ANNALES • Ser. hist, sociol. • 9 • 1999 -1 (16) pregledno izvirno znanstveno delo UDK 323.15.000.34(4) prejeto: 1999-04-14 323.15:32(4) MANJŠINSKO VPRAŠANJE IN EVROPSKA MEDNARODNA POLITIKA Mateja SEDMAK Znanstvenoraziskovalno središče Republike Slovenije Koper, SI-6000 Koper, Garibaldijeva 18 IZ V LEČ EK Pričujoči tekst predstavlja večplastno in kompleksno naravo manjšinskega vprašanja, pri čemer je posebna pozornost posvečena soočanju evropske mednarodne skupnosti z navedeno problematiko. Kljub aktualnemu in po­ gosto perečemu položaju manjšinskih skupin znotraj posamičnih nacionalnih entitet se mednarodna politična sfera sooča z dejstvom neobstoječega celovitega sistema zaščite narodnih manjšin in neobstoječimi splošnimi pravili regionalnega in/ali mednarodnega prava. Vzpostavitev celovite in enotne mednarodne manjšinske politike ovirajo številni problemi: primanjkljaj splošno sprejete definicije manjšin, problemi, izhajajoči iz koncepta kolektivnih pravic, vprašanja, ki se nanašajo na teritorialno suverenost in integriteto, in drugi. Soočanja z manjšinskim vpra­ šanjem in z vprašanjem manjšinskih pravic so tako še vedno prva in osrednja skrb posamičnih držav, znotraj katerih se manjšinske skupnosti nahajajo. Ključne besede: manjšine, manjšinsko vprašanje, mednarodno pravo, Evropa LA Q U ESTIO N E MINORITARIA E LA POLITICA INTERNAZIONALE DELL'EUROPA SINTESI II contributo presenta la multiforme e complessa natura della questione minoritaria, con particolare attenzione al modo in cui affronta tale problemática la comunitá internazionale europea. Nonostante l'attuale e spesso delicata situazione dei gruppi minoritari all'interno delle varie entità nazionali, la política internazionale si confronta con la mancanza di un sistema globale di tutela delle minoranze nazionali e con l'assenza di norme generali di diritto regionale e/o internazionale. La creazione di una política minoritaria internazionale globale e unitaria è ostacolata da numerosi problemi: la mancanza di una definizione delle minoranze accettata da tutti, problemi che scaturiscono dal concetto dei diritti collettivi, questioni che riguardano la sovranità e l'integrità territoriale ed altri. La questione minoritaria e quella dei diritti delle minoranze continuano cosí a restare il primo e centrale problema dei singoli stati, all'interno dei quali vivono le minoranze. II contributo è costituito dall'introduzione, parzialmente riveduta, del progetto di ricerca e di sviluppo "Modelli di istruzione bilingue nella scuola elementare" e rappresenta un esame generale della questione minoritaria nell'area internazionale europea, con particolare accento su singóle voci, particolármente scottanti. Parole chiave: minoranze, questione minoritaria, diritto internazionale, Europa 147 ANNALES IX, 1999,16, series historia et sociologia 7 Mateja SEDMAK: MANJŠINSKO VPRAŠANJE IN EVROPSKA MEDNARODNA POLITIKA, 147-150 UVOD Predstavljeni članek je delno preoblikovani uvod v razvojno-raziskovalni projekt "Modeli dvojezičnega iz­ obraževanja v osnovni šoli" in hkrati splošen pregled manjšinskega vprašanja v evropskem mednarodnem prostoru s posebnimi poudarki na posamičnih, še po­ sebej perečih iztočnicah. Manjšinsko vprašanje predstavlja večplasten in kom­ pleksen problem družbenih, političnih, socialno-eko- nomskih, prostorskih in drugih razsežnosti. Pestrost manjšinskih pojavnih oblik pa postane razvidna šele pri soočenju s konkretnimi manjšinskimi skupinami v kon­ kretnih geografskih prostorih. Omenjena raznolikost in kompleksnost se tako odraža v problemu definiranja koncepta narodnostnih manjšin in v problemu obli­ kovanja enotne mednarodne zaščitne politike le-teh. Ko govorimo o manjšinah in reševanju manjšinskega vpra­ šanja, se moramo