ekonomski izzivi 2017 Ekonomski izzivi 2017 ISSN 1855-0118 (tisk) ISSN 2464-045X (pdf) Ljubljana, junij 2017 Izdajatelj: UMAR, Ljubljana, Gregorciceva 27 Odgovarja: mag. Boštjan Vasle, direktor Odgovorni uredniki: mag. Aleš Delakorda, Lejla Fajic, mag. Rotija Kmet Zupancic I. Javnofinancna gibanja in politika Avtorice in avtorji so: mag. Aleš Delakorda, Lejla Fajic, dr. Marko Glažar. Pri pripravi so sodelovali tudi: mag. Barbara Ferk, Helena Mervic, mag. Ana Tršelic Selan, mag. Eva Zver. II. Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Avtorice in avtorji so: mag. Aleš Delakorda, dr. Marko Glažar, Katarina Ivas, MSc, mag. Rotija Kmet Zupancic, mag. Janez Kušar, Urška Lušina, mag. Pri pripravi so sodelovali tudi: mag. Tanja Celebic, mag. Matevž Hribernik, Mojca Koprivnikar Šušteršic, Mitja Perko, mag., Jure Povšnar, Branka Tavcar, mag. Ana Vidrih. Oblikovanje grafikonov: Bibijana Cirman Naglic, Mojca Bizjak Racunalniška postavitev: Ema Bertina Kopitar, Bibijana Cirman Naglic Tisk: Eurograf d.o.o. Naklada: 115 izvodov © Razmnoževanje publikacije ali njenih delov ni dovoljeno. Objava besedila in podatkov v celoti ali deloma je dovoljena le z navedbo vira. Od prve izdaje leta 2007 Ekonomski izzivi obravnavajo teme, ki odražajo celovit pristop UMAR k analizi ekonomskih politik oziroma teme, za katere presodimo, da zahtevajo ukrepanje ekonomske politike. Letošnja publikacija obravnava javnofinancna gibanja in politiko ter produktivnost v Sloveniji. 3 Ekonomski izzivi 2017 Pregled vsebine Kazalo I. Javnofinancna gibanja in politika............................................................5 Povzetek ....................................................................................................................................7 1 Cilji in usmeritve srednjerocnega uravnoteženja javnih financ Programa stabilnosti 2017.............................................................................................................9 2 Ocena naravnanosti in vzdržnosti javnofinancne politike.......................................13 2.1 Ocena ukrepov za javnofinancno konsolidacijo.....................................................................................13 2.2 Izpolnjevanje zahtev preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti...................................................14 2.3 Dopolnilni kazalniki stanja in naravnanosti javnofinancne politike..................................................19 2.4 Srednjerocna in dolgorocna vzdržnost javnih financ............................................................................20 Priloga I: Doseganje zahtev preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast in dodatnih kazalnikov.................................................................................................27 Literatura in viri..........................................................................................................................30 Kazalo okvirjev Okvir 1: Makroekonomska izhodišca srednjerocnega konsolidacijskega nacrta PS 2017..........................................10 Okvir 2: Preverjanje smiselnosti ocen proizvodne vrzeli...................................................................................................15 Okvir 3: Pravila preventivnega dela Pakta o stabilnosti in rasti in Zakon o fiskalnem pravilu ..................................17 Okvir 4: Fiskalni prostor...........................................................................................................................................................23 Okvir 5: Ocena odzivne funkcije fiskalne politike za Slovenijo........................................................................................25 Kazalo slik Slika 1: Saldo, primarni saldo ter strukturni saldo sektorja država..................................................................................9 Slika 2: Sprememba javnofinancnih prihodkov in izdatkov v PS 2017 v obdobju 2016–2020.................................11 Slika 3: Projekcije dolga sektorja država v PS 2017 in sprememba projekcij glede na PS 2016...............................12 Slika 4: Razclenitev spremembe dolga v obdobju 2012–2016 in 2016–2020..............................................................12 Slika 5: Razlika v projekcijah prihodkov in izdatkov med PS 2017 in PS 2016................................................................14 Slika 6: Primerjava zadnjih ocen proizvodne vrzeli razlicnih inštitucij in razlike v javnofinancnem saldu in ocenah strukturnega salda ter proizvodne vrzeli med pomladjo 2016 in pomladjo 2017..........................17 Slika 7: Ocena ciklicne naravnanosti javnofinancne politike...........................................................................................19 Slika 8: Porazdelitev projekcij dolga države .......................................................................................................................20 Slika 9: Dolgorocne projekcije javnih izdatkov za sisteme socialne zašcite, osnovni scenarij, Slovenija...............21 Slika 10: Uporaba dolgorocnih projekcij v okviru okrepljenega nadzora javnofinancnih politik v EU.........................22 Slika 11: Ocene fiskalnega prostora v Sloveniji....................................................................................................................23 Slika 12: Primarni saldo in dolg sektorja država, glede na % BDP, z upoštevanjem dokapitalizacije bank in brez.....26 Kazalo tabel Tabela 1: Javnofinancni cilji PS 2016 in PS 2017....................................................................................................................10 Tabela 2: Makroekonomske predpostavke za konsolidacijo javnih financ v PS 2016 in PS 2017................................10 4 Ekonomski izzivi 2017 Pregled vsebine II. Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji........................33 Povzetek ..................................................................................................................................35 1 Uvod ..................................................................................................................................37 2 Osnovna dejstva o produktivnosti v Sloveniji............................................................38 3 Analiza vpliva ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost v Sloveniji..........................................................................................42 3.1 Metodologija..........................................................................................................................................42 3.2 Podatki.............................................................................................................................................................43 3.3 Rezultati analize.............................................................................................................................................44 4 Dejavniki produktivnosti v Sloveniji.............................................................................46 4.1 Dejavniki znotraj podjetij......................................................................................................................47 4.2 Dejavniki zunaj podjetij........................................................................................................................49 5 Možnosti ukrepanja za dvig produktivnosti v Sloveniji...........................................56 Literatura in viri......................................................................................................................... 57 Priloge ..................................................................................................................................61 Priloga 1: Metodologija izracuna ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov..................61 Priloga 2: Seznam dejavnosti, ki so vkljucene v analizo ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov.............................................................................................................63 Priloga 3: Rezultati alternativnih izracunov ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov....64 Kazalo slik Slika 1: BDP na prebivalca in produktivnost......................................................................................................................38 Slika 2: Rast produktivnosti držav EU glede na izhodišcno raven produktivnosti......................................................39 Slika 3: Produktivnost dela, Slovenija.................................................................................................................................39 Slika 4: Dekompozicija rasti produktivnosti dela na znotrajsektorski in medsektorski prispevek in na prispevke sektorjev, Slovenija.................................................................................................................................40 Slika 5: Dekompozicija rasti trendne produktivnosti dela na prispevek kapitala in skupne faktorske produktivnosti............................................................................................................................................................40 Slika 6: Primerjava zgornjega in osrednjih decilov podjetij (glede na raven realne produktivnosti dela).............41 Slika 7: Neucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji (povecanje TFP v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov)...............................................................................................44 