Petra Roter1 Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov Uvod Mednarodne režime in pomen tega koncepta za preučevanje mednarodnih odnosov je najlaže opredeliti v okviru razprav o upravljanju mednarodne skupnosti ali natančneje o institucionalizaciji mednarodnega upravljanja. Ker je mednarodna skupnost anarhična v pomenu, da v tej skupnosti ne obstaja nobena osrednja oblast,2 ki bi bila sposobna uveljavljati odločitve in skrbeti za izvrševanje dogovorov in mednarodnih pogodb, so takšne naloge prepuščene drugačnim oblikam upravljanja mednarodne skupnosti. Za upravljanje tako skrbijo predvsem mednarodne organizacije in več vrst mednarodnih institucij, med katere sodijo tudi mednarodni režimi.3 Mednarodni režimi so "nizi implicitnih ali eksplicitnih načel [principles], norm [norms], pravil [rules] in procedur odločanja [ decision-making procedures ], o katerih se na določenem področju [area]4 mednarodnih odnosov približajo [converge] pričakovanja akterjev" (Krasner, 1983a: 2)5 - tako so sklenili znanstveniki, ki so se v začetku osemdesetih let zbrali na dveh konferencah,6 kjer so razpravljali o tej novi institucionalni obliki mednarodnega sodelovanja v anarhični mednarodni skupnosti. Zgoraj omenjena definicija mednarodnih režimov, ki je danes znana kot Krasnerjeva definicija,7 je med tem postala najmanjši skupni imenovalec raziskovanja mednarodnih režimov. Preučevalci režimov so se namreč vedno zavedali, da za nestrinjanje o nastanku, življenju in 1 Petra Roter je doktorska kandidatka na univerzi Cambridge in 'Junior Research Fellow of Hughes Hall' ter mlada raziskovalka na Fakulteti za družbene vede. Ta prispevek je delno nastal med njenim večmesečnim raziskovanjem mednarodnih režimov na univerzi Tübingen, ki ga je finančno omogočila DAAD (Deutscher Akademischer Austauschdienst). 2 Sam pridevnik anarhičen ne pomeni, da so odnosi med subjekti mednarodnih odnosov tudi kaotični. (Mednarodna) anarhija tako ni nered, ampak je le oznaka za stanje, ko določen red (oziroma ureditev odnosov med subjekti) ni posledica obstoja neke vrhovne avtoritete, ampak je predvsem rezultat dogovarjanja med številnimi akterji. INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITI KE 15 Petra Roter 3 Prav spoznanje, da kljub anarhičnosti mednarodne skupnosti vendarle urejanje mednarodnih odnosov ni prepuščeno naključju in trenutnim interesom ter samopomoči posameznih držav, je vodilo skupino raziskovalcev mednarodnih režimov v Tubingenu, da so pričeli govoriti o regulirani oziroma nadzorovani anarhičnosti [regulated anarchy] mednarodne skupnosti (Rittberger, 1990). Sklop takšnih nenaključnih (čeprav brez osrednje avtoritete/oblasti) procesov upravljanja oziroma urejevanja posameznih področij mednarodnih odnosov, katerih osrednja oblika so mednarodni režimi in seveda klasične mednarodne vladne in tudi nevladne organizacije, je pojasnjen s termini "governance without government" (Rosenau in Czempiel, 1992), "global governance" (Simai, 1994) ali "international governance" (Rittberger, 1990; Young, 1994). V slovenščini tem procesom ustrezata termina upravljanje mednarodne skupnosti in mednarodna organiziranost (glej še Roter, 1996: 11, op. 8). Ker pa takšno upravljanje omogočajo številne mednarodne institucije, gre pri razvoju mednarodne organiziranosti pravzaprav za institucio-nalizacijo mednarodne skupnosti. Institucionali-zacija je dinamičen zgodovinski proces (glej Sabič v tej skupni številki), ki obsega tudi dogajanje, povezano z nastajanjem mednarodnih režimov. Termini upravljanje mednarodne skupnosti, mednarodna učinkih mednarodnih režimov potrebujejo predhodni dogovor o samem predmetu raziskovanja. Povedano drugače: tako imenovana Krasnerjeva definicija mednarodnih režimov je bila in je ostala tisti vezni člen, ki ne le omogoča, da se z režimi ukvarjajo realisti, institucionalisti in kognitivisti, temveč predvsem omogoča - vsaj načeloma - tudi različne primerjave med znanstvenimi ugotovitvami tako različnih teoretičnih pristopov. Ne glede na osnovne teoretične predpostavke, se režimski teoretiki strinjajo, da so mednarodni režimi določena oblika urejevanja posameznih področij mednarodnih odnosov. Pri taksnem urejevanju sodelujejo zainteresirani akterji, ki se pri svojih dejavnostih ravnajo skladno z določenimi načeli in ki svoja dejanja izvajajo po določenih (predhodno sprejetih) predpisih. Mednarodni režimi so vrsta institucij, ki omogočajo sodelovanje med subjekti mednarodnih odnosov na določenem področju mednarodnih odnosov, kot so monetarna politika, varstvo okolja, telekomunikacije in varnost. Mednarodni režimi nekako sodelujejo pri upravljanju mednarodne skupnosti in urejevanju odnosov med posameznimi mednarodnimi akterji, predvsem državami. Mednarodne režime je tako najprimerneje razumeti kot sestavni del mednarodne organiziranosti, pri čemer je slednja zgodovinski proces, ki ga je zaznamoval trend sistematičnega urejevanja sveta s političnimi sredstvi (institucionalizacija) -želje, ki je veliko starejša od pojava (preučevanja) mednarodnih režimov. Pravzaprav je vprašanje o prispevku mednarodnih režimov k organiziranosti mednarodne skupnosti oziroma k institucionalizaciji te skupnosti novejšega datuma, zato se zdi še posebej zanimivo raziskati, zakaj so se znanstveniki sploh začeli ukvarjati z mednarodnimi režimi oziroma zakaj so se posvetili tej obliki mednarodnega sodelovanja prav konec sedemdesetih in v začetku osemdesetih let? Čeprav se raziskovalci z vprašanjem mednarodnih režimov intenzivno ukvarjajo šele dobrih dvajset let, se vendarle zdi, da si je koncept mednarodnega režima priboril stalno mesto na seznamu tem, ki pojasnjujejo mednarodno organiziranost. Pri tem se takoj postavi vrsta vprašanj. Kakšna je torej sploh vloga režimov pri upravljanju sodobne mednarodne skupnosti in s tem pri organiziranosti te skupnosti? Praktiki se bodo najbrž najprej vprašali, kako spoznamo mednarodni režim ali kako režimi nastajajo, medtem ko bodo teoretiki najbrž želeli odgovor o tem, kakšen pomen sploh ima koncept mednarodnega režima kot teoretični konstrukt.8 Pričujoči prispevek je poskus odgovoriti vsaj na nekatera izmed prej zastavljenih vprašanj, hkrati pa kritično oceniti dosedanji razvoj režimske analize in njenih pomanjkljivosti. Takšna kritična presoja režimske literature nikakor ne vključuje le tistega, česar znanstvenikom doslej še ni uspelo ustrezno razložiti s konceptom mednarodnega režima oziroma tistega, kar se zdi, da bi koncept lahko ponudil ali ponuja, vendar pa doslej še ni bilo obširneje 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov raziskano. Prav zaradi teh možnosti se zdi koncept mednarodnega režima v marsičem obetajoč teoretični konstrukt, s katerim je za zdaj mogoče pojasnjevati (bolj kot morda pojasniti) zapletene procese mednarodnega sodelovanja. Taksna pojasnila so namreč močno odvisna od določenih pogojev, ki jih posamezni avtorji vnašajo v svoj pristop k preučevanju mednarodnih režimov. Ti pogoji, ki jih zapovedujejo posamezne teoretične smeri raziskovanja režimov in mednarodnih odnosov nasploh, pa v marsičem tudi omejujejo pojasnjevalno moč mednarodnega režima kot teoretičnega konstrukta. Po drugi strani pa te omejitve - predvsem neenotnost in s tem raznolikost teoretičnih smeri ter do neke mere nedorečena oziroma med posameznimi smermi neusklajena metodologija režimske analize - vplivajo tudi na uporabo in raziskovanje mednarodnih režimov kot pojavnih oblik. Prvi del pričujočega prispevka predstavi nastanek politološkega koncepta mednarodnega režima in razloge za začetke preučevanja mednarodnih režimov. Na podlagi domneve, da obsežnejša literatura o mednarodnih režimih v začetku osemdesetih let ni nastala naključno, prvi del podrobneje opisuje mednarodno skupnost in nekatere pomembne dogodke predvsem v sedemdesetih letih, ki jih takrat obstoječi koncepti mednarodnega sodelovanja (oziroma mednarodne organiziranosti) niso mogli ustrezno pojasniti. Ta manko je zapolnil koncept mednarodnega režima. Slednji je podrobneje razčlenjen v drugem delu, ki se tako osredotoči na predstavitev termina mednarodni režim in različnih konceptualizacij mednarodnih režimov, ki so povezane s siceršnjimi teoretičnimi usmeritvami posameznih avtorjev. Te teoretične smeri, ki so se sčasoma izoblikovale v tri sklope teorij mednarodnih režimov - neoliberalistično, realistično in kognitivistično - so podrobneje opisane v tretjem delu. Tako nastale teorije mednarodnih režimov ponujajo različne odgovore na vprašanja o nastanku, delovanju in pomenu mednarodnih režimov. Medtem ko so se režimski teoretiki v začetku ukvarjali predvsem z nastajanjem mednarodnih režimov, je v zadnjem času čedalje več znanstvene pozornosti namenjene učinkom mednarodnih režimov. Ker je prav od učinkov mednarodnih režimov odvisna nadaljnja usoda režimske teorije, so sklepne misli namenjene problemu razumevanja in določanja učinkovitosti režimov in posledicam režimov nasploh. Namen tega članka je tako prikazati razvoj preučevanja mednarodnih režimov. Ta prikaz je - po analogiji, izposojeni pri Guzziniju - pravzaprav sestavljen iz dveh zgodb: ene "od zunaj" in druge "od znotraj" (Guzzini, 1998: x).9 Če se tista 'od zunaj' ukvarja z raziskovanjem zunanjega okolja in vplivu tega okolja na znanstvenike, ki preučujejo mednarodne režime, potem je tista 'od znotraj' prikaz znanstvenih ugotovitev o mednarodnih režimih, do katerih so v dobrih dveh desetletjih prišli različni režimski teoretiki. Neposredna posledica delitve tega prispevka na dve zgodbi je lahko samo poimenovanje znanstvene misli o mednarodnih režimih. V prvi organiziranost in institu-cionalizacija so tako oznaka za procese urejevanja mednarodnih odnosov na način, ki omogoča ali naj bi omogočal mir in boljše življenjske razmere. Čeprav so termini medsebojno tesno povezani, bo v tem prispevku termin mednarodna organiziranost [international organisation] uporabljen v bolj (čeprav ne izključno) teoretičnem pomenu — ko bo govor o raziskovanju prej omenjenih procesov, ki jih podrobneje razčlenjujejo teorije mednarodne organiziranosti (glej Kratochwil in Ruggie, 1986). Termina upravljanje mednarodne skupnosti in institucio-nalizacija pa bosta uporabljena, ko bo govor o dejanskih procesih nastajanja bolj rednih vzorcev odnosov med mednarodnimi akterji in rednih načinov reševanja mednarodnih problemov. Ta rednost tako nakazuje proces nastajanja mednarodnih institucij — torej institucionalizacijo mednarodne skupnosti. 4 Tako imenovana Krasnerjeva definicija sicer delovanje mednarodnih režimov omeji na "areas" — torej posamezna področja/ območja mednarodnih odnosov, vendar se je sčasoma bolj uveljavil termin "issue-area", za katerega se zdi najustreznejši slovenski termin področje (mednarodnih odnosov). V posameznih primerih gre lahko tudi za območje, vendar je v takšnem primeru dostikrat ustrezneje govoriti o pravnem INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter (in ne politološkem) konceptu mednarodnega režima. Ce na primer določena mednarodna pogodba uredi upravljanje nekega (geografskega) območja in če je to upravljanje urejeno le skladno s pravnimi določili te pogodbe (ne pa tudi z določenimi skupnimi pričakovanji akterjev, ki jih je mogoče zaznati iz njihovih interakcij oziroma njihovega ravnanja, ki poteka tudi zunaj okvira takšne mednarodne pogodbe), potem govorimo o pravnem mednarodnem režimu. Več o pravnem razumevanju mednarodnih režimov, ki ni predmet tega prispevka, glej pri Kleinu (1986). 5 Avtorica tega članka je prevedla vse dobesedne navedke v tem prispevku. Ponekod so dodani tudi izvirni angleški in/ali nemški termini. Takšna dvojezična terminologija je uporabljena predvsem v tistih primerih, kjer je mogočih več slovenskih prevodov, kjer še ni splošno uporabljenega slovenskega termina ali pa kot vodilo pri kasnejši primerjavi z literaturo v izvirniku. 6 V Los Angelesu oktobra 1980 in v Palm Springsu februarja 1981. 7 Stephen D. Krasner je namreč uredil posebno številko revije International Organization (36/2, 1982), ki je potem izšla še v knjižni izdaji pod istoimenskim naslovom International Regimes leta 1983. 8 Da bi se izognili nepotrebni terminološki zgodbi bi to misel lahko imenovali kar režimska teorija. Taksna navidezna enotnost pa se takoj razblini, ko na preučevanje režimov pogledamo 'od znotraj'. Zato je v drugi zgodbi primerneje govoriti o teorijah mednarodnih režimov. 