KOMISIJA ZA
PREPREČEVANJE
KORUPCIJE
5 RtrUBUKA SLOVENIJA
KPK VESTNIK
INTEGRITETA | ODGOVORNOST | VLADAVINA PRAVA
www.kpk-rs.si | anti.korupcija@kpk-rs.si | Dunajska 56, 1000 Ljubljana
ISSN 2232-4909
Številka 40, februar 2017
STE DANES ŽE SPILI SKORUMPIRANO KAVICO?
Z naslovom nikakor nočem biti drobnjakarski. Prav tako ne eden tisti posebnežev, ki čez sosedov plot strastno opreza, kdo s kom pije kavo ali šilček žganega. Misel sem si enostavno izposodil pri Žižku, svetovno znanem rojaku, ki mu mnogi prijavijo Elvis Presley filozofije. Pred kratkim je imel v Ljubljani gostujoče predavanje na konferenci evropske platforme o prihodnosti arhitekture in prostora. V njemu lastnem slogu je udeležencem postregel tudi s šaljivimi prispodobami sveta. S prikazom umetelnega tekmovanja kultur pri oblikovanju stranišč je lepo ponazoril, kako današnja ideologija brutalnega neoliberalizma grobo posega v prostor in okolje, od tu pa praktično v vse sfere človekovega življenja. Primeroma je navedel oglaševalsko prakso nekega svetovno znanega trgovca, ki pri kavi zaračuna dodatnih 20 odstotkov, češ da bo 10 namenjeno družinam, ki pridelujejo kavo. Če poskušam povzeti Žižkovo misel, prevladujoča ideologija dobička
se osredotoča na posameznika in nanj prelaga družbeno odgovornost za najhujše probleme sveta. S ceno ugodja in brezbrižnosti dnevno plačujemo račun za tuj pohlep in korupcijo.
Slovenska in svetovna javnost se pomembnosti preprečevanja korupcije dobro zaveda. Ponekod celo z ljudsko vstajo in družbeno nepokorščino zahteva, da se svetovna skupnost in države učinkoviteje spopadejo s tem svetovnim problemom. Ljudje se zavedajo, kako jim korupcija greni življenja, mladim jemlje prihodnost, jih onemogoča pri dostopu do izobrazbe in iskanju zaposlitve. Z neizčrpno domišljijo zvijačnosti preprečuje, da bi gospodarske družbe svoje pogodbene obveznosti sklepale in izvrševale ob pogojih konkurenčnosti in profesionalnega poslovanja, tako da bi s spoštovanjem standardov dobrega gospodarja in poštenega poslovanja zagotavljale kakovostne storitve. Vedno znova se soočamo z nasprotji interesov in dru-
gimi odklonskimi ravnanji pri upravljanju javnih zadev, ko posamezniki in združbe svoje osebne koristi postavljajo pred splošno, javno dobro, pred ugled in zaupanje v javne in zasebne institucije, v katerih delajo. Pričakovanja državljanov glede odprave tovrstnih odklonov so nedvomno upravičena. Žal prepogosto ostajajo neuresničena.
Pri zagotavljanju pravnih temeljev za uspešno in učinkovito omejevanje in preprečevanje korupcije smo v Sloveniji izgubili veliko, preveč časa. Komisija, ki je mnogim v javnem in zasebnem sektorju, med državljankami in državljani, predstavniki civilne družbe in nevladnih organizacij služila kot zgled zavzemanja za javni interes in preprečevanje korupcije, se vsakodnevno sooča z zakonskimi in drugimi ovirami namesto da bi v polni meri nadaljevala svoje poslanstvo.
Nadaljevanje na strani 2
PRIJAVI SE NA NOVICE
na našem e-naslovu: https://www.kpk-rs.si/sl/ prijava-na-novice-in-KPK-Vestnik
IZ VSEBINE
Zagotavljanje pravne varnosti v postopkih pred Komisijo za preprečevanje korupcije ........................................................stran 3
Ocena korupcijskih tveganj v slovenskih osnovnih in srednjih šolah .............stran 5
Obdobno poročilo o izvedenih postopkih ugotavljanja nasprotja interesov ... stran 6
GRECO: četrti ocenjevalni krog........stran 7
Komisija v številkah.........................stran 8
Koledar obveznosti..........................stran 8
1
Nadaljevanje s 1 strani
Po nepremišljenih spremembah zakona, po katerem so se nekoč zgledovali v drugih državah, se je njena pot učinkovitosti ustavila. V ušesih pa še odmevajo besede o nujnosti samostojnega in neodvisnega organa, da se lahko država uspešno spopada z »rak rano sodobne« družbe. Zgolj besede so seveda mnogo premalo. Potrebno je ukrepati, od besed k dejanjem in resno pristopiti k prenovi Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, torej k zakonskim pogojem, ki bodo protikorupcij-sko delovanje države v praksi omogočali, ne pa ovirali.
Ob napovedanih zakonskih spremembah komisija očitno še naprej ostaja v pravno izjemno negotovem položaju. Ključne odločitve iz preteklih let, na osnovi katerih je bilo njeno delo prepoznano kot dejavno in učinkovito, sodišča iz procesnih razlogov eno za drugo odpravljajo. Sodiščem seveda ni kaj očitati, saj so ključni problemi v nepremišljenih spremembah področnega zakona. Do teh so se že opredelili, tako javnost kot predstavniki pravne stroke. V danih razmerah tako sodiščem niti ne preostane drugega, kot da zaradi pravne negotovosti, ki izvira iz zakonske nedorečenosti, komisijo napo-tujejo k smiselni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ta pa zaradi posebnosti in občutljivosti preprečevanja korupcije v celoti ni najbolj ustrezen postopkovni predpis.