zavedati celovitosti raziskovalnega problema in dejstva, da smo priča dolgotrajnemu pro­ cesu, ki ni nikoli dokončen. Nasprotno, vedno znova se v različnih družbeno-zgodovinskih obdobjih in konkret­ nih geografskih prostorih pojavljajo vprašanja, ki se nanašajo na status manjšin. Pri obravnavi manjšinskega vprašanja se je potrebno osredotočiti na konkretno državo, njen družbeno-politični položaj ter ekonomske, socialne in kulturne pogoje, v katerih manjšina živi in deluje. Prav tako pa je za razumevanje statusa kon­ kretne manjšinske skupine ključno, da smo pozorni na tiste procese, odnose in pojave, ki posredno ali nepo­ sredno vplivajo na položaj manjšine in njene možnosti pri uresničevanju manjšinskih pravic (Vratuša, 1989). Urejen pravni položaj, socialno-ekonomska varnost in uporaba maternega jezika ter kulture tako v privatni kot javni sferi so pogoji, ki tvorijo temelj svobodnega razvoja in delovanja manjšin. V tem okviru je potrebno posebej izpostaviti materni jezik kot temeljni kamen ob­ stoja in razvoja vsakega naroda. Nega in reprodukcija maternega jezika preko izobraževalnega sistema sta še posebej občutljivi področji vsakega manjšinskega naro­ da. Poleg tega kategorijo maternega jezika mednarodni statistični urad Organizacije združenih narodov uvršča med ključne elemente pri statistično-demografskem evi­ dentiranju manjšin (Klemenčič, 1989). Jezik in njegova družbena produkcija in reprodukcija sta potemtakem področji, katerima moramo posvetiti kar največ pozor­ nosti. Pri obravnavi manjšinskega vprašanja in reševanju problemov, ki so s tem vprašanjem neposredno pove­ zani, ne smemo spregledati pomena celovitega pristopa in dolgoročnega planiranja, ki sta za obravnavo tako ob­ čutljive in kompleksne problematike ključnega pomena. MANJŠINSKO VPRAŠANJE IN EVROPSKA MEDNARODNA POLITIKA Z vprašanjem zaščite narodnih manjšin in vpra­ šanjem manjšinskih pravic se je Evropa soočila po prvi svetovni vojni. Geografsko-politične spremembe takrat­ nega časa so se namreč odražale v dejstvu, da so do­ ločene skupine ljudi izgubile svojo nacionalnost in se znašle v geografskem prostoru sosednjih držav. Med­ narodno pravo takratnega obdobja je kmalu spoznalo, kako nevarni za mednarodno sožitje so lahko problemi, izvirajoči iz manjšinskih vprašanj. Kljub naporom Zveze narodov in drugih mednarodnih organizacij, da bi vzpostavili mednarodni sistem zaščite manjšin, tovrstna politika v povojni Evropi ni zaživela. Da enotna med­ narodna manjšinska politika ni bila sprejeta, je bilo krivo dejstvo, da pravila in predpisi zaščite niso bili vsesplošno upoštevani. Poleg tega se je pojavil tudi resen problem neenotne definicije koncepta manjšin, s pomočjo katere bi to skupino ljudi lahko identificirali in ji priznali pravice, ki ji iz omenjenega koncepta pri­ padajo (Benoit-Rohmer, 1996). Padec berlinskega zidu in zlom komunizma sta z ostalimi spremljajočimi družbenimi fenomeni (migra­ cije, nacionalizem itd.) privedla do ponovnega soočenja evropskih držav s perečim manjšinskim vprašanjem. Številne regije centralne in vzhodne Evrope so preplavili etnični, religiozni in/ali nacionalni konflikti. Drastičnost družbenih sprememb v devetdesetih letih je tako do­ segla svoj vrhunec v balkanski vojni, ki je s stališča procesa evropske unifikacije "korak nazaj". Vprašanje manjšin se je pod vplivom omenjenih dogodkov po­ novno znašlo v centru političnih debat posamičnih vlad in mednarodnih organizacij. Evropska mednarodna politična sfera se trenutno sooča z dejstvom neobstoječega koherentnega in celo­ vitega sistema zaščite narodnih manjšin in z neob­ stoječimi splošnimi pravili regionalnega in/ali medna­ rodnega prava. Zasledimo pa lahko posamezne dekla­ racije in določila, ki se s tem vprašanjem