1. Zgodba "od zunaj": razmere v mednarodni skupnosti in nastanek režimske teorije Razmere v mednarodni skupnosti v času pred prvimi intenzivnimi znanstvenimi razpravami o mednarodnih režimih - to je v sedemdesetih letih in v začetku osemdesetih let - so najpogosteje označene kot konec obdobja ameriške hegemonije. Namen pričujočega prikaza nekaterih dogodkov iz tega obdobja ni dokazati, da se je ameriška moč dejansko - bodisi glede na druge države ali pa absolutno - zmanjšala. Takšna analiza bi zahtevala povsem drugačen metodološki pristop, začenši z natančno opredelitvijo koncepta moči neke države. Moj namen je veliko skromnejši: opozoriti na nekaj dogodkov, ki bi lahko vodili k sklepu o koncu pax americane in tako posledično k nastanku teoretičnega preučevanja mednarodnih režimov. Teoretiki mednarodnih odnosov in še posebej režimski teoretiki namreč sami trdijo, da so bili začetki preučevanja mednarodnih režimov plod spremenjenih razmer v mednarodni skupnosti in še posebej (občutkov o) zmanjšani moči Združenih držav (Young, 1980: 104-5; Krasner, 1983b: vii; Kratochwil in Ruggie, 1986: 759-60; Strange, 1988: 12;10 Jacobson, 1990: 29). Percepcije o zmanjšani moči vodilne svetovne velesile (hegemona), od katere je odvisen svetovni red, hkrati pa ta hegemon izgublja svoj vpliv in moč, so sprožile raziskave o tem, kako bo potekalo upravljanje mednarodne skupnosti tudi v času po ameriški hegemoniji -torej v času po pax americani. Zato ni presenetljivo, da je bil koncept mednarodnega režima zamišljen in prikazan kot oblika mednarodnega upravljanja na določenih področjih [issue-areas] mednarodnih odnosov - oblika, ki naj bi prišla do izraza prav v času po hegemoniji. Zagotovo ni bilo naključje, da so se začetniki raziskovanja mednarodnih režimov pretežno ukvarjali z ekonomskimi področji, saj je upadanje moči neke države lahko najbolj očitno ravno s pomočjo prikaza ekonomskih kazalcev. Pri tem pa seveda ne gre zanemariti morebitnega vpliva spremenjenega razmerja sil v mednarodni skupnosti na delovanje Združenih narodov. V nadaljevanju je tako več pozornosti namenjene prav spremembam v Združenih narodih in razmeram v svetovni ekonomiji.11 Izbor političnih in ekonomskih razmer v mednarodni skupnosti v šestdesetih in sedemdesetih letih je skladen s klasičnim pojmovanjem moči neke države - in sicer kot cilj zunanje politike (Morgenthau, 1954), katerega uresničitev med drugim omogočajo nadzor nad surovinami, viri kapitala in trgi, primerjalne prednosti v 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov proizvodnji dobrin visoke vrednosti ter zmožnost nadzorovati druge akterje oziroma vplivati na izide (Keohane, 1984: 32; Rothgeb, 1993: 177). Pri tem velja se opozoriti, da ni tako pomembno, kaj so takratne spremembe v mednarodni skupnosti dejansko pomenile za razmerje svetovnih velesil, ampak kako so si strokovnjaki te spremembe razlagali.12 Kindlebergerjeva (1973) knjiga The world in depression 1929-1939, s katero je bila sprožena razprava o koncu pax americane, ni izšla po naključju prav v začetku sedemdesetih let, kot tudi niso bile stvar naključja posledične razprave o zatonu ameriške hegemonije. Ravno v tistem času je bila namreč najbolj aktualna naftna kriza. Do sedemdesetih let sta si Evropa in Japonska ne le opomogli po vojni, ampak sta postajali gospodarsko čedalje močnejši. V začetku sedemdesetih let je prišlo do zloma bretton-woodskega monetarnega sistema. Ti in podobni dogodki so v razmerah naraščajoče medsebojne odvisnosti (Rosecrance in Stein, 1973: 437) (negativno) vplivali tudi na Združene države. Po vojni se je zmanjševal ameriški delež v svetovnem bruto proizvodu. Medtem ko je ta leta 1947 znašal še 50 odstotkov, je do leta 1970 zdrsnil na vsega 25 odstotkov. Od druge polovice sedemdesetih let, so bile povprečne stopnje rasti bruto nacionalnega proizvoda Japonske, Evrope, Kitajske in novoindustrializiranih držav veliko večje od povprečne ameriške stopnje. Do začetka šestdesetih let so si v vojni gospodarske rasti (Kegley in Wittkopf, 1995: 206-7) prizadete države dodobra opomogle, kar je močno pripomoglo k padcu ameriškega deleža tudi v svetovni industrijski proizvodnji (Kennedy, 1989: 539, 558) in v svetovnem izvozu. Zmanjšal se je tudi delež Združenih držav v svetovnih finančnih rezervah: ta je iz 49 odstotkov v letu 1950 padel na vsega sedem odstotkov leta 1976 (Keohane, 1984: 197). Vsi ti ekonomski kazalci na področjih, ki so bistvenega pomena za hegemonijo določene države, so vodili do zelo enotnih sklepov -relativna moč Združenih držav naj bi se bila zmanjšala, s čimer naj bi se bila zamajala tudi ameriška hegemonija (Jacobson, 1990: 29; Kegley in Wittkopf, 1995: 207). Nasprotno mnenje je bilo slišati zelo poredko.13 Medtem ko so bili omenjeni ekonomski kazalci trdna osnova za prepričanje, da so se temelji pax americane močno zamajali, so takšne trditve še bolj utrdile politične razmere. Zelo zgovoren primer je položaj in s tem tudi politični vpliv Združenih držav v mednarodnih organizacijah, še posebej v Združenih narodih. Položaj Združenih držav v Združenih narodih se je spreminjal kot se je spreminjala tudi sama organizacija. Med takšne najpomembnejše spremembe Združenih narodov sodi prav gotovo naraščajoče članstvo. Članstvo neke mednarodne organizacije, opozarja (Claude, 1971: 100), vpliva tako rekoč na celotno delo in strukturo te organizacije - "od ustreznosti poslopij do volilnih postopkov v zmedi, je treba takoj opozoriti, da obstajata — povedano zelo poenostavljeno — dve obliki mednarodnih režimov: mednarodni režim kot dejanski pojav in mednarodni režim kot teoretični model za pojasnjevanje oblik mednarodnega sodelovanja. Mednarodni režim kot pojavna oblika in mednarodni režim kot teoretični konstrukt se seveda močno razlikujeta, saj gre v prvem primeru za opazovanje prakse, pri drugem pa za teoretični model za pojasnjevanje te prakse — torej za pojasnjevanje delovanja režimov kot pojavov. V literaturi o mednarodnih režimih se tako obe obliki režima pogosto prepletata. Posamezni teoretiki namreč ponavadi preučujejo teoretična vprašanja, povezana s konceptom mednarodnega režima, pri tem pa navajajo primere režimov iz vsakdanjega življenja (Gehring (1994) npr. raziskuje — na podlagi teoretičnega koncepta mednarodnega režima — režime na področju varstva okolja in to znanje potem poveže v teorijo dinamičnih mednarodnih režimov). Dodati pa je še treba, da je sama identifikacija režimov v praksi odvisna od tega, kako je režim opredeljen v teoriji. To razmerje med teorijo in prakso seveda zdaleč ni značilno le za preučevanje mednarodnih režimov. Glej še Brglez in Pikalo v tej številki. 9 Guzzini (1998) je sicer to delitev na dve zgodbi uporabil pri svoji študiji o realizmu. INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 10 Po njenem mnenju so bile percepcije o zmanjšani moči Združenih držav sicer neupravičene, vendar pa so vodile do začetkov raziskovanja mednarodnih režimov. 11 Več o razmerah v mednarodni skupnosti glej pri Roterju (1996: pogl. 3). 12 Prepričanje o padcu ameriške moči je bilo tako močno, da se znanstveniki niso več spraševali, ali gre za relativen padec ameriškega vpliva, ampak zakaj gre za tako hiter zaton Združenih držav (Kennedy, 1989: 559). 13 Se najbolj vztrajno ga je zagovarjala Strange, ki je trdila, "da so Američani pogosto pretiravali s 'šoki' v sedemdesetih letih. [...] Res je sicer, da je nastalo jedrsko ravnotežje in da je prišlo do depreciacije dolarja, [...] toda jedrska pariteta ni edini pomemben dejavnik varnostne strukture ravnotežja moči med velesilama in depreciacija dolarja je vse prej znak zlorabe moči kot pa izgube moči" (Strange, 1983: 340-1). Kasneje pa je s svojim strukturnim pristopom (Strange, 1995, še posebej drugi del) poudarila, da so ZDA dominantne v vseh štirih globalnih strukturah: varnosti, proizvodnji, financah in znanju. 14 Več o Združenih narodih v času dekolonizacije glej pri Luardu (1988). 15 Od teh naj bi jih bilo 35 "jasno povezanih z Združenimi državami, pet s Sovjetsko zvezo, deset jih je bilo neuvrščenih" (Stoessinger, 1977: 27). generalni skupščini, od politične sprejemljivosti organizacijske strukture in procedur do ideološke osnove resolucij in funkcionalnosti proračuna." V šestdesetih letih je bil proces dekolonizacije14 skoraj končan in do leta 1968 se je 5115 ustanovnim članicam Združenih narodov pridružilo 75 držav (skupaj je bilo 126 članic); članstvo se je samo leta 1960 povečalo za 17 držav (Claude, 1971: 88-9). Nove članice so bile večinoma iz tretjega sveta in leta 1964 je bila ustanovljena skupina 77. Tretji svet je imel poslej močan vpliv v Združenih narodih in specializiranih agencijah (Jacobson, 1990: 30), kar je seveda zmanjševalo moč zahodnega sveta z Združenimi državami na čelu. Še do leta 1955 so Združene države dosegale avtomatično dvotretjinsko večino16 v generalni skupščini, med letoma 1955 in 1959 se je moč Združenih držav sicer zmanjšala, vendar je bila še vedno dovolj velika za zagotavljanje podpore pri pomembnejših odločitvah, leta 1960 pa se začne (številčna) prevlada neuvrščenih in manj razvitih držav (Rowe, 1971). Ledeni tuš in prvi pravi poraz Združenih držav je sledil leta 1971, ko so v generalni skupščini glasovali o kitajskem predstavništvu v Združenih narodih,17 kot "daleč najbolj dramatičen in kontroverzen dogodek" pa je bila označena obsodba sionizma oziroma narodnoosvobodilnega židovskega gibanja na 30. zasedanju Generalne skupščine leta 1975 (Stoessinger, 1977: 32).18 V sedemdesetih letih je tako postalo jasno, da je zahodni blok pod vodstvom ZDA izgubil večino v Generalni skupščini - tisto večino, ki so ji Združene države še v petdesetih letih tako zaupale, da so predlagale resolucijo UnitingforPeace (Res. 3 77(V)), s katero je Generalna skupščina dobila večje pristojnosti.19 Podoben je bil tudi položaj v varnostnem svetu. Združene države so v prvih letih obstoja Združenih narodov zlahka pridobivale zadostno število glasov pri resolucijah, ki jih niso želele sprejeti, medtem ko Sovjetska zveza takšnega 'skritega veta' ni imela in je morala svoje interese varovati z uporabo veta v varnostnem svetu. To je storila več kot petdesetkrat (Šabič, 1999: pogl. 4). Toda takšen vzorec glasovanja se je začel spreminjati konec šestdesetih let, ko se je varnostni svet iz enajstih razširil na petnajst članic. Za sprejetje resolucije je bilo tako potrebnih namesto sedem že devet glasov. Po tej spremembi števila članic varnostnega sveta, ki je bila namenjena predvsem vključevanju nevtraln(ejš)ih držav v delo tega organa, je postalo glasovanje v varnostnem svetu "bolj kot od absolutne večine odvisno od pogajanj in prepričevanj" (Stoessinger, 1977: 16). In medtem ko je Sovjetska zveza do leta 1970 pravico veta uporabila kar sto štirikrat (Claude, 1971: 148), so morale svojo pogajalsko (in tudi glasovalno) nemoč Združene države prvič priznati 17. marca 1970, ko je tudi ta velesila morala z vetom preprečiti sprejem zanjo neustrezne resolucije o Južni Rodeziji.20 Z vstopanjem novih držav v Združene narode je bila prekinjena močna korelacija med ameriškim nacionalnim interesom in 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov odločitvami te mednarodne organizacije (Stoessinger, 1977: 232). Seveda se je taksen razvoj dogodkov odražal tudi na ameriškem (notranjepolitičnem) dnevnem redu - ne le v obliki zahtev po zmanjšanju ameriških finančnih prispevkov Združenim narodom (Pentland, 1976: 633), ampak tudi v obliki percepcij o zmanjšani moči Združenih držav. In prav te razmere v mednarodni skupnosti ter njihove notranjepolitične posledice so po svoje privedle teoretike mednarodnih odnosov do politološkega koncepta mednarodnega režima. Spremenjena mednarodna skupnost tako hkrati predstavlja kontekst, v okviru katerega je mogoče odgovoriti na v uvodu zastavljeno vprašanje o začetkih teoretičnega preučevanja mednarodnih režimov. Vendar je razumevanje konteksta le temeljni pogoj za iskanje odgovora, ki pa postane jasnejši šele s podrobnejšo analizo teorij mednarodne organiziranosti, v okviru katerih se je razvila tudi znanstvena razprava o mednarodnih režimih.21 Stabilnost v mednarodni skupnosti kot rezultat procesov mednarodnega upravljanja oziroma institucionalizacije mednarodne skupnosti so teoretiki mednarodne organiziranosti tradicionalno prištevali mednarodnim vladnim organizacijam. Vendar pa je že v prvih desetletjih po drugi svetovni vojni pričelo kopneti zaupanje v mednarodne vladne organizacije kot uspešne nosilke mednarodnega upravljanja. Na podlagi objavljenih prispevkov v reviji International Organization sta tako Kratochwil in Ruggie (1986) dokazovala, da obstajajo štiri obdobja glede na poudarke pri raziskovanju mednarodne organiziranosti in upravljanja mednarodne skupnosti -formalne institucije, institucionalni procesi, vloga organizacije in mednarodni režimi - in da so nove razlage o organiziranosti mednarodne skupnosti in o njenem upravljanju nastajale hkrati s spremembami v mednarodni skupnosti in s posledično spreminjajočim se pomenom, ki so ga znanstveniki pripisovali mednarodnim organizacijam. Medtem ko so znanstveniki še v petdesetih letih verjeli, da je mednarodno upravljanje pravzaprav vse tisto, za kar so odgovorne mednarodne organizacije, kar pa razložijo njihove formalne značilnosti (torej tisto, kar je zapisano v ustanovnih dokumentih), se je sčasoma takšno prepričanje močno spremenilo. Najprej se je preučevanje formalnih značilnosti mednarodnih organizacij umaknilo raziskovanju dejanske prakse, kasneje pa vlogi mednarodnih organizacij pri upravljanju. Predvsem v sedemdesetih letih pa je teorija mednarodne organiziranosti ostala brez ustreznih pojasnil za mednarodno upravljanje - torej za svoje tradicionalno raziskovalno področje. In prav ta manko naj bi nadomestil koncept mednarodnega režima (Kratochwil in Ruggie, 1986). Znanstvena misel o mednarodnih režimih se je tako razvila v prizadevanju po ustrezni "razlagi vzorcev mednarodnega upravljanja, to je vzorcev interakcij, s katerimi države uredijo oziroma določijo medsebojno ravnanje na podlagi skupnih načel, norm, pravil in procedur odločanja" (Sandholtz, 1994: 7). 16 "Ameriška delegacija je nadzorovala generalno skupščino in se ni branila uporabiti 'avtomatične večine' za izvajanje svojih nacionalnih interesov" (Stoessinger, 1977: 27). 17 Glej na primer Stoessinger (1977: 36-45). 18 Sionizem je bil označen za rasizem in rasno diskriminacijo, proti čemur so glasovale večinoma vse zahodne demokracije, medtem ko je za obsodbo glasovalo kar 72 od skupaj 142 držav članic (Stoessinger, 1977: 32). 19 O glasovanju v generalni skupščini glej Šabič (1999). 