Seveda si bo komisija tudi v prihodnje prizadevala, da v svojih postopkih obravnavanim osebam zagotavlja vse zakonite pravice, tako kot to določa ZUP. Ob tem pa je treba upoštevati, da niti z obstoječo, niti z napovedno zakonsko ureditvijo objektivno ne more biti učinkovita, saj na ta način ne more niti obravnavati, kaj šele zaključiti pripada vseh zadev in postopkov na letni ravni. Nejasno in pomanjkljivo ureditev bo še dodatno obremenila novost privilegiranih predlagateljev, saj bodo tudi tem omogočene enake pravice kot jih imajo stranke v postopku. Če pustimo ob strani, da uvajanje te novosti odpira vrsto vprašanj še na drugih pravnih področjih, sama
beseda privilegiranost pri korupciji sproža nelagod-je. S tem ko bo vedno več tistih, ki bodo domnevno, bolj ali manj upravičeno izkazovali pravni interes v postopku, je toliko večja bojazen, kako bo ta novost sploh koristila preprečevanju korupcije. Kako bo ob tem še bolj kompleksen in otežen postopek, zlasti pri več obravnavanih osebah, si lahko samo predstavljamo. Postopki bodo dolgotrajni, boj zoper korupcijo pa neuspešen. Kot pravi ljudski rek: »Operacija je bila uspešna, pacient je evtanaziran.« Tudi tveganje za odpravo ugotovitev komisije ob takih in drugačnih privilegijih bo toliko večje. Ne nazadnje, zakaj potem sploh imamo sodno kontrolo, da v zakonih s privilegiji iščemo bližnjice?
Bolj kot kdajkoli prej se kaže, da komisija pred slovensko in mednarodno javnostjo odgovornosti za preprečevanje korupcije ne bo mogla prevzeti, če že zdaj nima ustreznih orodij za svoje delo. Taborni ogenj že nekaj let ugaša, troglavi zmaj, ki naj bi osvetljeval slovensko javno krajino in opozarjal na sume koruptivnih dejanj, tega brez ognja ne more početi. Hkrati pa si vsi nedvomno želimo, da bi vsaj jutranjo kavo lahko spili, ne da bi pohlepnemu plačali še korupcijo. Ukrepati je potrebno danes, jutri bo prepozno za uspešno delo, tako komisije kakor katerega koli drugega nadzornega organa v državi. In takrat se bodo državljanke in državljani razočarano obrnili proti tistim, v katere so leta polagali upe, in upravičeno zavpili:«E tu, Brute?«. Če sklenem pri Žižku, ste torej danes že spili svojo skorumpirano kavico?
mag. Peter Premrl,
vodja Službe za nadzor in preiskave,
Komisija za preprečevanje korupcije
INTEGRITETA | ODGOVORN	OST | VLADAVINA PRAVA
2
TEMA MESECA
ZAGOTAVLJANJE PRAVNE VARNOSTI V POSTOPKIH PRED KOMISIJO ZA PREPREČEVANJE KORUPCIJE
Na Fakulteti za varnostne vede (FVV) Univerze v Mariboru je v sredo, 15. februarja 2017, potekal interni strokovni posvet z naslovom »Zagotavljanje pravne varnosti v postopkih pred Komisijo za preprečevanje korupcije«, ki ga je FVV organizirala v sodelovanju s Komisijo za preprečevanje korupcije (komisija). Posvet je moderiral prof. dr. Bojan Tičar, sodelovali pa so izr. prof. dr. Polonca Kovač s Fakultete za upravo Univerze v Ljubljani, izr. prof. dr. Benjamin Flander s FVV, mag. Peter Zmagaj z Računskega sodišča RS, dr. Ciril Keršmanc in mag. Aleksandra Spasojevic, oba z Ministrstva za pravosodje (MP), predsednik komisije Boris Štefanec ter dr. Igor Lamberger, namestnik predsednika komisije.
Osrednja tema posveta je bila za komisijo zelo aktualna problematika zagotavljanja zakonitosti postopka in pravna narava ugotovitev o konkretnem primeru, ki jih sprejema komisija, saj se sooča s številnimi dilemami in vprašanji glede vodenja postopkov v želji po učinkovitem opravljanju svojih zakonskih pristojnosti. Komisija od začetka veljavnosti Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) po izrecni določbi ZIntPK zavzema stališče, da vodenje njenih postopkov ne pomeni odločanja o upravni zadevi, kar pomeni, da njene ugotovitve nimajo narave upravnega akta in v postopku obravnavane osebe nimajo položaja strank v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Omenjeno stališče je v več zadevah potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS, ki pa je s sodbo št. I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016 po mnenju komisije uveljavilo diametralno nasprotno pravno stališče. Po njenem mnenju novo stališče Vrhovnega sodišča RS sledi ideji, da so ugotovitve komisije upravni akt, ki že s tem, ko ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja, posega v posameznikov pravni položaj.
Posvet je med drugim slonel na vprašanju razmejitve uporabe postopkovnih določb ZIntPK in ZUP ter nudenja učinkovite zaščite identitete prijavitelja. Ta je po ZUP, zaradi načela zaslišanja stranke oziroma zagotavljanja kontradik-tornosti kot njegovega elementa, kar pomeni tudi, da se obravnavane osebe lahko seznani s celotnim gradivom zadeve, po mnenju komisije neizvedljiva, postavlja pa se tudi vprašanje zagotavljanja pravne varnosti drugih posameznikov udeleženih v postopku in postopanja pri drugih institutih po ZIntPK, pri katerih ZUP praktično onemogoča ustrezno obravnavo in hitro reakcijo (npr. nadaljevanje postopkov pri drugih organih, poslovne in druge tajnosti podatkov).
