183 Članki / Articles DELAVCI IN DELODAJALCI 2-3/2012/XII SPORNOST EPL IN DRUGIH INDEKSOV FLEKSIBILNOSTI ZAPOSLOVANJA – PREZRTI DELOVNOPRAVNI VIDIKI Katarina Kresal Šoltes* »Labour is not a commodity« (iz Ustave Mednarodne organizacije dela) »Our index of employment laws, more so than other indices, reflects the inc- remental cost to the employer of deviating from a hypothetical rigid contract, in wich the conditions of a job are specified and a worker cannot be fired.« (iz strokovnih podlag za metodologijo Doing Business, Botero in drugi, 2004, str. 12) UDK: 331.1:330 Povzetek: Prispevek kritično obravnava nekatere metode ekonomskega merjenja vpliva delovne zakonodaje na porast stroškov delodajalca pri najemanju in odpuščanju delavcev. EPL in drugi indeksi fleksibilnosti za- poslovanja se kot podlaga za odločanje vedno bolj uporabljajo v ekonom- ski in zaposlitveni politiki na ravni OECD, Svetovne banke, EU, kot tudi v Sloveniji. Ključno vprašanje je, kakšno vlogo igrajo v zvezi z izboljšanjem delovnih pogojev in razvoja socialnih pravic kot temeljnih človekovih pra- vic kot tudi ali njihove metodologije upoštevajo mednarodno in ustavno priznane delovne standarde. Ključne besede: ekonomska politika, Doing Business 2012, EPL, EWI, de- lovna zakonodaja, trg dela, fleksibilnost, najemanje delavcev, odpuščanje delavcev, začasne pogodbe, pogodba za določen čas, agencijski delavci * Katarina Kresal Šoltes, doktorica pravnih znanosti, namestnica direktorja Inštituta za delo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani katarina.kresal@pf.uni-lj.si Katarina Kresal Šoltes, PhD, Deputy Director at the Institute for Labour Law at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 184 Članki / Articles DISCUSSIBLE EPL AND OTHER INDICES OF FLEXIBILITY OF EMPLOYMENT – NEGLECTED LABOUR LAW ASPECTS Abstract: The article criticizes some methods of an economic measure of employment protection legislation regarding its impact on the incre- mental cost to the employer of hiring and firing workers. EPL and other indices of flexible employment are increasingly used as bases for a deci- sion-making in employment and economic policy at OECD, World Bank and EU level, as well as in Slovenia. The key question is, what is their role regarding the improvement of working conditions and social rights as hu- man rights and whether they respect internationally and constitutionally recognized labour standards. Key words: economic policy, Doing Business 2012, EPL, EWI, employment legislation, labour market, flexibility, hiring of workers, firing of workers, temporary contracts, fixed term contract, temporary agency workers 1. UVOD Vlada utemeljuje predloge za spremembe delovne zakonodaje na izhodišču, da je slovenski trg dela premalo fleksibilen in zato ne dovolj spodbuden za povečanje konkurenčnosti slovenskega gospodarstva, preveč rigidna delovna zakonodaja pa povzroča vse večjo segmentacijo delavcev, na tiste s polnim varstvom v okviru re- dnih zaposlitev in tiste s prekernim položajem v atipičnih, začasnih zaposlitvah.1 Sporna je ocena, da je vzrok za takšno stanje preveč rigidna delovna zakono- daja. O tem vprašanju so namreč različna stališča, zato vlada ne bi smela prezreti šte- vilnih domačih in tujih strokovnjakov delovnega prava in Mednarodne organiza- cije dela (MOD), ki argumentirano zavračajo takšne ocene. Raziskave namreč potrjujejo, da sta zniževanje zakonskega varstva pred odpovedjo in zmanjševanje povprečnega časa opravljanja službe (employment tenure) v pozitivni korelaciji zlasti za kategorijo mlajših delavcev, kar pomeni, da bi spremembe zakonodaje 1 Tako vladni predlog za spremembe Zakona o delovnih razmerjih, januar 2012. Podobne ocene sprejemajo nosilci ekonomske in zaposlitvene politike tudi glede večine drugih držav članic EU, porast začasnih, prekernih zaposlitev pa naj bi zlasti prizadel mlade (glej več v: Employment in Europe 2010). 185 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles v smeri večje fleksibilnosti zlasti prizadele mlade in še povečale njihov začasni, prekerni položaj na trgu dela.2 Večja liberalizacija začasnih pogodb znotraj EU je sicer spodbudila večje zaposlovanje, vendar se ocenjuje, da večina teh delavcev ob izteku pogodb ni prešla med redno zaposlene in da na segmentiranem trgu dela podjetja uporabljajo začasne pogodbe bolj kot način cenejše proizvodnje, izkoriščajoč zakonski razkorak med delovnimi standardi za redne in začasne za- poslitve, in manj kot način preizkušanja ustreznosti novih kandidatov.3 Zniževanje zakonskega delovnopravnega varstva tudi ni pravi odgovor na segmentacijo trga dela, če bi resno vzeli koncept prožne varnosti (flexicurity), ki je v samem sredi- šču zaposlitvene in ekonomske politike EU - ni dovolj le ustvarjanje novih delovnih mest, ampak tudi zagotavljanje dostojnih delovnih pogojev in socialnih pravic kot temeljnih človekovih pravic.4 Tudi slovenski delovnopravni strokovnjaki potrjujejo, da slovenska delovna zakonodaja že sedaj omogoča visoko stopnjo fleksibilnega zaposlovanja in široko uporabo začasnih zaposlitev v praksi, kar pa bi bilo treba še zlasti spremeniti na tem področju, pa je zagotoviti bolj učinkovito omejevanje zaposlovanja za določen čas, preprečiti številne zlorabe v praksi in tem delavcem zagotavljati ustreznejše varstvo, bolj primerljivo položaju redno zaposlenih,5 od- praviti depriviligiran položaj delavcev migrantov,6 izboljšati sistem inšpekcije dela in dosledno upoštevati ratificirano mednarodno delovno pravo.7 Vendar namen tega prispevka ni podrobnejša predstavitev omenjenih stališč. Namen prispevka je ovreči argumente za sporno oceno o togosti slovenske de- lovne zakonodaje. Kot taka argumenta se pogosto navajata EPL indeks (emplo- yment protection legislation index), ki ga meri OECD8 in EWI indeks (employing workers indicator), ki ga meri Svetovna Banka v okviru raziskave Doing Business.9 Ker je domet teh indeksov omejen, njihova metodologija pa vprašljiva,10 je spo- ren tudi njihov precenjen pomen, kar bo natančneje analizirano v tem prispevku. Svetovna banka v Doing Business že sama uvodoma navaja, da se v okviru mer- jenja 11 indikatorjev, ki vplivajo na poslovanje podjetja, ne poskuša meriti vseh 2 Cazes S. in Tonin M., 2010, str. 280-281. 3 Employment in Europe, 2010, Youth and segmentation in EU labour markets, str. 117. 4 Rodgers L., 2011, str. 394. 5 Kresal B., 2011, str. 178. 6 Kogovšek Šalamon N., 2011, str. 199. 7 Kresal Šoltes K, 2011, str. 38-40. 8 OECD Indicators of Employment Protection. http://www.oecd.org. 9 World Bank, Doing Business 2012. http://www.doingbusiness.org. 10 Na problematiko metodologije opozarjajo številni strokovnjaki, npr. tudi Freyens, Benoit Pierre. 2010, str. 309. Glej tudi: Benjamin P. in drugi. 