Skromne sistemske rešitve, ki bi omogocale participacijo, marsikje povzrocajo frustracije javnosti, ki se kaže skozi nezaupanje v državni sistem prostorskega nacrtovanja in civilne iniciative, ki utemeljeno ali neutemeljeno nasprotujejo projektom. Na dolgi rok skrhani odnosi med javnostjo in institucijami, odgovornimi za prostorsko nacrtovanje in navsezadnje državo na splošno, obetajo konflikte. Škodijo namrec tako državnemu sistemu prostorskega nacrtovanja, ki zaradi nelegitimnosti postaja vse manj ucinkovit, kot tudi investitorjem, ki zaradi nasprotovanj ne uspejo uresniciti svojih nacrtov, tudi ce so ti koristni za družbo. 5.2 Primer umešcanja odseka avtoceste mimo Trebnjega v prostor (1995-2006) Postopek umešcanja odseka avtoceste mimo Trebnjega se je zacel po osamosvojitvi Slovenije, v okviru Nacionalnega programa izgradnje avtocest (1996). Zaradi dolgoletnega in konfliktnega postopka umešcanja avtoceste v prostor je bil to zadnji odsek, ki je bil zgrajen na dolenjskem kraku, in sicer šele leta 2010. Razvoj dogodkov bomo podrobneje opisali na osnovi stopenj preobrazbe omrežja akterjev, kot jih predvideva teorija akter-omrežje. Stopnja opredelitve problema Na prvi stopnji preobrazbe omrežja se vzpostavi osnovno omrežje akterjev, ki opredeli osnovno idejo projekta. Posamezni akterji na tej stopnji predstavijo svoje poglede na nacrtovani projekt ter svoje interese in vrednote, povezane z njim. Njihovi interesi so lahko razlicni, zato lahko na tej stopnji že zaznamo prva potencialno konfliktna razmerja med akterji. Prvotno so pri nacrtovanju avtoceste v omrežju sodelovali državni in lokalni nosilci urejanja prostora ter investitor. Njihove vloge v omrežju so bile formalno predpisane s postopkom priprave državnega prostorskega nacrta. Ker je dolenjska avtocesta državni razvojni infrastrukturni projekt, je bila pobudnik zanj država. Kot doloca Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1993), je bilo za vodenje postopka priprave državnega lokacijskega nacrta odgovorno Ministrstvo za okolje in prostor. Vendar so pogoje in usmeritve za nacrtovanje avtoceste postavili državni in lokalni nosilci urejanja prostora. Državni nosilci urejanja prostora so ministrstva in posamezni resorji znotraj njih. Mednje na primer sodijo ministrstva, pristojna za kmetijstvo, varstvo kulturne dedišcine, prostor, infrastrukturo, in zavodi, na primer za varstvo narave in gozdove. Med lokalne nosilce urejanja prostora sodijo obcine, na obmocje katerih posega nacrtovani objekt, v proucevanem primeru je bila to Obcina Trebnje. Med državne akterje uvršcamo tudi investitorja. Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji je namrec v stoodstotni državni lasti in jo je leta 1993 ustanovila Republika Slovenija. Po Zakonu o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (1993) je bil investitor odgovoren za razporejanje sredstev in za odplacevanje posojil, ki jih je država najela za izgradnjo avtocest, poleg tega pa tudi za prostorsko nacrtovanje in umešcanje avtoceste v prostor, pridobivanje zemljišc ter za izgradnjo in obnavljanje avtocest. Slovenija je avtoceste gradila brez tujih investitorjev, z lastnimi sredstvi in posojili. Tedanja usmeritev države pri nacrtovanju slovenskih avtocest je zato temeljila na varcevanju oziroma na tako imenovani »filozofiji ostrega svincnika«. To je pomenilo, da bi povsod, kjer bi bilo mogoce, uporabili obstojece magistralne državne ceste kot eno smer avtoceste, drugo smer pa bi dogradili. To bi bil domnevno najcenejši in najhitreje izvedljiv nacin gradnje avtocest, hkrati pa bi se izognili težavnemu umešcanju novih prometnih koridorjev v prostor. Tak pristop je bil na dolenjskem kraku do nacrtovanja avtoceste v Trebnjem že uporabljen, na primer na odseku med Perovim in Višnjo Goro (Di Batista, 2014). Enostransko oblikovan predlog investitorja za dograditev magistralne ceste v avtocesto – tako imenovana dolinska razlicica trase avtoceste – je sprožil nasprotovanje tedanjih predstavnikov Obcine Trebnje. Takrat veljavni Dolgorocni plan obcine Trebnje za obdobje 1986–2000 avtoceste sicer še ni predvideval, Urbanisticna zasnova Trebnje (1993) pa je v Zasnovi prometnega omrežja v obcini predvidela dva možna poteka avtoceste, dolinsko razlicico s centralnim prikljuckom v Trebnje in pobocno razlicico brez prikljuckov v mestu (Študija variant …, 1998). Dolinski razlicici avtoceste so nasprotovali predvsem zato, ker bi ta lahko unicila kulturno dedišcino na tem obmocju in s tem potenciale za razvoj kulturnega turizma. Drugi razlog za nasprotovanje je bilo dejstvo, da bi bila avtocesta dograjena iz obstojece magistralne ceste, s cimer bi lahko v Trebnjem ostali brez necestninjene ceste, namenjene lokalnemu prometu (Obcinski svet, T5). Konflikt med podporniki dolinske razlicice avtoceste in njihovimi nasprotniki se je nato nadaljeval skozi celoten postopek priprave prostorskega nacrta. Poleg Obcine Trebnje so dolinski razlicici nasprotovali tudi prostorsko-nacrtovalska stroka, del prometno-tehnicne stroke in stroka s podrocja varovanja kulturne dedišcine. Medtem ko je podpora dolinski razlicici avtoceste temeljila predvsem na financnih vidikih, so nasprotniki dolinske razlicice svoje nasprotovanje utemeljevali s tem, da obstojeca magistralna cesta tehnicno ni ustrezna za dograditev v avtocesto. Menili so, da bo lokalno prebivalstvo prikrajšano za možnost uporabe necestninjene ceste in da bo imela dolinska razlicica avtoceste unicujoce posledice za naravno in kulturno dedišcino (MOP, T28; Obcinski svet, T5). Javnost v zacetni razvojni stopnji omrežja akterjev ni imela pomembnejše vloge oziroma bistvenega vpliva na tok dogodkov. Formalno je bila po Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1993) vkljucitev javnosti v postopek odlocanja sicer predvidena šele v fazi javne razgrnitve državnega lokacijskega nacrta. Stopnja oblikovanja argumentacij Na stopnji oblikovanja argumentacij akterji izoblikujejo svoje argumentacije za ali proti predlaganim razlicicam avtoceste. Z vidika legitimnosti odlocanja je pomembno predvsem to, v kolikšni meri postopek omogoca širitev omrežja – vkljucevanje akterjev – in izražanje argumentov. Pomembno vlogo imajo stroka, ki skrbi za verodostojne strokovne presoje variant, pa tudi za oblikovanje argumentacij ostalih akterjev v omrežju, ter prostorski nacrtovalci, ki skrbijo za soocenje in usklajevanje razlicnih mnenj in interesov akterjev. Slika 15: Avtocesta mimo Trebnjega: pobocna (levo) in dolinska (desno) razlicica (Hudoklin in Simoneti, 2004). Figure 15: Motorway past Trebnje: slope (left) and valley (right) variants (Hudoklin in Simoneti, 2004). V proucevanem primeru so se zvrstili kar štirje krogi študij variant, s katerimi je stroka vrednotila razlicne poteke avtoceste mimo Trebnjega. V prvih treh vrednotenjih so ocenjevalci presojali gradbeno-tehnicne (na primer zahtevnost gradnje, tehnicne karakteristike), urbanisticno-funkcionalne (na primer možnosti prostorskega razvoja obcine, povezava z naseljem in industrijsko cono), varstvene (celovita presoja vplivov na okolje) in financne vidike (na primer investicijski stroški in pricakovani prihodki od cestnin). V zadnjem, cetrtem vrednotenju sta bili tem kriterijem dodani še dve skupini kriterijev, v skladu z Zakonom o urejanju prostora (2002) kriterij sprejemljivosti v lokalnem okolju in na željo investitorja še kriteriji upravljanja in vzdrževanja avtoceste. Rezultate vseh štirih krogov strokovnih vrednotenj smo povzeli v preglednicah. Primeri dolinske razlicice avtoceste so bili praviloma bolje ocenjeni z vidika gradbeno-tehnicnih in financnih kriterijev, primeri pobocne razlicice pa z vidika prostorskega razvoja, urbanisticnih kriterijev in kriterijev, povezanih z varstvom kulturne in naravne dedišcine (Študija variant …, 1995; Študija variant …, 1998; Primerjalna študija variant …, 2001; Primerjalna študija variant …, 2004). Preglednica 6: Povzetek rezultatov študije variant: dolinska razlicica avtoceste mimo Trebnjega. Table 6: Overview of evaluation results: a valley variant of the motorway past Trebnje. Prednosti - Nižja investicijska vrednost (v 4. vrednotenju ocenjeni investicijski stroški 113,6 milijona evrov) - Vecji pricakovani prihodki od pobranih cestnin - Prikljucek Trebnje vzhod bi bil v neposredni bližini industrijske cone v Trebnjem - Podpirajo nekateri podjetniki in del obcinske uprave Obcine Trebnje Slabosti - Dodatna gradnja obvoznice v Trebnjem - Nevarnost unicenja arheološkega obmocja Trebnje (v nasprotju z Malteško konvencijo) - Posega na obmocje druge kulturne in naravne dedišcine (grad, dolina Temenice) - Potencialno bistveno višji investicijski stroški in daljši cas gradnje zaradi nujnih arheoloških raziskav (ocenjeno na 1,3 milijona evrov) - Razvrednotenje kulturne pokrajine zaradi regulacij Temenice in protihrupnih ograj vzdolž Trebnjega - Vec za rušitev predvidenih stanovanjskih in gospodarskih objektov (17) - Obojestranske protihrupne ograje vzdolž Trebnjega bi povzrocile razvrednotenje vidnih kakovosti prostora - Najbolj posega v naravne vodotoke, zmanjšuje retenzijski prostor Temenice - Potrebne bi bile regulacije Temenice v dolžini 1700 m - Potencialno problematicno odvijanje prometa v casu gradnje avtoceste - Dolinska razlicica ni dobro sprejeta v lokalnem okolju, nasprotujejo ji krajevne skupnosti, civilna iniciativa, regija Jugovzhodna Slovenija in obcinski svet Obcine Trebnje Preglednica 7: Povzetek rezultatov študije variant: pobocna razlicica avtoceste mimo Trebnjega. Table 7: Overview of evaluation results: a slope variant the motorway past Trebnje. Prednosti - Najugodnejši vpliv na regionalni in urbani razvoj (ohranitev vseh razvojnih potencialov, možnost za razvoj kakovostnega mestnega prostora) - Ohranitev razvojnih potencialov (kulturni turizem, rekreacija) - Prikljucek Trebnje vzhod bi bil približno 2 km oddaljen od Trima, vendar glede na nacrtovano širjenje industrijske cone proti vzhodu to ne bo ogrozilo gospodarskega razvoja - Najmanjši vpliv na okolje (ni konfliktov z obmocji kulturne in naravne dedišcine) - Najbolje sprejeta v lokalnem okolju (civilna iniciativa in obcinski svet Obcine Trebnje nasprotujeta dolinski razlicici) - Manj za rušitev predvidenih stanovanjskih in gospodarskih objektov (8) • Gradnja brez oviranja lokalnega prometa … se nadaljuje … nadaljevanje preglednice 7 Slabosti - Oba prikljucka na avtocesto sta nekoliko odmaknjena od naselja Trebnje, kar pomeni vec voženj po obstojeci magistralni cesti in s tem vecja verjetnost, da bo prihodkov od pobranih cestnin manj - Najvišja investicijska vrednost (v cetrtem vrednotenju ocenjeni investicijski stroški 132,6 milijona evrov) - Vec izgubljenih višin zaradi vecjih naklonov avtoceste - Poseg v relief zaradi obsežnega poseka gozda in vec zemeljskih del Omrežje akterjev se je izraziteje razširilo v obdobju pred cetrto študijo variant in po njej. V omrežju so se v tem obdobju uveljavili akterji tako na strani zagovornikov dolinske kot na strani zagovornikov pobocne razlicice avtoceste. Dolinsko razlicico avtoceste so poleg predstavnikov investitorja in Ministrstva za infrastrukturo podprli tudi predstavniki lokalnega gospodarstva in županja obcine Trebnje, izvoljena leta 2002. Na Obcini Trebnje, ki je sicer do leta 2002 enotno zagovarjala pobocno razlicico avtoceste, je s tem prišlo do konflikta. Novoizvoljena županja se je, za razliko od svojih predhodnikov, zavzela za dolinsko razlicico avtoceste. Menila je namrec, da bo z vidika gospodarskega razvoja ta za obcino ugodnejša. Dolinsko razlicico avtoceste so podpirala tudi nekatera vidnejša podjetja v obcini in nekateri samostojni podjetniki, ki so si od bodoce avtoceste obetali predvsem konkurencno prednost in boljše razvojne možnosti. Zavzemali so se za cimprejšnjo izgradnjo dolinske razlicice avtoceste, ki bi se cim bolj približala podjetjem in industrijski coni v Trebnjem. Za pobocno razlicico avtoceste so si še naprej prizadevali v obcinskem svetu Obcine Trebnje, med državnimi nosilci urejanja prostora pa se je izpostavilo predvsem Ministrstvo za kulturo, ki ni soglašalo z umestitvijo avtoceste v dolino. Dolinska razlicica avtoceste bi namrec potekala cez arheološko obmocje, kjer naj bi bili ostanki nekdanjega rimskega mesta. Direktorat za kulturno dedišcino je izpostavil, da prostorske ureditve ne smejo biti razlog za unicenje kulturne dedišcine, ki je edinstveno, neobnovljivo in nenadomestljivo bogastvo države. Kulturna dedišcina je bila od leta 1999 z Zakonom o varovanju kulturne dedišcine (1999) tudi formalno zavarovana. Z zakonom so bili formalno doloceni pogoji za poseganje na obmocja kulturne dedišcine. Dolinsko razlicico so zato s spomeniško-varstvenega vidika ocenili kot neprimerno. Stališce Ministrstva za kulturo je zagovarjal tudi Zavod za varstvo kulturne dedišcine Obmocne enote Novo mesto. Po tretji študiji variant (Primerjalna študija variant …, 2001) je Ministrstvo za kulturo podalo negativno mnenje na dolinsko razlicico avtoceste, saj bi bil to, kot so zapisali v obrazložitvi, svojevrsten presedan v poteku izvedbe avtocestnega programa. Menili so, da bi šlo v primeru izbora dolinske razlicice avtoceste v Trebnjem za izrazito negiranje strokovnih izhodišc kulturno-varstvene stroke in da bi bila taka odlocitev v nasprotju tako s slovensko zakonodajo (Zakon o varovanju kulturne dedišcine, 1999) kot tudi z evropskimi konvencijami in normativi (leta 1999 je Slovenija podpisala Malteško konvencijo, ki šciti arheološko dedišcino). Na osnovi zakonodaje so zahtevali, da bi moralo biti arheološko obmocje Trebnje v primeru izbora dolinske razlicice avtoceste predhodno strokovno raziskano in ustrezno zavarovano. Ocenili so, da bi se s tem dolinska razlicica avtoceste lahko podražila za vec kot osem milijonov evrov, gradnja avtoceste pa bi se podaljšala za vsaj 480 delovnih dni (Sklepne ugotovitve …, 2004). Na stopnji oblikovanja argumentacij se je z zelo aktivnim delovanjem uveljavila tudi civilna iniciativa, ki je bila ustanovljena okrog leta 2000. V civilni iniciativi so se zavzemali za pobocno razlicico avtoceste. Njihovi argumenti proti dolinski razlicici in zahteve pa so bili sorodni tistim, ki jih je enotno zagovarjala Obcina Trebnje do leta 2002, kasneje pa le še obcinski svet. Nekateri clani civilne iniciative so izhajali iz stroke (na primer geografija, varstvo okolja, arhitektura, strojništvo), pa tudi sicer so skušali svoje argumente podpreti s strokovnimi mnenji. V ta namen so se povezovali s predstavniki drugih strok, kot so krasoslovje, vodarstvo in geologija. Stališca in zahteve civilne iniciative v Trebnjem povzemamo v nadaljevanju. - Nasprotovanje poteku avtoceste po koridorju obstojece magistralne ceste zaradi gradbeno-tehnicne neustreznosti, nacel varovanja okolja in ker vrednost magistralne ceste ni bila ustrezno upoštevana pri izracunu investicijske vrednosti dolinske razlicice avtoceste. Menili so, da obstojeca magistralna cesta lahko služi kot necestninjena obvoznica in navezava na avtocestno omrežje. - Nasprotovanje zaradi negativnih vplivov na bivalno okolje zaradi hrupa. - Nasprotovanje zaradi negativnih vplivov na okolje in na kulturno dedišcino; dolinska razlicica avtoceste bi unicila arheološko pomembna obmocja, posegla bi tudi v obvodni pejsaž in biotop reke Temenice ter s tem v rekreacijski potencial tega obmocja. Nasprotovali so tudi zaradi domnevne nevarnosti povecanja pogostosti in intenzitete poplav, zaradi neraziskanosti hidroloških razmer in neustrezne obravnave odvajanja onesnaženih padavinskih voda. - Nasprotovanje dolinski razlicici avtoceste zaradi negativnega vpliva na prostorski razvoj, kulturno pokrajino in na urbanisticne prvine mesta; dolinska razlicica bi razvrednotila stavbno dedišcino in pokrajinske prvine zaradi protihrupnih ograj, prerezanega funkcionalnega stika med mestom in gradom, dolina Temenice pa bi se spremenila v prometni koridor. - Vkop Pluska mora biti pokrit zaradi manjšega posega v stavbni fond in manj motece povezave naselij, kar enako velja tako za dolinsko kot pobocno razlicico (Mušic, 2004). Stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev Usklajevanje interesov je bilo akterjem omogoceno na usklajevalnih sestankih ter na javnih razgrnitvah in obravnavah. V omrežju, ki se je vzpostavilo za namen umestitve avtoceste mimo Trebnjega v prostor, sta se izoblikovala dva pola: akterji, ki so podpirali dolinsko razlicico avtoceste, in akterji, ki so podpirali pobocno razlicico avtoceste. V primeru Trebnjega težko govorimo o usklajevanju interesov, saj omenjeni dogodki, ki so sicer namenjeni usklajevanju, niso vodili v skupno rešitev oziroma racionalni konsenz. Kot lahko razberemo iz gradiv, je investitor skozi postopek odlocanja veckrat optimiziral le dolinske razlicice avtoceste, medtem ko pri pobocnih razlicicah ti pristopi niso bili izkorišceni. Dolinska razlicica avtoceste je bila tako v vsaki študiji variant nekoliko prilagojena glede na pripombe, podane na predhodnem vrednotenju. Tudi dodajanje kriterijev v zadnji študiji variant ocitno kaže na to, da je investitor skušal z vplivanjem na strokovne ocene prikazati, da je dolinska razlicica bolj upravicena od pobocne. Tretja stopnja preobrazbe omrežja akterjev bi se v idealnih razmerah zakljucila z dogovorom med akterji o tem, katera razlicica poteka avtoceste je najbolj utemeljena in izvedljiva, vendar se to ni zgodilo. Stroka je imela deljena mnenja glede tega, katera razlicica je ustreznejša. Prometno-ekonomsko vrednotenje in gradbeno-tehnicno vrednotenje sta vedno kot ustreznejšo izpostavili dolinsko razlicico avtoceste, medtem ko je bila z vidika vplivov na okolje ter na urbani in regionalni razvoj kot ustreznejša ocenjena pobocna razlicica avtoceste. Prva študija variant se je zakljucila s sintezno oceno stroke, da je nekoliko ustreznejša pobocna razlicica avtoceste. V drugi študiji variant je bila malenkost bolje ocenjena dolinska razlicica avtoceste, a je stroka pri sintezni oceni pojasnila, da pri dolinski razlicici še ni bila upoštevana »potopljena vrednost« obstojece magistralne ceste. To je vrednost obstojece magistralne ceste, ki bi jo avtocesta povozila. V tretji študiji variant stroka prav tako ni enoznacno opredelila ustreznejše razlicice avtoceste, saj so bila mnenja izrazito deljena. Ceprav družbena sprejemljivost ni bila strokovno ocenjena, so v sinteznem porocilu vrednotenja zapisali, da je lokalna skupnost bolj naklonjena pobocni razlicici avtoceste. Podobno se je tudi cetrta študija variant zakljucila zgolj s predstavitvijo prednosti in slabosti posamezne razlicice, brez koncnega predloga najustreznejšega poteka avtoceste. Preobrazba omrežja akterjev se je nadaljevala na stopnji doseganja legitimnosti. Stopnja doseganja legitimnosti Na stopnji doseganja legitimnosti se preverja, v kolikšni meri se vsebina izbrane razlicice sklada s prvotno zastavljenim projektom, v primeru izbora drugacne razlicice od prvotno zastavljene pa tudi, kakšna je dodana vrednost te alternative. Na tej stopnji poteka tudi preizkus demokraticnosti postopka odlocanja. Akterji potrjujejo družbeno sprejemljivost izbrane razlicice izven omrežja, pri cemer se izkaže, v kolikšni meri je odlocitev reprezentativna oziroma je postopek odlocanja omogocal participacijo prizadetih akterjev. Ker na tretji stopnji preobrazbe omrežja odlocitev o koncnem poteku avtoceste ni bila sprejeta, so tako podporniki dolinske kot pobocne razlicice avtoceste skušali na razlicne nacine pridobiti cim vecjo podporo prebivalcev obcine Trebnje, pa tudi politicne in strokovne javnosti. Družbena sprejemljivost razlicic avtoceste mimo Trebnjega tekom postopka odlocanja ni bila celovito strokovno raziskana, ceprav je bila presoja sprejetosti v lokalnem okolju eden izmed kriterijev, ki naj bi bil raziskan v cetrtem krogu vrednotenj. Akterji so kljub temu skušali s svojimi argumenti prepricati in s tem pridobiti podporo cim vecjega dela prebivalcev obcine Trebnje. Predstavniki lokalnega gospodarstva, takrat so bila to podjetja Trimo, Bartog, Akripol, Rem, Tom, Dana, Tem Catež, Eurotek, TPV Tadis, Tesnila, Velika loka, Koš in kmetijska zadruga Trebnje, so podpirali dolinsko razlicico avtoceste. Svoje argumente za podporo dolinski razlicici avtoceste so javnosti predstavili v obliki zgibanke, ki so jo po pošti prejela gospodinjstva v Trebnjem, spomladi leta 2004. V njej so izpostavili, kako sta najprej razvoj železnice in nato cesta »bratstva in enotnosti« (obstojeca magistralna cesta) spodbudila razvoj v Trebnjem. Zapisali so, da so se morali predniki za tak potek železnice boriti, sicer bi bila železnica speljana po dolini Krke. Tudi za magistralno cesto so zapisali, da je bila odlocilen razvojni impulz, zaradi katerega je Trebnje postalo gospodarsko uspešno mesto. Pobocno razlicico avtoceste so v letaku oznacili kot neustrezno in škodljivo za Trebnje, saj bi bilo s tem mesto odrezano od pomembnega prometnega koridorja. Pobocna razlicica bi pomenila tudi preveliko izgubo neokrnjenega gozda na pobocju Bukovja. Kot slabost dolinske razlicice so izpostavili morebiten hrup, ki pa bi ga bilo mogoce rešiti z gradnjo protihrupnih ograj in drugih ukrepov za varovanje okolja. Izpostavili so tudi, da bi z dolinsko razlicico uredili tudi degradirano obmocje Temenice, ki bi v primeru izbora pobocne razlicice še naprej ostalo neurejeno (Kaj bo z avtocesto Pluska – Ponikve?, 2004). Kmalu po tem, ko so gospodinjstva v Trebnjem prejela zgibanko, je investitor v Obcini Trebnje izvedel telefonsko javnomnenjsko raziskavo na vzorcu 504 prebivalcev obcine Trebnje. Šlo je za ponovitev raziskave iz leta 2003. Rezultati ankete so pokazali, da se je v vmesnem obdobju izboljšalo poznavanje predlaganih razlicic avtoceste in da se je povecal delež posameznikov, ki so v bodoci avtocesti videli korist za lokalni promet in da avtocesta ne bo služila zgolj tranzitnemu prometu. Raziskava je pokazala, da anketiranci najvecji pomen v povezavi z avtocesto pripisujejo prometni ucinkovitosti, dolgorocnemu razvoju gospodarstva v obcini, naravnim vrednotam, hitrosti izgradnje avtoceste in turizmu. Raziskava je pokazala, da 59,3 odstotka anketiranih podpira dolinsko razlicico avtoceste oziroma dograditev obstojece magistralne ceste v avtocesto (Mnenje o izgradnji avtocestnega odseka Pluska–Ponikve, 2004). Anketa je bila prakticno edini poskus ugotavljanja sprejemljivosti posamezne razlicice avtoceste med prebivalci Trebnjega. Ker je bil narocnik ankete investitor, so v civilni iniciativi sklepali, da so rezultati prirejeni njegovim financnim interesom, zato niso verjeli v verodostojnost ankete. Rezultati ankete so clane civilne iniciative spodbudili k organizaciji javne tribune v Trebnjem maja 2004 (Zapisnik javne tribune, 2004). Slika 16: Fotografija zgibanke Kaj bo z avtocesto Pluska–Ponikve?, (2004), v podporo dolinski razlicici avtoceste, nastale na pobudo lokalnih podjetij iz Trebnjega. Figure 16: Photograph of a leaflet Kaj bo z avtocesto Pluska–Ponikve? (2004) in favour of the valley motorway variant, initiated by local entrepreneurs from Trebnje. Civilno iniciativo v Trebnjem lahko oznacimo kot akterja, ki je v konfliktnem postopku umešcanja avtoceste mimo Trebnjega najbolj dejavno skušal pritegniti podpornike iz laicne in strokovne javnosti. Clani civilne iniciative so se povezali z Obcinskim svetom in stroko, ki jim je zagotavljala strokovne podlage za argumente, s katerimi so podpirali pobocno razlicico avtoceste. Svoje argumente so predstavljali poslancem državnega zbora, predsedniku vlade, v medijih, organizirali pa so tudi proteste. Najbolj odmeven je bil protest, ki ga je civilna iniciativa ob podpori krajevnih skupnosti in Obcinskega sveta Obcine Trebnje organizirala leta 2004. S pocasno vožnjo po magistralni cesti mimo Trebnjega so zaustavljali promet, s cimer so opozarjali na to, kako pomembna je ohranitev te ceste kot alternative avtocesti. Opozarjali so na to, da mora biti avtocesta umešcena v nov koridor, na pobocje Bukovja (Clani civilne iniciative, T8, T23; Obcinski svet, T5). Pobirali so tudi podpise podpore, ki so jih nato predali oblastnim organom države. Civilna iniciativa je po pripovedovanju njenih clanov skušala uveljaviti tudi zveze pri izvoljenih predstavnikih politicnih strank in pri odlocevalcih (Clana civilne iniciative, T8, T23). Podpirale so jih krajevne skupnosti Trebnje, Štefan, Velika Loka, Knežja vas in Dolenja Nemška vas, sodelovali pa so tudi z drugimi civilnimi iniciativami, ki so se zavzemale za ohranitev obstojece magistralne ceste. Gre za skupino civilnih iniciativ vzdolž dolenjskega kraka avtoceste, ki so se povezale v Združeno civilno iniciativo za regionalno cesto Ljubljana–Novo mesto. Clani civilne iniciative v Trebnjem so se v intervjujih spominjali, da so bili zelo angažirani za objave v medijih, saj so se zavedali, da je to izjemno pomemben mehanizem vplivanja na javno mnenje in na politicne odlocitve. Pisali so clanke, dajali intervjuje in sodelovali z novinarji, ki so pisali o delovanju civilne iniciative in o dogodkih, povezanih s prostorskim umešcanjem avtoceste mimo Trebnjega. Eden najbolj odmevnih dogodkov, ki so jih pripravili v civilni iniciativi, je bila že omenjena javna tribuna leta 2004. Nanjo so povabili predstavnike razlicnih strok, odgovornih ministrstev, investitorja, javnost in predstavnike lokalnega gospodarstva. Tribuno je vodil predsednik civilne iniciative za umestitev avtoceste mimo Trebnjega. Poleg njega so bili prisotni tudi ostali clani civilne iniciative, predsednik Združene civilne iniciative za regionalno cesto Ljubljana–Novo mesto–Obrežje, predsedniki krajevnih skupnosti, predstavniki z ministrstev za infrastrukturo ter okolje in prostor, župana obcin Ivancna Gorica in Mirna Pec, predstavniki Obcine Trebnje (župan in obcinski svet), clani obcinskih svetov obcin Mirna pec, Ivancna Gorica, Škocjan in Grosuplje, predstavniki Gospodarske zbornice Slovenije, OZ Novo mesto, strokovna javnost, predstavniki DARS-a in 350 obcanov Obcine Trebnje. Predstavniki vecjih podjetij v Trebnjem se tribune niso udeležili, ker so, kot je povedala ena izmed predstavnic v intervjuju, na ta dogodek gledali kot na srecanje, namenjeno prebivalcem (Gospodarstvo, T27). Povodov za organizacijo tega srecanja je bilo vec, med njimi na primer zgibanka, ki so jo pripravili lokalni podjetniki in javnomnenjska raziskava, ki jo je izvedel investitor kmalu za njo. Menili so, da so bile informacije, ki so bile posredovane z zgibanko, zavajajoce za javnost ter da je investitor izkoristil situacijo, da bi upravicil dolinsko razlicico avtoceste. Menili so tudi, da so razmerja moci med akterji neustrezna. V civilni iniciativi so menili, da je investitor neupraviceno prevzel popolno kontrolo nad nacrtovanjem avtoceste, medtem ko sta Ministrstvo za infrastrukturo in Ministrstvo za okolje in prostor le neodlocno spremljali razvoj dogodkov. Menili so, da se z zavlacevanjem odgovorne institucije le izogibajo odgovornosti za sprejem koncne odlocitve. Z izvedbo tribune je civilna iniciativa želela seznaniti javnost z dogodki v zvezi z nacrtovanjem avtoceste mimo Trebnjega od zadnjega, cetrtega vrednotenja razlicic (konec leta 2003) dalje, ko je investitor obljubil zakljucke študije, a tega ni storil (Zapisnik javne tribune, 2004). Na tribuni je med drugim kot govorec nastopil predstavnik Združenja civilnih iniciativ (ZCI) za ohranitev obstojece magistralne ceste g. Nikolaj Erjavec, ki je izpostavil dve temeljni zahtevi civilnih iniciativ: prva je bila ohranitev magistralne ceste kot necestninjene cestne povezave v regiji, druga pa nadomestitev magistralne ceste z obvoznico tam, kjer je bila lokalnim skupnostim, kljub drugacnim obljubam investitorja, necestninjena cestna povezava že odvzeta zaradi gradnje avtoceste. Taka primera sta bila v Ivancni Gorici in Škocjanu. Podporo civilni iniciativi v Trebnjem so na tribuni izrazile tudi krajevne skupnosti v obcini Trebnje in predsednik programskega odbora regionalnega razvojnega plana za širšo Dolenjsko. Slednji je zagovarjal ohranitev necestninjene ceste, ki mora biti dostopna za lokalno prebivalstvo in za uresnicevanje razvojnih programov regije. Podobno je pomen ohranitve obstojece magistralne ceste za razvoj gospodarstva, kamor sodi tudi turizem, izpostavil predstavnik Gospodarske zbornice Slovenije iz izpostave v Novem mestu (Zapisnik javne tribune, 2004). Izpostavljeno je bilo, da bistvenih cenovnih razlik med razlicicama ni, zato je primernejša pobocna razlicica avtoceste, ki se izogne kulturni dedišcini in ne posega v obcutljivo kraško obmocje v dolini Temenice. Svoje stališce do dolinske razlicice avtoceste je predstavil tudi arhitekt mag. Vladimir Braco Mušic, ki je podobno kot predhodni govorci nasprotoval dolinski razlicici zaradi tega, ker bi cesta kot ograjena ovira razdelila celovit mestni prostor Trebnjega, degradirala bivalno in naravno okolje, onemogocila uporabo magistralne ceste kot mestne obvoznice, ki jo Trebnje potrebuje. Dolinsko razlicico je ocenil kot nesprejemljivo tudi zaradi poseganja v arheološko obmocje. Obsodil je delovanje investitorja, zgibanko in anketo, ki je bila izvedena v Trebnjem, saj je menil, da je šlo za zavajanje javnosti (Zapisnik javne tribune, 2004). Geograf dr. Marjan Ravbar je izpostavil veliko geostrateško vlogo slovenskega avtocestnega križa in namere po dograditvi avtoceste iz obstojece magistralne ceste oznacil kot nerazumne. Menil je, da je po vstopu Slovenije v Evropsko unijo še toliko bolj pomembno, da se pri nacrtovanju upoštevajo nacela participativnega nacrtovanja, torej mnenja razlicnih strok in lokalnega prebivalstva. Razpošiljanje zgibanke in anketo je oznacil kot sprenevedanje investitorja. Menil je, da javnost ni bila ustrezno obvešcena o razvojnih problemih, saj ji niso bili predstavljeni razlicni pogledi na tematiko, s tem pa jim je kršena pravica do obvešcenosti (Zapisnik javne tribune, 2004). Sledili so še nagovori dr. Miha Japlja iz civilne iniciative, ki je povedal, da se mu zdi nedopustno, da se avtocesta na Dolenjskem, ki je gospodarsko med najuspešnejšimi regijami, gradi zadnja, in poudaril, da je pri nacrtovanju treba prisluhniti gospodarstvu in lokalnemu prebivalstvu (Zapisnik javne tribune, 2004). Mnenji Slobodana Novakovica, strokovnjaka za vodno gospodarstvo v pokoju, in dr. Andreja Kranjca, krasoslovca z Inštituta za krasoslovje iz Postojne, sta se nanašali predvsem na tvegano gradnjo avtoceste prek kraških obmocij. Taki posegi imajo lahko nepredvidljive in katastrofalne posledice, na primer poplave. Dr. Kranjc, katerega stališca je zaradi odsotnosti predstavil clan civilne iniciative, je menil, da bi bilo treba podrobneje prouciti delovanje kraških voda na tem obmocju in vsak nov objekt prouciti tudi z vidika poplav, cesar v dotedanjem nacrtovanju razlicic avtocest pristojni niso storili (Zapisnik javne tribune, 2004). Sledila so tudi vprašanja obcinstva. Udeležence je na primer zanimalo, kakšni so zakljucki cetrtega vrednotenja razlicic, predstavnica Obcine Trebnje pa je povedala, da informacij glede cetrtega vrednotenja nimajo. Udeležence je zanimalo tudi, zakaj na tribuni ni županje obcine Trebnje, predstavnik civilne iniciative pa je odgovoril, da se županja tudi pred tem ni udeleževala sestankov, na katerih se je razpravljalo o problematiki avtoceste. Zanimalo jih je tudi, kdo je narocil in financiral zgibanke, predstavnik Ministrstva za infrastrukturo pa je odgovoril, da ministrstvo o zgibanki ne ve nicesar (Zapisnik javne tribune, 2004). V Zapisnik javne tribune (2004) so zapisali naslednje sklepe: - Udeleženci tribune so v celoti podprli stališca regionalnega razvojnega programa za širšo Dolenjsko. - Takoj se mora prenehati z enostranskimi aktivnostmi pri gradnji avtoceste Ljubljana–Kronovo in podati zagotovilo, da bo ostala obstojeca magistralna cesta necestninjena. - Odseki, kjer je magistralna cesta že »povožena« z novo avtocesto (Bic–Šmarje–Sap), naj dobijo ustrezno prenovljeno in kakovostno cesto, ki mora biti rezervirana za motorni promet. - Udeleženci so dali pobudo za spremembo zakona o posegih v prostor tako, da se pri prostorskem umešcanju obvezno upošteva mnenja in stališca prizadetih lokalnih skupnosti. - Zahtevali so odstop vodstva DARS-a in ugotavljanje odgovornosti posameznikov v zvezi z zavajajocimi obljubami. - Zahtevali so, da se DARS javno opravici in umakne zavajajoco zgibanko in javnomnenjsko anketo, ki jo je izvedel v obcini Trebnje, sicer bodo clani civilnih iniciativ posegli po vseh ukrepih za zašcito lastnih interesov. Na koncu so zapisali: »Našega potrpljenja je nepreklicno konec.« Clan civilne iniciative se je v intervjuju spominjal tribune kot dogodka, na katerem so clani civilne iniciative in stroka prepricevali ljudi z objektivnimi, od pritiskov neodvisnimi strokovnimi argumenti, investitor na drugi strani pa je odgovarjal z argumentom moci, kapitala (Clan civilne iniciative, T23). V zapisniku s tribune sicer niso zapisani protiargumenti investitorja ali predstavnikov državnih institucij. Poleg razprave o upravicenosti dolinske ali pobocne razlicice avtoceste v javnosti praviloma država presojo o verodostojnosti in ustreznosti študij variant prepusti tudi recenzentom. Recenzijo zadnje študije variant na odseku avtoceste mimo Trebnjega so opravili na Prometnotehniškem inštitutu na Fakulteti za gradbeništvo in geodezijo Univerze v Ljubljani. Recenzent je ocenil, da je najustreznejša dolinska razlicica avtoceste tako z vidika gradbeno-tehnicnih znacilnosti in prometno-ekonomske upravicenosti kot tudi z vidika drugih vrednotenih parametrov. Postopek vrednotenja je ocenil kot pomanjkljiv in deloma neustrezen zaradi umanjkanja raziskave geoloških in hidrogeoloških razmer na obmocju, kjer naj bi bila zgrajena dolinska razlicica avtoceste. Izpostavil je tudi problem podvajanja kriterijev. Ocenil je, da doloceni kriteriji, kot so dolžina odseka, dolžina deviacij, kvadratura objektov in kolicina zemeljskih del, ne sodijo med gradbeno-tehnicne kriterije, saj se njihove vrednosti odražajo že pri višini investicije in gre v tem primeru za podvajanje. Kriticen je bil tudi do predpostavke, da bi dolinska razlicica avtoceste preprecila uporabnikom izogibanje placevanju cestninam. Ob tem je izrazil tudi dvom v to, da je bila vzporedna necestninjena cesta, ki naj bi jo zgradili v primeru dolinske razlicice avtoceste, ustrezno financno ovrednotena. Recenzent je opozoril tudi na pomanjkljivo postavljene prioritete, zaradi cesar kriteriji vrednotenja niso bili uteženi, temvec med seboj enakovredni (Recenzijsko porocilo …, 2004). Poleg recenzije ocen gradbeno-tehnicnih znacilnosti in prometno-ekonomske upravicenosti je bilo recenzentu na enem od usklajevalnih sestankov med akterji predlagano, da poda kriticno oceno tudi glede drugih vrednotenih kriterijev. Ta vloga mu je bila zaupana zaradi dolgoletnega sodelovanja pri projektu in zaradi strokovnih kompetenc, ki jih ima. Recenzent je tako v svoji oceni izrazil dvom tudi v ocenjevanje drugih kriterijev, na primer povezovanje naselij, vpliv na okolje in na kulturno dedišcino. V nasprotju z ocenami vrednotenja razlicic avtoceste je menil, da dolinska razlicica bolje povezuje naselja in da bližina avtoceste lahko bistveno poveca prepoznavnost in privlacnost kulturne dedišcine. Kriticen je bil tudi do neizpolnjenih zahtev Ministrstva za kulturo za izdelavo elaborata, ki bi podrobno proucil arheološko dedišcino na tem obmocju. Vrednotenje negativnih vplivov avtoceste na kulturno dedišcino je tako po mnenju recenzenta temeljilo le na ocenah in ne na realnih dejstvih. Glede vplivov na okolje je recenzent ocenil, da bi bilo za avtocesto primerneje uporabiti obstojeci koridor, kot pa nacenjati novega. Menil je tudi, da je treba z avtocesto zagotoviti optimalno prikljucevanje Trebnjega, saj se avtocesta v prvi vrsti gradi za ljudi, ki živijo v Trebnjem. Menil je, da bi odmik avtoceste v pobocje Bukovja lahko povzrocil stagnacijo razvoja Trebnjega. Avtor je recenzijo zakljucil z ugotovitvijo, da je tako z vidika gradbeno-tehnicnih in prometno-ekonomskih kriterijev kot tudi z vidika ostalih kriterijev po njegovem mnenju najustreznejša dolinska razlicica avtoceste (Recenzijsko porocilo …, 2004). Ker odlocitve o poteku avtoceste mimo Trebnjega tudi po cetrtem vrednotenju odgovorne institucije niso sprejele, sta Ministrstvo za infrastrukturo in Ministrstvo za okolje in prostor imenovala vladno delovno skupino (v sestavi Valentina Lavrencic, Barbara Radovan, Helena Šolar, Ana Vidmar, Renata Resnik, Franci Lenarcic) za izbiro razlicice avtoceste na odseku mimo Trebnjega. Vladna delovna skupina je ugotovila, da je dolinska razlicica od pobocne primernejša le s financnega vidika. Pri tem so clani delovne skupine opozorili, da je poseg v arheološka obmocja, ki jih predvideva dolinska razlicica, izjemno konflikten zaradi zakonskega varstva kulturne in arheološke dedišcine. Gradnja dolinske razlicice avtoceste bi bila lahko zaradi arheoloških raziskav bistveno dražja in dlje trajajoca. Izpostavili so tudi, da so ocene prometno-ekonomske ucinkovitosti ter upravljanja in vzdrževanja v ocenah razlicic zelo natancno izracunane. To sicer daje vtis absolutnosti nasproti opisnim ocenam ostalih kazalnikov, kar pa ne pomeni, da sta ta dva kazalnika pomembnejša od ostalih. Opozorili so, da so tudi financne ocene le ocene, ki temeljijo na bolj ali manj tocnih predpostavkah ocene rasti prometa, distribucije prometa med avtocesto in regionalno cesto ter placevanja cestnine kot razloga za izogibanje uporabnikov avtocesti. Zapisali so, da se izbira koncne razlicice avtoceste ne sme zanašati le na financni vidik vrednotenja. Še posebej so izpostavili številne negotovosti, ki lahko bistveno vplivajo na oceno investicijske vrednosti (Stališce vladne delovne skupine …, 2004). Vladna delovna skupina je v obrazložitvi izbora razlicice avtoceste mimo Trebnjega zapisala tudi, da je bil kriterij upravljanja in vzdrževanja avtoceste v primerjalni študiji variant dodan izkljucno na željo investitorja. Investitor je namrec zahteval, da je kazalnik predstavljen kot samostojen sklop kriterijev, vladna delovna skupina pa je menila, da vsebinsko bolj sodi v sklop prometno-ekonomskih kriterijev. Vladna delovna skupina je sklenila, da je legitimen interes investitorja, da se avtocesta nacrtuje tako, da bo na njej cim vec uporabnikov in da bodo ti placali najvec cestnine. Glede na zakon o DARS-u in koncesijsko pogodbo med DARS-om in Republiko Slovenijo so menili, da je to zagotovo tudi eden od interesov države, vendar pa mora biti interes države, ki zastopa javni interes, veliko širši. Zapisali so, da bi morala avtocesta zagotavljati tudi možnosti za skladen prostorski, gospodarski in regionalni razvoj, zagotavljati ustrezno prometno omrežje in ne le omrežja avtocest ter varovati naravo in kulturno dedišcino. Koncna odlocitev mora biti zato skupek vseh kriterijev, kljub temu da bi bila izbrana razlicica na koncu morda financno manj upravicena (Stališce vladne delovne skupine …, 2004). Vladna delovna skupina za izbiro razlicice na odseku Pluska–Ponikve je kot nezanesljiv izpostavila tudi kazalnik družbene sprejemljivosti razlicic, ki pa ni bila strokovno ugotovljena. Zapisali so, da je družbeno sprejemljivost težko oceniti, saj je splošni vtis o nesprejemljivosti dolinske razlicice v lokalnem okolju lahko realen ali zavajajoc. Vseeno pa so zapisali, da je bila civilna iniciativa, ki je podpirala pobocno razlicico avtoceste, mocnejša in bolj artikulirana od akterjev, ki so podpirali dolinsko razlicico, ter da sta civilno iniciativo podpirala tudi Obcinski svet Obcine Trebnje in Podjetniški center Novo mesto oziroma regionalna razvojna agencija. Županja (2002–2005) in del gospodarstva sta podpirala dolinsko razlicico s prikljucki bliže naselju Trebnje. Na podlagi teh ugotovitev so predlagali izbor pobocne razlicice Bukovje, ker je manj konfliktna, hitreje izvedljiva (izkazuje manjši riziko glede potrebnega casa izvedbe; gradnja dolinske razlicice bi se lahko podaljšala zaradi morebitnih arheoloških raziskav), naselju Trebnje pa pušca odprte potenciale dolgorocnega prostorskega in gospodarskega razvoja (Sklepne ugotovitve …, 2004). Vlada je leta 2006 izdala Uredbo o državnem lokacijskem nacrtu za avtocesto na odseku Pluska–Ponikve. Avtocesta mimo Trebnjega je bila po razlicici Bukovje dokoncana leta 2010. 5.3 Primer umešcanja hitre ceste med Šentrupertom in Velenjem v prostor (2004-2019) Ideja o tretji razvojni osi izvira iz sedemdesetih let prejšnjega stoletja, ko je bil sprejet slovenski Regionalni prostorski plan (1974). Predvidena je bila kot glavni medregionalni koridor, ki se bo navezoval na tako imenovano prvo razvojno os (Slovenika oziroma V. vseevropski koridor) in drugo razvojno os (Ilirika oziroma X. vseevropski koridor). V devetdesetih letih je bila v Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgorocnega in srednjerocnega plana Republike Slovenije (1995) poleg cestne povezave na tretji razvojni osi predvidena tudi obsežna posodobitev in dograditev železniškega omrežja na relaciji Otiški vrh (Dravograd)–Slovenj Gradec–Velenje. Leta 2004 je tretjo razvojno os predvidela tudi Strategija prostorskega razvoja Slovenije (2004), istega leta pa se je na pobudo Ministrstva za infrastrukturo pricel tudi postopek umešcanja v prostor. Sledil je vec kot desetletje dolg in konflikten proces umešcanja hitre ceste v prostor. Razvoj dogodkov bomo podrobneje opisali na osnovi stopenj preobrazbe omrežja akterjev, kot jih predvideva teorija akter-omrežje (poglavje 3.1). Stopnja opredelitve problema Postopek priprave državnega prostorskega nacrta za severni del tretje razvojne osi se je zacel leta 2004 na pobudo Ministrstva za infrastrukturo. Pobuda je bila utemeljena s Strategijo prostorskega razvoja Slovenije (2004), Uredbo o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena (2003) in z Resolucijo o nacionalnem programu izgradnje avtocest (2004). Hitra cesta naj bi povezala regionalna središca v Avstriji, Sloveniji in na Hrvaškem in bi omogocila navezovanje osebnega in tovornega prometa na glavne evropske prometne smeri (Strategija prostorskega razvoja Slovenije, 2004). Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest (2004) je v dodatnem programu cestnega omrežja predvidela avtocesto oziroma hitro cesto na relaciji Dravograd–Velenje–Arja vas, ki naj bi bila zgrajena in predana prometu po letu 2013. Za namen nacrtovanja severnega dela tretje razvojne osi se je vzpostavilo osnovno omrežje akterjev, ki so ga sestavljali državni in lokalni nosilci urejanja prostora, svoje interese pa so na prostorski konferenci že lahko izrazili tudi drugi zainteresirani akterji, na primer iz gospodarstva, civilnih združevanj in javnosti na splošno. Ministrstvo za infrastrukturo je kot pobudnik projekta nacrtovanje severnega dela tretje razvojne osi upravicil z utemeljitvami, da je obstojece prometno omrežje mocno obremenjeno (povprecni letni dnevni pretok je presegal 11.000 vozil) in da na vecjem delu nima zadovoljivih tehnicnih lastnosti, ki bi ustrezale potrebam sodobnih daljinskih cestnih povezav. Na mnogih odsekih omogoca le nizko potovalno hitrost. Namen izgradnje severnega dela tretje razvojne osi je (Program priprave …, 2006): - povezati slovenska središca mednarodnega, državnega in regionalnega pomena med seboj in navzven, z mednarodnimi središci, - povezati tuja središca mednarodnega pomena prek ozemlja Slovenije, - navezati pomembnejša lokalna središca v koridorju tretje razvojne osi na obstojece avtocestno omrežje, - razbremeniti sedanje cestno omrežje, ki ne omogoca ustreznih pogojev za sodoben in varen promet, - izboljšati kakovost potovanj, skrajšati potovalne case in povecati prometno varnost, - podpreti razvoj policentricnega omrežja središc, - omogociti skladnejši regionalni razvoj, - omogociti medsebojno dopolnjevanje funkcij podeželskih in urbanih obmocij ter jih povezati z evropskimi prometnimi sistemi in urbanim omrežjem. V zacetku leta 2006 je Ministrstvo za okolje in prostor na podlagi Zakona o urejanju prostora (2002) sklicalo prvo prostorsko konferenco. 