vendarle kon- frontirajo. Mednarodno pravo se pri obravnavi navedene problematike srečuje z vrsto nerešenih vprašanj: opazen in pereč je primanjkljaj vsesplošno sprejete definicije, kaj "nacionalne manjšine" pravzaprav so, in problem, ki izhaja iz vprašanja kolektivnih pravic (v mednarodnem pravu manjšina sama po sebi nima pravic, pravice se nanašajo na posameznike kot pripadnike etničnih manj­ šin) (ibid.). Nekatere evropske države odsotnost defi­ nicije koncepta manjšin s pridom izkoriščajo za od­ lašanje pričetka reševanja manjšinske problematike. Istočasno pa se moramo zavedati, da je raznolikost manjšinskih skupin tolikšna, da je enotno definicijo, ki bi vključevala tako heterogeno populacijo, zelo težko formulirati. Problem postavitve enotne terminologije pa je, nenazadnje, tudi posledica različnih percepcij problema med nacionalnimi enotami. Odsotnost preciz­ ANNALES • Ser. hist. sociol. • 9 • 1999 • 1 (16) Mateja SEDMAK: MANJŠINSKO VPRAŠANJE IN EVROPSKA MEDNARODNA POLITIKA, 147-150 ne definicije se v realnosti odraža v dejstvu, da je prepoznanje manjšin in njihovih pravic ter morebitna aplikacija protektivne politike še vedno prepuščena dobri volji posameznih evropskih držav. Večina mednarodnih organizacij (OSCE, Evropska unija, EEC in druge), ki se soočajo s ponovno evaluacijo manjšinske politike v Evropi v devetdesetih letih, se za­ vzema za takšen pristop, ki bi dosegel dvoje: obstanek in zaščito kulturnih raznolikosti in ohranitev miru ter varnosti na evropskem kontinentu (VVilliams, 1989). Po­ leg tega se mednarodno pravo zavzema ne le za ohra­ nitev in promocijo manjšinskih identitet, temveč tudi za dejstvo, da naj bi manjšine uživale enake pravice kot ostali narodi v državi (VVilliams, 1989). V tem okviru ne smemo prezreti dejstva, da za ohranitev posebnih iden­ titetnih specifik manjšinske skupine princip ne-diskri- minacijskih ukrepov in politike sam po sebi ni dovolj. Mednarodno pravo (s predpisi in direktivami) zagotavlja jezikovnim manjšinam svobodno uporabo maternega jezika tako v privatni kot javni sferi (Lepretre, 1992; Benoit-Rohmer, 1996). Svobodna uporaba mater­ nega jezika je pripadnikom manjšin torej dana, v resnici pa pravica do te svoboščine, glede na konkretne državne entitete, drastično variira. V tem okviru se kot problem pojavlja predvsem uporaba manjšinskega je­ zika v uradni sferi. Da bi se izognile "jezikovni pravici", določeni z mednarodnimi akti, nekatere države izpo­ stavljajo argument, da bi uradno sprejetje dvojezičnosti ali večjezičnosti ogrozilo nacionalno kohezijo in državno enotnost. Poleg tega te-iste države pogosto izpostavljajo tudi potencialni problem rekrutiranja dvo- ali večjezičnih državnih uslužbencev (torej državnega birokratskega aparata), ki bi z uradnim priznanjem manjšinskega jezika postal obveza in dolžnost države (Bellin, 1989). Ne glede na omenjene realne probleme, pa kršitve določil in predpisov mednarodnih aktov (npr. Kopenhagenski dokument 1990), ki predpisujejo upo­ rabo manjšinskega jezika v javni sferi, mednarodna skupnost ne bi smela prezreti. Žal so obveznosti, ki jih mednarodni akti v tem okviru postavljajo državam, pogosto zastavljeni tako široko, da proces aplikacije zahtevanih principov dovoljuje in omogoča velika od­ stopanja. Obstoječi mednarodni dokumenti prav tako zavezujejo države, da omogočijo članom manjšinskih skupnosti, poleg izobraževanja v uradnem jeziku države, v kateri se manjšine nahajajo, tudi izobraže­ vanje in usposabljanje v maternem jeziku manjšin (Be- noit-Rohmer, 1996). Način aplikacije omenjenih predpi­ sov pa se, ponovno, drastično razlikuje glede na "manjšinsko usmeritev" posamičnih držav. Glavni oviri za vzpostavitev enotne evropske manj­ šinske zakonodaje sta še vedno obstoječa