Razprava te vrste je trenutno še posebej aktualna, ker je ZIntPK v postopku noveliranja na pristojnem Ministrstvu za pravosodje (MP), konkretneje v fazi interne analize prejetih pripomb in predlogov po končani javni razpravi, novela pa nudi možnost za določitev takšnega postopka pred komisijo, da bo prestal morebitno presojo ustavnosti in zakonitosti. Tako je tudi Predlog novele ZIntPK predstavljal pomembno referenčno točko strokovne razprave.
Problematiziranje videnja komisije, da gre v primeru omenjene odločitve Vrhovnega sodišča RS za diametralno nasprotno odločitev glede na prejšnje, je predstavljalo eno osrednjih točk razprave. Razpravljavci so nedavno odločitev Vrhovnega sodišča RS večinoma interpretirali drugače kot predstavniki komisije in se strinjali, da ne kaže tako ostrega zasuka od prejšnje sodne prakse, kot ga vidi komisija. Zavzeli so stališče, da odločitev Vrhovnega sodišča RS zgolj poudarja, da mora komisija privzeti drugačno razumevanje določb znotraj ZIntPK, izpostavlja pa predvsem
INTEGRITETA | ODGOVORN	OST | VLADAVINA PRAVA
3
TEMA MESECA
ZAGOTAVLJANJE PRAVNE VARNOSTI V POSTOPKIH PRED KOMISIJO ZA PREPREČEVANJE KORUPCIJE
potrebo po zapisu pravil postopka pred komisijo v zakon in pomembnost procesnih pravic obravnavanih oseb. Pri tem je bila poudarjena drugačna kvalifikacija, ki jo je sodišče z zadnjimi sodbami pripisalo odločitvam komisije, ko jih je definiralo kot upravni akt v širšem smislu. Hkrati so govorci menili, da tudi iz zadnjih odločitev vrhovnega sodišča izhaja, da komisija ne vodi upravnega postopka in ne odloča v upravnih zadevah, kar je skladno z ZIntPK, izdaja pa upravne akte v širšem smislu.
Glede načina uporabe ZUP v postopkih pred komisijo je razprava v ospredje postavila predvsem pomembnost dobro premišljenega in zapisanega postopka, ki pripomore k bolje definirani ločnici med lex specialis in lex generalis, jasneje določi kdaj pride do derogacije, ko lex specialis prevlada nad lex generalis, in tako omogoči bolj učinkovito izpeljavo postopkov. Za komisijo pri vodenju postopkov ZIntPK predstavlja lex specialis in ZUP lex generalis. Tako so razpravljavci poudarili, da mora komisija stremeti k temu, da so v novelo ZIntPK vključeni vsi pomembni elementi ZUP v okviru vodenja njenih postopkov, kar bi pripomoglo tudi k razrešitvi dileme o načinu uporabe ZUP v postopkih pred komisijo. Komisija je bila pri tem opozorjena na pomanjkljivosti Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (poslovnik)in pozvana k nujni uzakonitvi elementov postopka pred komisijo, ki so trenutno urejeni le v poslovniku.
MP je tekom razgovora pojasnilo, da stremi k zakonski ureditvi vseh za komisijo pomembnih elementov, kar bi razrešilo morebitne dileme vezane na postopek pred komisijo in na to vezano uporabo ZUP. Tako se je ministrstvo zavezalo, da si bo skupaj s komisijo prizadevalo k noveliranju ZIntPK z vključitvijo vseh kategorij za katere komisija ocenjuje, da jih je potrebno vključiti. Predstavnika ministrstva sta s sodelujočimi delila tudi razmislek, da MP v izogib podvajanju pristojnosti in obravnav ter tudi na podlagi pričakovanj javnosti v noveli predvideva poudarek na večji preventivni vlogi komisije. Tako naj bi bile komisiji z novelo ZIntPK odvzete pristojnosti vezane na problematiko obravnave suma korupcije in kazensko-pravni vidik, ohranila pa bi se možnost oblikovanja načelnih mnenj in ugotovitev vezanih na integriteto. Predstavljena je bila tudi ideja delitve postopkov pred komisijo na prekrškovne, upravne in sui generis postopke, ki jo v noveli predvideva MP.
Vezano na razmislek o noveliranju ZIntPK je bilo izraženo opozorilo glede morebitne pretirane kazenske komponente v razmisleku komisije in MP o noveli ZIntPK, saj bi morala biti v ospredju ideja javno upravnega postopka. Podan je bil predlog, da bi se ideja sui generis postopka v noveli raje nadomestila s konceptom drugih javno upravnih postopkov, ki je bila sprejeta z odobravanjem.
Razgovor je naslovil tudi predlog komisije, ki je v svojih komentarjih k predlogu novele ZIntPK predstavila možnost
dvostopenjskega postopka pred komisijo, kar bi po njenem mnenju olajšalo pričakovano uporabo ZUP. Prvo stopnjo postopka bi predstavljal predhodni preizkus, del preiskave, ki se redno izvaja in bi omogočil izvajanje zaščite prijavitelja, a je trenutno opredeljen le v poslovniku komisije. Druga stopnja postopka bi se začela s sklepom senata komisije, da je predhodni preizkus potrdil smiselnost uvedbe postopka preiskave, obravnavani osebi pa bi bile zagotovljene vse procesne garancije, ki jih zagotavlja ZUP.