28. clen zakona je dolocal, da je prostorska konferenca namenjena pridobivanju in usklajevanju priporocil, usmeritev in legitimnih interesov lokalnih skupnosti, gospodarstva, interesnih združenj ter organizirane javnosti glede priprave državnega prostorskega nacrta za hitro cesto. Na podlagi priporocil je nato prostorski minister sprejel Program priprave … (2006). Sledila je izdelava prvih strokovnih analiz in opredelitev vec razlicic poteka hitre ceste, ki so bile nato vkljucene v nadaljnje vrednotenje in primerjavo. Analize so temeljile na razlicnih scenarijih umestitve hitre ceste v prostor: - scenarij z najmanjšim poseganjem na zavarovana obmocja, - scenarij z najnižjimi stroški izgradnje ceste, - scenarij s povezovanjem središc z najvecjim številom prebivalcev in delovnih mest in - scenarij s povezovanjem gravitacijskih središc in razvojem javnega potniškega prometa (železnice). Stroka je nato razlicne scenarije vrednotila glede na projekcije prometnih tokov, prostorske kazalnike (na primer povezljivost regionalnih središc in predvidena nova delovna mesta), vplive na okolje (kot reciprocna vrednost zbirne ocene negativnih vplivov na okolje) in z ekonomskega vidika (ocena investicijskih stroškov). Scenarij, ki je predvideval izgradnjo železnice med Velenjem in Dravogradom, ni bil podrobneje proucen. Ocenjevalci so to odlocitev obrazložili z argumentom, da izgradnja železnice ne bi bistveno prispevala k zmanjšanju prometnih tokov na cestah, tudi ce bi se delež trenutnih uporabnikov javnega potniškega prometa podvojil. Pripravljavci prometno-ekonomskega elaborata so predpostavili, da investicija v železnico ne bi bila ekonomicna in ne bi imela omembe vrednih razvojnih ucinkov, kar na eni strani kaže na podcenjevanje morebitnega vpliva kakovostne ponudbe javnega potniškega prometa na potovalne navade ljudi, na drugi strani pa tudi na zakoreninjenost avtomobilicne ideologije, znacilne za slovensko prometno politiko. Zapisali so še, da so vse regije na obmocju tretje razvojne osi že zdaj povezane z železnico: Koroška je povezana z Mariborom, Velenje in spodnjesavinjske obcine pa s Celjem (Projekt celovitega …, 2007). V rezultatih predhodnih analiz iz leta 2008 so ocenjevalci zapisali, da je Koroška s slabo prometno povezanostjo prometno najbolj izolirana regija Slovenije, kar stopnjuje negativne družbeno-gospodarske trende. To so predvsem brezposelnost, dnevne migracije zaposlenih iz regije in odseljevanje mladih, izobraženih ljudi. Rezultat predhodnih analiz je bila idejna trasa severnega dela tretje razvojne osi z razlicicami, ki so bile primerne za nadaljnje vrednotenje v okviru študije variant (Študija variant …, 2007). Aprila 2007 je Ministrstvo za okolje in prostor sklicalo sestanek z župani obcin, da bi seznanilo lokalne skupnosti o možnih potekih nove cestne povezave, ki bodo vkljucene v nadaljnje vrednotenje. Na seznanitvi je eden od poslancev Državnega zbora Republike Slovenije v imenu obcin Zgornje Savinjske doline podal pobudo za proucitev možnosti poteka hitre ceste mimo Letuša na odseku med Velenjem in avtocesto. S tem naj bi Zgornja Savinjska dolina dobila cestno povezavo, ki bi ji omogocila nadaljnji gospodarski razvoj. Ministrstvo za okolje in prostor je na podlagi te pobude predlagalo investitorju, da prouci to možnost. Predlagana trasa mimo Letuša je bila po preveritvi vkljucena med variante za vrednotenje in primerjavo (Študija variant …, 2008). Predlog je v nadaljevanju umešcanja hitre ceste v prostor sprožil nasprotovanje prebivalcev obcin Braslovce, Šmartno ob Paki in Polzela, ki je odprlo kljucno konfliktno vprašanje varovanja najboljših kmetijskih zemljišc na obmocju teh treh obcin. Leta 2007 je v Braslovcah zacela delovati civilna iniciativa, ki vseskozi nasprotuje predlaganim razlicicam hitre ceste, ki potekajo cez obcino Braslovce. V odprtem pismu županu in svetnikom Obcine Braslovce so izrazili nasprotovanje predlagani razlicici mimo Letuša, saj bi le-ta unicila številna kakovostna kmetijska zemljišca ter bistveno poslabšala kakovost bivanja na tem obmocju zaradi onesnaženja in hrupa. V pismu so bili kriticni do pasivnega delovanja Obcine, ki ni vzpostavila stika z obcani in ustrezno zastopala njihovih interesov. Zapisali so, da bodo tudi v nadaljnjem postopku umešcanja tretje razvojne osi v prostor spremljali dogajanje in v primeru nadaljnjega izigravanja zaupanja obcanov ukrepali z zakonsko predvidenimi in dovoljenimi sredstvi. Stopnja oblikovanja argumentacij Na stopnji oblikovanja argumentacij so akterji izoblikovali svoje argumentacije podpore ali nasprotovanja razlicnim možnostim umestitve hitre ceste v prostor. Na tej stopnji se je v omrežje akterjev vkljucila stroka, ki je izdelala študijo variant hitre ceste, dolocenih v predhodnih analizah. Posamezne razlicice so bile vrednotene s prostorskega, okoljskega, funkcionalnega (gradbeno-tehnicnega) in ekonomskega (prometno ekonomskega) vidika. Celotna trasa severnega dela tretje razvojne osi je bila razdeljena na šest pododsekov, ki so jih od severa proti jugu poimenovali s crkami A, B, C, D, E in F. Vsak pododsek je imel vec razlicic, oznacene pa so bile s števili, kot prikazuje slika 17. Na njej so prikazani odseki D, E in F – slednji prikazuje variante med Velenjem in obstojeco avtocesto Ljubljana–Maribor. C:\GIAM\MR\2021\Koncna\3RO.tif Slika 17: Prikaz pododsekov in poteka obravnavanih variant na odseku med Velenjem in avtocesto A1 Šentilj–Koper. Figure 17: Overview of considered variants on a section of the motorway between Velenje and the Šentilj–Koper A1 motorway. Stroka je s študijo variant zakljucila konec leta 2007 s predlogom najustreznejšega poteka hitre ceste. Predlagali so potek hitre ceste po pododsekih A3-B2-C1-D1-E2-N1-F2. Na proucevanem odseku F je bilo primerjanih osem razlicic (Slika 16). Kot najustreznejši sta se izkazali razlicici F2 in F6. Z varstvenega vidika je bila z minimalnimi razlikami na prvem mestu razlicica F6, s funkcionalnega vidika je bila najprimernejša F5, razlicica F2 pa je bila na tretjem mestu, za F5 (prvo) in F1 (drugo). Razlicici F5 in F1 sta bili sicer s prostorskega vidika bistveno slabši od F6 in F2. Kot najustreznejšo so ocenjevalci predlagali razlicico F2, sledila pa je razlicica F6. Preglednica 8: Povzetek rezultatov študije variant: prednosti in slabosti izbrane razlicice F2 (Študija variant …, 2007). Table 8: Overview of evaluation results: advantages and disadvantages of the chosen F2 variant (Študija variant …, 2007). Prednosti razlicice F2 - Ucinkovito povezuje Šaleško in Savinjsko dolino - Ima najvec tri prikljucke - Zelo primerna z vidika geoloških razmer - Casovno najhitreje izvedljiva - Poveže veliko obcinskih središc - Možna neposredna navezava industrijskega obmocja v Velenju - Minimalni vplivi na bivalno okolje - Boljše krivinske znacilnosti - Glede vplivov na okolje sta razlicici F2 in F6 primerljivi - Z vidika koristi uporabnikov zelo sprejemljiva razlicica - Dobro razbremeni ceste v Velenju Slabosti razlicice F2 - Najmanj primerna glede na izgubljene višine (naklon doseže tudi 7 %, zato so ocenjevalci predlagali optimizacijo, da se bo maksimalen naklon zmanjšal na 5 %) - del hitre ceste poteka po soteski Hudega potoka, ki predstavlja obmocja velike naravovarstvene vrednosti, drugod so tuneli, viadukti in potek po kmetijski krajini (vplivi so manjši kot pri F3a in b, F4a in b in F5) - Potek po obmocjih najboljših kmetijskih zemljišc - Potek mimo pokopališca - Potek mimo obmocij razpršene poselitve - Posega v obmocja, namenjena rekreaciji in turizmu - Precka daljnovod - Dolžina (14.815,65 m) - Vec vecjih, zahtevnih objektov (predori, viadukti, nadvozi, podvozi in mostovi) - Višja investicijska vrednost Študija variant naj bi predstavljala temelj argumentacij, s katerimi bi državne institucije lahko strokovno upravicile najustreznejši potek hitre ceste. Kot je pokazal proucevani primer severnega dela tretje razvojne osi, pa so utemeljitve najustreznejše razlicice F2 temeljile na krhkih in neenotnih strokovnih temeljih. To so pokazala tako recenzentska mnenja kot tudi mnenje enega kljucnih nosilcev urejanja prostora, Ministrstva za kmetijstvo. Ta mnenja bodo predstavljena v nadaljevanju. Stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev Predlog poteka hitre ceste je bil najprej predstavljen državnim nosilcem urejanja prostora: Ministrstvu za okolje in prostor, Uradu za upravljanje z vodami na Agenciji Republike Slovenije za okolje, Ministrstvu za kmetijstvo, Zavodu Republike Slovenije za varstvo narave in Zavodu za varstvo kulturne dedišcine Slovenije ter lokalnim nosilcem urejanja prostora, torej obcinam. Ministrstvo za kmetijstvo je na okoljsko porocilo podalo negativno mnenje in opozorilo na neustrezno vrednotenje posegov na kmetijska zemljišca. Predstavitvi nosilcem urejanja prostora je sledila še javna predstavitev predloga najustreznejših razlicic po obcinah, skozi katere je bil predviden potek severnega dela tretje razvojne osi. Na javni razgrnitvi predloga so imele obcine in drugi zainteresirani akterji možnost podati svoje komentarje in predloge v zvezi z nacrtovano hitro cesto. Ministrstvo za okolje in prostor je komentarje in predloge zabeležilo in do njih zavzelo stališca (Študija variant …, 2008). V javno razpravo so se vkljucile razlicne skupine akterjev. Odzvali so se predstavniki obcin, politicnih strank, predstavniki gospodarstva (lokalni podjetniki, predstavniki gospodarskih družb) ter posamezniki in civilna združenja (civilne iniciative, kmetijska zadruga, lovska družina). Iz zabeleženih pripomb je razvidno, da so mocno prevladovali tisti, ki so izrazili svoje nasprotovanje predlagani razlicici F2, medtem ko je akterjev, ki so predlog podpirali, obcutno manj. Dejstvo, da je bilo v okviru javnih razgrnitev in obravnav izraženih veliko vec nasprotujocih si kot odobravajocih mnenj, ne preseneca. Obca praksa v prostorskem nacrtovanju namrec kaže, da so praviloma glasovi proti glasnejši kot glasovi za. Predlagano razlicico hitre ceste F2 so podprli posamezni podjetniki, ker so pricakovali, da bo hitra cesta spodbudila razvoj podjetništva na tem obmocju. Podobna pricakovanja so izrazili tudi v obcinskem odboru Slovenske demokratske stranke v Braslovcah. Od hitre ceste so pricakovali hitrejši gospodarski razvoj, ohranjanje poseljenosti in vecjo prometno varnost. Poleg tega pa so predlagali tudi nekaj omilitvenih ukrepov in postavili nekaj zahtev v zameno za prostor, ki ga bo zasedla bodoca hitra cesta. V stranki so na primer zahtevali obnovo lokalnega cestnega omrežja, postavitev turisticne signalizacije, gradnjo komunalne infrastrukture, kolesarskih stez, zamenjavo daljnovodov s kabelskimi vodi in podobno. Akterjev, ki so na javni razgrnitvi izrazili nasprotovanje predlaganemu poteku hitre ceste, je bilo veliko vec, razlogi za nasprotovanje pa so bili zelo raznoliki. Eden najpogostejših razlogov za nasprotovanje predlaganemu poteku hitre ceste je bila predvidena izguba najboljših kmetijskih zemljišc, predvsem v obcini Braslovce, od koder je bilo najvec negativnih odzivov. Odzvali so se predstavniki civilne iniciative, kmetijske zadruge in kmetijskega odbora Obcine Braslovce, krajani in druge interesne skupine, na primer lovska družina. Menili so, da hitra cesta obcini Braslovce ne bo prinesla nobenih koristi, saj imajo avtocesto že dovolj blizu, nacrtovana hitra cesta pa rešuje probleme drugih, predvsem koroških in šaleških obcin. Kot boljšo možnost poteka hitre ceste so predlagali drugo uvršceno razlicico F6, ki poteka mimo Arje vasi. Predlagani razlicici F2 so nasprotovali tudi zato, ker bi hitra cesta pomenila rušitev neupraviceno velikega števila stanovanjskih hiš, degradirala kulturno pokrajino in poslabšala kakovost bivanja krajanov. Menili so tudi, da bodo z razlicico F2 unicene razvojne možnosti za kmetijstvo in turizem. Obcinski svet Obcine Braslovce in nekateri krajani so izrazili le svoje nasprotovanje razlicici F2, brez podrobnejše utemeljitve. Relativno veliko negativnih odzivov je bilo v Obcini Šmartno ob Paki, kjer so na primer nekateri krajani menili, da je dolina že dovolj obremenjena z vplivi iz Termoelektrarne Šoštanj, daljnovodi in plinovodi, zato si ne želijo še hitre ceste (Študija variant …, 2008). Preglednica 9: Povzetek stališc in pripomb akterjev na predlagano razlicico F2 (Študija variant …, 2008). Table 9: Overview of comments on the proposed F2 variant (Študija variant…, 2008). Obcina Braslovce - obcinski svet - Nasprotovanje brez izraženega argumenta Obcina Braslovce - odbor za kmetijstvo - Hitra cesta poteka po (najboljših) kmetijskih zemljišcih - Hitra cesta obcini/kraju ne bo prinesla koristi (na primer zaradi bližine avtoceste, zaradi tega, ker nacrtovana hitra cesta rešuje probleme druge obcine in podobno) Gospodarstvo - Kmetijska zadruga Braslovce - Izguba (najboljših) kmetijskih zemljišc (na primer propad kmetij, unicenje hmeljarske infrastrukture, izguba plodne zemlje, poslabšanje zdravja ljudi - Zahteva: nadomestna kmetijska zemljišca Javnost - krajani Braslovc in Šmartnega ob Paki, predstavniki civilne iniciative, lovska družina Braslovce - Razvrednotenje kulturne pokrajine (na primer zaradi unicenja hmeljišc – »oaze zelenega zlata«) - Slabša kakovost bivanja in zdravja ljudi (na primer zaradi hrupa, zdravstvenih težav krajanov, negativnega vpliva na custva krajanov in podobno) - Izguba (najboljših) kmetijskih zemljišc, ki so v lasti kmetov in nudijo preživetje kmetijam, propad kmetij in unicenje hmeljarske infrastrukture - Slab vpliv na razvoj kmetijstva v obcini, ki je izrazito kmetijska - Obstajajo druge, boljše razlicice (na primer F6, ki je bila podobno ocenjena kot F2 in ker je vec prometa proti Arji vasi, razlicice, ki se izognejo naseljem, ker bo hitra cesta uporabna predvsem za tranzitni promet) - Hitra cesta obcini/kraju ne bo prinesla koristi (na primer zaradi bližine avtoceste, zaradi tega, ker nacrtovana hitra cesta rešuje probleme druge obcine in podobno) - Predlagana razlicica predstavlja nevarnost (na primer, ker nima odstavnega pasu, ker so nadvozi zbirališca vandalov in narkomanov, ker se bo povecalo število nesrec zaradi prehajanja živali) - Krajani niso bili ustrezno vkljuceni v postopek izbora - Nasprotovanje posegom v osebno lastnino, na primer na kmetijska zemljišca v lasti krajanov, v stanovanjske hiše in podobno - Dolina je že obremenjena s termoelektrarno, daljnovodi, plinovodi, nocejo še hitre ceste - Hitra cesta unicila kmetijske, krajinske, turisticne in druge razvojne potenciale obmocja (na primer onemogocen razvoj turizma, rekreacijskih obmocij in podobno) Povzetek argumentacij in mnenj, ki so bila izražena na javnih razgrnitvah in obravnavah (v preglednici 9), kažejo na to, da je bila izguba kmetijskih zemljišc najmocnejši argument lokalnih skupnosti v obcinah Braslovce, Polzela in Šmartno ob Paki. Predlog poteka hitre ceste je podrobneje proucilo tudi osem recenzentov. Ti so ocenjevali posamezne sklope študije variant, prostorsko-urbanisticni del sta recenzirala Radovan Romih in dr. Alma Zavodnik Lamovšek (Recenzije in komentarji, 2008), gradbeno-tehnicni del so recenzirali dr. Peter Lipar, dr. Stanislav Škrabl, dr. Bojana Dolinar, dr. Boris Gaberšcik in Anton Gunde. Okoljski del je recenzirala Darja Crnek. Recenzije prometno-ekonomskega dela študije variant v gradivih, ki smo jih pridobili z Ministrstva za okolje in prostor, ni. Gradiva namrec vsebujejo le porocilo študije variant po recenziji. Poleg necelovitosti recenzij po posameznih podrocjih sestava recenzentske skupine kaže tudi na zelo šibko interdisciplinarnost recenzentskega postopka. Recenzenti namrec zastopajo le tri stroke, in sicer gradbeno, arhitekturno (arhitektura in krajinska arhitektura) in geološko. Vec recenzentov je izrazilo stališce, da se doloceni kriteriji prekrivajo in so nedosledno ocenjeni. Recenzenti so opozorili na pomanjkljivo izražene cilje in namen tretje razvojne osi, zaradi cesar tudi rezultati študije variant niso bili vedno jasni. Cilji projekta naj bi bili prevec splošni, nacionalni, medtem ko iz projekta ni bilo razvidno, kakšni so socialni, gospodarski, prostorsko-razvojni cilji tretje razvojne osi na regionalni in lokalni ravni. To so na primer razvojne možnosti naselij ob tretji razvojni osi, izboljšane možnosti javnega potniškega prometa, izboljšan dostop do javnih storitev, izboljšana kakovost življenja, gospodarski in prostorski razvoj. V projektu naj bi bila podrobneje naslovljena le problematika koroške, ne pa tudi savinjske regije. Vec recenzentov je ugotovilo, da se doloceni kriteriji prekrivajo, ali pa ni jasno, zakaj je prišlo do dolocene razvrstitve. Lep primer nejasnosti je na primer odsotnost utemeljitve, zakaj je umestitev hitre ceste na kmetijska zemljišca boljša ali slabša od umestitve v gozd. Nekateri so opozorili tudi na pomanjkljivost kriterijev, na primer, da pri tridesetletni projekciji prometnih tokov niso upoštevani demografski trendi (upocasnjevanje narašcanja prebivalstva), povecevanje vloge javnega, predvsem železniškega prometa in verjeten trend zmanjševanja uporabe osebnih avtomobilov. V tem pogledu je še posebej slikovit zapis enega od recenzentov, ki je bil kriticen do gradnje štiripasovne hitre ceste (Gunde, 2007): »Ker se nikakor ne morem znebiti vtisa, da je bila študija narejena po naslednjem vzorcu projektne naloge, zato malo za šalo in malo zares: Zgradili bomo cesto. Na cesti bomo uvedli cestnino. Cestnine ni brez štiripasovne hitre ceste. Take ceste ni brez prometa. Prometa ni brez nekriticnega obravnavanja obmocnih obcinskih razvojnih planov oz. potrebno je zanikanje resolucijsko želenega in ekonomsko pogojenega razvoja prometa (parkiranje in javni promet). Za dokaz vecjega prometa potrebujemo daljše plansko obdobje – torej 30 let. Povezave v evropske regije skozi velikost današnjega prometa niso izkazane. Ce bi bile, ne bi bila Koroška infrastrukturno tako na robu in ne bi rabili HC. Razvojno obmocje torej zaprimo v državne meje. Težak teren ima razgibane trase s strmimi vzponi in težkimi inženirskimi objekti, kjer je fazna gradnja težka, vendar se brez nje lažje trasira in tovornjaki na vzponih niso problem. Za opravicilo dragi gradnji rabimo vec prometa. Vec prometa omogoci uvedbo cestnine in vracanje kreditov. Krog je zakljucen.« Recenzenti so opozorili tudi na nejasnost oziroma spornost nekaterih odlocitev. Vec recenzentov je izrazilo dvom v upravicenost gradnje celotne tretje razvojne osi kot hitre ceste oziroma štiripasovnice glede na obstojec in pricakovan cestni promet. Izpostavili so, da izbor razlicice F2 ni bil ustrezno strokovno utemeljen, saj sta razlicici F2 in F6 dosegli enako število tock. Eden izmed recenzentov je predlagal ponovno proucitev razlicice F3, ki jo je z vidika prikljucevanja na avtocesto A1 in nadaljevanja poti proti Novemu mestu ocenil kot ustreznejšo. Izpostavili so tudi problematicen velik naklon razlicice F2, ki naj bi bil na meji sprejemljivosti, tudi z vidika porabe energije, predvsem pri tovornem prometu. Poleg problematicnih tehnicnih lastnosti predlagane razlicice hitre ceste so kot problematicen izpostavili tudi potek F2, ki naj ne bi bil dobro prilagojen naseljem, kmetijskim površinam ter obstojeci cestni in kmetijski infrastrukturi. Smernice Ministrstva za kmetijstvo so bile le delno upoštevane, pri cemer pa ni razvidno, v kolikšni meri se ministrstvo s tem v resnici strinja (Študija variant …, 2008). Recenzenti so izpostavili tudi problematiko odsotnosti strokovnega vrednotenja družbene sprejemljivosti v lokalnem okolju. Ena izmed recenzentk je dodatno opozorila na neuravnoteženost razlicnih vidikov vrednotenj in predlagala združitev ekonomskih in funkcionalnih kriterijev. Recenzentka je izrazila opažanje, da pri vrednotenjih funkcionalno-ekonomski vidik prevlada nad prostorsko-razvojnim in varstvenim (Študija variant …, 2008). Tako študije variant kot tudi zastopanost recenzentov iz razlicnih strok so torej le na nacelni ravni interdisciplinarne in transparentne, v praksi pa sta celovitost in verodostojnost takšnega strokovnega vrednotenja relativno omejeni in poljubni. Študija variant in recenzije so namrec mocno odvisne od strokovnjakov, ki sodelujejo bodisi v okviru študije variant bodisi kasnejše, v recenzentskem postopku. Civilna iniciativa v Braslovcah, ki se je oblikovala že kot odziv na predlog razlicice F2, je svoje nasprotovanje tej razlicici še okrepila po objavi rezultatov študije variant. Zakljucek študije variant je bil, da je najustreznejša prav razlicica F2. Za izražanje svojih stališc so vzpostavili spletno stran, kjer vse od leta 2007 dalje objavljajo aktualne dogodke in novice v povezavi s prostorskim umešcanjem tretje razvojne osi. Svoje nasprotovanje razlicici F2 skušajo podpreti s cim bolj prepricljivimi argumenti. Eden prvih korakov civilne iniciative je bilo zbiranje podpisov podpore med krajani obcine Braslovce, s cimer skušajo upraviciti svojo reprezentativnost. S tem so pokazali, da zastopajo in izražajo interese skupine krajanov, seveda pa ne vseh. Temelj delovanja civilne iniciative je bilo tudi pridobivanje strokovnih mnenj in mnenj tistih nevladnih organizacij, ki so prav tako nasprotovale razlicici F2, na primer CIPRA, ki se med drugim ukvarja tudi z vprašanji trajnostnega nacrtovanja prometne infrastrukture. Bogat vir strokovnih utemeljitev nasprotovanja razlicici F2 so navsezadnje tudi recenzentska mnenja. Clani civilne iniciative so se pri oblikovanju argumentov opirali tudi na veljavne prostorsko-razvojne dokumente, na primer Strategijo prostorskega razvoja Slovenije (2004), ki je predvidela povezovanje Velenja in Celja prek Arje vasi. Njihovo delovanje je podprla tudi Obcina Braslovce, ki kot lokalni nosilec urejanja prostora ni podprla predlagane razlicice F2. Konec leta 2007 sta poleg civilne iniciative v Braslovcah nastali še dve sorodni civilni iniciativi, Civilna iniciativa Šaleške doline in Civilna iniciativa Šmartno ob Paki. Razlog za ustanovitev teh dveh civilnih iniciativ je bila že tako velika obremenjenost okolja zaradi proizvodnje elektricne energije v Šaleški dolini in obstojecih plinovodov, ki potekajo prek obcine Šmartno ob Paki. Obe civilni iniciativi sta, podobno kot civilna iniciativa v Braslovcah, svojo reprezentativnost skušali dokazati z zbiranjem podpisov podpore. Clani Civilne iniciative Šmartno ob Paki so izrazili nezadovoljstvo z delovanjem Obcine, ki je podprla predlagano razlicico F2, kljub nasprotovanju krajanov. V Šmartnem ob Paki so predlagani razlicici F2 nasprotovali tudi zato, ker bi cesta zavzela 10 odstotkov obcinskega teritorija, ker ogroža podtalnico in je nesprejemljiva z vidika varovanja okolja in razvoja turizma (Strgar, 2007). Na podlagi stališc in pripomb, podanih v okviru javne razgrnitve in obravnave, je sledila optimizacija predloga najustreznejšega poteka hitre ceste. Optimizacija je v proucevanem primeru pomenila prilagoditev poteka razlicice F2 v skladu z željami lokalnih skupnosti tako, da bi bili njeni negativni vplivi na prostor, okolje – predvsem na najboljša kmetijska zemljišca – in družbo manjši. Razlicica F2 je bila na primer optimizirana tako, da so jo nacrtovalci nekoliko odmaknili od pokopališca na južnem delu Velenja, ker je bila zanj nacrtovana širitev, nekoliko je bil zmanjšan naklon ceste prek pobocja gore Oljke, dodani so bili razlicni omilitveni ukrepi, kot je prehod cez cestišce, namenjen dostopu do kmetijskih zemljišc. Del hitre ceste naj bi bil po optimizaciji zgrajen tudi v vkopani izvedbi. Kljucen vzrok konflikta, torej temeljno vprašanje (ne)upravicenosti gradnje štiripasovne hitre ceste prek najboljših kmetijskih zemljišc, je bil z optimizacijami tako le nekoliko omiljen, ne pa tudi razrešen. Ne mnenja in pripombe lokalnih skupnosti ne recenzentska mnenja torej niso vodila v ponoven razmislek odlocevalcev glede izvedljivosti izbora druge razlicice, na primer drugo uvršcene F6 proti Arji vasi. Ministrstvo za infrastrukturo in Ministrstvo za okolje in prostor sta po optimizaciji razlicice F2 organizirala sestanek z vsemi obcinami, skozi katere naj bi potekala hitra cesta. Udeležili so se ga tudi predstavniki civilnih iniciativ, medtem ko se predstavniki Obcine Braslovce povabilu niso odzvali. Razlogi Obcine Braslovce za to odlocitev niso znani, saj jih zapisnik s tega sestanka ne navaja, predstavniki lokalne oblasti pa se prav tako niso odzvali našemu vabilu na sodelovanje v intervjuju. Predstavniki civilne iniciative iz Braslovc so na usklajevalnem sestanku obcin izrazili svoje dvome v verodostojnost študij variant in povedali, da proucujejo tudi možnosti za ovadbo odgovornih na Ministrstvu za infrastrukturo, ki nadaljuje z nacrtovanjem hitre ceste, kljub nasprotovanjem lokalnih skupnosti (Piano, 2008). Kot je znacilno za civilne iniciative, so clani poleg sodelovanja v formalnem postopku umešcanja hitre ceste v prostor delovali tudi izven njega. Tako sta v zacetku leta 2008 nastali dve knjigi, v katerih so utemeljevali svoje nasprotovanje izbrani razlicici F2. Clani civilne iniciative Braslovce so napisali knjigo z naslovom 3. razvojna os: analiza vrednotenja tras (Jeriha in Radišek, 2008), Civilna iniciativa Šaleške doline pa 3. razvojna os: Šaleška dolina na poti k trajnostnemu prometu? (2008). Predstavitev obeh gradiv je potekala na tiskovnih konferencah ob prisotnosti medijev. Ponovna opredelitev problema Junija 2008 je Ministrstvo za infrastrukturo podalo pobudo za razdelitev postopka priprave državnega prostorskega nacrta za severni del tretje razvojne osi na štiri locene odseke: - odsek 1: od avtoceste A1 Šentilj–Koper do nacrtovanega prikljucka na južnem delu Velenja (pri Gorenju), - odsek 2: od prikljucka na južnem delu Velenja (pri Gorenju) do nacrtovanega prikljucka Slovenj Gradec–jug, - odsek 3: od prikljucka Slovenj Gradec–jug do vkljucno Dravograda z obvoznicami, - odsek 4: od prikljucka Otiški Vrh do mednarodnega mejnega prehoda Holmec. Razlogi za pobudo so bili velika dolžina severnega dela tretje razvojne osi, veliko število obcin, skozi katere bo potekala hitra cesta, in razlicne stopnje družbene sprejemljivosti predlaganih razlicic hitre ceste na posameznih odsekih. Odsek 1, ki ga obravnavamo, predstavlja odsek F. Na podlagi že izdelane študije variant je bila na odseku 1 predlagana optimizacija že izbrane razlicice F2. Nosilci urejanja prostora so bili pozvani, da dopolnijo smernice. V prvi fazi je bila izdelana analiza smernic nosilcev urejanja prostora, obstojece gradivo in inventarizacija prostora. Izdelana je bila problemska karta s predlogi za optimizacijo razlicice F2. Za optimizirano razlicico, ki so jo poimenovali F2-2, je bil septembra 2010 izdelan osnutek državnega prostorskega nacrta (Študija variant …, 2012). Predlogu državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2 je pricakovano nasprotovala lokalna skupnost, predvsem civilna iniciativa v Braslovcah. Negativno mnenje na okoljsko porocilo pa je trikrat izdalo tudi Ministrstvo za okolje in prostor, ki je bil pristojen za izvedbo celovite presoje vplivov na okolje (mnenja 35409-288/2010 z dne 4. 2. 2011, 35409-288/2010/34 z dne 9. 3. 2012 in 35409-288/2010/52 z dne 22. 6. 2012) (Študija variant …, 2012). Prvo negativno mnenje o ustreznosti okoljskega porocila je povzelo mnenja varstvenih resorjev: podrocje kmetijstva, arheologije in vodovarstvenih obmocij. Na kmetijskem resorju so menili, da se na najkakovostnejša kmetijska zemljišca ne bi smelo posegati s hitro cesto, zato so predlagali povezavo nad Arjo vasjo (razlicica F6). Na podrocju arheologije so ugotovili, da je bilo v fazi predhodnih arheoloških raziskav pregledanih premalo površin za pripravo ustrezno dopolnjenih smernic, zato so menili, da ocena tega vpliva v okoljskem porocilu ni mogoca. Ugotovili so tudi, da na delu predlagane razlicice F2-2 velja obcinski odlok o zavarovanju vodnih virov, ki prepoveduje gradnjo cest. V drugem negativnem mnenju o ustreznosti okoljskega porocila je Ministrstvo za okolje in prostor ugotovilo, da okoljsko porocilo ni bilo dopolnjeno s preveritvami alternativ. Manjkala sta povzetek ocen in vsebinska obrazložitev izbora razlicice F2-2 kot najustreznejše, tudi zato, ker izbrana razlicica F2-2 ni bila enaka razlicici F2 iz primerjalne študije variant. V tretjem negativnem mnenju o ustreznosti okoljskega porocila je Ministrstvo za okolje in prostor povzelo mnenje Direktorata za kmetijstvo. Ocenili so, da nacrtovana hitra cesta pomeni preveliko trajno izgubo kmetijskih zemljišc, hkrati pa projekt ne predvideva alternativnih rešitev umešcanja državne ceste v prostor in dopušca samo eno možno rešitev (razlicico F2-2). Izdano je bilo torej negativno mnenje na predlagano razlicico hitre ceste. Vlada Republike Slovenije si je prizadevala za razrešitev konflikta v zvezi s prostorskim umešcanjem hitre ceste tudi s pomocjo medresorske delovne skupine, ki jo je ustanovila aprila 2011. Skupina naj bi ovrednotila dosedanje postopke pri prostorskem umešcanju hitre ceste. Medresorsko delovno skupino so sestavljali pretežno predstavniki prometno-tehnicne, arhitekturne ter kmetijske in pedološke stroke, in sicer: - David Polutnik, Ministrstvo za infrastrukturo, generalni direktor Direktorata za ceste, vodja delovne skupine, - dr. Mitja Pavliha, Ministrstvo za okolje in prostor, generalni direktor Direktorata za prostor, namestnik vodje delovne skupine, - Branko Ravnik, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, generalni direktor Direktorata za kmetijstvo, clan, - Drago Bregar, Ministrstvo za infrastrukturo, podsekretar na Direktoratu za ceste, clan, - Barbara Radovan, Ministrstvo za okolje in prostor, vodja Sektorja za državne prostorske nacrte na Direktoratu za prostor, clanica, - Leon Ravnikar, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, vodja Sektorja za urejanje kmetijskega prostora in zemljiške operacije na Direktoratu za kmetijstvo, clan, - prof. dr. Franc Lobnik, zunanji sodelavec, clan, - prof. dr. Tomaž Tollazzi, zunanji sodelavec, clan, - dr. Aleš Mlakar, zunanji sodelavec, clan. Ugotovili so, da že sama zasnova projekta tretje razvojne osi ni bila dovolj jasno opredeljena. Clani skupine so menili, da ni bilo jasno, kateri bi bili na primer potrebni ukrepi na preostalem cestnem omrežju, kako hitra cesta podpira koncept regionalnega razvoja širšega obmocja, kako povezuje razvojna središca, ali je nacrtovana hitra cesta z razvojnega vidika upravicena, kakšno je razmerje med pomenom izboljšanja dostopnosti in ohranjanjem kmetijskih površin kot proizvodnega potenciala. Clani medresorske delovne skupine so poleg tega ocenili, da izbor najustreznejših razlicic hitre ceste na posameznih odsekih ni bil ustrezno argumentiran. Med drugim so izpostavili, da je za nacrtovanje projektov, kot je tretja razvojna os, problematicna odsotnost regionalne ravni prostorskega nacrtovanja, saj so dileme v zvezi s tretjo razvojno osjo prav dileme regionalnega razvoja, krepitve in razvoja središc ter smeri gospodarskega razvoja. Izrazili so dvom v prometno upravicenost gradnje hitre ceste glede na podatke o povprecnem letnem dnevnem prometu in predlagali premislek o modernizaciji oziroma rekonstrukciji obstojecega cestnega omrežja (Porocilo medresorske …, 2011). Tudi glede okoljskega porocila v delu, ki se je nanašalo na vrednotenje kmetijskih zemljišc, so clani medresorske delovne skupine ocenili, da je bilo izdelano nenatancno in površno. Menili so, da je bila predpisana metodologija za vrednotenje vpliva na kmetijska zemljišca neprimerna, ker je omogocala razlicne interpretacije glede uvrstitve posamezne razlicice v velikostni razred vpliva. Kot posebno problematicno so oznacili odsotnost metodologije za vrednotenje upravicenosti posegov na kmetijska zemljišca. Ocenjevalci so tako lahko kakršen koli poseg na kmetijska zemljišca, ki je bil nacrtovan z omilitvenimi ukrepi, v okoljskem porocilu ocenili z oceno »nebistven vpliv pod pogoji izvedbe omilitvenih ukrepov« (Porocilo medresorske …, 2011). Medresorska delovna skupina je zaznala nekaj nedvomno pomembnih nepravilnosti in pomanjkljivosti postopka odlocanja. Kljub temu pa je bila, podobno kot pri recenzentskem postopku, ki je sledil študiji variant, tudi tukaj opazna šibka interdisciplinarnost strokovne skupine. V medresorski delovni skupini so bile zastopane predvsem naravoslovne in tehnicne stroke, ne pa tudi humanisticne in družboslovne. Tako so doloceni vidiki, kot so družbena sprejemljivost projekta in celostno, trajnostno nacrtovanje prometne infrastrukture, ostali prezrti (Porocilo medresorske …, 2011). Ministrstvo za infrastrukturo je kot pobudnik priprave državnega prostorskega nacrta del ugotovitev clanov medresorske delovne skupine sprejelo in podalo usmeritve za njihovo upoštevanje, za del ugotovitev pa ocenilo, da presegajo naloge delovne skupine in njen mandat. Medresorska delovna skupina je na primer predlagala, da je treba ustrezno dopolniti študijo variant in predlog najustreznejše razlicice hitre ceste bolj podrobno utemeljiti. Kljub temu so se na Ministrstvu za infrastrukturo odlocili, da bodo nadaljevali s pripravo državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2. Predlagali pa so, da Ministrstvo za kmetijstvo in Ministrstvo za okolje in prostor ustrezno prilagodita metodologijo za vrednotenje vpliva na kmetijska zemljišca. Dosledno upoštevanje kritik medresorske delovne skupine bi prakticno pomenilo, da bi bilo treba celoten postopek vrednotenja in umešcanja hitre ceste v prostor zaceti znova, cemur pa je Ministrstvo za infrastrukturo nasprotovalo. Opozorili so, da bi bilo treba ob morebitnem ponovnem vrednotenju prouciti razlicice na odseku F v povezavi z odsekom E, ker so medsebojno odvisne. Ponovno vrednotenje razlicice F2-2 po novi metodologiji so ocenili kot težavno oziroma neizvedljivo, saj je bila ta že izdelana na ravni idejnega projekta, ostale pa le na ravni idejnih rešitev. Na Ministrstvu za infrastrukturo so zavrnili tudi idejo o rekonstrukciji obstojecega cestnega omrežja namesto nacrtovanja hitre ceste v novem koridorju. To odlocitev so utemeljili z dejstvom, da je tretja razvojna os v Resoluciji o nacionalnem programu izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji predvidena kot hitra cesta. Kot taka ne more sovpadati z obstojecim cestnim omrežjem, saj mora ta ostati v funkciji vzporednega necestninjenega zbirnega cestnega omrežja. Razlicico F6 so s tega vidika oznacili kot neustrezno (Porocilo medresorske …, 2011). Vlada Republike Slovenije se je na porocilo medresorske delovne skupine odzvala s predlogom, naj stroka dodatno utemelji izbor najustreznejše razlicice hitre ceste, nato pa naj se postopek priprave državnega prostorskega nacrta nadaljuje. Vlada Republike Slovenije je ocenila, da dopolnitev okoljskega porocila z vidika varstva kmetijskih zemljišc ne bi bila smiselna, saj so bile v njem že izvedene realne ocene vplivov na posamezne sestavine okolja, med njimi tudi na kmetijska zemljišca, v skladu z veljavnimi predpisi. Predlagali so, da Ministrstvo za kmetijstvo v sodelovanju z Ministrstvom za okolje in prostor pripravi metodologijo za vrednotenje posegov na kmetijska zemljišca, ki bi dolocala tudi kriterije glede nesprejemljivosti posegov na kmetijska zemljišca. Predlog modernizacije obstojece cestne mreže namesto gradnje hitre ceste so na Vladi zavrnili (Porocilo medresorske …, 2011). Leta 2011 so bile v Sloveniji volitve, ki so prinesle menjavo Vlade. Ker so bile izvedene številne optimizacije hitre ceste na tretji razvojni osi, njenih prikljuckov in drugih ureditev, je junija 2012 nova Vlada Republike Slovenije sprejela sklep, da bi bilo smiselno izvesti ponovno prometno-ekonomsko vrednotenje celotne hitre ceste od avtoceste A1 do Dravograda in na tej osnovi sprejeti odlocitev glede nadaljevanja priprave vseh treh državnih prostorskih nacrtov. Ce bi se na tej osnovi izkazalo, da izvedba hitre ceste dolgorocno prometno-ekonomsko ne bi bila upravicena, bi bilo treba sprejeti odlocitev glede morebitne spremembe Resolucije o nacionalnem programu izgradnje avtocest. Oktobra 2012 je Vlada s Sklepom odlocila, da se je razlicica F2-2 (potrjena na Vladi Republike Slovenije v aprilu 2008 kot najustreznejša razlicica) izkazala kot neprimerna za nadaljnje nacrtovanje. Podana so bila tri negativna mnenja o ustreznosti okoljskega porocila, ki jih je izdal Ministrstvo za okolje in prostor. Državni prostorski nacrt za razlicico F2-2 je bil ocenjen kot nesprejemljiv z vidika posega na kmetijska zemljišca. Prav tako je bil slabo sprejet v lokalnem okolju. Vlada je zato odlocila, da investitor za nadaljnje priprave državnega prostorskega nacrta zagotovi dopolnitev študije variant in okoljskega porocila, v katerem se oblikuje nov predlog. Nov predlog je moral upoštevati naslednja izhodišca (Porocilo medresorske …, 2011): - uporabo podatkov, ki so bili pripravljeni ob izdelavi študije variant v leta 2007, - nacrtovanje štiripasovne hitre ceste, morebitno etapnost gradnje naj bi se dolocilo po prostorski umestitvi, pred pripravo na gradnjo, - ustrezna navezava na razlicico E2, za katero je bil že izdelan predlog državnega prostorskega nacrta, - prostorska umestitev mora izkazovati najvecjo možno prometno-ekonomsko ucinkovitost in - predlog mora biti prostorsko in okoljsko sprejemljiv. Ministrstvo, ki je bilo v tem obdobju odgovorno za infrastrukturo in prostor, je v sodelovanju z investitorjem odlocilo, da v naslednji stopnji strokovno ovrednotijo razlicici F3a in F3b. Ponovno oblikovanje argumentacij Po tem, ko je bil predlog državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2 ocenjen kot nesprejemljiv, je investitor zacel s študijo variant za razlicici F3a in F3b, ki sta se, tako kot F2-2, navezovali na obvezno izhodišcno tocko na jugu Velenja in s tem na razlicico E2. Na podlagi študije variant in novih izhodišc je bila kot izvedljiva predlagana razlicica F3b. Izkazovala je najvecjo prometno-ekonomsko ucinkovitost in je bila sprejemljiva po vseh vidikih vrednotenja. Rezultati ponovne študije variant za razlicico F3b so predstavljeni v preglednici 10. Preglednica 10: Povzetek rezultatov študije variant: razlicica F3b (Študija variant …, 2012). Table 10: Overview of evaluation results: the F3b variant (Študija variant …, 2012). Prednosti razlicice F3b - Neposredna navezava industrijskega obmocja v Velenju - Prometna ucinkovitost in ekonomska upravicenost; razbremenitev obstojece daljinske cestne povezave in mestne ceste v Velenju, uporabnost za potencialne uporabnike Slabosti razlicice F3b - Geološke razmere niso najbolj ugodne za gradnjo hitre ceste - Najmanj primerna glede na izgubljene višine - Vec prehodov potokov Ložnica in Trnava, kar lahko ogrozi floro, favno in nekatere habitatne tipe Ministrstvo za okolje in prostor je zaradi predvidenih obsežnejših posegov v potoka Ložnica in Trnava pozval Zavod Republike Slovenije za varstvo narave, naj izda stališce do razlicice F3b. Zavod Republike Slovenije za varstvo narave je v odgovoru med drugim zapisal, da predlagana razlicica F3b ni skladna s podanimi naravovarstvenimi smernicami in z rezultati okoljskega porocila. Zapisali so, da bi bilo treba pri nacrtovanju izkoristiti vse prostorske možnosti, da hitra cesta ne bi ogrozila obstoja naravnih vrednot in drugih varovanih obmocij. Ocenili so, da zgolj z manjšimi omilitvenimi ukrepi in tehnicnimi spremembami predlagane razlicice F3b ni mogoce ohraniti lastnosti naravnih vrednot ter prepreciti bistvenih vplivov na druga varovana obmocja, vkljucno z obmocji Natura 2000. Potrebne bi bile vecje prilagoditve in spremembe poteka hitre ceste, zlasti v delih, ki so preckale naravno ohranjena in varovana obmocja. Pri umešcanju hitre ceste v prostor bi morale biti upoštevane študija ranljivosti prostora in ostale strokovne podlage, smernice in rezultati okoljskega porocila (Študija variant …, 2012). Ponovno usklajevanje interesov in uveljavljanje akterjev V aprilu in maju 2013 so potekala usklajevanja z obcinami in z nosilci urejanja prostora na podrocju energetike, ohranjanja narave in vodnih virov. Z vidika varstva narave se je razlicica F3b že v študiji variant izkazala kot zelo problematicna, saj veckrat precka obmocje Natura 2000, naravne vrednote, Krajinski park Ponikovski kras in naravni spomenik – reko Ložnico s poplavnim obmocjem. Na Ministrstvu za okolje in prostor so ocenili, da je izvedljivost razlicice F3b mocno tvegana, tako z vidika ohranjanja narave kot tudi z vidika varstva vodnih virov. Poleg tega so bila tudi stališca nosilcev urejanja prostora do te razlicice mocno odklonilna. Ministrstvo za okolje in prostor je zato sprejelo odlocitev, da nadaljuje s pripravo državnega prostorskega nacrta po razlicici F2-2. Vlada Republike Slovenije je zato 18. 3. 2015 sprejela sklep, da se z namenom izboljšanja prometne povezave obmocja Savinjsko-šaleške regije z mednarodnimi prometnimi povezavami nadaljuje priprava državnega prostorskega nacrta po optimizirani razlicici F2-2, ki je bila v študiji variant že opredeljena kot najustreznejša in za katero je bil že izdelan osnutek državnega prostorskega nacrta (Državni prostorski nacrt …, 2017). Osnutek državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2 je bil javno razgrnjen od 12. junija 2015 do 12. julija 2015. V casu javne razgrnitve so obcine in zainteresirana javnost podali okoli 300 pripomb in predlogov. Vse pripombe in predlogi so bili obravnavani, nanje so bili podani odgovori v stališcih do pripomb in predlogov. Na osnovi pripomb in predlogov z javne razgrnitve in predlogov iz študije »Opredelitve posledic izgradnje državne ceste od prikljucka Šentrupert na AC A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug na ekonomicnost kmetijske proizvodnje prizadetih kmetijskih gospodarstev« (Vršcaj et al., 2016) ter na podlagi predlogov omilitvenih ukrepov, ki so sledili iz Okoljskega porocila za pripravo državnega prostorskega nacrta, so bile preverjene še možne optimizacije (Državni prostorski nacrt …, 2017). Spremenjene rešitve iz osnutka državnega prostorskega nacrta so bile od 4. do 18. julija 2016 še enkrat javno razgrnjene. Organizirane so bile tri javne obravnave, in sicer v Mestni obcini Velenje, v Obcini Šmartno ob Paki in v Obcini Braslovce (skupaj za obmocje obcin Braslovc in Polzela). Javna obravnava je bila v obcini Šmartno ob Paki zaradi protesta civilnih iniciativ iz Braslovc, Polzele in Šmartnega ob Paki prekinjena, zaradi cesar postopka predstavitve ni bilo mogoce zakljuciti. V casu javne razgrnitve so predstavniki obcin in zainteresirane javnosti ponovno podali pripombe, ki so jih obravnavali državni odlocevalci. Stališca do pripomb in predlogov, podanih v casu javne razgrnitve spremenjenih rešitev iz osnutka državnega prostorskega nacrta, so bila potrjena in objavljena 14. oktobra 2016 (Državni prostorski nacrt …, 2017). Na podlagi stališc do pripomb so bile izdelane dodatne prilagoditve in koncno tudi državni prostorski nacrt za hitro cesto od Šentruperta do Velenja. Razlicica F2-2 je bila utemeljena kot najbolj primerna zaradi: - najbolj ucinkovitega prikljucevanja – trije prikljucki, - primernih geoloških razmer, - predvidenega najkrajšega casa gradnje, - dobre navezave naselij, saj poveže veliko obcinskih središc, - neposredne navezave industrijskega obmocja v Velenju in - prometno zelo ucinkovitega in ekonomsko upravicenega navezovanja na druge odseke (E, N). Ministrstvo za okolje in prostor je na podlagi mnenj nosilcev urejanja prostora zagotovil uskladitev predloga državnega prostorskega nacrta in ga posredoval v sprejem Vladi Republike Slovenije. Vlada Republike Slovenije je Uredbo o državnem prostorskem nacrtu za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug izdala na 117. redni seji dne 12. 1. 2017. Spodletela legitimnost Ministrstvo za kmetijstvo je Uredbi o državnem prostorskem nacrtu za hitro cesto nasprotovalo. Svoje nasprotovanje so utemeljili z naslednjimi argumenti (Državni prostorski nacrt …, 2017): - Optimizirana razlicica F2-2 še vedno posega na strnjeno visokokakovostno ravninsko obmocje kmetijskih zemljišc. Ta bodo razdeljena in s tem izpostavljena potencialnim novim pobudam za širitve stavbnih zemljišc in drugim negativnim vplivom zaradi gradnje in obratovanja ceste. Kakovostnih kmetijskih zemljišc je v Sloveniji le 0,5 odstotka. - Gre za poseg na kmetijsko najbolj produktivno in obcutljivo obmocje. Da je razlicica F2-2 neustrezna in za kmetijski sektor nesprejemljiva, so ugotovili tudi avtorji študije, izdelane na Kmetijskem inštitutu Slovenije. V Študiji so obravnavali vplive hitre ceste na ekonomicnost kmetijske proizvodnje na prizadetih kmetijskih gospodarstvih (koncno porocilo, oktober 2016). - Za mocno in srednje prizadeta kmetijska gospodarstva niso bili izdelani individualni sanacijski nacrti. - V Uredbi ni predvidena soudeležba strokovnjaka za kmetijstvo (pedologa) za nadzor pri ravnanju z rodovitnim delom tal. - Omilitveni ukrepi za izogibanje ustvarjanju nefunkcionalnih zemljišc pred spremembo namenske rabe obmocja niso bili pregledani z vidika kmetijstva. - Niso prikazana morebitna obmocja za vzpostavitev nadomestnih habitatov ali drugih omilitvenih ukrepov, predvidenih v okoljskem porocilu, in drugih posegov, ki se nacrtujejo na obmocju kmetijskih zemljišc. - Ker je medresorska delovna skupina za evalvacijo postopkov pri prostorskem umešcanju državne ceste od Šentruperta do Velenja izpostavila, da študije variant niso bile dosledno izpeljane in v rezultatih niso bile ustrezno argumentirane prednosti in slabosti posameznih razlicic hitre ceste. Delovna skupina je predlagala dopolnitev okoljskega porocila z vidika varstva kmetijskih zemljišc, ki pa ni bila izvedena. - Ker na nedoslednost študije variant opozarja tudi druga strokovna in zainteresirana javnost. Ministrstvo za kmetijstvo je pri preveritvi študije variant ugotovilo, da sta bili razlicici F2 in F6 s prostorskega, funkcionalnega in varstvenega vidika na podlagi 32 kriterijev povsem enako ovrednoteni. Obe sta v sinteznem vrednotenju dosegli enako število tock, pri cemer je bila razlicica F6 bolje ocenjena tako z vidika varstva kmetijskih zemljišc kot tudi z vidika varstva kulturne dedišcine. - Ker je strokovna javnost opozarjala na vprašljivost izbrane razlicice F2 v luci policentricnega razvoja urbanega omrežja in povezovanja regionalnih središc, ki sodita med pomembne cilje Strategije prostorskega razvoja Slovenije. - Ker izbrana razlicica ne sledi Strategiji razvoja prometa v Republiki Sloveniji, ki pravi, da ima za zmanjšanje razvrednotenja naravnega okolja rekonstrukcija obstojece prometne infrastrukture prednosti pred gradnjo nove, prav tako pa ima umešcanje prometne infrastrukture v že obstojece infrastrukturne koridorje prednost pred umešcanjem v naravno ohranjen prostor. - Ker so menili, da bi bilo treba pred sprejetjem državnega prostorskega nacrta izvesti celovito strokovno recenzijo študije variant, s katero bi odgovorili na vsa še odprta vprašanja. Ker dvomi o korektnosti študije variant in vrednotenja v okviru priprave okoljskega porocila z vidika varstva kmetijskih zemljišc niso bili odpravljeni, je Ministrstvo za kmetijstvo ocenilo, da je bil postopek sprejemanja državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2 nelegitimen. S tega vidika je Ministrstvo za kmetijstvo kot nosilec urejanja prostora podalo negativno mnenje tako na predlog državnega prostorskega nacrta kot tudi na celovito presojo vplivov na okolje. Sprejeti Uredbi o državnem prostorskem nacrtu za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug so poleg Ministrstva za kmetijstvo nasprotovali tudi akterji iz spodnjesavinjskih obcin: obcinski sveti obcin Braslovce, Polzela in Šmartno ob Paki. Slednji so kasneje vložili tudi zahtevo za ustavno presojo Uredbe o državnem prostorskem nacrtu, katere priprava je potekala v sodelovanju z Združenimi civilnimi iniciativami Spodnje Savinjske doline. Njihovi argumenti proti sprejeti Uredbi so bili (Odlocba o ugotovitvi …, 2019): - Uredba o državnem prostorskem nacrtu za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug naj bi bila sprejeta po postopku, 1) ki ni bil v skladu z Aarhuško konvencijo, 2) ki naj bi bil v nasprotju z Direktivo 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih nacrtov in programov na okolje in 3) ki naj bi bil v nasprotju z Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje. - Ker Uredba ureja prostor na obmocju obcin Braslovce, Polzela in Šmartno ob Paki, naj bi bila tem obcinam odvzeta pravica do urejanja prostora na lastnih teritorijih. - Ker v postopku priprave Uredbe ni bilo nikakršne javne razprave o še odprtih možnostih, javnost na javnih obravnavah in razgrnitvah ni vec mogla vplivati na prostorsko umestitev hitre ceste. Pripombe in predlogi akterjev, naj se izbere ali preveri druge možnosti, so bili zavrnjeni z argumentom, da je bila dokoncna izbira opravljena s študijo variant. S tem so bile predlagateljem ustavne presoje kratene pravice iz Aarhuške konvencije. - Lokalnemu prebivalstvu, konkretno prizadetim posameznikom, je bila kratena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ki jo šciti tudi Ustava RS. - Menijo, da je bil postopek priprave državnega prostorskega nacrta za razlicico F2 prekinjen, vmes pa se je zacel postopek priprave državnega prostorskega nacrta za razlicico F3b. Nadaljevanje priprave državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2 so ocenili kot nezakonito. - Predlagatelji ustavne presoje so trdili, da bi morala biti javnost vkljucena že v zgodnji fazi nacrtovanja, ko so bile še bile odprte vse možnosti. Sklicevali so se na Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih nacrtov in programov na okolje in na Aarhuško konvencijo. - Menijo, da bi morali biti F2 in optimizirana F2-2 obravnavani kot loceni razlicici, saj gre za dva prostorsko popolnoma razlicna poteka hitre ceste. S tega vidika bi morala biti tudi študija variant izvedena posebej za razlicico F2-2. - Menijo, da študija variant iz leta 2007 ne bi smela predstavljati podlage za sprejetje Uredbe, saj je med postopkom Vlada sama ocenila, da gre za strokovno neustrezno podlago za odlocanje o poteku hitre ceste (medresorska delovna skupina). Vlada zakljuckov o strokovni neustreznosti študije variant ni nikoli spremenila. Ustavno sodišce je zavrnilo pripombe vlagateljev ustavne presoje z Odlocbo o ugotovitvi, da Uredba o državnem prostorskem nacrtu za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug ni v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišce se v razlagi ni opredelilo do strokovnih vprašanj ali je razlicica F2-2 res najbolj primerna ter ali je razlicica F2-2 le optimizirana razlicica F2 ali popolnoma nova razlicica. Ustavno sodišce je menilo, da gre za strokovna vprašanja, za katera sodišce ni pristojno. Ustavno sodišce je tudi presodilo, da v postopku ni bila kršena Aarhuška konvencija, saj je postopek potekal po veljavnih zakonih (Zakon o urejanju prostora, 2002, Zakon o prostorskem nacrtovanju, 2007, in Zakon o umešcanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor, 2010). Vsi so temeljili na nacelu sodelovanja javnosti, ki je bilo upoštevano s tem, da so bile organizirane po zakonih predpisane javne razgrnitve in javne razprave, kjer je bilo javnosti in obcinam omogoceno sodelovanje. Tudi rezultati študije variant in predlog najustreznejše razlicice so bili razgrnjeni, organizirana je bila tudi javna razprava. Ocitki predlagateljev ustavne presoje tako niso bili utemeljeni. Ustavno sodišce je kot neutemeljene oznacilo tudi ocitke, da je izbor razlicice F2-2 temeljil na študiji variant iz leta 2007, ko je bila ocenjena razlicica F2. Študiji variant iz leta 2007 je bila namrec dodana utemeljitev predloga optimizirane F2-2, prostorska zakonodaja pa tudi ne predvideva ponovnega vrednotenja in primerjave optimizirane razlicice z ostalimi razlicicami cest (Odlocba o ugotovitvi …, 2019). Gradnja severnega dela tretje razvojne osi se je po zapletih glede financiranja projekta med Ministrstvom za infrastrukturo in Ministrstvom za finance zacela oktobra 2020, in sicer na odseku med Velenjem in Šentrupertom. Po pravnomocnosti razsodbe Ustavnega sodišca so se na proucevanem odseku med Šentrupertom in Velenjem (odsek F) zaceli postopki priprave dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Ti vkljucujejo parcelacijo, cenitev in odkup zemljišc, odkup objektov ter individualne razgovore z lastniki le-teh, arheološke raziskave, geološke in geomehanske raziskave in hidrogeološke raziskave. 