ALBIN IGLIČAR* Uveljavljanje klasičnega modela zakonodajnega postopka v slovenskem parlamentu z vraCanjem na tradicionalno načelo o delitvi oblasti v političnem sistemu slovenske družbe je zakonodajna oblast dodeljena predstavniškemu telesu - državnemu zboru. Ustava Republike Slovenije iz decembra 1991. leta je uvedla parlamentarni sistem organizacije oblasti. Pri tem gre funkcija zakonodajalca neposredno samo parlamentu v ožjem pomenu besede, ki ga sestavlja državni zbor. K parlamentu v širšem pomenu besede pa bi lahko prištevali še državni svet (nepopolna dvodomnost). Sprejem nove slovenske ustave oziroma kakovostna sprememba političnega sistema Slovenije narekuje ureditev zakonodajnega postopka po vzoru klasičnih parlamentov. Pri tem kaže upoštevati zlasti najstarejšo deželo demokratičnega parlamentarizma - Veliko Britanijo in državo, po katere ustavi je v mnogočem prirejena naša družbena ureditev - ZR Nemčijo.' V britanskem parlamentu poteka v obeh domovih zakonodajni postopek na enak način. Pri tem so značilna tako imenovana tri branja, tako da so temeljne faze naslednje: first reading; second reading. conimitte; report; third reading. Te stopnje si sledijo v intervalih od enega dneva do nekaj tednov, odvisno od vsebine in narave zakona. Pri »prvem branju« je zakon predstavljen v parlamentu. Pri »drugem branju« obravnavajo poslanci zakon od člena do člena. Ta obravnava poteka v delovnih telesih - odborih ali na plenarnem zasedanju, ko se celotni dom razglasi za odbor. V drugi fazi se ob detajlni razpravi odloča tudi o amandmajih k predlogu zakona (bili). V »tretjem branju« poslanci opravijo splošno razpravo in odločijo o zakonu (act). Po tem modelu sprejme britanski parlament vsako leto povprečno sto zakonov. Na zelo podoben niičin poteka zakonodajni postopek v Bundestagu ZR Nemčije. Zopet je poudarek na »treh branjih« (drei Lesungen). Pri tem poslovnik Bundestaga določa, da se v prvi obravnavi opra\i splošna diskusija oziroma načelna razprava. Ob koncu te obravnave se pošlje predlog zakona matičnemu odboru. Zvezni zbor pa lahko z 2/3 večino prisotnih članov tudi sklene, da bo začel drugo obravnavo, ne da bi poslal zakon delovnemu telesu. V drugi obravnavi poteka razprava po vrstnem redu od člena do člena. V tej fazi poslanci odločajo z glasovanjem o sprejemu posameznega člena in tudi o amandmajih. Tretja obravnava pomeni razpravljanje o celotnem predlogu zakona in glasovanje o njem. V tej zadnji fazi praviloma ni več mogoče dajati amandmajev, razen na določbe, glede katerih so bile sprejete spremembe v drugi obravnavi. Nadaljnji potek sprejemanja zakona jc v določenih primerih vezan še na soglasje zveznega sveta (Bundesrat). Izhajajoč iz načel novega političnega sistema Slovenije je torej treba opustiti ' Dr. Albui tgti^r. redni prolcMr na Pravni fakultcti- ' Parbamcni. HMSO. Londnn 1991. >. 5»-«l. Weg der GacU(chan( nach dem Grttndfcuu. v GU. B«k-Tcnc. Manchcn 1972. >. 168; PoUovnik Bundestaga ZRN. ti. 78-86. idejo, da se bodoči zakon večkrat iz tako imenovane delegatske baze vrača v zakonodajno telo, ker je bilo to pogojevano z idejo specifične oblike neposredne demokracije. V sedanji ustavi je jasno določen državni zbor kot organ posredne demokracijo, na katerega ljudstvo z volitvami za določen čas prenese izvajanje suverenosti oz. tistega njenega dela, ki se izraža v pravici sprejemanja zakonov. Zato ni več potrebe, da bi v treh fazah ponavljali vsa zakonodajna opravila, kar je določal poslovnik prejšnje republiške skupščine in to institucionaliziral kot obravnavo bodočega zakona v treh fazah (predlog za izdajo zakona, osnutek zakona, predlog zakona). V zakonodajni praksi so bile te faze