2010, str. 75. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 186 Članki / Articles stroškov in koristi določenega zakona ali ureditve za družbo kot celoto, temveč le določene vidike poslovnega okolja, ki zanimajo posamezno podjetje in inve- stitorje ali vplivajo na konkurenčnost posameznega gospodarstva.11 Svetovna banka je leta 2009 iz Doing Business umaknila indeks EWI in ga od tedaj dalje ne upošteva več pri agregatnem izračunu ranga države na lestvici konkurenčnosti (čeprav se podatki še vedno zbirajo in objavljajo v prilogi) niti ga ne uporablja več za osnovo pri svetovanju nacionalnim politikam (World Bank Country Policy). Ob tem je objavila tudi posebno izjavo, da ima sistem delovnopravnega varstva zapo- slitve, zasnovan v duhu mednarodnih standardov MOD, velik pomen za družbo kot celoto.12 Vzrok za umik EWI indikatorjev je bila revizija metodologije merjenja področja zaposlovanja delavcev v smeri večjega upoštevanja teh minimalnih de- lovnih standardov.13 Da je šlo pri merjenju indikatorja EWI nekaj hudo narobe in da je bila ustanovljena posebna skupna komisija OECD in MOD za revizijo tega indikatorja, ki svoje delo opravlja že tri leta, že samo po sebi dosti pove o dose- danji (ne)konsistentnosti tega indeksa. V nadaljevanju prispevka je analizirano, kaj natančno merijo indeksi fleksibilno- sti zaposlovanja. Ali metodologija za njihov izračun zagotavlja, da država zaradi spoštovanja mednarodnih delovnih standardov ne bo slabše ocenjena od držav, ki teh standardov niso prevzele v svoj pravni red? Ali indeksi odsevajo real- no stanje? Ta vprašanja bodo analizirana na primeru Slovenije v okviru indeksov merjenja t.i. zunanje fleksibilnosti in hipoteza je, da rezultati teh indikatorjev ne odsevajo realnega stanja. 2. INDEKSI FLEKSIBILNOSTI ZAPOSLOVANJA Številne so raziskave in metode, ki so bile razvite z namenom ekonomskega merjenja učinkov delovne zakonodaje na stroške podjetja.14 Večinoma so ome- jene na merjenje koristi, ki jih lahko ima posamezno podjetje iz naslova nižjih stroškov dela, če namesto redno zaposlenih delavcev uporablja različne fleksi- bilne oblike dela. Iz strokovnih podlag za razvoj metodologije Doing Business 11 Doing Business 2012, uvodna pojasnila, v. 12 Revisions to the EWI Indicator (World Bank, april 2009). 13 Doing Business 2012, str. 59. Več o reviziji indikatorja EWI na http://www.doingbusiness.org/ methodology/employing-workers 14 Več v: Freyens, Benoit Pierre. 2010, str. 287-313. 187 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles na primer izhaja, da ta indeks, bolj kot drugi indeksi, odseva porast stroškov delodajalca, če odstopa od hipotetične rigidne pogodbe, v kateri so pogoji dela opredeljeni in delavca ni mogoče odpustiti.15 Za razliko od omenjene me- todologije, so bile v EU razvite tudi nekatere bolj kompleksne metode, ki naj bi bolj celovito merile vse vidike koncepta prožne varnosti. V nadaljevanju so predstavljene metode merjenja EPL indeksa (OECD), indikatorji EWI iz Doing Business raziskave (Svetovna banka) in indikatorji EU-JRC za merjenje strate- gije prožne varnosti. 2.1. EU-JRC indikatorji za merjenje prožne varnosti Z namenom spremljanja izvajanja strategije prožne varnosti v državah EU, je bila izdelana tudi metoda merjenja,16 ki naj bi izhajala iz upoštevanja usklajenosti vseh štirih bistvenih elementov strategije prožne varnosti, kot je opredeljena v doku- mentih EU (Sporočilo o prožni varnosti (COM(2007)359). Po omenjeni metodi se meri: indikator LLL (Lifelong Learning) - , s katerim se merijo različni kazalci uresni- čevanja strategije vseživljenjskega učenja, indikator ALMP (Active Labour Market Policies) - , s katerim se merijo kazalci učinkovitosti aktivne politike zaposlovanja, indikator MSS (Modern Social Security Systems), - s katerim se merijo kazalci zagotavljanja modernega sistema socialne varnosti, indikator FCA (Flexible and Reliable Contractual Arrangements) - , s katerim se merijo kazalci zagotavljanja prožne in zanesljive pogodbene ureditve. Z vidika pravne ureditve prožnih in varnih pogodbenih ureditev je zlasti pomemben FCA indikator, ki ga sestavljajo trije kazalci: 1. Ureditev odpovedi in uporaba fleksibilnih pogodbenih oblik – t.i. zunanja fle- ksibilnost, ki pokriva merjenje šestih kazalcev; 2. Prožnost delovnega časa – notranja fleksibilnost, ki pokriva 10 kazalcev 3. Prožnost organizacije dela za lažje usklajevanje poklicnih in družinskih ob- veznosti, ki pokriva 3 kazalce. 15 Botero in drugi. 2004, str. 12. 16 Gre za raziskavo Towards a set of Composite Indicators on Flexicurity: a Comprehensive Approach, EU/JRC, 2010 (A.R. Manca, M. Governatori, M. Mascherini). Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 188 Članki / Articles V okviru FCA indikatorja se meri šest kazalcev, z enakimi vrednostmi, tako da vsak predstavlja 1/6 splošnega rezultata17 in sicer: delež vseh zaposlenih v začasnih zaposlitvah oz. s pogodbami za določen čas - (fixed term contracts) v razmerju do vseh zaposlenih – pozitivni pokazatelj večje prožnosti delež tistih zaposlenih v začasnih zaposlitvah, ki bi si želeli, a ne dobijo zapo- - slitve za nedoločen čas – negativni, prvemu indikatorju korekcijski pokazatelj prožne varnosti delež samozaposlenih oseb glede na vse zaposlene – pozitivni pokazatelj večje - prožnosti rigidnost zakonodaje glede rednih zaposlitev – negativni pokazatelj prožne - varnosti rigidnost zakonodaje glede začasnih zaposlitev v razmerju do rednih zaposlitev - – pozitivni, k četrtemu indikatorju korekcijski pokazatelj prožne varnosti rigidnost zakonodaje glede kolektivnih odpustov – negativni pokazatelj pro- - žnosti. Slovenija je v tej raziskavi v času merjenja v letih 2005 – 2008 po indikatorju FCA (prožne in zanesljive pogodbene ureditve) dosegla nadpovprečne rezultate v okviru držav članic EU in sicer je bila uvrščena na 7 mesto (2005), 4 mesto (2006), 5 mesto (2007) in 9 mesto (2008) izmed vseh držav članic EU. Vendar so bila izmerjena za Slovenijo precejšnja nihanja med posameznimi notranjimi elementi FCA indikatorja, to je med zunanjo in notranjo fleksibilnostjo ter fleksibil- nostjo organizacije dela za lažje usklajevanje poklicnih in družinskih obveznosti. V letu 2008, ko je bila Slovenija uvrščena po skupnem FCA indikatorju na 9 mesto, je bilo to mesto rezultat seštevka ocene zunanje prožnosti (20 mesto), notranje prožnosti (4 mesto) in fleksibilnosti za lažje usklajevanje družinskih in poklicnih obveznosti (9 mesto).18 Kljub nadpovprečni oceni po FCA indikatorju Slovenija - upoštevajoč vse štiri glavne indikatorje v raziskavi EU-JRC - v celoti ni bila dobro ocenjena. Res je dosegala sorazmerno visoke rezultate na področjih pokaza- teljev FCA (glede prožnih in zanesljivih pogodbenih ureditev) in pokazateljev LLL (glede stategij vseživljenjskega učenja), zelo nizke rezultate pa je dosegala po pokazateljih ALMP (glede aktivne politike zaposlovanja) in po pokazateljih MMS (glede modernih sistemov socialne varnosti). 