Predlog dvostopenjskega postopka, ki ga je podala komisija, je vodil tudi v razpravo o podobnosti z delovanjem Računskega sodišča RS, primerljivega državnega samostojnega in neodvisnega organa kot je komisija. Vezano na razmislek o uporabi ZUP v postopkih pred komisijo je bilo pojasnjeno, da tudi pri obravnavah pred Računskim sodiščem RS postopek nima upravne narave do izdaje osnutka ugotovitev, ko, na podlagi lex specialis, ki ga uporablja Računsko sodišče RS, pričnejo s smiselno uporabo ZUP, kar bi za komisijo pomenilo, da bi na isti točki obravnave, na podlagi ZIntPK, lahko subsidiarno vključila ZUP. Ob tem je bilo omenjeno, da je v okviru novele ZIntPK tudi v primeru komisije aktualen razmislek o možnosti uvedbe smiselne uporabe ZUP, ki bi nadomestila subsidiarno, čeprav, kot smo slišali v razpravi, niti Vrhovno sodišče RS niti Upravno sodišče RS v praksi ne razlikujeta med obema pristopoma k uporabi ZUP.
Tekom razprave je bil izražen tudi dvom o potrebnosti uzakonitve dvofaznega postopka, ki bi s premestitvijo predhodnega preizkusa iz poslovnika komisije v novelo ZIntPK prispeval k zaščiti prijaviteljev, ki v predhodnem preizkusu ne bi bili vezani na ZUP. Ideji dvofaznosti naj bi zadostil že ZUP, saj je idejo predhodnega preizkusa najti tudi v tem zakonu, v obliki instituta, ki se nanaša na del preiskave, ko organ, ki vodi postopek po uradni dolžnosti, razmišlja in tehta ali se bo postopek zoper določeno stranko sploh začel, pri tem pa stranka ne ve, da je preiskovana stranka. Na koncu razgovora so bili sodelujoči pri razmisleku o uporabi ZUP v postopkih komisije napoteni tudi na Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), saj ZIN, tako kot ZIntPK, predstavlja javno upravni in ne kazenski pristop ter ponuja morebitne rešitve, ki bi jih lahko vključili tudi v novelo ZIntPK.
Komisija je interno strokovno razpravo ocenila za zelo uspešno in se zahvalila za raznolike, strokovno podkovane predloge, za katere si bo prizadevala, da jih nadalje razvije in vključi v novelo ZIntPK. Ob tem je izrazila tudi svojo zavzetost in pripravljenost za sodelovanje v postopku oblikovanja morebitnega novega poglavja, ki bi z vključenim strokovnim razmislekom in idejami na katerih temeljijo zadnje sodbe Vrhovnega sodišča RS uredilo problematiko postopka pred komisijo v noveli ZIntPK.
INTEGRITETA | ODGOVORN	OST | VLADAVINA PRAVA
4
NOVICE
Ocena korupcijskih tveganj v slovenskih osnovnih in srednjih šolah
Šole so ključni dejavnik vzpostavljanja integritete otrok in s tem integritetne družbe. Slednjega pa ni mogoče doseči le s poučevanjem, ampak predvsem tudi z dejanskim integritetnim delovanjem in zgledom, ki ga šole oziroma njihova vodstva ter zaposleni kažejo tako navznoter kot tudi navzven. Center za integriteto in preventivo pri Komisiji za preprečevanje korupcije (dalje: komisija) si že nekaj let prizadeva naslavljati mlade skozi različne preventivne projekte za spodbujanje integritete otrok v šolah, zaradi pomembne vloge, ki jo imajo te pri vzgoji otrok v integritetne in odgovorne odrasle. Da bi bile šole pri tem kar najbolj učinkovite, morajo predvsem poskrbeti, da delujejo na način, ki krepi integriteto učencev, učiteljev in staršev, in torej ne dopuščajo kršitev temeljnih načel kot so poštenost, enakopravnost in transparentnost.
Komisija je za pomoč pri vzpostavljanju najboljših pogojev za integritetno delovanje šol oblikovala Oceno korupcijskih tveganj in tveganj za kršitev integritete v slovenskih osnovnih in srednjih šolah, (dalje: ocena tveganj), pri čemer je izhajala iz elektronskih registrov tveganj, ki so bistveni del načrtov integritete in preučila s strani slovenskih osnovnih in srednjih šol identificirana tveganja za korupcijo in kršitev integritete ter ukrepe, ki so jih za omejitev oziroma odpravo teh tveganj predvidele šole same. Z namenom identifikacije najpogostejših tveganj v osnovnih in srednjih šolah ter z namenom uspešnega upravljanja s temi tveganji je komisija pregledala tudi lastne baze obravnavanih primerov. Obravnavani primeri komisije namreč bolj objektivno osvetljujejo subjektivna zaznavanja v šolah in so bili v oceni tveganj merilo relativizacije zapisom v registrih tveganj.
Na podlagi ugotovitev v oceni tveganj je komisija podala priporočila za šole in njihove svete, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, Inšpektorat RS za šolstvo in druge deležnike, za boljše obvladovanje oziroma odpravo tveganj. Priporočila se med drugim nanašajo na področja javnih naročil, poslovnega sodelovanja in izvajana pridobitne dejavnosti, nasprotja interesov (tudi pri zaposlovanju), nedovoljenih vplivov, daril in zaščite prijaviteljev.
Z oceno tveganj so šole dobile dober vpogled v tveganja, ki jih zaznavajo ostale šole, pri čemer upamo, da bodo lažje prepoznale tovrstna tveganja tudi pri sebi. Nadzorni organi pa so dobili vpogled v ranljiva področja šol, na katera naj bodo pri svojem delu pozorni.