20 Na 1534. zasedanju varnostnega sveta so glasovali o resoluciji o režimu bele manjšine v Južni Rodeziji. Resolucijo, s katero bi obsodili režim Iana Smitha in pozvali vse članice Združenih narodov, naj poostrijo odnose z njim, so predlagali Burundi, Nepal, Siera Leone in Zambija. Osnutek resolucije je še predvideval, da bi obsodili tudi Veliko Britanijo, ker ni uporabila sile proti režimu v Južni Rodeziji. Za resolucijo so glasovali: Burundi, Kitajska, Nepal, Poljska, Siera Leone, Španija, Sirija, Sovjetska zveza in Zambija. Vzdržale so se: Kolumbija, Finska, Francija in Nikaragva. Proti pa so bile ZDA in Velika Britanija (Stoessinger, 1977: 16-17). 21 Od tod tudi trditev v uvodu, da je mednarodne režime najlaže razumeti v okviru procesa mednarodne organiziranosti. INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter Nedržavni akterji v mednarodni skupnosti so bili teoretikom mednarodne organiziranosti, kot opozarja Krasner (1983: vii) v svojem predgovoru, znani že iz šestdesetih let, še posebej z liberalističnim poudarkom na vlogi in pomenu transnacionalnih akterjev. Tej naraščajoči kompleksnosti se je pridružila še trditev o naraščajoči medsebojni odvisnosti [interdependence] v mednarodni skupnosti (Keohane in Nye, 1989 [1. izdaja: 1977]). Že iz teh razprav o medsebojni odvisnosti je postalo jasno, da države ne morejo več učinkovito in stoodstotno nadzorovati vsega, kar se dogaja v mednarodni skupnosti - torej tudi ne ekonomskih procesov. Meja med tako imenovano high politics (torej politika o vprašanjih miru in varnosti, suverenosti ter vprašanja, ki so povezana z obstoječo mednarodno politično ureditvijo) in tako imenovano low politics (tradicionalno manj pomembnejših politik, kot so ekonomska, okoljevarstvena, socialna) je tako postajala čedalje bolj zamegljena. V takšnih razmerah je bilo težko ohranjati red v mednarodni skupnosti in realisti so razloge za razmere v mednarodni skupnosti konec šestdesetih in v začetku sedemdesetih let (npr. naftni šoki, napeti odnosi med velesilama) poiskali v (domnevno) zmanjšani moči Združenih držav - skladno s teorijo hegemonske stabilnosti, ki za stabilen mednarodni sistem predpostavlja obstoj hegemona oziroma države z dovolj moči in pripravljenosti prevzeti vlogo svetovnega varuha miru in stabilnosti (Keohane, 1989: pogl. 4 [1980]). Vendar pa se sčasoma tudi realistične predpostavke niso popolnoma uresničile: kljub temu da so se razmere (s stališča Združenih držav) še poslabšale, se mednarodni odnosi niso (Krasner, 1983: viii). Liberalisti bi najbrž vzrok poiskali v obstoju mednarodnih organizacij in njihovi vlogi pri upravljanju mednarodne skupnosti, vendar pa so (večinoma z zahodne zemeljske poloble) teoretiki mednarodnih odnosov oziroma mednarodne organiziranosti, kot sta ugotovila Kratochwil in Ruggie (1986), nasploh postali skeptični do pomena mednarodnih organizacij pri upravljanju mednarodne skupnosti. In prav ta problem, s katerim so bili soočeni tako realisti kot liberalisti, naj bi 'rešil' koncept mednarodnega režima. Mednarodni režimi so bili tako predstavljeni in opredeljeni kot mednarodne institucije - torej nizi relativno stalnih interakcij med zainteresiranimi akterji. Te institucije naj bi skrbele za urejevanje določenih področij mednarodnih odnosov. Z liberalističnega stališča so mednarodni režimi (p)ostali običajen mednarodni pojav, medtem ko so realisti, ki so tudi sicer bolj skeptični do pomena institucij, našli nekakšno kompromisno rešitev v svojem prikazu 'življenja' mednarodnih režimov. Realisti so namreč trdili, da je mednarodne režime težko 'ustanoviti', vendar pa - potem ko že nastanejo - imajo nekakšno svoje 'življenje' (Krasner, 1983: viii). In prav s tem v zvezi se zdi poznavanje konteksta (torej razmer v mednarodni skupnosti v sedemdesetih letih) še posebej pomembno. Koncept mednarodnega režima je bil zasnovan tako, da je bilo 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov mogoče režime kot pojavne oblike (predvsem njihova načela, norme, pravila in procedure odločanja) iskati tudi 'za nazaj' -predvsem v času takoj po drugi svetovni vojni, ko so bile Združene države močnejše in so bila tako sprejeta mednarodna pravila skladnejša z njihovimi nacionalnimi interesi. Takrat ustanovljeni mednarodni režimi se bodo tako ohranili tudi v razmerah po hegemoniji, kot je zgovorno nakazal Keohane (1984) že v naslovu svojega odmevnega dela After hegemony: cooperation and discord in the world political economy, s čimer se seveda močno zmanjša pomen izgubljene moči Združenih držav. Zaradi zgoraj omenjenih spremenjenih razmer v mednarodni skupnosti, ki so ameriške teoretike vodile do spoznanja o koncu ameriške hegemonije (torej do strukturne spremembe v mednarodni skupnosti), je bilo nujno poiskati nekakšen nadomestek tej hegemoniji, in sicer nadomestek, ki bi pojasnil mednarodno sodelovanje in procese med subjekti mednarodnih odnosov nasploh. Ker je zaupanje v mednarodne organizacije zaradi zmanjšanega vpliva Združenih držav (s)kopnelo (takšen trend se je pokazal tudi v Organizaciji združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (Unesco), saj so Združene države sredi osemdesetih let izstopile iz te organizacije),22 so ameriški teoretiki vlogo upravljanja mednarodne skupnosti pripisali mednarodnim režimom. Od tod pa se je potem razvila živahna teoretična razprava o mednarodnih režimih (o sami definiciji termina mednarodni režim, o nastanku, vlogah, pomenu, mednarodnih režimov). Ta razprave se je začela s predpostavko, da so mednarodni režimi intervenirajoče spremenljivke, in sicer med osnovnimi vzročnimi dejavniki (moč, interes in vrednote) na eni strani ter ravnanjem akterjev na drugi strani (Krasner, 1983a: 5). Mednarodni režimi so tako pogojeni z razmerjem moči ali pa so odvisni od interesa posameznih akterjev, hkrati pa - potem ko so ustanovljeni - vplivajo na samo ravnanje teh akterjev in s tem na upravljanje posameznih področij mednarodnih odnosov. Mednarodni režimi so tako po svoje bili odgovor na spremembe v mednarodni skupnosti. Ker so se režimski teoretiki že na začetku strinjali, da na mednarodno ravnanje vpliva tudi razporeditev moči [national power capabilities ], so se v razpravo o mednarodnih režimih vključili tudi znanstveniki, ki so bolj ali manj prisegali na realizem (Krasner, 1983: viii),23 čeprav je prav realizem tradicionalno najbolj skeptičen do razumevanja institucij kot samostojnih akterjev v mednarodni skupnosti.24 Režimsko teorijo je tako mogoče razumeti tudi kot rezultat tako imenovanega neo-neo zbliževanja s pomočjo racionalistične metateoretične orientacije (neo)realizma in (neo)liberalizma. Prav ta neo-neo sinteza pa je vodila še do ene pomembne posledice: racionalistične teorije oziroma teoriji sta postali en pol, medtem ko je drugi pol odslej predstavljal reflekti-vizem oziroma pristopi, ki jim je skupna sociološka metateoretična orientacija (Keohane, 1989: pogl. 7 [1988]; Waever, 1996: 163-4). 22 Podrobneje o razmerah, ki so vodile do taksnega razpleta, glej Roter (1996: 45-8). 23 Behnke (1995: 180) celo trdi, da sta bila režimska teorija odgovor realizmu in Krasnerjev volumen poskus ohranjanja realizma. 24 Med novejšimi odmevnejsimi prispevki k taksnemu ortodoksnemu realističnemu mnenju glej Mearsheimer (1994/95). INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter Preden bodo režimi in različne teoretične smeri njihovega raziskovanja podrobneje predstavljeni, velja poudariti, da je različne teoretike pri preučevanju režimov vodil interes za mednarodno sodelovanje in institucije (Waever, 1996: 163) in da so mednarodni režimi - ne glede na njihov (teoretični) izvor - "jasno povezani s pričakovanjem povečanega sodelovanja, ki prekaša lastne interese in racionalne motivacije njihovih ustvarjalcev" (Crawford, 1996: 133). 2. Mednarodni režimi: problemi in dileme pri njihovi konceptualizaciji Skladno s tako imenovano Krasnerjevo definicijo - torej da so režimi "nizi implicitnih ali eksplicitnih načel, norm, pravil in procedur odločanja, o katerih se na določenem področju mednarodnih odnosov približajo pričakovanja akterjev" (Krasner, 1983a: 2) -mednarodni režim vsebuje štiri elemente: načela, norme, pravila in postopke odločanja. Načela izražajo mnenje oziroma prepričanje o dejstvih, vzrokih in tako na splošno določajo namene oziroma cilje, ki jih bodo skušali doseči akterji nekega režima (Krasner, 1983a: 2; Keohane, 1984: 58). Norme so v obliki pravic in dolžnosti določeni standardi obnašanja. Pravila, ki so bolj specifična kot norme, označujejo posebne predpise in prepovedi/omejitve delovanja, medtem ko so procedure odločanja nekega mednarodnega režima prevladujoča praksa oblikovanja in implementacije kolektivne izbire (Krasner, 1983a: 2). Pri tem velja poudariti, da vrstni red naštevanja teh komponent ni nezanemarljiv. Prav načela in norme namreč v osnovi opredelijo določen mednarodni režim (Krasner, 1983a: 3), kar ima posledice, kot bomo videli, tudi za razumevanje spreminjanja mednarodnih režimov. Prej omenjene štiri komponente oziroma štirje elementi mednarodnih režimov so sicer res splošno sprejeti, vendar pa to nikakor ne pomeni, da so se režimski teoretiki vedno strinjali, da so ti elementi dovolj za nedvoumno razpoznavanje mednarodnih režimov v praksi in tudi v teoriji (kot specifično obliko mednarodnih institucij). Že v Krasnerjevem volumnu o mednarodnih režimih je izšla prva kritika preučevanja režimov, ki je letela tudi na račun nenatančne definicije mednarodnega režima. Termin je bil označen za (pre)ohlapnega, kar omogoča njegovo rabo v več različnih pomenih (Strange, 1983: 342-3). Poleg tega pa je tako definiran termin povzročal in še povzroča nemalo težav pri identifikaciji posameznih komponent dejansko obstoječih mednarodnih režimov (Levy, Young in Zürn, 1995: 270). Še vedno se zdi, da sta ta dva problema - ohlapna definicija in nerazpoznavnost posameznih komponent - ostala do neke mere nerešena. Predvsem se ni meja med posameznimi elementi mednarodnih režimov nikoli okrepila. Posebej problematična je 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov identifikacija posameznih pravil, ki so sicer res bolj specifična kot norme, vendar pa jih je mogoče razumeti tako v smislu regularnosti [regularity] kot tudi predpisov [prescription] (Levy, Young in Zürn, 1995: 271). Po drugi strani pa je koncept mednarodnega režima sčasoma vendarle pridobil na svoji razpoznavnosti, vendar največkrat le v primerjavi z mednarodnimi organizacijami.25 Medtem ko so slednje najpogosteje opredeljene kot že na prvi pogled vidne birokratske entitete (s svojim sedežem, proračunom, uslužbenci) za reševanje mednarodnih problemov oziroma urejanje mednarodnih odnosov, so mednarodni režimi specifične (nevidne na prvi pogled) institucije za upravljanje posameznih natančno določenih področij mednarodnih odnosov. Prav ta omejenost določenega mednarodnega režima le na eno določeno področje mednarodnih odnosov [issue-area of international relations] je močno razpoznavna značilnost režimov.26 Kritika same definicije mednarodnega režima pa je sčasoma segla tudi dlje od nezadovoljstva z domnevno nenatančno opredelitvijo režima s štirimi elementi, saj so nekateri avtorji poskušali bolj ali manj radikalno preoblikovati tako imenovano Krasnerjevo definicijo (Keohane in Murphy, 1992: 871; Levy, Young in Zürn, 1995: 274). Ker pa se je ta definicija vseeno ohranila v veliki večini raziskav mednarodnih režimov, so veliko bolj zanimivi predlogi o njeni dopolnitvi. Tako je skupina raziskovalcev mednarodnih režimov na univerzi Tübingen v Nemčiji štirim osnovnim komponentam dodala še dve: trajnost [Dauerhaftigkeit, durability] in učinkovitost [Effektivität, effectiveness] (Wolf in Zürn, 1986: 204-5; Rittberger, 1990a: 3). Pri tem je določen režim učinkovit, če "je ravnanje akterjev dejansko rezultat obstoja norm in pravil režima", in trajen, če to ravnanje akterjev, ki je odsev pravil režima in njihovega upoštevanja, traja (Rittberger, 1990a: 3). Tako je le na podlagi obstoja vseh šestih elementov (štirje Krasnerjevi ter trajnost in učinkovitost) pri sodelovanju med Zahodom in Vzhodom na različnih področjih mogoče govoriti o režimih (Rittberger, 1990). Trajnost sicer ni imela večjega odmeva pri nadaljnjih režimskih analizah, medtem ko je vprašanje učinkovitosti režimov še vedno na dnevnem redu teoretične razprave o konceptu mednarodnega režima. Učinkovitosti pa se je pridružil še en kriterij ocenjevanja režimov - robustnost [robustness, Robustheit]. Če je učinkovitost nekega režima razumljena kot - povedano poenostavljeno - merilo doseganja namena nekega režima oziroma kot skladnost med štirimi komponentami režima (načela, norme, pravila, procedure) in ravnanjem akterjev, je robustnost merilo odpornosti (pri nezmanjšani učinkovitosti režima) nekega režima na zunanje dejavnike oziroma šoke (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1996: 4-5). Robustnosti režimov doslej v literaturi o režimih ni bilo namenjenega veliko prostora, so pa Hasenclever, Mayer in Rittberger raziskovali 25 O definicijah posameznih vrst mednarodnih institucij glej na primer Keohane in Murphy (1992). 26 Prav zaradi te osredotočenosti na posamezna področja mednarodnih odnosov bi bilo neustrezno govoriti na primer o mednarodnem režimu Sveta Evrope ali o režimu Združenih narodov. Vendar pa lahko imajo mednarodne organizacije, tudi prej omenjene, pomembno vlogo v okviru posameznih mednarodnih režimov, ki urejajo področja, ki so hkrati tudi v pristojnosti mednarodnih organizacij. Tako imajo na primer Združeni narodi pomembno vlogo v mednarodnem režimu o varstvu človekovih pravic (Onuf in Peterson, 1983). INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 27 V času pisanja tega članka režimski teoretiki z univerze Tübingen sicer še niso končali teh raziskav, ki jih opravljajo pod predpostavko, da je robustnost režimov odvisna od tega, kako so porazdeljeni stroški in koristi sodelovanja. Prav zaradi raziskav v teku tudi še ni jasna dokončna pojasnitev te hipoteze. 