17 EU-JRC 2010, str. 43-44, tabela 16. 18 Vir: EU-JRC, Towards a set of Composite indicators on Flexicurity, tabela 20, str. 48. 189 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles 2.2. OECD Indikatorji varstva zaposlitve – EPL Glavni namen zakonskega varstva zaposlitve (employment protection legislation – EPL) je zagotoviti varnost delavcev, tako glede obstoječe kot bodoče zaposlitve in vzpostaviti stabilnost delovnih razmerij ter s tem tudi trga dela. EPL krepi dol- gotrajno navezavo delavca na svoje delo in delodajalca ter kolikor prezaposlitev znotraj delodajalca ni mogoča, olajšuje eksterno prezaposlitev in lajša izgubljeni dohodek.19 V primerih večjega števila odpuščenih delavcev (t.i. kolektivnih odpu- stih) EPL zagotavlja socialno odgovorno prestrukturiranje in blaži večje motnje na trgu dela in socialne probleme, z različnimi ukrepi kot so vnaprejšnje obveščanje zavoda za zaposlovanje, posvetovanja s sindikati, programi presežnih delavcev, postopno odpuščanje, itd.20 EPL temelji na številnih mednarodno priznanih de- lovnih standardih.21 Na ravni OECD se z indeksom EPL meri postopke in stroške v zvezi z individualni- mi in kolektivnimi odpusti delavcev in postopke v zvezi z začasnim zaposlovanjem (pogodbo o zaposlitvi za določen čas in pogodbo z agencijo za začasno zaposlo- vanje). Izračunana vrednost EPL za posamezno državo je lahko v razponu od 0 (najmanj rigidna zakonodaja) do 6 (najbolj restriktivna zakonodaja). EPL sestavlja 21 področij merjenja varstva zaposlitve in sicer po naslednjih sklopih: individualna odpoved delavca z redno zaposlitvijo - ; merijo se procesne zahteve ob začetku postopka odpovedi (npr. obvestilo, posvetovanje), odpovedni rok in odpravnina (praviloma odvisna od časa trajanja zaposlitve), dodatne ovire v primerih, ko je odpoved dopustna in sankcije v primeru ugotovitve nezakonite odpovedi (npr. nadomestilo, reintegracija na delovno mesto); dodatni stroški za kolektivne odpuste delavcev - ; npr. dodatno podaljšanje podaje odpovedi, obveščanje, posvetovanje, programi presežkov, itd.); ureditev začasnih pogodb; - meri se ureditev sklepanja pogodbe za določen čas (fixed term contract) in pogodbe o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela drugemu uporabniku (temporary work 19 Cazes in Tonin. 2010, str. 273-274. 20 O pomenu in vrstah ukrepov za socialno odgovorno prestrukturiranje v državah EU v: http:// arenas.itcilo.org. 21 Npr. ureditev, da pogodbe ni mogoče odpovedati brez razloga, delavec pa ima pravico do na- domestila (odpravnine) zaradi izgubljenega dohodka izhaja iz Konvencije MOD št. 158. Pravica do razumnega odpovednega roka v primeru prenehanja delovnega razmerja izhaja iz četrtega odst. 4. člena ESL. Več o pomenu mednarodnih standardov na ureditve v državah EU v: Kresal B. 2009, str. 433-435. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 190 Članki / Articles agency contract) in sicer z vidika, za katero delo je dopustno sklepati take pogodbe in za kakšen najdaljši čas. Meri se tudi ureditev v zvezi z ustanovitvijo in delovanjem agencij za začasno delo in v zvezi z zahtevo, ali ima agencijski delavec pravico do enake plače in delovnih pogojev kot delavci pri delodajalcu uporabniku, kar lahko preseže stroške uporabe agencijskih delavcev v primerjavi z najemanjem delavcev z rednimi zaposlitvami. Povprečna vrednost EPL v 30-ih državah OECD v letu 2008 je bila nekaj več kot 2.2, za Slovenijo pa okrog 2.7. Ocena Slovenije je povsem primerljiva z ve- čino drugih držav članic EU. Višji EPL od Slovenije so imele Portugalska, Grčija, Francija, Španija in Luksemburg, nekoliko nižjega od Slovenije, vendar še vedno višjega od povprečja OECD pa poleg navedenih držav še Norveška, Nemčija, Belgija, Italija, Poljska, Avstrija, Estonija, Češka, Finska in Nizozemska čisto ob povprečju. Najnižji EPL izmed držav OECD imajo države, katerih pravni red izvira iz kroga common law, izmed držav EU torej Irska in VB, medtem ko sta Danska in Švedska kot predstavnici skandinavskega kroga držav, nekje vmes. 2.3. Indikator zaposlovanja delavcev – EWI (Svetovna banka, Doing Business) Svetovna banka meri v okviru raziskave Doing Business poleg zakonodaje z 10- ih drugih področij, ki so pomembna za poslovanje podjetij in investitorje22 tudi ureditev zaposlovanja delavcev (EWI - Employing Workers Indicator). Omenjeno je že bilo, da je bil indeks EWI zaradi revizije njegove metodologije umaknjen iz agregatnega izračuna lestvice konkurenčnosti držav od Doing Business 2010 da- lje. Vendar se podatki v okviru EWI še vedno zbirajo in se objavljajo od leta 2010 dalje v posebni prilogi Doing Business. 2.3.1. Kaj meri indikator EWI Svetovna banka meri v okviru indikatorja EWI zlasti vpliv delovnopravne ureditve na najemanje in odpuščanje delavcev ter rigidnost delovnega časa. 22 Ureditev postopkov, stroškov in časa, potrebnega za začetek poslovanja, pridobitev gradbenih dovoljenj, elektrike, registracijo lastnine, pridobitev kredita, varstvo investitorjev, plačilo davščin, čezmejno poslovanje, uveljavitev pogodb, rešitev insolventnosti (prej zaprtje podjetja). 191 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles EWI meri štiri podvrste indikatorjev: indeks težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev - (Difficulty of hiring index); v tem okviru uporabo in maksimalno trajanje pogodbe za določen čas ter minimalno plačo delavca rigidnost delovnega časa - (Rigidity of hours index); v tem okviru omejitve noč- nega dela in tedenskega dela, kot tudi omejitve maksimalnega delovnega tedna v dnevih in urah, vključno z nadurnim delom, ter tudi plačan letni dopust indeks težavnosti odpuščanja delavcev - (Difficulty of redundancy index); v tem okviru omejitve v zvezi z odpovedjo zaposlitve delavcu ali skupini delavcev stroške odpuščanja - (število tednov plače); v tem okviru stroške v zvezi z od- povedjo zaposlitve kot so odpovedni rok, odpravnina in drugi penali, ki gredo odpuščenemu delavcu, izraženi v številu tednov plače.23 Indeks rigidnosti zaposlovanja (Rigidity of employment index) je povprečje treh indeksov: indeksov težavnosti najemanja in odpuščanja delavcev ter rigidnosti delovnega časa. Njegova vrednost se giblje od 0 do 100, pri čemer pomeni višja vrednost večjo rigidnost delovnopravne ureditve. Za t.i. zunanjo fleksibilnost in v njenem okviru možnosti sklepanja fleksibilnih, začasnih zaposlitev, je najbolj relevanten indikator težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev (Difficulty of hiring index), zato je v nadaljevanju podrobneje predstavljen. Z