Metodologija za pripravo Ocene tveganj
Temeljno orodje za identifikacijo in uprav-
ljanje s korupcijskimi tveganji in tveganji za kršitev integritete v institucijah javnega sektorja je načrt integritete, v katerem institucije določijo tveganja pri svojem delovanju, določijo verjetnost uresničitve posameznega tveganja in potencialno škodo, ki bi zaradi tega nastala, ter predvidijo ukrepe za omejitev, obvladovanje oziroma odpravo tveganja. Z uvedbo elektronskega registra tveganjv letu 2014 je komisija vzpostavila izhodišča za nadzor in obdelovanje podatkov iz načrtov integritete na državni ravni. Na podlagi podatkov iz registra lahko komisija analizira ne samo raven izpostavljenosti tveganjem posamezne institucije, temveč tudi skupine institucij, kot so šole.
Najpogostejša so nekatera »tipska« tveganja, bolj zgovorna pa specifična
Osnovne in srednje šole so se v svojih elektronskih registrih najpogosteje opredeljevale do tistih tipskih tveganj, ki so bila del vzorca načrta integritete in do katerih so se ob izdelavi načrta integritete tudi morale opredeliti, to so tveganja, ki izvirajo iz poslovnih sodelovanj, javnih naročil in drugih oblik nakupa ali najema, tveganja povezana z neupoštevanjem nasprotja interesov ter tveganja povezana s sprejemanjem daril. Te zaznave šol se v večjem delu prekrivajo tudi s področji sumov kršitev v prijavah, ki jih je prejela komisija, in v katerih se najpogosteje pojavljajo ravno očitane kršitve, ki se nanašajo na neupoštevanje nasprotja interesov, na področje javnih naročil in drugih oblik poslovnega sodelovanja ter na področje zaposlovanja.
Nekoliko bolj zgovorna so lahko specifična tveganja, saj izhajajo neposredno iz specifičnega okolja šol in jih torej kot problematična zaznavajo predvsem šole same. Kot precej pereča tako šole zaznavajo tudi
tveganja povezana s pedagoškim procesom, katerim vsaj osnovne šole v tretjini primerov pripisujejo velik pomen. Pri tem je zaskrbljujoč podatek, da gre v 70 odstotkih za tveganja, povezana z neustreznim ocenjevanjem oziroma »podarjanjem« ocen zaradi sorodstvenih vezi, poznanstev, daril, uslug ali groženj in so izvor mnogih tveganj za pojav neetičnih oziroma korupcijskih ravnanj. Ker je to pojav, ki se večkrat izpostavlja tudi v medijih, je to nedvomno tveganje, ki bi ga morale nasloviti vse šole. Šole poleg ocenjevanja večkrat izpostavljajo tudi vplivanje na pedagoški proces in sodelovanje s starši ali skrbniki, pri čemer je lahko problematično predvsem nedovoljeno vplivanje in vršitev pritiska na pedagoške delavce. Komisija pa na podlagi obravnavnih primerov kot precej pereče zaznava tudi postopke imenovanja ravnateljev, v okviru katerih posamezniki večkrat ne upoštevajo določb o nasprotju interesov.
Nekatera pomembna razhajanja
Komisija je ugotovila nekatera pomembna razhajanja med zaznavami šol v načrtih integritete ter lastnimi viri, s katerimi je navedbe šol preverila. Tako prijave, ki jih je komisija prejela, denimo kažejo, da je eden bolj perečih problemov pri delovanju slovenskih šol zaposlovanje (sodelovanje ravnateljev oziroma učiteljev v postopkih zaposlovanja, kjer je kandidat njihov družinski član, zaposlitev kandidata, ki ne izpolnjuje razpisnih pogojev ipd.). Skoraj četrtina vseh očitanih sumov kršitev v prejetih prijavah v obdobju 2011-2015 se glede osnovnih šol namreč nanaša ravno na nepravilnosti pri zaposlovanju, pri srednjih šolah pa je takšnih 15,5 odstotkov. Na drugi strani pa se šole same v svojih registrih do tega tveganja precej redko opredeljujejo in tveganja kot kaže ne zaznavajo kot problematičnega.
Nekatera razhajanja se kažejo tudi pri nedovoljenem sprejemu daril. Osnovne in srednje šole temu tveganju niso pripisale velikega pomena. Po drugi strani pa se zaposleni v šolah z obdarovanjem srečujejo precej pogosto, zato preseneča dejstvo, da šole večinoma menijo, da lahko do nedovoljenega sprejemanja daril pride v redkih oziroma izjemnih primerih. Poleg tega komisija pri izvajanju predavanj, delavnic in izobraževanj za skrbnike načrtov integritete ter za celotne kolektive šol še vedno prejema veliko vprašanj, ki se nanašajo na sprejemanje daril ter ravnanje s prejetimi darili, kar kaže na to, da to tveganje vendarle ni tako dobro obvladano, kot to ocenjujejo šole same.
Komisija v izdelani oceni tveganj ugotavlja tudi, da so precej pogosto nerealne tudi skupne ocene tveganj. Šole namreč večinoma ocenjujejo, da so tveganja za nastanek nepravilnosti ali neetičnih ravnanj na skoraj vseh področjih nizka, kar pomeni, da večina šol meni, da je majhna verjetnost, da bi se ta tveganja uresničila, še bolj nerealna pa se zdi ocena, da bi bile v primeru uresničitve teh tveganj majhne tudi posledice. Komisija se s tem ne more strinjati, saj prejete prijave ter postopki, izvedeni na lastno pobudo mnogokrat kažejo ravno nasprotno. Primerjava tveganj, ki so jih zaznale šole, s prejetimi prijavami torej potrjuje zaznave komisije, da so ocene tveganj, kot jih pripravijo šole, večkrat precej neustrezne in kot take večinoma (še) ne odražajo realnega stanja.