dosledno izvedene le v približno polovici zakonodajnih postopkov. To velja tako za republiško kot za zvezno skupščino v vsem obdobju po sprejemu ustav v letih 1974-1990.' Nova ustavna ureditev Slovenije navaja k večji samostojnosti zakonodajnega organa - državnega zbora pri sprejemanju zakonov. Zato kaže povzeti tiste rešitve, ki institucionalizirajo prakso, da zakonski predlog, ko je enkrat poslan parlamentu, postane »njegova last« in se v njem dograjuje, spreminja in dokončno oblikuje. Po tem dosledno izvedenem modelu bi torej predlagatelj podal samo predlog zakona, ki pa bi se obravnaval v samem državnem zboru v treh fazah: • prva obravnava predloga zakona (prvo branje). • druga obravnava predloga zakona (drugo branje), • tretja obravnava predloga zakona (tretje branje). Primerjalnopravne in teoretične študije opozarjajo na povezavo zakonodajnega postopka z naravo političnega sistema. Demokratični politični sistem usmerja težišče zakonodajnega procesa v parlament, pri avtokratičnem političnem sistemu pa je težišče oblikovanja zakonske vsebine v vladi oz. pri izvršilni veji oblasti.' V skladu z demokratičnimi izhodišči in načeli zakonodajne dejavnosti se po novem modelu zakonodajnega postopka ta prične s predlogom zakona. Predlog zakona mora vsebovati uvod (ocena stanja, razlogi za zakon, cilji in načela zakona, ocena finančnih sredstev), besedilo členov in obrazložitev. V zakonodajno telo je torej treba poslati že kar precizno in celovito izdelan zakonski projekt. To velja za vsakega, ki ima po ustavi pravico predlagati zakon. Zaradi težnje po vložitvi čim bolj »dorečenega« predloga zakona je uveden institut predhodne obravnave. Ta se opravi pred pričetkom zakonodajnega postopka oz. še pred vložitvijo predloga zakona. Podobne rešitve so poznane tudi v britanskem pariamentu in hrvaškem saboru.' Predhodna obravnava o temeljnih vprašanjih in družbenih razmerjih, ki jih je treba urediti z zakonom, se opravi na podlagi prikaza stanja na posameznem Zj pofiuonlcu nil tluiqo podalki M SkupWino SFRJ v oMobiu nuj I9fl6-itnj 1988 rcdru skrajUnl postopek in hitn /vTzni zbor 59 37 zbor rep. in pokrajin 83 37 Skupa, 142 74 Taklna x |c v bistvu ponivljala ludi v tcpuHliUi »kupttUM. tepiav j« bilo Ictiife zakonodaje v rvczni skupMoi. Prim l|ili{ai A . TconilAii vidiki udelave nkomkcga ouiutka. ZZR. PFv Liubljaiii. XI.VIII kinik. LiuMjana 1984,1.10. ' v parlamentu dobijo politih odloCitve legalno obliko m narawi leptimno^ii Ta nastaja ob svobodnih volitvah in uporabi pravil o pristojnosti m ravnanju organa, ki sprejema odlotitcs Velik del teh pravil je ajct v poslovniku parlamenu. Prim. ClaiB Offe: Druibena moj in pulititna oMasl. OE. Ljubljana 198). s. 163. ' Parliament, n.d.s. 5(S. Poslovnik Zastupnidiogdoma Sabora Republike HrvaŠke. Narodne Novine. 59/92, litike naj bi zdaj o vprašanjih skladnosti zakonov z ustavo in pravnim sistemom dajala mnenje pravna služba državnega zbora, v kateri ne bi bili več jx)slanci, temveč izključno pravni strokovnjaki. Na pravna vprašanja torej ne bi dajali več političnih odgovorov, kot se je to dogajalo včasih v zakonodajnopravni komisiji. V prvi fazi oziroma obravnavi predlagatelj predstavi zakon poslancem državnega zbora. Zakonodajno telo opravi razpravo o razlogih, ki zahtevajo sprejem zakona ter o načelih in ciljih zakonskega predloga. V tem »prvem branju« ni mogoče dajati amandmajev k posameznim določbam zakonskega predloga. Po koncu prve obravnave državni zbor lahko odloči, da se obravnava zakonskega predloga nadaljuje v predloženem besedilu ali da se zakonski predlog v nadaljnji obravnavi dopolni s stališči in predlogi poslancev ali da se zakon ne sprejme. Kadar je za drugo