28 Kot ponazoritev takšne organizacije upravljanja določenega področja mednarodnih odnosov sta Keohane in Murphy (1992: 872) mednarodne režime primerjala s pajkovo mrežo (režim kot splet pravil, norm), mednarodno organizacijo pa s pajkom (organizacija nadzira režim in se odziva na potrebe iz okolja). 29 O problematiki nastajanja mednarodnih režimov glej tudi Young (1989; 1989a), Keohane (1983), Zangl (1994), Efinger, Mayer in Schwarzer (1995), Young in Osherenko (1995), Zürn (1995), Levy, Young in Zürn (1995). morebitne povezave med robustnostjo in pravičnostjo oziroma razporeditvijo koristi in bremen za posamezne akterje nekega režima (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1996; Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1998). 27 Ti poskusi, da bi natančneje pojasnili mednarodne režime tako, da bi dodali štirim elementom še kakšnega, odsevajo le en sklop težav, s katerimi se srečujejo raziskovalci mednarodnih režimov. Drugi sklop težav pa zadeva pojasnjevanje samega besedila Krasnerjeve definicije, pri čemer se mnenja krešejo ne le o tem, kako natančno razmejiti štiri elemente, ampak tudi o vprašanju implicitnosti oziroma eksplicitnosti teh elementov, o akterjih režima, o vprašanju pričakovanj akterjev in še o čem. Odgovori na ta vprašanja imajo pomembno vlogo pri sami identifikaciji mednarodnih režimov kot pojavne oblike institucij, hkrati pa odpirajo tudi vrsto metodoloških vprašanj. Kot je bilo že omenjeno, je treba ločevati med konceptom mednarodnega režima kot teoretičnim konstruktom in mednarodnim režimom kot pojavno obliko institucij. Prav slednje je tudi tisto, kar se razlikuje od mednarodnih organizacij. Pri razlikovanju med mednarodnim režimom kot teoretičnim konstruktom in režimom kot pojavno obliko se pojavi zanimiv, čeprav zelo zapleten raziskovalni problem, ki je povezan z identifikacijo mednarodnih režimov. Izvor tega problema se skriva v tem, da so mednarodni režimi (kot pojavna oblika institucij) neotipljive entitete (medtem ko so mednarodne organizacije, kot je bilo že pojasnjeno, že na prvi pogled vidne institucije, ustanovljene z določenim namenom upravljanja mednarodnih problemov na enem ali več področjih mednarodnih odnosov). Mednarodnih režimov tako ni mogoče 'videti', tudi ne tistih režimov (in teh naj bi bila večina), ki za svoje delovanje potrebujejo tudi neko mednarodno organizacijo.28 Težave pri identifikaciji mednarodnih režimov kot pojavov pa se začnejo že ob njihovem nastanku. Mednarodni režimi nastajajo na več načinov (Young (1983) na primer navaja spontano nastale režime, vsiljene in tiste, ki so nastali v procesu pogajanj),29 vendar pa režimi praviloma niso ustanovljeni - še posebej ne tako, kot so ustanovljene mednarodne organizacije. Interes akterjev, da uredijo določeno področje mednarodnih odnosov s pomočjo načel, norm, pravil in procedur - torej mednarodnega režima, se tako ne izoblikuje niti v kakšnem ustanovitvenem dokumentu niti v jasno razpoznavni institucionalni strukturi. Zaradi te nerazpoznavnosti v praksi se zdi, da je za identifikacijo mednarodnih režimov kot vrste mednarodnih institucij potreben predhodni dogovor o tem, kaj mednarodni režim sploh je - torej teoretični koncept mednarodnega režima. Pri tem pa je treba dodati še pomembno pojasnilo: takšen koncept seveda ni pogoj za nastanek mednarodnih režimov, temveč je le pripomoček za njihovo identifikacijo in tudi preučevanje. Mednarodni režimi tako (lahko) 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov obstajajo neodvisno od našega razumevanja teh institucij, vendar pa je to razumevanje temeljni pogoj za njihovo identifikacijo. Še več: naš način (teoretičnega) razmišljanja o mednarodnih režimih in sama vsebina definicije mednarodnih režimov (torej teoretični koncept režima) nista brez posledic za naše prepoznavanje mednarodnih režimov kot dejansko obstoječih pojavov.30 Težave pri identifikaciji mednarodnih režimov v praksi so (bile) povezane ne le z medsebojno odvisnostjo med, povedano zelo poenostavljeno, prakso in teorijo, ampak tudi s problemi, ki so se kazali in se še kažejo pri sami identifikaciji mednarodnih režimov v teoriji. Mnenja o konceptualizaciji mednarodnih režimov (v teoriji) so se namreč vedno delila - in to kljub sprejeti osnovni (Krasnerjevi) definiciji mednarodnega režima. Sčasoma so se izoblikovali trije pristopi h konceptualizaciji mednarodnih režimov, ki jih Hasenclever, Mayer in Rittberger (1997: 14-21) poimenujejo kot behaviorističnega [behavioral], formalnega [formal] in kognitivnega [cognitive]. Tako na primer Young (1989) uporabi behavioristični pristop k empirični identifikaciji režimov. Režime označi kot družbene institucije - torej "praksa, ki jo sestavljajo priznane vloge, ki jih povezujejo sklopi pravil in konvencij, ki urejajo odnose med nosilci teh vlog" (Young, 1989: 12). Posledica tako razumljenega termina institucija je v tem, da "nobeno pravilo (ne glede na izvor) ne more biti sestavni del režima, če nima nikakršnega vpliva na ravnanje naslovnikov tega režima" (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 15), hkrati pa posamezni avtorji (npr. Bergesen, 1985: 11) za obstoj režima zahtevajo, da imajo norme režima določen vpliv na ravnanje držav. Behavioristično razumevanje režimov tako posledično vpliva tudi na pojasnjevanje oziroma razumevanje učinkovitosti režimov: če je učinkovitost režimov opredeljena - kot je bilo pojasnjeno že zgoraj -kot skladnost med ravnanji akterjev in elementi režima (načeli, normami itd.), potem režimi že po definiciji ne morejo biti neučinkoviti. Prav zato naj bi bila posebej oblikovana še učinkovitost kot dodaten element nekega režima (Wolf in Zürn, 1986). Tretja posledica behavioristične konceptualizacije režimov pa so tudi implicitni režimi: "pravila, ki uravnavajo prakso in tvorijo del režimov, namreč niso nujno formalno določena oziroma sploh ni nujno, da so določena," kar omogoča razmislek o implicitnih režimih (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 15; glej tudi Young, 1989: 15). Resne pomisleke o možnosti obstoja implicitnih režimov so izrazili Haggard in Simmons (1987: 494) in Keohane (1995: 27), saj je na podlagi implicitnih režimov težko določiti, do kakšne mere, če sploh, režimi usmerjajo ravnanje akterjev, hkrati pa je tudi vprašljivo najprej identificirati režime na podlagi opazovanega ravnanja, potem pa to isto ravnanje pojasniti z obstojem režimov. Prav zaradi teh pomanjkljivosti se je Keohane (1995: 28) zavzel za tako imenovano formalno konceptualizacijo režimov, ki ne temelji na ravnanju 30 O pogojenosti našega videnja obstoječih pojavov in našega ravnanja (torej prakse) z našim razmišljanjem o tem, kako ravnati (torej s teorijo) glej Smith, Booth in Zalewski (1996a). INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 31 O nasprotnem argumentu glej Friedman (1997). 32 Za pozitivizem je značilna dosledna ločitev objekta in subjekta preučevanja. Pozitivistična epistemologija družbenih ved temelji na predpostavki, da se da tudi družbene pojave objektivno opaziti in jih preučevati z istimi metodami kot naravne pojave (Nicholson, 1996; Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 161; glej tudi Hollis in Smith, 1990). akterjev, ampak so njena osnova med akterji dogovorjena eksplicitna pravila, ki se nanašajo na določeno področje mednarodnih odnosov. Ta eksplicitna pravila so le osnova in ne izključni kriterij identifikacije režimov. Če bi obveljalo le slednje, bi bili takšni režimi blizu pravnemu formalizmu (Keohane, 1995: 27), čemur se je Keohane izognil v dveh korakih. Najprej je izključno formalno konceptuali-zacijo ("eksplicitna pravila, dogovorjena med več kot eno državo") ohranil za dogovore [ agreements ], potem pa je režime opredelil v smislu sociološkega koncepta institucij. Režimi naj bi namreč nastali takrat, "ko države spoznajo te dogovore za nekaj, kar ima trajno veljavnost" (Keohane, 1995: 28). Tudi takšno razumevanje koncepta režima vpliva na razumevanje učinkovitosti režimov: režim lahko obstaja neodvisno od tega, ali je sklop eksplicitnih pravil tudi dejansko vodilo pri ravnanju držav (t.j. ali je režim učinkovit), vsekakor pa morajo vlade potrjevati obstoj teh pravil, kar posledično spreminja tudi metodologijo identifikacije režimov, in sicer iz vzročnega sklepanja v deskriptivno analizo javno dostopnih tekstov (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 28). Čeprav Keohanova konceptualizacija režimov ni povsem formalna, se razlikuje od behavioristične konceptualizacije, drugačna pa je tudi od kognitivne konceptualizacije. Slednja temelji na intersubjektivnem pomenu in skupnem razumevanju [intersubjective meaning and shared understandings] (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 16). Tako za ugotavljanje obstoja in pomena norm ni pomembno njihovo spoštovanje; kar šteje, je pomen, ki ga akterji v procesu komunikacije pripišejo takšnemu (ne)spoštovanju norm in pravil (Kratochwil in Ruggie, 1986: 766-7). Vendar pa takšna konceptualizacija zahteva drugačno epistemologijo oziroma drugačen pristop, kot ga uporablja večina režimskih teoretikov: pristop, ki ne bo pozitivističen in katerega metateoretična usmeritev ne bo racionalistična, temveč bo bliže metateoriji družbenih ved (Kratochwil in Ruggie, 1986: 764). Večina režimskih teoretikov, kot bo podrobneje pojasnjeno spodaj, sicer res prisega na pozitivizem in racionalizem, vendar sta Kratochwil in Ruggie (1986) pokazala na enega izmed perečih problemov takšnega preučevanja mednarodnih režimov. Režimi so namreč v skladu s tako imenovano Krasnerjevo definicijo zasnovani na konvergentnih pričakovanjih akterjev, kar pa je v očeh nekaterih avtorjev problematično ne le z ontološkega, temveč tudi z epistemo-loškega vidika. Kratochwil in Ruggie (1986: 764) sta tako zapisala, da sta si epistemologija in ontologija preučevanja režimov medsebojno nasprotujoči:31 pozitivizem32 kot prevladujoča epistemološka usmeritev režimskih teoretikov je namreč neskladna z močno subjektivno ontologijo režimov, ki izhaja iz konvergentnih pričakovanj akterjev režima. Ta pričakovanja seveda niso nekaj objektivno danega, ampak so po definiciji nujno subjektivna. Tudi Behnke (1995: 182-3) je opozoril, da klasično pozitivistično preučevanje režimov, ki je utemeljeno na predpostavki, da objektivni dejavniki 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov vplivajo na ravnanje akterjev, in sicer neodvisno od človeškega znanja/vedenja in subjektivnosti, ne more zaobseči družbenih procesov, kakršen je pogajanje o pomenu norm, pravil. Vendar pa tudi kognitivna konceptualizacija režimov ni povsem brez napak, saj nikakor "ne bi bilo preprosto, če ne celo nemogoče, določiti 'načelno in skupno razumevanje' [zaželenih in sprejemljivih oblik družbenega ravnanja (Kratochwil in Ruggie, 1986: 764)]" (Keohane in Martin, 1995: 27). Prav zaradi takšnih kritik je bilo tudi več poskusov reševanja tega epistemološko-ontološkega problema - s pomočjo koncepta skupnosti strokovnjakov [epistemic communities], procesa učenja, pomena idej, tako imenovanih transnacionalnih issue-networks -čeprav nobeden od teh poskusov zmanjšati pomen nepropustnosti 'državne meje' (v teoretičnem pogledu) ni bil prav uspešen (Samhat, 1997: 357-9). Šele kritična teorija [critical theory] naj bi pomenila pravo alternativo pozitivizmu, saj s svojim instrumentarijem omogoča raziskovanje tega, "kako so družbena praksa in institucije konstituirani skozi intersubjektivne pomene" (Samhat, 1997: 361).33 Seveda je ob vsej tej množici 'pravih resnic' razumevanja oziroma identifikacije mednarodnih režimov težko izbrati najprimernejšo, hkrati pa te 'resnice' pomagajo spodbujati dvom o primernosti Krasnerjeve definicije mednarodnega režima, za katero se je vendarle vzpostavilo nekakšno soglasje. Te 'prave resnice' bi bilo zagotovo prepozno in najbrž tudi napačno razumeti kot poskuse snovanje nove, bolj popolne definicije mednarodnega režima. Zagotovo bi bilo tudi napačno izbirati eno in edino pravo konceptualizacijo mednarodnega režima - bodisi behavioristično, formalno ali kognitivno. Vsekakor pa preučevalci mednarodnih režimov nikakor ne bi smeli zagrešiti napake, ki jo je mogoče opaziti v precejšnjem delu literature o mednarodnih režimih: namreč nejasnosti pri konceptualizaciji mednarodnega režima, ki jo uporablja posamezni avtor. Z nejasnostjo se tveganje o neskladnosti razumevanja mednarodnih režimov in ustreznega epistemološkega okvira močno poveča. To neskladje pa je tisto, na kar so opozarjali zgoraj omenjeni kritiki (preučevanja) režimov. Edini način, kot opozarjajo konec devetdesetih let vodilni teoretiki mednarodnih režimov, je tako v iskanju in izboljšanju teorij mednarodnih režimov (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 22). Naslednji del je tako namenjen še drugi zgodbi - torej kratkemu opisu treh teoretičnih usmeritev (teorij mednarodnih odnosov oziroma natančneje mednarodnega sodelovanja), v okviru katerih se je razvila živahna razprava o mednarodnih režimih. 