Zb. gozdarstva in lesarstva, L.19, št.· 1, s. 13 - 20, Ljubljana 1981 
UDK 502.7:631.4:351.823.1 
ZAKON O SISTEMU DRUZBENEGA PLANIRANJA IN O DRUZBENEM PLANU SR SLOVENIJE 
TER NJEGOV PRISPEVEK K OHRANJANJU, IZBOLJŠANJU IN VARSTVU PLODNIH ZEMLJIŠ~ 
Marko PLEŠKO* 
IZVLEčEK 
Avtor v svojem prispevku pojasnJuJe status družbenega planiranja v naši zako-
nodaji kot tudi pojem družbenega planiranja v zvezi s sorodnimi pojmi načr­
tovanja in urejanja. Tolmači povezavo zakona o kmetijskih zemljiščih in zako-
na o gozdovih z zakonom o sistemu družbenega planiranja ter navaja nekaj 
primerov reševanja problemov varstva plodnih zemljišč, ki jih ponuja zakon 
o sistemu družbenega planiranja. 
SYNOPSIS 
Das Casetz uber das System der Gesellschaftsplanung und den Gesellschafts-
plan der SR Slowenien sowie dessenBeitrag zur Erhaltung, Besserung und zum 
Schutz von fruchtbaren Gelanden 
Der Autor bespricht den Status der Gesellschaftsplanung in der Gesetzgebung 
Sloweniens sowie den Begriff der Gesellschaftsplanung in Verbindung mit 
verwandten Begriffen der Planung und Einrichtung. Er legt die Verbindung 
des Agrarlandgesetzes und des Forstgesetzes mit dem Gesetz uber das System 
der Gesellschaftsplanung aus und fuhrt einige Beispiele der Losung der Pro-
bleme in Rahmen des Schutzes von fruchtbaren Gelanden aus, die das Gesetz 
Uber das System der Gesellschaftsplanung bietet. 
l. 
1. Ustava SR Slovenije v l. poglavju tč. 8 opredeljuje družbeno planiranje 
kot temeljno pravico in dolžnost delavcev v temeljnih in drugih organiza-
cijah združenega dela in delovnih ljudi v samoupravnih organizacijah in 
skupnostih, da samostojno prejemajo plane in programe za delo in razvoj 
svojih organizacij in skupnosti, da te plane in programe usklajujejo med 
seboj ter z družbenimi plani družbenopolitičnih skupnosti s čemer za-
gotavljajo usklajevanje odnosov v celotni družbeni reprodukciji. 
Nadalje ustava določa v 89. členu, da organizacije združenega dela in dru-
ge samoupravne organizacije in skupnosti ter družbenopolitične skupnosti 
smejo v svojih planih za delo in razvoj predvideti cilje in naloge samo, 
če so zagotovljeni materialni in drugi potrebni pogoji za njihovo uresni-
čitev. V 102. členu pa ustava posebej opredeljuje, da so zemljišča, goz-
dovi, vode, vodotoki, morje in morska obala, rude in druga naravna boga-
stva, dobrine splošnega pomena pod posebnim varstvom in se uporabljajo 
na·način, kot to določa zakon. 
·h Dipl.ing.agr., Zavod SR Sloveni.je za družbeno planiranje, 
61000 Ljubljana, Gregorčičeva 25 
13 
2. Zakon o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije 
(v nadaljevanju ZSDP) temelji na ustavnih določilih in je, kot že pove na-
slov, sistemski zakon. Zadeve družbenega planiranja so splošnega pomena za 
republiko. 
3, ZSDP , kot sistemski zakon, ne more urejati npr.: strokovno načrtovanje goz-
darstva in urejanja gozdov, ali načrtovanja kmetijstva in vodenja kmetij-
ske zemljiške politike, temveč sta vloga in pomen tega zakona, da opredeli 
najosnovnejše zveze in odnose med dolgoročnimi plani in njih povezavo s 
srednjeročnimi plani, in seveda tudi, sektorskimi plani po posameznih dejav-
nostih ter povezave ZSDP s sektorS<imi zakonodajami (npr.: zakonom o kmetij-
skih zemljiščih, zakonom o gozdovih, zakonom o vodah, itd.). 