5.4 Primerjava rezultatov študij primerov Omrežja akterjev in vloge akterjev v omrežjih Omrežja akterjev v obeh proucevanih primerih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor so sestavljale podobne kljucne skupine akterjev: državna raven upravljanja oziroma državni odlocevalci, državni in lokalni nosilci urejanja prostora, stroka in predstavniki gospodarstva (preglednica 11). Preglednica 11: Vloge kljucnih akterjev pri umešcanju proucevanih primerov prometne infrastrukture v prostor. Table 11: Roles of key actors in transport infrastructure implementation in both case studies. Skupine akterjev Kljucni akterji Vloge Državni odlocevalci Investitor Financiranje projekta, prostorsko nacrtovanje in umešcanje Ministrstvo za infrastrukturo Pobudnik, utemeljitelj projekta Ministrstvo za okolje in prostor Vodenje postopka priprave državnega lokacijskega nacrta, usklajevanje interesov Državni nosilci urejanja prostora Ministrstvo za kulturo (primer Trebnje) Ministrstvo za kmetijstvo (primer tretje razvojne osi) Podajanje smernic za nacrtovanje in mnenj na državne prostorske nacrte Lokalna raven upravljanja Obcine Podajanje smernic za nacrtovanje in mnenj na državne prostorske nacrte Stroka Gradbeno-tehnicna stroka Prometno-ekonomska stroka Okoljevarstvena stroka Prostorsko-nacrtovalska stroka Predhodne analize, predlog idejne trase, izdelava študij variant Recenzenti Pregled in recenzija izvedbe študij variant Vladna/medresorska delovna skupina Sprejem koncne odlocitve o poteku avtoceste (primer Trebnje) Mnenje o ustreznosti postopka odlocanja in študij variant Posamezni strokovnjaki Sodelovanje s civilnimi iniciativami, izražanje neodvisnih strokovnih stališc Javnost Civilna družba Posamezniki Izražanje stališc predstavnikov posameznikov, lokalnih skupnosti, civilnih iniciativ ipd. Gospodarstvo Lokalni podjetniki Izražanje stališc predstavnikov lokalnega gospodarstva Oba postopka umešcanja avtoceste in hitre ceste v prostor sta se pricela z vzpostavitvijo osnovnega omrežja akterjev, ki je pricakovano in znacilno za nacrtovanje državne prometne infrastrukture. Sestavljali so ga Ministrstvo za infrastrukturo kot pobudnik projekta, Ministrstvo za okolje in prostor, ki vodi postopek priprave državnega prostorskega nacrta, in investitor. V Sloveniji je to Družba za avtoceste, ki jo je leta 1993 ustanovila država. V primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega je v omrežju akterjev izstopala predvsem vloga investitorja, ki je bil po Zakonu o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (1993) odgovoren za prostorsko nacrtovanje in umešcanje avtoceste. Investitor je vztrajal pri podpori dolinske razlicice avtoceste, ki jo je utemeljeval z rezultati študij variant, pri cemer se je skliceval predvsem na rezultate gradbeno-tehnicnega in prometno-financnega vidika vrednotenja. Študije variant so se v postopku ponovile štirikrat, vendar vsakic brez enotne ocene, katera razlicica avtoceste je strokovno najbolj upravicena. Dolinska in pobocna razlicica avtoceste sta bili namrec vsakic ocenjeni zelo podobno, dolinska razlicica je bila ugodnejša z gradbeno-tehnicnega in prometno-financnega vidika, pobocna pa z vidika prostorskega in varstvenega vidika. Zaradi razpolaganja z državnimi sredstvi in posojili za izgradnjo avtocest je imel investitor v postopku umešcanja avtoceste mimo Trebnjega relativno veliko pogajalsko moc. Ker je bil hkrati odgovoren tudi za prostorsko nacrtovanje in umešcanje avtoceste v prostor, je imel formalno osnovo za uresnicevanje lastnega interesa, to je zgraditi zanj najugodnejšo, dolinsko razlicico avtoceste. V primeru umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi v prostor so državni odlocevalci prav tako pomembno vlogo. Akterji na državni ravni so se v svojih argumentacijah zanašali predvsem na rezultate študij variant, ki so kot najustreznejšo opredelile razlicico F2, kasneje optimizirano F2-2. Ministrstvo za infrastrukturo je podpiralo nacrtovanje hitre ceste v novem koridorju, kljub opozorilom dela stroke, da je z vidika prometne obremenjenosti obstojecega cestnega omrežja gradnja hitre ceste neupravicena. Ocitke, da bi bilo treba v postopku ponovno izvesti študijo variant na odseku F, ko se je na novo zacela priprava državnih prostorskih nacrtov po locenih odsekih, so zavrnili z obrazložitvijo, da bi bilo to težavno, saj je bil za izbrano razlicico že izdelan idejni projekt, ostale razlicice pa so bile zasnovane zgolj kot idejna zasnova. Ministrstvo za infrastrukturo je zavrnilo tudi predloge medresorske delovne skupine, da bi bilo treba na novo prouciti upravicenost štiripasovnice v novem koridorju in preveriti, ali bi zadostovala že rekonstrukcija obstojecih cest. Menili so, da rekonstrukcija obstojecega omrežja ni smiselna, ker je hitra cesta predvidena v Resoluciji o nacionalnem programu izgradnje avtocest (2004) in da mora obstojece cestno omrežje ostati necestninjena prometna alternativa hitri cesti. Na spremembe v postopku odlocanja je vplivalo tudi nestabilno politicno okolje. Po menjavi vlade leta 2011 je nov prometni minister zaradi zastojev in konfliktov v postopku odlocanja predlagal preveritev drugih možnih razlicic na odseku F, F3a in F3b. Obe razlicici sta se v študiji variant izkazali kot okoljsko manj primerni. S ponovno menjavo vlade leta 2013 je nov prometni minister spet odlocil, da se nadaljuje nacrtovanje tretje razvojne osi po predhodno že optimizirani razlicici F2-2. Hitre menjave stališc državnih odlocevalcev, ki so odvisne tudi od trenutnih politicnih opcij na oblasti, kažejo na to, da projekt tretje razvojne osi ni imel trdne politicne podpore, kar je pripomoglo k neproduktivnosti delovanja države in še bolj zamajalo zaupanje državljanov v ta projekt. Ministrstvo za okolje in prostor je bilo v obeh postopkih umešcanja cest v prostor formalno zadolženo za administrativno vodenje postopka priprave državnih prostorskih nacrtov. S tem je bila vloga Ministrstva za okolje in prostor, kot transdisciplinarne, usklajevalne institucije, okrnjena oziroma podrejena investitorju in drugim akterjem na državni ravni. V obeh postopkih odlocanja je Ministrstvo za okolje in prostor organiziralo usklajevalne sestanke za državne in lokalne nosilce urejanja prostora ter javne razgrnitve in javne obravnave, ki omogocajo tudi sodelovanje javnosti. Na zacetku postopka umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi v prostor je bila organizirana tudi prostorska konferenca, ki je bila namenjena usklajevanju interesov med državnimi in lokalnimi nosilci urejanja prostora. Omogocala je tudi izražanje stališc in interesov v zvezi z nacrtovano hitro cesto zainteresirani javnosti in gospodarstvu. Naslednja pomembna skupina akterjev v obeh omrežjih akterjev so bili državni nosilci urejanja prostora. V primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega v prostor je izstopalo predvsem Ministrstvo za kulturo, v primeru tretje razvojne osi pa Ministrstvo za kmetijstvo. Njuni vlogi sta bili formalno enaki, to je opredelitev pogojev in smernic za umešcanje ceste v prostor ter podajanje mnenj. Dejanski vlogi teh dveh akterjev pa sta se med primeroma razlikovali. Pomemben dejavnik, ki je v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega mocno vplival na razmerja v omrežju in na potek postopka odlocanja, sta bila Zakon o varovanju kulturne dedišcine (1999) in ratifikacija Malteške konvencije leta 1999. Z zakonodajo, ki je formalno zašcitila kulturno in arheološko dedišcino, sta se bistveno okrepili vloga in pogajalska moc Ministrstva za kulturo v omrežju. Nazadnje je argument zakonskega varstva kulturne dedišcine bistveno vplival tudi na koncno odlocitev vladne delovne skupine o izboru pobocne razlicice avtoceste. V primeru tretje razvojne osi je bil najbolj viden nasprotnik predlagane razlicice F2-2 med državnimi institucijami Ministrstvo za kmetijstvo. Podalo je vec negativnih mnenj na okoljsko porocilo, na koncu pa tudi negativno mnenje na predlog državnega prostorskega nacrta. Pri tem so se sklicevali predvsem na Zakon o kmetijskih zemljišcih (1996), Pravilnik o kriterijih za nacrtovanje prostorskih ureditev in posegov v prostor na najboljših kmetijskih zemljišcih zunaj obmocij naselij (2008) in na Zakon o prostorskem nacrtovanju (2007). Ker je formalno gradnja cest državnega pomena na najboljših kmetijskih zemljišcih že ob uvedbi minimalnih omilitvenih ukrepov sprejemljiva oziroma legalna, je imelo Ministrstvo za kmetijstvo v primerjavi z Ministrstvom za kulturo v prvem primeru precej šibkejše pogajalsko izhodišce. Izbora razlicice F2-2 tako niso uspeli prepreciti. V postopka umešcanja avtoceste in hitre ceste v prostor so bili vkljuceni tudi lokalni nosilci urejanja prostora – obcine. Obcina Trebnje je v postopku kot lokalni nosilec urejanja prostora v zacetni fazi projekta uspešno ubranila svoje interese. Ceprav je investitor sprva predvidel le en potek avtoceste skozi Trebnje, tako imenovano dolinsko razlicico, so predstavniki Obcine Trebnje skozi vec usklajevalnih sestankov uspeli doseci, da je investitor za prvo študijo variant pripravil še dve dodatni, in sicer »pobocno« in vmesno, imenovano »za gradom«. Nasprotno so imele v primeru tretje razvojne osi obcine relativno pasivno vlogo, predvsem na zacetku postopka odlocanja. Obcine Braslovce, Polzela in Šmartno ob Paki so sprva podprle predlog razlicice F2, kar je privedlo do prvega konflikta z lokalnimi skupnostmi in botrovalo nastanku civilnih iniciativ. Civilne iniciative so ocitale predstavnikom obcin, da so obcutno premalo truda vložili v javno razpravo o projektu s krajani. Šele pod pritiski civilnih iniciativ so obcine izrazile nasprotovanje predlagani razlicici hitre ceste. Tudi ustavno presojo postopka priprave državnega prostorskega nacrta so omenjene obcine narocile na pobudo Združenih civilnih iniciativ Spodnje Savinjske doline. To na eni strani kaže na šibko sodelovanje državne in lokalne ravni oblasti v državnih razvojnih projektih, na drugi strani pa tudi na šibko sodelovanje lokalne ravni upravljanja s prebivalci. Ceprav je država pobudnik in izvajalec projekta, so obcine kljucni vezni clen med državo in državljani. Potencial vzpostavljanja dialoga v odnosu med državo in državljani je v primeru tretje razvojne osi ostal neizkorišcen. Pri oblikovanju argumentacij akterjev tako na državni kot lokalni ravni in tudi javnosti ima pomembno vlogo stroka. Stroka je v obeh proucevanih postopkih umešcanja cest v prostor sodelovala tako v okviru formalnega postopka priprave državnih prostorskih nacrtov kot tudi na druge formalno neopredeljene nacine. Stroka je tako v obeh primerih delovala v okviru študij variant, ki vkljucujejo ocenjevanje razlicic potekov cest z gradbeno-tehnicnega, prometno-ekonomskega, varstvenega ter urbanisticnega in prostorskega vidika. V obeh primerih so bila mnenja znotraj strok in med strokami deljena. V primeru vrednotenja razlicic avtoceste v Trebnjem stroka v nobeni izmed študij variant ni podala enoznacnega mnenja, katera razlicica avtoceste, dolinska ali pobocna, je strokovno bolj upravicena. Študija variant na tretji razvojni osi pa se je zakljucila z izborom razlicice F2. Izvedbo študij variant praviloma ocenjujejo tudi recenzenti. V obeh primerih so recenzenti opozorili na pomanjkljivosti študij variant, kot so podvajanje kriterijev, razlicna tolmacenja istih kriterijev. V primeru Trebnjega so recenzenti stroki, ki je izvajala prometno-ekonomsko vrednotenje, ocitali tudi pristranskost pri oblikovanju kriterijev, saj so bili ti zasnovani tudi na predlog investitorja, ki ne bi smel vplivati na delo stroke. V primeru tretje razvojne osi so recenzenti med drugim izvajalcem študije variant ocitali, da je izbor razlicice F2 slabo utemeljen. V obeh primerih sta Ministrstvo za infrastrukturo ter Ministrstvo za okolje in prostor zaradi težavnega razreševanja konfliktov, tudi znotraj strok in med strokami, ustanovila vladni oziroma medresorski delovni skupini. V primeru umešcanja avtoceste v Trebnjem je imela medresorska delovna skupina zelo pomembno vlogo, saj je na koncu dobila pooblastilo, da sprejme koncno odlocitev o poteku avtoceste. Ministrstvi sta jo ustanovili z namenom, da njeni clani proucijo celoten postopek umešcanja v prostor in se na podlagi argumentov akterjev odlocijo za koncno razlicico avtoceste. Odlocitev clanov vladne delovne skupine za pobocno razlicico avtoceste je bila pragmaticna, izbrali so namrec razlicico, ki je bila najmanj konfliktna in najhitreje izvedljiva. Na koncno odlocitev sta kljucno vplivali predvsem zakonodaja s podrocja varstva kulturne in arheološke dedišcine, ki je mocno zaostrila pogoje gradnje prometne infrastrukture na zavarovanih obmocjih. Deloma je imela na odlocitev vpliv tudi civilna iniciativa iz Trebnjega, ki je imela relativno mocno podporo lokalnega prebivalstva. Civilno iniciativo so podprle lokalne skupnosti v obcini Trebnje, pa tudi obcinski svet. Koncni sklep clanov vladne delovne skupine je bil, da je pobocna razlicica v lokalnem okolju družbeno bolj sprejemljiva oziroma uživa vecjo raven legitimnosti kot dolinska razlicica avtoceste. Takšno odlocitev je po dolgoletnem postopku umešcanja avtoceste v Trebnjem na koncu sprejel tudi investitor, saj je bila ta razlicica v konkretnem primeru najbolj pragmaticna – najmanj konfliktna in najhitreje izvedljiva. Pri tretji razvojni osi so bila mnenja delovne skupine le deloma upoštevana, deloma pa zavrnjena. V obeh omrežjih akterjev so nastopale tudi civilne iniciative kot organizirana civilna družba, v manjši meri pa tudi posamezniki, ki so se udeleževali javnih razgrnitev in javnih obravnav, in predstavniki gospodarstva. Civilna iniciativa v Trebnjem se je v omrežju uveljavila relativno pozno. To ni presenetljivo, ker je takratna prostorska zakonodaja formalno omogocala vkljucitev javnosti v postopek odlocanja šele, ko je bil javno predstavljen osnutek lokacijskega nacrta za avtocesto. Kljub pozni vkljucitvi v omrežje v tem delu postopka odlocanja še vedno ni bilo jasno, katera razlicica avtoceste mimo Trebnjega bo izbrana. Vkljucitev novih akterjev v postopek umešcanja avtoceste v prostor se je torej zgodila v fazi, ko so bile možnosti glede prostorske umestitve avtoceste še odprte. Nasprotno so v primeru umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi v prostor civilne iniciative nastale že relativno zgodaj, kmalu po predstavitvi idejne trase tretje razvojne osi. Na tem dogodku je predstavnik obcin Zgornje Savinjske doline, tudi eden od takratnih poslancev v državnem zboru, podal pobudo, da se v naslednjo študijo variant vkljuci še en alternativni potek hitre ceste med Velenjem mimo Letuša do avtoceste (kasneje imenovano F2). To je utemeljil z izboljšanjem prometne dostopnosti in domnevno pospešitvijo gospodarskega razvoja tega obmocja. Odgovorni ministrstvi in investitor so se po preveritvi te opcije dogovorili, da bo tudi ta razlicica vkljucena v študijo variant, predstavniki obcin Braslovce, Šmartno ob Paki in Polzela pa tej odlocitvi niso nasprotovali. To je bistveno spremenilo potek umešcanja hitre ceste v prostor, vplivalo pa je tudi na razmerja med akterji. Posledica tega predloga je bila ustanovitev civilne iniciative v Braslovcah, nato pa še v Šmartnem ob Paki. Obe civilni iniciativi sta nasprotovali tej najbolj zahodni razlicici hitre ceste, hkrati pa sta ocitali predstavnikom obcine, da niso delovali v skladu z interesi obcanov. Delovanje civilnih iniciativ, da bi uveljavili svoje interese v omrežju akterjev, je bilo v obeh proucevanih primerih podobno. Njihovo delovanje je temeljilo na pridobivanju podpore javnosti (prek objav v tiskanih medijih), stroke (del clanov civilne iniciative je bodisi izhajal iz razlicnih strok bodisi so sodelovali s predstavniki razlicnih strok) in politike (lobiranja pri politikih). Civilna iniciativa v Trebnjem je s svojim delovanjem vplivala tudi na postopek odlocanja. Leta 2004 so clani civilne iniciative organizirali javno tribuno v Trebnjem. Ceprav izvedba dogodka ni v celoti potekala po nacelih deliberativnega odlocanja, je bil to eden redkih dogodkov v celotnem postopku nacrtovanja, ki je omogocal deliberacijo med vsemi relevantnimi akterji. S tem so na nek nacin opozorili na nujnost uvajanja bolj participativnih pristopov k odlocanju v prostorskem nacrtovanju in navsezadnje na nujnost spoštovanja Aarhuške konvencije, katere podpisnica je takrat že bila tudi Slovenija. Na nespoštovanje Aarhuške konvencije so opozarjale tudi civilne iniciative v primeru umešcanja tretje razvojne osi. Navsezadnje je bil to tudi kljucni argument za pobudo za ustavno presojo postopka priprave državnega prostorskega nacrta. Predstavniki gospodarstva so bili bolj organizirani v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega. Vloga gospodarstvenikov se je okrepila po lokalnih volitvah leta 2002. Takrat izvoljena nova županja je povzrocila konflikt znotraj Obcine. Medtem ko je obcinski svet še naprej zagovarjal pobocno razlicico avtoceste, je županja, za razliko od svojih predhodnikov, podprla dolinsko razlicico avtoceste. S tem je podprla tudi interese lokalnega gospodarstva, ki do tedaj v postopku umešcanja niso bili zelo izpostavljeni. Lokalna podjetja so leta 2004 javno podprla dolinsko razlicico avtoceste. To so storili z zgibanko, ki so jo prejela gospodinjstva v obcini in v kateri so predstavili predvsem prednosti dolinskega poteka avtoceste za gospodarski razvoj v obcini. Javnomnenjska raziskava, ki jo je investitor narocil kmalu po izidu zgibanke in ki je pokazala skoraj 60-odstotno podporo anketiranih prebivalcev Trebnjega dolinski razlicici avtoceste, je sprožila mocan odpor civilne iniciative in še dodatno zmanjšala legitimnost investitorja. Shematicni prikaz nastajanja omrežij akterjev v obeh proucevanih primerih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor prikazujeta sliki 18 in 19. Slika 18: Shematicni prikaz nastajanja omrežja akterjev in dejavnikov, ki so vplivali na njihovo vlogo v omrežju: primer odseka avtoceste mimo Trebnjega. Figure 18: Schematic presentation of an actor-network formation and influence of factors on actors’ roles in it: the motorway section through Trebnje. Slika 19: Shematicni prikaz nastajanja omrežja akterjev in dejavnikov, ki so vplivali na njihovo vlogo v omrežju: primer odseka hitre ceste na tretji razvojni osi na odseku F2-2. Figure 19: Schematic presentation of an actor-network formation and influence of factors on actors’ roles in it: the third development axis, section F2-2. Legitimacijski problemi in njihov vpliv na konflikte Rezultati raziskave kažejo, da so bili legitimacijski problemi v obeh proucevanih primerih tako sistemski (»institucionalni«) kot tudi kontekstualni (odvisni od družbeno-prostorskega konteksta). Sistemski legitimacijski problemi so na primer sprožali konflikte med: - državnimi odlocevalci: ministrstvi za infrastrukturo in za okolje in prostor, investitor) in državnimi nosilci urejanja prostora, - državno in lokalno ravnjo upravljanja, - državno in lokalno ravnjo upravljanja ter lokalnim prebivalstvom, ter - strokami in konflikti znotraj posameznih strok. Na konfliktnost postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor so pomembno vplivali tudi razlicni kontekstualni dejavniki, kot so uveljavljeni diskurzi, nacini delovanja institucij, nezaupanje državnim institucijam ali stroki, razlicno dojemanje lokalnega prostora in vloge prometne infrastrukture v njem, razlicne vrednote, razlicna znanja in podobno. Konflikti med akterji, glavni legitimacijski problemi, ki so vplivali na konflikte, in kontekstualni dejavniki so prikazani na slikah 20 in 21. Slika 20: Kljucni legitimacijski problemi in njihov vpliv na konflikte med akterji: primer avtocestnega odseka mimo Trebnjega. Figure 20: Key problems related to legitimacy and their influence on conflicts between actors: the motorway section through Trebnje. Slika 21: Kljucni legitimacijski problemi in njihov vpliv na konflikte med akterji: primer odseka tretje razvojne osi med Šentrupertom in Velenjem. Figure 21: Key problems related to legitimacy and their influence on conflicts between actors: the third development axis between Šentrupert and Velenje. V obeh proucevanih primerih je prišlo do konflikta med državnimi odlocevalci na eni strani in posameznimi državnimi nosilci urejanja prostora na drugi. Eden kljucnih legitimacijskih problemov v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega je bila za Ministrstvo za kulturo nelegitimna, nato pa tudi nelegalna umestitev avtoceste na obmocja s kulturno in arheološko dedišcino. Tako je prišlo do konflikta med kulturo in kapitalom. Po sprejetju zakonodaje leta 1999, ki je formalno zašcitila arheološko in kulturno dedišcino, je dolinska razlicica avtoceste postala ne le nelegitimen, temvec tudi nelegalen poseg v prostor, kar je mocno omejilo možnosti usklajevanja interesov med investitorjem in Ministrstvom za kulturo. Podobno vlogo, kot jo je imela v Trebnjem kulturna dedišcina, so imela v primeru tretje razvojne osi kmetijska zemljišca. Kljucni legitimacijski problem nacrtovanja tretje razvojne osi na odseku, ki precka Spodnjo Savinjsko dolino, je bil predviden potek hitre ceste po najboljših kmetijskih zemljišcih. Ministrstvo za kmetijstvo je državnim odlocevalcem ocitalo neupoštevanje smernic pri umešcanju hitre ceste v prostor. Ministrstvo zato ni podalo pozitivnega mnenja k predlogu državnega prostorskega nacrta za razlicico F2 med Šentrupertom in Velenjem. Ker formalni predpisi dovoljujejo gradnjo prometne infrastrukture na najboljših kmetijskih zemljišcih, ce so ti nacrtovani z omilitvenimi ukrepi, v tem primeru Ministrstvo za kmetijstvo ni uspelo prepricati odlocevalcev v izbor drugacnega poteka hitre ceste. Eden kljucnih legitimacijskih problemov v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega je bilo s stališca Obcine Trebnje nelegitimno in enostransko odlocanje investitorja. Na Obcini so namrec menili, da bi morala imeti lokalna oblast, cetudi gre za državni projekt, pri prostorskem umešcanju vecjo ali celo odlocilno vlogo. Obcine so formalno odgovorne za urejanje prostora na obcinskem teritoriju, vendar pa je njihov položaj pri umešcanju za državo pomembne prometne infrastrukture, kot je avtocesta, omejen na vlogo lokalnega nosilca urejanja prostora. Nasprotovanje Obcine predlagani dolinski razlicici avtoceste pa ni bilo zgolj posledica dojete nelegitimnosti delovanja investitorja, temvec je bilo tudi vsebinske narave. Interpretacije investitorja, ki je ustreznost dolinske razlicice avtoceste utemeljeval predvsem z argumenti, temeljecimi na ekonomski logiki, niso bile v skladu z varstvenimi interesi Obcine, kjer so se zavzemali za ohranitev magistralne ceste, varstvo kulturne dedišcine in obmocja ob reki Temenici. Na konflikt med Obcino Trebnje in investitorjem je vplivalo tudi nezaupanje lokalnih oblasti, da bo investitor v primeru dolinske razlicice avtoceste zgradil dodatno necestninjeno obvoznico. Nezaupanje lokalne oblasti do države in investitorja so še okrepile izkušnje drugih obcin na dolenjskem kraku avtoceste, kjer investitor podobnih obljub v preteklosti ni izpolnil. Prekrivanje pristojnosti med lokalno in državno ravnjo oblasti v tem primeru ni bilo konfliktno samo po sebi. Na konfliktnost je pomembno vplivalo tudi nezaupanje v delo investitorja, ki v preteklosti že ni izpolnil svojih obljub in je deloval samovoljno, v nasprotju z lokalnimi interesi. Pri tretji razvojni osi konflikt med državnimi odlocevalci in lokalno ravnjo oblasti, torej obcinami, ni bil tako izrazit. Na nasprotovanje obcin izbrani razlicici F2 je bistveno vplival šele pritisk civilnih iniciativ, ki so nasprotovale tej izbiri. V drugo skupino konfliktov uvršcamo konflikte med državnimi odlocevalci in lokalno skupnostjo. Dolinska razlicica avtoceste v Trebnjem, ki jo je zagovarjal investitor, je bila v lokalnem okolju sprejeta kot nelegitimna. V civilni iniciativi, ki jo je podprlo tudi vec krajevnih skupnosti v obcini Trebnje in obcinska uprava (z izjemo županje od leta 2002 dalje), so dolinsko razlicico avtoceste dojemali kot nelegitimno zaradi odnosa do obstojece magistralne ceste, ki naj bi bila dograjena v avtocesto. Obstojeca magistralna cesta je imela za lokalno prebivalstvo poseben prakticen in simbolni pomen. Cesta je namrec v uporabi za lokalni osebni promet, promet s kmetijskimi stroji in za rekreacijo. Poleg tega se gradnje te ceste marsikdo še zelo živo spominja, saj je v Trebnje prinesla napredek in pestro družabno življenje. Na cesto so krajani Trebnjega še vedno zelo ponosni, ker je bila to nekoc ena najmodernejših in najlepših cest (angl. »scenic highway«) v nekdanji Jugoslaviji. Obdobja gradnje se marsikateri krajan še danes spominja s kanckom (jugo)nostalgije. Tako v obcinskem svetu kot tudi v civilni iniciativi so menili, da bi bila izguba te necestninjene ceste, ce bi bila dograjena v avtocesto, za Trebnje prevelika. »Gre za (avto)cesto bratstva in enotnosti, ki je povezovala vec republik bivše Jugoslavije. Potekala je od Jesenic, Ljubljane, Novega mesta do Zagreba, od tam naprej pa do Beograda, Skopja in vse do makedonsko-grške meje. »Dolenjko« so zaceli graditi leta 1954, koncali pa leta 1958. Pri gradnji so sodelovali gradbena podjetja in mladinske delovne brigade. Cesta bratstva in enotnosti za Trebnje ni bila pomembna le s prometnega vidika, ampak je spodbudila napredek tudi v širšem smislu. Socasno z gradnjo ceste je Trebnje dobilo vodovod in elektricne napeljave, zaživelo pa je tudi družabno dogajanje v krajih ob cesti« (Obcinski svet, T5; Clan civilne iniciative, T8). Podobno vlogo kot v Trebnjem magistralna cesta so imela med prebivalci obcin Braslovce, Šmartno ob Paki in Polzela kmetijska zemljišca. Pri tretji razvojni osi je bil za razliko od prejšnjega primera konflikta med državnimi odlocevalci in lokalno skupnostjo bolj izpostavljen konflikt med lokalno ravnjo upravljanja in lokalno skupnostjo. Civilne iniciative, ki so v Spodnji Savinjski dolini nastale zaradi predloga razlicice F2, so bile kriticne do delovanja predstavnikov obcin. Ti namrec niso seznanjali obcanov s projektom niti niso preverili, kakšna je družbena sprejemljivost predloga. Mnenje obeh civilnih iniciativ je bilo, da je razlicica F2 nelegitimna, saj je v nasprotju z interesi krajanov. Clani civilnih iniciativ so predstavnikom Obcin ocitali, da jim niso omogocali vpliva na odlocitve, kar je v nasprotju z Aarhuško konvencijo. Legitimnost takšnega delovanja lokalnih oblasti je, pricakovano, nizka. Kaže predvsem na šibko kulturo participativnega odlocanja, na pomanjkljivo sodelovanje med državno in lokalno ravnjo oblasti, vprašljivo politicno podporo projektu in na prelaganje odgovornosti za vkljucevanje javnosti med državo in obcinami. Združene civilne iniciative in njihovi podporniki so dodatno izpostavili problematicnost gradnje na najboljših kmetijskih zemljišcih zaradi zmanjševanja ravni samooskrbe Slovenije in zaradi ogrožanja kljucnih naravnih virov, kot je podtalnica. Opozarjali so tudi na problem drobljenja kmetijskih zemljišc, otežen dostop do njiv in unicenje avtohtone kulturne pokrajine s hmeljišci. V civilni iniciativi Braslovce so zagovornike razlicice F2 videli kot akterje, ki niso okoljsko osvešceni in se ne ozirajo na nacela medgeneracijske pravicnosti. Predlog poteka hitre ceste cez najboljša kmetijska zemljišca je bil med prebivalci Spodnje Savinjske doline dojet kot nelegitimen tudi zato, ker kulturni pokrajini in hmeljarstvu, ki je znacilno za to obmocje, pripisujejo poseben prakticen in tudi simbolni pomen. Pridelava hmelja v Spodnji Savinjski dolini za marsikoga presega zgolj vlogo ene glavnih gospodarskih panog, glavnega vira zaslužka in kljucnega izvoznega artikla tega obmocja. Hmeljarstvo je eden najpomembnejših gradnikov tamkajšnje kulturne pokrajine, z njim se prebivalci identificirajo in marsikomu doloca tudi nacin življenja. Podobno je z goro Oljko, po pobocju katere naj bi potekal del tretje razvojne osi. Gre za romarsko središce, ki Savinjcanom predstavlja simbol Savinjske doline, simbol, ki jih spominja na dom (Clana civilne iniciative, TRO21, TRO22). Pomemben vir konfliktov je bil v obeh proucevanih primerih tudi odklonilen odnos državnih odlocevalcev do vkljucevanja javnosti v odlocanje. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1993), ki je veljal v zacetku umešcanja avtoceste mimo Trebnjega v prostor, je predvideval presojo sprejemljivosti v lokalnem okolju, ki pa nato v praksi ni bila raziskana. Leta 2002 sprejet Zakon o urejanju prostora, ki je veljal v zacetku umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi v prostor, je predvidel izvedbo prostorske konference. Ta je že na zacetku postopka priprave državnega prostorskega nacrta predvidela tudi sodelovanje zainteresirane javnosti. Raziskava je pokazala, da nacela participativnega nacrtovanja nekateri akterji razumejo kot oviro, ki v domnevno objektiven in strokovno nedvoumen postopek odlocanja vnaša neracionalne in parcialne interese posameznikov ter custva, ki naj ne bi sodila v presojanje o strokovnih vprašanjih. Stališce, da pravica do odlocanja pripada tistim, ki imajo tudi formalno avtoriteto odlocanja, je bilo najbolj ocitno pri predstavnikih investitorja in Ministrstva za infrastrukturo. Zgodnejše in bolj intenzivno vkljucevanje lokalnega prebivalstva v postopke umešcanja prometne infrastrukture v prostor zagovarjajo predvsem na Ministrstvu za okolje in prostor. Pri umešcanju hitre ceste na tretji razvojni osi je zainteresirana javnost v skladu s prostorsko zakonodajo lahko sodelovala že v zgodnejših fazah projekta. Javno razgrnitev in javno razpravo so po obcinah organizirali že ob pripravi predloga državnega prostorskega nacrta, ceprav tega prostorska zakonodaja ni predvidevala. Predstavniki Ministrstva za infrastrukturo so bili do takšnega ravnanja Ministrstva za okolje in prostor kriticni. »Slovenija prakticira vkljucevanje že na zacetku, s predstavitvijo pobude. Zadeva je malo nerodna, ker vsak tisti, ki se pac take predstavitve udeleži, hoce videti svojo parcelo. Takrat jih pa nimaš. In je potem težko komunicirati, ker laik, njega briga zase. On ni prišel zato, da bi se opredeljeval do projekta kot celote. Njega briga, kaj bo on, kako je on ogrožen« (MZI, N17, N18). Podobnega mnenja je bil tudi nekdanji predstavnik investitorja, ki je izpostavil predvsem problem organiziranja posameznikov v civilne iniciative. Te naj bi zasledovale ozke parcialne interese manjšine, ki praviloma onemogocajo izvajanje razvojnih projektov. »Kolikor sem se jaz v svoji praksi srecal s civilnimi iniciativami, nikoli ni šlo za globalni interes, vedno je šlo za ozki osebni interes. In ce svojega ne dosežete kot posameznik, potem pac vržete na noge neko skupino ljudi in ustanovite civilno iniciativo. Ampak potem gre za tipicne osebne interese. In tukaj se zdaj mora pokazati prevlada javnega interesa. Ali 100 ljudi lahko blokira regijo? Koroška ima približno 50.000 prebivalcev, SAŠA regija ima še enkrat toliko, se pravi, ali lahko zdaj 200 ali pa 300 ljudi blokira javni interes, gospodarstvo, vse, ki tukaj morajo živeti in se s tem spopadati« [na Koroškem, op. avtorice] (Investitor, N4). Na problematiko omejevanja deliberativnega nacina odlocanja, ne le v smislu vkljucevanja lokalnih skupnosti, temvec tudi predstavnikov obcin, sta opozorila tudi predstavnika obcin Šmartno ob Paki in Polzela. Menila sta, da je bil casovni okvir javnih razgrnitev in javnih razprav o predlogu državnega prostorskega nacrta leta 2016 namerno postavljen tako, da se teh dogodkov, ki omogocajo deliberacijo, ni moglo udeležiti veliko ljudi. Javne razgrnitve in obravnave po obcinah so bile namrec izvedene julija, ko je veliko ljudi odsotnih zaradi dopustov. Oba predstavnika obcin sta menila, da je bil tak termin dolocen nacrtno, z namenom, da bi se javne razgrnitve in obravnave udeležilo cim manj obcanov. Tudi rok za oddajo soglasij lokalnih nosilcev (obcin) urejanja prostora k predlogu državnega prostorskega nacrta je bil postavljen konec leta, v decembru. Predstavnik Obcine Šmartno ob Paki se je spominjal, da so imeli na Obcini velik problem s pripravo pripomb v tako kratkem casu, v obdobju praznikov in dopustov (Župan, TRO10; Župan TRO12). Tudi v tem primeru gre na nek nacin za zlorabo moci države. Dogodki, ki so namenjeni širši javni razpravi o projektu, naj bi bili organizirani na nacin, da bi privabili cim vec udeležencev. Država je v tem primeru uporabila pristop, s katerim je zmanjšala možnost udeležbe javnosti, s tem pa tudi možnih nasprotovanj. Posploševanje prepricanja, da clani civilnih iniciativ zagovarjajo zgolj ozke, osebne interese, kaže na neupraviceno podcenjevanje vloge civilne družbe v prostorskem nacrtovanju. Navsezadnje so civilne iniciative v obeh proucevanih primerih svoje delovanje podprle tudi s podporo prebivalcev, politike in stroke. Ne gre torej zgolj za ozke osebne interese posameznikov, temvec za interese širše interesne skupine, ki ima pravico izraziti svoja stališca in dvome v zvezi z nacrtovano prometno infrastrukturo. Hkrati izjava predstavnika investitorja in nacin delovanja državnih odlocevalcev kažeta tudi na zelo ozek pogled na sicer izjemno perece in široko vprašanje prostorske pravicnosti umestitve hitre ceste in vprašanje javnega interesa. Nobeno izmed teh vprašanj tekom umešcanja hitre ceste ni bilo ustrezno deliberativno razrešeno. Težko rešljivo vprašanje, ali lahko manjša interesna skupina, kot je civilna iniciativa, blokira državni razvojni projekt, ki bo domnevno spodbudil gospodarski razvoj koroške in dela savinjsko-šaleške regije (Velenje, Šoštanj), je lahko zastavljeno tudi obratno: Ali pricakovan gospodarski razvoj Koroške, ki s hitro cesto še ni zagotovljen, lahko upravici trajno izgubo kmetijskih zemljišc v obcinah Spodnje Savinjske doline (predvsem Braslovcah, Šmartnem ob Paki in deloma Polzeli)? Pomemben vir konfliktov med akterji je bila v obeh primerih tudi stroka. Stroka v primeru umešcanja avtoceste v Trebnjem nobenega izmed štirih krogov študij variant ni zakljucila z enotnim predlogom, katera razlicica avtoceste je strokovno najbolj upravicena. V študijah variant so sodelovale razlicne stroke, ki pa so prišle tudi do diametralno nasprotnih ugotovitev glede prostorske umestitve avtoceste. Tako je bila na primer s prometno-tehnicnega vidika kot ustreznejša ocenjena dolinska razlicica avtoceste, ker je krajša, ima prometno-tehnicno ustreznejše prikljucke in manj izgubljenih višin. Na drugi strani pa je del stroke opozarjal na to, da obstojeca magistralna cesta nima ustreznih tehnicnih lastnosti za dograditev v avtocesto zaradi premajhne nosilnosti in zavojev (MOP, T28; Investitor, N4). Podobno je bil razlicnih strokovnih interpretacij deležen tudi kriterij bližine naselij in industrijske cone v Trebnjem. S prometno-ekonomskega vidika je bila zaradi bližine naselij bolje ocenjena dolinska razlicica avtoceste, saj s tem privabi vec uporabnikov in posledicno vec pobranih cestnin. Z vidika prostorskega in regionalnega razvoja pa je bila dolinska razlicica avtoceste prav zaradi bližine Trebnjega ocenjena kot manj upravicena, saj bi ogrožala razvojne potenciale Trebnjega, unicila krajinske znacilnosti doline Temenice in prekinila funkcionalno povezanost mesta z gradom. To kaže na popolnoma razlicne interpretacijske vzorce posameznih strok, ki jih je, kot je pokazal proucevani primer, izjemno težko usklajevati. Stroka sicer ni podala enotnega mnenja, katera razlicica avtoceste je strokovno najbolj upravicena, so pa rezultate strokovnih vrednotenj v postopku odlocanja akterji uporabljali kot osnovo za lastne argumentacije. Za razliko od prvega primera se je študija variant v primeru hitre ceste na tretji razvojni osi zakljucila z odlocitvijo, da je najustreznejša razlicica F2. To pa ne pomeni, da je bila stroka glede te odlocitve enotna. Sogovornik, ki je sodeloval pri študiji variant (Stroka, TRO1), je v intervjuju povedal, da je bilo ocenjevanje posameznih razlicic zelo težavno. Ni bilo namrec jasno, kakšen je namen tretje razvojne osi, zato so bili tudi kriteriji in presoje arbitrarni. Do nesoglasij je prihajalo tako znotraj ene stroke kot tudi med strokami. Stroka je pripravila štiri elaborate glede na skupine kriterijev: gradbeno-tehnicnega, prometno-ekonomskega, okoljevarstvenega in prostorsko-razvojnega. Tako glede kriterijev kot koncne odlocitve so se dogovarjali na usklajevalnih sestankih, pri cemer je intervjuvanec izpostavil problem, da se nekateri ocenjevalci niso bili pripravljeni sporazumevati, posledica takšne komunikacije pa je bilo nerazumevanja med strokami (Stroka, TRO1). Recenzenti in vladna oziroma medresorska delovna skupina so v obeh proucevanih primerih opozorili na problem podvajanja kriterijev in pristranskega delovanja strokovnjakov. To se je odrazilo v nezaupanju ljudi v strokovno delovanje in s tem v povecani konfliktnosti odlocanja. Tako je na primer investitor v postopku umešcanja avtoceste mimo Trebnjega v prostor posegel v avtonomnost stroke na nacin, da je kot samostojen sklop kriterijev predlagal tudi vrednotenje stroškov upravljanja in vzdrževanja avtoceste ter pricakovane dohodke od pobranih cestnin. V vladni delovni skupini so menili, da ti kriteriji neupraviceno vplivajo na boljšo strokovno oceno dolinske razlicice avtoceste. Temeljijo namrec na neupravicenih domnevah investitorja, da se bodo vozniki v primeru pobocne razlicice avtoceste namerno izogibali placevanju cestnin. Tudi recenzenti, ki so presojali postopek vrednotenja razlicic hitre ceste na tretji razvojni osi, so izpostavili podobne probleme. Opozorili so na razlicne interpretacije istih kriterijev, na primer bližine pokopališca, ki je bil enkrat ocenjen kot prednost, drugic pa kot slabost razlicice F2. Ocenili so tudi, da so bile nekatere odlocitve premalo natancno utemeljene, na primer, zakaj je umestitev v gozd boljša od umestitve na kmetijska zemljišca, ali zakaj je bila izbrana razlicica F2, ki je dosegla enako število tock kot drugouvršcena F6 (Velenje–Arja vas). Poleg konflikta med strokami, ki so sodelovale v študijah variant, se je kot legitimacijski problem v obeh proucevanih primerih izkazalo tudi izkljucevanje dolocenih strokovnih vidikov. V Trebnjem so bili to na primer arheologija, krasoslovje in vodarstvo, ki so se izkazali kot relevantni v danem kontekstu. Na tretji razvojni osi so bila izpostavljena predvsem vprašanja trajnostnega nacrtovanja prometa in neupoštevanje demografskih trendov. Zaradi obeh vidikov naj bi se v prihodnosti pomen uporabe osebnega avtomobila zmanjševal, zato je bila upravicenost hitre ceste vprašljiva (Študija variant …, 2008). Ugotovljene pomanjkljivosti študij variant so v lokalnih skupnostih sprožile nezaupanje v kredibilnost delovanja stroke. O strokovni upravicenosti izbora razlicice F2 so dvomili tudi v nevladni organizaciji CIPRA, ki se med drugim ukvarja z vprašanji trajnostnega razvoja in trajnostne prometne politike v alpskem prostoru. Predstavnik organizacije je v intervjuju izrazil svoje opažanje, da se sicer na ravni države pocasi uveljavlja nacelo trajnostnega nacrtovanja prometa, vendar v dolocenih institucijah še vedno prevladuje logika ustvarjanja vedno novih cest in zasedanja vedno novih površin. Kot primer je navedel tudi tretjo razvojno os. Tudi predstavnik CIPRE je bil kriticen do nacrtovanja hitre ceste v obliki štiripasovnice, za katero je ocenil, da je neupravicena glede na prometno obremenjenost obstojecega cestnega omrežja. Kriticen je bil tudi do Mladinske iniciative iz Raven na Koroškem, ki si je prizadevala za gradnjo štiripasovnice, kljub temu da je del stroke zagovarjal zgolj rekonstrukcijo obstojecega cestnega omrežja. »Za 1700 ljudi [ki se dnevno na delo vozijo v Ljubljano; op. avtorice] je Mladinska iniciativa prepricala Slovenijo, da nujno rabijo [Korošci, op. avtorice] avtocesto« (Stroka, N26). Strokovna vrednotenja so kot nelegitimna ocenili tudi v civilni iniciativi Braslovce. Niso namrec verjeli v kredibilnost študije variant, saj rezultati, torej predlog razlicice F2, niso bili v skladu s Strategijo prostorskega razvoja Slovenije (2004). Nacrtovanje prometne infrastrukture naj bi namrec podpiralo zmanjševanje odvisnosti od avtomobilskega prometa, predvsem z optimizacijo obstojece prometne infrastrukture. Poleg tega predlog razlicice F2 ni bil v skladu s politiko policentricnega razvoja, ki bi ga podpirala prometna povezava Velenja in Celja, torej drugouvršcena razlicica F6. Konflikti so pri umešcanju tretje razvojne osi v prostor izhajali tudi iz medregionalnih konfliktov, ki so posledica zveznosti linijske prometne infrastrukture. Konflikti so v tem primeru posledica dejstva, da na razlicnih geografskih obmocjih akterji razlicno dojemajo upravicenost projekta. Medregionalne razlike so se pokazale že pri dojemanju projekta. Medtem ko so na Koroškem hitro cesto dojemali kot nujno državno investicijo za spodbujanje gospodarskega razvoja, je bila v Spodnji Savinjski dolini hitra cesta dojeta predvsem kot okoljsko breme. Iz razlicnih potreb in interesov posameznih obmocij so izhajali številni konflikti, tudi glede tega, kdo naj bi bil upravicen do vplivanja na odlocitve in kdo ne. Tako so na primer clani Mladinske iniciative, ki se je zavzemala za cim prejšnjo izgradnjo štiripasovnice do Koroške, obtoževali civilne iniciative v Savinjski dolini, da zavirajo pomemben razvojni projekt. Menili so, da so »ujetniki« spodnjega dela tretje razvojne osi. Korošci so menili, da so savinjske civilne iniciative odgovorne za to, da se že leta 2013 sprejet državni prostorski nacrt za hitro cesto med Velenjem in Slovenj Gradcem še vedno ni zacel uresnicevati (Clan civilne iniciative, TRO2). Pri uresnicevanju projekta tretje razvojne osi je namrec Ministrstvo za infrastrukturo predvidelo vrstni red realizacije, ki je dolocal, da se bo tretja razvojna os zacela graditi od avtoceste navzgor proti Koroški. Konfliktni odnosi med Koroško in Savinjsko dolino so se z razdelitvijo projekta na štiri odseke in štiri locene državne lokacijske nacrte še zaostrili, komunikacija med njimi pa je bila tako prakticno prekinjena. To je nedvomno prispevalo k zmanjšanju možnosti za deliberacijo, s katero bi akterji lahko dosegli vecje medsebojno razumevanje in skupno, bolj legitimno odlocitev. Na drugi strani pa je razdelitev hitre ceste na odseke zelo zmanjšala možnosti izbora, saj odlocitve na enem odseku že prejudicirajo tudi potek hitre ceste na sosednjih odsekih. Argumentacijske strategije akterjev Argumentacije akterjev so prisotne predvsem na drugi in tretji stopnji preobrazbe omrežij, torej na stopnji oblikovanja argumentacij in na stopnji usklajevanja interesov