obravnavo treba dopolniti predlog zakona s stališči in sklepi. ' Po vc^jivni sjcnrnskl int jvi - den 88 - lahko predlaga /akon ludi 5000 vdivccv. V dnigih usteinih |C ilrnlo volivcev, ki lahko prcdU|ca)o zakonodajnctnu Iclciu sprejem lakona ve^e. TimJi po naii prejirqi usuvi je bilo predvideno ttevilo 10,000 vdiv«». v otnulku Kdanje muve JO.OOO volivcev, v Av«nji pa (c lo ilevilo 100.000 volivcev Prim Btauneder - Ladimavet: Ocslerreichischc Vcrla»ung>- (cvchichlc, Wien 19»9. %- 274 * Ta sIuMm v drjavnem xhoru te 2da) imenu|e Sckrelahal 2a ukonoda^o in pravne 2adcve. Poleg ugouvtiania kktadiHHli akonm i lutavo in pravnim uslemora da|e pravna tJužKa državnega 2bora tudi mnenja o amandmajih, pnpravlja končno bewdilo obvezne razlage zakonov. pripravlja belila zakonov t» objavo v Uradnem Iis4u in preä^^cna beKdila zakonov, daje mnenja o» odgovore zbora » poMopkih pred miavnim todiMem ler daje poslancem zbora pojauila glede pravnih vpraUnj. ki ic pojav^ajo pn njihtrvem delu ki so jih poslanci sprejeli v pni obravnavi, to stori predlagatelj oz. njegove strokovne službe. Na prehodu med prvo in drugo obravnavo so namreč Se vedno v ospredju vsebinska vprašanja zakonske ureditve, ki se zelo razlikujejo po posameznih področjih. Ker je torej pravno-tehnična redakcija v tej fazi bolj ptnlre-jenega pomena, bo državni zbor nalogo dopolnjevanja predloga zakona za njegovo obravnavo v drugi fazi le v izjemnih primerih naložil pravni službi državnega zbora. V drugi obravnavi razpravlja državni zbor posebej o vsakem členu in nato še o naslovu zakona. Ko poslanci končajo razpravo o posameznem členu oz. naslovu, o njem glasujejo. Predlog zakona poslanci dopolnjujejo in spreminjajo v tej fazi z amandmaji. Amandmaje lahko predlagata tudi matično delovno telo ter vlada' oz. predlagatelj zakona. Amandma mora biti predložen 15 dni pred sejo zbora v pisni obliki in mora biti tudi obrazložen. Na sami seji pa lahko da amandma samo najmanj deset poslancev. Vlada oz. predlagatelj smejo na sami seji oz. do konca obravnave posameznega člena dajati amandmaje le k tistim členom zakonskega predloga, h katerim so bili že dani amandmaji v rednem roku ali s strani skupine deset poslancev neposredno na seji. Predlagatelj lahko torej z amandmaji na seji le reagira na amandmaje drugih udeležencev v zakonodajnem postopku, ne more pa na sami seji dajati novih oz. izvirnih amandmajev. O amandmajih da mnenje matično delovno telo, po svoji presoji pa lahko zavzame stališče do amandmaja tudi pravna služba državnega zbora. O njenih stališčih do amandmajev poroča na plenarni seji državnega zbora matično delovno telo. K amandmajem, ki so bili dani šele na seji državnega zbora ob razpravi in odločanju o posameznih členih, da mnenje matično delovno telo le. če to zahteva večina članov tega telesa ali državni zbor. V »drugem branju« se poslanci lahko odločijo, da bodo združili razpravo in glasovanje o več členih zakonskega predloga ali da bodo opravili razpravo in glasovanje po poglavjih oz. da bodo skupaj glasovali o več ali vseh poglavjih zakonskega predloga. S tem je ob upoštevanju načela večfaznosti zakonodajnega postopka zadoščeno tudi načelu ekonomičnosti tega postopka. Zaradi načela ekonomičnosti lahko državni zbor na isti seji takoj preide na tretjo obravnavo, če so bili v drugi obravnavi sprejeti vsi členi in ni bil sprejet noben amandma k besedilu zakonskega predloga. Za tretjo obravnavo predloga zakona pripravi njegovo celovito besedilo s sprejetimi amandmaji pravna služba državnega zbora. V izjemnih primerih lahko državni zbor ta opravila naloži predlagatelju. Na prehodu iz druge v tretjo obravnavo predloga zakona sta torej vlogi pravne službe državnega zbora in predlagatelja oziroma njegove strokovne službe zamenjani v primerjavi s prehodom iz pr\e v drugo obravnavo. V pripravi besedila zakona za tretjo obravnavo so ^ Veliko večino zakonov prccSlaga v parUmcnlarncin uilcmu vlad« Tudi « na^ Joscdajlji proku }c vcC kot 90% zakonov predlagala vlada. Zato tconja govori o prcdlagalncm monopolu t/vr^lnc vc)c uMasIr Pnm Samuel H Beer- The Bnliih Ugidalurc ind ihe Ptohkni ot Mobilinnj Content, v Philip Nonon: Ixgnialurn. 