indeksom težavnosti zaposlovanja in najemanja delavcev se ocenjujejo nasle- dnji kazalci, pri čemer ocena 0 pomeni največjo fleksibilnost, ocena 1 pa najve- čjo rigidnost: ali so pogodbe za določen čas prepovedane za stalna dela - (ocena 1 v primeru prepovedi, ocena 0 v primeru, da so dovoljene za vsakršna dela) maksimalno skupno trajanje pogodb za določen čas - (ocena 1 v primeru, če je maksimalno dovoljen čas krajši od 3 let; ocena 0,5 če je maksimalni čas lahko med 3 in 5 let; ocena 0, če lahko traja začasna zaposlitev 5 ali več let) delež minimalne plače pripravnika ali začetnika k povprečni vrednosti do- - dani na delavca (ocena od 1 v primeru če je delež minimalne plače 0,75 ali več; ocena 0.67 za delež od 0.50 – 0.75; ocena 0.33 za delež 0.25 – 0.50; in ocena 0 za delež manjši od 0.25 – 0,25 v povprečni vrednosti dodatni na delavca). Ocena 0 se avtomatično dodeli tudi v primerih: če je minimalna plača določena s kolektivno pogodbo, ki se uporablja za manj kot polovico sektorja; ali se ne uporablja za podjetja, ki niso stranke kolektivne pogodbe; ali če je mi- 23 Doing Business 2012, str. 58-61. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 192 Članki / Articles nimalna plača določena z zakonom, vendar se ne uporablja za delavcev v času poskusne dobe. Ocena 0.33 se avtomatično dodeli v 4 primerih: če sistem ne pozna minimalne plače; če zakon predvideva mehanizem določanja minimalne plače, pa ta ni v praksi uveljavljen; če zakon ne določa minimalne plače, se pa določena vrednost običajno uporablja kot minimum; če je minimalna plača samo za javni sektor, v zasebnem pa je ni.24 Do leta 2010 je Doing Business še izračunaval skupno vrednost indikatorja EWI, ki se je izračunala na podlagi vseh štirih podvrst indikatorjev, pri čemer je vsak pri- speval 25% skupne ocene. Na podlagi vrednosti EWI je bil določen rang države glede na stopnjo fleksibilnosti oz. rigidnosti zaposlovanja delavcev. Poleg tega se je indeks EWI upošteval tudi pri izračunu skupnega ranga države na lestvici konkurenčnosti držav. Raziskave Doing Business 2010 – 2012 indeksa EWI več ne izračunavajo, so pa zbrani podatki na podlagi zgoraj predstavljenih kazalcev objavljeni v tabeli v posebni prilogi »Employing Workers«.25 2.3.2. Korelacija med fleksibilnostjo zaposlovanja delavcev (EWI rank) in konkurenčnostjo države (ease of doing business rank) Iz starejših raziskav Doing business, v katerih so še izračunavali rang države tudi upoštevajoč indikator zaposlovanja delavcev, izhaja, da ni opazna pomembnejša korelacija med rangom konkurenčnosti države (ease of doing business rank) na eni strani ter na drugi strani rigidnostjo zaposlovanja delavcev (rigidity of employment in- dex) in rangom zaposlovanja delavcev (EWI rank). Ne velja pravilo, da bi imele države, ki so ocenjene za ugodne z vidika gospodarskega poslovanja, vse tudi izredno nizke indekse rigidnosti zaposlovanja. Razen redkih izjem (npr. Singapur, ZDA, Danska), velja prej nasprotno, da se na sam vrh lestvice konkurenčnosti držav uvrščajo šte- vilne države, ki imajo tako kot Slovenija sorazmerno visoke range po kazalcih ri- gidnosti zaposlovanja delavcev (države v odebeljenem tisku). Slednje še zlasti velja za večino držav članic EU, razen za Dansko, VB in Irsko. Slovenija, ki je bila od 183 držav v letu 2012 in 2011 uvrščena na 37 mesto po konkurenčnosti, in v letu 2010 na 43 mesto, po kazalcih zaposlovanja delavcev pa v letu 2010 na sorazmerno vi- sok rang 162 z indeksom rigidnosti zaposlovanja delavcev 54, kljub slabo ocenjeni fleksibilnosti zaposlovanja, ne odstopa bistveno od večine držav članic EU. 24 Metodologija merjenja in ponderiranja ureditve minimalne plače je rezultat obsežnih izpopolnitev, ki so bile sprejete v okviru postopka revizije. 25 Doing Business 2012, Employing workers data, str. 141-147. 193 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles Tabela: Korelacija med konkurenčnostjo gospodarstva in fleksibilnostjo zaposlovanja Država Rang: ugodnosti za gospodarsko poslovanje 2012/2011/2010 Rang: zaposlovanje delavcev 2010 Indeks rigidnosti zaposlovanja 2010 Singapur Hong Kong, Kitajska Nova Zelandija ZDA Danska Norveška Velika Britanija Irska Finska Kanada Švedska Avstralija Nemčija Latvija Estonija Litva Belgija Francija Portugalska Nizozemska Avstrija Slovenija 1 2 3 4 5 6 7 10 11 13 14 15 19 21 24 27 28 29 30 31 32 37 1 2 3 4 5 7 6 8 14 12 9 11 19 31 18 25 27 26 30 29 28 37 1 2 3 5 6 7 4 8 11 8 18 10 21 27 17 16 22 28 33 29 31 43 1 6 15 1 9 114 35 27 132 17 117 1 158 128 161 119 48 155 171 123 60 162 0 0 7 0 7 44 10 10 41 4 38 0 42 43 51 38 17 52 43 42 24 54 Ciper Španija Slovaška Luxemburg Madžarska Bolgarija Poljska Češka Romunija Italija Grčija 40 44 48 50 51 59 62 64 72 87 100 49 45 43 44 46 57 59 70 65 83 101 35 48 40 42 52 51 73 82 78 97 93 157 42 170 77 53 76 25 99 147 24 49 22 56 22 19 25 11 38 50 Vir podatkov: WB, Doing business 2012, 2010 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 194 Članki / Articles Primerjava podatkov iz tabele kaže, da je Slovenija povsem primerljiva in bistveno ne odstopa od večine drugih držav članic EU tako po rangu konkurenčnosti kot tudi po ekonomskih kazalcih rigidnosti zaposlovanja delavcev, čeprav je uvrščena v drugo tretjino držav članic EU. 2.3.3. Značilnosti držav EU na podlagi indeksa težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev (Difficulty of hiring index) Iz spodnje tabele so razvidne posamezne vrednosti za Slovenijo in države EU ter Norveško, natančnejši podatki za vsako od 183 držav, ki so vključene v Doing Business, pa so dosegljivi na spletnem naslovu: http://www.doingbusiness.org z izbiro želene države. Indeks težavnosti zaposlovanja oz. najemanja delavcev (Difficulty of hi- ring index) Država Prepoved pogodbe za določen čas za trajna dela Maksimalno dovoljen čas trajanja pogodbe za določen čas (v mesecih) Minimalna plača za 19- letnega delavca (v US dolarjih na mesec) Delež minimalne plače v povprečni vrednosti dodani na delavca Avstrija Belgija Bolgarija Ciper Češka Danska Estonija Finska Francija Grčija Madžarska Nemčija Irska Italija Latvija Litva Luksemburg Nizozemska NE NE NE NE NE NE DA DA DA DA NE NE NE DA DA NE DA NE NI OMEJITEV NI OMEJITEV 36 30 24 NI OMEJITEV 120 60 18 NI OMEJITEV 60 24 NI OMEJITEV 44 36 60 24 36 715.5 1,725.4 167.2 0.0 439.2 0.0 389.9 1,989.5 782.0 986.9 394.0 1,145.5 1,536.1 1,641.4 408.2 325.4 2,389.2 1,041.5 0.12 0.30 0.22 0.00 0.21 0.00 0.22 0.34 0.14 0.29 0.25 0.21 0.31 0.37 0.29 0.24 0.25 0.17 195 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles Država Prepoved pogodbe za določen čas za trajna dela Maksimalno dovoljen čas trajanja pogodbe za določen čas (v mesecih) Minimalna plača za 19- letnega delavca (v US dolarjih na mesec) Delež minimalne