in uveljavljanja argumentacij. S tem so argumentacije neposredno povezane z nacini delovanja akterjev, zato govorimo o argumentacijskih strategijah. Rezultati raziskave postopka umešcanja avtoceste mimo Trebnjega so pokazali, da so bile argumentacijske strategije akterjev v omrežju razlicne. Na podlagi rezultatov lahko opredelimo tri kljucne pristope k oblikovanju argumentacij: - Administrativno-birokratski pristop, ki je usmerjen v vzdrževanje ali uveljavljanje položaja akterja v omrežju. Za akterje je znacilno sklicevanje na rezultate študij variant, zakonodajo ali druge formalne dejavnike. - Tržni pristop, pri katerem akterji skušajo uveljaviti svoje interese s pogajanji. Za akterje je znacilno sklicevanje na ocene financnega vrednotenja ceste. - Deliberativni pristop, pri katerem akterji svoje argumente skušajo uveljaviti s pomocjo podpore stroke, družbe ali politike. Akterji pogosto izkazujejo tudi težnje po demokratizaciji postopkov odlocanja. Znacilnosti vseh treh pristopov k oblikovanju argumentacij in znacilnosti delovanja akterjev, ki so te pristope uporabljali, so povzete v preglednici 12. Preglednica 12: Povzetek pristopov k oblikovanju argumentacij in znacilnosti delovanja akterjev. Table 12: Overview of actors' argumentation strategies and agency characteristics. Administrativno-birokratski pristop Tržni pristop Deliberativni pristop Stopnja oblikovanja argumentacij Merljivi, »nepristranski« strokovni argumenti Argumenti, temeljeci na uveljavljenih diskurzih Argumenti, temeljeci na zakonskih in drugih predpisih Ponudba namesto argumenta (primer Trebnje) Izražanje strokovnih in vrednotnih argumentov Stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev Vzdrževanje vloge v omrežju Izogibanje deliberaciji Vzdrževanje vloge v omrežju Dodatne investicije v zameno za uresnicitev interesov (obljuba izgradnje obvoznice, ce bi bila izbrana dolinska razlicica avtoceste) Mreženje, pridobivanje podpore stroke, politike, javnosti Formalno ali neformalno izražanje argumentov Uveljavljanje pristopov k odlocanju, ki omogocajo deliberacijo (tribuna) Akterji Državni odlocevalci Državni nosilci urejanja Stroka: študije variant Predstavniki lokalnega gospodarstva Investitor Civilna družba Posamezniki Stroka, ki formalno ni vkljucena v študije variant Prvi, administrativno-birokratski argumentacijski pristop, je bil v obeh proucevanih primerih znacilen predvsem za državne odlocevalce, državne nosilce urejanja prostora, pa tudi stroko. Akterji, ki so uporabljali administrativno-birokratski pristop, so bili v svojem delovanju neprilagodljivi, izogibali so se deliberaciji, hkrati pa so se pri argumentiranju svojih stališc opirali na domnevno objektivna, a pogosto le enostranska strokovna stališca oziroma na zakonodajo ali strateške oziroma programske dokumente. Investitor se je skozi celoten postopek umešcanja avtoceste mimo Trebnjega v prostor skliceval na merljive, domnevno objektivne rezultate študij variant, pri cemer je izpostavljal predvsem rezultate financnega in gradbeno-tehnicnega vrednotenja. Ti dve vrednotenji sta namrec pokazali, da je dolinska razlicica najbolj optimalna: »Investitor zastopa interes, da gradi cim bolj optimalno traso, da bo prometno ucinkovita in s cim manj stroški. Vsi ostali deležniki v prostoru imajo druge interese« (Investitor, N4). Tudi argumenti investitorja, s katerimi so nasprotovali pobocni razlicici avtoceste, so temeljili na domnevah o financnih posledicah take izbire. Predvidevali so, da bi pobocna razlicica avtoceste povzrocila izpad dela prihodka od pobranih cestnin, ker bi se tako prebivalci Trebnjega z vožnjo po obstojeci magistralni cesti lahko izogibali placevanju cestnin. Špekulacije investitorja so v civilni iniciativi na primer oznacili kot nerazumne, saj se je Slovenija v tistem casu že pripravljala na uvedbo vinjetnega sistema placevanja cestnin. Podobno so se v primeru tretje razvojne osi državni odlocevalci skozi celoten postopek umešcanja hitre ceste v prostor sklicevali na domnevno objektivne strokovne analize in študije variant ter sprejet program izgradnje avtocest. Stroka je študije variant zakljucila s predlogom najustreznejše razlicice F2 oziroma kasneje optimizirane F2-2. Kljub pomislekom dela stroke, recenzentov in medresorske delovne skupine o upravicenosti gradnje hitre ceste glede na pricakovane prometne tokove je Ministrstvo za infrastrukturo vztrajalo z argumenti, da je bila tretja razvojna os v Resoluciji o nacionalnem programu izgradnje avtocest (2004) predvidena kot hitra cesta. Predloge za modernizacijo obstojecega cestnega omrežja namesto gradnje nove hitre ceste so zavrnili z argumenti, da mora hitra cesta potekati po locenem koridorju, obstojece omrežje pa mora ostati v funkciji necestninjene cestne povezave med kraji (Porocilo medresorske …, 2011). Argumentacije investitorja v prvem in Ministrstva za infrastrukturo v drugem primeru kažejo na rigidnost delovanja državnih institucij. S tem so v proucevanem primeru uspešno preprecili širšo strokovno in javno razpravo glede nacrtovane prometne infrastrukture in tako tudi uveljavitev sodobnejših smernic trajnostnega nacrtovanja prometne infrastrukture. Strateške usmeritve slovenske prometne politike, ki naj bi spodbujala razvoj železniškega prometa in javni potniški promet, so tako še naprej ostale zgolj usmeritve, medtem ko modus operandi državnih odlocevalcev kaže na zakoreninjenost avtomobilicne ideologije, znacilne za Slovenijo. Tako za investitorja kot za Ministrstvo za infrastrukturo je bil znacilen odklonilen odnos do sodelovanja javnosti pri odlocanju. V skupino akterjev, ki so uporabljali administrativno-birokratski pristop k oblikovanju argumentacij, uvršcamo tudi Ministrstvo za kulturo v primeru Trebnjega in Ministrstvo za kmetijstvo v primeru tretje razvojne osi. Za obe ministrstvi je znacilno, da sta se pri argumentiranju sklicevali na resorni zakonodaji. Ministrstvo za kulturo, ki se je v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega zavzemalo za pobocno razlicico avtoceste, je izpostavljalo, da je dolinska razlicica avtoceste v nasprotju s slovensko in mednarodno zakonodajo s podrocja varovanja kulturne in arheološke dedišcine: Zakonom o varovanju kulturne dedišcine (1999) in z Malteško konvencijo, ki jo je Slovenija podpisala leta 1999. Na podlagi tega je po tretjem vrednotenju, v obdobju med 1999 in 2000, ministrstvo podalo negativno mnenje glede dolinske razlicice avtoceste, saj bi bil to, kot so zapisali v obrazložitvi, svojevrsten presedan v poteku izvedbe avtocestnega programa. Menili so, da bi šlo v primeru izbora dolinske razlicice avtoceste za negiranje strokovnih izhodišc kulturno-varstvene stroke in da bi bila taka odlocitev v nasprotju tako s slovensko zakonodajo (Zakon o varovanju kulturne dedišcine, 1999) kot tudi z evropskimi konvencijami in normativi. Na osnovi zakonodaje so zahtevali, da bi moralo biti arheološko obmocje Trebnje v primeru izbora dolinske razlicice avtoceste predhodno podrobneje raziskano in ustrezno zavarovano. Podobno se je v primeru tretje razvojne osi na zakonodajo in pravilnik sklicevalo tudi Ministrstvo za kmetijstvo, ki je nasprotovalo izboru razlicice hitre ceste F2. Menili so, da je gradnja hitre ceste na zakonsko zašcitenih najboljših kmetijskih zemljišcih nedopustna. Zaradi nasprotovanj kmetijske stroke in kmetijskega ministrstva je Ministrstvo za okolje in prostor leta 2011 in 2012 podalo tri negativna mnenja na okoljsko porocilo, izdelano za predlog državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2. Povzeli so mnenja varstvenih resorjev in se v argumentaciji sklicevali na nedopustnost poseganja na najkakovostnejša kmetijska zemljišca. Direktorat za kmetijstvo je ocenil, da nacrtovana hitra cesta pomeni preveliko trajno izgubo kmetijskih zemljišc. Negativno mnenje se je nanašalo tudi na potek hitre ceste cez obmocje, za katerega je veljala uredba o zavarovanju vodnih virov, ki omejuje gradnjo cest. Uredba o vodovarstvenem obmocju za vodna telesa vodonosnikov za obmocja obcin Šmartno ob Paki, Polzela in Braslovce (2011) je bila leta 2016 spremenjena, za to pa sta bila v obrazložitvi navedena dva poglavitna razloga. Eden je bil ukinitev omenjenih vodnih virov zaradi domnevne neustreznosti za oskrbo s pitno vodo in morebitnega dolgorocnega škodljivega vpliva na zdravje ljudi. Vodovodni sistem Šmartnega ob Paki je bil zato povezan z osrednjim omrežjem Velenje–Šoštanj. Drugi razlog za spremembo Uredbe pa je bila predvidena gradnja tretje razvojne osi. S spremembo je bilo ukinjeno tudi varovanje vodnih virov Šmartno ob Paki in Recica (Uredba o spremembah Uredbe o vodovarstvenem obmocju za vodna telesa vodonosnikov za obmocja obcin Šmartno ob Paki, Polzela in Braslovce, 2016). Ministrstvo za kmetijstvo je kot državni nosilec urejanja prostora podalo negativno mnenje na sprejeto Uredbo o državnem prostorskem nacrtu za razlicico F2-2, ker naj bi bila ta v nasprotju s Strategijo prostorskega razvoja Slovenije (2004). Slednja je namrec predvidevala policentricni razvoj omrežja mest in spoštovanje nacel trajnostnega razvoja pri nacrtovanju prometne infrastrukture, s cimer naj bi imela rekonstrukcija obstojecega cestnega omrežja prednost pred gradnjo novih. Optimizacije F2-2 so pomenile zgolj manjše prilagoditve poteka hitre ceste, s katerimi se je sicer res deloma zmanjšala površina kmetijskih zemljišc, ki jih bo hitra cesta povozila. Vseeno pa s tem ni bil razrešen osnovni konflikt, torej zakaj sploh posegati na najboljša kmetijska zemljišca, ce obstaja strokovno enako ustrezna razlicica ceste, ki najboljših kmetijskih zemljišc ne unicuje. Administrativno-birokratski pristop k oblikovanju argumentacij je uporabila tudi stroka, ki je delovala v okviru študij variant pri umešcanju hitre ceste na tretji razvojni osi. Zelo ociten primer takšnega delovanja je izkljucitev železnice kot opcije izvedbe prometne povezave na severnem delu tretje razvojne osi. Opcijo železniške povezave je stroka, ki je pripravljala prometno-ekonomski elaborat, izlocila že na samem zacetku postopka umešcanja v prostor, v fazi predhodnih strokovnih analiz, z argumentom, da tudi po scenariju podvojitve uporabe javnega potniškega prometa železnica ne bi bistveno zmanjšala prometnih obremenitev na obstojecem cestnem omrežju. Gradnjo železnice na severnem delu tretje razvojne osi so zato ocenili kot neekonomicno. Takšna izlocitev je bila problematicna z vec vidikov. Ne le da takšno stališce ni odražalo širšega strokovnega soglasja, ampak je bila izvedena tudi na zelo netransparenten nacin, na kljucni tocki postopka odlocanja, ko so se dolocale možne razlicice prometne povezave. Kasneje v postopku umešcanja so se pojavili tudi strokovni pomisleki glede smiselnosti gradnje hitre ceste v novem koridorju. Vec strokovnjakov se je strinjalo, da bi za bistveno izboljšanje dostopnosti Koroške zadostovala že modernizacija obstojecega cestnega omrežja. Eden izmed sogovornikov je v intervjuju (Stroka, N26) izpostavil, da je nacrtovanje prometne infrastrukture v Sloveniji premalo vpeto v prostorsko nacrtovanje. Ker gre pri tretji razvojni osi za povezovanje središc regionalnega in subregionalnega pomena, je sogovornik izpostavil tudi trajnostni vidik nacrtovanja prometne infrastrukture, ki je bil pri hitri cesti na tretji razvojni osi povsem spregledan: »V resnici ne nacrtujemo prometa, ampak nacrtujemo prometnice. /…/ Prometa ne razumemo kot sistema, ki mora zadovoljevati prometno povpraševanje in usklajevati prometno ponudbo ter hkrati tudi skrbeti za trajnosten, celosten policentricni razvoj države« (Stroka, N26). Na rigidnost strokovnega delovanja so v primeru umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi opozarjali tudi kmetijska stroka, lokalne skupnosti, recenzenti in medresorska delovna skupina. Tako je kmetijska stroka v študiji, ki so jo izdelali na Kmetijskem inštitutu (Vršcaj et al., 2016), ugotovila, da razlicica F2-2 kljub optimizacijam še vedno mocno posega na najkakovostnejša kmetijska zemljišca. S hitro cesto naj bi se predvidoma zmanjšala tudi ekonomicnost kmetijske proizvodnje na tem obmocju. Ministrstvo za kmetijstvo je poleg tega izpostavilo tudi odsotnost nadomestnih habitatov in sanacijskih nacrtov za najbolj prizadete kmetije in nefunkcionalnost predvidenih omilitvenih ukrepov. Medresorska delovna skupina je poleg problematike gradnje hitre ceste na najboljših kmetijskih zemljišcih izpostavila tudi neprimernost metodologije za vrednotenje vplivov na kmetijska zemljišca. Ta je namrec omogocala arbitrarne interpretacije ocenjevalcev in prakticno dovoljevala vsakršen poseg na kmetijska zemljišca, ki je bil nacrtovan z omilitvenimi ukrepi. Ministrstva za infrastrukturo, okolje in prostor ter za kmetijstvo so bila zato pozvana, da prilagodijo in dopolnijo metodologijo. Za primer tretje razvojne osi pa se je Vlada kljub opozorilom stroke odlocila, da dopolnitve obstojecega okoljskega porocila niso bile potrebne, saj so bile v skladu s takrat veljavnimi predpisi. Primer tretje razvojne osi je zelo ocitno pokazal pomanjkljivosti formalnega strokovnega delovanja. Prvi problem je izogibanje soocanju ali celo popolna odsotnost usklajevanja strokovnih stališc v fazi strokovnih analiz in študij variant. Drugi problem pa je politizacija strokovnih stališc, ko državni odlocevalci pri argumentiranju uporabljajo zgolj tiste strokovne argumente, ki ustrezajo njihovim agendam. V obeh proucevanih primerih so civilne iniciative izrazile problem neupoštevanja nacel participativnega nacrtovanja. Nastanek civilnih iniciativ v obeh proucevanih primerih je bil med drugim tudi posledica tega, da so posamezniki iz lokalnih skupnosti vkljucevanje javnosti v proces prostorskega umešcanja ceste dojemali kot nezadostno in neustrezno. Predstavniki civilne iniciative v Trebnjem so na primer želeli, da so njihova stališca enakovredno obravnavana v postopku umešcanja avtoceste v prostor z ostalimi akterji v omrežju, kar bi bilo v skladu s sodobnimi evropskimi trendi na podrocju participativnega prostorskega nacrtovanja in Aarhuško konvencijo (Mušic, 2004). Izogibanje državnih odlocevalcev soocenju argumentov s civilno družbo so v civilni iniciativi razumeli kot izogibanje tveganju, da bi bili argumenti izpostavljeni kritikam, kar bi investitorju otežilo uveljavljanje financnih interesov. Na odklonilen odnos nekaterih državnih institucij do participativnega nacina odlocanja kažejo tudi intervjuji z nekdanjimi predstavniki investitorja in Ministrstva za infrastrukturo. Sogovorniki so na primer izrazili prepricanje, da prezgodnje vkljucevanje javnosti povzroca zaplete v postopku odlocanja, ker lokalno prebivalstvo ni zmožno povsem objektivno presojati o ustrezni lokaciji avtoceste. »Družba mora biti izredno osvešcena, izredno poducena o vseh stvareh in v nobeni taki fazi se ljudi ne vkljucuje. Ljudem se predstavi neka rešitev, ki se seveda lahko potem korigira. Saj ne delajo [stroka, op. avtorice] to v dnevnih sobah. Gredo vmes na teren, pregledajo situacijo, se tudi srecajo z ljudmi, ampak da bi jih pa prej spustili zraven, v tej zgodnji fazi, potem bi prišlo do kaosa« (MZI, N9). »Lokalno prebivalstvo, civilne iniciative še posebej, delujejo na zelo custven nacin, zato se je z njimi zelo težko pogovarjati. Pogosto zasledujejo tudi kakšne povsem osebne interese, politicne in tako dalje« (Investitor, N4). Podani izjavi izražata stališci, ki nista skladni z Aarhuško konvencijo in z evropskimi smernicami na podrocju upravljanja in prostorskega nacrtovanja. Kažeta na to, da dolocen del akterjev ne priznava javnosti kot legitimnega akterja in soodlocevalca pri posegih v prostor. Na neustrezno vkljucevanje javnosti v postopek umešcanja hitre ceste v prostor so opozarjali v Združenih civilnih iniciativah Savinjske doline. Krajani obcin, skozi katere naj bi potekala tretja razvojna os, niso imeli vpliva na opredelitev poteka hitre ceste. Sprejeti Uredbi o državnem prostorskem nacrtu za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug (2017) so nasprotovale Združene civilne iniciative, ki so bile tudi pobudnik za vložitev zahtevka za ustavno presojo te uredbe. Predlog za ustavno presojo so Ustavnemu sodišcu predložile obcine Braslovce, Polzela in Šmartno ob Paki. Obcine so se sklicevale na nespoštovanje njihove pravice do upravljanja s prostorom na obcinskih teritorijih in na nespoštovanje Aarhuške konvencije. V vlogi so predlagatelji ustavne presoje izpostavili, da ni bilo javne razprave o še odprtih možnostih, javnost pa na javnih razgrnitvah in obravnavah ni mogla vec vplivati na izbor trase. Pripombe in predlogi, ki so jih podali krajani na javnih obravnavah in razgrnitvah, so bili namrec zavrnjeni z argumenti Ministrstva za infrastrukturo in Ministrstva za okolje in prostor, da je izbor razlicice F2-2 temeljil na študijah variant. Vlagatelji ustavne presoje so menili, da gre v tem primeru za kršenje Aarhuške konvencije in Ustave Republike Slovenije, saj naj bi bila v postopku odlocanja lokalnemu prebivalstvu kratena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Ocitki odlocevalcem so se nanašali tudi na sporno prekinitev priprave državnega prostorskega nacrta za razlicico F2. Sledilo je preverjanje drugih opcij, nato pa se je nadaljeval postopek priprave državnega prostorskega nacrta za razlicico F2-2. Ob tem niso bile ponovno narejene študije variant (Odlocba o ugotovitvi …, 2019). Kot primer administrativno-birokratskega pristopa k oblikovanju argumentacij lahko izpostavimo tudi argumente in delovanje predstavnikov lokalnega gospodarstva v Trebnjem. Dolinsko razlicico avtoceste, ki bi potekala najbližje naselju in obstojecim podjetjem v obcini, so podprli predstavniki lokalnega gospodarstva in županja, ki je svojo funkcijo opravljala v obdobju 2002–2005. Lokalna podjetja so namrec v bližini avtoceste videla predvsem priložnost za razvoj lastnih podjetij in kot lokacijsko konkurencno prednost za gospodarski razvoj obcine. V zgibanki so izpostavili, kako sta najprej razvoj železnice in nato cesta bratstva in enotnosti spodbudila razvoj Trebnjega. Magistralno cesto, ki je bila zgrajena leta 1958, so predstavili kot »odlocilni razvojni impulz«, zaradi katerega je Trebnje postalo gospodarsko uspešno mesto. Pobocno razlicico avtoceste so oznacili kot neustrezno in škodljivo za Trebnje, saj bi bilo s tem mesto odrezano od pomembnega prometnega koridorja: »Posledice napacne odlocitve bodo placevali (tudi) naslednji rodovi.« Stališca predstavnikov lokalnega gospodarstva v Trebnjem kažejo na ozko razumevanje vplivov avtoceste na gospodarski razvoj. Eden izmed temeljnih ciljev in pricakovanj države v zvezi z gradnjo avtocestnega križa je bil gospodarski razvoj, ki naj bi ga prinesla avtocesta. S tega vidika naj bi se avtocesta cim bolj približala naseljem in industrijskim conam. Kot se je izkazalo v primeru umešcanja avtoceste v Trebnjem, pa so bila mnenja akterjev glede vpliva avtoceste na razvoj, zelo deljena. Predstavniki lokalnega gospodarstva so se v postopku umešcanja izogibali dogodkov, ki so omogocali deliberacijo, na primer javnih razgrnitev in javnih obravnav. Sogovornica v intervjuju, predstavnica enega izmed podjetij v Trebnjem, je povedala, da so se dogovarjali predvsem z državnimi odlocevalci, medtem ko se teh dogodkov niso udeleževali zato, ker naj ti ne bi bili namenjeni njim, temvec seznanjanju javnosti s projektom (Gospodarstvo, T27). Poleg administrativno-birokratskega pristopa k argumentiranju smo lahko v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega pri delovanju investitorja zasledili tudi elemente tržno-pogajalskega pristopa. Obvoznica, ki naj bi jo investitor zgradil v primeru dolinske razlicice avtoceste, je odigrala vlogo rešitve konflikta v zvezi z dolinsko razlicico avtoceste. Predlog obvoznice lahko razumemo kot pogajalsko sredstvo, s katerim si je investitor skušal izpogajati soglasje lokalne skupnosti k dolinski razlicici avtoceste. Tretji, deliberativni pristop k oblikovanju argumentacij je za razliko od administrativno-birokratskega in tržnega usmerjen v izražanje razlicnih, strokovnih in vrednotnih argumentov. Delovanje akterjev je usmerjeno v mreženje, pridobivanje podpore stroke, politike in javnosti. Svoja stališca izražajo tako v okviru formalnega postopka odlocanja kot tudi izven njega, na primer prek medijev, tiskovin in podobno. Primer takšnega delovanja smo zaznali pri delovanju Obcine Trebnje, civilnih iniciativ in stroke, ki formalno ni bila vkljucena v izdelavo študij variant. Obcina Trebnje je v svojih argumentih proti dolinski razlicici avtoceste izpostavila krajevno specificne vrednote, kot so reka Temenica in obvodni prostor, arheološka dedišcina (ostanke nekdanjega rimskega mesta) in trebanjski grad. Menili so, da bo avtocesta unicila potenciale za razvoj kulturnega turizma in obmocja, ki so jih želeli urediti za rekreacijo. Poleg tega so njihovi argumenti izražali tudi nezaupanje investitorju, da bo v primeru dolinske razlicice avtoceste zgradil obvoznico. Investitor namrec v nekaterih obcinah, na primer v Ivancni Gorici, kjer je bila avtocesta že zgrajena po obstojeci magistralni cesti, obljub o obvoznici ni izpolnil. Ce bi se tudi v Trebnjem zgodilo podobno, bi mesto ostalo brez necestninjene lokalne ceste, kar se jim je zdelo nepravicno. Ce bi do nacrtovanja obvoznice v Trebnjem vseeno prišlo, je bila le-ta nacrtovana tudi po poplavnem obmocju, zato so na Obcini dvomili, da bi bila celovita presoja vplivov na okolje ali okoljsko porocilo dovolj ugodna, da bi dejansko prišlo do gradnje (Obcinski svet, T5). Obcina Trebnje je s svojimi argumenti državne odlocevalce skušala prepricati predvsem na usklajevalnih sestankih. Obcinski svet pa se je kasneje v postopku umešcanja v prostor povezoval tudi s civilno iniciativo. Argumentacijske strategije civilnih iniciativ v obeh proucevanih primerih so bile relativno podobne. Predstavniki civilne iniciative v Trebnjem so med drugim svoje nasprotovanje dolinski razlicici avtoceste argumentirali s simbolno in materialno vrednostjo obstojece magistralne ceste, ki domnevno ni bila ustrezno ovrednotena in upoštevana v financnem vrednotenju. V civilni iniciativi so magistralno cesto opisali kot »nacionalno bogastvo in javno dobro, ki ni last investitorja«. Ker bi dolinska razlicica avtoceste to cesto unicila, so zahtevali, naj ocenjevalci ovrednotijo magistralno cesto in vrednost ustrezno upoštevajo pri dolinski razlicici avtoceste (Mušic, 2004). Poleg simbolnega in prakticnega pomena, ki so ga pripisovali magistralni cesti, so izražali tudi nezadovoljstvo z nacinom delovanja državnih odlocevalcev, ki so se izogibali vkljucevanju javnosti v odlocanje. V ta namen so organizirali tribuno, ki naj bi omogocila deliberacijo med vsemi relevantnimi akterji. Zelo podoben primer pripisovanja simbolnega in eksistencialnega pomena pokrajini so izražali tudi v civilni iniciativi iz Braslovc. Spodnja Savinjska dolina je znana po pridelavi hmelja, ki ima za prebivalce eksistencialen in simbolen pomen. Znacilno kulturno pokrajino, ki jo imenujejo tudi »oaza zelenega zlata«, bi po mnenju civilne iniciative nacrtovana hitra cesta mocno degradirala. Številni kmetje so tako eksistencialno odvisni od pridelave hmelja, kar je bil tudi eden glavnih razlogov krajanov Braslovc za nasprotovanje predlagani razlicici F2. Poleg tega imajo hmeljišca in gora Oljka za Savinjsko dolino tudi pomemben simbolen pomen. S hmeljarstvom in romarskim središcem se prebivalci identificirajo, zato si, jasno, niso želeli sprememb kulturne pokrajine in njihovega bivalnega okolja (Clana civilne iniciative, TRO21, TRO22). Na drugi strani pa ne gre spregledati dejstva, da imajo obcine Spodnje Savinjske doline že zagotovljeno zelo dobro prometno dostopnost z obstojeco avtocesto A1. Njihov interes, da v svoje okolje sprejmejo še hitro cesto, ki bi izboljšala prometno dostopnost tudi Koroški, je bilo zato majhen. Pri tem se postavlja vprašanje, v kolikšni meri so lahko argumenti nasprotovanja zaradi poseganja v kulturno pokrajino zaradi posebnega simbolnega pomena zares upraviceni. Tako civilna iniciativa v Trebnjem kot civilne iniciative v Spodnji Savinjski dolini so se pri oblikovanju svojih argumentacij opirale na stroko, poleg tega pa so svojo vlogo v omrežjih akterjev skušale okrepiti tudi s prepricevanjem javnosti prek medijev in politikov prek dokazovanja reprezentativnosti njihovih stališc s podpisi podpore lokalnih skupnostih. Tudi argumentacijski strategiji vladnih oziroma medresorskih delovnih skupin v obeh proucevanih primerih sta na nek nacin sledili nacelom deliberativnega odlocanja. V obeh primerih sta namrec skupini skušali upoštevati argumente razlicnih strok in civilne družbe. Clani vladne delovne skupine v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega so ocenili, da mora avtocesta zagotoviti možnosti za skladen prostorski, gospodarski in regionalni razvoj in da je zato treba zagotoviti ustrezno prometno omrežje, ne le omrežja avtocest, ter varovati naravo in kulturno dedišcino. Sprejeli so v danem trenutku pragmaticno odlocitev, da je ustreznejša pobocna razlicica avtoceste. Menili so, da je prikljucek na avtocesto tudi pri pobocni razlicici umešcen dovolj blizu industrijske cone v Trebnjem in da zato pobocna razlicica ne bo povzrocila zastoja gospodarske rasti v obcini. Na njihovo odlocitev je vplivala tudi ocena, da je pobocna razlicica bolje sprejeta v lokalnem okolju in da bo hitreje izvedljiva. V primeru dolinske razlicice bi namrec morala biti predhodno izvedena še arheološka raziskava, ki bi projekt financno podražila in casovno podaljšala. Ocenili so, da odlocitev o koncni umestitvi avtoceste v prostor ne bi smela temeljiti zgolj na financnih vidikih vrednotenja. Financni vidiki vrednotenja so zgolj en del študije variant. Rezultati vrednotenj vpliva avtoceste na prostorski in regionalni razvoj ter na okolje in kulturno dedišcino so, nasprotno, kazali na vecjo upravicenost pobocne razlicice avtoceste (Sklepne ugotovitve …, 2004). Medresorska delovna skupina pri umešcanju hitre ceste na tretji razvojni osi sicer ni sprejela koncne odlocitve, je pa opozorila na odsotnost strokovnega konsenza v procesu umešcanja hitre ceste v prostor. Izpostavili so vec strokovnih vprašanj, ki so bila nerazrešena na strokovni ravni, na primer glede nujnosti umestitve hitre ceste v novem koridorju, glede umešcanja nove prometne infrastrukture na najboljša kmetijska zemljišca, pa tudi na problematiko neustreznosti postopka vrednotenja vplivov novonacrtovane prometne infrastrukture na okolje. Prostorsko-nacrtovalski pristopi za zmanjševanje konfliktnosti Zacetno dogovarjanje med pristojnimi ministrstvi in Obcino Trebnje je imelo vse znacilnosti deliberativnega pristopa k odlocanju. Usklajevalni sestanki med akterji, s katerimi zakljucujemo prvo stopnjo preobrazbe omrežja, so se zakljucili z dogovorom med akterji, da bodo upoštevani razlicni interesi in da bodo v študijo variant vkljucene tri razlicice poteka avtoceste. Na stopnji oblikovanja argumentacij so se v omrežje vkljucevali novi akterji in se povezovali z že obstojecimi. Interakcije med njimi so potekale v okviru formalno predpisane javne razgrnitve in obravnave, kot tudi na formalno neopredeljenih pristopih, kot so usklajevalni sestanki med akterji. Investitor je na teh dogodkih vztrajal pri podpori dolinske razlicice avtoceste. Takšno delovanje investitorja je sicer povsem pricakovano in zanj legitimno, saj je bil odgovoren za razpolaganje z državnimi sredstvi in za odplacevanje posojil, ki jih je država najela za izgradnjo avtocestnega projekta. Na drugi strani pa je tak pristop v nasprotju z naceli deliberativnega odlocanja, ki naj bi temeljilo na transdisciplinarnosti, torej na presojanju in usklajevanju razlicnih mnenj in interesov, vkljucujoc javnost. Akterji, ki so nasprotovali tej opciji, so državne odlocevalce skušali prepricati tako s strokovnimi argumenti kot tudi argumenti, ki so temeljili na vrednotnih predpostavkah. Delovanje civilne iniciative je temeljilo na sodelovanju s stroko, navsezadnje pa so bili tudi nekateri clani civilne iniciative uveljavljeni strokovnjaki na svojih podrocjih. To je bil tudi eden kljucnih legitimacijskih problemov v proucevanem primeru. Ponavljajoce se optimizacije in študije variant kažejo na težnje investitorja k iskanju strokovnih argumentov za rešitev, ki je bila zanj najbolj ugodna. Ceprav so javne razgrnitve in javne obravnave kljucni mehanizem, ki podpira deliberacijo med akterji, oziroma so namenjene reševanju konfliktov in legitimaciji projekta, so bili v proucevanem primeru izvedeni bolj v smislu formalnosti kot z dejanskim namenom oblikovanja skupne rešitve. Ceprav je postopek umešcanja avtoceste mimo Trebnjega v prostor potekal v skladu s takratno prostorsko zakonodajo, je bil za clane civilne iniciative nelegitimen. Clani civilne iniciative so namrec menili, da so bili lokalni prebivalci v postopek odlocanja vkljuceni prepozno in brez resnih namenov državnih odlocevalcev po iskanju skupne rešitve. Ustanovitev civilne iniciative v Trebnjem, ki je tudi javno izpostavila vprašanje participacije, sprejetje Zakona o urejanju prostora (2002) in delovanje nekaterih posameznikov v proucevanem postopku odlocanja, pa na drugi strani kažejo na to, da del prebivalstva in institucij podpira demokratizacijo prostorskega nacrtovanja. Na zadnji stopnji preobrazbe omrežja v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega v prostor sta bila za reševanje konfliktov uporabljena dva kljucna pristopa. Prvega, javno tribuno, je organizirala civilna iniciativa v Trebnjem. Tribuna, ki so jo organizirali leta 2004, je bil poskus organizacije dogodka, ki naj bi omogocil deliberacijo med vsemi relevantnimi akterji. Sodec po zapisniku s tribune, se je dogodek sprevrgel v navidezno participacijo, le da »v obratni smeri«. Za razliko od javne razgrnitve ali javne obravnave so na tribuni clani civilne iniciative in njeni podporniki z bolj ali manj utemeljenimi argumenti prepricevali državne institucije in investitorja. Dogodek se je namesto s skupno odlocitvijo glede umestitve avtoceste v prostor zakljucil z grožnjami civilne iniciative, uperjenimi proti investitorju zaradi izvedbe zavajajoce javnomnenjske ankete, ki jo je izvedel v obcini Trebnje. Clani civilne iniciative so napovedali, da bodo posegli po vseh ukrepih za zašcito lastnih interesov. Drugi pristop, namenjen reševanju konflikta, pa je bila ustanovitev vladne delovne skupine, ki jo je ustanovila država. Odlocitev clanov skupine kaže na deliberativni pristop k reševanju konflikta, saj so presojali med razlicnimi argumenti in opozorili tudi na dolocene pomanjkljivosti postopka odlocanja. V svoji odlocitvi so med drugim izpostavili relativnost strokovnih ocen in dejstvo, da je med njimi zelo težko presojati. Odlocitev je bila predvsem pragmaticna, saj so clani vladne delovne skupine izbrali razlicico, ki bo hitreje izvedljiva in manj konfliktna. Velik poudarek so dali družbeni sprejemljivosti projekta ter varstvu kulturne in arheološke dedišcine, ki ju šciti zakonodaja. Preglednica 13: Pristopi k zmanjševanju konfliktnosti: primer umešcanja odseka avtoceste mimo Trebnjega. Table 13: Approaches to conflict management: implementation of a motorway section through Trebnje. Pristopi k zmanjševanju konfliktnosti Stopnja opredelitev problema Stopnja oblikovanja argumentacij Stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev Stopnja doseganja legitimnosti Formalni pristopi Študije variant Javne razgrnitve Javne obravnave Formalno neopredeljeni pristopi Usklajevalni sestanki Usklajevalni sestanki Objave v medijih Zgibanka Neformalni sestanki Ustanovitve medresorske delovne skupine Organizacija javne tribune Usklajenost z naceli deliberativnega odlocanja Deliberacija: doseženo soglasje o proucitvi dveh razlicic poteka avtoceste Odsotnost deliberacije: konflikti znotraj strok in med strokami Konflikti med resorji Konflikti med lokalno skupnostjo in investitorjem Odsotnost deliberacije: konflikt med zagovorniki dolinske in pobocne razlicice avtoceste Odsotnost deliberacije na javni tribuni: prepricevanje Medresorska delovna skupina sprejme pragmaticno odlocitev: najmanj konfliktno in najhitreje izvedljivo pobocno razlicico avtoceste Postopek umešcanja hitre ceste na severnem delu tretje razvojne osi se je zacel s prostorsko konferenco, ki jo lahko umestimo med deliberativne pristope k odlocanju. Na prostorski konferenci so lahko svoje interese, priporocila in usmeritve izražali in usklajevali predstavniki državnih nosilcev urejanja prostora, lokalnih skupnosti, gospodarstva, interesnih združenj in organizirane javnosti. Po posvetu je bila izvedena predhodna strokovna analiza, na podlagi katere je stroka opredelila vec možnih potekov hitre ceste. Predlog idejne trase tretje razvojne osi je bil predstavljen predstavnikom obcin, skozi katere bi lahko potekala nacrtovana hitra cesta. Na tem dogodku je predstavnik obcin Zgornje Savinjske doline, nekdanji prometni minister (2000–2004) in takratni aktualni poslanec, podal predlog dodatne razlicice F2. Odgovorni ministrstvi, za infrastrukturo in prostor, sta predlog v sodelovanju z investitorjem proucili in ga uvrstili med možne variante (Preveritev predloga zgornje savinjskih obcin, 2008). Ta odlocitev je sprožila ustanovitve vec civilnih iniciativ, ki so nasprotovale poteku hitre ceste po trasi, kasneje imenovani F2. Civilne iniciative so se v postopek odlocanja vkljucevale v okviru formalno predpisanih javnih razgrnitev in obravnav, sodelovale pa so tudi na usklajevalnih sestankih z odlocevalci. Njihovo delovanje pa ni bilo omejeno zgolj na sodelovanje v formalnem postopku priprave državnega prostorskega nacrta, temvec so delovali tudi izven njega. Podporo krajanov so pridobivali s peticijami, objavami v medijih, povezovali so se s strokovnjaki, ki so jih podpirali, in izdelali vec brošur, namenjenih strokovni in splošni javnosti. Svoje nestrinjanje s predlogi odlocevalcev so izražali tudi s protestom ob javni razgrnitvi državnega prostorskega nacrta leta 2017 v Šmartnem ob Paki. Civilne iniciative so bile koncno tudi pobudnice ustavne presoje uredbe o državnem prostorskem nacrtu. Na pobudo civilnih iniciativ so ustavno presojo predlagale obcine Braslovce, Šmartno ob Paki in Polzela, vendar neuspešno. Nacin vkljucevanja javnosti v postopek umešcanja hitre ceste v prostor je sicer potekal v skladu s takratno prostorsko zakonodajo. Ministrstvo za okolje in prostor, ki je vodilo postopek priprave državnega prostorskega nacrta, je organiziralo celo vec srecanj in dogodkov, ki so omogocali deliberacijo, kot je predvidevala prostorska zakonodaja. Javno je bil na primer razgrnjen že predlog najustreznejše razlicice, še preden je bil pripravljen osnutek državnega prostorskega nacrta. Zakon o prostorskem nacrtovanju (2007) je sicer predvideval le seznanitev javnosti z osnutkom državnega prostorskega nacrta. Ceprav je priprava državnega prostorskega nacrta potekala skladno s prostorsko zakonodajo, je bil postopek odlocanja v lokalni skupnosti dojet kot nelegitimen, saj ni omogocal dejanskega vpliva lokalnega prebivalstva na prostorsko umestitev. Javnost je bila v odlocevalski proces vkljucena šele, ko je bilo na politicni ravni že odloceno, katere razlicice hitre ceste bodo uvršcene v študijo variant in s tem v nadaljnje odlocanje. Iz javne obravnave je bila izvzeta tudi opcija železnice in rekonstrukcije obstojecega cestnega omrežja, ceprav so jo veckrat izpostavili tako predstavniki stroke kot tudi v civilni iniciativi. Stališca in pripombe, ki jih javnost lahko podaja na javnih razgrnitvah, so bile upoštevane le še pri minimalnih prilagoditvah razlicice F2-2. Predlogi izbora drugih razlicic, na primer F6, so bili vecinoma zavrnjeni z argumentom, da je bila F2-2 izbrana strokovno, v študijah variant. Z vidika doseganja legitimnosti je bil tako postopek odlocanja le navidezno participativen, v praksi pa ni omogocal dogovarjanja, izmenjave razlicnih strokovnih in laicnih argumentov niti vplivanja na odlocitve. Hkrati je bil postopek odlocanja tudi izjemno neproduktiven, dolgotrajen, s ponavljajocimi se študijami variant, ki pa niso bistveno spremenile prvotno izbrane razlicice F2. To kaže na pomanjkanje politicnega in strokovnega konsenza ne le o nujnosti gradnje nove hitre ceste, temvec tudi o tem, v katero smer naj bi država vodila prostorsko in prometno politiko. Proucevana primera umešcanj prometne infrastrukture v prostor sta se glede prostorsko-nacrtovalskih pristopov za zmanjševanje konfliktnosti, kot je pokazala raziskava, nekoliko razlikovala. Potekala sta namrec v razlicnih casovnih obdobjih, v razlicnih družbeno-prostorskih kontekstih. Izpostavimo lahko spremembo prostorske zakonodaje, ki doloca postopek priprave državnih prostorskih nacrtov, nekoliko pa se je spremenil tudi odnos državnih odlocevalcev do participativnega prostorskega nacrtovanja. Tako se je postopek umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi zacel s prostorsko konferenco, ki je na primer Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1993), ki je veljal v casu umešcanja avtoceste mimo Trebnjega, še ni predpisoval. Primer tretje razvojne osi je pokazal, da je Ministrstvo za okolje in prostor organiziralo celo vec dogodkov, ki so omogocali deliberacijo, kot je to predvideval Zakon o urejanju prostora (2002). To je bila na primer predstavitev rezultatov predhodne analize obcinam in dodatna javna razgrnitev in javna obravnava predloga državnega prostorskega nacrta, ki je omogocala sodelovanje lokalnih skupnosti. Preglednica 14: Pristopi k zmanjševanju konfliktnosti: primer umešcanja odseka hitre ceste na tretji razvojni osi med Šentrupertom in Velenjem. Table 14: Approaches to conflict management: implementation of a highway section on the third development axis between Šentrupert and Velenje. Pristopi k zmanjševanju konfliktnosti Stopnja opredelitve problema Stopnja oblikovanja argumentacij Stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev Stopnja doseganja legitimnosti Formalni pristopi Prostorska konferenca Študije variant Javne razgrnitve Javne obravnave Javne razgrnitve Javne obravnave Formalno neopredeljeni pristopi Predhodne strokovne analize Predstavitev rezultatov predhodne analize obcinam Usklajevalni sestanki Usklajevalni sestanki Neformalni sestanki s podporniki Objave v medijih Neformalni sestanki s podporniki Ustanovitev medresorske delovne skupine Ustavna presoja Usklajenost z naceli deliberativnega odlocanja Deliberativni pristop Netransparentno delovanje spodnjesavinjskih obcin Odsotnost preverjanja družbene sprejemljivosti Odsotnost deliberacije: konflikti znotraj strok in med strokami Izkljucenost strok Konflikti med resorji Odsotnost politicnega konsenza Odsotnost deliberacije: nasprotniki predlagane razlicice F2-2 niso imeli dejanskega vpliva na odlocitve, mogoci zgolj predlogi za optimizacijo že izbrane razlicice Sistemsko omejevanje deliberacije Odsotnost deliberacije: nelegitimne odlocitve, sprejete brez soglasja stroke in civilne družbe Ustavno sodišce ugotavlja legalnost, ne legitimnosti Kljub prizadevanjem Ministrstva za okolje in prostor pa, kot je pokazala raziskava, ti poskusi niso dosegli želenega cilja – povecati legitimnost umestitve hitre ceste v prostor in s tem zmanjšati konfliktnost tega projekta. Oba postopka umešcanja avtoceste in hitre ceste v prostor sta bila zaznamovana s konflikti in omejeno deliberacijo med akterji v omrežju. V Trebnjem so akterji kljub deljenim stališcem akterjev sprejeli odlocitev, s katero so se strinjali tako podporniki kot nasprotniki pobocne razlicice avtoceste. Šlo je za pragmaticno odlocitev, ki je bila najhitreje izvedljiva ter strokovno in družbeno sprejemljiva, ne pa nujno tudi objektivno najboljša. Nasprotno je bila odlocitev državnih odlocevalcev v primeru tretje razvojne osi sprejeta kljub nasprotovanjem stroke in nesprejemljivosti v lokalni skupnosti. Posledica takšne nelegitimne odlocitve je bilo nadaljevanje konfliktov, tudi po sodni poti. 6 DISKUSIJA: LEGITIMNOST UMEŠCANJA PROMETNE INFRASTRUKTURE V PROSTOR Namen raziskave je bil poglobiti razumevanje težavnega doseganja legitimnosti v nacrtovanju prometne infrastrukture, ki je, tako kot vecina posegov v prostor v sodobnih družbah, neizbežno konfliktne narave. Umešcanje vecjih infrastrukturnih projektov v prostor, kot so avtoceste in hitre ceste, je še posebej kompleksno zaradi obsega, vplivov na okolje, gospodarstvo in družbo ter zaradi številnih akterjev, ki sodelujejo pri odlocanju. Raziskovalna vrzel, ki smo jo opredelili na osnovi pregleda literature, kaže na pomanjkanje raziskav v prostorskem nacrtovanju, ki ne bi zgolj presojale ustreznosti posameznih modelov legitimacije odlocitev. Kot smo predstavili v poglavju 2.2.1, ne celostno racionalno ne participativno prostorsko nacrtovanje v praksi ne naslavljata problema kompleksnosti in dejstva, da je prostorsko nacrtovanje vedno odvisno od stalno spreminjajocega se konteksta. Pogoji legitimacije oziroma okolišcine, v katerih poteka reševanje konfliktov, se namrec ves cas spreminjajo in jih nikoli ne moremo v celoti predvideti ali raziskati. Ker teorija akter-omrežje daje poseben poudarek vplivu družbeno-prostorskega konteksta na postopke odlocanja, smo se pri analizi izbranih študij primerov oprli nanjo. S stopnjami nastajanja omrežij akterjev smo v analizo dejanskih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor vpeljali tudi dinamicni pogled na konflikte in doseganje legitimnosti. Raziskava zato ni poskus odkritja novega, absolutno legitimnega pristopa k reševanju konfliktov, kar je nemogoce doseci, temvec poglobitev razumevanja procesov legitimacije, ki lahko prispeva k zmanjšanju konfliktnosti prakse prostorskega nacrtovanja. Raziskava je bila opravljena na dveh študijah primerov konfliktnih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor: odseka avtoceste mimo Trebnjega in odseka hitre ceste na severnem delu tretje razvojne osi med Šentrupertom in Velenjem. V raziskavi smo se osredotocili na omrežja akterjev, razloge za konflikte in vrste konfliktov, ki so posledica legitimacijskih problemov, argumentacije akterjev, in uporabljene pristope k zmanjševanju konfliktnosti. Rezultate analize smo predstavili glede na omenjena štiri podrocja, ki ustrezajo zastavljenim raziskovalnim vprašanjem. S tem smo dobili vpogled v kompleksnost in dinamicnost konfliktnih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Proucevanje postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor skozi prizmo stopenj nastajanja omrežij akterjev nam je omogocilo prepoznavanje možnih konfliktov, praks, ki prispevajo k legitimnosti odlocanja, predvsem pa tudi praks, ki legitimnost odlocanja zmanjšujejo in s tem otežujejo reševanje konfliktov. Verjamemo, da zavedanje in prepoznavanje tako enih kot drugih lahko pripomoreta k doseganju legitimnosti v praksi, tako pri umešcanju cestnih kot tudi drugih objektov v prostor. 