33 Taksno razumevanje režimov Hasenclever, Mayer in Rittberger (1997) uvrščajo pod tako imenovani močni kognitivizem [strong cognitivism], kot bo pojasnjeno v nadaljevanju. INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 3. Zgodba "od znotraj": teorije mednarodnih režimov Kot je bilo povedano že v uvodu, če znanstveno misel o mednarodnih režimih predstavimo kot zgodbo 'od znotraj', je ni mogoče razumeti v okviru ene teorije kot sklopa jasno izraženih hipotez in metodološkega instrumentarija za njihovo preverjanje. Dosedanje raziskovanje mednarodnih režimov namreč ni potekalo induktivno, temveč pregled literature o mednarodnih režimih razkrije več teoretičnih usmeritev pri preučevanju mednarodnih režimov; te teoretične usmeritve pa so povezane s siceršnjim teoretičnim raziskovanjem mednarodnega sodelovanja in mednarodnih odnosov nasploh. Že v knjigi International regimes, ki jo je uredil Krasner, so navedeni trije različni pogledi na pomen mednarodnih režimov: strukturni, modificirani strukturni in grocijanski (Krasner, 1983a). Tudi Haggard in Simmons (1987) sta pisala o štirih teoretičnih pristopih k preučevanju mednarodnih režimov (strukturalnem, teoriji iger, funkcionalnem in kognitivnem). Sčasoma so začetne predpostavke posameznih avtorjev o pomenu in vlogi mednarodnih institucij, o značilnostih mednarodnih akterjev, predvsem pa o dejavnikih (tako imenovanih pojasnjevalnih spremenljivkah "explanatory variables"), ki pojasnjujejo pojav mednarodnega sodelovanja, postale tako različne, da je v drugi polovici devetdesetih let postalo splošno uveljavljeno govoriti o (najmanj) treh teorijah mednarodnih režimov. Zelo natančen pregled teh teorij so pripravili Hasenclever, Mayer in Rittberger (1996a) - sprva kot daljši pregledni članek v Mershon International Studies Review, leta 1997 pa je izšla še knjiga Theories of International Regimes, ki bi jo lahko nedvomno označili kot doslej najpopolnejšo zgodbo 'od znotraj' - torej prikaz teoretične misli o mednarodnih režimih oziroma prikaz dela in razmišljanja samih režimskih teoretikov. Prav zaradi teh lastnosti kot tudi zaradi inventivnega pristopa k pregledu režimske literature, ki ne razvršča posameznih avtorjev v enega izmed treh teoretičnih okvirjev (realistični, neoliberalistični in kognitivistični), ampak razvršča posamezne prispevke o mednarodnih režimih (kar za bralca pomeni, da se srečuje s posameznimi avtorji med več teoretičnimi usmeritvami), je spodnji pregled posameznih teorij mednarodnih režimov pripravljen na podlagi prej omenjene knjige. Še preden se podrobneje posvetim trem teorijam mednarodnih režimov, naj spomnim na osnovno konceptualizacijo mednarodnih režimov kot intervenirajočih spremenljivk med osnovnimi vzročnimi spremenljivkami (npr. moč, interesi, vrednote) ter ravnanjem in izidi (Krasner, 1983a: 5; Keohane, 1984: 64). Takšna konceptualizacija režimov omogoča dve razumevanji režimov kot spremenljivk in tako tudi dve osnovni vrsti raziskav. Po eni strani so režimi odvisne spremenljivke. V takšnem primeru bo raziskava režimov 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov osredotočena na preučevanje nastanka režimov, in sicer v odvisnosti od osnovnih vzročnih spremenljivk. Po drugi strani pa so mednarodni režimi tudi neodvisne spremenljivke, ki (lahko) vplivajo na izide, ravnanje. V tem primeru bo pozornost raziskovanja režimov namenjena preučevanju učinkov režimov na ravnanje akterjev (skica 1). osnovne vzročne povezano ravnanje spremenljivke -» režimi-» in izidi [-] [-] Režimi kot odvisne spremenljivke Režimi kot neodvisne spremenljivke Kako (in zakaj) režimi nastanejo? Kako režimi vplivajo na ravnanje subjektov mednarodnih odnosov in na procese v mednarodni skupnosti? Skica 1: Konceptualizacija mednarodnih režimov - vzročna razmerja (vir: Krasner, 1983: 5) in z njimi povezana osnovna sklopa raziskav mednarodnih režimov V obeh primerih raziskav (ko so režimi ali odvisne ali neodvisne spremenljivke) različni avtorji ponujajo zelo različne rezultate o dejavnikih, ki vplivajo na nastanek režimov, kot tudi o vplivih samih režimov. Pravzaprav je raziskovalnih tem veliko več - Levy, Young in Zürn (1995: 268-9) so na podlagi natančnega pregleda literature o mednarodnih režimih podrobneje predstavili štiri: 1. pogoje in mehanizme, ki vplivajo na nastanek režimov; 2. ali se režimi ohranjajo, ko se začetni pogoji (ko so režimi nastali) spremenijo; 3. kakšne posledice imajo režimi na ravnanje držav; 4. kakšne dolgoročne posledice imajo režimi za nacionalne politične sisteme in strukturo svetovne politike. Že površen pregled nekaj prispevkov k preučevanju mednarodnih režimov jasno pokaže, da so stališča posameznih avtorjev o prej omenjenih štirih raziskovalnih temah precej različna in da obstaja množica razlag. Takšni rezultati so ne le različni, ampak so si pogosto celo nasprotujoči. Navidezna zmeda pa vendarle ni (povsem) upravičena, saj so ti rezultati odvisni od siceršnje teoretične usmeritve posameznih avtorjev (torej razumevanja mednarodnih subjektov ter procesov in odnosov med temi subjekti), zato tudi lahko govorimo o več teorijah mednarodnih režimov. Da bi torej mogli razumeti mednarodne režime kot odvisne ali kot neodvisne spremenljivke in celoten sklop raziskovalnih tem v obeh primerih, moramo najprej razumeti - povedano zelo poenostavljeno - teorije. Tako se še enkrat potrjuje potreba, omenjena že zgoraj, po razvoju koherentnih teoretičnih okvirov raziskovanja mednarodnih režimov. Pravi pomen te druge zgodbe o režimih (zgodbe 'od znotraj') je torej v tem, da šele ta zgodba pojasni, kako je razumevanje režimov INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 34 V ta sklop teorij, pojasnijo avtorji (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 7), bi lahko uvrstili dve kategoriji iz prispevka o raziskovanju režimov, ki sta ga pripravila Haggard in Simmons (1987), in sicer teorijo iger in funkcionalni [functional] pristop. odvisno od konteksta, v okviru katerega režime raziskujemo. Posledično je tudi odgovor na morda najbolj pereče vprašanje vse režimske analize - torej na vprašanje o tem, ali so režimi sploh pomembni (oziroma ali ima režim kot teoretični konstrukt sploh kakšno pojasnjevalno moč) - odvisen od raziskovalčevega siceršnjega odnosa do strukture in pojavov v mednarodni skupnosti ter od teoretične konceptualizacije te strukture in pojavov (skica 2). (Neo)realizem (Neo)liberalizem Kognitivizem (močni in šibki) Osrednja pojasnjevalna moč interes znanje/vedenje spremenljivka [power] [interest] [knowledge] Teorije power-based interest-based knowledge-based mednarodnih teorije teorije teorije režimov Metateoretična racionalisticna racionalisticna sociološka Orientacija (se posebej močni kognitivizem) Behavioristični akterje zanimajo akterje zanimajo akterji so le model absolutni relativni igralci različnih (sodelovanja) dobički dobički vlog (še posebej močni kognitivizem) Skica 2: Teorije (oziroma sklopi teorij) mednarodnih režimov (prirejeno po Hasencleverju, Mayerju in Rittbergerju, 1997: 6) Hasenclever, Mayer in Rittberger (1997) predstavijo tri sklope teorij mednarodnih režimov, ki se oblikujejo skladno s tremi pojasnjevalnimi spremenljivkami (z interesom [interest], močjo (Power ) in z znanjem/vedenjem [knowledge]): neoliberalizem, ki ga avtorji označijo kot prevladujoči pristop k preučevanju mednarodnih režimov (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 4), realizem in kognitivizem. Prvi sklop teorij so tako imenovane teorije mednarodnih režimov interest-based (Keohane, 1989: pogl. 1; Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: pogl. 3), pri katerih je - kot je razvidno že iz imena - osrednja pojasnjevalna spremenljivka interes.34 V sklopu teh teorij so države prikazane kot racionalni akterji (od tod racionalizem kot metateoretična usmeritev), ki jih zanima svoj interes in korist (pri sodelovanju z drugimi akterji) (Dunne, 1995: 379-80). Prav zaradi interesa (in koristi) ti akterji tudi soustanavljajo mednarodne režime, v njih sodelujejo ter se ravnajo skladno s pravili posameznega režima. Mednarodno sodelovanje v okviru režimov državam prinaša 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov dobičke [gains]. Režimski teoretiki, ki razlagajo pomen režimov s pomočjo interesa - da so režimi v interesu držav in obstajajo le takrat, ko imajo akterji komplementarne in dovolj močne interese za ustanovitev režima (Keohane, 1983) - prisegajo na tako imenovani koncept absolutnih dobičkov [absolute gains] iz mednarodnega sodelovanja. Države kot tako imenovani rational utility maximisers35 naj bi tako skrbele le za doseganje koristi za njih same (neodvisno od koristi drugih), po čemer se neoliberalizem oziroma neoliberalni institucionalizem (Keohane, 1989) tudi razlikuje od drugega (t.j. (neo)realističnega) sklopa teorij mednarodnih režimov. Medtem ko slednje (kot bo pojasnjeno se v nadaljevanju) opredelijo funkcijo koristnosti [utility] sodelovanja v relativnem pomenu (torej ni dovolj, da je za neko državo sodelovanje koristno, ampak mora biti zanjo koristneje, kot je za druge države), se v očeh neoliberalistov državam splača sodelovati ne glede na koristi drugih sodelujočih akterjev (v absolutnem pomenu torej).36 Mednarodne institucije (tako tudi režimi) namreč opravljajo veliko različnih (koristnih) funkcij: zmanjšujejo transakcijske stroške37 [transaction costs], posredujejo informacije, pomagajo pri prilagajanju (nezdružljivih) preferenc posameznih držav ter predvsem pospešujejo mednarodno sodelovanje in zmanjšujejo negotovost v mednarodni skupnosti s stabilizacijo medsebojnih pričakovanj o ravnanju drugih (Keohane, 1983: 148-61; Axelrod in Keohane, 1986: 250). Slednja vloga mednarodnih institucij oziroma režimov je še posebej pomembna zaradi strukturnih značilnosti mednarodne skupnosti - torej nenavzočnosti neke osrednje avtoritete ali vlade, kar vsako državo postavi v položaj, ko je sama odgovorna za svoj obstoj in preživetje kot samostojna, suverena enota. Prav zaradi tega neoliberalisti pripisujejo mednarodnim režimom in mednarodnim institucijam nasploh večji pomen (kot (neo)realisti), ukvarjajo pa se predvsem z raziskovanjem pogojev, v katerih bo mednarodno sodelovanje zanimivo za akterje - torej s pogoji oziroma situacijami, ko bo sodelovanje (v okviru mednarodnih režimov) v interesu posameznih držav. Da neoliberalisti pripisujejo mednarodnim institucijam večji pomen kot (neo)realisti, je mogoče pripisati njihovemu videnju režimov kot okolij za sodelovanje v anarhični mednarodni skupnosti - okolij, ki zaradi svoje institucionalizacije zmanjšujejo strah držav, da bi bile pri mednarodnem sodelovanju ogoljufane, kar bi lahko imelo zanje močno negativne posledice. Goljufanje [cheating] je namreč označeno kot največja ovira mednarodnemu sodelovanju. S tem ko zmanjšujejo možnost goljufanja, režimi ne postanejo le rezultat sodelovanja (večinoma) držav, ampak tudi pomagajo pospeševati nadaljnje sodelovanje. Drugi sklop teorij mednarodnih režimov so tako imenovane teorije power-based (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: pogl. 4) oziroma teorije, ki mednarodno sodelovanje in mednarodne 35 Države se o sodelovanju na mednarodni ravni odločajo racionalno, in sicer v skladu s koristmi [utility], ki jih prinaša (ne)sodelovanje. Odločitev o tem, ali naj neka država sodeluje z drugimi (in se tako zaveže k določenim normam, pravilom), je tako pogojena s koristnostjo takega sodelovanja. Slednje bo koristno, če bo državi prineslo določen dobiček [gains]. 36 Ta razlika med neorealisti in neoliberalisti glede dobička (bodisi relativnega bodisi absolutnega) je bila večkrat tudi vir ostrih razprav med teoretiki iz obeh teoretičnih usmeritev. Eno takšnih zanimivih kritik na račun domnevno pomanjkljivega razumevanja mednarodne anarhije in posledično tudi mednarodnega sodelovanja ter dobičkov, ki jih takšno sodelovanje prinaša državam, je objavil Grieco (1988). 37 To so stroški, ki so "povezani s pogajanji, nadzorom in uveljavljanjem/implementacijo sporazumov" (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 37). Mednarodni režimi sicer znižujejo te stroške, vendar igrajo stroški pomembno vlogo tudi pri samem nastajanju mednarodnih režimov. Keohane (1989: 112) tako pričakuje nastanek režimov le tam, "kjer bodo stroški sklepanja ad hoc sporazumov večji od stroškov, ki bi nastali ob sklepanju takšnih sporazumov v okviru režima in od stroškov zaradi vzpostavitve takega okvira." INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 38 Zaradi poudarka na moči, ki je značilen za ta sklop teorij mednarodnih režimov, so te teorije najpogosteje označene kar za realistične teorije. Tako se (v tem primeru) realizem in neorealizem ponavadi posebej ne ločujeta, čeprav so realistične teorije mednarodnih režimov daleč od ortodoksnega realističnega prepričanja, da so mednarodni odnosi kakor vojna vseh proti vsem in da v takšnih razmerah mednarodne institucije nimajo nikakršne pomembnejše vloge (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 83-4). 39 Takšno razumevanje pomeni, da niti realistov niti neoliberalistov ne zanima, kako je država sestavljena oziroma kdo država pravzaprav je (kdo sprejema odločitve, kdo jih potrjuje, od koga je odvisno ravnanje države v odnosih z drugimi državami). Povedano drugače: tako imenovani koncept unitary actor, na katerega prisegajo neoliberalisti in tudi realisti, izniči razlike med akterji (najpogosteje državami), ki (lahko) nastanejo zaradi dogajanja v samih državah. 