ACTA H1STR1AE • I I • 2003 • 2 prejeto: 2003-09-02 UD K 341.234(4) EVROPA IN MANJŠINE Bojan BREZIGAR Primorski dnevnik. STo4!27, Ui. Moelecchi (> e-mail: redakcij.i@piiinoreki.it IZVLEČEK Avtor prikazuje kako se je manjšinska problematika v evropskih dokumentih pojavila šele v devetdesetih letih. Razlaga nato dvojni pogled Evrope na manjšine. Prvi je političen, ki vidi potrebo po zaščiti manjšin, da bi se. zajamčila varnost. Drugi, da Evropa ni kulturno monolitna enota, ker jo označuje jo izrazita različnost. Oba aspekta, politični in kulturni, se prepletata in v nekaterih dokumentih sta tako povezana, da ju ni lahko ločiti. Poudarjeno je dalje dejstvo, da je problem manjšin evropski in obenem številčno relevanten. V nadaljevanju je podan pregled glavnih ukrepov v Evropi in njenih institucijah z dodatnimi pojasnili, kako se. ti ukrepi aplicirajo v konkretnem, primeru slovenske manjšine v Italiji, Ključne besede: Evropska unija, narodne manjšine, temeljne pravice, Evropska konvencija, O VSE, Svet Evrope. EUROPE AND MINORITIES SUMMARY The article discusses how the minority issues actually appeared in European documents only as late as the 1990s and explicates Europe's double view cm minorities. The first is political, which sees a need to protect minorities in order to provide for their security. The second is based on the belief thai Europe is, in terms of its culture, not a monolithic unit, considering that it is marked with explicit diversity. Both aspects, political and cultural, interact and are in some documents so closely associated that they are hard to distinguish. The author also emphasises the fact that the minority problem is European and numerically relevant at the same time. In his further text, he presents an overview of some major measures taken in Referat je bi! predstavljen na znanstvenem sestanku, ki je potekal 8. novembra 2002 v Kopru, zato ue vključuje sprememb, ki so nastale z objavo osnutka evropske ustave. 229 ACTA IHSTRIAE • 11 • 2003 • 2 Eojsii BREZIC7AR. EVROPA IN MANiSfNE. 220-255 Europe and by its various institutions, with additional explanations as to how these measures have been applied in the concrete case of the Slovene minority in Italy."' Key words: European Union national minorities, basic rights, European convention, OSCE, European Council Romantično, rahlo sanjavo pojmovanje Evrope kot cilja, ki gaje treba doseči, ker ta cilj pomeni rešitev glavnine naših problemov, je ljudem vcepilo prepričanje, da prinaša evropski integracijski proces s seboj tudi novo razumevanje manjšin ter z naddržavnimi ukrepi jamči njihovo zaščito. Rečenica o evropskih standardih za zaščito manjšin je že stara in sega tja v sredo osemdesetih let, ko so bile manjšine, če pogledamo pravno osnovo evropskih institucij, tabu tema celo v organizacijah, ki so bile do njih najbolj odprte. Tam dejansko najdemo še vedno samo načela o enakosti, medtem ko se je v znanosti in v številnih evropskih državah tudi v politiki že pojavljalo načelo o pozitivni diskriminaciji, ki je temeljilo na prepričanju, da enakost sama po sebi ne jamči dejanske enakopravnosti šibkejši komponenti v družbi, kar manjšina zagotovo je. Zgolj bežno in sramežljivo se manjšine omenjajo v Helsinški listini, ki na tem področju ne presega ravni splošne moralne obveze, nikakor pa ne posega na področje mednarodnopravnih obvez. Dejansko se manjšinska problematika pojavi v mednarodnopravnih dokumentih šele po padcu berlinskega zidu. Pretres, ki gaje takrat doživela Evropa, je bil tolikšen in bojazen, da boelo izbruhnile nove vojne, tako velika, da so se države vendarle odločile za nekatere dokumente, ki so do neke mere obvezujoči; šele tako se je vprašanje manjšin pojavilo v mednarodnih dokumentih. Povezanost med evropskimi dogajanji in prvimi mednarodnimi posegi na področju zaščite manjšin je najbolj razvidna iz pregleda postopka za odobritev izjave Združenih narodov o osebah, ki pripadajo narodnim ali etničnim, verskim aH jezikovnim manjšinam, ki je bila sestavljena že sredi sedemdesetih let (na manjšinski konferenci v Trstu leta 1974 je o njej govoril profesor Capotorti), odobrena pa šele leta 1990. Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi seje tega vprašanja resno lotila šele leta 1990, Svet Evrope pa leta 1992. Evropska unija sama še danes nima nobenih kriterijev za zaščito manjšin, z izjemo nekaterih splošnih stališč, ki pa se nanašajo samo na države kandidatke. V Evropi obstaja pravzaprav dvojen pogled na manjšine. Prvi je izrazito političen in ga lahko obnovimo s stavkom, da so manjšine lahko nevaren element nestabilnosti Tlic paper was presented at the scientific meeting thai took »lace on 8ft .November, 2002, in Koper, that is why it does not contain the changes included in the Draft of the Eiifopean Constitution. 230 ACTA BISTRI AE • 11 ♦ 2003 • 2 Boja« UREZtOAR:EVROPA IN MANJŠIM:, 229-235 ter jih je treba zaščititi predvsem z namenom, da bi zajamčiii varnost in zagotovili mir v Evropi. Ta pristop sam ne zagotavlja ukrepov, ki bodo zares zajamčiii razvoj manjšin in njihovih jezikov, ponuja pa politični okvir, v katerem postanejo manjšine sestavni del družbe, ponekod celo element kohezije v državah s skromnejšo tradicijo, in torej pridobijo moralno in institucionalno enakopravnost pod mednarodnim nadzorom in tudi z mednarodno zaščito. Drugi pogled temelji na pristopu do kulture. Evropa ni kulturno monolitna enota; označujejo izrazita različnost. Lahko rečemo, da ima vsaka majhna evropska regija, celo vsaka vas svojo zgodovino, svojo kulturo in svojo tradicijo, ima svoj muzej, svojo cerkev, svojo znano osebnost in svoj jezik. Že sredi sedemdesetih let je postala Evropska unija - takrat se je Še imenovala Evropska skupnost - pozorna na nov pojav standardizacije kulture predvsem prek televizijskega medija. Proti temu je začela ukrepati z raznimi programi, ki so spodbujali uveljavljanje evropske kulture kot seštevka različnih tradicij in kultur. V ta seštevek sodijo tudi manjšine oziroma njihove kulture in jeziki, katerim zaradi političnih ovir nekaterih držav članic niso namenjali specifičnih programov, vendar so vrednotenje te različnosti evropske institucije v čedalje večji meri vključevale v svoje redne programe. Oba aspekta, politični in kulturni, se seveda prepletata in v nekaterih dokumentih sta tako povezana, da ju nI lahko ločiti. Vendar pa je njuna prisotnost občutna še zlasti v notranji kompetitivnosti nekaterih institucij, na primer Sveta Evrope, ki ju skuša ločevati, čeprav mu to s težavo uspeva. Vprašanje, ki se postavlja za začetku obravnavanja manjšinske problematike v Evropski uniji, je relevantnost tega problema. Vsakršen odpor do pozitivnega pristopa izhaja namreč iz nekakšnega ustaljenega prepričanja, da gre za malenkosten pojav, ki zadeva majhne skupine posameznikov in je za Evropsko unijo nei elevanten. To nikakor ne drži. Za ugotovitev, da gre za pomembno vprašanje, naj zadostujeta dva podatka. Prvi je, da v vseh petnajstih sedanjih članicah Evropske unije (in v vseh kandidatkah z izjemo Malte) živijo skupine ljudi, ki ustrezajo klasični definiciji jezikovnih manjšin, kakršno na primer najdemo v Evropski iistini za manjšinske ali regionalne jezike. Gre torej za pojav, ki je prisoten v vseh državah, torej za evropski pojav. Drugi podatek povzemamo iz stališč Evropske komisije, natančneje iz poročila takratne kandidatke za komisarko Viviane Reding, ki je v juliju leta 1999 v Evropskem parlamentu ocenila, da v sedanjih, torej petnajstih, državah članicah več kot 40 milijonov ljudi govori manjšinski jezik. Pojav je torej tudi relevanten, saj presega deset odstotkov prebivalstva Evropske unije. Čeprav je problem evropski in relevanten obenem, je bil pristop do njega doslej omejen in neusklajen. Ni sicer mogoče trditi, da Evropa na tem področju ni ukrenila ničesar, zagotovo pa lahko rečemo, da so bili njeni posegi skromni in dokaj nekoordinirani. V nadaljevanju lega posega bom podal pregled glavnih ukrepov z. dodatnimi 23! ACTA H1STRIAE • 11 • 2003 • 2 Bojan BREZLGAR' EVROPA IK MANJŠINE. 