plače v povprečni vrednosti dodani na delavca Norveška Poljska Portugalska Romunija Slovaška Slovenija Španija Švedska Združeno Kraljestvo DA NE DA DA NE DA DA NE NE 48 24 36 36 24 24 12 24 NI OMEJITEV 3,608.9 386.2 789.9 222.9 429.2 1,038.0 1,044.0 0.0 1,655.0 0.34 0.27 0.29 0.24 0.23 0.37 0.27 0.00 0.34 Vir: WB, Doing Business 2012, Annex – Employing Workers, str. 141-147. Iz tabele je razvidno, da Slovenija bistveno ne odstopa od povprečja držav članic EU. Praktično vse države članice EU tako kot Slovenija navajajo obstoj mi- nimalne plače (izjema so Švedska, Ciper in Danska), za polovico držav se tako kot za Slovenijo navaja prepoved sklepanja pogodb za določen čas za trajna opravila ter za veliko večino držav časovno omejevanje najdaljšega trajanja pogodb za do- ločen čas (časovnih omejitev ne navajajo le Avstrija, Belgija, Danska, Grčija, Irska in VB). Vendar bi bilo napačno sklepanje, da je v teh državah sklepanje začasnih pogodb pravno manj omejeno in zato bolj uveljavljeno v praksi ali da so delodajalci bolj prosti pri določanju plače. Pomembnosti se skrivajo v detajlih, ki jih indeksi ne odražajo. V nadaljevanju so podrobneje analizirani prezrti delovnopravni vidiki, ki porajajo dvom o zanesljivosti merjenja tovrstnih indikatorjev. 3. PREZRTI DELOVNOPRAVNI VIDIKI V METODOLOGIJAH IN PRI INTERPRETACIJI INDEKSOV Na podlagi teoretičnih spoznanj bi pričakovali, da kakšnih bistvenih razlik med državami članicami EU ne bi moglo biti, saj morajo vse upoštevati omejitve, ki izhajajo iz direktiv EU glede pogodbe za določen čas in za delo preko agencij za začasno delo ter glede prepovedi diskriminacije pri zaposlovanju, vse države članice so tudi podpisnice ESL, prav tako pa tudi številnih konvencij MOD. Menim, Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 196 Članki / Articles da so razlike med državami EU manjše kot pa jih izkazujeta EPL in EWI, zlasti pa jih je treba interpretirati v kontekstu spoznanj delovnopravne teorije. 3.1. Razlike zaradi temeljnih značilnosti pravnih sistemov Pogled na lestvico držav z najnižjim EPL in EWI ter torej najbolj fleksibilno de- lovno zakonodajo po merjenju obeh indeksov, poraja dvom, ali ni metodologija, zlasti izbor indikatorjev in njihov način ponderiranja, »pisan na kožo« državam, katerih pravni red izvira iz kroga common law, manj pa državam evropske- ga kontinentalnega kroga, medtem ko so skandinavske države nekje vmes. Vprašanje je, ali razlike, ki jih izkazujeta indeks EPL in EWI, ne izhajajo bolj iz temeljnih značilnosti pravnih sistemov kot celote kot pa iz dejanskih razlik glede ravni delovnopravnega varstva. V državah evropskega kontinentalnega modela je namreč pomen zakonodaje in v tem okviru tudi delovne zakonoda- je, že na splošno večji, kot pa to velja za države common law ali za države skandinavskega modela z razvitim sistemom kolektivnih pogodb, ki v veliki meri nadomeščajo zakonodajno intervencijo na trgu dela. Merjenje stanja na trgu dela bi zato moralo uravnoteženo upoštevati ne samo zakonodajo, tem- več tudi sodno prakso in kolektivne pogodbe ter vse druge pravne vire, ki so v določeni državi pomembni za regulacijo trga dela. Revizija metodologije indikatorja EWI je v določeni meri to že upoštevala pri reviziji merjenja instituta minimalne plače. 3.2. Minimalna plača – pomen ESL in kolektivnih pogodb Pomembnost uravnoteženega upoštevanja različnih pravnih podlag je mogoče razložiti na primeru merjenja instituta minimalne plače. Države članice EU, za katere velja 1. odst. 4. člena ESL (pravica do pravičnega plačila),26 morajo za- gotoviti vsakemu delavcu plačilo, ki njemu in njegovi družini zagotavlja dostojen življenjski standard (»decent renumeration«). Iz stališč Evropskega odbora za socialne pravice (EOSP), ki je nadzorni organ Sveta Evrope za nadzor nad izpol- njevanjem obveznosti ESL v nacionalnih zakonodajah in praksah, izhaja zahteva, 26 Stanje ratifikacij in sprejetih določb prvotne in revidirane ESL je dostopno na http://www.coe. int. 197 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles da dostojno plačilo ne sme biti izpod 60% povprečne plače v državi.27 Kolikor država tega ne zagotovi, bi bila s strani EOSP pozvana, da takšno kršitev odpra- vi.28 Indikator EWI o obstoju minimalne plače, bi se zato za države podpisnice ESL moral interpretirati ob upoštevanju prakse EOSP. Pomembni so tudi statistični podatki o izplačilih plač. Podatki Eurostata izkazujejo, da se v 20 državah EU minimalna plača določa z nacionalno zakonodajo (izjeme so Danska, Nemčija, Italija, Ciper, Avstrija, Finska in Švedska), vendar to še zdaleč ne pomeni, da je v teh državah strošek dela avtomatično zato večji.29 Minimalno plačo, kot je definirana v Doing business, navajajo vse države članice EU, razen Švedske, Danske in Cipra, vendar pa Švedsko in Dansko zavezuje zahteva iz 1. odst. 4. člena ESL o dostojnem plačilu. Zlasti pa je pomembno upoštevati, da je za skandinavske države tradicionalno značilna manjša zakonska intervencija drža- ve v industrijska razmerja na račun večje vloge socialnih partnerjev in kolektivnih pogodb.30 Četudi Danska in Švedska nimata zakonsko določene minimalne pla- če, niti ne poznata zakonskega instituta razširjene veljavnosti kolektivnih pogodb, pa se najnižje plače, ki jih morajo izplačevati delodajalci, določajo s kolektivnimi pogodbami – pokritost zaposlenih s kolektivnimi pogodbami je na Danskem in Švedskem več kot 80%31 - zato delodajalci v praksi dejansko niso prosti glede določanja plač pri sklepanju pogodb o zaposlitvi. Vprašanje je, ali indikator EWI to ustrezno upošteva. 3.3. Začasne pogodbe (temporary contracts) – direktive EU Vse države EU so dolžne upoštevati omejitve sklepanja začasnih pogodb, kot to izhaja iz Direktive 2008/104/ES o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega 27 ECSR, Conclusions XIV-2, p.52. Več v: Swiatkowski A., 2007, str. 92-96. 28 Ker Slovenija pred uveljavitvijo ZMinP ni zagotavljala minimalne plače v zahtevani višini, je EOSP to štel za kršitev mednarodnih obveznosti Slovenije iz MESL. Glej: European Committee of Social Rights, Conclusions 2010 (SLOVENIA), Articles 2, 4, 5, 6, 21, 22, 26, 28 and 29 of the Revised Charter, December 2010; dostopno na: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/ Conclusions/ConclusionsIndex_en.as). 29 Vse navedene države, ki nimajo sistema zakonsko določene minimalne plače izkazujejo večji pov- prečni bruto letni zaslužek na redno zaposlenega delavca kot pa npr. Slovenija, ki ima zakonsko urejeno minimalno plačo (glej Eurostat yearbook 2011, str. 254). 30 Prim.: Jǿrgensen, Carsten. 2005, str. 179-180. 31 Glej: J.Visser, ICTWSS database 3.0, 2010, European Commission. Industrial Relations in Europe 2010. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 198 Članki / Articles dela in Direktive 1999/70/ES o delu za določen čas ter iz obsežnega protidis- kriminacijskega prava EU.32 Tudi v državah, kjer z zakonom ni izrecno predpisana določena omejitev - bodisi maksimalno časovno trajanje pogodb o zaposlitvi za določen čas, bodisi maksimalno število veriženj takih pogodb, bodisi prepoved sklepanja pogodb za trajna dela – take ali po učinku podobne omejitve kljub temu poznajo, le da na podlagi sodne prakse ali prakse socialnih partnerjev. Iz direktive 1999/70/ES namreč izhaja obveznost zagotoviti cilj direktive – to je preprečevanje zlorab začasnih pogodb – pri čemer je izbor ukrepov oz. omejitev, s katerimi se mora doseči cilj direktive, prepuščen državam. Iz tega zornega kota se zdi merjenje začasnih pogodb po indeksih EPL in EWI nekonsistentno, saj temeljni na ravno obratnem principu – merijo se samo nekateri vnaprej do- ločeni zakonski ukrepi, ne pa celoten nabor ukrepov, niti dosežen cilj ukrepov. Omenjene pomanjkljivosti indikatorjev EPL in EWI se odražajo tudi na sloven- skem primeru. Oba indeksa izkazujeta za Slovenijo sorazmerno rigidno ure- ditev glede začasnih pogodb, čeprav je realno stanje popolnoma drugačno. Po obsegu začasnih pogodb je Slovenija čisto na vrhu držav OECD in EU, v kategoriji mladih pa prav na »prvem mestu«, kar potrjujejo tudi uradni statistični podatki Eurostata in Statističnega urada RS.33 Če si natančneje pogledamo podatke za Slovenijo po indikatorju EWI (Difficulty of hiring index), lahko vidimo, da je prikazan samo podatek, da slovenska zako- nodaja: (1) predpisuje splošno dvoletno omejitev najdaljšega trajanja pogodbe za določen čas ter (2) da prepoveduje sklepanje takšnih pogodb za trajna opravila. Takšni podatki pa so pomanjkljivi, ker ne odražajo številnih izjem od tega pravila.34 32 Na podlagi 5. člena Direktive 1999/70/ES mora vsaka država EU za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji uvesti enega ali več ukrepov in sicer: - objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev pogodb za določen čas, - najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas - število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij. 33 Slovenija je bila v letu 2011 z 19.2% med top 5 med vsemi državami EU po deležu začasnih zaposlitev glede na vse zaposlene (le Poljska, Španija, Portugalska in Nizozemska – v tem vr- stnem redu – so imele večji delež začasnih zaposlitev od Slovenije) in s 76.4% na zaskrbljujočem »prvem« mestu po deležu začasnih zaposlitev med mladimi (15-24 let), ki je skoraj še enkrat večji kot je v povprečju v EU-27 (43.3% v tretjem kvartalu 2011; Eurostat database ). 34 Izhajajoč iz gramatikalne razlage 53. člena ZDR o dvoletnem najdaljšem trajanju pogodbe ter prevladujoče prakse, dvoletna omejitev ne velja: - če gre za istega delavca in drugo delo - če gre za isto delo in drugega delavca 199 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles Ker so zakonsko določene izjeme tako številne in ker je njihova interpretacija v praksi še širša, bi bilo ustrezneje pri odgovorih za EPL in EWI navajati dvo- letno omejitev kot izjemo in ne kot pravilo. Ob takšni interpretaciji zakonske ureditve bi Slovenija občutno znižala svoj indeks rigidnosti, ki bi zato bolj konsi- stentno odseval realno stanje. Enako velja tudi glede prepovedi sklepanja pogodb o zaposlitvi za trajna dela, saj take prepovedi ZDR sploh izrecno ne določa, številni zakonsko določeni primeri, v katerih je dopustno sklepati te po- godbe (med njimi tudi kontroverzno nedefinirano »projektno delo«), pa v praksi na široko odpirajo vrata začasnim pogodbam. Če se že zakonodaja v praksi tako široko razlaga, naj se temu ustrezno široko razlaga tudi v okviru merjenja indika- torja EWI in EPL. 3.4. Interpretacija visokih indikatorjev EPL in EWI Sporne so tudi interpretacije, da je visok EPL ali EWI nekaj slabega in kot tak razlog za gospodarsko nekonkurenčnost. Visok EPL pomeni visoko raven varno- sti posameznikov (varstvo zaposlitve je namreč eden najpomembnejših vidikov zagotavljanja varnosti posameznika) in spoštovanja socialnih pravic kot temeljnih pravic, kar bi moral biti cilj vsake progresivne zaposlitvene politike. Zlasti naj bi to veljalo za vse države EU, ki so se tudi mednarodnopravno obvezale, da bodo z vsemi svojimi razpoložljivi sredstvi skrbele za progresivni razvoj socialnih pravic, kot to izhaja iz Mednarodnega Pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah OZN (MPESKP), ELS, številnih konvencij MOD, prava EU in skupne ustavne tradicije držav članic EU. - za nadomeščanja odsotnega delavca - zaposlitev tujca ali osebe brez državljanstva, ki ima delovno dovoljenje za določen čas, razen v primeru osebnega delovnega dovoljena - poslovodne osebe - vodilnega delavca, ki vodi poslovno področje ali organizacijsko enoto pri delodajalcu in ima pooblastila za sklepanje pravnih poslov ali za samostojne kadrovske in organizacijske odločitve - voljene in imenovane funkcionarje oziroma druge delavce, ki so vezani na mandat organa ali funkcionarja v lokalnih skupnostih, političnih strankah, sindikatih, zbornicah, društvih in njihovih zvezah - pripravo oziroma izvedbo dela, ki je projektno organizirano, če traja več kot dve leti in če se pogodba sklene za ves čas trajanja projekta, pri čemer se s kolektivno pogodbo na ravni dejav- nosti določi, kaj se šteje za projektno delo - v kombinaciji s uporabo dela delavca preko agencije za zagotavljanja dela drugemu uporabniku (57. člen ZDR). V to smer je šla prevladujoča praksa, čeprav teorija takšni razlagi nasprotuje. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 200 Članki / Articles Visok EPL ima poleg pozitivnih učinkov na posameznika tudi številne pozitivne učinke na podjetja (krepi pripadnost zaposlenih, zmanjšuje stroške za rekrutira- nje, uvajanje in izobraževanje novih delavcev, idr.), trg dela (zagotavlja bolj ena- komerno zaposlenost, saj zaradi višjih stroškov odpuščanja blaži večja nihanja v času krize in rasti) in na družbo kot celoto. Omenjeno je že bilo, da raziskave potrjujejo, da zniževanje EPL povzroča večjo segmentacijo na trgu dela in ne- posredno vpliva na zniževanje povprečnega časa trajanja službe (employment tenure) zlasti za mlade.35 3.5. Indikatorji EWI in minimalni delovni standardi MOD Omenjeno je že bilo, da so bili v zadnjih letih indikatorji EWI deležni metodoloških sprememb, z namenom, da bi jih uskladili z mednarodnimi standardi MOD. Delovnopravna stroka je opozarjala, da metodologija ne more biti zasnovana tako, da bi bile bolje ocenjene države, ki v svoji pravni ureditvi ne bi upoštevale med- narodnih minimalnih delovnih standardov.36 Določene metodološke spremembe pri merjenju teh kazalcev so bile uveljavljene že v Doing business 2011 in sicer glede ocenjevanja fleksibilnosti z vidika ureditve minimalne plače, plačanega le- tnega dopusta in maksimalnega števila delovnih dni na teden.37 V Doing business 2011 se navaja, da le 4 od 188 konvencij MOD pokriva po- dročja, ki jih meri Doing Business: odpuščanje delavcev, delo ob vikendih, pla- čan letni dopust in nočno delo. Menim, da je relevantnih konvencij MOD sicer več,38 zlasti pa so relevantne naslednje: Konvencija MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca, 1982 (Termination of Employment Convention), Konvencija MOD št. 14 o tedenskem počitku v industrijskih podjetjih, 1921 (Weekly rest (Industry) Convention) in Konvencija MOD št. 106 o tedenskem počitku v trgovini in uradih, 1957 (Weekly rest Convention), Konvencija MOD št. 35 Cazes in Tonin, 2010, str. 270-281. 