0«ford IIVO. ». 73. ' število ^eietih amandmaiev v povpietju na en laka«, danih od vlade in «poocije v nekatenh drtavah. kate na vvhko prenHV vlade Itidi pri uveliavl]an)u amandma)ev. To kaic tale tabela' VB InJia Švedvka Frand)a Indiia itev. spreietih amand vlade 14.5 7.9 0.8 6 2.« itev sprejetih amand opo7 n.i8 0.20 0.10 0.4V OJl Jean Btondel. et al.. Leghlative BeKavior. v Ph. Norton. l.e|^ature». n-d.». 2Ü3. 789 Teonia m prakia. let. .W. «. 1-8. LjuMiana 19»3 v ospredju že pravnoredakcijska vprašanja, zato bo za ta opravila v večini primerov skrbela pravna služba državnega zbora. V tretji obravnavi razpravljajo poslanci državnega zbora o zakonskem predlogu v celoti in glasujejo o sprejemu zakona. Obravnava posameznih členov zakona je izjema, prav tako pa tudi dajanje amandmajev. Amandmaje je mogoče v »tretjem branju« predlagati le k tistim členom zakonskega predloga, h katerim so bili sprejeti amandmaji že v drugi obravnavi in se zaradi njih spreminja vsebina bodočega zakona. Po končani razpravi' o predlogu zakona poslanci glasujejo o zakonskem predlogu v celoti. Zakon je sprejet, če je Število glasov »za« večje od števila oddanih glasov »proti«. Za nekatere zakone je sicer v ustavi predpisana drugačna večina (absolutna ali dvotretjinska), vendar bo večino zakonov državni zbor sprejemal z navadno večino. Ob doseženi sklepčnosti - kadar je ob glasovanju na seji navzoča večina poslancev - je torej za sprejem zakona bistveno, koliko je glasov »za« in »proti«, saj se »vzdržani glasovi« ne prištevajo več k negativnim glasovom, kot je to veljalo v prejšnji skupščini. Vzdržani glasovi so pomembni le za ugotavljanje sklepčnosti, sicer pa na glasovanje o zakonu ne vplivajo." V izjemnih okoliščinah je mogoče sprejeti zakon po hitrem postopku. Predlog, naj državni zbor sprejme zakon po hitrem postopku, mora biti posebej utemeljen z izrednimi potrebami države, interesi obrambe ali naravno nesrečo. Če zbor sklene, da ho odločal o zakonu po hitrem postopku, opravi vse tri obravnave predloga zakona na eni sami seji. V tem postopku je možno predlagati amandmaje ustno, matično delovno telo in pravna služba državnega zbora pa se vključita v obravnavo zakona oz. amandmajev na sami seji. V rednem zakonodajnem postopku pa predsednik državnega zbora že predhodno določi matično delovno telo. To razpravlja o predlogu zakona v vsaki fazi zakonodajnega postopka in daje na plenarni seji državnega zbora svoje mnenje oz. poročilo. Ce delovno telo. ki ni matično, razpravlja o predlogu zakona (zainteresirano delovno telo), predloži svoje mnenje matičnemu delovnemu telesu. Slednje se v svojem poročilu mora opredeliti tudi do mnenja zainteresiranega delovnega telesa. Matično delovno telo lahko daje pri obravnavi zakonskega predloga amandmaje in oblikuje svoja mnenja o amandmajih, ki so jih dali drugi predlagatelji. Novost v zakonodajnem procesu oz. političnem sistemu po slovenski (božični) ustavi iz 1991. leta je odložilni veto. ki ga ima državni svet (člen 91 in 97 Ustave RS). Državni svet lahko v sedmih dneh od sprejema zakona v državnem zboru in še pred njegovo razglasitvijo zahteva, da državni zbor o njem še enkrat odloča. V tem primeru o zahtevi državnega