Priporočila komisije za upravljanje s posameznimi tveganji
Priporočila za upravljanje tveganj s področja javnih naročil, poslovnega sodelovanja in izvajanja pridobitne dejavnosti, nasprotja interesov (tudi pri zaposlovanju), nedovoljenih vplivov, daril in zaščite prijaviteljev, ki jih je na podlagi izsledkov in ugotovitev analize v okviru izdelane ocene tveganj izdala komisija, lahko najdete tukaj, kjer dodajamo tudi celotno Oceno tveganja.
INTEGRITETA | ODGOVORNOST | VLADAVINA PRAVA
5
NOVICE
Obdobno poročilo komisije o izvedenih postopkih ugotavljanja nasprotja interesov_
Ljubljana, 19. januarja 2017—Komisija za preprečevanje korupcije (komisija) je pripravila obdobno poročilo o izvedenih postopkih ugotavljanja nasprotja interesov v obdobju od oktobra do decembra 2016.
Pri preverbi spoštovanja določb o dolžnem izogibanju nasprotju interesov je v tem obdobju obravnavala sedem zadev. V dveh primerih je ugotovila kršitev določb ZIntPK s področja nasprotja interesov. V enem primeru je komisija presojala ravnanje občinskega svetnika, ki je kot član Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja sodeloval pri razpravi in glasovanju o samem sebi kot kandidatu za člana nadzornega sveta v javnem podjetju, katerega ustanoviteljica je lokalna skupnost. Občinski svetnik se je tako znašel v okoliščinah nasprotja interesov, o čemer ni obvestil predsedujočega, niti se ni samoizločil iz postopka razprave in glasovanja. V drugem primeru je komisija presojala ravnanje več uradnih oseb, in sicer poslovodne osebe javnega podjetja, ki je sklepala sponzorske pogodbe s pravnim subjektom, kjer je ta oseba bila član upravnega odbora, ter ravnanje občinskih svetnikov, ki so odločali na seji občinskega sveta v zvezi z zadevami, ki so se nanašale nanje oziroma na družinske člane. V obeh primerih je komisija predlagala preučitev pogojev za uvedbo postopka o prekršku.
V tem istem obdobju, od oktobra do decembra 2016, je komisija na področju nasprotja interesov izdala deset odločb o prekršku, v katerih je izrekla kršiteljem pet glob, pet opominov in eno pisno opozorilo.
Institut dolžnega izogibanja nasprotju interesov oziroma odpravljanja tega nasprotja je namenjen spodbujanju transpa-rentnosti ter poštenega delovanja v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in opravljanju javnih zadev. S tem se zagotavlja in dviga integriteta, pa tudi ugled ne le konkretnega posameznika in subjekta, ki ga predstavlja, ampak tudi javnih institucij in javnega sektorja kot celote.
Indeks zaznave korupcije 2016: nobena od držav blizu popolnega rezultata_
Berlin, 25. januarja 2017—Več kot dve tretjini od 176 držav, ki so uvrščene na Indeks zaznave korupcije 2016, je letos padlo pod srednjo točko na lestvici. Povprečna ocena je slabih 43 točk (od 100), kar kaže na endemično korupcijo v jav-
nem sektorju držav. Po številu države, v katerih se državljani redno soočajo s konkretnimi vplivi korupcije, močno prekašajo najvišje uvrščene države. Slovenija se je letos povzpela štiri mesta višje, na 31. mesto.
Vir: Transparency International
Rezultat večine držav se je od lanskega leta poslabšal, kar je močan pokazatelj, da se podjetja po vsem svetu soočajo s povečanim korupcijskim tveganjem.
Ko je bil Indeks prvič objavljen leta 1995, je služil kot zanesljivo merilo za oceno korupcijskega tveganja na regionalni ravni. »Indeks je odličen pokazatelj rdeče zastave za vsakogar, ki se zanima za vlaganje v ali poslovanje z določeno državo ali vlaganje v določen posel v državi,« pravi Finn Heinrich, direktor raziskav pri TI. »Daje občutek o razsežnosti problema korupcije.«
Odziv komisije na Indeks zaznave korupcije 2016_
Ljubljana, 25. januarja 2017— Transparency International je januarja objavil Indeks zaznave korupcije za leto 2016 (CPI). Med 176 državami, vključenimi v lansko raziskavo, se je Slovenija uvrstila na 31. mesto, kar je eno točko oziroma štiri mesta boljše kot lani, ko je s šest-
desetimi točkami zasedla 35. mesto.
Kljub objavi indeksa, na katerem je Slovenija uvrščena štiri mesta višje kot leta 2015, in kljub vztrajnemu napredovanju Slovenije po omenjeni lestvici od leta 2013 dalje, smo na komisiji za preprečevanje korupcije le stežka lahko zadovoljni. K temu nas napotuje tudi podatek, da Slovenija na tej lestvici še vedno za štiri točke zaostaja za povprečjem CPI v Evropski uniji.
Stanja, v katerem se državljani nahajamo oziroma smo se nahajali lansko leto, ni mogoče občutiti kot boljšega v primerjavi z letom poprej. Lahko bi celo rekli, da smo nekoliko presenečeni nad rezultatom, glede na različne korupcijske škandale, ki so lani pretresali Slovenijo. Preskakovanje čakalnih vrst v zdravstvu, ki privilegira ožjo skupino posameznikov, povezanih z zdravniško elito, nabava medicinskih pripomočkov po bistveno višjih cenah kot jih kupujejo drugje, okoriščanje z javnimi sredstvi, z avtorskimi honorarji ter dodatki za stalno pripravljenosti in druge tovrstne oblike nezakonitih in neetičnih ravnanj uradnih oseb potrjujejo že večkrat izrečeno trditev, da imamo v Sloveniji opravka s sistemsko korupcijo. Po drugi strani sprejemanja odgovornosti za tovrstna ravnanja še vedno skorajda ni - pri tem ne mislimo le na neposredno odgovornost storilcev, temveč tudi odgovornost tistih, ki so takšna ravnanja dopuščali, čeprav so zanje vedeli oziroma bi morali vedeti, če bi dosledno izvajali nadzor. Hkrati pogrešamo tudi izpolnitev pojasnjevalne dolžnosti pristojnih: dolžnost pojasniti, kaj se je zgodilo, zakaj in kako se bo ukrepalo. Kar nekaj objavljenih medijskih prispevkov v zvezi z vrnitvijo na delovna mesta vpletenih v afero preskakovanja čakalnih vrst v zdravstvu izpostavlja molk pristojnih na Ministrstvu za zdravje ter v UKC Ljubljana.