6.1 Omrežja akterjev in njihove vloge pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor V prvem raziskovalnem vprašanju smo obravnavali omrežja akterjev, ki so sodelovali pri umešcanju izbranih primerov prometne infrastrukture v prostor, in njihove vloge. Raziskava je potrdila, da omrežja akterjev nastajajo in se spreminjajo skozi celoten postopek umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Sestava omrežij akterjev, njihove vloge in razmerja med njimi so zato le deloma predvidljivi. Deloma so vloge akterjev formalno opredeljene z zakoni. Tak primer sta na primer prostorska zakonodaja in zakonodaja, ki doloca vlogo investitorja. Prostorska zakonodaja opredeljuje vloge osnovnih skupin akterjev in nacine usklajevanja interesov med njimi kot del postopka priprave državnih prostorskih nacrtov. Raziskava pa je pokazala, da so omrežja akterjev in vloge posameznih akterjev v teh omrežjih lahko nepredvidljive in se spreminjajo glede na specificen kontekst posameznega primera umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Kontekstualne dejavnike Latour (2011) imenuje tudi »aktanti«, ki, tako kot »cloveški akterji«, prav tako lahko predstavljajo dejaven del omrežij. Vplivajo tako na razmerja v omrežjih kot tudi na odlocitve akterjev (Latour, 2005; Boelens, 2010; Latour, 2011). Tudi proucevana primera sta pokazala, da so na vloge akterjev v omrežjih vplivali tako dejavniki s konkretno formalno obliko (zakoni) kot tudi težje zaznavno ideološko vrednotno ozadje. Ceprav so obe omrežji sestavljali podobni akterji, so se njihove vloge med primeroma nekoliko razlikovale. Vloga investitorja je bila v primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega relativno vecja kot v primeru umešcanja hitre ceste na severnem delu tretje razvojne osi. Vlogo investitorja v primeru Trebnjega je poleg zakonodaje pomembno zaznamovala tudi »filozofija ostrega svincnika« oziroma takratna varcevalna logika države pri realizaciji avtocestnega projekta. S sprejetjem Zakona o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (1993) je država formalizirala izvajanje te ozko ekonomsko usmerjene politike. S tem, ko je bil investitor formalno odgovoren za prostorsko nacrtovanje in umešcanje v prostor, je imel tudi avtoriteto nad formalno proceduro postopka odlocanja. Investitor je imel tako možnost vplivanja na mehanizme, s katerimi je skušal legitimirati dolinsko razlicico avtoceste. V primeru umešcanja hitre ceste na severnem delu tretje razvojne osi smo lahko zaznali podoben vpliv avtomobilicne ideologije tako na delovanje stroke kot tudi na vlogo državnih odlocevalcev, ki z rezultati strokovnih analiz upravicujejo svoje politike. Postopek umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi je primer udejanjanja slovenske usmerjenosti v nacrtovanje cestne infrastrukture in hkratno zapostavljanje razvoja javnega potniškega prometa. Ceprav je razvoj javnega potniškega prometa, še posebej železniškega omrežja, ena glavnih strateških usmeritev Slovenije, ki je med drugim zapisana v Nacionalnem programu razvoja Slovenske železniške infrastrukture (1996), v Resoluciji o prostorski razvojni politiki Republike Slovenije (1998), v Strategiji razvoja prometa v Republiki Sloveniji do leta 2030 (2017), vecjih investicij v železniško omrežje do zdaj še ni bilo. Slovenska prometna politika tako ostaja zvesta nacrtovanju in gradnji cestnega omrežja, kar le še spodbuja avtomobilicnost slovenske družbe (Strategija prostorskega razvoja Slovenije, 2004; Strategija razvoja prometa v Republiki Sloveniji do leta 2030, 2017) in povecuje potrebe po vedno novi cestni prometni infrastrukturi (Bole, 2015). V tem duhu je bila že zelo zgodaj v projektu tretje razvojne osi zatrta ideja o železniški povezavi med Koroško in Velenjem. Izdelovalci prometno-ekonomskega elaborata, v katerem so presojali med razlicnimi scenariji razvoja prometa, so ugotovili, da bi bila naložba v železnico neekonomicna. Scenarij, ki je predvidel podvojitev uporabe javnega potniškega prometa, je namrec pokazal, da to ne bi bistveno zmanjšalo obremenjenosti cestnega omrežja. Pri tem pa so ocenjevalci v celoti prezrli možnost bolj množicne uporabe železnice, ce bi le-ta bila na voljo in ce bi predstavljala konkurencno izbiro avtomobilu. Strategije slovenske prometne in prostorske politike sicer izpostavljajo problem nerazvitega omrežja javnega potniškega prometa v Sloveniji, vendar pa ta nacela v praksi hitro zvodenijo. V obeh izpostavljenih primerih so bile vloge akterjev odvisne od odnosov moci in uveljavljenosti diskurzov v družbi. Podoben koncept lahko zasledimo tudi pri Foucaultu, ki moci akterjev ne pogojuje z njihovim položajem v hierarhicnem sistemu družbe, temvec predpostavlja, da se njihova moc obnavlja in udejanja prek družbenih odnosov, odlocitev in dejanj institucij (Foucault, 1980; Flyvbjerg, 1998). Kljub formalni trajnostni naravnanosti slovenskih prometnih in prostorskih strategij del akterjev, ki sodelujejo pri prostorskem umešcanju državne prometne infrastrukture, v praksi še vedno deluje na nacin, s katerim se udejanja ta globoko zakoreninjena prioritetna obravnava cestne prometne infrastrukture. Avtomobilicnost slovenske družbe sicer deloma izhaja iz geografskih znacilnosti Slovenije in razpršene poselitvene strukture z nizko stopnjo urbanizacije, zaradi katerih sta razvoj in organizacija ucinkovitega javnega potniškega prometa težavnejša. Vsekakor pa so na razmah avtomobilskega prometa v Sloveniji vplivale tudi investicije v prometno infrastrukturo, ki so podpirale skoraj izkljucno razvoj cestnega prometnega omrežja. Kot kontekstualni dejavnik ali aktant je v obeh proucevanih primerih nastopala tudi zakonodaja. Pomembna prelomnica v postopku nacrtovanja avtoceste mimo Trebnjega je bila uveljavitev zakonodaje s podrocja varstva kulturne in arheološke dedišcine. Ta je na novo opredelila razmerja med akterji in sprožila preobrazbo omrežja. Sprejet je bil Zakon o varovanju kulturne dedišcine (1999), Slovenija pa je istega leta, 1999, podpisala tudi Malteško konvencijo, torej zakonodajo, ki formalno šciti kulturno in arheološko dedišcino. To je bistveno okrepilo vlogo Ministrstva za kulturo kot enega izmed nosilcev urejanja prostora in njegova pogajalska izhodišca v omrežju akterjev. Nazadnje je argument zakonskega varstva kulturne dedišcine vplival tudi na koncno odlocitev glede lokacije avtoceste in je bil eden odlocilnih argumentov, s katerimi je vladna delovna skupina utemeljila izbor pobocne razlicice avtoceste. Zakonodaja, ki je formalno zavarovala kulturno in arheološko dedišcino, pa ni vplivala zgolj na položaj Ministrstva za kulturo, temvec tudi drugih akterjev, ki so nasprotovali dolinski razlicici avtoceste. To je bila civilna iniciativa, ki je kot enega kljucnih argumentov proti dolinski razlicici avtoceste izpostavljala prav kulturno dedišcino. Upoštevanje kulturne dedišcine pri poseganju v prostor je z varstveno zakonodajo dobilo novo težo, kar je vplivalo na nadaljnji postopek umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Institucionalni okvir je s tem na nek nacin omogocal stabilizacijo oziroma normalizacijo delovanja posameznih akterjev in predstavljal obliko samoohranitvene sposobnosti podsistema, v proucevanem primeru varstva kulturne dedišcine. Podobno vlogo aktanta so imeli v primeru nacrtovanja tretje razvojne osi zakonodaja in pravilniki, ki so dolocali pogoje za gradnjo na najboljših kmetijskih zemljišcih. Njihov vpliv na vlogo Ministrstva za kmetijstvo pri umešcanju hitre ceste je bil relativno manjši kot vpliv zakonodaje s podrocja varstva kulturne dedišcine v Trebnjem. Formalni predpisi namrec najboljših kmetijskih zemljišc niso šcitili absolutno, temvec je bila na njih gradnja državne prometne infrastrukture dovoljena, ce je bila odlocitev strokovno utemeljena in cesta nacrtovana z omilitvenimi ukrepi (Študija variant …, 2008). Ker so bile omejitve relativno ohlapne, so odlocevalci lahko na dokaj enostaven nacin upravicili legalnost izbrane razlicice F2-2. Varstvo kmetijskih zemljišc pa ni bilo omejeno zgolj na zakonsko podprto varovanje, temvec predstavlja tudi širšo zgodovinsko in aktualno zasidrano skrb za ohranitev tega eksistencialno pomembnega naravnega vira. Ceprav so se na argumente varovanja kmetijskih zemljišc oprle tudi civilne iniciative, to ni bil odlocujoc dejavnik pri prostorskem umešcanju hitre ceste. Razlicica F2-2 je bila kljub grobemu posegu na kmetijska zemljišca skladna z zakonodajo oziroma legalna, ne pa tudi legitimna. Opisani primeri vpliva kontekstualnih dejavnikov, tako ideoloških kot formalnopravnih, potrjujejo tezo teorije akter-omrežje, da noben akter ali dejavnik v omrežju nima absolutne moci. Njihove vloge so relativne in vedno odvisne od širšega konteksta, v katerem poteka postopek odlocanja. Vedno namrec obstaja tudi možnost nasprotovanja ali neupoštevanja nacel in predpisov (Gordon, 2009). Družbeno-prostorski kontekst je praviloma relativno stabilen, je pa tudi spremenljiv. Ideologije in formalni predpisi, ki pomembno vplivajo na delovanje akterjev v dolocenem obdobju v dolocenem prostoru, so lahko drugje, v drugem casovnem obdobju manj ali celo nepomembni. Zakoni in drugi formalni predpisi lahko šele stopijo v veljavo, lahko jih akterji zavestno spreminjajo ali pa celo ukinejo (Barley in Tolbert, 1997; Gordon, 2009). Takšni sta bili na primer pobuda medresorske delovne skupine za spremembo metodologije za vrednotenje vpliva na kmetijska zemljišca in ukinitev varovanja vodnih zajetij Šmartno ob Paki in Recica, ki jih je v primeru tretje razvojne osi leta 2016 izvedla vlada (Uredba o spremembah in dopolnitvah …, 2016). Formalni dejavniki, kot so zakonodaja, pravila, regulacije in konvencije, v družbeno delovanje vnašajo relativno stabilnost in s tem zmanjšajo negotovosti (DiMaggio, 1988; North, 1998; Schmitt in Wiechmann, 2018; Kušar, 2011). Hkrati pa so lahko tudi pomemben omejitveni dejavnik reševanja konfliktov. Zakonsko varstvo kulturne dedišcine je na primer mocno omejilo možnosti usklajevanja in dogovarjanja med akterji v omrežju. S formalizacijo nacel varovanja dedišcine je namrec vprašanje legitimnosti postalo tudi vprašanje legalnosti. Koncna odlocitev vladne delovne skupine se je sklicevala prav na nelegalnost dolinske razlicice avtoceste zaradi poseganja na obmocja arheološke dedišcine, ki jo šciti Malteška konvencija. Podobno je bilo tudi pri nacrtovanju tretje razvojne osi, kjer je bil eden kljucnih vzrokov za konflikte poseganje na najboljša kmetijska zemljišca. Predpisi, usmeritve in zakonodaja, ki zadevajo nacrtovanje prostorskih ureditev na kmetijskih zemljišcih (na primer Strategija prostorskega razvoja Slovenije, 2004; Pravilnik o kriterijih …, 2008; Zakon o kmetijskih zemljišcih, 2011), kažejo na relativno uveljavljenost in formalizacijo nacel trajnostnega razvoja in varovanja naravnih virov. Kljub usmeritvam pa ti predpisi izrecno ne prepovedujejo gradnje državne prometne infrastrukture, niti na najbolj kakovostnih kmetijskih zemljišcih. Odlocitve glede umešcanja prometne infrastrukture na obmocja najboljših kmetijskih zemljišc so bile torej v veliki meri odvisne od odlocevalcev in širšega družbeno-prostorskega konteksta. Slednjega, kot kaže raziskava, je mocno zaznamovala mocna proavtomobilicna usmerjenost slovenske družbe, s tem pa tudi odlocevalcev. V primeru tretje razvojne osi je avtomobilicna ideologija tako prevladala nad vrednotami varovanja naravnih virov. Poleg institucionalnih akterjev so se v obe proucevani omrežji neodvisno od formalno predpisanega postopka priprave državnega prostorskega nacrta pridružile tudi druge interesne skupine in posamezniki, na primer civilne iniciative ter predstavniki gospodarstva in razlicnih strok. Na samoorganizacijo teh akterjev in na njihovo vkljucitev v omrežje so odlocilno vplivali konflikti, ki so jih sprožili razlicni legitimacijski problemi. Samoorganizacijska sposobnost akterjev in prilagodljivost sistema širšemu družbeno-prostorskemu kontekstu sta znacilni za kompleksne prilagodljive sisteme, v katerih akterji delujejo brez osrednjega, usmerjevalnega mehanizma, ki bi jih nadziral ali usmerjal njihovo delovanje (de Roo, Hillier, Van Wezemael, 2012). Tudi obe proucevani omrežji akterjev sta bili ves cas postopka odlocanja »v nastajanju«. Vanju so se vkljucevali tudi akterji, ki so se samoorganizirali oziroma je bila njihova vkljucitev samoiniciativna. S tem sta se omrežji ves cas prilagajali kontekstu, hkrati pa so se spreminjala tudi razmerja med akterji. Konflikti so gonilo nastajanja in preobrazbe omrežij akterjev. Vsaka stopnja preobrazbe se namrec zacne s konfliktom in konca z zacasno stabilizacijo odnosov moci v omrežju (Murdoch, 1998). Vsaka stabilizacija odnosov moci v omrežju lahko ponovno spodbudi nove konflikte oziroma destabilizacijo odnosov med akterji. Legitimnost akterjev in njihovih interesov ni odvisna zgolj od pozicijske moci posameznega akterja v omrežju, temvec tudi od tega, ali je akterjeva pravica, da odloca, v omrežju akterjev dojeta kot legitimna glede na družbeno ustvarjene norme (Gordon, 2009). Na konfliktna razmerja med akterji in na legitimnost sprejetih odlocitev glede umestitve prometne infrastrukture v prostor so pomembno vplivali tudi vrednotni sistemi posameznih akterjev, uveljavljeni strokovni diskurzi, pristopi k reševanju konfliktov, spremembe v nacrtovalskem procesu in drugi kontekstualni dejavniki. Konfliktni interesi so se v obeh primerih pokazali že na prvi stopnji oblikovanja omrežij, ki jo Callon (1984), Latour (2004) in Boelens (2010) imenujejo stopnja opredelitve problema. Konflikti med državnimi odlocevalci in lokalnimi skupnostmi so pomembno vplivali tudi razhajanja glede med akterji. S problematiziranjem umestitve nove avtoceste v prostor na obmocja kulturne dedišcine, reke Temenice in magistralne ceste v Trebnjem oziroma hitre ceste na obmocja najboljših kmetijskih zemljišc v Spodnji Savinjski dolini so lokalni akterji izpostavili obmocja, ki so pomembna ne le za lokalno skupnost, temvec tudi za družbo kot celoto. Osnovno omrežje akterjev se je na tej tocki prvic soocilo z »zunanjo realnostjo« (Latour, 2004). Konflikta med državnimi odlocevalci in lokalnimi skupnostmi sta v obeh primerih pomenila »usidranje predlaganega projekta v lokalni, družbeno-prostorski kontekst«. V primeru nacrtovanja avtoceste mimo Trebnjega je do kratkotrajne stabilizacije odnosov moci v prvotnem omrežju akterjev prišlo, ko so se ti uspeli dogovoriti o tem, da bo investitor v študijo variant poleg dolinske uvrstil tudi pobocno razlicico poteka avtoceste. Tudi pri tretji razvojni osi je bila stabilizacija odnosov moci na prvi stopnji preobrazbe omrežja zgolj zacasna. Razlicica F2 je namrec sprožila takojšnje nasprotovanje krajanov obcin Braslovc in Šmartnega ob Paki, kar je botrovalo tudi ustanovitvi civilnih iniciativ in s tem širitvi omrežja akterjev. Druga stopnja preobrazbe omrežij, stopnja oblikovanja argumentacij, predvideva vkljucitev stroke. Ta akterjem v omrežju zagotavlja strokovne, objektivne argumente za njihove interese (Callon, 1999). Stroka je pri oblikovanju argumentacij vkljucena na razlicne nacine. Formalno stroka praviloma sodeluje z državnimi odlocevalci pri študijah variant, recenzijah in v razlicnih medresorskih oziroma vladnih delovnih skupinah. Kot je pokazala raziskava, pa se predstavniki strok v postopke umešcanja prometne infrastrukture v prostor vkljucujejo tudi na druge nacine. V raziskavi smo na primer izpostavili sodelovanje s civilnimi iniciativami in delovanje v nevladnih organizacijah. Ceprav je vloga stroke v deliberativnem odlocanju predvsem zagotavljanje resnicnih, objektivnih argumentov, pa je raziskava pokazala, da je tudi stroka pomemben vir konfliktov in da delovanje stroke v praksi ni vedno popolnoma nepristransko. Strokovni diskurzi in interpretacije razlicnih strok so lahko tudi diametralno razlicni. Oba primera sta razkrila problematiko formalnih strokovnih vrednotenj, ki so vedno do neke mere izkljucujoce. Izkljucenost je tudi sicer eden kljucnih legitimacijskih problemov v prostorskem nacrtovanju, ki je paradoksalno prisoten tudi v participativnih pristopih k odlocanju (Massey, 2005). Nabor vidikov, ki jih stroka presoja v okviru študij variant, izbor predstavnikov stroke, ki izdelajo študije variant, in tudi sami kriteriji, s pomocjo katerih predstavniki stroke ocenjujejo ustreznost posameznega poteka ceste, niso nikoli samoumevni ali obce veljavni. So rezultat trenutnih formalnih predpisov, preferenc odlocevalcev, uveljavljenih strokovnih diskurzov in drugih kontekstualnih dejavnikov, ki so lahko formalni ali vrednotni. Simptomaticen primer ideološko podprtega argumenta stroke je odlocitev ocenjevalcev prometno-financnega vidika študiji variant na tretji razvojni osi o izlocitvi železnice. Argument, da gre v primeru scenarija gradnje železnice med Dravogradom in Velenjem za neekonomicno investicijo brez pomembnejših pricakovanih razvojnih ucinkov, kaže na to, da avtomobilicna ideologija vpliva tudi na domnevno objektivno strokovno delovanje. Formalizacija strokovnega vrednotenja, ki bi ustrezal vsem posegom v prostor, je prakticno nemogoca. Vsak postopek umešcanja objekta v prostor je namrec edinstven in zahteva tudi doloceno mero prilagodljivosti lokalnemu družbeno-prostorskemu kontekstu. Prav neprilagodljivost strokovne plati odlocanja se je v raziskavi izkazala kot velik legitimacijski problem in vir konfliktov. Nezainteresiranost državnih odlocevalcev za dopolnjevanje študij variant z drugimi strokovnimi vidiki, kjer bi bilo to smiselno, in neupoštevanje stroke sta v obeh primerih mocno zmanjšala legitimnost strokovnih argumentov in omajala zaupanje družbe v kredibilnost stroke. Izpostavimo lahko na primer odsotnost strokovnega preverjanja družbene sprejemljivosti projekta v lokalnem okolju, ki se je v obeh proucevanih primerih izkazala kot pomanjkljivost. Pomemben vir konfliktov, predvsem v primeru tretje razvojne osi, pa je bila tudi ignoranca državnih odlocevalcev do pomembnih strokovnih vidikov, kot sta varstvo kmetijskih zemljišc ter trajnostno prometno in prostorsko nacrtovanje. Z drugo stopnjo preobrazbe omrežij akterjev je neposredno povezana tudi tretja stopnja preobrazbe omrežij akterjev, stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev v omrežjih. Na tej stopnji naj bi bili v omrežju uporabljeni najrazlicnejši prostorsko-nacrtovalski pristopi za izražanje argumentacij, deliberacijo in postopno oblikovanje koncnih odlocitev. Koncni cilj tretje stopnje je tako oženje nabora možnih odlocitev (Boelens, 2010), pri cemer sta se oba proucevana postopka umešcanja prometne infrastrukture v prostor izkazala kot izjemno dolgotrajna in neproduktivna. To je v obeh primerih spodbudilo državne odlocevalce k ustanovitvi vladnih oziroma medresorskih delovnih skupin. Gre za prakso, ki jo lahko razumemo kot prepušcanje odgovornosti za sprejemanje odlocitev domnevno nevtralni stroki. Glavna vloga stroke v demokraticnih postopkih odlocanja je, vsaj v teoriji, zmožnost neodvisnega, racionalnega razsojanja in strukturiranja problemov (Hogwood in Gunn, 1984; Kos 2002a; Latour, 2011; Moore, 2017). Kot že omenjeno in kot razlaga tudi Latour (2011), pa se tudi stroka ne odloca vedno popolnoma objektivno, racionalno, temvec pragmaticno, glede na širši družbeno-prostorski kontekst, v katerega je umešcen dolocen postopek odlocanja. V primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega je strokovna skupina dobila pooblastilo, da sprejme koncno odlocitev, pri cemer je delovala pragmaticno – izbrala je opcijo, ki je imela vecjo podporo lokalne skupnosti in ki ni bila v konfliktu s sektorsko zakonodajo (kulturna dedišcina). Tak nacin odlocanja je soroden konceptu multiplenarnega prostorskega nacrtovanja, ki predvideva »ucljivost« in prilagodljivost specificnemu družbeno-prostorskemu kontekstu (Hillier, 2008). Akterji se morajo zato vedno znova dogovarjati glede opredelitve problema in selektivno upoštevati sisteme vrednot pri odlocanju (Hillier, 2008; Hillier in Van Wezemael, 2012; Roo, Hillier, Van Wezemael, 2012). Reševanje konfliktov in s tem doseganje legitimnosti odlocitev v postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor je zato proces, ki ni nikoli popolnoma zakljucen, legitimnost pa je treba dosegati vedno znova. Koncna odlocitev vladne delovne skupine o pobocni razlicici avtoceste v Trebnjem tako ni bila ne s strokovnega vidika ne z vidika družbene sprejemljivosti absolutno najustreznejša ali najbolj ucinkovita. V danem trenutku pa je bila strokovno sprejemljiva, hkrati pa ni bila v konfliktu z mednarodno konvencijo in je imela tudi v lokalnem okolju relativno visoko raven družbene sprejemljivosti. Ceprav je skupina strokovnjakov na koncu sprejela odlocitev z relativno visoko ravnjo legitimnosti, pa ne smemo spregledati dejstva, da odlocevalci v predhodnem postopku odlocanja niso izkoristili vseh možnosti za dogovarjanja o strokovno najustreznejši razlicici avtoceste. Dopušcanje naknadnega vkljucevanja relevantnih strokovnih vidikov v študije variant, ce se za to izkaže potreba, bi lahko bistveno olajšalo odlocanje o najustreznejši varianti. Na tak nacin bi se zmanjšala tudi konfliktnost umešcanja prometne infrastrukture v prostor. S tem bi bilo ustanavljanje medresorskih in vladnih delovnih skupin marsikdaj nepotrebno. Hkrati bi strokovna stališca, prilagojena posameznemu primeru, dosegala tudi vecjo raven zaupanja javnosti. Analiza omrežij akterjev je potrdila, da so tako nastajanje omrežij akterjev kot tudi vloge akterjev v omrežjih nepredvidljive. Ceprav so omrežja in vloge akterjev do neke mere formalizirani, so tudi odvisni od širšega družbeno-prostorskega konteksta, ki se ves cas spreminja. Na nastajanje omrežij akterjev, na konfliktnost in na vlogo akterjev v omrežjih vplivajo razlicne ideologije, formalni predpisi, uveljavljeni strokovni diskurzi ter razlicni vrednotni sistemi akterjev in družbe kot celote. Od širšega družbeno-prostorskega konteksta je zato odvisno tudi reševanje konfliktov. Pogoji legitimacije odlocitev se namrec ves cas spreminjajo, o cemer so številni vodilni družbeni analitiki razpravljali že pred desetletji, o cemer govori teoreticno poglavje o legitimnosti. Vsak primer umešcanja prometne infrastrukture v prostor zaradi spreminjajocega se družbeno-prostorskega konteksta zahteva ponovno tehtanje in preverjanje legitimnosti formalnih predpisov, vrednot, strokovnih diskurzov in ideologij, ki oblikujejo in usmerjajo vsebinsko presojanje ustreznosti posamezne razlicice ceste, ki jo umešcamo v prostor. Pri tem je kljucnega pomena kontinuirano komunikativno delovanje predstavnikov vseh skupin akterjev v omrežju, saj vsaka preobrazba omrežja potencialno lahko sproži konflikte in spremembo razmerij med akterji. V praksi bi konfliktnost umešcanja prometne infrastrukture v prostor lahko zmanjšali z rednim seznanjanjem javnosti o nacrtovanem projektu in o njegovem pomenu za družbo. Ko gre za prometno infrastrukturo državnega pomena, bi državni odlocevalci morali zasnovo, namen in pricakovane cilje nacrtovane prometne infrastrukture predstaviti tako strokovni kot tudi širši javnosti. To bi morali storiti bodisi prek nacionalnih medijev – televizije, radia – bodisi v obliki tiskovine, ki bi dosegla najširši krog državljanov. Že na stopnji opredelitve problema, ko so še vse možnosti odprte, bi morala biti vedno organizirana tudi javna razprava, kot je bila na primer prostorska konferenca. Takšno javno razpravo je v preteklosti formalno že predpisoval Zakon o prostorskem nacrtovanju (2002), vendar pa zadnje spremembe prostorske zakonodaje iz leta 2020 predpostavljajo takšno obliko deliberativnega odlocanja zgolj kot opcijsko. Tudi rezultati študij variant, ki so tipicen prostorsko-nacrtovalski pristop na drugi stopnji preobrazbe omrežij akterjev – stopnji oblikovanja argumentacij, bi morali biti sooceni tako s širšo strokovno javnostjo kot tudi s splošno javnostjo. Nerazrešeni konflikti znotraj strok in med strokami zmanjšujejo zaupanje javnosti v strokovno delovanje in delovanje državnih institucij. Tudi deliberativno delovanje stroke bi moralo biti predvideno s prostorsko zakonodajo. Javne razgrnitve in javne obravnave so že ustaljen formalno predpisan del postopkov priprave državnih prostorskih nacrtov, kjer je predstavljen predlog izbrane najustreznejše razlicice nacrtovane prometne infrastrukture. V prihodnosti bi veljalo ta pristop razširiti še z obveznim predhodnim strokovnim soocenjem rezultatov študij variant. S tem bi že na strokovni ravni lahko odpravili morebitne škodljive vplive uveljavljenih ideologij ali diskurzov. To bi hkrati povecalo legitimnost strokovnega delovanja in delovanja državnih odlocevalcev v oceh javnosti, s cimer bi se zmanjšala tudi konfliktnost nacrtovanega posega v prostor. Koncept legitimnosti namrec predvideva, da družba odlocitve avtoritete, ki je v oceh javnosti legitimna, lažje sprejme tudi v primeru, ko so odlocitve v nasprotju z njenimi osebnimi stališci ali vrednotami. 6.2 Vzroki za konflikte pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor Drugo raziskovalno vprašanje se nanaša na kljucne legitimacijske probleme in njihov vpliv na konfliktnost odnosov med akterji. Rezultati raziskave kažejo, da so razlicni legitimacijski problemi pri obeh proucevanih postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor sprožali relativno podobne tipe konfliktov. V grobem jih lahko razdelimo na pet tipov konfliktov: - konflikti na državni ravni med odlocevalci in nosilci urejanja prostora, - konflikti med državno in lokalno ravnjo upravljanja, - konflikti med državno oziroma lokalno ravnjo upravljanja in lokalnim prebivalstvom, - konflikti znotraj posameznih strok in med strokami ter - konflikti med teritorialnimi enotami. Legitimacijske probleme, ki sprožajo konflikte v družbi, so v preteklosti proucevali že mnogi družbeni analitiki, o cemer smo razpravljali v poglavju o legitimnosti. Na podrocju prostorskega nacrtovanja je vpliv dinamicnih, spremenljivih kontekstualnih dejavnikov na konfliktnost in na doseganje legitimnosti še relativno neraziskan. Naša raziskava je zgolj potrdila, da se pogoji legitimacije odlocitev in s tem reševanja konfliktov stalno spreminjajo v odvisnosti od družbeno-prostorskega konteksta. Na konfliktnost in na reševanje konfliktov vplivajo tako formalni, institucionalni okvir, v katerem poteka postopek odlocanja, kot tudi razlicna ideološka in vrednotna ozadja, pod vplivom katerih delujejo akterji. Konflikte med akterji v proucevanih omrežjih lahko razlagamo v luci odnosa med sistemom in njegovo okolico. Na eni strani so posledica vsebinske nelegitimnosti sprejetih odlocitev, kako je opredeljen javni interes, na drugi strani pa postopkovne nelegitimnosti, na kakšen nacin so dosežene odlocitve. Legitimacijske probleme, ki smo jih opredelili na podlagi opravljene raziskave, lahko opišemo kot klasicne legitimacijske probleme, ki so tudi sicer znacilni za razvite moderne družbe. Do krize legitimnosti modernih družb prihaja predvsem zaradi diferenciacije in specializacije podsistemov delovanja države in stroke. Usklajevanje med upravnimi ravnmi, med sektorji in med strokami zato postaja vse bolj težavno, a hkrati tudi vedno bolj pomembno. Usklajevanje interesov in razreševanje konfliktov je še posebej pomembno pri izvajanju razvojnih nacrtov državnega pomena, ki so v javnem interesu. To pomeni, da morajo biti odlocitve usklajene tudi z vrednotami v družbi. Delovanje države in njenih podsistemov postaja vse bolj odtujeno od vrednot v družbi – znana je prispodoba železne kletke teoretika Maxa Webra (Kos, 1993) – zato je za zmanjševanje konfliktnosti nujno tudi vkljucevanje javnosti v postopke odlocanja. Konflikti med državnimi odlocevalci in nosilci urejanja prostora V obeh proucevanih primerih so bili prisotni konflikti med državnimi odlocevalci (mednje uvršcamo Ministrstvo za infrastrukturo, Ministrstvo za okolje in prostor ter investitorja) in državnimi nosilci urejanja prostora (resorna ministrstva). V primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega je bil predlog dolinske razlicice avtoceste v konfliktu z zakonodajo s podrocja varovanja arheološke in kulturne dedišcine, pri tretji razvojni osi pa je bila legitimacija predloga razlicice F2 problematicna zaradi poseganja na najboljša kmetijska zemljišca, cemur je nasprotoval kmetijski resor. Kot formalna ovira pri razlicici F2 se je pokazalo tudi vodovarstveno obmocje, katerega varovanje je bilo s spremembo uredbe tekom postopka odlocanja ukinjeno prav zaradi nacrtovanja hitre ceste. Pri tem tipu konfliktov gre za horizontalno diferenciacijo delovanja države, zaradi katere usklajevanje podsistemov oziroma resorjev postaja vse bolj težavno, saj se njihovi interesi pri upravljanju s prostorom lahko prekrivajo ali celo izkljucujejo. Odnosi med upravljavci prostora so inherentno konfliktni, na kar je v konceptu družbene produkcije prostora predpostavil tudi Lefebvre (2013). Raziskava je pokazala, da dejanska, empiricna veljavnost sektorskih politik in formalnopravnih predpisov v proucevanih primerih ni bila predmet deliberacije med akterji v omrežjih. Nasprotno so se državni odlocevalci zanašali predvsem na zadovoljevanje kriterija legalnosti, ne pa tudi legitimnosti. V primeru umešcanja avtoceste v Trebnjem se je država izognila konfliktu s kulturno dedišcino tako, da je bila izbrana pobocna razlicica avtoceste. Ta odlocitev je bila v skladu s kulturno varstveno zakonodajo in je bila za del omrežja akterjev tudi legitimna. Za dolocene akterje, na primer za investitorja, pa je bila takšna odlocitev nelegitimna in celo škodljiva. V primeru umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi pa je bil eden glavnih konfliktov zaradi nacrtovane hitre ceste cez obmocja najkakovostnejših kmetijskih zemljišc, v ozadju pa se je zgodila tudi za nekatere akterje nelegitimna odstranitev pravnega varstva vodnega zajetja. Tudi v tem primeru so državni odlocevalci delovali predvsem tako, da so zadostili kriteriju legalnosti, ne pa tudi legitimnosti. Postopek umešcanja in odlocitev o izboru razlicice F2-2 sta bila v skladu z zakonodajo in pravilnikom, za katerega je bilo ugotovljeno, da ni strokovno ustrezen in bi ga bilo treba prilagoditi. V primeru poteka izbrane razlicice prek zavarovanega vodnega zajetja je bila zakonska ovira, ki bi lahko preprecila izvedbo projekta severnega dela tretje razvojne osi, odstranjena. Na nelegitimnost takšnega ravnanja državnih odlocevalcev sta opozarjali predvsem civilna družba in stroka. Konflikti med državno in lokalno ravnjo upravljanja Drugi tip konfliktov, ki smo ga zaznali v obeh proucevanih primerih, so konflikti med državno in lokalno ravnjo upravljanja. Fizicni prostor velja za enega osnovnih vzvodov in motivov oblasti (Kos, 1993; Kos, 1997). Razlogov za konflikte pa v nobenem izmed proucevanih primerov ne moremo zožiti zgolj na prekrivanje formalnih pristojnosti za upravljanje s prostorom med obema upravnima ravnema. Dolinski razlicici avtoceste mimo Trebnjega, ki jo je zagovarjal investitor, Obcina Trebnje ni nasprotovala zato, ker bi država posegala v pristojnosti Obcine, temvec zaradi razlicnih vsebinskih racionalizacij tega predloga. Konflikt zaradi neskladja med ekonomsko logiko državnih odlocevalcev in vrednotno, simbolno logiko lokalne oblasti, je vztrajal skozi celoten postopek odlocanja. Predlog državnih odlocevalcev je bil namrec v nasprotju z razvojnimi nacrti Obcine in s prakticnimi, simbolnimi in materialnimi pomeni, ki so jih predstavniki lokalne oblasti pripisovali prostoru. Ne konfliktov med državnimi odlocevalci in državnimi nosilci urejanja prostora ne konfliktov med državno in lokalno ravnjo upravljanja ne moremo razložiti zgolj s »klasicnim« legitimacijskim problemom prekrivanja pristojnosti za upravljanje s prostorom med podsistemi delovanja države. Konfliktna stališca akterjev pri obeh tipih konfliktov so namrec temeljila tudi na razlicnih vrednotnih predpostavkah, zaradi cesar je bilo reševanje konfliktov zelo težavno. Mouffe (2005) meni, da za tovrstne konflikte ne obstaja racionalna rešitev. Gre za eno kljucnih postmodernih kritik participativnega prostorskega nacrtovanja oziroma deliberativne demokracije na splošno. Kritiki teorije deliberativne demokracije in participativnega prostorskega nacrtovanja (poglavje 2.1.4) izpostavljajo, da konfliktov, ki so posledica razlicnih vrednotnih racionalnosti, v realnosti ni mogoce razreševati s pomocjo deliberacije, kot je to predvidel Habermas v Teoriji komunikativnega delovanja (1983, 1989). Odlocitve so namrec vedno do neke mere izkljucujoce. To pa ne opravicuje brezbrižnosti odlocitev, temvec še povecuje pomen komunikativnega delovanja in argumentiranja razlicnih stališc akterjev (Latour, 2011). Oba tipa konfliktov kažeta na to, da formalne pristojnosti za urejanje prostora akterjev in formalne oblike varstva posameznih sestavin okolja niso absolutne. Do konfliktov prihaja predvsem zaradi vsebinskih razhajanj, ki so v razlicnih družbeno-prostorskih kontekstih razlicna. Doseganje legitimnosti v praksi zato zahteva deliberacijo med podsistemi, ne le o vprašanju legalnosti, temvec tudi o legitimnosti posega v prostor. Spremembe in izkljucevanje formalnih predpisov z namenom zadošcanja kriteriju legalnosti v postopkih odlocanja bi morali temeljiti na širokem strokovnem in javnem konsenzu. Konflikti med državo in družbo Tretji tip konfliktov so konflikti med državno oziroma lokalno ravnjo upravljanja na eni strani in lokalnimi skupnostmi – krajani na drugi. V obeh proucevanih primerih so konflikti botrovali nastanku civilnih iniciativ, ki so svoja stališca zagovarjale tako s strokovnimi argumenti kot tudi z argumenti, ki so odražali njihove vrednote ter simbolne, prakticne in eksistencialne pomene, ki so jih clani civilnih iniciativ pripisovali lokalnemu prostoru. Konflikt med državnimi odlocevalci in lokalno skupnostjo je v svojem bistvu konflikt med dvema razlicnima logikama delovanja: sistemskih akterjev, ki težijo k formaliziranosti in domnevni objektivnosti odlocanja, na eni strani in družbe, ki teži k cim vecji demokratizaciji odlocanja, na drugi strani. Formalna praksa nacrtovanja že po definiciji stremi k racionalnosti, objektivnosti in je nedovzetna za razlicne racionalizacije, ki so prežete z vrednotami, custvi, simbolnimi pomeni akterjev (Kos, 1993). Državne institucije legitimnost crpajo iz racionalnosti, objektivnosti in navidezne nepristranskosti stroke, kar je v nasprotju z družbo. Slednja deluje na osnovi razlicnih vrednotnih racionalizacij, ki pa so lahko prav tako legitimne. Ocitki o odsotnosti dogovarjanja z lokalnimi skupnostmi so se pojavili pri obeh proucevanih primerih in so bili dokaj sorodni. Civilne iniciative tako v primeru Trebnjega kot tretje razvojne osi so državi ocitale, da javnosti ni omogocila vpliva na oblikovanje predlogov, ko so bile še vse možnosti potekov cest odprte. Je pa na zahteve civilnih iniciativ v veliki meri vplivala Aarhuška konvencija, ki jo je Slovenija podpisala leta 1999. Neskladnost postopka odlocanja z Aarhuško konvencijo, ki prakticno omogoca vsakemu sodelovanje v postopku odlocanja, so spodnjesavinjske obcine uveljavljale tudi pri predlogu ustavnosti postopka odlocanja, ki pa je bil zavrnjen z argumentom, da je bil postopek odlocanja v skladu z veljavno zakonodajo, torej legalen. Oba proucevana primera umešcanj prometne infrastrukture v prostor sta bila zaradi konfliktov izjemno dolgotrajna. Državni odlocevalci so se v obeh primerih na konflikte odzvali podobno, s ponavljanjem študij variant in optimizacijami že izbranih razlicic cest. S tem pa niso bistveno prispevali k doseganju legitimnosti odlocitev. Gre za pristop, ki je v dolocenih pogledih soroden Lindblomovemu inkrementalisticnemu pristopu majhnih korakov (1959). Lindblom ga je zasnoval kot kritiko celostnega racionalnega nacrtovanja, ki je v praksi neizvedljivo. Razlog za to je kompleksnost problemov zaradi prevelike obsežnosti znanja, potrebnega za odlocanje, neizbežnih konfliktov ter casovnih in financnih omejitev. S pristopom majhnih korakov se odlocevalci osredotocijo na cim manjše število (politicno izvedljivih) opcij, ki jih postopoma, z manjšimi popravki in z usklajevanjem med akterji skušajo pripeljati do koncne odlocitve, ki vnaprej ni povsem nedvoumno opredeljena. Z drugimi besedami, gre za postopno približevanje želenim ciljem, pri cemer se tudi vprašanje, kaj je »želeno«, ves cas nekoliko spreminja (Lindblom, 1959). Optimizacije izbranih razlicic – dolinske Trebnjem in F2-2 na tretji razvojni osi – lahko razumemo tudi v luci »pristopa majhnih korakov«. Z njimi so državni odlocevalci upoštevali tiste predloge za spremembe lokalnih skupnosti in stroke, ki so se nanašali na izbrano razlicico. Vse ostale predloge, na primer izbor druge razlicice ali rekonstrukcija obstojecega cestnega omrežja, pa so državni odlocevalci zavracali. Razloge za odklonilen odnos državnih odlocevalcev do upoštevanja razlicnih strokovnih, vrednotnih in celo custveno motiviranih argumentov javnosti lahko razumemo v luci bojazni za razkroj sistema zaradi prevelike kompleksnosti in posledicne konfliktnosti postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Izogibanje odpiranju odlocevalskega polja proti javnosti lahko umestimo tudi v kontekst izkušenj Slovenije s socialisticnim, samoupravnim sistemom odlocanja. Ta je bil v teoriji sicer zamišljen kot vzor demokraticnega odlocanja, realne izkušnje s participativnimi oblikami odlocanja v socializmu pa niso izpolnile teh pricakovanj. Zaradi preobilja razlicnih opcij je državni administrativni aparat postal zelo neucinkovit pri sprejemanju odlocitev (Kos, 1993). Samoupravni sistem, ki je omogocal soodlocanje prakticno vsem, je na široko odprl vrata tudi nekriticnim, neracionalnim interesom in posameznikom, ki niso bili dovolj usposobljeni za odlocanje o dolocenih zadevah (Centrih, 2014). Podobno so nekateri državni odlocevalci tudi pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor izpostavili problematiko vkljucevanja javnosti v odlocanje, saj naj bi bila ta nezmožna objektivnega, racionalnega presojanja. Naceloma se kritiki participativnega odlocanja strinjajo, da je participacija javnosti zelo pomembna za doseganje legitimnosti odlocitev in s tem za reševanje konfliktov. Opozarjajo pa tudi na številne prakticne omejitve. Medtem ko je presojanje pravilnosti (skladnosti z zakoni) delovanja akterjev relativno lahko preveriti, participativno odlocanje v praksi naleti na veliko težje probleme presojanja »pravilnosti, resnicnosti in iskrenosti« delovanja akterjev. Formalno, tehnokratsko odlocanje je tako lahko v dolocenih primerih bolj ucinkovito in transparentno, vendar izkljucujoce. Ker takšni, relativno zaprti sistemi ne komunicirajo z okoljem, vse težje dosegajo legitimne odlocitve, saj se te vrednotno ne skladajo z vrednotami v družbi (Kos, 1993). Na izkljucenost so v obeh proucevanih primerih opozarjale civilne iniciative, pa tudi predstavniki stroke. Ker civilne iniciative svojih interesov in stališc niso uspele uveljaviti v okviru formalnega postopka odlocanja, so uporabile druge vzvode, s katerimi so se skušale upreti nelegitimnim odlocitvam. Izkljucenost se je pokazala kot problematicna tudi med strokami, saj je nabor strok, ki ima možnost sodelovanja v formalnem postopku odlocanja, kot so na primer recenzenti, clani strokovnih skupin in izdelovalci študij variant, relativno omejen. Odprtost sistema oziroma prostorsko nacrtovanje, ki bi omogocalo sodelovanje in soodlocanje vsem, se ne more izogniti nevarnosti relativizacije odlocitev, preveliki kompleksnosti in nevarnosti razpada sistema. Ceprav je prevladujoce mnenje »sistemskih« akterjev, da imajo civilne iniciative negativno, destruktivno vlogo rušenja državnih projektov, so tudi njihove zahteve in interesi lahko popolnoma relevantni in legitimni. To potrjujejo tudi s podporo stroke, na primer krasoslovje v primeru Trebnjega in agronomija ter trajnostno nacrtovanje prometne infrastrukture v primeru tretje razvojne osi. Legitimacija državnih prometnih infrastrukturnih projektov je torej odvisna predvsem od ustreznega razmerja med »objektivnostjo« formalnega postopka odlocanja in odprtostjo za razlicne racionalnosti v družbi, ki nimajo nujno strokovne osnove. Kot meni Latour (2004), zanašanje zgolj na dejstva osiromaši odlocitve za razlicne predstave o prostoru, ki bi lahko prispevale k lažji odlocitvi o tem, kaj je nujno, zaželeno in možno. Na drugi strani pa je upoštevanje univerzalnih, splošnih vrednot in eticnih nacel paradoksalno, težavno, prav zaradi odsotnosti oprijemljivih dejstev (Latour, 2004). Popolna individualizacija posameznih akterjev in deregulacija upravljanja s prostorom bi pomenila razpad sistema prostorskega nacrtovanja, v prostoru, ki je omejen vir, pa najverjetneje tudi negativne okoljske posledice. Dolocena mera formaliziranosti in rutiniranosti postopkov odlocanja je torej nujna. Ker pa je reprodukcija sistema prostorskega nacrtovanja odvisna predvsem od legitimnosti njegovih politik, je nujna tudi legitimacija, še posebej dolgorocnih razvojnih projektov. Teisman in Klijn (2008) sta upravljanje sistema opisala kot dve hkratni nasprotujoci si strategiji delovanja: kot avtopoeticno strategijo ohranjanja sistema in reprodukcije ter kot strategijo prilagajanja sistema nepredvidljivim motnjam, konfliktom (ima znacilnosti kompleksnih prilagodljivih sistemov). Za legitimacijo projektov, kot je nacrtovanje državne prometne infrastrukture, je torej nujna interakcija sistema nacrtovanja z njegovim (družbenim) okoljem. Gre torej za dvosmerno povezanost sistemske, formalne in »izvensistemske«, neformalne sfere delovanja, pri cemer je formalna sfera nujna za obstoj neformalne sfere in obratno (Kos, 1993). Pomembne so tako stroka kot tudi vrednotne in moralne presoje. Strokovno opredeljene opcije je namrec brez vrednot nemogoce razvršcati na bolj in manj legitimne. S tega vidika so vzvodi za participacijo nujni. Le tako namrec lahko odlocevalci ugotovijo in razumejo konflikte (Latour, 2004), ki jih sproža specificen poseg v prostor. Tako teorija deliberativne demokracije in njene kritike kot tudi teorija akter-omrežje govorita o tem, da je komunikativno delovanje med vsemi vpletenimi, zainteresiranimi akterji nujno za legitimacijo posegov v prostor, vendar z velikim poudarkom na vzdrževanju visoke strokovne in eticne ravni odlocanja. Kritiki sodobnih demokraticnih praks zato izpostavljajo nujnost sistemskega spodbujanja izvensistemskega delovanja (Kos, 1993). To pomeni, da državne institucije zagotavljajo ustrezne pogoje, v katerih je možno izraziti konfliktna stališca in vzpostaviti demokraticno odlocanje in na nek nacin legitimirajo konflikte (Mouffe, 2000; Laclau in Mouffe, 2001). Podobno, kot smo zapisali že v prejšnjem podpoglavju o omrežjih akterjev, bi k legitimnosti odlocitev državnih odlocevalcev o posegih v prostor pripomoglo transparentno in redno obvešcanje prebivalcev o nacrtovanem projektu in omogocanje sodelovanja javnosti pri sprejemanju odlocitev že od zacetka procesa odlocanja, ko so možnosti vplivanja na odlocitve še odprte. To sicer že predvideva Aarhuška konvencija, vkljucevanje javnosti kot obvezen del priprave državnih prostorskih nacrtov pa bi morala predpisovati tudi prostorska zakonodaja. Ceprav smo v raziskavi proucevali umešcanje prometne infrastrukture državnega pomena, se je predvsem pri tretji razvojni osi pokazalo, da imajo pri deliberaciji z lokalnimi prebivalci kljucno vlogo obcine. Obveznost organizacije javnih posvetov v lokalnih skupnostih, kamor naj bi bila umešcena nova prometna infrastruktura, bi zato morala biti prenesena na lokalno raven upravljanja. Le tako lahko obcine kot lokalni nosilci urejanja prostora legitimno zastopajo interese lokalnih skupnosti v projektih državnega pomena. Konflikti med teritorialnimi enotami Umešcanje prometne infrastrukture je v primerjavi s tockovnimi objekti lahko konfliktno tudi zaradi linijske oblike, preckanja vec teritorialnih enot in zaradi zveznosti. Avtocestni projekt, katerega del je tudi odsek avtoceste mimo Trebnjega, je imel med državljani Slovenije zelo mocno podporo. Glavne smeri avtocestnega križa so bile v grobem že vnaprej zacrtane in so se prilagajale mednarodnemu avtocestnemu omrežju. Odsek mimo Trebnjega je bil umešcen kot eden zadnjih na dolenjskem kraku avtoceste, zato konfliktov med obcinami ali regijami v tem primeru ni bilo. Problematika geografsko razlicnih racionalizacij nujnosti in ustreznosti hitre ceste je bila med proucevanima primeroma izražena le pri tretji razvojni osi. Že od samega zacetka je bil neuravnoteženo izpostavljen relativno slab družbeno-gospodarski položaj Koroške, ki naj bi ga hitra cesta izboljšala. Na pomanjkljivost projekta, ki ostalim regijam in obcinam ni uspel jasno predstaviti prednosti hitre ceste, so opozarjali tudi v stroki. Projekt je slabo pojasnil koristi za druge regije in tudi za Slovenijo, saj gre za državni razvojni projekt. Konfliktnost postopka odlocanja je bila zato vecja. Zaradi konfliktnosti vzdolž severnega dela tretje razvojne osi so odlocevalci razdelili projekt na štiri pododseke, za katere so loceno pripravljali državne prostorske akte. Problemi legitimacije hitre ceste v Spodnji Savinjski dolini so se s tem le še zaostrili, prav tako pa odnosi med koroškimi obcinami in civilno iniciativo Hoc'mo cesto, ki se zavzemajo za tretjo razvojno os v obliki štiripasovne hitre ceste. Ker spodnjesavinjske obcine nasprotujejo umestitvi razlicice hitre ceste F2-2, so to Korošci dojemali kot zaustavljanje za Koroško pomembnega razvojnega projekta. V Savinjski dolini so, nasprotno, menili, da je cena reševanja razvojnih problemov druge regije, Koroške, na racun najboljših kmetijskih zemljišc prevelika. Prebivalci Spodnje Savinjske doline namrec niso videli v projektu tretje razvojne osi nobene koristi, temvec zgolj breme za te obcine. V tem primeru gre za klasicno vprašanje prostorske (ne)pravicnosti, ki se dotika tako problematike zagotavljanja pravicnega in bolj enakomernega razvoja teritorija države kot tudi družbenih vidikov pravicnosti in deliberativnosti postopkov odlocanja (Davoudi, 2005; Philippopoulos-Mihalopoulos, 2010; Jones et al., 2019). Koncept, ki se je v prostorskem nacrtovanju uveljavil konec devetdesetih let prejšnjega stoletja s pojmom kohezija, uporabljen v Evropskih prostorskih razvojnih perspektivah (2000), izpostavlja predvsem eticno plat odlocanja. Ker vsakršno odlocanje neizbežno zahteva izkljucevanje (bodisi dolocene rabe prostora bodisi interesov dolocenih akterjev), je izjemno pomembno, da so odlocitve eticne (Philippopoulos-Mihalopoulos, 2010). Linijska prometna infrastruktura, kot so hitre ceste in avtoceste, namrec zahteva razmislek tako o teritorialni kot tudi družbeni solidarnosti, saj z umestitvijo v prostor za zelo dolgo obdobje izkljucimo druge rabe zemljišc, pa tudi interese akterjev. Hkrati se potrebe po novi prometni infrastrukturi na razlicnih obmocjih precej razlikujejo, kar lahko privede do situacije, ko morajo akterji, ki nove prometne povezave ne rabijo nujno, v svoje življenjsko okolje »sprejeti« cesto zato, da nekomu drugemu omogocijo boljše prometne povezave. Deliberacija med teritorialnimi enotami, ki jih povezuje prometna infrastruktura, je kljucnega pomena za legitimacijo nacrtovanega posega v prostor. Razdelitev projekta severnega dela tretje razvojne osi na štiri pododseke kaže na pomanjkljivo razumevanje tovrstnih konfliktov. Za razumevanje razlicnih potreb in interesov lokalnih skupnosti v razlicnih okoljih je v praksi nujno vzdrževanje deliberacije med razlicnimi teritorialnimi enotami – obcinami, ki jih infrastruktura povezuje. Državni odlocevalci bi k zmanjševanju konfliktnosti pri umešcanju linijske prometne infrastrukture v prostor lahko v primeru konfliktov pristopili s spodbujanjem neformalnega usklajevanja interesov. Organizacija posvetovanj ali delavnic za obcine in v njih živece lokalne skupnosti vzdolž celotne trase nacrtovane ceste bi lahko bila v primeru tovrstnih konfliktov koristen pristop k zmanjševanju konfliktnosti. Primer dobre prakse zmanjševanja konfliktnosti so neformalna posvetovanja in delavnice, ki jih je Ministrstvo za okolje in prostor organiziralo na odseku severnega dela tretje razvojne osi med Otiškim vrhom in Holmcem v letih 2009–2010 (Kvac, Peterlin in Vrbica, 2015). Državni odlocevalci lahko do dolocene mere konflikte med lokalnimi skupnostmi na razlicnih obmocjih, kamor bo umešcena prometna infrastruktura, že vnaprej predvidijo. Pomembno je, da se zavedajo možnosti tovrstnih konfliktov, jih znajo prepoznati in nanje tudi ustrezno odreagirati. Neformalne oblike posvetovanj so se v preteklosti že izkazale za ucinkovit nacin zmanjševanja konfliktnosti, zato bi jih Ministrstvo za okolje in prostor, ki vodi postopke priprave državnih prostorskih nacrtov, moralo izvajati tudi v prihodnje. Konflikti v stroki Na osnovi analize lahko kot cetrti tip konfliktov opredelimo konflikte v stroki. Stroka je poleg države eden najpomembnejših akterjev in racionalizatorjev državnih politik. Z nepristranskim razumom, temeljecim na znanstveni epistemologiji, naj bi omogocala objektivne in pravicne presoje o ustreznosti posegov v prostor (Healey, 1997). Napredek v znanosti je predpogoj za modernizacijo družbe in razvoj, vendar pa je tudi eden glavnih razlogov za narašcanje entropije znotraj sistema. Tudi znanost postaja navznoter vse bolj diferencirana in specializirana, zato je tudi na tem podrocju potrebne vedno vec energije za usklajevanje in legitimacijo odlocitev (Kos, 1993). Izkušnje strokovnjakov, ki so sodelovali pri izdelavi študij variant, ki so del formalnega postopka odlocanja, kažejo na velike težave pri opredeljevanju objektivno, strokovno najustreznejše razlicice