40 Realisti tako posvečajo pozornost distribucijskim učinkom mednarodnega sodelovanja (kdo dobi in koliko dobi) ali kot je zapisal Grieco (1988: 499): "V vsakem odnosu države vedno ocenijo svoje dosežke glede na dosežke drugih." institucije pojasnjujejo s spremenljivko moči. Te teorije so zato pogosto poimenovane tudi realistične38 teorije mednarodnih režimov. V primerjavi z neoliberalisti, ki moči sicer priznavajo določen vpliv na mednarodno sodelovanje, igra moč oziroma konfiguracija moči [power capabilities] pri realistih veliko pomembnejšo vlogo (kot interes), in sicer "pri nastajanju, (normativni) vsebini in vplivu mednarodnih režimov," kar ima posledice tudi za siceršnje razumevanje režimske tematike (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 26). Tudi realisti (tako kot neoliberalisti) razumejo akterje (predvsem države), ki (so)delujejo v okviru mednarodnih režimov, kot tako imenovane rational unitary actors oziroma akterje, ki se obnašajo racionalno in so koherentne enote,39 vendar pa je za realiste racionalno ravnanje le tisto, ki je za neko državo relativno koristnejše kot za druge države. Tako razumljena funkcija koristnosti [utility] daje osnovo realističnemu behaviorističnemu modelu (t.j. pričakovano ravnanje akterjev/držav). Realisti tako zagovarjajo koncept relativnih dobičkov [relative gains], za katerimi naj bi stremele države v procesih mednarodnega sodelovanja. Dobički sicer res vodijo države, da začnejo sodelovati, vendar pa te ne bodo sodelovale z drugimi državami, če bodo s tem samo kaj pridobile, temveč bodo sodelovale le takrat, ko bodo pridobile več kot njihove tekmice (torej druge države).40 Takšna previdnost izhaja iz strahu zaradi razmer v mednarodni skupnosti, kjer sta preživetje in neodvisnost odvisna le od vsake države same. Zaradi anarhije so države tako bolj previdne in mednarodno sodelovanje je težje. Posledično imajo režimi in mednarodne institucije nasploh v realistovih očeh veliko manjšo težo kot v očeh neoliberalista: režime je ne le težje ustanoviti (kot bi zatrdili neoliberalisti), ampak so tudi manj stabilni, ker hitreje podležejo spremembam v razmerju moči in ker so bolj občutljivi na distribucijske učinke (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 84). Kljub temu pa tudi realisti dokazujejo, da mednarodni režimi pomagajo ohranjati mednarodno stabilnost (Keohane, 1984; 1989: pogl. 4 [1980]; Krasner, 1991), delujejo kot forum za pogajanja in včasih tudi kot vir moči, kar je pomembno predvsem za strukturno šibkejše države, ki lahko prek članstva v mednarodni organizaciji, ki 'upravlja' neki režim, in volilnih mehanizmov te organizacije, v okviru tega režima izvajajo določen vpliv (Krasner, 1991: 363; Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 108). Tretji sklop teorij mednarodnih režimov so tako imenovane teorije knowledge-based, ki se od zgornjih dveh sklopov močno razlikujejo (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: pogl. 5). Te teorije ne prisegajo več na racionalistično metateoretično usmeritev, temveč je ta sociološka, saj se te teorije osredotočijo na procese samorazume-vanja, zaradi česar se tudi imenujejo kognitivizem oziroma kognitivi-stične teorije mednarodnih režimov. Vendar pa Hasenclever, Mayer in Rittberger (1997: pogl. 5) ta sklop teorij razdelijo na tako imenovana 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov šibkejši in močnejši kognitivizem [weak/strong cognitivism], pri čemer šibkejši kognitivisti še sprejemajo koncept racionalnega akterja, vendar je korist, ki vodi te akterje pri njihovem ravnanju, odvisna od znanja/vedenja, medtem ko je odločanje odvisno od predhodno oblikovanih interesov in preferenc akterjev. Potreba po ustanavljanju mednarodnih režimov bo na primer odvisna od tega, kako akterji zaznavajo mednarodne probleme, te zaznave pa niso povsem odvisne recimo od razporeditve moči in bogastva med državami (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 137). Ideje in prepričanje akterjev ima tako velik pomen pri mednarodnem sodelovanju, skupnosti strokovnjakov (ki so v literaturi največkrat omenjene kot tako imenovane epistemic communities41) pa so najpogostejši posredniki novih idej ter znanja/ podatkov o mednarodnih problemih in načinih za njihovo reševanje. Te ideje in znanje pravzaprav vplivajo na interes akterjev, zaradi česar Hasenclever, Mayer in Rittberger (1997: 137; glej še 216-19)42 trdijo, da je šibki kognitivizem ne le skladen z neoliberalizmom, ampak ga celo dopolnjuje. V okviru kognitivističnih teorij mednarodnih režimov je torej znanje/vedenje spremenljivka, ki pojasnjuje mednarodno ravnanje, vendar pa je samo razumevanje te spremenljivke povsem drugačno v okviru tako imenovanega močnega kognitivizma. Ta sklop teorij namreč ne obravnava znanja/vedenja kot "spremenljivke, ki le posreduje med strukturnimi omejitvami na eni strani ter končnim ravnanjem na drugi, pri čemer se osnovne dispozicije akterjev ne spreminjajo," temveč ga obravnava na bolj osnovni ravni - kot tisto, kar konstituira države in jim tudi omogoči, da se udeležujejo merjenja moči in tudi sodelovanja v mednarodni skupnosti (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 138).43 Države tako niso razumljene kot racionalni akterji, ampak kot igralci vlog [role players] ,44 iz česar tudi izhaja drugačno ontološko razumevanje režimov in držav. Če so države prikazane kot racionalni akterji (neoliberalizem in realizem), lahko pomagajo pri nastanku in sodelujejo v okviru režimov in so tako ontološko pred režimi. Če pa so države prikazane in razumljene le kot igralci vlog (močni kognitivizem), potem ontološko nikakor niso pred režimi. Pravzaprav je ravnanje držav oziroma ravnanje nasploh mogoče razumeti le v okviru normativnih struktur (oziroma mednarodne družbe z institucijami, kot so mednarodno pravo, diplomacija, suverenost), ki tako vplivajo na vsako posamezno odločitev (Wendt in Duvall, 1989; Behnke, 1995). Režimi potem seveda niso (več) nekakšne tvorbe za ugodne kalkulacije koristi držav pri mednarodnem sodelovanju, ampak so sklop skupnih razumevanj o sprejemljivem in dopustnem ravnanju v specifičnih položajih. Kognitivne teorije mednarodnih režimov tako večinoma temeljijo na zgoraj omenjeni kognitivni konceptualizaciji mednarodnih režimov, medtem ko so neoliberalistične in realistične teorije veliko bliže formalni in behavioristični konceptualizaciji mednarodnih režimov. 41 Haas (1992: 3) opredeli epistemsko skupnost kot "mrežo strokovnjakov s priznanim strokovnim znanjem in pristojnostjo na določenem področju, hkrati pa si ti znanstveniki tudi lastijo pravico do znanja, ki je relevantno za politiko tega določenega področja." Glej tudi Milner (1992: 479) in Haas (1995). 42 Glej tudi njihov članek Integrating theories of international regimes, ki bo izšel pri Review of International Studies (predvidoma v začetku leta 2000). 43 O konstitutivni vlogi pravil, norm in procedur glej Kratochwil (1989). 44 Tako na primer Hopf (1998: 192) pojasni, da je lahko v konstruktivističnem okviru "ena in ista država hkrati več različnih akterjev v svetovni politiki in da se različne države različno ravnajo v odnosih z drugimi državami, pri čemer je ta odnos odvisen od identitete vsake od teh držav." Ta identiteta pa ni teoretično vnaprej določena, temveč igrajo pomembno vlogo pri njenem oblikovanju tudi zgodovinski procesi (Hopf 1998: 194). INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 45 Vse to pa odpira, kot je bilo že omenjeno, vrsto problemov — predvsem epistemoloških in ontoloških. 46 Glej tudi Muller (1995). 47 O značilnostih poziti-vističnega raziskovanja glej na primer Kratochwil in Ruggie (1986: 766-7). Kognitivno razumevanje mednarodnih režimov posledično vpliva tudi na razumevanje funkcij režimov. Skladno s Krasnerjevo definicijo mednarodnih režimov identifikacija elementov režima temelji na skupnih pričakovanjih akterjev (Krasner, 1983a: 2). Prav zaradi definicije mednarodnih režimov kot družbenih institucij, v okviru katerih se na mednarodnih področjih približajo pričakovanja akterjev, je nase dejansko vedenje o režimih, kot trdita Kratochwil in Ruggie (1986: 764), pravzaprav "pogojeno z njihovimi načelnimi in skupnimi razumevanji zaželenih in sprejemljivih oblik družbenega obnašanja." Mednarodni režimi tako ne služijo več le za regulacijo ravnanja držav skladno z elementi režima, ampak dobijo tudi konstitutivno vlogo - režimi namreč "sodelujejo pri ustvarjanju skupnega družbenega sveta s tem, ko določajo pomen ravnanja/ obnašanja" (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 163).45 Takšno razumevanje koncepta, pomena in vloge mednarodnih režimov odpira vrsto zelo zanimivih raziskovalnih vprašanj. Še posebej zanimivo se zdi iskanje odgovora o tem, kdaj oziroma zakaj sploh poteka mednarodno sodelovanje v okviru režimov (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 167-8). Posamezni teoretiki so ponudili več odgovorov na to vprašanje. Mednarodno sodelovanje, pojasnjuje Hurrell (1995), je tako odvisno od obstoječih pravil v mednarodni družbi [international society] oziroma od skladnosti med specifičnimi pravili (normami itd.) režima in splošnimi normativnimi strukturami mednarodne družbe.46 Kratochwil in Ruggie (1986) pa poudarjata, da je mednarodno sodelovanje povezano z intersubjektivnim pomenom - moč argumenta je tista, ki v procesih komunikacije odločilno vpliva na kolektivne odločitve. Na mednarodno sodelovanje lahko vpliva tudi, kot poudarja Wendt (1992), moč identitete -identiteta namreč ni le razumevanje sebe, temveč je tudi (konstitutivna) osnova za racionalno odločanje. Socializacija držav in internalizacija norm, o čemer piše Wendt (1992) in ki ju racionalizem (realizem ali neoliberalizem) ne omenja, tako lahko pomembno vplivata na delovanje mednarodnih režimov (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: 167). Ker se ta oblika kognitivizma ne razlikuje le od šibkega kognitivizma, temveč predvsem od racionalističnih teorij mednarodnih režimov (realističnih in neoliberalističnih), seveda ne preseneča dejstvo, da Hasenclever, Mayer in Rittberger (1997: 219-24) odločno zavračajo možnost sinteze njenih ugotovitev v neko splošno (bolj ali manj koherentno) teorijo mednarodnih režimov. Takšna sinteza je nemogoča zaradi drugačnega behaviorističnega modela (t.j. države kot igralci vlog in ne kot tako imenovani gains maximisers- torej akterji, ki skušajo doseči največji dobiček), zaradi sociološke (namesto racionalistične) metateoretične usmeritve, kar pomeni tudi potrebo po nepozitivistični epistemologiji.47 Te razlike med racionalizmom in močnim kognitivizmom lahko privedejo le do zanimivega dialoga, so prepričani raziskovalci režimov na univerzi Tübingen; racionalizem in 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov šibki kognitivizem se dopolnjujeta, kot je bilo omenjeno že zgoraj, podrobnejša analiza konteksta mednarodnih režimov (torej okolja in dejavnikov v njem, ki vplivajo na ustreznost realističnega ali neoliberalističnega scenarija za nastanek in razvoj mednarodnih režimov), pa bi lahko rešila dilemo o tem, katera izmed dveh racionalističnih usmeritev preučevanja režimov je ustreznejša (Hasenclever, Mayer in Rittberger, 1997: pogl. 6). Ne glede na neizvedljivost sinteze tudi močnega kognitivizma v enoten teoretični okvir, ki bi lahko bil osnova za dejansko teorijo mednarodnih režimov, pa so prav teoretiki, ki koncept mednarodnega režima razumejo drugače kot racionalisti, vnesli v razpravo o režimih številne pomembne teme, ki jih je - predvsem zaradi njihove (teoretične) nedorečenosti - mogoče razumeti tudi kot seznam nalog za prihodnje raziskovanje mednarodnih režimov: vprašanje etike v mednarodnih odnosih (ali je na primer učinkovitost mednarodnih režimov povezana tudi z vsebino in namenom posameznih norm, pravil in s percepcijami akterjev o teh normah, pravilih);48 vprašanje (zainteresiranih) akterjev mednarodnih režimov, ki je v svojem bistvu pravzaprav vprašanje o pomenu in vlogi nedržavnih akterjev, ki jih racionalizem v veliki meri (vendar z izjemo zgodnje literature o medsebojni odvisnosti - npr. Keohane in Nye (1989)) izključuje iz režimske analize, saj jim odreka vidnejšo vlogo pri mednarodnem upravljanju; in konceptualizacija same države. Ker država ni več razumljena kot tako imenovani unitary actor, je mogoče raziskovati tudi njeno 'notranjost'. Mednarodno ravnanje držav namreč ni nujno neodvisno od tega, kaj se dogaja v državi. To razmerje/povezanost med dogajanjem v državi in ravnanjem države oziroma njenih predstavnikov v mednarodni skupnosti je Putnam (1988) v svojem odmevnem prispevku označil za igro na dveh ravneh 'two-level game'. Čeprav tudi kognitivisti niso namenili veliko pozornosti temu vprašanju, se danes kljub vsemu zdi, da je razumevanje države kot nepropustne enote tudi v režimski analizi do neke mere preživeto. Posamezni teoretiki (Haggard in Simmons, 1987: 516; Zürn, 1995; Caporaso, 1997) so sicer ponudili nekaj možnosti za raziskovanje soodvisnosti med diplomacijo (mednarodnim sodelovanjem) in notranjo politiko, vendar tudi opozarjajo na težavnost iskanja ustreznih teoretičnih mehanizmov, s katerimi bi bilo mogoče natančneje in predvsem zanesljiveje pojasniti to soodvisnost. Težava je namreč v številu in raznovrstnosti notranjepolitičnih dejavnikov, ki so ali bi lahko bili potencialno pomembni za mednarodno politiko (Moravcsik, 1993: 9) - in tako tudi za nastanek in delovanje mednarodnih režimov. Seveda pa je pomembno in za zdaj premalo raziskano področje tudi nasproten proces: kako, če sploh, dogajanje (institucionalizacija) na mednarodni ravni vpliva na procese in akterje v državah. Ta zanimiva raziskovalna področja bodo, preden jih bomo dodobra spoznali, zahtevala še veliko znanstvene pozornosti in 48 Glej na primer Fossum in Robinson (1996) in predvsem Samhat (1997), ki je na podlagi kritične teorije mednarodnih odnosov razvil povsem nov pristop k raziskovanju mednarodnih režimov: mednarodne režime avtor obravnava kot obliko politične skupnosti. Pri tem pa so zanimivi kriteriji za razumevanje mednarodnih režimov kot političnih skupnosti. Prvi kriterij je zavezanost režima k etiki, medtem ko sta preostala dva kriterija povezana s članstvom režima (to mora biti univerzalno) in vrsto akterjev (tudi nedržavnih) v svetovni politiki (Samhat, 1997: 350). INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter raziskovalnega potrpljenja - tudi zato, ker režimske analize ne moremo opredeliti kot teorijo mednarodnih režimov in ker niti posamezne teorije mednarodnih režimov niso niti notranje koherentne niti povsem ustrezne za iskanje odgovorov na vprašanja, ki jih zastavljajo mednarodni režimi. Zato nikakor ni presenetljivo, da se režimski teoretiki na univerzi Tübingen konec devetdesetih let intenzivno ukvarjajo z možnostjo sinteze posameznih teorij mednarodnih režimov (Hasenclever, Mayer in Rittberger, v tisku). Kot je bilo že povedano, so Hasenclever, Mayer in Rittberger ponudili nekaj načinov, kje bi se za zdaj dalo pristopiti k takšni sintezi. Nasvet o tem, s čim naj bi se takšna splošna režimska teorija ukvarjala, pa so pred tem prispevali Levy, Young in Zürn (1995: 268-9): z nastajanjem, delovanjem in posledicami mednarodnih režimov. Teoretiki bi se najbrž lahko dogovoriti o okoliščinah in pogojih, ki vplivajo na nastajanje mednarodnih režimov, vključujoč številne notranjepolitične dejavnike. Najbrž bi bil dogovor mogoč tudi o delovanju oziroma 'življenju' mednarodnih režimov -torej o tem, kdaj in zakaj se režimi spreminjajo. Veliko teže pa si je predstavljati snovanje predpostavk in pogojev za njihovo uresničitev glede posledic (učinkov) mednarodnih režimov, saj se zdijo prav posledice (učinkovitost) mednarodnih režimov vprašanje, o katerem se znanstvena mnenja najbolj krešejo. V prihodnosti bo tako lahko prav vprašanje učinkov mednarodnih režimov in s tem povezanih posledic režimske analize vplivalo na nadaljnji razvoj preučevanja mednarodnih režimov. Zato je temu vprašanju namenjenih nekaj sklepnih misli. 