Tudi statistični podatki Komisije za preprečevanje korupcije kažejo bolj žalostno
INTEGRITETA | ODGOVORNOST | VLADAVINA PRAVA
6
NOVICE
podobo stanja v slovenski družbi - lanskoletni porast prijav sumov kršitev, ki jih obravnavamo, sicer lahko govori v prid zaupanju javnosti v institucijo, vsekakor pa ne more podpreti pozitivnega rezultata, kot ga daje Indeks zaznave korupcije za Slovenijo. Navedeno je torej lahko le še dodatna spodbuda komisiji, da okrepi svoje aktivnosti in utrdi zaupanje državljanov v njeno delovanje. Pri tem se komisija še vedno sooča s problemi glede zakonitosti postopkov, vodenih pred komisijo, ki izhajajo iz pomanjkljivosti obstoječega Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK), in ocenjuje trenutno stanje kot nevzdržno. Zato si komisija prizadeva za izboljšanje nastale situacije s spremembo zakona in pri tem še posebej izpostavlja pomembnost pripomb, ki jih je podala k predlogu novele ZIntPK.
Slovenija izpolnila večino priporočil GRECA v četrtem ocenjevalnem krogu
Ljubljana, 10. februarja 2017—Vlada RS se je v začetku februarja seznanila z Drugim vmesnim poročilom o izvajanju priporočil GRECA v četrtem krogu ocenjevanja, ki ugotavlja, da je Slovenija v zadnjem obdobju okrepila delovanje predvsem tožilstva v smislu lažjega obvladovanja korupcijskih tveganj in krepitve integritete.
Ocenjevanje delovanja držav članic glede učinkovitosti boja proti korupciji v okviru Sveta Evrope sega v leto 2000, ko se je prvega kroga ocenjevanja lotila leta 1999 ustanovljena Skupina držav za bojproti korupciji (GRECO - Council of Europe's Group of States against Corruption). Slovenija v skupini igra pomembno vlogo, saj je bila ena od 19 ustanovnih članic skupine.
Vlada RS se je seznanila z bistvenim kvalitativnim prebojem Slovenije v četrtem ocenjevalnem krogu, ki se je začel leta 2012 in v katerem GRECO ocenjuje uspešnost preprečevanja korupcije pri članih
predstavniških teles, sodnikih in tožilcih. Iz Drugega vmesnega poročila GRECA sledi, da je Republika Slovenija izpolnila 12 od 19 priporočil, od preostalih ostajata v celoti neizpolnjeni le dve priporočili, pet pa jih je delno izpolnjenih.
Poudariti je potrebno, da gre v tem primeru za viden napredek Slovenije, saj je GRECO v prvem poročilu leta 2014 ocenil, da je Slovenija zadovoljivo izpolnila le dve priporočili od 19-ih, medtem ko je še leta 2015 iz ocenjevalnega poročila izhajalo, da je Slovenija izpolnila le štiri priporočila, deset pa jih je bilo v celoti neizpolnjenih.
Eno od priporočili, ki v četrtem ocenjevalnem krogu ostajat neizpolnjeno, se nanaša na člane predstavniških teles (poslanci in državni svetniki) in zahteva, da »naj se uveljavljanje pravil o stikih članov Državnega zbora in Državnega sveta z lobisti temeljito oceni in izboljša, kadar je to potrebno«, drugo pa od države pričakuje, da preučijo »možnost revizije postopka imenovanja sodnikov vrhovnega sodišča, da bi se zmanjšala možnost političnega vpliva«.
Na podlagi poročil GRECA komisija ob tej priložnosti opozarja tudi na nerazumljivo dolg proces, ki ga v Državnem zboru RS zahteva oblikovanje kodeksa etike za poslance, medtem ko so državni svetniki svoj kodeks etike sprejeli že marca 2015.
Naslednje poročilo o ukrepih, sprejetih za izvajanje neizpolnjenih in delno izpolnjenih priporočil, mora Slovenija predložiti do 30. septembra 2017, v letu 2017 pa naj bi GRECO začel tudi s petim krogom ocenjevanja.
Poročilo v slovenščini si lahko preberete na tej povezavi.
Strokovni Udeležba komisije na seminarju o poslovni integriteti v Ukrajini_
Ljubljana, 9. februarja 2017—Predstavnik Komisije za preprečevanje korupcije (komisija) se je v Kijevu udeležil seminarja za strokovnjake na temo »Poslovna integriteta v Vzhodni Evropi in Centralni Aziji«, ki sta ga organizirali Banka za obnovo in razvoj (EBRD) in Protikorupcijska mreža za Vzhodno Evropo in Centralno Azijo Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD/ACN) skupaj z Razvojnim programom Združenih narodov (UNDP) in ukrajinskim varuhom poslovanja podjetij.