4. ZSDP je bil sprejet šele v januarju 1980. leta, ob delno še ne dovolj iz-
popolnjenem, toda že sprejetem zveznem zakonu o temeljih sistema družbene-
ga planiranja. Oba zakona bosta z nadaljnjim našim skupnim delom na zakono-
dajnem področju še tekoče dopo I njevana in i zpopo I njevana, k čemur moramo 
vsi prispevati po svojih močeh in področjih dela. 
Prav posebno pozornost dajemo v zadnjem času izpopolnjevanju ter novelaci-
jam in usklajevanju tzv. sektorskih zakonodaj, njih uskladitvi z določili 
ustave in ZSDP ter odpravi prenekaterih kolizij (navzkrižij) odnosno še 
neusklajenosti med posameznimi zakoni, odloki, sklepi, navodili ter drugimi 
akti, kar vse nastaja kot nujna posledica hitrega razvoja naše družbe, ki 
mu zakonodaja v časovnem in včasih tudi vsebinskem smislu težko sinhrono 
sledi oz. prilagaja. 
11. 
5. Pri pripravah, izdelavi in sprejemanju družbenega plana SR Slovenije za ob-
dobje 1981-1985 in dogovora o temeljih družbenega plana ter drugih doku-
mentov, se je pokazalo v kolikšni meri smo sposobni in pripravljeni druž-
beno planirati, koliko pa je v nas še stare miselnosti ter ostalin iz 
prejšnjih obdobij razvoja. 
Vsekakor pa je bil pri pripravi družbenoplanskih dokumentov za obdobje 
1981-1985 napravljen velik napredek in vse bolj tudi opažamo prizadevanja 
nosilcev planiranja, da bi čimprej odpravili„razkorake med sektorskimi za-
konodajami ter zakonom o sistemu družbenega planiranja. 
6. V nadaljevanju bom opozoril na nekatere zadeve, ki terjajo ustrezno pojas-
nitev v procesu družbenega planiranja odnosno, ki nakazujejo nujo, da za-
vestno sprejmemo konvencije, tako iz področja definicij, terminologij, 
redosleda posameznih postopkov, pristojnosti zakonodaj, vse pa s ciljem, 
da bi prispevali k skladnemu razvoju naše družbe. 
Na terminološkem področju prihaja predvsem v praksi, glede uporabe izrazov 
"družbeno planiranje" in "načrtovanje" odnosno "družbeni plan" i-n "načrt" 
do rahle ali težje zmede. Predvsem je treba ločiti "družbeno planiranje" 
kot urejanje družbenoekonomskih odnosov med ljudmi od urejanja (načrtova­
nja) razmerij med stvarmi. 
Ugotavljamo, odnosno kaže, da v praksi v SR Sloveniji še nimamo v celoti 
dogovorjene in sprejete enotne terminologije odnosno definicij za izraze 
"načrtovanja" in" družbenega planiranja", morda še prav posebej prostor-
skega planiranja, zaradi tega na tem mestu pojasnjujem in zagovarjam tezo, 
14 
da moramo pod pojmom "družbeno planiranje" razumeti usklajevanje procesa 
izmenjave med ljudmi odnosno človekom in prirodo. 
Pojem planiranja pa nam pomeni usklajevanje, ravnanje, urejevanje naspro-
tij med posameznimi interesi razi ičnih človekovih dejavnosti, aktivnosti 
ter zastavljenimi cilji. Takrat, ko govorimo o družbenem planiranju, mo-
ramo temeljiti naše pojmovanje tega izraza na marksistični definiciji poj-
ma "družba". Ostro moramo ločiti "družbeno planiranje" od pojma "načrto­
vanje" , katerega rezultat je "načrt" , ki lahko predstavlja različne fa-
ze priprave gradiv in dokumentacije, ki lahko vsebuje alternativne reši-
tve in variante, ali pa tudi samo razmerja med stvarmi. Izdelavo načrta 
lahko naročimo, običajno proti plačilu, pri pooblaščeni strokovni orga-
nizaciji za izdelavo načrtov, izdelave družbenega plana pa ne moremo na-
ročiti nikjer , kjer je to rezultat družbenega procesa, katerega tvorci 
so nosilci družbenega planiranja sami in jih ne more nihče nadomestiti, 
niti ne morejo nikomur odstopiti odnosno poveriti svoja pooblastila, odnos-
no dolžnost in obveznost, da družbeno planirajo. 