229ZK pojasnili, kako se tt ukjepi aplicirajo v konkretnem primeru slovenske manjšine v Italiji. j Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi je v sklepni dokument Ktfben-havnskc konference o človeški dimenziji vključila deset odstavkov, ki zadevajo pravice manjšin. Gre za niz raznih vidikov: jezikovne pravice, medije, kulturo, šolstvo, čezmejno sodelovanje in druge, ki pa so obravnavani splošno in načelno. Dokument je moralno obvezujoč, pravno pa ne predvideva nobenega mednarodnega nadzora in seveda tudi ne sankcij. Na osnovi tega dokumenta je Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi ustanovila Visoki komisariat za narodne manjšine s sedežem v Haagu. Gre za pomembno institucijo, ki preverja odnos posameznih držav do manjšin in tudi sodeluje pri reševanju sporov; v okviru komisariata so izdelali tudi tri zelo pomembne dokumente, to so priporočila o izobraževanju, jezikovnih pravicah in sodelovanju v javnem življenju Ker gre za priporočila, je jasno, da niso pravno obvezujoča. Vsi ti ukrepi pa na slovensko manjšino v Italiji nimajo nobenega vpliva. Čeprav je leta 1990 ustrezni dokument predlagala prav Italija (zunanji minister Gianni de Michelis v imenu Pentagonale), obstaja nekakšen tih dogovor, da gre za dokument, ki je namenjen samo vzhodni Evropi. To velja tudi za visokega komisaija, ki v desetletnem delu še nikoli ni posegel v zahodni Evropi, niti v kriznih žariščih, kakršna so bila in delno še so Severna Irska, Baskija in Korzika. Zato od dokumentov Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi tudi slovenska manjšina v Italiji ne more ] pričakovati konkretnih učinkov. Na področju zaščite manjšin je bil najdejavnejši Svet Evrope. Leta 1992 je odobril Evropsko listino za regionalne ali manjšinske jezike, leto zatem pa Okvirno konvencijo za zaščito narodnih manjšin. Obe sta pravr.o obvezujoča dokumenta za države, ki so ju ratificirale; v obeh primerih obstaja mednarodni nadzor; ni predvidena možnost sankcij, pač pa so dovoljena samo priporočila odbora ministrov S vel a Evrope. O dokumentih, kiju ne bom tu podrobneje analiziral, lahko rečemo dvoje. Prvo je, da oba skupaj sestavljata dobro pravno osnovo za zaščito manjšin v državah pogodbenicah, in ju torej lahko pojmujemo kot nekakšen skupiti standard, na katerega se je mogoče sklicevati. Drugo pa je, da mednarodni nadzor deluje bolje od pričakovanj, ker ga sestavljajo zares neodvisni strokovnjaki, ki se ne ozirajo na politične aspekte posameznih držav, ampak si prizadevajo predvsem za objektivno oceno dejanskega stanja in za ugotavljanje pomanjkljivosti, ki posameznim manjšinam onemogočajo stvaren razvoj. Poleg tega jc treba omeniti, daje Parlamentarna skupščina Sveta Evrope sprejela vrsto resolucij v zvezi z manjšinami, ki pa niso pravno obvezujoče. Z manjšinami se pri Svetu Evrope ukvarja tudi Direkcija za modeme jezike, praktične projekte pa izvaja Evropski center za modeme jezike s sedežem v Gradcu 232 ACTA IIISTRIAE • H • 2003 »2 Bo,as BREZICAR: EVROPA iN' MANJŠINE, 229-235 Kar zadeva slovensko manjšino v Italiji, je treba povedati, daje Italija ratificirala Okvirno konvencijo, ni pa še ratificirala Evropske listine. V postopka nadzora