Seminar je predstavljal otvoritveni dogodek v sklopu projekta, ki poteka v obdobju od leta 2016 do leta 2019 in vključuje vrsto aktivnosti za izgradnjo zmogljivosti vezanih na integriteto v poslovanju v javnem in zasebnem sektorju na regionalni in državni ravni, za nadzor nad napredkom in implementacijo priporočil ter
identifikacijo in spodbujanje novih dobrih praks.
Razpravljavci so se v okviru seminarja osredotočili na priporočila študije ACN ter na oblikovanje nadaljnjih korakov projekta, izvedene pa so bile različne delavnice, ki so predstavile najboljše mednarodne prakse vzpostavitve in vzdrževanja integritete ter okolja brez korupcije v javnem in zasebnem sektorju. Sodelavec komisije je na seminarju aktivno sodeloval v razpravah in bil poročevalec ene izmed delavnic, ki je obravnavala tematiko vzpostavitve ničelne tolerance zoper korupcijo v subjektih javnega in zasebnega sektorja.
Poročanje o izvajanju aktivnosti iz prečiščenega akcijskega načrta uresničevanja Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji_
Komisija poziva nosilce posameznih ukrepov iz prečiščenega akcijskega načrta, da o aktivnostih za uresničitev ukrepov poročajo do 28. februarja 2017.
Državni zbor Republike Slovenije je junija
2004	sprejel Resolucijo o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji, na njeni podlagi pa je Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju komisija) leta
2005	sprejela Akcijski načrt uresničevanja Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju akcijski načrt) in ga nato dopolnila leta 2009. Leta 2016 je komisija akcijski načrt ponovno pregledala in iz njega črtala vse tiste ukrepe in aktivnosti, ki so že bili ustrezno realizirani.
Nosilci ukrepov iz akcijskega načrta morajo v skladu s 53. členom Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 - uradno prečiščeno besedilo) komisiji vsako leto do konca meseca februarja poročati o dejavnostih za uresničitev teh ukrepov v preteklem letu. Prosimo, da nosilci posameznih ukrepov, ki ste navedeni v priloženem prečiščenem akcijskem načrtu, o vaših aktivnostih za uresničitev teh ukrepov poročate najkasneje do 28. februarja 2017.
/
Več novic na www.kpk-rs.si
INTEGRITETA | ODGOVORNOST | VLADAVINA PRAVA
7
KOMISIJA V ŠTEVILKAH
Izvedena izobraževanja in usposabljanja za javni sektor
Spodnji podatki predstavljajo aktivnosti komisije v letu 2017. Prijave
Število prejetih prijav
Število prijav, ki so prestale predhodni preizkus
101
66
Pravna mnenja, pojasnila in odgovori
Področje nasprotja interesov	2
Področje nezdružljivosti funkcij	1
Področje omejitev poslovanja	2
Področje premoženjskega stanja	28
Področje lobiranja	7
Področje preventive in načrtov integritete	11
Število ocenjenih predlogov zakonov in drugih pravnih aktov z vidika korupcijskih tveganj in tveganj za kršitev integritete*	6
Število ocen korupcijskih tveganj in tveganj za kršitev integritete	1
Področje nezdružljivosti funkcij
Število opozoril funkcionarjem glede nezdružljivosti funkcij	0
Število odločb poklicnim funkcionarjem za opravljanje dodatne pridobitne dejavnosti	0
Področje premoženjskega stanja (število prejetih in pregledanih obrazcev)
Odjava premoženjskega stanja	58
Odjava iz registra zavezancev	61
Prijava spremembe premoženjskega stanja	474
Prijava v register zavezancev	529
Prijava premoženjskega stanja	1.918
Zahteve za dostop do informacij javnega značaja
Število vseh prejetih vlog	3
Število vseh v celoti zavrnjenih zahtev iz posamezne vloge	1
Število vseh delno ugodenih zahtev iz posamezne vloge	0
Število vseh ugodenih zahtev iz posamezne vloge	1
Število vlog v postopku reševanja	2
Število zadev v pritožbenem postopku	1
Število izvedenih usposabljanj	2
Število udeležencev usposabljanj	91
Področje protikorupcijske klavzule
Število izdanih dovoljenj za izvzetje iz dolžnosti vključitve protikorupcijske klavzule v pogodbe
Prekrškovni postopki zoper fizične osebe, pravne osebe in odgovorne osebe pravnih oseb
Število uvedenih prekrškovnih postopkov/ ukrepov	9
Število pravnomočno zaključenih postopkov/ ukrepov	5
KOLEDAR OBVEZNOSTI	
1 Poročanje o uresničevanju aktivnosti iz Akcijskega načrta	-28. 2.:
Nosilci ukrepov iz akcijskega načrta uresničevanja Resolucije o preprečevanju korupcije v RS morajo poročati o svojih aktivnostih do konca prihodnjega meseca.
ffl Seznam daril -31.3.: Državni in drugi organi ter organizacije, ki so dolžne voditi sezname daril funkcionarjem, morajo kopije teh seznamov za preteklo leto posredovati komisiji do konca marca tekočega leta.
Podrobnejše informacije o rokih in obveznostih zavezancev po ZIntPK so dostopne na spletnih straneh Komisije za preprečevanje korupcije.
»Integriteta je sebi priznati resnico. In poštenje je priznati resnico drugim ljudem.«
Spencer Johnson, pisatelj
KPK Vestnik Komisije za preprečevanje korupcije je licenciran pod licenco Creative Commons priznanje avtorstva 2.5 Slovenija.
Ustvarjen je na podlagi dela, dostopnega na www.kpk-rs.si. Dodatna dovoljenja, ki jih ne obsega ta licenca, so dostopna na anti.korupcija@kpk-rs.si.
0
INTEGRITETA | ODGOVORN	OST | VLADAVINA PRAVA
8