Obstajajo tudi nekatere drugačne terminološke razlage, toda smatramo, da 
je naša terminološka teza blizu življenjske in zakonodajne prakse, ki bo 
v končni fazi utrjena in pravno sankcionirana preko SAZU in kasneje tudi v 
slovarju slovenskega jezika, 
Večkrat se pojavljajo dileme, metodološke in praktične narave, o mestu in 
vlogi posameznih vidikov družbenega planiranja, tj. ekonomskega, social-
nega in prostorskega odnosno njih pristojnosti v ekonomskih, socialnih 
in prostorskih delih družbenoplanskih dokumentov, kakor tudi vprašanja 
sektorskega ali integralnega pristopa k planiranju, predvsem v njegovlh 
začetnih fazah. 
Smatram za primerno, da s tem v zvezi opozorim na članek tov.S.Kraigher-
ja: "O nekaterih osnovah in temeljnih izhodiščih družbenega planiranja 
in družbenih planov", ki je bil objavljen v reviji "Teorija in praksa", 
št. 6-7/1980, iz katerega navajam citat: 
11 Zato je sicer upravičeno metodološko de·l iti planiranje na 
ekonomski, socialni in prostorski vidik, vendar šele v do-
ločenih fazah planiranja. Osnovna izhodišča pa morajo biti 
taka, da povezujejo, lzražajo in usklajujejo vse tri njego-
ve globalne dimenzije, tako, kot se pojavljajo v vsej nji-
hovi protislovnosti kot interes delavca, kot pogoj njego-
vega življenja, dela in razvoja. " 
Analizo razvojnih možnosti ter nekatere planske smernice in elemente lah-
ko smatramo za takšna osnovna izhodišča, ki pa jih "načrti" običajno 
ne morejo dati. 
7. Posebno področje je opredelitev načrtovalskih ln družbeno-planskih 
obdobij ter pojma "dolgoročnost". Znano je, da se dolgoročno načrtoval-
sko obdobje za nekatere, predvsem dejavnosti iz primarnega sektorja, priče­
nja takoj, to je že danes in ne šele v letih 1986 ali 1990 odnosno 2000 
in tako ni sprejemljivo izhodišče. da bi z dolgoročnim varovanjem kmetij-
skih zemljišč. gozdov, voda in okolja pričeli šele po letu 1983, ko naj 
bi bil sprejet dolgoročni plan SR Slovenije. V gozdarstvu npr., pojmuje-
mo kot dolgoročnost obdobje tudi od 40 do 100 let in to od danes dalje, 
kar velja npr. za nov~ saditve, gojitve odnosno pogozdovanje. Gledano 
tako, pokriva dolgoročno obdobje 1981-1985 ter obdobja tja do leta 1995 
odnosno 2000 in naprej. 
Nadalje je nujno, da takoj, že danes, v kratkoročnih (letnih) planerskih 
dokumentih poskrbimo za dolgoročno varovanje najpomembnejših naravnih 
bogastev, kot so npr. kmetijska zemljišča, gozdovi, podtalnice in dru-
gi vodni viri, kakor tudi nekatere naravne in kulturne spomenike. Vseka-
kor pa je to obvezno storiti v dokumentih srednjeročnega planskega obdob-
ja ter v dolgoročnih planih. 
Glede okolja smatram za primerno, da ga obravnavamo v okviru posameznih 
dejavnosti, dočim bi ga posebej obravnavali predvsem v njegovih specifičnih 
pojavnih oblikah kot je npr. zrak, onesnaževanje in hrup, varstvo okolja 
pred radioaktivnim žarčenjem ter varovanje narave ipd. 