ceste. Študije variant, ki naj bi zagotavljale sistematicno ocenjevanje in presojanje med alternativami (Sager, 1999; Healey, 1997), so tako vodile v diametralno nasprotujoca si stališca. Konflikti so ostajali nerazrešeni (primer Trebnje) oziroma so bile sprejete odlocitve strokovno vprašljive (primer tretje razvojne osi). Razdeljenost stroke je spodbudila politizacijo strokovnih stališc, ki so bila v obeh primerih uporabljena za potrjevanje enostranskih stališc državnih odlocevalcev in ne za iskanje skupnih rešitev. Oba proucevana primera sta potrdila predpostavko teorije akter-omrežje, da je tudi strokovno delovanje podvrženo kontekstualnim vplivom oziroma dejavnikom. Na dejstvo, da tudi strokovno delovanje ni nujno povsem objektivno in racionalno, je zelo jasno pokazal primer cetrtega kroga študij variant v primeru Trebnjega, kjer je investitor vplival na prometno-ekonomski del vrednotenj. Na problem razlicnih strokovnih racionalizacij podobnega problema kažeta tudi tolmacenji nujnosti vzporednih necestninjenih cest v obeh proucevanih primerih. V Trebnjem je bila težnja državnih odlocevalcev, da se avtocesto umesti v obstojeci koridor magistralne ceste. Pri tretji razvojni osi pa je bila ena kljucnih argumentacij Ministrstva za infrastrukturo za gradnjo hitre ceste v novem koridorju namesto po obstojecem cestnem omrežju na relaciji Velenje–Arja vas stališce, da mora ta cesta ostati v funkciji necestninjene cestne povezave. Zakonodaji s podrocja varovanja narave in prostorskega nacrtovanja v luci racionalne rabe prostora pri nacrtovanju prometne infrastrukture spodbujata uporabo že obstojecih koridorjev. Kljub temu je naravovarstvena stroka v primeru Trebnjega podprla pobocno razlicico, saj je ocenila, da je nov koridor za okolje bolj sprejemljiv od dolinske razlicice z dodatno obvoznico v dolini Temenice. Pri tretji razvojni osi je na drugi strani Ministrstvo za infrastrukturo opcijo modernizacije obstojecega cestnega omrežja zavrnilo z argumentom, da mora ta cesta ostati v funkciji vzporedne necestninjene ceste, kar je ravno nasprotno, kot so odlocevalci zagovarjali v Trebnjem. Teorija deliberativne demokracije daje izjemno pomembno vlogo stroki, ki v omrežju akterjev skrbi za objektivnost in resnicnost argumentov (Kos, 2002b), v praksi pa se je pokazalo, da je tudi strokovno delovanje politicen proces, odvisen od kontekstualnih dejavnikov, ki ni popolnoma objektiven niti celosten. Teorija participativnega prostorskega nacrtovanja deliberacijo obravnava predvsem v smislu vkljucevanja javnosti v postopke odlocanja, medtem ko je pomen deliberacije med strokami spregledan. Raziskava pa je pokazala, da je tudi stroka pomemben vir konfliktov pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor. Pomemben prispevek teorije akter-omrežje, ki smo jo kot konceptualni okvir za proucevanje konfliktov uporabili v raziskavi, je predvsem v krepitvi zavedanja možnosti tovrstnih konfliktov. Zmanjševanje konfliktnosti postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor tudi od strokovnjakov zahteva sodelovanje v deliberaciji, skozi katero se vedno znova, glede na kontekst, odlocajo o sprejemljivosti in utemeljenosti odlocitev, ki jih sprejemajo. Odsotnost deliberacije med strokovnjaki je v obeh proucevanih primerih vodila v dolgotrajen, neproduktiven postopek umešcanja prometne infrastrukture v prostor, s ponavljajocimi se študijami variant, ki pa niso bistveno prispevale k legitimnosti odlocitev. Formalizacija strokovnih vrednotenj, kot so študije variant, je zaradi kompleksnosti umešcanja prometne infrastrukture v prostor nujna. S tem postane strokovno vrednotenje bolj objektivno in transparentno. Raziskava pa je pokazala, da študije variant ne vodijo nujno k legitimnim rezultatom. Kriteriji, po katerih stroka ocenjuje strokovno ustreznost variant, so med seboj enakovredni in ne predpostavljajo, da so dolocene prvine, kot so najboljša kmetijska zemljišca, v specificnem lokalnem okolju pomembnejše od drugih. Konfliktnost formalnega strokovnega vrednotenja v okviru študij variant bi se lahko zmanjšala s prilagodljivostjo strokovnih kriterijev lokalnemu kontekstu. To bi lahko dosegli z uteževanjem kriterijev, s katerimi stroka ocenjuje ustreznost posameznih variant glede na to, kaj so tiste vrednote v prostoru, ki so tako s strokovnega vidika kot z vidika lokalne skupnosti pomembnejše. Poleg prilagodljivosti študij variant je za doseganje legitimnosti strokovno opredeljenih odlocitev nujno tudi soocenje rezultatov vrednotenj s širšo strokovno in splošno javnostjo. Do dolocene mere je bil tovrsten »nadzor kakovosti« formalnega strokovnega delovanja v proucevanih primerih zagotovljen z recenzijami. Kljub temu pa v obeh proucevanih primerih nekatera pomembna in pereca strokovna vprašanja vseeno niso doživela širše strokovne razprave. Na podoben problem je na primer opozorila tudi Massey (2005), ki pravi, da sklicevanje državnih odlocevalcev na strokovne presoje samo po sebi ni problematicno. Problematicno postane, ko se prostorski nacrtovalci in odlocevalci striktno zanašajo na strokovne presoje, kar onemogoca deliberativni nacin sprejemanja odlocitev (Massey, 2005). Razlicna strokovna mnenja so v praksi, kot sta pokazala proucevana primera, lahko podprta z razlicnimi vrednotami, ideologijami in je med njimi pogosto nemogoce racionalno presojati, zato je komunikativno delovanje v strokovni sferi zelo pomembno. Nerazrešeni konflikti na strokovni ravni v prostorskem nacrtovanju dodatno krepijo nezaupanje javnosti v delo stroke in posledicno tudi državnih institucij. Nezaupanje javnosti je sicer splošno znan legitimacijski problem modernih družb, ki ga Giddens (1990) imenuje tudi »institucionalizacija dvoma«. Skepsa do delovanja stroke in državnih institucij na splošno je neposredna posledica krize legitimnosti modernih družb, ki s povecano refleksivnostjo in informiranostjo družbe le še narašca (Giddens, 1990). Za zmanjšanje konfliktnosti je zato še toliko bolj pomembno, da so strokovne odlocitve dobro argumentirane in da jih strokovnjaki znajo jasno in razumljivo argumentirati tudi pred širšo javnostjo. Ceprav racionalni konsenz med vsemi strokami prakticno ni možen, je izkljucevanje dolocenih opcij neizogibno. Za doseganje legitimnosti pa je pomembno, da so te »izkljucitve« zelo dobro strokovno argumentirane in eticno nesporne oziroma, kot meni Latour (2001), morajo biti pritrjene na bolj vzvišene cilje s še mocnejšim žebljem [argumentom, opomba avtorice]. Proucevana primera sta pokazala, da je moment deliberacije v stroki ter med stroko in okolico umanjkal, kar je povzrocalo velike legitimacijske probleme. Doseganje legitimnosti strokovnih odlocitev pri umešcanju prometne infrastrukture ali drugih objektov v prostor torej zahteva tako deliberacijo med strokami kot tudi deliberacijo med stroko in družbo. Slednja je z vidika stroke lahko celo kontradiktorna. Upoštevanje laicnega znanja o prostoru, vrednot v družbi ali celo custvenih vzgibov posameznikov je lahko za predstavnike stroke izjemno težavno ali celo v nasprotju z njihovimi prepricanji. To namrec lahko pomeni strokovno nekoliko slabše rešitve in s tem omajan ugled dela stroke. Vseeno pa je za doseganje legitimnosti in lažjega reševanja konfliktov pomembno, da umestitev objekta v prostor v cim vecji meri upošteva tudi želje prebivalcev, seveda ob predpostavki, da so ti objekti kljub prilagoditvam še vedno strokovno, tehnicno in financno izvedljivi. Povzetek priporocil za doseganje legitimnosti v praksi V tem podpoglavju smo razpravljali o kljucnih legitimacijskih problemih, ki so vplivali na konflikte med akterji. Konflikti so se v omrežjih akterjev pojavljali skozi celoten proces umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Za doseganje legitimnosti umešcanja prometne infrastrukture v prostor je, kot smo izpostavili že v zakljucku podpoglavja o omrežjih akterjev, potrebna deliberacija med vsemi akterji na vec ravneh skozi celoten proces odlocanja. Za legitimnost ne zadošca zgolj spoštovanje zakonodaje – legalnost, temvec je nujno tudi preverjanje strokovne in družbene sprejemljivosti odlocitev državnih odlocevalcev. Za doseganje legitimnosti odlocitev pri umešcanju prometne infrastrukture državnega pomena v prostor so pomembni tako formalni kot neformalni ukrepi. Izpostavili smo vlogo državne in lokalne ravni upravljanja pri obvešcanju prebivalcev o projektu, organizaciji posvetovanj in pri omogocanju prebivalcem, da vplivajo na odlocitve, ko so za to še odprte možnosti. Obvešcanje prebivalcev o nacrtovanem projektu bi moralo potekati na nacin, ki bi dosegel cim vec ljudi, torej prek nacionalnih medijev, lokalnih casopisov, spleta ali v obliki tiskovin, ki bi jih prebivalci dobili na dom. Za zmanjševanje konfliktnosti nacrtovane prometne infrastrukture v lokalnem okolju imajo kljucno vlogo predvsem obcine. Javni posveti v lokalnih skupnostih, kamor naj bi bila umešcena nova prometna infrastruktura, bi morali biti predvideni kot obvezen ukrep že na samem zacetku postopka umešcanja v prostor. Odgovornost za organizacijo takšnih posvetov pa bi morale prevzeti obcine. Le tako lahko obcine kot lokalni nosilci urejanja prostora legitimno zastopajo interese lokalnih skupnosti v projektih državnega pomena. Zaradi zveznosti linijske prometne infrastrukture, ki precka vec teritorialnih enot, bi morali državni odlocevalci predvideti tudi možnost konfliktov med razlicnimi obcinami ali lokalnimi skupnostmi. Organizacija posvetovanj ali delavnic za obcine in v njih živece lokalne skupnosti vzdolž celotne trase nacrtovane ceste bi lahko bil v primeru tovrstnih konfliktov ustrezen pristop k zmanjševanju konfliktnosti. Takšne neformalne oblike posvetovanj so se v preteklosti že izkazale za ucinkovit nacin zmanjševanja konfliktnosti. Ministrstvo za okolje in prostor, ki vodi postopke priprave državnih prostorskih nacrtov, bi to prakso moralo negovati tudi v prihodnje. K legitimnosti strokovnega delovanja bi pripomogla prilagoditev formalnega strokovnega vrednotenja v okviru študij variant. Dozdajšnjo prakso izdelave študij variant pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor s štirimi sklopi kriterijev (gradbeno-tehnicni, prometno-ekonomski, varstveni in urbanisticno-prostorski) bi morali z dopolnitvijo prostorske zakonodaje nadgraditi še s preverjanjem vidika družbene sprejemljivosti. Med letoma 1970 in 2002 so na Fakulteti za družbene vede Univerze v Ljubljani izvedli štiri raziskave družbene sprejemljivosti avtocestnega projekta na ravni celotne države. Z vidika projekta kot celote so takšne raziskave pomemben vir informacij za državne odlocevalce, vendar pa ti podatki ne odražajo konkretnega stanja na posameznih odsekih v specificnih lokalnih okoljih. Strokovno vrednotenje vidika družbene sprejemljivosti v ustreznem lokalnem okolju, kamor se umešca prometno infrastrukturo, bi pripomoglo k ugotavljanju stališc lokalnih skupnosti, hkrati pa bi lahko preverjali tudi reprezentativnosti stališc, ki jih zagovarjajo civilne iniciative. Peti vidik vrednotenja – družbena sprejemljivost v lokalnem okolju – bi v primerih, ko ostale stroke ne zmorejo najti skupne rešitve, lahko predstavljal tisti jezicek na tehtnici, s katerim bi državni odlocevalci lažje utemeljili odlocitve. K legitimnosti bi prispevala tudi vecja prilagodljivost strokovnega vrednotenja lokalnemu kontekstu. Z uteževanjem kriterijev glede na njihov pomen v lokalnem okolju bi bili rezultati študij variant bolj usklajeni z vrednotami v družbi, s tem pa tudi bolj legitimni in manj konfliktni. Ker je tudi delo strokovnjakov praviloma podvrženo razlicnim kontekstualnim vplivom, je za doseganje legitimnosti strokovnih odlocitev nujno, da so te predhodno soocene s širšo strokovno in splošno javnostjo. Zakljucku študije variant bi moralo v odlocevalskem postopku najprej slediti soocenje rezultatov s širšo strokovno javnostjo, šele nato pa tudi javna razgrnitev in javna obravnava predloga državnega prostorskega nacrta. Tak ukrep bi moral biti formalno opredeljen kot obvezen korak v zakljucni fazi študij variant. Doseganje soglasja na strokovni ravni odlocanja bi v nadaljnjih korakih priprave državnih prostorskih nacrtov zmanjšalo možnost konfliktov, hkrati pa bi tudi državni odlocevalci lažje upravicili državni prostorski nacrt pred širšo javnostjo. 6.3 Vpliv argumentacijskih strategij in delovanja akterjev na legitimnost umešcanja prometne infrastrukture v prostor Konflikti akterje neposredno vodijo v utemeljevanje svojih (konfliktnih) stališc in interesov. Z vidika doseganja legitimnosti argumentacij in uveljavljanja le-teh v omrežjih akterjev sta kljucni dve stopnji preobrazbe omrežij akterjev: stopnja oblikovanja argumentacij in stopnja usklajevanja interesov in uveljavljanja akterjev. Z raziskavo smo ugotovili tri razlicne argumentacijske strategije akterjev: utrjevanje vloge akterjev z domnevno racionalnimi argumentacijami, utrjevanje vloge akterjev s pogajanji in utrjevanje vloge akterjev s pomocjo pridobivanja podpore stroke, družbe ali politike. Doseganje legitimnosti argumentacij akterjev in njihovega delovanja je odvisno od številnih kontekstualnih dejavnikov in ni nikoli v celoti zakljucen proces. Vedno namrec obstaja verjetnost nasprotovanja dolocenega dela omrežja akterjev. Sklicevanje akterjev na domnevno racionalne argumente stroke je bila v obeh primerih argumentacijska strategija, znacilna za državne odlocevalce. Gre za nacin delovanja in argumentiranja, ki navidezno nevtralizira oziroma objektivira interese teh akterjev. Objektivnost in instrumentalna racionalnost sta kot zapušcina razsvetljenstva in modernizacije znacilni za delovanje državnih institucij, ki delujejo v okvirih zakonodaje, se izogibajo konfliktom zaradi razlicnih racionalizacij problema in tako ohranjajo status quo (Dryzek, 1993). Za državne odlocevalce je bilo tako v obeh primerih znacilno sklicevanje na rezultate študij variant, obenem pa so se ti akterji tudi skušali izogniti deliberaciji, tako na strokovni ravni kot v odnosu do družbe. Takšno delovanje akterjev je povecalo konfliktnost postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor, saj stališca, ki so jih zagovarjali državni odlocevalci, niso imela široke strokovne podpore, hkrati pa so bili tudi neusklajeni z interesi in vrednotami lokalnih skupnosti. Podobno argumentacijsko strategijo so uporabljali tudi državni nosilci urejanja prostora, ki so se sklicevali na resorno zakonodajo in predpise. V primeru umešcanja avtoceste mimo Trebnjega je zakonodaja leta 1999 bistveno zaostrila pogoje za gradnjo prometne infrastrukture na obmocjih s kulturno in arheološko dedišcino. Moc tega argumenta in s tem tudi akterjev, ki so podpirali pobocno razlicico avtoceste, pa s tem ni bila absolutna. Na koncno odlocitev državnih odlocevalcev za pobocno razlicico avtoceste je sicer pomembno vplivala zakonodaja, odlocitev pa je bila tudi pragmaticna. Pobocna razlicica je bila v danem trenutku najmanj konfliktna in najhitreje izvedljiva, zato je nanjo pristal tudi investitor, ki je sicer tej možnosti nasprotoval. Da argument legalnosti ne pomeni nujno tudi legitimnosti, je jasno pokazal primer umešcanja hitre ceste na tretji razvojni osi. Ceprav izbor razlicice F2-2 ni bil v nasprotju z zakonodajo, je bil v omrežju akterjev dojet kot nelegitimen, Ministrstvo za kmetijstvo pa je svoje nasprotovanje izrazilo tudi z negativnim mnenjem na državni prostorski nacrt. Legitimnost argumentacij torej ni odvisna zgolj od usklajenosti s predpisi in zakoni, temvec tudi od usklajenosti z vrednotami in stališci akterjev v omrežju. Civilne iniciative in druga interesna združenja, ki niso bila del osnovnega omrežja akterjev, so svoje argumentacije v proucevanih omrežjih akterjev uveljavljali na drugacen nacin kot državni odlocevalci ali nosilci urejanja prostora. Tako v civilnih iniciativah kot tudi na primer v skupini trebanjskih podjetnikov so se zavedali, da sta legitimacija in moc njihovih argumentov odvisni od potrditve teh stališc v »zunanjem okolju« in med akterji v omrežju. Zato je za te akterje znacilno, da so svoje argumente skušali podpreti tudi s pridobivanjem javne, strokovne ali politicne podpore. Tako so na primer civilne iniciative skušale pridobiti podporo politike na obcinski in državni ravni (na primer s predajo podpisov peticij, lobiranjem), podporo javnosti (na primer organizacija protestov, razpošiljanje zgibank, spletne in tiskane objave publikacij, objave v medijih) in/ali podporo stroke (dodatne raziskave, sodelovanje s stroko, ki podpira stališca civilne iniciative). Ena od osnovnih predpostavk teorije akter-omrežje je simetrija akterjev in dejavnikov v omrežju. To pomeni, da je legitimacijski potencial sistemskih in nesistemskih akterjev ter njihovih argumentacij v omrežjih enakovreden (Mansbridge, 1999; Hillier, 2008). Proucevana primera sta pokazala, da pri umešcanju državne prometne infrastrukture v prostor simetrija akterjev in enakovrednih položajev akterjev v omrežjih v praksi ni povsem mogoca. Legitimnost argumentacij akterjev je sicer odvisna predvsem od tega, ali so le-te v omrežju akterjev in v širši javnosti sprejete kot legitimne. S tega vidika je legitimacijski potencial argumentacij civilne družbe ali državnih odlocevalcev enakovreden. Koncne odlocitve pa v primeru prometne infrastrukture državnega pomena vseeno sprejemajo državni odlocevalci, zaradi cesar je njihov vpliv na odlocitve bistveno vecji kot vpliv vseh ostalih akterjev v omrežju. Zloraba moci oziroma dominacija državnih odlocevalcev in hkratno prelaganje odgovornosti za sprejemanje odgovornosti za odlocitve na stroko sta bistveno povecala konfliktnost obeh proucevanih postopkov odlocanja. Za doseganje legitimnosti odlocitev, ki jih v primeru umešcanja državne prometne infrastrukture v prostor sprejemajo državni odlocevalci, je pomembno sistemsko omogocanje deliberacije med akterji skozi celoten proces odlocanja. Pri tem ima kljucno vlogo Ministrstvo za okolje in prostor, ki lahko vpliva tako na vsebino prostorske zakonodaje kot tudi na prakso postopkov priprave državnih prostorskih nacrtov. Ker smo predloge formalnih in neformalnih vzvodov, ki bi po našem mnenju prispevali k legitimnosti odlocanja državnih odlocevalcev, izpostavili že v prejšnjih podpoglavjih, bomo na tem mestu izpostavili še posebno vlogo Ministrstva za okolje in prostor in prostorsko-nacrtovalske stroke pri usklajevanju interesov in reševanju konfliktov. Prostorski nacrtovalci in predstavniki Ministrstva za okolje in prostor, ki vodijo postopke priprave državnih prostorskih nacrtov, morajo imeti zato ustrezno, interdisciplinarno izobrazbo, ki združuje znanja iz naravoslovja, humanistike in družboslovja. Ceprav je v praksi zelo težko presojati, ali argumentiranje in delovanje akterjev ustreza nacelom pravilnosti, resnicnosti in iskrenosti, je zavedanje prostorskih nacrtovalcev o družbenih vidikih konfliktov zelo pomembno. Poglobljeno razumevanje procesov doseganja legitimnosti in možnih povodov za konflikte prostorskim nacrtovalcem omogoca, da tudi v praksi lažje prepoznajo konflikte in se nanje ustrezno odzovejo. Pri tem je pomembno tudi ozavešcanje državnih odlocevalcev o legitimacijskem potencialu deliberativnega odlocanja. Kljub dolocenim prakticnim omejitvam je formalno in neformalno omogocanje deliberacije med akterji kljucni vzvod državnih odlocevalcev, da zmanjšajo konfliktnost postopkov odlocanja. 6.4 Pristopi k reševanju konfliktov Kompleksnost umešcanja prometne infrastrukture v prostor lahko presega zmožnosti formalno opredeljenih pristopov za usklajevanje interesov pri legitimaciji odlocitev. Raziskava dveh konfliktnih postopkov odlocanja je omogocila vpogled v prakso izvajanja formalnih in drugih formalno neopredeljenih pristopov k usklajevanju interesov. Z raziskavo smo skušali ugotoviti, kateri so njihovi glavni legitimacijski potenciali in v kolikšni meri ti pristopi ustrezajo nacelom deliberativnega odlocanja. Kljucna razlika med obema proucevanima postopkoma priprave državnih prostorskih nacrtov je bila v številu in raznolikosti pristopov, ki so omogocali deliberacijo. Teh je bilo v primeru tretje razvojne osi vec. Deloma je na to vplivala sprememba prostorske zakonodaje, ki je že na stopnji opredelitve problema, torej na samem zacetku postopka odlocanja, predvidela prostorsko konferenco. Državni odlocevalci pa so k umešcanju hitre ceste na tretji razvojni osi izvedli tudi vec formalno neopredeljenih pristopov, kot so predhodne strokovne analize in predstavitev rezultatov analiz lokalnim nosilcem urejanja prostora. V obeh proucevanih primerih so bili izvedeni tudi usklajevalni sestanki med akterji. Povecevanje kolicine in raznolikosti formalnih in neformalnih vzvodov, ki so omogocali deliberacijo, kaže na postopno vse vecje zavedanje državnih odlocevalcev o nujnosti takšnih pristopov za doseganje legitimnosti odlocitev. Kljub temu je bilo v obeh primerih vkljucevanje širše javnosti relativno pozno, šele ob javni razgrnitvi predlogov državnih prostorskih nacrtov. Ceprav se je slovenska prostorska zakonodaja od osamosvojitve do danes veckrat spreminjala, so možnosti vpliva lokalnih skupnosti na odlocitve, ko so še vse možnosti odprte, ves cas ostajale omejene. Med državnimi odlocevalci je relativno razširjena tudi nenaklonjenost zgodnjega vkljucevanja javnosti, pri cemer se praviloma sklicujejo na nujnost strokovnosti odlocanja. Razloge za to lahko deloma išcemo v izkušnjah, ki jih ima Slovenija z neucinkovitostjo neposredne demokracije v jugoslovanskem samoupravnem sistemu odlocanja (poglavje 4.1.3). Deloma pa izogibanje državnih institucij participativnemu odlocanju razumemo tudi v luci Habermasove kritike pozitivisticnega, racionalnega pristopa k odlocanju (1974). Za delovanje državnih institucij je znacilno, da privilegirajo mnenja stroke zaradi domnev, da posamezniki in civilna družba niso zmožni objektivnega presojanja. Tovrstne bojazni so le deloma upravicene, saj je raziskava pokazala, da tudi strokovno delovanje ni vedno popolnoma objektivno ali racionalno. Za doseganje legitimnosti odlocitev, ki jih sprejema država, je kljucno, da so le-te sprejete na osnovi deliberativnega odlocanja. Predpogoj za deliberacijo je obvešcenost javnosti. Le pravocasno in dobro informirana javnost lahko enakovredno sodeluje pri odlocanju in je zmožna kriticnega presojanja bodisi strokovnih bodisi vrednotnih argumentov (Gutmann in Thompson, 2004). Prostorska zakonodaja mora predvideti tudi ustrezne formalne vzvode, ki omogocajo deliberacijo vsem akterjem, vkljucno z javnostjo. V predhodnih podpoglavjih smo že izpostavili do zdaj še neizkorišcen potencial aktivacije obcin, ki bi že na samem zacetku postopkov umešcanja v prostor lahko z organizacijo posvetovanj ugotovile stališca in interese lokalnega prebivalstva. Predsodke državnih odlocevalcev o neracionalnosti argumentacij, ki izhajajo iz lokalnih skupnosti, ocenjujemo kot neupravicene. Šele soocenje argumentov (deliberacija) med vsemi akterji lahko pokaže, ali so le-ti utemeljeni ali ne. K doseganju legitimnosti bi pripomogla tudi razširitev vidikov, ki jih stroka ocenjuje v študijah variant, s strokovnim vrednotenjem družbene sprejemljivosti. Možnosti konfliktov z lokalnimi skupnostmi bi bile v okviru javnih razgrnitev in javnih obravnav predlogov državnih prostorskih nacrtov manjše, ce bi bila javnost v postopek umešcanja v prostor vkljucena že dovolj zgodaj. Raziskava je pokazala, da je za doseganje legitimnosti poleg vkljucevanja javnosti v deliberacijo pomembna tudi deliberacija na strokovni ravni odlocanja. Tako predhodne analize v primeru tretje razvojne osi kot tudi študije variant v obeh proucevanih primerih so bile izvedene na zaprt, »racionalen« nacin, v smislu scenarijev, prometnih modelov, modelov javnega potniškega prometa in vrednotenja variant po enakovrednih kriterijih. Delovanje stroke v okviru študij variant je s tem izrazito nedeliberativno. Strokovne analize in študije variant namrec niso prilagojene lokalnemu družbeno-prostorskemu kontekstu, hkrati pa njihovi rezultati niso sooceni s širšo strokovno javnostjo. V prejšnjih podpoglavjih smo zato že podali dve priporocili. Prvo priporocilo za doseganje legitimnosti v praksi je bilo uteževanje kriterijev v študijah variant glede na specificne kakovosti prostora, ki so za lokalno skupnost ali družbo kot celoto pomembnejše, na primer kmetijska zemljišca, zavarovana obmocja in podobno. Drugo priporocilo pa se je nanašalo na formalizacijo obvezne predstavitve rezultatov študij variant širši strokovni javnosti, ki bi omogocala soocenje argumentov razlicnih strok in preverjanje strokovne sprejemljivosti izbora najustreznejše variante. Poleg formalno predpisanih pristopov k reševanju konfliktov v proucevanih primerih umešcanja prometne infrastrukture v prostor so akterji svoje argumentacije izražali tudi na razlicne neformalne nacine. Ministrstvo za okolje in prostor je tako v obeh primerih organiziralo vec formalno neopredeljenih usklajevalnih sestankov z akterji. Zaradi konfliktnosti obeh cest pa sta ministrstvi za infrastrukturo in za okolje in prostor ustanovili tudi medresorski delovni skupini. Tak pristop državnih odlocevalcev na eni strani kaže na problematiko prelaganja politicne odgovornosti pri odlocanju na stroko, na drugi strani pa to kaže tudi na problem pomanjkljive politicne podpore državnim razvojnim projektom. Ker formalni pristopi k reševanju konfliktov v praksi niso uspeli legitimirati odlocitev državnih odlocevalcev, je to botrovalo nastanku civilnih iniciativ. Neformalno delovanje in izražanje argumentacij je znacilno zlasti za civilne iniciative. Njihovo delovanje je usmerjeno v mreženje in uveljavljanje v omrežju s pridobivanjem strokovne in politicne podpore ter podpore javnosti. Argumente so izražali tako v okviru formalnega postopka priprave državnih prostorskih nacrtov, kot so javne razgrnitve in javne obravnave, kot tudi na razlicne neformalne nacine, na primer v medijih, tiskovinah in podobno. Civilne iniciative so v obeh proucevanih primerih izpostavljale problematiko omejevanja participacije javnosti v postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor, zaradi cesar niso imeli možnosti vplivanja na odlocitve, kot bi si ga želeli. V Trebnjem je zato civilna iniciativa v težnji po vzpostavitvi bolj deliberativnega nacina odlocanja organizirala javno tribuno, na katero so bili vabljeni vsi relevantni akterji. Namen tribune je bil vzpostaviti deliberacijo med akterji, vendar ta dogodek v praksi ni bistveno prispeval k rešitvi konflikta ali legitimaciji enega ali drugega predloga umestitve avtoceste. Ceprav so bili clani civilne iniciative kriticni do javnih razgrnitev in obravnav, ki so omogocale le navidezno participacijo, tudi javna tribuna v praksi ni upravicila pricakovanj o participativnem odlocanju. Zapisnik javne tribune (2004) namrec kaže na ravno obratno smer prepricevanja od javnih obravnav, kjer so clani civilne iniciative in njeni podporniki prepricevali odlocevalce s svojimi argumenti za pobocno razlicico avtoceste. Na neuspelo legitimacijo odlocitev v okviru formalnega postopka odlocanja navsezadnje kaže tudi predlog ustavne presoje postopka priprave državnega prostorskega nacrta za odsek hitre ceste na tretji razvojni osi. V predlogu so vse tri spodnjesavinjske obcine na pobudo civilnih iniciativ izpostavile domnevne nepravilnosti v postopku priprave državnega prostorskega nacrta. Raziskava je pokazala, da formalno opredeljeni pristopi, ki sicer omogocajo deliberacijo, v praksi ne vodijo vedno tudi v legitimne odlocitve. Nacini delovanja akterjev so zelo razlicni, prav tako pa njihove argumentacijske strategije. Za državne odlocevalce in nosilce urejanja prostora je znacilno, da se ravnajo predvsem po nacelu pravilnosti, torej usklajenosti postopkov priprave prostorskih nacrtov in prostorskih umestitev z veljavnimi zakoni. Tak pristop predvideva racionalno, objektivno odlocanje, kar pa v praksi naleti na številne omejitve, na primer spremenljivost zakonskih predpisov, prekrivanje in izkljucevanje varstvenih zakonodaj in podobno. Tudi nacelo resnicnosti, ki naj bi ga akterji uresnicevali skozi argumentacije, podprte z najnovejšimi strokovnimi spoznanji, v praksi lahko za razlicne akterje pomeni razlicna stališca. Raziskava je pokazala, da je tudi delo stroke podvrženo razlicnim kontekstualnim dejavnikom. Tudi nacelo iskrenosti delovanja akterjev je v praksi zelo težko ali celo nemogoce presojati. Za doseganje legitimnosti odlocitev o prostorski umestitvi prometne infrastrukture je poleg legalnosti in racionalnosti odlocitev pomembna tudi usklajenost le-teh z vrednotami v družbi. Za doseganje legitimnosti je zato nujno kontinuirano komunikativno delovanje skozi razlicne faze preobrazbe omrežij akterjev. Nacini delovanja akterjev so razlicni. Civilna družba se na primer v omrežja akterjev vkljucuje na povsem drugacen nacin kot državni odlocevalci, nosilci urejanja prostora ali splošna javnost. Državni odlocevalci, predvsem pa Ministrstvo za okolje in prostor, ki vodi postopke priprave državnih prostorskih nacrtov, se morajo zato zavedati, da so lokalni prebivalci in civilna družba pomemben del omrežij akterjev. Kot taki bi morali biti v postopke umešcanja v prostor vkljuceni že od samega zacetka, saj le tako lahko aktivno vplivajo na umestitev prometne infrastrukture v prostor. Doseganje legitimnosti pri tovrstnih odlocitvah je pomembno zaradi ucinkovitosti nacrtovanja, saj na tak nacin lahko zmanjšamo konfliktnost in s tem zastoje v procesu odlocanja. Kot priporocilo za doseganje legitimnosti odlocitev v praksi smo v prejšnjih podpoglavjih izpostavili pomembno vlogo državnih institucij pri zagotavljanju formalnih in neformalnih vzvodov, ki omogocajo deliberacijo. Predlagali smo dva predloga za spremembe formalno predpisanega postopka priprave državnih prostorskih nacrtov: obvezno organizacijo javnih posvetov na obcinski ravni in razširitev študije variant z vidikom družbene sprejemljivosti. Poleg tega predlagamo tudi nadaljevanje in krepitev prakse organizacije neformalnih dogodkov, ko se za to izkaže potreba – v primeru težko rešljivih konfliktov med akterji. Organizacija neformalnih posvetovanj, usklajevalnih sestankov in drugih podobnih pristopov je lahko glede na tip konfliktov v pristojnosti države ali obcin. Uspeh deliberativnega odlocanja pri doseganju legitimnosti odlocitev pa ni odvisen zgolj od uporabljenih pristopov, temvec tudi od iskrenosti delovanja vseh akterjev v omrežjih in od njihove pripravljenosti na oblikovanje odlocitev, ki bodo v dolocenem kontekstu družbeno, strokovno, tehnicno, pa tudi financno sprejemljive. K pripravljenosti akterjev na sodelovanje v deliberaciji lahko prispevamo z nadaljnjim raziskovanjem konfliktov v prostorskem nacrtovanju, poglabljanjem razumevanja procesov legitimacije postopkov umešcanja razlicnih objektov v prostor in s spodbujanjem aktivnega državljanstva. 7 ZAKLJUCEK Namen raziskave je bil poglobiti razumevanje pristopov za doseganje legitimnosti v postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Procesi doseganja legitimnosti so nerazdeljivo povezani z reševanjem konfliktov med akterji, ki sodelujejo pri umešcanju teh objektov v prostor. Na zacetku raziskave smo opredelili raziskovalno vrzel in izpostavili, da obstojeci celostni racionalni in participativni pristopi v prostorskem nacrtovanju niso zmožni presegati legitimacijskih omejitev. Tako eni kot drugi se namrec v praksi ne morejo spoprijemati s konflikti, ki se spontano pojavljajo skozi celoten postopek umešcanja objektov v prostor. Konflikti se pojavljajo na razlicnih ravneh in med razlicnimi akterji. Zaradi nepredvidljivosti, dinamicnosti in kompleksnosti je takšne konflikte nemogoce razreševati zgolj z racionalnim pristopom ali z vkljucevanjem javnosti v okviru formalno predpisanega postopka priprave državnih prostorskih nacrtov. Prvi pristop namrec pogosto ne odraža vrednot v družbi, drugi pristop pa lahko vodi v preveliko kompleksnost zaradi prevelikega števila razlicnih interesov, ki jih je prakticno nemogoce uskladiti. Raziskavo smo zato zasnovali na pristopu, ki se osredotoca na dejansko nastajanje in spreminjanje omrežij akterjev, ugotavlja kljucne legitimacijske probleme, ki sprožajo konflikte med akterji, raziskuje argumentacijske strategije akterjev in ugotavlja uspešnost dejanskih uporabljenih pristopov za reševanje konfliktov pri doseganju legitimnosti. Teoreticno smo zato raziskavo zasnovali na konceptu legitimnosti, ki smo ga obravnavali v drugem poglavju. Legitimnost je mocno sredstvo za zmanjševanje konfliktnosti odlocanja. Legitimnost lahko razumemo tako v smislu legalnosti kot tudi družbene sprejemljivosti sprejetih odlocitev. Doseganje legitimnosti je za prostorsko nacrtovanje pomembno tudi zato, ker vpliva na ucinkovitost delovanja državnih institucij. Ce so državne institucije in njihovo delovanje v družbi dojete kot legitimne, so državljani pripravljeni sprejeti tudi odlocitve, ki niso nujno v skladu z njihovimi osebnimi interesi. Nasprotno državne institucije, ki v oceh javnosti niso dojete kot legitimne, zelo težko uresnicujejo javne politike zaradi konfliktov in zastojev v postopkih odlocanja tudi v primeru, ko gre za kakovostne projekte. V tem primeru postane prostorsko nacrtovanje neucinkovito in tudi dražje . Dinamicni vidik postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor smo v raziskavo vpeljali s pomocjo teorije akter-omrežje, ki nam je hkrati služila kot zasnova raziskave in kot orodje za interpretacijo konfliktov. Teorija opredeljuje štiri osnovne stopnje preobrazbe omrežij akterjev, ki se vzpostavijo za tocno dolocen namen, v našem primeru za umestitev prometne infrastrukture v prostor. Konflikti so kljucno gonilo preobrazbe omrežij akterjev, ki s pomocjo komunikativnega delovanja prehajajo iz konfliktnega v ravnovesno stanje. Koncni cilj omrežja akterjev je priti do odlocitve, ki je sprejemljiva za akterje v omrežju in je tudi v javnosti sprejeta kot legitimna. Teorija akter-omrežje govori tudi o tem, da na omrežja akterjev vedno vpliva družbeno-prostorski kontekst, ki se spreminja v prostoru in casu. Vloge akterjev in legitimnost njihovih argumentov v omrežjih so zato vedno nepredvidljive, saj se pogoji legitimacije ves cas spreminjajo. Izjema ni niti stroka, za katero je vsaj v teoriji znacilno objektivno, racionalno delovanje. Njihovi argumenti niso nikoli popolnoma racionalni, saj tudi na delovanje strokovnjakov lahko v praksi vplivajo razlicni dejavniki, kot so ideologije, pogoji izvedbe analiz ali interesi kapitala. Z raziskavo nismo skušali ugotavljati prednosti in omejitev racionalnih ali participativnih pristopov v nacrtovanju, temvec nam je koncept stopenj preobrazbe omrežij akterjev omogocil, da smo se osredotocili na (1) proucevanje nastajanja omrežij akterjev in njihovih vlog, (2) na ugotavljanje kljucnih legitimacijskih problemov, ki so sprožali konflikte med akterji, (3) na argumentacijske strategije akterjev in (4) na interpretacijo uspešnosti uporabljenih pristopov za usklajevanje interesov pri doseganju legitimnosti. S tem pristopom smo dosedanje razumevanje konfliktov in doseganja legitimnosti v prostorskem nacrtovanju nadgradili z upoštevanjem vplivov družbeno-prostorskega konteksta. Konfliktov nismo obravnavali kot enkratnih posamicnih zastojev v postopkih odlocanja, temvec smo izhajali iz predpostavke, da so odnosi med akterji v omrežjih ves cas potencialno konfliktni. Doseganje legitimnosti zato razumemo kot nikoli v celoti koncan proces, ki temelji na komunikativnem delovanju med akterji. Pogoji legitimacije se zaradi spreminjanja družbeno-prostorskega konteksta v prostoru in casu spreminjajo, zato so tudi konflikti in legitimnost njihovega reševanja nepredvidljivi. Empiricno smo raziskali dva dejanska konfliktna postopka umešcanja prometne infrastrukture državnega pomena v prostor. Pri tem smo se osredotocili na cestne projekte državnega pomena v Sloveniji – odsek avtoceste mimo Trebnjega in odsek hitre ceste na severnem delu tretje razvojne osi. Primera umešcanj v prostor sta potekala v razlicnih casovnih obdobjih in družbeno-prostorskih kontekstih. Umešcanje avtoceste mimo Trebnjega se je zacelo kmalu po osamosvojitvi Slovenije. Kljub mocni javni podpori avtocestnemu projektu je bil to eden najbolj konfliktnih in najdolgotrajnejših postopkov umešcanja avtoceste v Sloveniji. Jedro konflikta v Trebnjem sta bili kulturna dedišcina in obstojeca magistralna cesta. Umešcanje hitre ceste na severnem delu tretje razvojne osi je novejši aktualni primer, ki ga zaznamujejo predvsem konflikti zaradi nespoštovanja varstva kmetijskih zemljišc in nacel trajnostnega nacrtovanja prometa. Izbran pristop je bil v skladu s šestimi cilji, ki smo si jih zastavili na zacetku raziskave. Prvi cilj je bil opredeliti konceptualni okvir za proucevanje in interpretacijo procesov doseganja legitimnosti v postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor. Drugi cilj je bil kvalitativno prouciti vloge akterjev in dejavnikov v izbranih študijah primerov ter prouciti odnose med njimi. Tretji cilj je bil kvalitativno obravnavati argumentacijske strategije akterjev. Cetrti cilj je bil oceniti vpliv državnega sistema prostorskega nacrtovanja na doseganje legitimnosti. Peti cilj je bil raziskati posebnosti umešcanja linijske prometne infrastrukture v prostor. Zadnji, šesti cilj pa je bil oblikovati prakticna priporocila za doseganje legitimnosti pri umešcanju linijskih in drugih objektov v prostor. Prvo raziskovalno vprašanje v raziskavi se je nanašalo na omrežja akterjev in njihove vloge. Raziskava je v skladu s predpostavkami teorije akter-omrežje pricakovano pokazala, da so omrežja akterjev žive tvorbe, ki se vzpostavljajo in preoblikujejo skozi celoten postopek umešcanja objektov v prostor. Osnovne skupine akterjev, ki so sodelovale pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor, so državni odlocevalci, državni in lokalni nosilci urejanja prostora, stroka, gospodarstvo in javnost. Njihove vloge so formalno predvidene v zakonodaji, na primer v zakonu, ki doloca vlogo investitorja pri umešcanju avtocest v prostor, in v prostorski zakonodaji, ki predpisuje vloge akterjev v okviru postopka priprave državnih prostorskih nacrtov. Ker formalno opredeljen postopek priprave državnih prostorskih nacrtov predvideva usklajevanje interesov med posameznimi akterji le v dolocenih segmentih, se akterji v omrežje vkljucujejo tudi spontano, z neformalnim delovanjem. Neformalen nacin delovanja je znacilen predvsem za civilne iniciative in druga interesna združenja, kot so bili to na primer predstavniki lokalnega gospodarstva v Trebnjem. Na spontanost in samoiniciativnost neformalnega vkljucevanja tovrstnih akterjev v omrežje odlocilno vplivajo konflikti. Ker formalno opredeljen postopek umešcanja prometne infrastrukture v prostor ne predvideva neformalnega delovanja akterjev, je zato nacin delovanja interesnih skupin v omrežju nekoliko drugacen od ostalih akterjev. Svoje clanstvo v omrežju so si zato civilne iniciative in združenje lokalnih podjetnikov iz Trebnjega izborili tako, da so svoja stališca skušali podpreti s strokovnimi argumenti, hkrati pa so svojo vlogo v omrežju gradili tudi s pridobivanjem politicne podpore in podpore javnosti. Na vloge akterjev v omrežju so pomembno vplivali tudi formalni in nezavedni kontekstualni dejavniki. Primer formalnih dejavnikov sta bili zakonodaji s podrocja varstva kulturne in arheološke dedišcine v Trebnjem oziroma zakonodaja in predpisi, ki opredeljujejo pogoje za gradnjo državne prometne infrastrukture na najboljših kmetijskih zemljišcih v primeru tretje razvojne osi. Poleg formalnih dejavnikov so na vloge akterjev vplivale tudi ideologije, ustaljeni odnosi moci med državnimi odlocevalci in vzorci delovanja. Na vplive kontekstualnih dejavnikov pa ni odporna niti stroka, ceprav naj bi ta delovala racionalno. Že izbor strokovnjakov, ki sodelujejo pri študijah variant, opredelitev kriterijev za vrednotenje variant in njihove odlocitve v razlicnih kontekstih kažejo na to, da tudi strokovno delovanje ni nujno vedno tudi povsem racionalno. Z drugim raziskovalnim vprašanjem smo ugotavljali, kateri so bili kljucni legitimacijski problemi, ki so vplivali na konfliktnost odnosov med akterji. Z raziskavo smo opredelili konflikte med državnimi odlocevalci in nosilci urejanja prostora, konflikte med državno in lokalno ravnjo upravljanja, konflikte med državo in družbo, konflikte med teritorialnimi enotami in konflikte v stroki. Konflikti so bili posledica razlicnih, a pricakovanih legitimacijskih problemov. Težave pri doseganju legitimnosti delovanja akterjev in njihovih stališc so posledica krize legitimnosti modernih demokraticnih družb. Modernizacija družbe ustvarja vse vecjo formaliziranost in rutiniranost delovanja državnih institucij ter vse vecjo diferenciranost in specializiranost strokovnega delovanja. Na strani javnosti pa se z vse vecjo refleksivnostjo posameznikov in informiranostjo povecuje tudi nezaupanje javnosti v dobro delo javnih institucij in stroke. Raziskava je pokazala, da tudi v primeru izkljucujocih se zakonodaj ali prekrivanja formalnih pristojnosti za upravljanje s prostorom odnosi med akterji niso a priori konfliktni. Na konfliktnost poleg formalnih dejavnikov vpliva tudi neformalni, nezavedni družbeno-prostorski kontekst, ki ga sestavljajo vrednote, dojemanje lokalnega okolja, interpretacije posledic nacrtovane prometne infrastrukture na okolje ali gospodarstvo, nezaupanje, uveljavljeni diskurzi, politicni pritiski in podobno. Tako formalni kot neformalni dejavniki so spremenljivi: zakonodaja, ki sicer predstavlja relativno stabilen formalni okvir, v katerem poteka umešcanje objektov v prostor, se lahko s casom spreminja ali je celo odstranjena. Strokovni diskurzi se z napredkom v znanosti spreminjajo. Strokovne odlocitve, ki so sprejemljive v dolocenem prostoru, so lahko drugod kljucen povod za konflikte. Doseganje legitimnosti v praksi zaradi spremenljivosti in dinamicnosti družbeno-prostorskega konteksta od akterjev v omrežju zahteva kontinuirano preverjanje strokovne in družbene sprejemljivosti sprejetih odlocitev tako v omrežju akterjev kot tudi v javnosti. S tretjim raziskovalnim vprašanjem smo podrobneje raziskali argumentacijske strategije akterjev pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor. V proucevanih primerih smo opredelili tri razlicne argumentacijske strategije akterjev: sklicevanje na domnevno racionalne argumente stroke ali na formalne predpise, tržno argumentacijsko strategijo in argumentiranje, temeljece na vrednotah, simbolnih pomenih in custvih posameznikov. Prva argumentacijska strategija je znacilna predvsem za nekatere državne institucije, ki se v postopkih odlocanja praviloma pred (pre)veliko kompleksnostjo problemov in konfliktov zatekajo k formaliziranim pristopom k odlocanju, kot so študije variant ali resorna zakonodaja. Gre za pristop, ki je izkljucujoc do civilne družbe in splošne javnosti ter ima kot tak tudi zelo omejene legitimacijske zmožnosti. Zanaša se namrec na domnevno objektivnost stroke, ki pa v praksi ne deluje vedno povsem objektivno oziroma racionalno, kar je pokazala tudi raziskava. Za drugo argumentacijsko strategijo je znacilno, da akterji v zameno za uresnicitev njihovih interesov ponujajo dolocene ugodnosti, kot je bila to obljuba investitorja, da bo zgradil obvoznico v Trebnjem, v primeru, da bi lokalna skupnost pristala na dolinsko razlicico avtoceste. Tretja argumentacijska strategija je izražanje argumentov, ki imajo lahko strokovne, racionalne ali vrednotne temelje. Za te akterje je znacilno, da svoje interese legitimirajo s pridobivanjem cim širše podpore splošne, strokovne in politicne javnosti. Ta argumentacijska strategija je bila, pricakovano, znacilna predvsem za civilna interesna združenja. Nasprotno z državnimi odlocevalci so si civilna združenja prizadevala za bolj participativne, odprte postopke odlocanja. Civilna iniciativa v Trebnjem je svoja stališca realizirala tudi z organizacijo javne tribune. Pri vseh treh argumentacijskih strategijah obstaja verjetnost politizacije argumentacij in zlorabe moci za uveljavljanje ozkih interesov posameznih akterjev. Nevarnost rušenja državnih institucij je višja v sistemih, ki v javnosti uživajo izjemno nizko raven legitimnosti. Kljub temu da imajo zaradi svojih formalnih vlog v postopkih umešcanja prometne infrastrukture v prostor sistemski akterji relativno veliko moc odlocanja, je raziskava pokazala, da je legitimacijski potencial nesistemskih akterjev prav tako lahko zelo velik. Vloga državnega sistema prostorskega nacrtovanja pri doseganju legitimnosti državnih razvojnih projektov, kot so avtocestno omrežje ali hitre ceste, je zato zelo pomembna. Le država namrec lahko skozi ustrezne formalnopravne vzvode in vodenje postopkov priprave državnih prostorskih nacrtov zagotovi ustrezne pogoje za demokraticno odlocanje, legitimira državne razvojne projekte in tako prepreci morebitne poskuse rušitev sistema ali uveljavitve ozkih interesov akterjev, pogosto kapitala. Z zadnjim, cetrtim raziskovalnim vprašanjem smo presojali, v kolikšni meri pristopi za zmanjševanje konfliktnosti, uporabljeni v proucevanih primerih, ustrezajo nacelom deliberativnega odlocanja. Pristope lahko v grobem razdelimo na formalne in neformalne. Prvi so predpisani s prostorsko zakonodajo v okviru priprave državnih prostorskih nacrtov. Neformalni pristopi pa so bili uporabljeni zaradi neucinkovitosti formalnih vzvodov za usklajevanje interesov pri doseganju legitimnosti odlocitev. Med formalne sodijo na primer prostorska konferenca, javne razgrnitve in javne obravnave in študije variant. Med neformalne pristope za usklajevanje interesov pa sodijo usklajevalni sestanki, ustanovitve vladnih delovnih skupin in organizacija posveta, ki ga je organizirala civilna iniciativa v Trebnjem. Raziskava je pokazala, da ne formalni ne neformalni pristopi k usklajevanju interesov niso povsem upravicili svoje legitimacijske vloge. Vpliv lokalne skupnosti na odlocitve je bil v obeh primerih zelo omejen in omogocen prepozno. Kot izkljucujoce so se izkazale tudi študije variant, ki so sicer zasnovane interdisciplinarno, a vseeno relativno ozko. Dolocene stroke, ki so se izkazale kot bistvene v specificnih družbeno-prostorskih kontekstih preucevanih postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor, so imele v okviru formalnega strokovnega vrednotenja variant zelo omejen vpliv na odlocitve. V množici ostalih enakovrednih kriterijev vidiki, kot so trajnostno nacrtovanje prometa in varstvo najboljših kmetijskih zemljišc pri tretji razvojni osi ter krasoslovje v Trebnjem, niso prišli do izraza, ceprav so bili pomembni v posameznem primeru (in kontekstu). Vloga strokovnjakov, ki ne sodelujejo v študijah variant, je v postopku priprave državnih prostorskih nacrtov izenacena z javnostjo. V postopek so vkljuceni prepozno, ko so možni le še manjši popravki izbrane razlicice ceste. Raziskava je med drugim pokazala tudi šibko kulturo participativnega odlocanja v Sloveniji, ki je bila opazna na vec ravneh. Izpostavimo lahko vlogo obcin, ki so kljucni vezni clen med državno oblastjo in lokalnimi skupnostmi. Legitimacijski potencial obcin je na podrocju obvešcanja prebivalcev in javnih razprav z domacini ostal neizkorišcen. Na strani civilne družbe pa lahko izpostavimo tribuno v Trebnjem, ki je bila sicer zasnovana na ideji deliberativne demokracije. Ceprav je dogodek organizirala civilna iniciativa, je v praksi dogodek potekal na podoben nacin, kot to pogosto ocitamo javnim razgrnitvam in javnim obravnavam. Akterji, v tem primeru clani civilne iniciative in njeni podporniki, so prepricevali ostale udeležence, medtem kot se med njimi ni vzpostavil pristen dialog, ki bi vodil v skupno odlocitev. Glede skladnosti uporabljenih pristopov za zmanjševanje konfliktnosti z naceli deliberativne demokracije lahko zakljucimo, da sta oba proucevana postopka imela vse predispozicije za legitimno izpeljana odlocevalska postopka. Kljub temu pa dolgotrajnost, neucinkovitost in neprilagodljivost obeh postopkov odlocanja kažejo na to, da v praksi deliberacija ni povsem delovala. V raziskavi smo proucili dva izrazito konfliktna postopka umešcanja prometne infrastrukture v prostor. S tem smo dobili vpogled v relativno širok spekter možnih konfliktov med akterji, v nacine delovanja in argumentiranja akterjev ter v dinamicnost in spremenljivost pogojev legitimacije odlocitev. Zaradi dinamicnosti in kompleksnosti postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor so konflikti do neke mere vedno nepredvidljivi, prav tako kot tudi uspešnost njihovega reševanja. Reševanje konfliktov je nerazlocljivo povezano s procesom doseganja legitimnosti odlocitev. Doseganje legitimnosti je proces, ki ni nikoli v celoti zakljucen ali predvidljiv. Odvisen je namrec od številnih, spreminjajocih se zavednih in nezavednih kontekstualnih dejavnikov, kot so zakonodaja, ustaljene prakse delovanja akterjev, vrednote, napredek v znanosti, uveljavljenosti strokovnih diskurzov in podobno. Kontekst postopkov umešcanja prometne infrastrukture v prostor se spreminja v prostoru in casu, zato so lahko podobni projekti v dolocenih lokalnih okoljih dobro sprejeti, drugod pa sprožajo konflikte in zastoje v procesu prostorskega umešcanja. Zmanjševanje konfliktnosti umešcanja prometne infrastrukture v prostor zaradi spreminjajocega se družbeno-prostorskega konteksta zahteva kontinuirano komunikativno delovanje akterjev v omrežju. Zelo pomembno je stalno preverjanje veljavnosti strokovnih predpostavk, na katerih temeljijo odlocitve in sprejemljivosti teh odlocitev v lokalnem okolju. Formalni postopki priprave državnih prostorskih nacrtov morajo biti zato prilagodljivi, tako v smislu strokovnega delovanja kot tudi z vidika omogocanja neformalnih oblik usklajevanja interesov. Odlocitve o umestitvi objekta v prostor ne morejo biti nikoli absolutno pravilne ali legitimne. Ker v praksi sprejemanje odlocitev vedno pomeni izkljucevanje dolocenih opcij, je z vidika doseganja legitimnosti pomembno, da so te izkljucitve izvedene premišljeno in osnovane na širokem družbenem, strokovnem in tudi politicnem konsenzu. 