36 Za posodobitev metodologije indikatorjev EWI je bila oblikovana tudi posebna posvetovalna komisija iz pravnih strokovnjakov, delavskih in delodajalskih predstavnikov, strokovnjakov MOD in OECD, civilne družbe in privatnega sektorja. 37 Doing Business, 2011, str. 94. 38 Konvencije se namreč posodabljajo z novimi, prav tako pa je za posamezni delovni pogoj lahko sprejetih več konvencij, tudi za posamezne kategorije delavcev (npr, mladi, ženske, delavci s starševskimi obveznostmi, invalidi, itd.) – samo nočno delo na primer urejajo novejša konvencija št. 171, prav tako pa tudi starejši konvenciji št. 89 (ženske) in št. 90 (mladi). 201 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles 132 o plačanem letnem dopustu, 1970 (Holidays with pay Convention) - vse na- vedene konvencije je ratificirala tudi Slovenija in so zanjo obvezujoče - ter za po- dročje nočnega dela zlasti Konvencija MOD št. 171 (Night Work Convention), ki pa je Slovenija še ni ratificirala, je pa upoštevala njene standarde v svoji delovni zakonodaji.39 Pregled ratifikacij navedenih konvencij šele pokaže, za katere drža- ve so navedene konvencije obvezujoči minimalni delovni standardi, izpod katerih v teh državah ni dovoljeno urejati delovnih pogojev. Pregled stanja ratifikacij po posameznih državah in konvencijah je dosegljiv na www.ilo.org/ilolex.40 Doing Business sicer v zvezi z indikatorji zatrjuje, da je možno, da država prejme najboljši rezultat glede konkurenčnosti gospodarstva in izpolnjuje vse relevantne konvencije MOD in da nobeno gospodarstvo ne more doseči boljšega rezultata s tem, da ne izpolnjuje standardov po navedenih konvencijah MOD.41 Zastavlja pa se vprašanje, ali se to izhodišče tudi dejansko ustrezno implementira v sami metodologiji. Indikatorji EWI po navedbah Svetovne banke tudi ne posegajo na področje vseh 8 temeljnih konvencij MOD in sicer: s področja prepovedi prisil- nega dela (Konvencija MOD št. 29 in št. 105), svobode združevanja, to je pravice do ustanavljanja in delovanja sindikatov ter do kolektivnega pogajanja (Konvencija MOD št. 87 in št. 98), enakega plačila za enakovredno delo in prepovedi dis- kriminacije pri zaposlovanju (Konvencija MOD št. 100 in št. 111) ter prepovedi otroškega dela in določanju minimalne starosti za sklenitev delovnega razmerja (Konvencija MOD št. 182 in št. 138). Zastavlja se vprašanje, ali je to skozi ob- stoječe indikatorje zaposlovanja delavcev sploh dejansko mogoče, saj na primer uveljavljen sistem kolektivnega pogajanja z močnimi sindikalnimi in delodajalskimi organizacijami v skladu s Konvencijama MOD št. 87 in 98, neposredno vpliva na splošen dvig delovnih standardov in obratno. 4. ZAKLJUČEK Potrjena je hipoteza, da indeksi fleksibilnosti zaposlovanja, s katerimi na ravni OECD, Svetovne banke in EK ocenjujejo slovensko zakonodajo glede t.i. zunanje 39 Glej: Novak M. et al, 2006, str. 614-625. 40 ZDA na primer ni ratificirala nobene od navedenih konvencij (tudi sicer je ratificirala malo kon- vencij, le 14 od 189). Slovenijo zavezuje 71 konvencij, med njimi vse zgoraj omenjene. Francija je ratificirala 102 konvenciji (tudi zgoraj omenjene št. 14, 106, 158), Nemčija 73 konvencij (tudi št. 132), Danska 63 konvencij (tudi št. 14, 106), Belgija 77 konvencij (tudi 14, 13 in 171), itd. 41 Doing business, str. 131. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 202 Članki / Articles fleksibilnosti kot relativno rigidno, ne odražajo realnega stanja, saj je v Sloveniji v primerjavi z drugimi državami EU in OECD nadpovprečno omogočena široka uporaba začasnih zaposlitev v praksi (kar velja še zlasti za mlade). Vzrok za takšen razkorak med izmerjenimi indeksi in realnim stanjem je lahko pomanjkljivost v sami metodologiji ali njeni izvedbi. Mogoče anketarji razlagajo slovensko za- konodajo zgolj formalno gramatikalno, po posameznih členih, brez upoštevanja celote, uveljavljenih stališč teorije in sodne prakse, kar pa je bistveno za njeno implementirajo v praksi. Vzrok za razkorak je lahko iskati tudi v preštevilni neza- koniti praksi, ki se je neovirano razbohotila. Iz potrjene hipoteze izhaja dvoje. Prvič; EPL, EWI in drugi indeksi za merjenje fleksibilnosti zaposlovanja naj se interpretirajo v kontekstu: uradnih statističnih podatkov, - kompleksne analize delovne zakonodaje, njene pravne razlage in imple- - mentacije v praksi, ratificiranega - mednarodnega delovnega prava ter značilnosti industrijskih razmerij - v posameznih državi in izvora njenega prav- nega sistema kot celote. Drugič; ob ustrezni interpretaciji indeksov v kontekstu kompleksne analize slo- venske delovnopravne ureditve se v zvezi s predlogi za spremembo delovne zakonodaje med drugim predlaga tudi naslednje: niso potrebne spremembe delovne zakonodaje v smeri večje liberalizacije - začasnih pogodb in zmanjševanja varstva pred odpovedjo, ker ima Slovenija že po sedanji zakonodaji v praksi nadpovprečen obseg začasnih zaposlitev v primerjavi z drugimi državami EU in OECD, potrebne so spremembe delovne zakonodaje v smeri povečanja pravic de- - lavcev z začasnimi zaposlitvami, npr. glede odpovednega roka, odpravnine, da bi bil njihov položaj bolj primerljiv z delavci s stalno zaposlitvijo, poleg sistemskih sprememb za večjo izenačitev začasno zaposlenih z redno - zaposlenimi delavci, so potrebni še posebni ukrepi APZ za spodbujanje zapo- slovanja mladih v stalnih zaposlitvah, ker je delež mladih v rednih zaposlitvah v Sloveniji več kot dvakrat manjši od povprečja OECD oz. ima Slovenija med vsemi državami OECD in EU največji delež začasnega zaposlovanja mladih, potrebne so spremembe za povečanje učinkovitosti delovne inšpekcije - v zvezi s preprečevanjem zlorab začasnih pogodb v praksi. Ne glede na to, kakšno pomembnost pripisujemo EPL in drugim indeksom fle- ksibilnosti zaposlovanja, jih ni mogoče verodostojno uporabljati zunaj njihovega 203 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles omejenega dometa. Merijo zlasti ekonomske vidike, ki