8. ZSDP v svojem 29. členu našteva 6 temeljnih planskih aktov, ki se spreje-
majo za srednjeročno obdobje (po 25. členu pa "smiselno" tudi dolgoročno), 
in sicer: 
- smernice za družbene plane družbenopolitičnih skupnosti, 
- temelji planov temeljnih organizacij, 
- samoupravni sporazum: 
- dogovori: 
o temeljih planov samoupravnih organizaciJ oz. 
skupnosti, 
- o temeljih skupnih planov, 
- o usklajevanju planov, 
- o temeljih planov družbenopolitičnih skupnosti, 
- o skupnih temeljih planov družbenopolitičnih 
skupnosti, 
- plani samoupravmlh organizacij oziroma skupnosti, skupni plani 
samoupravnih organizacij oz. skupnosti, 
- družbeni plani družbenopolitičnih skupnosti. 
Kot dokumentacijo, izven gornjih obveznih dokumentov, so nosilci planira-
nja dolžni (po 30. členu ZSDP) izdelati "analizo in skupno ocenjene razvoj-
ne možnosti družbenega razvoja" kot strokovno analitično osnovo, ki vse-
buje predvsem: 
- analizo dosedanjega družbenega razvoja z opredelitvijo nerešenih problemov 
in njihovih vzrokov, 
- projekcijo nadaljevanja dosedanjih razvojnih znFčilnosti, z analizo pro-
blemov, ki jih zaradi takšnega razvoja pričakujemo v naslednjem plan-
skem obdobju in 
- razi ične možnosti družbenega razvoja in potrebne ukrepe za njihovo uresni-
čevanje. 
Ob predpostavki, da sektorske zakonodaje poznamo bolje od ZSDP, ki bo koncem 
leta 1981 šele drugo leto veljaven, bom v nadaljevanju skušal pojasniti 
povezavo nekaterih sektorskih zakonov ter ZSDP. 
II l. 
9. Ker prvenstveno obravnavamo vprašanja v zvezi s kmetijskimi zemljLšči in 
gozdom, skladno z naslovom referata pa tudi njih ohranjanje,izboljševanje 
16 
in varstvo, se bom v nadaljevanju dotaknil predvsem sedaj veljavne·poveza-
ve zakona o kmetijskih zemljiščih in zakona o gozdovih z zakonom o sistemu 
družbenega planiranja. 
Ugotavljamo, da v praksi in razmišljanjih posameznikov še vedno-.obstaja več 
odprtih vprašanj na teme: mesto in vloga ter pravna moč gozdnogospodarskih 
načrtov v odnosu do družbenoplanskih dokumentov, odnosno njih status v 
procesu priprave samoupravnih planskih aktov, nadalje vprašanje opredelje-
vanja l. območja kmetijskih zemljišč v prostorskem delu družbenoplanskih do-
kumentov, vprašanje statusa tzv. agrokarte, kakor tudi njih zvez in povezav 
z družbenim planom. 
Dokaz, da je temu tako, je opravljena skupna analiza Zavoda SR Slovenije za 
družbeno planiranje, Republiškega kmetijskega inšpektorata in Zveze kme -
tijskih zemljiških skupnosti Slovenije na temo vsebinske in oblikovne sklad-
nosti družbeno planskih dokumentov družbenopolitičnih skupnosti z ZSDP 
in sicer za področje kmetijstva (junija 1981). 
Ugotovljeni so bili zaskrbljujoči rezultati, tako glede vsebine, oblike 
in nekaterih odločitev. Podrobnosti na tem mestu ne bi navajal, zainteresi-
rani se lahko informirajo pri navedenih institucijah. 
10. V uvodnih izvajanjih tega referata sem ugotovil, da je ZSDP sistemski zakon 
in da nima ambicij prevzeti odnosno integrirati vase funkcije in vsebino 
obveznosti, naloge in pravno pristojnost sektorskih zakonov ter da obstaja-
jo med njimi eksplicitne razlike, ki bodo ob dograjevanju teh zakonov v 
bodoče še bolj razvidne. 