7.1 Priporocila za bolj legitimno umešcanje prometne infrastrukture v prostor in predlogi za nadaljnje raziskovanje Z raziskavo smo uresnicili njen namen in izpolnili vecino ciljev, ki smo si jih zadali na zacetku. Za konec nam ostane še izpolnitev zadnjega cilja, oblikovati priporocila za vecjo legitimnost umešcanja prometne infrastrukture in drugih objektov v prostor ter opredeliti raziskovalne vrzeli, ki so se pokazale kot relevantne za nadaljnje raziskovanje konfliktov. Zavedamo se, da absolutno pravilnih in legitimnih pristopov k reševanju konfliktov v prostorskem nacrtovanju ni. Tako pojem pravilnosti kot legitimnosti sta namrec relativna. Vseeno pa verjamemo, da priporocila, osnovana na rezultatih raziskave, ki jih predlagamo v nadaljevanju, lahko pomembno prispevajo k splošnemu dvigu legitimnosti umešcanja prometne infrastrukture in drugih objektov v prostor. Uporabljeni teoreticni koncepti poudarjajo dinamicnost postopkov umešcanja objektov v prostor, ki so vedno v nastajanju, spremenljivi in odvisni od specificnega družbeno-prostorskega konteksta. Prvo priporocilo odlocevalcem in prostorskim nacrtovalcem za doseganje vecje legitimnosti odlocitev je zato prilagodljivost postopkov odlocanja. Ti morajo spoštovati proces nastajanja omrežja akterjev, s cimer tudi sam postopek postaja vedno bolj vpet v specificen družbeno-prostorski kontekst. Umešcanje prometne infrastrukture v prostor zaradi linijske oblike lahko poteka v zelo razlicnih okoljih, kar od odlocevalcev zahteva veliko vec naporov v deliberacijo in v razreševanje morebitnih konfliktov. Stalnost sprememb, ki spremljajo nastajanje omrežij akterjev in proces odlocanja, zahteva tudi veckratno preverjanje in preizpraševanje veljavnosti vrednot, strokovnih diskurzov, argumentov akterjev in v skrajnem primeru tudi projekta samega. - Zgodnje vkljucevanje javnosti Vkljucevanje javnosti se mora zaceti že pred umešcanjem objekta v prostor, s seznanjanjem o nacrtovanem projektu. Ker so veliki infrastrukturni projekti pomembni za družbo kot celoto, bi morale informacije doseci najširšo javnost. Za to bi morali poskrbeti državni odlocevalci, prek nacionalnih medijev (televizija, radio, splet) in v obliki tiskovine, ki bi dosegla najširši krog državljanov. Že na zacetku postopka umešcanja objekta v prostor, ko so še vse možnosti odprte, bi morala biti vedno organizirana tudi javna razprava. Prostorsko konferenco, ki je predvidela tudi sodelovanje zainteresirane javnosti, je v preteklosti formalno že predpisoval Zakon o prostorskem nacrtovanju (2002). Žal nedavne spremembe prostorske zakonodaje iz leta 2020 ponovno težijo k omejevanju sodelovanja javnosti in predpostavljajo takšno obliko posvetovanja zgolj kot opcijsko. Na podrocju obvešcanja lokalnega prebivalstva o nacrtovanem posegu v prostor bi morale imeti kljucno vlogo tudi obcine. Javni posveti v lokalnih skupnostih, kamor naj bi bila umešcena nova prometna infrastruktura, bi morali biti predvideni kot obvezen ukrep že na samem zacetku postopka umešcanja v prostor. Odgovornost za organizacijo takšnih posvetov bi morala biti deljena med obcine in državne odlocevalce. Samo na tak nacin lahko obcine kot lokalni nosilci urejanja prostora v nadaljevanju umešcanja objektov državnega pomena legitimno zastopajo interese lokalnih skupnosti. Javna posvetovanja na ravni obcin že na samem zacetku postopka odlocanja so pomembna tudi s strokovnega vidika. Omogocajo namrec prepoznavanje potreb prebivalcev in opredeljevanje tistih prvin prostora, ki so za prebivalce pomembnejše. Ta vpogled je lahko za stroko koristen pri obravnavi in morebitnem uteževanju kriterijev, s katerimi stroka izvaja študije variant. - Prilagodljivost strokovnega delovanja Drugo priporocilo za doseganje legitimnosti umešcanja prometne infrastrukture in drugih objektov v prostor se nanaša na strokovno delovanje. Ker je tudi delo strokovnjakov praviloma podvrženo razlicnim kontekstualnim vplivom, je za doseganje legitimnosti strokovnih odlocitev nujno, da so te predhodno soocene s širšo strokovno in splošno javnostjo. Zakljucku študije variant bi moralo v odlocevalskem postopku najprej slediti soocenje rezultatov ne le med izdelovalci študij variant, temvec tudi s širšo strokovno javnostjo, torej z drugimi predstavniki relevantnih strok. Rezultati študij variant bi bili tako osnovani na širšem strokovnem konsenzu. Šele nato bi lahko sledila tudi javna razgrnitev in javna obravnava predloga državnega prostorskega nacrta. Predlagamo, da prostorska zakonodaja v zakljucni fazi študij variant predvidi obvezno soocenje rezultatov študij variant s širšo strokovno javnostjo. Doseganje soglasja na strokovni ravni odlocanja bi v nadaljnjih korakih priprave državnih prostorskih nacrtov zmanjšalo možnost konfliktov, hkrati pa bi tudi državni odlocevalci lažje upravicili državni prostorski nacrt pred širšo (laicno) javnostjo. Nerazrešeni konflikti znotraj strok in med strokami namrec zmanjšujejo zaupanje javnosti v strokovno delovanje in v delovanje državnih institucij. K legitimnosti strokovnega delovanja bi pripomogla tudi prilagoditev formalnega strokovnega vrednotenja v okviru študij variant. Dozdajšnjo predpisano prakso vrednotenja variantnih rešitev s štirimi sklopi kriterijev (gradbeno-tehnicni, prometno-ekonomski, varstveni in urbanisticno-prostorski) bi morali nadgraditi še z obveznim strokovnim vrednotenjem vidika družbene sprejemljivosti v lokalnem okolju, ce se za to izkaže potreba, pa tudi v družbi na ravni celotne države. Med letoma 1970 in 2002 so na Fakulteti za družbene vede Univerze v Ljubljani izvedli štiri raziskave družbene sprejemljivosti avtocestnega projekta na ravni celotne države. Z vidika projekta kot celote so takšne raziskave pomemben vir informacij za državne odlocevalce, vendar pa ti podatki ne odražajo konkretnega stanja na posameznih odsekih v specificnih lokalnih okoljih. Strokovno vrednotenje vidika družbene sprejemljivosti v okolju, kamor se umešca objekt, bi pripomoglo k ugotavljanju stališc lokalnih skupnosti, hkrati pa bi lahko preverjali tudi reprezentativnost stališc, ki jih zagovarjajo civilne iniciative. Peti vidik vrednotenja – družbena sprejemljivost v lokalnem okolju – bi v primerih, ko ostale stroke ne zmorejo najti skupne rešitve, lahko predstavljal tudi tisti jezicek na tehtnici, s katerim bi državni odlocevalci lažje utemeljili odlocitve. Ker je raziskava pokazala, da so posamezne prvine prostora v razlicnih okoljih razlicno pomembne, bi k legitimnosti prispevala tudi vecja prilagodljivost kriterijev, s katerimi stroka vrednoti posamezne variantne rešitve. Z uteževanjem kriterijev glede na njihov pomen v lokalnem okolju bi bili rezultati študij variant bolj usklajeni z vrednotami v družbi, lažje strokovno utemeljivi in s tem tudi legitimni. O uteževanju bi se ocenjevalci morali dogovoriti pred izvedbo študije variant in pri tem upoštevati tudi mnenja obcin in lokalnih skupnosti. - Spodbujanje dogovarjanja in usklajevanja interesov med razlicnimi teritorialnimi enotami Prometna in druga linijska infrastruktura je z vidika usklajevanja interesov posebna, saj zaradi zveznosti in oblike praviloma precka vec teritorialnih enot – obcin – z razlicnimi razvojnimi, varstvenimi in drugimi interesi. Državni odlocevalci bi morali v takih primerih že vnaprej predvideti možnost konfliktov med razlicnimi obcinami in lokalnimi skupnostmi. Ce do tovrstnih konfliktov pride, bi organizacija posvetovanj ali delavnic za obcine in v njih živece lokalne skupnosti vzdolž nacrtovane trase linijske infrastrukture je lahko prispevale k zmanjševanju konfliktnosti. Takšne neformalne oblike posvetovanj so se v preteklosti na odseku tretje razvojne osi med Otiškim vrhom in Holmcem že izkazale za ucinkovit pristop. Prebivalci obcin bi v primeru konfliktov morali biti najprej dobro seznanjeni s problemom in razlicnimi opcijami poteka ceste, obcine pa bi morale zagotoviti možnost soocenja razlicnih stališc. Ker vsi ljudje niso enako naklonjeni javnemu izpostavljanju na delavnicah in posvetovanjih, ali pa za to nimajo casa, je nujno, da je prebivalcem zagotovljen tudi alternativen nacin podajanja mnenj in stališc. To so lahko vprašalniki v fizicni (papirni) ali elektronski obliki. Prakso spodbujanja takšnih neformalnih posvetovanj bi morala na formalni ravni spodbujati prostorska zakonodaja, v praksi pa še naprej tudi Ministrstvo za okolje in prostor, ki vodi postopke priprave državnih prostorskih nacrtov. - Transdisciplinarnost sistema prostorskega nacrtovanja Cetrto priporocilo, ki naslavlja predvsem prostorskega nacrtovalca kot odgovornega za vodenje priprave državnih prostorskih nacrtov, je nujno poglobljeno razumevanje delovanja odnosov moci v družbi, ki se udejanjajo skozi prakse delovanja akterjev, uveljavljanja strokovnih diskurzov, ideologij, pa tudi procesov izkljucevanja. Le z zavedanjem teh procesov namrec lahko do dolocene mere preprecimo negativne posledice takega delovanja, kot so manipulacije, izkljucevanje relevantnih strokovnih diskurzov in »ugrabitve« deliberacije s strani najglasnejših ali politicno najvplivnejših akterjev. S tega vidika je pomembno, da ima bodoci prostorski nacrtovalec, tako kot že do sedaj, v izobraževalnem procesu možnost pridobivanja znanja tako s podrocja naravoslovja in tehnike kot tudi družboslovja in humanistike. V praksi je sicer lahko presojanje nacel pravilnosti, resnicnosti in iskrenosti argumentacij akterjev in njihovega delovanja zelo težavno. Kljub temu pa poglobljeno razumevanje procesov doseganja legitimnosti prostorskim nacrtovalcem omogoca, da v praksi lažje prepoznajo konflikte ali poskuse zlorabe moci in se nanje ustrezno odzovejo. Prostorski nacrtovalec kot koordinator postopka priprave prostorskih nacrtov ima namrec moc vplivanja tako na formalne vzvode za deliberacijo kot tudi na spodbujanje neformalnih oblik usklajevanja interesov. - Spodbujanje aktivnega državljanstva Raziskava je pokazala, da uspeh deliberativnih pristopov k odlocanju pri doseganju legitimnosti ni odvisen zgolj od uporabljenih pristopov, temvec tudi od iskrenosti delovanja vseh akterjev v omrežjih in od njihove pripravljenosti na oblikovanje odlocitev, ki bodo v dolocenem kontekstu družbeno, strokovno, tehnicno, pa tudi financno najbolj sprejemljive. K pripravljenosti akterjev na sodelovanje v deliberaciji lahko prispevamo z nadaljnjim raziskovanjem konfliktov v prostorskem nacrtovanju, poglabljanjem razumevanja procesov legitimacije postopkov umešcanja razlicnih objektov v prostor, pa tudi s spodbujanjem aktivnega državljanstva. Omejevanje participacije laicne in strokovne javnosti v postopkih odlocanja se je v praksi že veckrat izkazalo kot neucinkovit pristop k legitimaciji posegov v prostor. Pogosto tovrstni ukrepi dosežejo ravno nasproten ucinek in vodijo v dolgotrajne in konfliktne postopke odlocanja, nezaupanje in nezmožnost deliberacije. V prihodnje si zato želimo, da bi odlocevalci v vecji meri prepoznali in izkoristili legitimacijski potencial deliberativnega nacina odlocanja, skrbeli za dobro informiranost vseh relevantnih akterjev in transparentnost informacij. Na drugi strani pa si želimo aktivnega in pravocasnega vkljucevanja stroke in javnosti v postopke odlocanja, v katerih ne bodo zgolj zaradi zadošcanja formalnim proceduralnim zahtevam, temvec bodo imeli tudi dejansko možnost vplivanja na odlocitve, ki bodo koristne za družbo kot celoto. Ceprav smo v raziskavi obravnavali primera umešcanja cestne prometne infrastrukture državnega pomena v prostor: odsekov avtoceste in hitre ceste, to ne pomeni, da se konflikti pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor pojavljajo vedno ali da konfliktov pri umešcanju drugih vrst linijskih ali tockovnih objektov v prostor ni. Proucevanje nadpovprecno konfliktnih postopkov umešcanja v prostor je pomembno zato, ker omogoca vpogled v širok spekter možnih (ne pa vseh) legitimacijskih problemov in iz njih izhajajocih konfliktov. Konflikti in »slabe prakse« nacrtovanja s tem predstavljajo pomemben vir informacij odlocevalcem, da ozavestijo možne konflikte in z ustreznimi pristopi tudi v cim vecji meri zmanjšajo konfliktnost postopkov umešcanja objektov v prostor. Umešcanje avtocest in hitrih cest je zaradi linijske oblike in vplivov na prostor in družbo izjemno kompleksno in s tem tudi potencialno nadpovprecno konfliktno. To ne pomeni, da se konflikti pri umešcanju cest nižjega reda ali tockovnih objektov v prostor ne pojavljajo. Ceprav je bila raziskava geografsko omejena zgolj na Slovenijo, je treba poudariti, da se konflikti pojavljajo tudi drugod in v državah, ki sicer veljajo za vzorne demokraticne države z dolgoletno tradicijo demokraticnega odlocanja. S podobnimi konflikti kot v Sloveniji so se soocali na primer tudi na Nizozemskem (primer umešcanja avtoceste Delft-Schiedam), Švedskem (primer umešcanja nove železniške povezave in postaje skozi središce Gothenburga) ter v Italiji in Franciji (primer umešcanja železniške povezave Torino-Lyon) (Koppenjan, 2005; Greyl et al., 2009; Delavnica Västlänken – new infrastructure in perspective, 2018). Vzroke za konfliktnost umešcanja velikih infrastrukturnih projektov v prostor, kot so predor pod rokavskim prelivom, most Storebćltsbroen na Danskem, avtocestne povezave in druge, je med drugim opisal tudi avtor Bent Flyvbjerg v knjigi »Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition« (2003). Z izborom primerov, ki smo ju obravnavali v raziskavi, ne želimo negirati obstoja ali relevantnosti konfliktov pri umešcanju drugih objektov v prostor. Odlocitev odraža zgolj nujnost omejitve raziskave, ki bi sicer lahko postala prevec obsežna in težko obvladljiva. Konceptualni okvir raziskave, teorija akter-omrežje, in kvalitativna zasnova raziskave, ki je temeljila na analizi dokumentov, casopisnih clankov in na polstrukturiranih intervjujih, sta se izkazali kot ustrezni orodji za proucevanje konfliktov. Kvalitativna analiza nam je omogocila rekonstrukcijo dejanskih postopkov umešcanja v prostor in vpogled v odnose med akterji. Teorija akter-omrežje pa s stopnjami preobrazbe omrežij akterjev izpostavlja dinamicno, procesno naravo teh postopkov, ki so vedno vpeti v specificen družbeno-prostorski kontekst. Uporabljen pristop k raziskovanju konfliktov ima tudi teoreticno in prakticno, uporabno vrednost. Teorija akter-omrežje, ki sicer izvira iz sociologije, dopolnjuje dosedanje razumevanje konfliktov v teoriji prostorskega nacrtovanja v dveh pogledih. Prvi izpostavlja dinamicnost in nepredvidljivost nastajanja omrežij akterjev, ki se vzpostavljajo in spreminjajo skozi postopke umešcanja objektov v prostor. Konflikti so sestavni del odnosov med akterji v omrežjih in vplivajo tudi na sestavo omrežij. Postopke umešcanja objektov v prostor zato ves cas spremlja proces legitimacije akterjev, njihovih stališc in nacinov delovanja v omrežjih. Drugi teoreticni prispevek raziskave pa je razumevanje konfliktov med akterji skozi prizmo družbeno-prostorskega konteksta, ki ves cas vpliva na delovanje akterjev, na njihove argumentacije in na njihovo legitimnost. Ker se družbeno-prostorski kontekst spreminja, se spreminjajo tudi pogoji legitimacije. Iz tega sledi, da postopki umešcanja objektov v prostor zahtevajo kontinuirano komunikativno delovanje, s katerim akterji preverjajo veljavnost svojih argumentacij v omrežju in v javnosti. Metodološki pristop, ki smo ga uporabili v raziskavi, je prenosljiv in uporaben tako za proucevanje umešcanja drugih objektov v prostor kot tudi za proucevanje konfliktov v razlicnih družbeno-prostorskih kontekstih. Priporocamo dve nadaljnji raziskovalni smeri: - proucevanje in mednarodna primerjava procesov legitimacije posegov v prostor v razlicnih družbeno-prostorskih kontekstih, na primer med postsocialisticnimi državami in državami z daljšo tradicijo demokraticnega odlocanja; - proucevanje vpliva posameznih kontekstualnih dejavnikov na konfliktnost umešcanja objektov v prostor skozi daljše casovno obdobje, na primer diskurza o trajnostnem razvoju. Konflikti v prostorskem nacrtovanju so perec problem, ki bo v prihodnosti najverjetneje še pogostejši, razsežnejši in bolj kompleksen. Ignoranca države do obstoja konfliktov in spodleteli poskusi legitimacije odlocitev o posegih v prostor imajo lahko daljnosežne škodljive družbene, ekonomske in okoljske posledice. Navsezadnje neustrezno reševanje konfliktov vodi v zacaran krog nezaupanja javnosti državnim institucijam in posledicno vecjo konfliktnost pri uresnicevanju nadaljnjih, za družbo pomembnih projektov. Raziskava je nastajala v izjemno dinamicnem obdobju, ko se je transparentnost delovanja državnih institucij zmanjšala, težnje po omejevanju deliberacije na vseh ravneh delovanja države, tudi na podrocju prostorskega nacrtovanja, pa okrepile. Spremembe gradbene in prostorske zakonodaje 2020 so mocno omejile predvsem možnosti soodlocanja splošne javnosti in civilne družbe, so nedvomno korak nazaj v prizadevanjih za doseganje legitimnosti pri umešcanju objektov v prostor. Raziskava je zato aktualna, saj na prakticnih primerih dokazuje, da je za doseganje legitimnosti odlocitev državnih institucij kljucnega pomena vzdrževanje odprte, argumentirane in spoštljive razprave med vsemi vpletenimi akterji, ne glede na to, ali gre za strokovno ali splošno javnost. 8 SUMMARY Conflicts are an inevitable part of spatial planning. The main reasons for conflicts, both in spatial planning and in society in general, are the limited amount of a basic resource-space and unequal access to them; different interests and goals of individuals and social groups; and uneven distribution of power in society, which is why certain social groups and individuals have more influence on decisions than others. The planning of large, long-term, and permanent transport infrastructure projects such as highways and motorways is more prone to conflicts than other projects. It requires a high degree of legitimacy – citizens' trust in government institutions and science is crucial. Part of the reason why conflicts are so common in the planning of transport infrastructure is that not only does it serve to transport people and goods, it also has multiple and unpredictable impacts on the environment, society, and the economy, which can be positive or negative. Transport links can make an important contribution towards increasing social and economic well-being of a country, while at the same time increasing the burden on the environment through pollution and the exclusion of other uses of physical space, which is a limited resource. Conflict resolution in spatial planning is therefore an important segment of theoretical discussions. Theorists usually focus on rational and participatory decision-making approaches. While technical rationality in conflict resolution is based on the premise of increasing the objectivity of decision-making through science, the participatory approach focuses primarily on achieving legitimacy through public participation in decision-making and deliberation. In practice, both approaches have certain shortcomings – the former is criticized for its ignorance of the social context of planning, while the latter is criticized for the utopian nature of principles which participatory spatial planning is based on. In terms of deliberation, actors are expected to act according to the principles of truthfulness, correctness, and sincerity, which are difficult or impossible to examine in practice. In Slovenia, studies that examine actual processes of conflict resolution in spatial planning without assessing the appropriateness of one or another planning approach are practically non-existent. Our aim is to contribute to a more comprehensive understanding of conflicts in spatial planning. The study will be based on a qualitative methodological approach, through which two case studies will be examined: the planning of the highway section through Trebnje and the planning of the motorway on the third development axis between Šentrupert and Velenje. Our research question is: How can legitimacy of inevitably conflictual transport infrastructure planning processes be achieved in practice? This overarching research question was divided into four sub-questions: who are the actors involved and what role do they play in decision-making, what are the main causes of conflict between involved actors, what types of arguments are put forward by involved actors, and how the spatial planning approaches used to resolve conflicts contribute to the overall legitimacy of decision-making processes. The empirical part of the study and result interpretation are based on two theoretical concepts, the complexity theory and the actor-network theory, which consider the relationships between the system and its environment, and between the network of actors and its social context, respectively. In this way, we deepened the current understanding of conflict, which was mainly limited to procedural aspects of decision-making processes. Contextual factors, such as nature, agricultural land, cultural heritage, legislation, policies, values, discourses, and ideologies, can have a significant impact on relationships in the network of actors as well as on conflict resolution. The research comparing two case studies was based on the use of qualitative methods: analysis of documents, interviews, and newspaper articles. The conceptual framework for result interpretation was based on the complexity theory and the actor-network theory. In addition to establishing a conceptual framework for researching and explaining the legitimacy problem in spatial planning, the main objectives of the research were also to conduct a qualitative analysis of the roles of involved actors and factors and the relationships between them in the two selected case studies of transport infrastructure planning, to carry out a qualitative analysis of the actors' argumentation strategies in decision-making processes, to evaluate the impact of the formal (national) spatial planning system on the quality of deliberative processes in conflict resolution, to study the specifics of linear long-distance infrastructure planning, and to produce recommendations for making more legitimate choices in decision-making processes. The analysis has shown that actor networks and roles of actors and factors in these networks always depend on a broader social context, which is constantly changing. On the one hand, networks depend on a formal framework, in which the decision-making process is embedded. On the other hand, actors and relationships between them are also shaped by a subtler value-based or ideological background to decision-making. Both formal rules and values are subject to change, so the legitimacy of decisions needs to be constantly reviewed. The role of any actor or factor in the network, regardless of the degree of formalization, is therefore not absolute. The roles of actors and factors depend on their acceptance in the network. Consequently, continuous communicative action is required, in which actors check the validity of their arguments, which may be based on formal rules or values, discourses, beliefs, etc. Decisions must be taken with the broadest possible consensus of experts in this field and society. The main problems related to legitimacy we have identified in the research either relate to the conflicting relationship between the system and its environment or arise from the relationships within actor networks. In the cases we studied, we have identified classic problems characteristic of the legitimacy crisis of modern societies, faced with a decline in trust in state institutions. Problems related to legitimacy included problems of coordination of interests between different levels of the government, between departments, and between different professions that are becoming increasingly differentiated and specialized. With modernization of society, coordination between actors is becoming increasingly difficult, but at the same time increasingly important, especially in the implementation of national development plans that are in the public interest. The legitimacy of spatial planning, especially the planning of national development projects through participatory decision-making and deliberation, is therefore becoming increasingly important. Research has shown that arguments in decision-making processes are not only viewpoints of different actors, but are closely intertwined with the actors' ability to act, which is why we consider them as argumentation strategies. Research has identified three important argumentation strategies. The first one is to support or assert the position of actors in the network by invoking scientific evidence, laws, or other formal factors. This is an argumentation strategy typical of governmental decision-makers, who often try to avoid deliberation, as it might further increase the complexity of decision-making. The second argumentation strategy is typical of civil society representatives. As their role in networks is usually subordinate to the one of national decision-makers, they try to underpin the legitimacy of their interests by securing the support of academia, policy-makers, and/or society. The third argumentation strategy refers to the attempt to make procedural changes in decision-making, mainly in order to implement more participatory approaches in decision-making processes, which in Slovenia are still often carried out only as a formality. The complexity of planning often exceeds the ability of formally prescribed spatial planning processes to deal effectively and legitimately with many uncertainties, problems related to legitimacy, and conflicts. Research has shown that actors act both in a formal decision-making process and in other informal ways. Formal approaches to conflict resolution include expert analyses, public hearings, and displays. As research has shown, the legitimacy of these approaches depends primarily on deliberativeness. For example, the problem of exclusion and lack of deliberation between different branches of science and the problem of ingenuine participation of the civil society have been highlighted, which certainly reduce the legitimacy of decision-making processes. Due to dissatisfaction with their role in formal decision-making processes, actors therefore resort to informal forms of action, such as protests, petitions, and the like. In the planning of national transport infrastructures, the role of state institutions responsible for managing the process of national spatial plan preparation is very important, on the one hand, to allow all actors to put forward their arguments and, on the other, to prevent possible attempts to sabotage projects on the basis of narrow private interests. The role of experts in this field is also very important in this context, as it must ensure that technically sound and socially acceptable solutions are found. With this research, we have fulfilled its purpose and achieved the aims we set at the beginning. There are no absolutely correct and legitimate approaches to conflict resolution in spatial planning. Both the notion of correctness and legitimacy are relative. Nevertheless, we believe that the following five recommendations we propose can help increase the legitimacy of decision-making in planning transport infrastructure and in spatial planning in general. The theoretical concepts used emphasize the dynamic nature of placing objects in space, which are always emergent, susceptible to change, and dependent on a specific social context. Decision-making processes must therefore be adaptive, in the sense that they must respect the process of becoming of actor networks. The continuity of change that accompanies the formation of actor networks and decision-making processes themselves also requires a constant verification and questioning of the validity of values, discourses, arguments, and the project itself. In order to achieve greater legitimacy in spatial planning, the system must be opened up. This means that actor networks must be opened to external realities, both professional and lay. Although no actor can oversee the dynamics and self-organizing activities of other actors, the spatial planner, as the coordinator of spatial plan preparation processes, has the power to verify technical, scientific, and social acceptability of the plan. At the same time, as a representative of experts in the field of planning, the spatial planner must respect the principles of sustainable development as well as spatial and social justice. This requires both an appropriate legal framework that assigns an adequate coordinating role to spatial planning as a transdisciplinary profession, and the ability to mediate. Furthermore, it is important to understand the functioning of power relations in society, which are expressed in social practices, discourses, ideologies, as well as in processes of exclusion. Only by being aware of these processes can we prevent, to some extent, the negative consequences of actions, such as manipulation, exclusion of relevant professional discourses, and “hijacking” of deliberations by the most vocal or politically influential actors. From this point of view, it is important that the future spatial planner has the opportunity to acquire knowledge from different scientific fields such as human geography and sociology as part of his or her education. The decisions taken by the actors involved in the decision-making process must be professionally justified. Interventions in space are often extremely expensive and have lasting effects that go beyond the local environment. Therefore, it is very important that the purpose of such projects is very well and clearly technically justified even before spatial planning begins. It is good for legitimacy of the project if a broad political, public, and professional consensus on the need and justification for such an intervention is reached, at least in principle, before the planning begins. In the future, decision-makers should also make greater use of the legitimizing potential of deliberative decision-making and ensure that all relevant stakeholders are well-informed and that information is transparent. On the other hand, it is also important to involve experts in this field and society in decision-making processes in a timely and active manner, as they will then not only fulfil the formal procedural requirements but also have a real chance to influence important decisions.sociology as part of his or her education. The decisions taken by the actors involved in the decision-making process must be professionally justified. Interventions in space are often extremely expensive and have lasting effects that go beyond the local environment. Therefore, it is very important that the purpose of such projects is very well and clearly technically justified even before spatial planning begins. It is good for legitimacy of the project if a broad political, public, and professional consensus on the need and justification for such an intervention is reached, at least in principle, before the planning begins. In the future, decision-makers should also make greater use of the legitimizing potential of deliberative decision-making and ensure that all relevant stakeholders are well-informed and that information is transparent. On the other hand, it is also important to involve experts in this field and society in decision-making processes in a timely and active manner, as they will then not only fulfil the formal procedural requirements but also have a real chance to influence important decisions.sociology as part of his or her education. The decisions taken by the actors involved in the decision-making process must be professionally justified. Interventions in space are often extremely expensive and have lasting effects that go beyond the local environment. Therefore, it is very important that the purpose of such projects is very well and clearly technically justified even before spatial planning begins. It is good for legitimacy of the project if a broad political, public, and professional consensus on the need and justification for such an intervention is reached, at least in principle, before the planning begins. In the future, decision-makers should also make greater use of the legitimizing potential of deliberative decision-making and ensure that all relevant stakeholders are well-informed and that information is transparent. On the other hand, it is also important to involve experts in this field and society in decision-making processes in a timely and active manner, as they will then not only fulfil the formal procedural requirements but also have a real chance to influence important decisions. VIRI Adjei-Poku, B. 2018. Rationality and power in land use planning. A conceptual view of the relationship. Journal of Planning Literature 33, 1: 45–60. doi: https://doi.org/10.1177/0885412217723616 Aitken, S. (ur.), Valentine, G. (ur.). 2006. Approaches to human geography. London, SAGE Publications: 349 str. doi: https://doi.org/10.1177/0885412217723616 Albrechts, L. 2003. Planning and power. Towards an emancipatory planning approach. Environment and Planning C: Government and Policy 21, 6: 905–924. doi: https://doi.org/10.1068/c29m Alexander, E.R. 2000. Rationality revisited. Planning paradigms in a post-postmodernist perspective. Journal of Planning Education and Research 19, 3: 242–256. doi: https://doi.org/10.1177/0739456X0001900303 Alexander, E.R. 2002. The public interest in planning: From legitimation to substantive plan evaluation. Planning Theory 1, 3: 226–249. doi: https://doi.org/10.1177/147309520200100303 Allmendinger, P. (ur.), Tewdwr-Jones, M. (ur.). 2002. Planning futures. New directions for planning theory. London, Routledge: 272 str. doi: https://doi.org/10.4324/9780203996195 Allmendinger, P., Haughton, G. 2012. Post-political spatial planning in England. A crisis of consensus? Transactions of the Institute of British Geographers, New Series 37, 1: 89–103. doi: https://doi.org/10.1111/j.1475-5661.2011.00468.x Almeida, J., Costa, C., Nunes da Silva, F. 2017. A framework for conflict analysis in spatial planning for tourism. Tourism Management Perspectives 24: 94–106. doi: https://doi.org/10.1016/j.tmp.2017.07.021 Arnstein, S. 1969. A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners 35, 4: 216–224. doi: https://doi.org/10.1080/01944366908977225 Ašanin Gole, P., Polenšek, T. 2002. Slovenske avtoceste. Trideset let avtocest v Sloveniji. Celje, DARS: 42 str. Baarveld, M., Smit, M., Dewulf, G. 2015. Negotiation processes in urban redevelopment projects. Dealing with conflicts by balancing integrative and distributive approaches. Planning Theory & Practice 16, 3: 363–384. doi: https://doi.org/10.1080/14649357.2015.1058972 Badie, B. 2001. Legitimacy, Sociology of. V: Smelser, N.J. (ur.), Baltes, P.B. (ur.). 2001. International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences. Pergamon: 8706–8709. doi: https://doi.org/10.1016/B0-08-043076-7/01911-2 Barley, S.R., Tolbert, P.S. 1997. Institutionalization and structuration. Studying the links between action and institution. Organization Studies 18, 1: 93–117. doi: https://doi.org/10.1177/017084069701800106 Beinat, E. (ur.). 1998. A methodology for policy analysis and spatial conflicts in transport policies. Summary of Report R98/08. http://web.ist.utl.pt/carlosbana/bin/help/papers/SummaryReport_R98_08.pdf (Pridobljeno 7. 10. 2020.) Beinat, E. 2001. A methodology for the analysis of spatial conflicts in transport policies: Overview and applications. V: Stillwell, J. (ur.), Scholten, H. (ur.). 2001. Land Use Simulation for Europe. Springer Netherlands: 193-210. doi: https://doi.org/10.1007/978-94-010-0466-4 Bela knjiga. Nacrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurencnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu. 2011. Bruselj, Evropska komisija. https://op.europa.eu/sl/publication-detail/-/publication/f92333f7-da0d-4fd6-9e62-389b0526e2ac/language-sl (Pridobljeno 2. 9. 2021.) Berger, P.L., Luckmann, T. 1966. The social construction of reality. A treatise in the sociology of knowledge. Garden City, New York, Doubleday: 203 str. Bibic, A. 1972. Zasebništvo in skupnost: "civilna družba" in država pri Heglu in Marxu. Ljubljana, Mladinska knjiga: 303 str. Boelens, L. 2010. Theorizing practice and practising theory. Outlines for an actor-relational-approach in planning. Planning Theory 9, 1: 28–62. doi: https://doi.org/10.1177/1473095209346499 Bole, D. 2004. Geografija javnega potniškega prometa na primeru Ljubljane. Geografski vestnik 76, 2: 21-32. Bole, D. 2011. Changes in employee commuting: A comparative analysisof employee commuting to major Slovenian employment centers from 2000 to 2009. Acta geographica Slovenica 51, 1: 93–108. doi: https://doi.org/10.3986/AGS51104 Bole, D. 2015. Spreminjanje prometne rabe zemljišc v Sloveniji. Georitem 25. Ljubljana, Založba ZRC: 74 str. doi: https://doi.org/10.39 6/9789610503569 Bole, D., Gabrovec, M. 2014. Geography of daily mobilities in Post-Socialist European countries: Evidence from Slovenia. V: Burrell, K. (ur.), Hörschelmann, K (ur.). 2014. Mobilities in Socialist and Post-Socialist States. Societies on the Move. Palgrave Macmillyn: 217-239. doi: https://doi.org/10.1057/9781137267290_11 Bole, D., Kozina, J., Tiran, J. 2020. The socioeconomic performance of small and medium-sized industrial towns: Slovenian perspectives. Moravian Geographical Reports 28, 1: 16-28. doi: https://doi.org/10.2478/mgr-2020-0002 Brown, G., Raymond, C.M. 2014. Methods for identifying land use conflict potential using participatory mapping. Landscape and Urban Planning 122: 196–208. doi: https://doi.org/10.1016/j.landurbplan.2013.11.007 Callon, M. 1984. Some elements of a sociology of translation. Domestication of the scallops and the fishermen of St Brieuc Bay. The Sociological Review 32: 196–233. doi: https://doi.org/10.1111/j.1467-954X.1984.tb00113.x Callon, M. 1999. Actor-network theory. The market test. The Sociological Review 47, 1: 181–195. doi: https://doi.org/10.1111/j.1467-954X.1999.tb03488.x Calvert, K., Mabee, W. 2015. More solar farms or more bioenergy crops? Mapping and assessing potential land-use conflicts among renewable energy technologies in eastern Ontario, Canada. Applied Geography 56: 209–221. doi: https://doi.org/10.1016/j.apgeog.2014.11.028 Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/ (Pridobljeno 13. 12. 2021). Carayannis, E.G., Grigoroudis, E., Campbell, D.F.J., Meissner, D., Stamati, D. 2017. The ecosystem as helix: An exploratory theory-building study of regional co-opetitive entrepreneurial ecosystems as Quadruple/Quintuple Helix Innovation Models. R&D Management 48, 1: 148–162. doi: https://doi.org/10.1111/radm.12300 Carr, M.H., Zwick, P.D. 2007. Smart land-use analysis: The LUCIS model land-use conflict identification strategy. Redlands, ESRI Press: 277 str. CEMAT – 6. konferenca evropskih ministrov, pristojnih za prostor, 19.–20. maj 1983. Resolution No. 2 on The European regional/spatial planning charter (Torremolinos Charter/Torremolinska listina). https://rm.coe.int/6th-european-conference-of-ministers-responsible-for-regional-planning/168076dd93 (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Centrih, L. 2014. The road to collapse. The demise of the league of communists of Yugoslavia. Research Paper Series of Rosa Luxemburg Stiftung Southeast Europe No. 2.: 41 str. https://arhiv.rosalux.rs/en/artikl.php?id=410 (Pridobljeno 4. 7. 2021.) Cieslak, I. 2019. Spatial conflicts. Analyzing a burden created by differing land use. Acta geographica Slovenica 59, 2: 43–57. doi: https://doi.org/10.3986/AGS.5181 Civilna iniciativa Šaleške doline (Velenje). 2008. 3. razvojna os: Šaleška dolina na poti k trajnostnemu prometu? Velenje, Civilna iniciativa Šaleške doline, 42 f. Cohen, G.A. 2003. Reply on Elster on "Marxism, funktionalism and game theory". V: Matravers, D. (ur.), Pike, J. (ur.). 2003. Debates in contemporary political phylosophy. An anthology. London, Routledge: 483-495. Coser, L., Dahrendorf, R., Collins, R., 2006. Conflict and critical theories. V: Theory Cumulation and Schools of Thought: 211-241. https://us.corwin.com/sites/default/files/upm-binaries/13636_Chapter7.pdf (Pridobljeno 2. 9. 2021.) Crescenzi, R., Rodríguez-Pose, A. 2012. Infrastructure and regional growth in the European Union. Papers in Regional Science 91, 3: 487-513. doi: https://doi.org/10.1111/j.1435-5957.2012.00439.x David, R., Tolbert, P., Boghossian, J. 2019. Institutional theory in organization studies. V: Oxford Research Encyclopedia of Business and Management. https://oxfordre.com/business/view/10.1093/acrefore/9780190224851.001.0001/acrefore-9780190224851-e-158 (Pridobljeno 9. 10. 2020.) doi: https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190224851.013.158 Davidoff, P. 1965. Advocacy and pluralism in planning. Journal of the American Institute of Planners 31, 4: 331–338. doi: https://doi.org/10.1080/01944366508978187 Davoudi, S. 2005. Understanding territorial cohesion. Planning Practice and Research 20, 4: 433–441. doi: https://doi.org/10.1080/02697450600767926 Delavnica Västlänken – new infrastructure in perspective. AESOP Annual Congress. 2018. Deleuze, G., Guattari, F. 1987. A thousand plateaus: Capitalism and schizophrenia. London, Athlone Press: 632 str. Delovne migracije. Izbrani kazalniki, statisticne regije, Slovenija, letno. 2020. Statisticni urad Republike Slovenije. https://pxweb.stat.si/SiStatData/pxweb/sl/Data/Data/0772755S.PX/ (Pridobljeno 1. 12. 2021.) Di Batista, M. 2014. Slovenski avtocestni križ. Radovljica, Didakta: 373 str. DiMaggio, P.J. 1988. Interest and agency in institutional theory. Institutional patterns and organizations. Culture and environment 1: 3–22. Dnevna mobilnost potnikov, Slovenija. 2017. Statisticni urad Republike Slovenije. https://www.stat.si/statweb/News/Index/7596 (Pridobljeno 5. 6. 2021.) Dolgorocni plan obcine Trebnje za obdobje od leta 1986-2000. Skupšcinski dolenjski list št. 19/1986. Drobne, S. 2012. Vpliv razdalje na tokove delavcev vozacev v Sloveniji. V: Ciglic, R. (ur.), Perko, D. (ur.), Zorn, M. (ur.). 2012. Geografski informacijski sistemi v Sloveniji 2011-2012: 143-152. Drozg, V. Koncept policentricne ureditve Slovenije. Dela 24: 147-158. Dryzek, J.S. 1993. Policy analysis and planning: From science to argument. V: Fischer, F. (ur.), Forester, J. (ur.). 