nasprotujoča si pristopa k obravnavi konfliktnega manjšinskega vpra­ šanja: prvi pristop temelji na integraciji, drugi na multikulturalizmu (Baetens-Beardsmore, 1995). Države, ki zagovarjajo prvi princip (Francija, Bolgarija, Romu­ nija, Grčija, Turčija in druge), ne želijo ogroziti enot­ nosti in etnične homogenosti nacionalne države, zato manjšine na njihovem teritoriju ne morejo/smejo obsta­ jati. Države, ki jih uvrščamo v to skupino, delujejo po sledečem principu: potencialne kulturne, religiozne in druge razlike izničijo, čemur sledi še proces integracije in/ali asimilacije. Četudi je koncept multikulturalizma v sodobnem evropskem političnem diskurzu zelo aktua­ len, je ideja multikulturne Evrope in multikulturne stvarnosti še daleč od realne uresničitve. Manjšinsko vprašanje je tesno povezano tudi z vpra­ šanjem teritorialne integritete. Istočasno, ko posamične evropske države pozdravljajo uvedbo poenotene zaščit­ ne politike manjšin, pa ne dopuščajo vmešavanja v pod­ ročja t. i. državne suverenosti in teritorialne integritete (Benoit-Rohmer, 1996). Vlade posameznih držav izra­ žajo evidentno bojazen, da bi priznanja manjšinskih pra­ vic ogrozila teritorialno integriteto držav (konflikt na področju nekdanje Jugoslavije je tovrsten strah le še pod­ krepil). Po drugi strani pa nam zgodovinski primeri pri­ čajo, da prav državna zaščita manjšinskih pravic omogo­ ča razvoj harmoničnih odnosov med manjšino in državo in torej manjšanje nevarnosti secesionističnih teženj. SKLEP Manjšinsko vprašanje in znotraj njega nahajajoči se problem manjšinskih pravic odslikavata večno aktual­ nost in vsesplošno prisotnost na evropskem kontinentu. Navkljub očitni potrebi po enotnem in skladnem med­ narodnem pristopu k reševanju manjšinskega vprašanja se vse-evropska zakonodaja na tem področju le počasi uveljavlja. Soočenje z manjšinskim vprašanjem in z vprašanjem manjšinskih pravic ostaja tako še vedno prva in osrednja skrb posamičnih držav, znotraj katerih se manjšinske skupnosti nahajajo. Splošno sprejeto pri­ znanje manjšinskih skupin in njihovih pravic s strani mednarodnih organizacij, mednarodnega prava in posa­ mičnih držav bi pomenilo priznati raznolikost in več­ kulturnost ljudi. Priznati, sprejeti in spoštovati, tudi po pravni poti, omenjeno raznolikost pa pomeni zmanjšati in razpršiti predsodke in stereotipe, povečati medkul­ turno tolerantnost in sožitje ter nenazadnje aktivno in realno pripomoči k idealistično zastavljeni ideji razno­ like in vendarle enotne Evrope, h kateri se je medna­ rodna politika zavezala že pred dobrimi petdesetimi leti. 149 ANNALES • Ser. hist, sociol. • 9 • 1999 • 1 (16) Mateja SEDMAK: MANJŠINSKO VPRAŠANJE IN EVROPSKA MEDNARODNA POLITIKA, 147-150 THE M INORITY QUESTION AN D EUROPEAN INTERNATIONAL POLICY Mateja SEDMAK Science and Research Centre of the Republic of Slovenia Koper, SI-6000 Koper, Garibaldijeva 18 SUMMARY In the 1990's European international political area is again faced with an unsettled question o f national minorities and their rights. Geographical and political changes confronted national entities o f the old continent with the problems mentioned already after World War I, when certain groups o f people lost their nationality and found themselves in geographical regions o f the neighbouring countries. Despite the gravity and actuality o f the problem European international community is marked by a non-existent complete and uniform system o f protection o f national minorities and non-existent general rules o f regional and/or international law. Only individual rules and regulations are confronted with the serious minority question. Due to numerous different forms o f minority groups the minority question represents a complex problem