Ustava predvideva kot glavno sredstvo za dosego smotrnega razpolaganja z 
naravnimi viri normativno zakonodajo in dobrine splošnega pomena kot so: 
zemljišča, gozdovi, vode, vodotoki, morje in morska obala, rude in druga 
naravna bogastva ••• "uporabljajo pod pogoji in na način kot to določa 
zakon", tako, da ostaja družbenemu planiranju predvsem opredelitev družbe-
ne reprodukcije na področju dobrin splošnega družbenega pomena. 
Družbeni plan vrši svojo funkcijo v okviru družbeno planskih tokov ter 
samoupravnih sporazumov in družbenih dogovorov, zakonske norme pa so trajne 
in obvezne za nosilce planiranja, tudi če jih plan ni predvidel ali npr. 
prostorsko opredelil. 
Ugotovili smo tudi že (89. člen ustave SR Slovenije), da .smejo nosilci pla-
niranja v svojih planih predvideti cilje in naloge samo, če so zagotovlje-
ni materialni in drugi pogoji za njihovo uresničitev. Prav to ustavno do-
ločilo pomaga razumeti širši družbeni pomen družbenega planiranja, ki ga 
ne moremo doseči ali preseči s sektorskimi načrtovanji. 
ZSDP v svojem 32. členu nalaga nosilcem planiranja, da z "elementi" 
opredeljujejo svoje interese, potrebe in naloge. "Elementi" za sklepanje 
samoupravnih sporazumov in dogovorov o temeljih plana opredeljujejo torej 
tudi interese, potrebe, naloge in okvire za materialne in finančne obvez-
nosti gospodarskega, socialnega, prostorskega in obrambno-varstvenega 
značaja, ki Jih temeljna organizacija združenega dela usklajuje z drugimi 
samoupravnimi organizacijami in skupnostmi v samoupravni interesni skupno-
sti', krajevni skupnosti in družbenopolitični skupnosti. 
17 
Z elementi se določajo tudi interesi, naloge in obveznosti ter potrebe gle-
de rabe in gospodarjenja s prostorom, varstva in izboljšanja življenjske-
ga okolja ter organizacije in opremljenosti širšega prostora v skladu s 
predvidenim razvojem in primernostjo prostora. 
11. ZSDP omogoča usklajevanje različnih interesov posameznih sektorjev de-
javnosti in sicer tudi tako, da lahko že v fazi priprave elementov ugo-
tovimo obstoječa ali pričakovana navzkrižja med tzv. ožjimi (sektorskimi) 
interesi ter širšimi interesi družbe. 
Najprej bom govoril o ohranjanju plodnih zemljišč v ožjem smislu, tj. ob-
segu plodnih zemljišč, s tem, da nimam na tem mestu namena, da bi podrob-
neje obravnaval notranje, biološko ohranjanje plodnih zemljišč. 
Znano nam je, da smo še vedno priče dolgoletnemu procesu, ko se obseg kme-
tijskih zemljišč intenzivno zmanjšuje, obseg gozda odnosno posameznih šta-
dijev njegovega nastanka, pa vztrajno povečuje. Po nekaterih ocenah odnos-
no popisih, naj bi gozdna površina vseh gozdov v SR Sloveniji leta 1981 zna-
šala 1,040.000 ha, kar predstavlja 51,3 % gozdovitost v SR Sloveniji. 
Koncem S-letnega obdobja pričakujemo že nekoliko zmernejše naraščanje 
gozdnih površin tako, da bi koncem obdobja (leta 1985) doseglo površino 
okoli 1,060.000 ha ali 52,3% predvsem na račun zaraščanja opuščenih kme-
tijskih površin. 
Samo z ločeno uporabo sektorskih zakonodaj, tj. kmetijske in gozdarske, 
verjetno odnosno zagotovo ne moremo doseči cilja racionalnega gospodarje-
nja s prostorom, ker so cilji in naloge teh strok in področij večkrat 
ortogonalno (mimobežno) usmerjeni, ker sledijo pretežno sektorskim ciljem 
in zakonodajam, kar je sicer tudi njihova dolžnost, čeprav se včasih pro-
storsko ali tehnološko dopolnjujeta. širšega dogovora o pogozdovanju opu-
ščenih kmetijskih zemljišč še nimamo. 