4. Sklepne misli: posledice mednarodnih režimov kot ovira razvoju režimske teorije? Medtem ko so se režimski teoretiki sprva bolj posvečali raziskovanju nastanka mednarodnih režimov, se je režimska analiza v zadnjih nekaj letih bolj usmerila v preučevanje posledic, učinkov mednarodnih režimov (Levy, Young in Zürn, 1995: 268). Kot je bilo že nakazano, je vprašanje posledic mednarodnih režimov eno najbolj konfliktnih raziskovalnih vprašanj, vendar pa je hkrati tudi eno najzanimivejših. Prihodnji razvoj režimske analize je namreč lahko odvisen prav od morebitnih posledic režimov oziroma od tega, kako bodo raziskovalci razumeli posledice režimov kot pojavov in tudi posledice uporabe samega koncepta mednarodnega režima za pojasnjevanje procesov mednarodnega sodelovanja in upravljanja posameznih področij mednarodnih odnosov in s tem tudi stopnje mednarodne organiziranosti. Vprašanje učinkovitosti oziroma posledic mednarodnih režimov je razdelilo režimske teoretike, kar pa nikakor ni presenetljivo. Ustrezno pojasnilo za takšen razvoj dogodkov je tudi tokrat treba 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov poiskati v večkrat omenjeni razliki med mednarodnimi režimi kot O podrobnosti taksnega 1 ' poskusa — tako imenovane p°javi in mednarodnim režimom kot teoretičnim konceptom za counter/actual analysis - raziskovanje sodelovanja v mednarodni skupnosti. Da je ta razlika glej Biersteker (1995: zelo pomembna pri konceptualizaciji mednarodnih režimov (in predvsem 317-18). posledično pri njihovi identifikaciji), je bilo podrobneje opisano v drugem delu tega prispevka. Ker je že sama identifikacija mednarodnih režimov v praksi težaven in zapleten proces (tudi zato, ker različni teooretiki prisegajo na različne poti 'iskanja' mednarodnih režimov), je 'merjenje' njihove učinkovitosti - potem ko so identificirani - le se težje. Težave pa se pokažejo tudi pri sami opredelitvi učinkovitosti. Na splošno je učinkovitost neko merilo za "prispevek institucij k reševanju problemov, ki motivirajo akterje, da te institucije ustanovijo," vendar se ta opredelitev kmalu pokaže za nezadostno (Levy, Young in Zürn, 1995: 291). Meriti učinkovitost mednarodnih režimov na podlagi njihovega (ne)reševanja določenih problemov (zaradi katerih so režimi sploh nastali) je težavno, če ne celo nemogoče. Jasno bi bilo namreč treba pokazati, da je neki problem rešen prav in samo zaradi obstoja nekega režima. Povedano drugače: takšna 'meritev' bi morala dokazati, da problem ne bi bil rešen, če ne bi bilo mednarodnega režima, kar pa je v mednarodni skupnosti nemogoče, saj je nemogoče ponoviti neki potek dogodkov, le da ob odsotnosti nekega dejavnika, na primer če ni nekega mednarodnega režima.49 Povsem enake vrste dvom se pojavi tudi pri razumevanju učinkovitosti v pravnem pogledu - kot stopnje pravne regulacije mednarodnih problemov in kot stopnje dejanskega upoštevanja teh pravnih določil (Levy, Young in Zürn, 1995: 292-3). Poudarek na izpolnjevanju pogodbenih obveznosti ima vsaj dve pomanjkljivosti (Levy, Young in Zürn, 1995: 292). Ne upošteva učinka (na ravnanje akterjev) norm in pravil, ki ne izhajajo iz neke določene pogodbe oziroma morda niti niso nikjer zapisana, hkrati pa pove zelo malo o izpolnjevanju režimskega 'poslanstva' - torej upravljanju nekega področja mednarodnih odnosov v skladu z načeli režima. Neproblematična pa ni niti tretja možnost opredelitve učinkovitosti mednarodnih režimov, in sicer v obliki ravnanja akterjev in sprememb tega ravnanja zaradi delovanja mednarodnih režimov. Neki režim je tako učinkovit, ko lahko uravnava ravnanje akterjev "na načine, ki pripomorejo k upravljanju določenih problemov" (Levy, Young in Zürn, 1995: 292). Učinkovitost mednarodnih režimov, ki ji je bilo že zgoraj namenjenih nekaj besed kot morebitni dodatni komponenti mednarodnih režimov, je zelo blizu takšni opredelitvi učinkovitosti. Vendar pa se tudi tukaj pojavi dvom v zanesljivost (in tudi načine) dokazovanja, da "je ravnanje akterjev dejansko rezultat obstoja norm in pravil režima" (Rittberger, 1990a: 3). Hkrati s preusmeritvijo pozornosti na dejansko ravnanje pa se lahko zamegli sam namen, zaradi katerega je bil režim sploh ustanovljen. INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter 50 Primer taksnih posledic režimov, ki pride najprej na misel, bi lahko bil varstvo manjšin v Evropi. Poenostavljeno povedano, v Evropi obstaja mednarodni režim za varstvo narodnih manjsin (Bartsch, 1995), pri čemer so slednje razumljene kot tiste etnične skupnosti, katerih člani so državljani države, v kateri ta manjsina obstaja že vrsto let, hkrati pa so te manjšine nastale neprostovoljno, največkrat zaradi spremembe državnih meja. Ti obstoječi standardi varstva narodnih manjsin tako nekako zavezujejo evropske države, ki imajo narodne manjšine, da te manjšine tudi varujejo. Ker pa hkrati ni tudi neke pravno zavezujoče definicije narodne manjšine, je odločitev o tem, ali je neka etnična skupnost tudi narodna manjšina (upravičena do določenega varstva), arbitrarna. Pri tem pa je zanimivo, da večina držav z večjim številom imigrantov (npr. Nemčija) vztrajno poudarja, da imigrantske skupnosti nikakor niso narodne manjšine — da bi se tako izognile (dodatnim) obveznostim varstva manjšin. Ta pojav bi bilo mogoče — seveda z ustreznimi raziskavami — opisati tudi kot zunanjo (nepredvideno) posledico mednarodnega režima za varstvo narodnih manjšin (Roter, 1997). Merjenje oziroma določanje učinkovitosti mednarodnih režimov tako nikakor ni preprost proces, saj so zapleteni že načini samega razumevanja učinkovitosti. Kljub temu se znanstveniki vedno znova sprašujejo prav o (zaželenih) posledicah mednarodnih režimov - o neposrednih in posrednih posledicah za akterje (v režimih in zunaj njih) ter odnose in procese med akterji in za posamezna področja mednarodnih odnosov oziroma reševanje mednarodnih problemov. Znanstveniki se tako - povedano drugače - ukvarjajo z vplivom institucij (režimov) na izide/rezultate [outcomes] na določenih področjih mednarodnih odnosov (Levy, Young in Zürn, 1995: 308). Takšna analiza se - v nasprotju s preučevanjem nastanka mednarodnih režimov - osredotoča na režime kot neodvisne spremenljivke in raziskuje posledice obstoja režimov za akterje in področja, ki so jim režimi namenjeni. Vendar pa s tem vprašanje posledic mednarodnih režimov nikakor ni izčrpano. Mednarodni režimi lahko imajo določene posledice, opozarjajo Levy, Young in Zürn (1995: 308-12), tudi zunaj natančno določenega (režimskega) področja mednarodnih odnosov. Posebej zanimive so posledice za strukturiranost mednarodne skupnosti kot take ter za države in odnose med njimi. Posledice režima se lahko na primer pokažejo takrat, ko neko režimsko načelo postane veljavno tudi pri urejanju drugih področij mednarodnih odnosov (Ruggie, 1983). Načela danega mednarodnega režima lahko vplivajo tudi na percepcije akterjev, ki sicer ne sodelujejo v tem režimu. Te percepcije zunanjih akterjev se seveda lahko odražajo ali v spoštovanju načel režima ali pa tudi v večji previdnosti pri reševanju notranjepolitičnih vprašanj.50 Režimi tako lahko vplivajo tudi na procese v državah (Gourevitch, 1978). Sklop mednarodnih režimov lahko vpliva tudi na procese mednarodnega sodelovanja v prihodnosti, saj naj bi bili subjekti mednarodnih odnosov sposobni učenja [learning] (Risse-Kappen, 1995) - na primer o tem, kako sodelovati in kakšne koristi prinaša mednarodno sodelovanje. Posamezni raziskovalci so tudi dokazovali, da mednarodni režimi lahko spodbudijo transnacionalne koalicije in skupnosti strokovnjakov (Haas, 1992; Risse-Kappen, 1995), s čimer bi režimi lahko ogrozili/ogrožali suverenost držav. Vendar pa velja pri tem opozoriti, da bo dokazovanje takšnega prenosa dejavnosti v okvir režimov in nedržavnih akterjev ter predvsem posledic za suverenost držav zahtevalo še veliko znanstvenega napora. Na koncu pa še nekaj besed o pomenu koncepta mednarodnih režimov - torej o mednarodnih režimih kot pripomočkih za preučevanje mednarodne organiziranosti oziroma procesov mednarodnega upravljanja. Zagotovo je splet okoliščin v mednarodni skupnosti sčasoma vodil do čedalje večje institucionalizacije. Ta seveda niti ni nastala naključno niti ne obstaja brez pomena za mednarodne odnose in večina znanstvenikov se strinja, da se države pri svojem vstopanju v mednarodne odnose ravnajo skladno z mednarodno 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov dogovorjenimi pravili in ne le s svojimi nacionalnimi interesi in notranjepolitičnimi zahtevami interesnih skupin (Finnemore, 1996: 2). To pa seveda ne pomeni, da je institucionalizacija mednarodne skupnosti konec dvajsetega stoletja ustrezna. Prav nasprotno: dejanja številnih subjektov mednarodnih odnosov (predvsem držav) ali pa mednarodni dogodki nasploh pogosto kličejo po novih (boljših) institucionalnih rešitvah. Čeprav so jedro institucionalizacije mednarodne skupnosti brez dvoma mednarodne (vladne) organizacije, kakršna je Organizacija združenih narodov, pa so lahko organizacije pogosto ali prepočasna ali pa predraga rešitev za reševanje (na novo nastalih) mednarodnih problemov. Mednarodna organiziranost zato v obdobju, ko se drugo tisočletje preveša v tretje, zagotovo ni le splet mednarodnih organizacij, temveč je veliko več. Zdi se, da je mogoče prav s konceptom mednarodnega režima ujeti del(ček) bolj ali manj institucionaliziranega mednarodnega sodelovanja - sodelovanja, ki ni prepuščeno trenutnim naključjem, a vendar ne poteka (zgolj) v okviru neke mednarodne organizacije. Pravi izziv in prednost režimske analize je tako okvir, v katerem se razvija in odvija ravnanje, ki poteka v skladu z določenimi pravili (Crawford, 1996: 83). Morda prav zato različni in zelo številni teoretiki že dobri dve desetletji tako vztrajno raziskujejo mednarodne režime. Zaradi neenotnih teoretičnih smeri, ki prevevajo režimsko analizo, pa bo potrebnega še veliko raziskovalnega truda, da bomo še bolj razumeli, kdaj in zakaj mednarodni režimi nastanejo, kakšno vlogo opravljajo in kakšne posledice prinašajo. Iz tega izhaja logično vprašanje o tem, ali in zakaj bi se nam lahko ta trud poplačal. Odgovorov je zagotovo več, čeprav se zdi ključ naše odločitve o (ne)primernosti režimske analize skrit v našem razumevanju odnosa med teorijo in prakso. Naj spomnim, kot je bilo že zapisano, da je pričujoči prispevek napisan pod predpostavko, da je naše obnašanje/ravnanje v določenem položaju (torej praksa) odvisno od tega, kako to situacijo razumemo (torej od teorije). Na mednarodni ravni bi to isto pomenilo, da ima lahko znanje/vedenje o institucionaliziranih oblikah mednarodnega sodelovanja posledice za samo sodelovanje in tako tudi na doseganje namena tega sodelovanja. In če to drži, potem seveda nadaljnji razvoj režimske analize kot teoretičnega pristopa k mednarodnemu sodelovanju zasluži vso pozornost. LITERATURA AXELROD, R. in R. O. KEOHANE: Achieving coopération under anarchy: stratégies and institutions'. V: K. A. Oye, ur, Cooperation under anarchy. Princeton, Princeton University Press, 1986, 226-54. BARTSCH, S, Minderheitenschutz in der internationalen Politik. Völkerbund und KSZE/OSZE in neuer Perspektive. Opladen, Westdeutscher Verlag, 1995. BEHNKE, A, 'Ten years after: the state of the art of regime theory (book review essay)', Cooperation and Conflict, 30/2 (1995), 179-97. INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter BERGESEN, H. O, Norms count, but power decides: international regimes — wishful thinking or realities? Oslo, The Fridtjof Nansen Institute, 1985. BIERSTEKER, T. J., 'Constructing historical counterfactuals to assess the consequences of international regimes: the global debt regime and the course of the debt crisis of the 1980s'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur., Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 315-38. CAPORASO, J. A., 'Across the great divide: integrating comparative and international politics', International Studies