o f social, political, spatial and other extensions. The establishement o f a uniform protective international legislation for minorities, living in the European cultural area, is hindered by numerous problems: the problem of establishing a uniform definition what national minorities actually are, unsettled legal questions on individual/collective rights, the questions o f state integrity, integrity and the right (not) to interfere in the so-called "internal affairs" o f individual countries and others. By encountering and legally solving the minority question the international community will be faced with many multi-layer problems: how to simultaneously ensure the existence and protection o f cultural diversity, preservation o f peace and security in Europe, how to reach consistent implementation and respect o f regulations on bi- or multi-linguism and introduction o f the minority language into public/official sphere and educational sphere, how to unite the opposing concepts o f multi-culturalism and integration/assimilation, between which the internal policies o f individual national entities are functioning and others. Encountering and dealing with the minority question, therefore, still remains the first and the main concern o f individual countries, where there are actual minority groups. Key words: minorities, minority question, international law, Europe VIRI IN LITERATURA Apeltauer, E. (1993): Multilingualism in a Society of the Future. European Journal of Education, 3, 28, 273-294. Artigal, J. P. (1995): Multilingualism for all - a Catalan Pespective. V : Multilingualism for all - European Studies on Multilingualism. Denmark, Swets & Zeitiinger B. V, Roskilde University, 169-181. Baetens Beardsmore, H. (1995): The European School experience in multilingual education. V: Multilingualism for all - European Studies on Multilingualism. Denmark, Swets & Zeitiinger B. V, Roskilde University, 21-68. Beilin, W. (1989): Ethnicity and Welsh Bilingual Edu­ cation. Contemporary Wales, An Annual Review of Eco­ nomic & Social Research, 3. Wales, Cardiff University of Wales Press, 77-97. Benoit-Rohmer, F. (199 6): The Minority Question in Europe, Text and Commentary. Germany, International Institute for Democracy, Council of Europe. Klemenčič, V. (1989): Metodologija uradnih popisov prebivalstva pripadnikov slovenske manjšine v Italiji, Avstriji in na Madžarskem. V : Narodne manjšine. Zbor­ nik referatov in razprav. Ljubljana, SAZU, Medaka- demijski odbor za proučevanje narodnih manjšin in narodnosti, 31-45. Krašovec, S. (1987): Pri slovenski manjšini v Avstriji in Italiji. Ljubljana, Slovenska akademija znanosti in umet­ nosti. Lepretre, M. (1992): The Catalan Language Today. Bar­ celona, Generalitat de Catalunya - Departament de Cultura. Luk, A. (1980): The Italian and Hungarian Nationalities in teh Socialist Republic of Slovenia. V: Minorities: Bridge Among teh Nations: On the Occasion of the XXIst Conference. Ljubljana, Committee of Information of SR Slovenia, 33-55. Stranj, P. (1989): Slovensko šolstvo v Italiji. V: Narodne manjšine. Zbornik referatov in razprav. Ljubljana, 157- 170. Vratuša, A. (1989): Nekatere značilnosti današnjega položaja Slovencev v Avstriji in Italiji. V: Narodne manj­ šine. Zbornik referatov in razprav. Ljubljana, 173-185. Žabjek, S. (1980): An Account of the Problems of teh Slovenes Living in Italy. V: Minorities: Bridge Among teh Nations: On the Occasion of the XXIst Conference. Ljubljana, Committee of Information of SR Slovenia, 21- 33. Williams, C. H. (1989): New Domains of the Welsh Language: Education, Planning and The Law. Contem­ porary Wales, An Annual Review of Economic & Social Research, 3. Wales, Cardiff University of Wales Press, 41-76. 150