Tako npr. ne more kmetijstvo določati ali odločati, kje naj bo gozd, tem-
več je to stvar družbenega planiranja. Kmetijstvo lahko odnosno mora 
v procesu družbenega planiranja in to že v fazi priprave "elementov" 
sporočiti, da ima namen na določenih kmetijskih območjih opustiti kme -
tijsko rabo ali da potrebuje varovalni gozd. V kolikor med strokami ne 
pride do sklenitve sporazuma, je dogovor o temeljih družbenega plana 
(občine) tista družbenoplanska možnost, da se doseže tak sporazum, sicer 
preostane za ureditev stvari edina možnost, tj. družbeni plan družbenopo-
1 itične skupnosti. 
Morda sem na tem primeru prikazal dejansko vrednost in sredstvo ZSDP za 
dosego ustavnega in družbenopolitičnega verificiranega cilja, tj. ohranja-
nja odnosno opredeljevanJa smotrnega obsega posameznih vrst plodnih zemljišč. 
Kmetijstvo in gozdarstvo sta pri nas že preko tisoč let ozko povezani 
dejavnosti in družbeno planiranje omogoča njih tesno medsebojno sodelova-
nje, dopolnjevanje, tako v proizvodnem pogledu, kakor tudi zadovoljeva-
nju skupnih in družbenih potreb prebivalstva ter posameznih območij. 
Isto kot za ohranjanje plodnih zemljišč bi lahko trdili za področje iz-
boljševanja plodnih zemljišč, kajti v kmetijstvu in verjetno tudi v goz-
darstvu ne razpolagamo z zadostnimi sredstvi raznih oblik iz lastne aku-
mulacije za razširjeno, včasih pa še celo za enostavno reproduk~ijo. 
18 
In zopet sta družbeno planiranje ter ZSDP tisti sredstvi, ki zagotavljata 
odnosno omogočata (v okviru realnih možnosti), povezati možnosti .realizaci-
je interesov, predlogov in namer posameznih področij družbene·reprodukcije. 
Takšen primer je zagotavljanje nepovratnih sredstev za izboljševanje kmetij-
skih zemljišč (npr. del sredstev za hidromelioracije, komasacije; agromeli-
oracije) in tudi npr. melioracija gozdov, prizadetih od naravnih ujm 
(žled itd.). 
Na osnovi ZSDP odnosno z družbenoplanskimi dokumenti ter v njih opredelje-
nimi aktivnimi oblikami družbene reprodukcije na vseh področjih in območ­
jih družbene aktivnosti, zagotavljamo tudi varstvo plodnih zemljišč in to v 
najširšem smislu, kakor tudi ožjem smislu, in to z ustreznimi odloki, kot 
so npr.: odloki o gozdovih s posebnim namenom, trajno varovalnih gozdovih, 
prvem območju kmetijskih zemljišč ter drugimi. 
Doslej nisem obravnaval priprave odnosno izhodišča najavljenega zakona o 
urejanju prostora, vlogo sedanjega zakona o urbanističnem planiranju ter 
njihovih medsebojnih povezavah ali razhajanj, upam pa, ker so ta zakonodaj-
na področja prav v zadnjem času predmet intenzivnega dela strokovnjakov, 
poznavalcev iz upravnih in drugih institudj, da bomo s skupnimi močmi do-
segli, da bodo posamezne zakonodaje na svojih področjih skupaj s sistemsko 
zakonodajo, zagotovili dovolj pravnih osnov za ohranjanje, izboljševanje in 
varovanje dobrin splošnega družbenega pomena. Pričakujemo, da bo po spreje-
mu zakona o urejanju prostora dosežena ustrezna in še jasnejša delitev po-
dročij ter medsebojnih povezav med posameznimi zakoni. 
Zaradi obširnosti obravnavane snovi sem nakazal le nekatera dejstva, pojave 
in zveze. Poudarjam, da pretežni del v referatu obravnavanih stvari zahte-
va samostojno, ločeno in poglobljeno obravnavo in analizo. 
19