Quarterly, 41/4 (1997), 563-92. CLAUDE, I. L, Swords into plowshares: the problem and progress of international organization. New York, Random House, 1971. CRAWFORD, R. M. A., Regime theory in the post-Cold War world: rethinking neoliberal approaches to international relations. Dartmouth, Dartmouth Publishing Company, 1996. DUNNE, T, 'The social construction of international society', European Journal of International Relations, 1/3 (1995), 367-89. EFINGER, M, P. MAYER in G. SCHWARZER, 'Integrating and contextualising hypotheses: alternative paths to better explanations of regime formation'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur., Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 252-81. FINNEMORE, M., National interests in international society. Ithaca/London, Cornell University Press, 1996. FOSSUM, J. E. in S. ROBINSON, 'Regimes or institutions? The search for meaning in the study of international society', ARENA, Working Paper No. 18/96, (1996), 32 str. FRIEDMAN, G. in H. STARR, Agency, structure, and international politics. From ontology to empirical inquiry. London/New York, Routledge, 1997. GEHRING, T, Dynamic international regimes: institutions for international environmental governance. Frankfurt a.M./Berlin/Bern/New York/Paris/ Wien, Peter Lang, 1994. GOUREVITCH, P., 'Second image reversed: the international sources of domestic politics', International Organization, 32/4 (1978), 881-911. GRIECO, J. M, 'Anarchy and the limits of cooperation: a realist critique of the newest liberal institutionalism', International Organization, 42/3 (1988), 485-507. GUZZINI, S., Realism in international relations and international political economy: the continuing story of a death foretold. London/New York, Routledge, 1998. HAAS, P. M, 'Introduction: epistemic communities and international policy coordination', International Organization, 46/1 (1992), 1-35. HAAS, P. M, 'Epistemic communities and the dynamics of international environmental co-operation'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur., Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 168-201. HAGGARD, S. in B. A. SIMMONS, 'Theories of international regimes', International Organization, 41/3 (1987), 491-517. HASENCLEVER, A., P. MAYER in V. RITTBERGER, Justice, equality, and the robustness of international regimes. Tübingen, Abteilung Internationale Beziehungen/Friedens- und Konfliktforschung, Institut für Politikwissenschaft, Universität Tübingen, 1996. HASENCLEVER, A, P. MAYER in V. RITTBERGER, 'Interest, power, knowledge: the study of international regimes', Mershon International Studies Review, 40/Supplement 2 (1996a), 177-228. HASENCLEVER, A, P. MAYER in V. RITTBERGER, Theories of international regimes. Cambridge, Cambridge University Press, 1997. HASENCLEVER, A, P. MAYER in V. RITTBERGER, Fair burden-sharing and the robustness of international regimes: the case of food aid. Tübingen, 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov Abteilung Internationale Beziehungen/Friedens- und Konfliktforschung, Institut für Politikwissenschaft, Universität Tübingen, 1998. HASENCLEVER, A, P. MAYER in V. RITTBERGER, 'Integrating theories of international regimes', Review of International Studies, (v tisku), 67 str. HOLLIS, M. in S. SMITH, Explaining and understanding international relations. Oxford, Clarendon Press, 1990. HOPF, T, 'The promise of constructivism in international relations theory', International Security, 23/1 (1998), 171-200. HURRELL, A., 'International society and the study of regimes: a reflective approach'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur., Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 49-72. JACOBSON, H. K, 'U.S. military security policies: the role and influence of IGOs'. In: M. P. Karns in K. A. Mingst, ur., The United States and multilateral institutions: patterns of changing instrumentality and influence. Boston/ London/Sydney/Wellington, Unwin Hyman, 1990, 25-55. KEGLEY, C. W. in E. R. WITTKOPF, World politics: trend and transformation. New York, St. Martin's Press, 1995. KENNEDY, P., The rise and fall of the great powers: economic change and military conflict from 1500 to 2000. London, Fontana Press, 1989. KEOHANE, R. O, 'The demand for international regimes'. V: S. D. Krasner, ur., International regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983, 141-71. KEOHANE, R. O, After hegemony: cooperation and discord in the world political economy. Princeton, Princeton University Press, 1984. KEOHANE, R. O, International institutions and state power. Essays in international relations theory. Boulder/San Francisco/London, Westview Press, 1989. KEOHANE, R. O, 'The analysis of international regimes: towards a European-American research programme'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur. Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 23-45. KEOHANE, R. O. in L. L. MARTIN, 'Thepromise of institutionalist theory', International security, 20/1 (1995), 39-51. KEOHANE, R. O. in C. N. MURPHY, 'International institutions'. V: M. Hawkesworth in M. Kogan, ur., Encyclopedia of government and politics (Vol. I). London/New York, Routledge, 1992, 871-86. KEOHANE, R. O. in J. S. NYE, Power and interdependence. New York, Harper Collins Publishers, 2. izdaja, 1989. KINDLEBERGER, C. P., The world in depression 1929-1939. London, Allen Lane, 1973. KLEIN, E, 'International regimes'. V: R. Bernhardt, ur., Encyclopedia of public international law 9 (International relations and legal cooperation in general diplomacy and consular relations. North Holland, Elsevier Science Publishers, 1986, 202- 7. KRASNER, S. D, ur, International regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983. KRASNER, S. D, 'Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables'. V: S. D. Krasner, ur., International regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983a, 1-21. KRASNER, S. D, 'Preface'. V: S. D. Krasner, ur., International regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983b, vii-ix. KRASNER, S. D, 'Global communications and national power: life on the Pareto frontier', World Politics, 43/3 (1991), 336-66. KRATOCHWIL, F. in J. G. RUGGIE, 'International organisation: a state of the art on an art of the state', International Organization, 40/4 (1986), 753-5. KRATOCHWIL, F. V., Rules, norms, and decisions. On the conditions of practical and legal reasoning in international relations and domestic affairs. Cambridge, Cambridge University Press, 1989. LEVY, M. A., O. R. YOUNG in M. ZÜRN, 'The study of international regimes', European Journal of International Relations, 1/3 (1995), 267-330. INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45 Petra Roter MEARSHEIMER, J. J, 'The false promise of international institutions', International Security, 19/3 (1994/95), 5-49. MILNER, H., 'International theories of cooperation among nations. Strengths and weaknesses (review article)', World Politics, 44/3 (1992), 466-96. MORAVCSIK, A., 'Introduction: integrating international and domestic theories of international bargaining'. V: P. B. Evans, H. K. Jacobson in R. D. Putnam, ur., Double-edged diplomacy: international bargaining and domestic politics. Berkeley/Los Angeles/London, University of California Press, 1993, 3-42. MORGENTHAU, H. J., Politics among nations: the struggle for power and peace. New York, Alfred A. Knopf, 1954. MÜLLER, H., 'The internationalisation of principles, norms, and rules by governments: the case of security regimes'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur., Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 361-88. NICHOLSON, M, 'The continued significance of positivism?'. V: S. Smith, K. Booth in M. Zalewski, ur., International theory: positivism and beyond. Cambridge, Cambridge University Press, 1996, 128-45. ONUF, N. G. in V. S. PETERSON, 'Human rights from an international regime perspective', Journal of International Affairs, 37/2 (1983), 329-42. PENTLAND, C, 'International organizations'. V: J. N. Rosenau in drugi, ur., World politics: an introduction. New York, The free press, 1976, 624-59. POWER, P. F., 'Conflict and innovation in Ulster'. V: W. Bell in W. E. Freeman, ur., Ethnicity and nation-building: comparative, international, and historical perspectives. Beverly Hills/London, Sage Publications, 1974, 301-14. PUTNAM, R. D, 'Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games', International Organization, 42/3 (1988), 427-60. RISSE-KAPPEN, T, 'Bringing transnational relations back in: introduction'. V: T. Risse-Kappen, ur., Bringing transnational relations back in: non-state actors, domestic structures and international institutions. Cambridge, Cambridge University Press, 1995, 3-33. RITTBERGER, V., ur., International regimes in East-West politics. London/New York, Pinter Publishers, 1990. RITTBERGER, V, 'Editor's introduction'. V: V. Rittberger, ur, International regimes in East-West politics. London/New York, Pinter Publishers, 1990a, 1-8. ROSECRANCE, R. in A. A. STEIN, 'Interdependence: myth or reality?', World Politics, 26. ŠTEVILKA (1973), 1-27. ROSENAU, J. N. in E.-O. CZEMPIEL, ur., Governance without government: order and change in world politics. Cambridge, Cambridge University Press, 1992. ROTER, P., (Stran)poti režimske teorije: upravljanje mednarodne skupnosti in kritika režimske teorije (Diplomska naloga). Fakulteta za družbene vede. Ljubljana, Univerza v Ljubljani, 1996. ROTER, P., Towards an international regime relating to the protection of national minorities (Magistrska naloga - M.Phil. thesis). Faculty of History, Centre of International Studies. Cambridge, University of Cambridge, 1997. ROTHGEB, J. M., Defining power: influence and force in the contemporary international system. New York, St. Martin's Press, 1993. ROWE, E. T, 'The United States, the United Nations and the Cold War', International Organization, 25/1 (1971), 59-78. RUGGIE, J. G, 'International regimes, transactions, and change: embedded liberalism in the postwar economic order'. V: S. D. Krasner, ur., International regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983, 195-231. SAMHAT, N. H, 'International regimes as political community', Millennium: Journal of International Studies, 26/2 (1997), 349-78. SANDHOLTZ, W. (1994). International institutional theories and European integration. Meetings of the International Political Science Association, Berlin. 34 INSTITUCIONALIZACIJA MEDNARODNE POLITIKE Od režimske teorije do teorij mednarodnih režimov: razvoj preučevanja mednarodnih režimov SIMAI, M., The future of global governance: managing risk and change in the international system. Washington, United States Institute of Peace Press, 1994. SMITH, S, K. BOOTH in M. ZALEWSKI, 'Introduction'. V: S. Smith, K. Booth in M. Zalewski, ur., International theory: positivism and beyond. Cambridge, Cambridge University Press, 1996a, 1—8. STOESSINGER, J. G, The United Nations and the superpowers: China, Russia and America. New York, Random House, 1977. STRANGE, S, 'Cave! hic dragones: a critique of regime analysis'. V: S. D. Krasner, ur., International regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983, 337-54. STRANGE, S, 'The future of the American empire', Journal of International Affairs, 42/1 (1988), 1-17. STRANGE, S, Države in trgi. Ljubljana, Znanstveno in publicistično središče, 1995. SABIč, Z., Voting in international organisations: mere formality or a matter of substance?. Ljubljana, Založba FDV, 1999. WAEVER, O, 'The rise and fall of the inter-paradigm debate'. V: S. Smith, K. Booth in M. Zalewski, ur., International theory: positivism and beyond. Cambridge, Cambridge University Press, 1996, 149-85. WENDT, A., 'Anarchy is what states make of it: the social construction of power politics', International Organization, 46/2 (1992), 391-425. WENDT, A. in R. DUVALL, 'Institutions and international order'. V: E.-O. Czempiel in J. N. Rosenau, ur., Global changes and theoretical challenges: approaches to world politics for the 1990s. Lexington, Lexington Books, 1989, 51-73. WOLF, K. D. in M. Zürn, '"International regimes" und Theorien der Internationalen Politik', Politische Vierteljahresschrift, 27/2 (1986), 201-21. YOUNG, O. R., 'International regimes: problems of concept formation', World Politics, 32/3 (1980), 331-56. YOUNG, O. R, 'Regime dynamics: the rise and fall of international regimes'. V: S. D. Krasner, ur., International regimes. Ithaca, Cornell University Press, 1983, 93-113. YOUNG, O. R., International cooperation: building regimes for natural resources and the environment. Ithaca, Cornell University Press, 1989. YOUNG, O. R, 'The politics of international regime formation: managing natural resources and the environment', International Organization, 43/3 (1989a), 349-75. YOUNG, O. R., International governance: protecting the environment in a stateless society. Ithaca/London, Cornell University Press, 1994. YOUNG, O. R. in G. OSHERENKO, 'Testing theories of regime formation. Findings from a large collaborative research project'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur., Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 223-51. ZANGL, B, 'Politik auf zwei Ebenen: Hypothesen zur Bildung internationaler Regime', Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 1/2 (1994), 279-312. ZÜRN, M, 'Bringing the second image (back) in: about the domestic sources of regime formation'. V: V. Rittberger (with the assistance of P. Mayer), ur., Regime theory and international relations. Oxford, Clarendon Press, 1995, 282-311. INSTITUCION ALIZACIJ A MEDNARODNE POLITIKE 45