1993. The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning: 213-232. doi: https://doi.org/10.1515/9780822381815-010 Dryzek, J.S. 2001. Legitimacy and economy in deliberative democracy. Political Theory 29, 5: 651–669. doi: https://doi.org/10.1177/0090591701029005003 Dryzek, J.S. 2013. The politics of the Earth. Environmental discourses. Oxford, Oxford University Press: 270 str. Državni prostorski nacrt za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj-Koper do prikljucka Velenje jug. DARS, d.d. Dühr, S., Colomb, C., Nadin, V. 2010. European spatial planning and territorial cooperation. London, Routledge: 480 str. Durnova, A., Fischer, F., Zittoun, P. 2016. Discursive approaches to public policy: Politics, argumentation, and deliberation. V: Peters, B.G. (ur.), Zittoun, P. (ur.). 2016. Contemporary Approaches to Public Policy. Theories, Controversies and Perspectives. International Series on Public Policy. London, Palgrave Macmillan: 35-56. doi: https://doi.org/10.1057/978-1-137-50494-4_3 Elstub, S., McLaverty, P. 2014. Deliberative democracy. Issues and cases. Edinburgh, Edinburgh University Press: 256 str. Erman, E. 2007. Conflict and universal moral theory: From reasonableness to reason-giving. Political Theory 35, 5: 598-623. Evropske prostorske razvojne perspektive. V smeri uravnoteženega in trajnostnega razvoja ozemlja Evropske unije. Slovenska verzija. 2000. Ljubljana, Ministrstvo za okolje in prostor, Urad Republike Slovenije za prostorsko planiranje: 82 str. https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_en.pdf (Pridobljeno 9. 10. 2020.) Fabienne, P. 2017. Political legitimacy. V: Zalta, E.N. (ur.). 2017. The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Summer 2017 Edition). https://plato.stanford.edu/archives/sum2017/entries/legitimacy/ (Pridobljeno 8. 10. 2020.) Faludi, A. 1973. What is planning theory? V: Faludi, A. (ur.). 1973. A reader in planning theory. Oxford, Pergamon Press: 1-10. doi: https://doi.org/10.1016/C2009-0-10937-6 Faludi, A. 1998. From Planning Theory Mark 1 to Planning Theory Mark 3. Environment and Planning B: Planning and Design25, 7: 110–117. doi: https://doi.org/10.1177/239980839802500717 Farquhar, J.D. 2012. Case Study Research for Business. https://methods.sagepub.com/Book/case-study-research-for-business (Pridobljeno 2. 9. 2021.) doi: https://dx.doi.org/10.4135/9781446287910 Fischer, R. 2007. Do investors in structured products act rationally? https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1011008 (Pridobljeno 2. 9. 2021.) doi: https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1011008 Flyvbjerg, B. 1998. Rationality and power. Democracy in practice. Chicago in London, University of Chicago Press: 290 str. Flyvbjerg, B. 2006. Five misunderstandings about case-study research. Qualitative Inquiry 12, 2: 219–245. doi: https://dx.doi.org/10.1177/1077800405284363 Flyvbjerg, B., Bruzelius, N., Rothengatter, W. 2003. Megaprojects and risk. An anatomy of ambition. Cambridge in New York, Cambridge University Press: 207 str. Flyvbvjerg, B., Richardson, T. 2002. Planning and Foucault. In search of the dark side of planning theory. V: Allmendinger, P. (ur.), Tewdwr-Jones, M. (ur.). 2002. Planning Futures. New Directions for Planning Theory. London in New York, Routledge: 44–62. Forester, J. 1984. Bounded rationality and the politics of muddling through. Public Administration Review 44, 1: 23–31. Forester, J. 1993. Critical theory, public policy, and planning practice. Toward a critical pragmatism. Albany, State university of New York Press: 214 str. Forester, J. 1999. The deliberative practitioner. Encouraging participatory planning processes. Cambridge, MIT Press: 322 str. Forester, J. 2009. Dealing with differences. Dramas of mediating public disputes. New York, Oxford University Press: 241 str. Foucault, M. 1970. The order of things. An archaeology of the human sciences. London in New York, Routledge: 422 str. Foucault, M. 1972. The archaeology of knowledge and the discourse on language. New York, Pantheon Books: 245 str. Foucault, M. 1979. Truth and power: An interview with Michel Foucault. Critique of Anthropology 4, 13-14: 131–137. doi: https://doi.org/10.1177/0308275X7900401311 Foucault, M. 1980. Power/Knowledge. Selected interviews and other writings. New York, Pantheon: 270 str. Foucault, M. 1995. Discipline and punish. The birth of the prison. 2. izdaja. New York, Vintage books: 333 str. Friedmann, J. 2003. Why do planning theory? Planning Theory 2, 1: 7-10. doi: https://doi.org/10.1177/1473095203002001002 Friedmann, J. 2011. Insurgencies. Essays in planning theory. London in New York, Routledge: 255 str. Gabrovec, M., Bole, D. 2009. Dnevna mobilnost v Sloveniji. Georitem 11. Ljubljana, Založba ZRC: 102 str. https://giam.zrc-sazu.si/sites/default/files/9789612541187.pdf (Pridobljeno 2. 9. 2021) Galtung, J., Kuur-Sörensen, M. 2007. Bourdieu, Foucault, Habermas. Western Conflict Theory and practice. https://www.transcend.org/tri/downloads/Bourdieu-Foucault-Habermas.pdf (Pridobljeno 2. 9. 2021.) Gantar, P. 1993. Sociološka kritika teorij planiranja. Ljubljana, Fakulteta za družbene vede: 297 str. Gantar, P., Kos, D. 1993. Ce bo vodnjak, bo tudi bomba!: O segmentih ruralne ideologije v Ljubljani. Vesela znanost. III, IV, O hišah, o mestih, o podeželjih: zbornik predavanj 1991/92, 92/93. Ljubljana, KUD France Prešeren: 97–122. Geografski terminološki slovar. 2005. Ljubljana, Založba ZRC: 451 str. Giddens, A. 1990. The consequences of modernity. Stanford, Stanford University Press: 186 str. Gilbert, H.J. 2007. Private property rights and the public interest in land use conflicts. The case of Sydney's lost greenbelt. V: Hamnett, S. (ur.). 2007. Conference proceedings: 1128–1138. https://opus.lib.uts.edu.au/bitstream/10453/7394/1/2007001129.pdf (Pridobljeno 7. 10. 2020.) Goetz, S.J. (ur.), Shortle, J.S. (ur.), Bergstrom, J.C. (ur.). 2004. Land use problems and conflicts. Causes, consequences and solutions. New York in London, Routledge: 384 str. doi: https://doi.org/10.4324/9780203799833 Goldthau, A. 2014. Rethinking the governance of energy infrastructure. Scale, decentralization and polycentrism. Energy Research & Social Science 1: 134–140. doi: https://doi.org/10.1016/j.erss.2014.02.009 Goluža, M. 2020. Planning major transport infrastructure. Benefits and limitations of the participatory decision-making processes. V: Nared, J. (ur.), Bole, D. (ur.). 2020. Participatory Research and Planning in Practice. The Urban Book Series. Cham, Springer: 185–205. doi: https://doi.org/10.1007/978-3-030-28014-7_12 Gordon, R. 2009. Power and legitimacy: From Weber to contemporary theory. V: Clegg, S.R. (ur.), Haugaard, M. (ur.). 2009. The SAGE Handbook of Power. SAGE Publications: 256-273. doi: http://dx.doi.org/10.4135/9780857021014.n14 Goriup, D., Kokole, V., Mušic, V., Šlajmer, M., Wolfe, M. 1969. K metodologiji regionalnega planiranja: Predlog in ocene alternativnih vzorcev prostorske organizacije za ljubljansko mestno regijo. 1. zvezek. Opis in program. Ljubljana, Urbanisticni inštitut SRS: 154 f. Graham, S., Healey, P. 1999. Relational concepts of space and place: Issues for planning theory and practice. European Planning Studies 7, 5: 623-646. doi: http://dx.doi.org/10.1080/09654319908720542 Greyl, L., Vegni, S., Natalicchio, M., Ferretti, N. 2009. High Speed Transport Infrastructure (TAV) in Italy. https://ceecec.net/case-studies/high-speed-transport-in-italy/ (Pridobljeno 1. 12. 2021). Gualini, E. (ur.). 2015. Planning and conflict. Critical perspectives on contentious urban developments. New York in London, Routledge: 316 str. Gualini, E. 2010. Governance, space and politics. Exploring the governmentality of planning. V: Hillier, J. (ur.), Healey, P. (ur.). 2010. The Ashgate Research Companion to Planning Theory. Conceptual Challenges for Spatial Planning. New York in London: Routledge: 57-85. https://www.routledgehandbooks.com/doi/10.4324/9781315279251.ch1 (Pridobljeno 7. 10. 2020.) doi: http://dx.doi.org/10.4324/9781315279251.ch1 Gunde, A. 2007. Revizija študije variant 3. razvojne osi med avstrijsko mejo in A1 na odseku Ljubljana–Celje. DARS d.d. Gunn, S., Hillier, J. 2014. When uncertainty is interpreted as risk: An analysis of tensions relating to spatial planning reform in England. Planning Practice & Research 29, 1: 56–74. doi: http://dx.doi.org/10.1080/02697459.2013.848530 Guštin, Š. 2015. Prepoznavanje in prostorska razmestitev konfliktov na podeželju. Geografski vestnik 87, 1: 81–101. doi: http://dx.doi.org/10.3986/GV87105 Guštin, Š., Potocnik Slavic, I. 2020. Conflicts as catalysts for change in rural areas. Journal of Rural Studies 78: 211-222. doi: http://dx.doi.org/10.1016/j.jrurstud.2020.06.024 Gutmann, A., Thompson, D.F. 2004. Why deliberative democracy? Princeton, Princeton University Press: 217 str. Habermas, J. 1970. Towards a theory of communicative competence. Inquiry 13, 1-4: 360–375. doi: https://doi.org/10.1080/00201747008601597 Habermas, J. 1974. Theory and practice. London, Heinemann: 324 str. Habermas, J. 1975. Legitimation Crisis. Boston: Beacon Press: 196 str. Habermas, J. 1983. The theory of communicative action. Vol. 1. Reason and the rationalization of society. Boston, Beacon Press: 465 str. Habermas, J. 1989. The theory of communicative action. Vol. 2. Lifeworld and system: A critique of functionalist reson. Boston, Beacon Press: 457 str. Habermas, J. 1996. Between facts and norms. Contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge, Polity Press: 631 str. Hardin, G. 1968. The tragedy of the commons. Science 162, 3859: str. 1243–1248. doi: https://doi.org/10.1126/science.162.3859.1243 Hardin, R. 2009. Compliance, consent, and legitimacy. V: Boix, C. (ur.), Stokes, S.C. (ur.). 2009. The Oxford Handbook of Comparative Politics. Oxford, Oxford University Press: 1021 str. doi: https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199566020.003.0010 Harvey, D. 1996. Justice, nature and the geography of difference. Malden in Oxford, Blackwell publishers: 480 str. Healey, P. 1993. The communicative work of development plans. Environment and Planning B: Urban Analytics and City Science 2, 1: 83-104. doi: https://doi.org/10.1068/b200083 Healey, P. 1996. The communicative turn in planning theory and its implications for spatial strategy formation. Environment and Planning B: Planning and Design 23, 2: 217–234. doi: https://doi.org/10.1068/b230217 Healey, P. 1997. Collaborative planning. Shaping places in fragmented societies. London, Palgrave: 338 str. doi: https://doi.org/10.1007/978-1-349-25538-2 Healey, P., de Magalhaes, C., Madanipour, A., Pendlebury, J. 2003. Place, identity and local politics. Analysing initiatives in deliberative governance. V: Hajer, M.A. (ur.), Wagenaar, H. (ur.). 2003. Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the Network Society. Cambridge, Cambridge University Press: 60–87. doi: https://doi.org/10.1017/CBO9780511490934.004 Heeres, N., Tillema, T., Arts, J. 2016. Dealing with interrelatedness and fragmentation in road infrastructure planning. An analysis of integrated approaches throughout the planning process in the Netherlands. Planning Theory & Practice 17, 3: 421–443. doi: https://doi.org/10.1080/14649357.2016.1193888 Hendriks, C.M. 2006. Integrated deliberation: Reconciling civil society's dual role in deliberative democracy. Political Studies 54, 3: 486-508. doi: https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.2006.00612.x Hillier J., 2003. `Agon’izing over consensus. Why Habermasian ideals cannot be `real’. Planning Theory 2, 1: 37–59. doi: https://doi.org/10.1177/1473095203002001005 Hillier, J. 2002. Direct action and agonism in democratic planning practice. V: Allmendinger, P. (ur.), Tewdwr-Jones, M. (ur.). 2002. Planning Futures. New Directions for Planning Theory. London in New York, Routledge: 110–135. Hillier, J. 2007. Stretching beyond the horizon. A multiplanar theory of spatial planning and governance. London, Routledge: 410 str. Hillier, J. 2008. Plan(e) speaking. A multiplanar theory of spatial planning. Planning Theory 7, 1: 24–50. doi: https://doi.org/10.1177/1473095207085664 Hillier, J., Van Wezemael, J.E. 2012. On the emergence of agency in participatory strategic planning. V: Hillier, J. (ur.), Roo, G. de (ur.), Van Wezemael, J.E. (ur.). 2012. Coplexity and Planning. Systems, Assemblages and Simulations. New York, Routledge: 311-221. Hogwood, B., Gunn, L. 1984. Policy analysis fort the real world. Oxford, Oxford University Press: 289 str. Hudoklin, J., Simoneti, M. 2004. Slovenski avtocestni križ umešcen v prostor. Trajekt, zavod za prostorsko kulturo. http://www.trajekt.net/arhiv/?tid=1&id=307 (Pridobljeno 13. 12. 2021). Inch, A. 2012. Creating ‘a generation of NIMBYs’? Interpreting the role of the state in managing the politics of urban development. Environment and Planning C: Government and Policy 30, 3: 520–535. doi: https://doi.org/10.1068/c11156 Inch, A. 2015. Ordinary citizens and the political cultures of planning. In search of the subject of a new democratic ethos. Planning Theory 14, 4: 404–424. doi: https://doi.org/10.1177/1473095214536172 Innes, I.E., Booher, D.E. 2004. Reframing public participation. Strategies for the 21st century. Planning Theory & Practice 5, 4: 419–436. doi: https://doi.org/10.1080/1464935042000293170 Innes, I.E., Booher, D.E. 2010. Planning with complexity. An introduction to collaborative rationality for public policy. London in New York, Routledge: 237 str. Innes, J.E., Booher, D.E. 2010. Planning with complexity. An introduction to collaborative rationality for public policy. New York, Routledge: 237 str. doi: https://doi.org/10.4324/9781315147949 Innes, J.E., Booher, D.E. 2014. A turning point for planningtheory? Overcoming dividing discourses. Planning Theory 14, 2: 195–213. doi: https://doi.org/10.1177/1473095213519356 Innes, J.E., Booher, D.E. 2016. Collaborative rationality as a strategy for working with wicked problems. Landscape and urban planning 154: 8–10. doi: https://doi.org/10.1016/j.landurbplan.2016.03.016 Ioja, C.I., Razvan Nita, M. Ovidiu Vânau, G., Onose, D.A., Gavrilidis, A.A. 2014. Using multi-criteria analysis for the identification of spatial land-use conflicts in the Bucharest Metropolitan Area. Ecological Indicators 42: 112–121. doi: https://doi.org/10.1016/j.ecolind.2013.09.029 Jeriha, U. (ur.), Radišek, J. (ur.). 2008. 3. razvojna os: Analiza vrednotenja tras. Braslovce, Civilna iniciativa: 54 str. Jones, R., Moisio, S., Weckroth, M., Woods, M., Luukkonen, J., Meyer, F., Miggelbrink, J. 2019. Re-conceptualising territorial cohesion through the prism of spatial justice. critical perspectives on academic and policy discourses. In: Lang T. (ur.), Görmar F. (ur.). 2019. Regional and Local Development in Times of Polarisation. New Geographies of Europe. Singapore, Palgrave Macmillan: 97-119. doi: https://doi.org/10.1007/978-981-13-1190-1_5 Kafol Stojanovic, A., Zavodnik Lamovšek, A. 2016. Vizija prostorskega razvoja Slovenije 2050. Inova(k)tivna Slovenija. Urbani izziv. Posebna izdaja: 98–104. Kern, K., Bulkeley, H. 2009. Cities, europeanization and multi-level governance. Governing climate change through transnational municipal networks. Journal of Common Market Studies 47: 309–332. doi: https://doi.org/10.1111/j.1468-5965.2009.00806.x Klemencic, M.M. 2003. Geografija Slovenije 2. Priprava na maturo: ucbenik za 4. letnik gimnazij. Ljubljana, DZS: 75 str. Klemencic, M.M. 2005. Regija in regionalna struktura Slovenije. Dela 23: 5–58. doi: https://doi.org/10.4312/dela.23.5-58 Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odlocanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah. 2004. Official Journal L 124, 17/05/2005: 4-20. Koppenjan, J. F. M. 2005. The formation of public-private partnerships: Lessons from nine transport infrastructure projects in the Netherlands. Public Administration 83, 1: 135–157. Kos, D. 1993. Racionalnost neformalnih prostorov. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede: 264 str. Kos, D. 1994a. Postsocialisticna obnova: Narava avtocestnega projekta. Casopis za kritiko znanosti 22, 170-171: 217-227. Kos, D. 1994b. The informal postsocialism. Družboslovne razprave 10, 15-16: 154-162. Kos, D. 1997a. Clenjenje prostorskih politik. Urbani izziv 30, 31: 14–18. Kos, D. 1997b. Socialno prostorski vplivi avtocest v Sloveniji. Ljubljana, Fakulteta za družbene vede, Center za prostorsko sociologijo: 12, 26, 29 f. Kos, D. 1999. Ravnanje z odpadki ali prispevek za „sociologijo odpadkov“. Urbani izziv 10, 1: 15-24. Kos, D. 2002a. Prakticna sociologija za nacrtovalce in urejevalce prostora. Knjižna zbirka Teorija in praksa. Ljubljana, Fakulteta za družbene vede: 168 str. Kos, D. 2002b. Nacela komunikacijskega delovanja. V: Marega, M. (ur.), Kos, D. (ur.). 2002. Aarhuška konvencija v Sloveniji. Strokovna priporocila za implementacijo Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odlocanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah. Ljubljana, Regionalni center za okolje za srednjo in vzhodno Evropo: 170 str. Kos, D. 2002c. Socialno prostorski vpliv avtocest v Sloveniji. Ljubljana, Fakulteta za družbene vede, Arhiv družboslovnih podatkov. Kos, D. 2003. Postmoderno prostorsko planiranje? Teorija in praksa: revija za družbena vprašanja 40, 4: 647-657. Kos, D. 2013. Analiza umešcanja ljubljanske džamije. Teorija in praksa 50, 3-4: 603-621. Kozina, J. 2010. Prometna dostopnost v Sloveniji. Georitem 14. Ljubljana, Založba ZRC: 88 str. Kušar, S. 2011. The institutional approach in economic geography. An applicative view. Hrvatski geografski glasnik 73, 1: 39–49. doi: https://doi.org/10.21861/hgg.2011.73.01.03 Kvac, B., Peterlin, M., Vrbica, S. 2015. Dobre prakse vkljucevanja javnosti na podrocju varstva okolja in urejanja prostora. http://zagovorniki-okolja.si/wp-content/uploads/2018/10/Dobre-prakse-vkljucevanja.pdf. (Pridobljeno 1. 12. 2021). Laclau, E., Mouffe, C. 2001. Hegemony and socialist strategy. Towards a radical democratic politics. 2. izdaja. London in New York, Verso: 198 str. Latour, B. 1996. On actor-network theory. A few clarifications. Soziale Welt 47, 4: 369–381. Latour, B. 2004. Politics of nature. How to bring the sciences into democracy. London, Harvard University Press: 307 str. Latour, B. 2005. Reassembling the social. An introduction to Actor-Network-Theory. Oxford, Oxford University Press: 312 str. Latour, B. 2011. Pandorino upanje. Ljubljana, Študentska založba: 359 str. Law, J. 1992. Notes on the theory of the actor-network: Ordering, strategy, and heterogeneity. Systems Practice 5, 379–393. doi: https://doi.org/10.1007/BF01059830 Lefebvre, H. 2013. Produkcija prostora. Ljubljana, Studia Humanitatis: 508 str. Legacy, C. 2016. Transforming transport planning in the postpolitical era. Urban Studies 53, 14: 3108–3124. doi: https://doi.org/10.1177/0042098015602649 Legacy, C., March, A., Mouat, C.M. 2014. Limits and potentials to deliberative engagement in highly regulated planning systems. Norm development within fixed rules. Planning Theory & Practice 15, 1: 26–40. doi: https://doi.org/10.1080/14649357.2013.866264 Lindblom, C.E. 1959. The science of ‘muddling through.’ Public Administration Review 19, 2: 79–88. Lipar, P. 2004. Recenzijsko porocilo: Primerjalna študija variant avtoceste na odseku Ponikve – Hrastje. DARS d.d. Luhmann, N. 1982. The differentiation of society. New York, Columbia University Press: 484 str. doi: https://doi.org/10.7312/luhm90862 Lukes, S. 2009. Power. A radical view. New York, Palgrave Macmillan: 192 str. Luthar, B., Pušnik, M. 2017. The restoration of Capitalism after Yugoslavia: Cultural capital, class and power. V: Jelaca D. (ur.), Kolanovic M. (ur.), Lugaric D. (ur.). 2017. The Cultural Life of Capitalism in Yugoslavia. Cham, Palgrave Macmillan: 81-100. doi: https://doi.org/10.1007/978-3-319-47482-3_5 Malteška konvencija. Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije o varstvu arheološke dedišcine (spremenjene) (MEKVAD). Uradni list RS – Mednarodne pogodbe št. 24/99: 184. Mann, C., Jeanneaux, C. 2009. Two approaches for understanding land-use conflict to improve rural planning and management. Journal of Rural and Community Development 4, 1: 118–141. Mansbridge, J. 1999. Everyday talk and the deliberative system. V: Macedo, S. (ur.). 1999. Deliberative Politics. Oxford, Oxford University Press: 211-242. Mansbridge, J., Bohman, J., Chambers, S., Christiano, T., Fung, A., Parkinson, J., Thompson, D.F., Warren, M.E. 2012. A systemic approach to deliberative democracy. V: Parkinson, J. (ur.), Mansbridge, J. (ur.). 2012. Deliberative Systems: Deliberative Democracy at the Large Scale. Cambridge, Cambridge University Press: 1-26. doi: https://doi.org/10.1017/CBO9781139178914.002 Marega, M. (ur.), Kos, D. (ur). 2002. Aarhuška konvencija v Sloveniji. Ljubljana, Regionalni center za okolje za srednjo in vzhodno Evropo: 170 str. http://web.bf.uni-lj.si/students/vnd/knjiznica/aarhuska/strokovna_priporocila.pdf (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Marot, N. 2010. Presoja vloge prostorske zakonodaje v slovenskem sistemu prostorskega planiranja. Doktorska disertacija. Ljubljana, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo: 262 str. Marot, N. 2018. Evropeizacija slovenskega prostorskega nacrtovanja. Deset let prizadevanj in izkušenj. V: Zavodnik Lamovšek, A. (ur.). 2018. Prostorski nacrtovalci 21. stoletja. Ljubljana, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo: 272 str. https://media.fgg.uni-lj.si/knjige/prostorski-nacrtovalci-21-stoletja.pdf (Pridobljeno 8. 10. 2020.) Marres, N.S. 2005. No issue, no public. Democratic deficits after the displacement of politics. Doktorska disertacija. Amsterdam, Ipskamp Printpartners: 175 str. Massey, D. 2005. For space. London, SAGE Publications: 222 str. Meegan, R., Kennett, P., Jones, G., Croft, J. 2014. Global economic crisis, austerity and neoliberal urban governance in England. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society 7, 1: 137–153. doi: https://doi.org/10.1093/cjres/rst033 Mnenje o izgradnji avtocestnega odseka Pluska – Ponikve. 2004. DARS d.d. Moore, A. 2017. Democracy and Problem of Expertise. V: Moore, A. 2017. Critical Elitism. Deliberation, Democracy, and the Problem of Expertise. Cambridge, Cambridge University Press: 34-58. doi: https://doi.org/10.1017/9781108159906.003 Mouffe, C. 1999. Deliberative democracy or agonistic pluralism? Social Research 66, 3: 745–758. Mouffe, C. 2000. The democratic paradox. London in New York, Verso: 143 str. Mouffe, C. 2005. On the political. Thinking in action. London, Routledge: 144 str. Mouffe, C. 2016. Democratic politics and conflict: An agonistic approach. Politica Comun 9. https://quod.lib.umich.edu/p/pc/12322227.0009.011?view=text;rgn=main (Pridobljeno 3. 9. 2021.) doi: https://doi.org/10.3998/pc.12322227.0009.011 Munro, R. 2009. Actor-Network Theory. V: Clegg, S.R. (ur.), Haugaard, M. (ur.). 2009. SAGE Handbook of power. Sage Publications: 125-139. doi: http://dx.doi.org/10.4135/9780857021014.n7 Murdoch, J. 1998. The spaces of actor-network theory. Geoforum 29, 4: 357–374. doi: https://doi.org/10.1016/S0016-7185(98)00011-6 Mušic, B. 2004. Novi memorandum (kar si je treba zapomniti) o avtocestnem odseku Pluska-Hrastje. Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (NPIA). Uradni list RS št. 13/96: 939. Nacionalni program razvoja Slovenske železniške infrastrukture (NPRSZI). Uradni list RS št. 13/96: 933. Naprudnik, M. 1972. Regionalno prostorsko planiranje v Sloveniji in problematika njegovega uveljavljanja. V: Mednarodni simpozij o regionalnem planiranju, Ljubljana, Slovenija, 18. in 19. maj 1972. Ljubljana, Zavod SRS za regionalno prostorsko planiranje, 8 f. Nared, J., Hudoklin, J., Kavaš, D., Zavodnik Lamovšek, A. 2019. Povezovanje prostorskega in razvojnega nacrtovanja na regionalni ravni v Sloveniji. Georitem 29. Ljubljana, Založba ZRC: 89 str. Nared, J., Razpotnik Viskovic, N., Cremer-Schulte, D., Brozzi, R., Cortines Garcia, F. 2015. Achieving sustainable spatial development in the Alps through participatory planning. Acta geographica Slovenica 55, 2: 363–373. doi: https://doi.org/10.3986/AGS.1631 North, D.C. 1998. Inštitucije, inštitucionalne spremembe in gospodarska uspešnost. Ljubljana, Krtina: 156 str. O'Byrne, D. 2013. Introducing sociological theory. London, Routledge: 272 str. doi: https://doi.org/10.4324/9781315833934 Odlocba o ugotovitvi, da Uredba o državnem prostorskem nacrtu za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug ni v neskladju z Ustavo. Uradni list RS, št. 36/19: 4273. Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgorocnega in srednjerocnega družbenega plana Republike Slovenije (OdPSDP-B). Uradni list RS št. 4/03: 109. Parker, G., Doak, J. 2012. Place and sense of place. V: Parker, G., Doak, J. 2012. Key Concepts in Planning. London, SAGE Publications: 156-170. doi: http://dx.doi.org/10.4135/9781473914629.n13 Parsons, T. 1960. Structure and process in modern societies. Glencole, The Free Press: 344 str. Pek Drapal, D., Kos, D. 1999. Komunikacijski vidiki posegov v okolje. Pomen analize socialnega okolja. Teorija in praksa 36, 4: 576–591. Peltonen, L., Sairinen, R. 2010. Integrating impact assessment and conflict management in urban planning. Experiences from Finland. Environmental Impact Assessment Review 30, 5: 328-337. doi: https://doi.org/10.1016/j.eiar.2010.04.006 Peric, A. 2016. The evolution of planning thought in Serbia: Can planning be “resilient” to the transitional challenges? V: History urbanism resilience: Planning theories, pedagogies and practices 17, 7: 181-194. Proceedings of the 17th International Planning History Society conference, Delft, Netherlands, 17-21 July 2016. doi: https://doi.org/10.7480/iphs.2016.7 Philippopoulos-Mihalopoulos, A. 2010. Spatial justice: Law and the geography of withdrawal. International Journal of Law in Context 6, 3: 201–216. doi: https://doi.org/10.1017/S174455231000011X Piano, B. 2008. Dvomi o nepristranskosti nacrtovalcev ceste. Delo (22. mar. 2008) 50, 68. Plant, R. 1982. Jürgen Habermas and the idea of legitimation crisis. European Journal of Political Research 10, 4: 341-352. doi: https://doi.org/10.1111/j.1475-6765.1982.tb00029.x Plřger, J. 2004. Strife. Urban planning and agonism. Planning theory 37, 1: 71–92. doi: https://doi.org/10.1177/1473095204042318 Pockar, M., Andolšek, S., Popit, T., Barle Lakota, A. 2009. Uvod v sociologijo. Ljubljana, DZS: 22 str. http://vedez.dzs.si/datoteke/uvod-v-soc-1.pdf (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Pogacnik, A. 1999. Urbanisticno planiranje. Ljubljana, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, Tiskarna Ljubljana: 252 str. Pogacnik, A. 2000. Urejanje prostora za tretje tisocletje. Ljubljana, Študentska založba: 178 str. Pogacnik, A. 2003. Nova prostorska ordnunga. Urbani izziv 14, 1: 11-14. Pogacnik, A. 2005. Prispevek k integraciji prostorskega, socialnega, gospodarskega in okoljskega nacrtovanja. Dela 24: 49–59. Porocilo medresorske delovne skupine za evalvacijo dosedanjih postopkov pri prostorskem umešcanju državne ceste od prikljucka na avtocesti A1 pri Šentrupertu do prikljucka Velenje jug – predlog za obravnavo. Ljubljana, 2011. Pravilnik o kriterijih za nacrtovanje prostorskih ureditev in posegov v prostor na najboljših kmetijskih zemljišcih zunaj obmocij naselij. Uradni list RS št. 110/08: 14464. Preveritev predloga zgornje savinjskih obcin. 2008. DARS d.d. Prigogine, I. 1991. New perspectives on complexity. V: Klir, G.J. 1991. Facets of systems science. International Federation for Systems Research International Series on Systems Science and Engineering 17. Boston, Springer: 483–492. doi: https://doi.org/10.1007/978-1-4899-0718-9_33 Prigogine, I., Stengers, I. 1984. Order out of chaos: Man’s new dialogue with nature. New York, Bantam Books: 349 str. Primerjalna študija variant avtoceste na odseku Korenitka – Ponikve. 2001. DARS d.d. Primerjalna študija variant avtoceste na odseku Pluska-Ponikve-Hrastje. Dopolnitev študije po reviziji. 2004. DARS d.d. Program priprave državnega lokacijskega nacrta za gradnjo državne ceste med avtocesto A1 Šentilj-Koper in mejo z Republiko Avstrijo. Uradni list RS št. 49/06: 5309. Projekt celovitega razvoja obmocja tretje razvojne osi. Zvezek 1. Zbirno porocilo. Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko in Ministrstvo za okolje in prostor, Ljubljana, 2007. Prosen, A., Foški, M. 2010. Prostorsko planiranje. Izhodišcna gradiva za izvedbo strokovnega dela izpita iz geodetske stroke s podrocja prostorskega planiranja. Ljubljana, Inženirska zbornica Slovenije: 23 str. Ravbar, M. 1997. Slovenska mesta in obmestja v preobrazbi. Acta geographica Slovenica 37: 69-109. Ravbar, M. 2016a. Pokrajina - sestavina sporazumevanja? Priložnost za ucinkovitejše regionalno nacrtovanje. IB revija. Za strokovna in metodološka vprašanja gospodarskega, prostorskega in socialnega razvoja Slovenije 50, 2: 83–87. Ravbar, M. 2016b. Polje, kdo bo tebe ljubil? Journal of Landscape Governance 1, 1: 5–18. Razpotnik Viskovic, N. 2012. Vloga mešanih kmetij v gospodarski, okoljski in prostorski preobrazbi. Doktorska disertacija. Ljubljana, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo: 182 str. Regionalni prostorski plan za obmocje SR Slovenije. Stanje v prostoru in razvojne težnje. Ljubljana, Biro za regionalno prostorsko planiranje: 108 str. Repe, B. 2010: Slovenski "liberalizem" šestdesetih let in vloga Staneta Kavcica. V: Cepic, Z. 2010. Slovenija - Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988. Ljubljana, Inštitut za novejšo zgodovino: 384 str. Resolucija o Nacionalnem programu izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (ReNPIA). Uradni list RS št. 50/04: 6715. Rittel, H.W.J., Webber, M.M. 1973. Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences 4: 155–169. Rodrigue, J. P. 2020. The geography of transport systems. New York, Routledge: 456 str. Roo, G. de, Boelens, L. 2016. Spatial planning in a complex unpredictable world of change. Towards a proactive co-evolutionary type of planning within the Eurodelta. Groningen, InPlanning: 356 str. Roo, G. de, Hillier, J., Van Wezemael, J. 2012. Complexity and spatial planning: Introducing systems, assemblages and simulation. V: Roo, G. de (ur.), Hillier, J. (ur.). 2012. Complexity and Planning: Systems, Assemblages and Simulations. New York, Routledge: 1-33. Roo, G. de, Silva, E.A. 2010. A planner's encounter with complexity. New directions in planning theory. London in New York, Routledge: 360 str. Roo, G. de. 2012. Spatial planning, complexity and a world ‘out of equilibrium’: Outline of a non-linear approach to planning. V: Roo, G. de (ur.), Hillier, J. (ur.). 2012. Complexity and Planning: Systems, Assemblages and Simulations. New York, Routledge: 141-175. Rorty, R. 2000. Universality and truth. V: Brandom, R. (ur.). 2000. Rorty and his Critics. Oxford, Blackwell Publishers: 432 str. Ruitenberg, C.W. 2018. Postmodernism and Poststructuralism. V: Smeyers P. (ur.). 2018. International Handbook of Philosophy of Education. Springer International Handbooks of Education. Cham Springer: 689-702. doi: https://doi.org/10.1007/978-3-319-72761-5_51 Sager, T. 1999. The rationality issue in land-use planning. Journal of Management History 5, 2: 87–107. doi: https://doi.org/10.1108/13552529910249869 Schmitt, P., Wiechmann, T. 2018. Unpacking spatial planning as the governance of place, disP - The Planning Review 54, 4: 21–33. doi: https://doi.org/10.1080/02513625.2018.1562795 Schwandt, T.A. 2007. Case study research. V: Schwandt, T.A. 2007. The SAGE Dictionary of Qualitative Inquiry. Spletna izdaja. doi: https://dx.doi.org/10.4135/9781412986281 Sibeon, R. 2004. Rethinking social theory. London, SAGE Publications: 225 str. doi: http://dx.doi.org/10.4135/9781446216989 Simoneti, M. (ur.). 2010. Cas je za spremembe v urejanju prostora. Ljubljana, Državni svet Republike Slovenije: 80 str. http://www.ds-rs.si/sites/default/files/dokumenti/zbornik_cas_za_spremembe_v_urejanju_prostroa.pdf (Pridobljeno 7. 10. 2020.) Simoneti, M., Peterlin, M., Vrbica, S., Matoz Ravnik, A., Radovan, B. 2009. Procesni nacrt za vkljucevanje javnosti v pripravo državnega prostorskega nacrta. Ljubljana, Regionalni center za okolje: 42 str. Sklepne ugotovitve glede primernosti variant AC na odsekih Pluska – Ponikve – Hrastje. Vladna delovna skupina (Radovan Barbara, Šolar Helena, Vidmar Ana, Resnik Renata, Lenarcic Franci), 2004. Slovar slovenskega knjižnega jezika, www.fran.si (Pridobljeno 13. 12. 2021). Soja, E.W. 1989. Postmodern geographies. The reassertion of space in critical social theory. London in New York, Verso: 206 str. Stake, R.E. 2005. Multiple case study analysis. New York, The Guilford Press: 342 str. Stankovic, D. 2005. Marica Škoda: »Protestno nepreklicno odstopam!« Dnevnik (24. maj 2005). https://www.dnevnik.si/126374 (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Steiner, J. 2012. The foundations of deliberative democracy. Empirical research and normative implications. New York, Cambridge University Press: 288 str. doi: https://doi.org/10.1017/CBO9781139057486 Steinhäußer, R., Siebert, R., Steinführer, A., Hellmich, M. 2015. National and regional land-use conflicts in Germany from the perspective of stakeholders. Land Use Policy 49: 183–194. doi: https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2015.08.009 Strategija prostorskega razvoja Slovenije. 2004. Ljubljana, Ministrstvo za okolje, prostor in energijo, Direktorat za prostor, Urad za prostorski razvoj: 75 str. Strategija razvoja prometa v Republiki Sloveniji do leta 2030. 2017. Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo. https://www.gov.si/assets/ministrstva/MzI/Dokumenti/Strategija-razvoja-prometa-v-Republiki-Sloveniji-do-leta-2030.pdf (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Strgar, Z. 2007. Državljani se organizirajo tudi v Šmartnem ob Paki. Dnevnik (6. december 2007). https://www.dnevnik.si/285569 (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Suvorov, B. 2013. Predgovor. V: Nared, J. (ur.), Perko, D. (ur.), Razpotnik Viskovic, N. (ur.). 2011. Razvoj zavarovanih obmocij v Sloveniji. Regionalni razvoj 3. Ljubljana, Založba ZRC SAZU: str.9. http://giam.zrc-sazu.si/sites/default/files/9789612543211.pdf (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Swyngedouw, E. 2005. Governance innovation and the citizen. The janus face of governance-beyond-the-state. Urban Studies 42, 11: 1991–2006. doi: https://doi.org/10.1080/00420980500279869 Šmid Hribar, M., Kozina, J., Bole, D., Urbanc, M. 2018. Javno dobro, skupni viri in skupno. Vpliv zgodovinske zapušcine na sodobno dojemanje v Sloveniji kot tranzicijski družbi. Urbani izziv 29, 1: 43–55. doi: https://doi.org/10.5379/urbani-izziv-2018-29-01-004 Študija variant poteka AC na odseku Bic – Hrastje. 1998. DARS d.d. Študija variant poteka avtoceste na odseku Bic – Hrastje. 1995. DARS d.d. Študija variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo državne ceste med avtocesto A1 Šentilj – Koper in mejo z Republiko Avstrijo. 2012. DARS d.d. Študija variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo državne ceste med avtocesto A1 Šentilj – Koper in mejo z Republiko Avstrijo. 2007. DARS d.d. Študija variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo državne ceste med avtocesto A1 Šentilj – Koper in mejo z Republiko Avstrijo. Stališca do pripomb zainteresirane javnosti. 2008. DARS d.d. Šulin Košar, A. 2017. Naš mali avto. Avtomobilska industrija. Ljubljana, Statisticni urad Republike Slovenije: 28 str. Švajncer, M. 2012. Latourjevo pojmovanje znanosti. Anthropos 3, 4: 65-77. Teisman, G.R., Klijn, E.H. 2008. Complexity theory and public management. Public Management Review 10, 3: 287–297. doi: https://doi.org/10.1080/14719030802002451 Tewdwr-Jones, M. 2002. Personal dynamics, distinctive frames and communicative planning. V: Allmendinger, P. (ur.), Tewdwr-Jones, M. (ur.). 2002. Planning futures. New Directions for Planning Theory. London in New York, Routledge: 65–92. Toš, N. 1970. Stališca obcanov o razvoju cestnega omrežja v Sloveniji 1970. Ljubljana, Center za raziskovanje javnega mnenja in množicnih komunikacij, Visoka šola za sociologijo, politicne vede in novinarstvo. Toš, N., Kos, D. 1994. Slovensko javno mnenje 1994/3: Raziskava o avtocestah v Sloveniji. Ljubljana, Center za raziskovanje javnega mnenja in množicnih komunikacij, Fakulteta za družbene vede. Trcek, F. 2014. Ponesrecena individuacija. O neuspešnosti reforme lokalne samouprave v Sloveniji. Teorija in praksa 51, posebna številka 2014: 339-359. Turner, J.R., Baker, R.M. 2019. Complexity theory. An overview with potential applications for the social sciences. Systems 7, 4: 1–22. doi: https://doi.org/10.3390/systems7010004 Tyler, T.R. 2001. A psychological perspective on the legitimacy of institutions and authorities. V: Jost, J.T. (ur.), Major, B. (ur.). 2001. The Psychology of Legitimacy. Emerging Perspectives on Ideology, Justice, and Intergroup Relations. Cambridge, Cambridge University Press: 416–436. Urbanc, M. 2002. Kulturne pokrajine v Sloveniji. Geografija Slovenije 5. Ljubljana, Založba ZRC: 224 str. Urbanisticna zasnova Trebnje. Uradni list RS št. 48/1993: 2640. Uredba o državnem lokacijskem nacrtu za avtocesto na odseku Pluska–Ponikve. Uradni list RS št. 110/02: 8395 Uredba o državnem prostorskem nacrtu za državno cesto od prikljucka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj–Koper do prikljucka Velenje jug. Uradni list RS št. 3/17: 523. Uredba o spremembah Uredbe o vodovarstvenem obmocju za vodna telesa vodonosnikov za obmocja obcin Šmartno ob Paki, Polzela in Braslovce. Uradni list RS št. 84/16: 12613. Uredba o vodovarstvenem obmocju za vodna telesa vodonosnikov za obmocja obcin Šmartno ob Paki, Polzela in Braslovce. Uradni list RS št. 98/11: 13044. Uredba o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena. Uradni list RS št. 110/02 in 8/03 – popr.: 6342. Uršic, M. 2006. Modernizacija prometa v obdobju industrijske urbanizacije. Bogata zapušcina ali breme teženj k povecevanju mobilnosti v slovenskih mestih? Urbani izziv 17, 1-2: 18-29. Uršic, M. 2018. Fluidno prostorsko nacrtovanje in komunikacijski proces z deležniki. Prednosti in dileme vzpostavljanja komunikacijsko odprtega prostorskega nacrtovanja. Družboslovne razprave 34, 89: 45–67. Van Brussel, S. 2018. The art of governing in the complexity mobility transition. InPlanning: 303 str. http://www.inplanning.eu/categories/8/articles/208?menu_id=publications§ion_title_for_article=PhD+Series (Pridobljeno 4. 7. 2020.) Von Der Dunk, A., Gręt-Regamey, A., Dalang, T., Hersperger, A.M. 2011. Defining a typology of peri-urban land-use conflicts. A case study from Switzerland. Landscape and Urban Planning 101, 2: 149–156. doi: https://doi.org/10.1016/j.landurbplan.2011.02.007 Vrbica, 2009. Okolje. Pravno in sodno varstvo. http://pic.si/wp-content/uploads/2014/01/pravna_sredstva_vrbica.pdf (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Vrišer, I. 1978. Slovensko urbano omrežje in policentricni razvoj. V: II. Slovensko-slovaški geografski simpozij, Maribor, Slovenija, 11.-14. december 1975. Maribor, Pedagoška akademija; Ljubljana, Inštitut za geografijo; Murska Sobota, Pomurski tisk: 180 str. Vršcaj, B., Bergant, J., Rozman, C., Pažek, K., Mežic, P. 2016. Opredelitev posledic izgradnje državne ceste od prikljucka Šentrupert na AC A1 Šentilj-Koper do prikljucka Velenje jug na ekonomicnost kmetijske proizvodnje prizadetih kmetijskih gospodarstev. Analiza trase F2-2–optimizirane variante. Koncno porocilo. Ljubljana, Kmetijski inštitut Slovenije, Oddelek za kmetijsko ekologijo in naravne vire: 97 str. http://www.arso.gov.si/Dars_Sentrupert_Velenje_projekt_in_strokovne_podlage/Strokovne%20podlage/KMETIJSKI%20POTENCIAL/2016-12_15-DC_VelenjeSentrupert_Kmetijski%20institut.pdf (Pridobljeno 3. 9. 2021.) Wehr, P. (ur.), Bartos, O.J. (ur.). 2002. Using conflict theory. Cambridge, Cambridge University Press: 233 str. Wilmot, W.W., Hocker, J.L. 2011. Interpersonal conflict. New York, McGraw-Hill: 362 str. Yin, R.K. 2014. Case study research. Design and methods. Thousand Oaks, Sage publications: 282 str. Zakon o cestah (ZCes-1). Uradni list RS št. 109/2010: 16849. Zakon o dostopu do informacij javnega znacaja (ZDIJZ-UPB2). Uradni list RS št. 51/06: 5585. Zakon o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (ZDARS). Uradni list RS št. 57/93. Zakon o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (ZDARS-1). Uradni list RS št. 97/10: 15007. Zakon o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (ZDARS-UPB1). Uradni list RS št. 20/04: 2178. Zakon o kmetijskih zemljišcih (ZKZ). Uradni list RS št. 59/96: 5132. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS-UPB2). Uradni list RS št. 94/07: 12729. Zakon o ohranjanju narave (ZON). Uradni list RS št. 96/04: 11541. Zakon o prostorskem nacrtovanju (ZPNacrt). Uradni list RS št. 33/07: 4585. Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN). Uradni list RS št. 18/93: 835. Zakon o stavbnih zemljišcih (ZSZ/84). Uradni list SRS, št. 18/84: 1143-1150. Zakon o umešcanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP). Uradni list RS, št. 80/10: 12126. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN). Uradni list SRS, št. 18/84. Zakon o urejanju prostora (ZUreP). Uradni list SRS, št. 18/84. Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1). Uradni list RS št. 110/02: 13057. Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2). Uradni list RS št. 61/17: 8254. Zakon o varstvu kulturne dedišcine (ZVKD). Uradni list RS, št. 7/99: 555. Zakon o varstvu okolja (ZVO-1). Uradni list RS, št. 39/06: 4151. Zapisnik javne tribune. 2004. Trebnje, Civilna iniciativa. Zavodnik Lamovšek, A. 2003. Spatial planning on route to a systems solution. Urbani izziv 14, 1: 107–110. Zróbek, S., Zachas, M. 2005. The analysis of conflicts concerning urban area use. A case of Olsztyn (Poland). International Journal of Strategic Property Management 9, 4: 233–246. doi: https://doi.org/10.3846/1648715X.2005.9637539 Zwick, P.D., Carr, M.H. 2007. Smart Land-Use Analysis. The LUCIS Model land-use conflict identification strategy. Redlands, ESRI Press: 277 str. Zwick, P.D., Patten, I.E., Arafat, A.A. 2016. Advanced land-use analysis for regional geodesign. Using LUCISplus. Redlands, Esri Press: 364 str. PRILOGA A: SEZNAM INTERVJUVANCEV Z ZAKRITO IDENTITETO Intervjuvanci (Zakrita identiteta) Datum Trajanje Opomba Stroka, TRO1 30.maj.17 45 minut Clan civilne iniciative, TRO2 7.jun.17 40 minut Clan civilne iniciative, T3 12.feb.19 60 minut Investitor, N4 13.feb.19 20 minut Obcinski svet, T5 21.feb.19 25 minut Stroka, T6 23.feb.19 20 minut Stroka, N7 25.feb.19 25 minut Clan civilne iniciative, T8 25.feb.19 60 minut MZI, N9 12.mar.19 50 minut zapiski - ne dovoli snemanja intervjuja Župan, TRO10 10.apr.19 30 minut zapiski - ne dovoli snemanja intervjuja Župan, TRO11 15.apr.19 15 minut Župan, TRO12 16.apr.19 40 minut Župan, TRO 13 16.apr.19 15 minut Župan, TRO14 18.apr.19 25 minut Stroka, N15 19.jun.19 65 minut MOP, N16 6.sep.19 45 minut MZI, N17 25.sep.19 45 minut MZI, N18 25.sep.19 45 minut Clan civilne iniciative, TRO19 27.sep.19 50 minut Obcinska uprava, TRO20 27.sep.19 60 minut Clan civilne iniciative, TRO21 2.okt.19 60 minut zapiski - ne dovoli snemanja intervjuja Clan civilne iniciative, TRO22 2.okt.19 60 minut zapiski - ne dovoli snemanja intervjuja Clan civilne iniciative, T23 27.okt.19 Odgovori v pisni obliki Stroka, N24 27.okt.19 30 minut Podpornik civilne iniciative, TRO25 6.dec.19 95 minut Stroka, N26 9.dec.19 25 minut Gospodarstvo, T27 27.dec.19 15 minut MOP, T28 8.apr.20 Odgovori v pisni obliki Stroka, N29 9.apr.20 55 minut Legenda T Študija primera: Avtocesta mimo Trebnjega TRO Študija primera: Tretja razvojna os N Nevtralen sogovornik, ki pokriva obe študiji primera 1-29 Zaporedna številka intervjuja PRILOGA B: SEZNAM OSNOVNIH TEM IN VPRAŠANJ ZA IZVEDBO INTERVJUJEV Omrežje akterjev • Kdaj ste se vkljucili v postopek odlocanja (razlogi, interesi, cilji, stališca)? • Kakšna je bila vaša vloga pri umešcanju ceste v prostor? • Na kakšen nacin in kje ste izražali svoja stališca? • Na kakšen nacin ste poskušali uveljaviti svoje interese? • Kako ste bili povezani z drugimi akterji? • S katerimi akterji ste imeli konfliktna ali sorodna stališca? • S kom ste se povezovali in na kakšen nacin? Konflikt • Ali ste razhajanja v stališcih ali interesih dojemali kot konflikt? • Kaj je za vas konflikt pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor? • Kje vidite kljucne razloge za konflikte, povezane s proucevanim primerom umešcanja prometne infrastrukture v prostor? • Ali ste z akterji dobro sodelovali in komunicirali kljub konfliktom? • S kom ste se težko dogovarjali in zakaj? • Kaj po vaših izkušnjah vpliva na dobre odnose med akterji kljub razlicnim interesom? Delovanje v omrežju • Kako ste sodelovali pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor? • Na podlagi cesa ste oblikovali svoja stališca in argumente, oziroma kako ste podprli svoja stališca? • Ali ste se pri uveljavljanju svojih stališc povezovali s podobno mislecimi akterji in kako? • Kje in na kakšne nacine ste izražali svoja stališca in argumente (formalno, neformalno delovanje)? Reševanje konfliktov • Kakšno je vaše stališce do sodelovanja javnosti pri umešcanju prometne infrastrukture v prostor? • Ali ste skozi dogovarjanja uspeli s svojimi argumenti prepricati druge akterje? • Kako ucinkoviti so po vaših izkušnjah dogodki, ki jih država organizira z namenom reševanja konfliktov oziroma usklajevanja interesov, na primer javne razgrnitve in javne obravnave? • Ali ocenjujete, da prostorska zakonodaja ustrezno rešuje problematiko reševanja konfliktov – ali je predvidenih dogodkov, namenjenih reševanju konfliktov v postopku priprave državnih prostorskih nacrtov, dovolj? • Ali ocenjujete, da je bil vpliv kakšnega od akterjev na odlocitve neupraviceno prevelik in zakaj? • Kako bi vi spremenili formalni postopek umešcanja prometne infrastrukture v prostor, da bi zagotovili bolj enakopravno odlocanje? • Zakaj oziroma zaradi katerih okolišcin je bilo reševanje konfliktov med akterji neproduktivno? PRILOGA C: PRIMER KODIRANJA INTERVJUJA V PROGRAMSKEM OKOLJU ATLAS.ti