sveta oblikuje stališče najprej matično delovno telo, predstavnik državnega sveta pa v državnem zboru pojasni vsebino zahteve. Državni zbor ponovno odloča o zakonu na prvi naslednji seji. Na seji lahko vsak poslanec pojasni svoj glas. Zakon je dokončno sprejet, če je zanj glasovala večina poslancev državnega zbora, rjizen če ustava za sprejem zakona predvideva večje število glasov. Po takšni ureditvi oziroma razlagi ustave državni svet nima vloge * ŠfcvUo ur p(Kloii%kih rutprav pmpresno im cit /akon |c v prtmcn'n>h driavah ukok: V B- 7.1; Inka S.2: Svcifaka 0.4; Franaja 1.5; Indija 3,8 Jean Bkmdcl. ibidcm Krivic M Vlada.» N«va UMavt« utedilcv - Zboniik ra/pt av. L|uM|>na !W2.» I«.?: »^c >c |cle ilnct poiUncc« od skupno dcvcidnci opredchb la ali pnm ukonu (6 4) - v urankarskcm parUuiiciilu m tolikinc abiluicncc seveda btredno redke - potem to ne potnem, da preoUalih 80 poslancc\. tc to btli nav/(i6. pri spretcinanju /akoru nt sodcknaio in da je o sprejemu odlotilo le deset poslances. Ce vzdrtafl>e pomeni nestralno po2iCT|o. bi ga lahko ileli tudi kvK poUniCen gin na vsako «ran tn dejanski uid glasosanja |e bil torq »4:44. ne 6 4 drugega doma v zakonodajnem postopku. V zakonodajni postopek, ki teče v državnem zboru, pa se državni svet vključuje z dajanjem mnenj in predlogov v smislu splošnih razmerij med državnim zborom in državnim svetom. To pomeni, da se s svojimi mnenji lahko vključuje državni svet v vsako fazo zakonodajnega postopka, seveda pa državni zbor na vsebino stali&č državnega sveta ni vezan. V tej vlogi je torej državni svet posredni udeleženec zakonodajnega procesa. Za pravni sistem je pomembna tudi obvezna oziroma avtentična razlaga zakona, ki jo sprejme zakonodajno telo. Velik del doktrine za takšne akte predstavniškega telesa uporablja izraz »interpretativni predpisi«." Ker imajo takšne norme celo retroaktivni učinek in ker z močjo zakona urejajo družbene odnose, je pomemben tudi parlamentarni postopek za obvezno razlago zakona. Predlog za sprejem obvezne razlage lahko da vsak, ki ima pravico predlagati zakon. V primerjavi z dosedanjo ureditvijo pa mora predlog za sprejem obvezne razlage N-sebovati poleg navedbe zakona in okoliščin, zaradi katerih zakonska določba ni jasna, tudi predlog besedila obvezne razlage. S tem bo gotovo v praksi zmanjšano število zahtev za obvezno razlago na zares utemeljene primere. Dosedanja ureditev je namreč omogočala zgolj vložitev zahteve za obvezno razlago brez predložitve predloga besedila za takšno razlago. V državnem zboru obravnavata predlog obvezne razlage najprej matično delovno telo in pravna služba. Na podlagi njunih poročil državni zbor odloči ali sprejme predlog za obvezno razlago ali ne. V pozitivni odločitvi pripravi končno besedilo obvezne razlage pravna služba. O tem besedilu državni zbor razpravlja in glasuje. Za glasovanje velja večina, ki je določena za sprejem zakona, h kateremu je bila predlagana obvezna razlaga. Osnovni namen večfaznega postopka ob sprejemanju zakona je v \'sestranski in poglobljeni pripravi ureditve določenega področja družbenih odnosov, S trikratnim obravnavanjem predloga splošnega akta je omogočeno izražanje različnih družbenih interesov. V razpravah poslancev se sicer najpogosteje odslikavajo posamični in posebni interesi, vendar se vsaj do neke mere ti interesi tudi sin-tetizirajo v skupne in splošne družbene interese. To je seveda le dolgoročna težnja zakonodajne dejavnosti, ki se ne uveljavi v vsakem primeru, saj pogosto v nekem zakonu prevladajo tudi posebni interesi nekega sloja ali družbene skupine. V idealnem modelu pa je uveljavljanje splošne koristi cilj zakonodajnega dela." " Kuici - PavAnk - Pcrenif: Ui