zanimajo podjetja in inve- stitorje, ne pa tudi ostalih pomembnih trajnostno-razvojnih vidikov kot so soci- alni, okoljski, demografski, pravni in drugi humanistični vidiki, ki so pomembni za družbo kot celoto. Delo namreč ni blago na trgu dela, kot je zapisano tudi v ustavi MOD, je namreč bistvenega pomena za realizacijo drugih človekovih pravic in je nerazdružljiv del človekovega dostojanstva. Delo ni le podlaga za pridobiva- nje sredstev za preživetje, ampak tudi za razvoj in uveljavitev posameznika znotraj družbe, kot je zapisano tudi v dokumentih OZN.42 Zato bi moral biti cilj vsake dr- žave podpisnice MPESKP, ESL in konvencij MOD, čim večje varstvo zaposlitve in čim višji EPL, ne pa obratno. VIRI IN LITERATURA: A.R. Manca, M. Governatori, M. Mascherini; Towards a set of Composite Indicators on Flexicurity: a Comprehensive Approach, EU/JRC, 2010. Benjamin P., Bhorat H., Cheadle H. 2010. The cost of »doin business« and labour regulation: The case of South Africa, v: International Labour Review 2010/1/vol. 149, str. 73-92. Botero in drugi. 2004. The regulation of labour. Quarterly Journal of Economics, June 2004. Dosegljivo na: http://doingbusiness.org/methodology. Cazes, Sabrine in Tonin, Mirco. 2010. Employment protection legislation and job stability: A European cross-country analysis, v: International Labour Review 2010/3/vol. 149, str. 261-285. Freyens, Benoit Pierre. 2010. Measuring firing costs: The case for direct methods, v: International Labour Review 2010/3/vol. 149, str. 287-313. Jǿrgensen, Carsten. 2005 (Danska), v: Valdes Dal-Re, Fernando (ur.): Freedom of Association of Workers and Employers in the countries of the EU, Ministerio de trabayo y Asuntos sociales Spain. Kogovšek Šalamon, Neža. 2011, Položaj delavcev migrantov v delovnem in socialnem pravu, v: Delavci in delodajalci št. 2-3/2011/XI, str. 185-202. Kresal, Barbara. 2011, Fleksibilne ali prekerne oblike zaposlitve, v: Delavci in delodajalci št. 2-3/2011/XI, str. 169-184. Kresal, Barbara. 2009, Primerjalnopravna ureditev odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, v: Delavci in delodajalci št. 2-3/2009, str. 431-446. Kresal Šoltes, Katarina. 2011, Prenova ZDR – ali potrebujemo spremembe ali doslednejše izvajanje v praksi in sodni praksi, v: HRM št. 40/2011/let.9, str. 38-40. Novak in drugi. Konvencije Mednarodne organizacije dela s komentarjem, GV Založba in Inštitut za delo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2006. 42 OZN, CESCR, General comment no. 18, para. 1. Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 204 Članki / Articles Rodger, Lisa. 2011, Labour Law and Employment Polica in the EU: Conflict or Consensus?, v: The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Vol. 27/2011/4, str. 387-406. Swiatkowski, Andrej M. 2007. Charter of Social Rights of the Council of Europe, Kluwer Law International. European Union (2010): Employment in Europe 2010, Publications Office of the European Union, Luxembourg. European Commission (2007): Flexibility and Competitiveness: Labour Market Flexibility, Innovation and Organisational Performance (Flex-Com), Final report, Luxembourg (http://bookshop.europa. eu/eubookshop/FileCache/PUBPDF/KINA21950ENS/KINA21950ENS:002.pdf). EU, European Company Survey 2009, Flexibility profiles of European companies, 2010. Eurostat: Europe in figures, Eurostat yearbook 2011. World Bank, Doing Business, 2009, 2010, 2011, 2012. 205 Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki Članki / Articles DISCUSSIBLE EPL AND OTHER INDICES OF FLEXIBILITY OF EMPLOYMENT – NEGLECTED LABOUR LAW ASPECTS Katarina Kresal Šoltes* SUMMARY The article deals with the question whether indices of employment protection leg- islation, such as the EPL index (OECD) or the Rigidity of employment index (Doing Business), could be sufficient base for an employment and economic policy at OECD, World Bank and EU level, as well as in Slovenia. First, and in line with theoretical expectations, I found the results of some indi- ces not entirely consistent - especially in regard with the Difficulty of hiring index in Doing Business reports 2010-2012 in the case of Slovenia. It reflects high ri- gidity of the Slovenian employment legislation, although Slovenia has one of the highest share of temporary employees among EU and OECD countries, and is in the »first« place in the category of young temporary workers in OECD and EU. It is obviously that the Difficulty of hiring index does not reflect a real situation in Slovenia. Second, such indices are very limited in scope and their methodology is ques- tionable. They do not attempt to measure all costs and benefits of a particular legislation to society as a whole but to a single employer. They do not attempt to measure the complexity of flexibility and security of employment (but they could– see EU-JRC indicators 2005-2008), nor social, legal, demographic and other human aspects of employment protection legislation. They valuate national employment laws with regard to a single point of view: whether an employer can reduce his costs by hiring workers in flexible forms of employment (such as fixed term contracts, part-time workers and temporary agency workers etc.) if such practices reduce benefits or termination costs and what restrictions against such * Katarina Kresal Šoltes, PhD, Deputy Director at the Institute for Labour Law at the Faculty of Law, University of Ljubljana, Slovenia katarina.kresal@pf.uni-lj.si Katarina Kresal Šoltes: Spornost EPL in drugih indeksov fleksibilnosti zaposlovanja - prezrti delovnopravni vidiki 206 Članki / Articles cheaper alternative employment contracts are prescribed by employment laws. I found this limited scope of indices too much partial and not sufficient neither for being a base for a governmental decision-making nor for being a base for the recommendations of the OECD and World Bank to national governments. Such a use of indices would fall outside of their limited scope. Third, I found no crucial effect of restrictive EPL for business friendly environment. Mostly of EU countries retain top ranking on the ease of doing business despite of their relatively high Rigidity of employment Index (Norway, Finland, Sweden, Estonia, Germany, France, etc.). Yet, Doing Business reports 2010-2012 do not present ranking of economies on the employing workers indicators or include the topic in the aggregate ranking on the ease of doing business. However, my results suggest that Slovenian labour law reform should not neither weak the EPL nor liberalize temporary contracts, if we want to make employment of young workers more stable and to reduce labour market segmentation. Slovenia has been among top 5 in the rank of temporary employees already.