glede izvajanja konvencije je odbor ministrov v svojem stališču 3. julija 2002 pozval Italijo. naj nameni posebno pozornost izvajanju zakonodaje za zaščito slovenske manjšine v deželi Furlaniji - Julijski krajini. Tuje treba še omeniti, da Italija ni pristopila k centru v Gradcu, in zato slovenska manjšina ne more uporabljati njegovih storitev. Evropska unija, kot rečeno, nima lastnih standardov za zaščita manjšin; tega termina v evropski pogodbi preprosto ni, ker države članice Bruslju nikoli niso prepustile te pristojnosti. Glavnina ukrepov torej temelji na 151. členu Evropske pogodbe, ki zadeva kulturo, vendar ta člen vsebuje dve omejitvi: prva je v dejstvu, da člen prepoveduje poseganje na področje harmonizacije državnih zakonodaj, in torej Uniji ne priznava neposrednih zakonodajnih pristojnosti, druga pa v obvezi, da morajo biti morebitni stimulativni ukrepi sprejeti s soglasjem vseh držav članic, kar dejansko omejuje možnost stvarnih posegov. Tako danes v EU ni posebnih programov za manjšine ali manjšinske jezike, njihove pobude pa se delno financirajo iz splošnih evropskih programov s širšega področja kulture (Socrates, Comenius, Kultura 2000, Aiiane, MLIS, e Content itd.) in razvojnih programov (Interieg, Leader, strukturni skladi itd.). Tudi v Listini EV o Temeljnih pravicah, ki je bila sprejeta v Niči leta 2000, je omemba manjšin le bežna, omejena na prepoved diskriminacije glede na pripadnost narodnim manjšinam, ki jo vsebuje 21. člen. Pač pa listina iz Niče uvaja novo načelo, pravico do različnosti, tudi jezikovne. Njen 22. člen namreč določa, da "Unija spoštuje kulturno, versko in jezikovno različnost". Gre za prvi mednarodni dokument, v katerem je jezikovna različnost navedena kot vrednota oziroma kot pravica. Evropska konvencija, ki zaseda z nalogo, da izdela osnutek nove evropske ustave, bo verjetno predlagala vključitev listine iz Niče v novo evropsko pogodbo. To pomeni, da bo geslo narodne manjšine vključeno v pogodbo z uediskriminacijsko klavzulo, prav tako bo vključeno geslo jezikovna različnost. Evropska konvencija v tem pogledu pomeni majhen korak naprej, čeprav smo še daleč od uresničitve želje po skupnem minimalnem standardu, ki bi bil obvezen za vse države članice Evropske unije. Za konec še opozorilo, da tudi v tem primeru evropska pogodba ne bo zagotavljala pravic. Vsebovala bo prepoved diskriminacije, ki sama po sebi še ni pravica, z določilom o različnosti pa bo kvečjemu odprla pot priložnostim. Skratka, Evropska unija ne bo držav članic k nečemu zavezovala, tistim, ki se bodo za spodbujanje različnosti opredelile, pa bo ponudila dodatne možnosti, predvsem v obliki financiranja prek projektov. Prav na tem področju zdaj Evropska komisija intenzivno dela, saj po nalogu sveta ministrov pripravlja akcijski načrt, s katerim namerava jezikovni različnosti in učenju jezikov nameniti prednost pri dodeljevanju prispevkov. 233 ACI A HISTRÍAE • 11 • 2(103 • 2 Bojan BREŽICAH. EVROPA IN MANJŠINE. 229-235 To seveda ni malo, a je gotovo mnogo manj od tistega, kar bi manjšine želele oziroma potrebovale. Toda pomembno je predvsem dejstvo, da kažejo evropske institucije pri obravnavanju manjšin kljub vsemu pozitiven odnos in da ni korakov nazaj. V zadnjih letih je zanimanje za manjšine močno upadlo; medtem ko je bilo na začetku devetdesetih let to vprašanje v središču pozornosti, rekel bi celo nadvse popularno, je zdaj pri glavnini držav članic zanimanja znatno manj. Obstajala je bojazen, da bo posledica tega upada tudi zmanjšanje zanimanja na ravni institucij, kar pa se ni zgodilo. To je zagotovo dobro znamenje, ki pušča odprto pot za dodatno izboljšanje, na katero pa bo treba seveda še počakati. L'EUROPA E LE M1NORANZE Bojan BREZIGÁR Primorski <1ncvniíc, IT-34127, Via Monleccíií (j e-mail: redakcija@primorski.il RIASSUNTO Lxi problemática dclle minorante etniche venne alia luce nei doaimenti giuridici internacional i appena dopo il crollo del mitro di Merlino. Lo scossone degli anni novanta in Europa e il timare di una nuova guerra furono tali da indurre gli Stati ad approvare alcuni documenti, peraltro impegnativi fino ad un certa punto. Soltanto cosí il problema delle minórame etniche entró nei documenti. interncizionalL II légame con le vicende europee e con i prími inten>enti a livello internazionale nei campo della tutela delle minoranze é meglio evidente nei procedimento per l'appro-vazione della Dichtaraztone delle Nazioni Unite sulle persone che appartengono alie minoranze nazionali o etniche, a quelle religiose o Unguistiehe. La dichirazione era stata redatta gia nella meta degli anni settanta, ma approvata appena nei 1990. L'Organiz.z.azionc per la sicurezza e la cooperazione in Europa ka affrontato detto problema in modo serio soltanto nei 1990, inentre il Consiglío d'Europa lo ha fatto appena nei 1992. L'Unione europea a tutt'oggi non dispone di alcun criterio per la tutela delle minoranze, ad eccezione di alcune generiche concezioni che pero riguardano solamente gli Stati candidatl In Europa esistono in fondo due punti di vista nei confmnti delle minoranze. II primo e típicamente di natura política e puó essere aspresso con la seguente frase: le minoranze possono rappresentare un pericoloso fatiore di instabilitá e perianto vanno tutélate soprattutto con Vintenio di garantiré e assicurare la sicurezza e la pace in Europa. Tale attegg'inmento da solo non assicura prowedmenti che possano effettivamente garantiré lo sviluppo delle minoranze etniche e delle loro Hngue, ma offre un quadro político entro il quale le minoranze diveniano parte integrante della 234 ACTA HIS TRTAE • 11 • 2003 • 2 Bojsn BrtEZIGA«: EVROPA IN MANjSlNE. J29-235 Sacíela, talvolta anche un fattore di cocsione negü Slaíi ove si ha una tradizione piii riservata, e quindi acquisiscono un'uguaglianza inórale ed istituzioncile solio il contrallo e con la tutela internazionale. ¡I secando punto di vista si impenda sulla cultura. L'Europa. non e un'entita cultúrale monolítica, anzi é caratterizzatu da spiccate diversitá. Ambedue gli aspetti, quedo político e quello culturale, si intrec-ciane ed in alcuni documenti essi sono casi collegati ira di loro che risulta clifficile una loro separazione. Tuttavía la loro presenza ¿ notevole sopratruito neila coin-petitivitá interna di alcune istituzioni, ad esempio nel Consiglio d'Europa che cerca di separar!.!, riuscendovi a malapena. II problema che si pone all'inizio della discussione in mérito alie miitoranze etniche neU'Unione Europea, e la rilevanzü de! problema stesso. Ogni resistenza nei confronti di un aueggiamento positivo deriva infatti da una convinzione consolidata che si tratta di un fenomeno margínale. Ma ció non regge, in quanto nei quindici attuali Stati membrt deü'Umone Europea (non.c.hé in tutti gli Stati candidali, traime in Malta) vivono gruppi di persone che corrispondono alia classica definizione di minoranza lingüistica. Inoltre, negli attuali Stati membri patiano una lingua minoritaria oitre 40 milioni di persone, cioé oltre il clieci per cenia della popolazione complessiva dell'Unione Europea. Bcnché il problema abbia una rilevanza europea, í'atteggiamento nei confronti di esso e stato fino ra limitare e non coordínalo. Nvn si pao ajfennare che l'Earopa in qtiesto settore non abbia fatto alcunché, ma sicura-mente i. suoi interventi sono stati prudenti e poco coordinati. * Parole chiave: Unione Europea, minorante nazionaii, diritti fondamentali, Con-venzione Europea, OSCE, Consiglio