Slika 8: Neucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov (povecanje TFP v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov) v predelovalnih in storitvenih dejavnostih......................................45 Slika 9: Dejavniki produktivnosti.........................................................................................................................................47 Slika 10: Ocena dejavnikov, ki vplivajo na ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji.................47 Slika 11: Managerske vešcine v Sloveniji, uvrstitve Slovenije med državami EU po razlicnih kazalnikih.................48 Slika 12: Besedilne, matematicne in digitalne spretnosti delovno aktivnih, 2012 oz. 2015........................................48 Slika 13: Delež inovacijsko aktivnih podjetij v predelovalnih dejavnostih in storitvah v obdobju 2012-2014, v % od vseh podjetij..................................................................................................................................................49 Slika 14: Produktivnost (realna dodana vrednost na zaposlenega) v zgornjem in osrednjih decilih (glede na raven produktivnosti)..........................................................................................................................................50 Slika 15: Razvitost in kakovost infrastrukture (transport, elektrika, telefonija).............................................................51 Slika 16: Regulacija storitev (vrednost kazalnika regulacije proizvodnih trgov po OECD), 2013...............................52 Slika 17: Vrednost indeksa varovanja redno zaposlenega v primeru individualne odpovedi....................................53 Slika 18: Kazalniki ucinkovitosti države po WEF in IMD, uvrstitev Slovenije med državami EU.................................55 Kazalo tabel Tabela 1: Neucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji v predelovalnih in storitvenih dejavnostih................................................................................................................................................................45 I. Javnofinancna gibanja in politika 7 Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Povzetek Javnofinancni primanjkljaj se v zadnjih letih postopno znižuje. Z izboljšanjem makroekonomskih razmer, stabilizacijo bancnega sektorja ter ob kombinaciji zacasnih in trajnih ukrepov se primanjkljaj po letu 2013 znižuje in je v letu 2016 znašal 1,8 % BDP. V letu 2016 je bil prekinjen tudi trend izrazitega narašcanja dolga, ki je trajal od sredine leta 2008. Ugodni pogoji zadolževanja so ob izboljšanju gospodarskih razmer omogocili tudi aktivno upravljanje dolga, nadalje se je podaljšala povprecna rocnost dolga do dospetja, znižujejo se tudi stroški zadolževanja, to pa se odraža v zniževanju implicitne obrestne mere javnega dolga. Ob sprejetih ukrepih se je poleg ciklicnega dela primanjkljaja zniževala tudi njegova strukturna komponenta, ki je po oceni UMAR leta 2016 znašala okoli 1 % BDP, vendar pa zacasna narava dela dosedanjih ukrepov nakazuje, da takšno znižanje ni v celoti trajno in vzdržno. Osrednje vodilo nadaljnje konsolidacije javnih financ, predstavljene v Programu stabilnosti 2017, je postopnost sprošcanja v krizi sprejetih varcevalnih ukrepov v okolišcinah pricakovanega nadaljnjega izboljšanja makroekonomskih razmer. Konsolidacija PS 2017 je zasnovana na konzervativni oceni rasti prihodkov in zaostajanju rasti izdatkov, kar do leta 2020 vodi do nacrtovanega presežka sektorja država in uravnoteženega strukturnega salda sektorja država. Pricakovana rast prihodkov izhaja pretežno iz ugodnejših ciklicnih gibanj. Sprošcanje ukrepov v teh okolišcinah pa se odraža v relativno mocnem povecanju najvecjih komponent v strukturi izdatkov (sredstva za zaposlene, socialna nadomestila in transferji), s povrnitvijo številnih avtomatizmov, ki vplivajo na rast teh izdatkov. Tako nacrtovano konsolidacijo spremljajo znatna tveganja. Zaostajanje nacrtovane rasti izdatkov za rastjo prihodkov izhaja v pretežni meri iz postopnosti odprave zacasnih varcevalnih ukrepov na podrocju plac v sektorju država ter socialnih transferjev in nadomestil oz. nadomestitvi teh ukrepov z drugimi sistemskimi ukrepi, ki pa še niso opredeljeni. PS 2017 v projekcijah tako deloma uporablja predpostavke glede ukrepov, ki so še nedoreceni predvsem v drugem obdobju projekcij (politika plac od leta 2018 naprej, nadomestni ukrepi ob sprostitvi nekaterih socialnih prejemkov v letu 2019, višji prihodki iz nadomestila za uporabo stavbnih zemljišc po letu 2018), se lahko izkažejo kot nevzdržni na dolgi rok (nizka rast vmesne porabe) oz. glede na trenutna gibanja niso realisticni (stagnacija zaposlenosti v sektorju država). Po vrnitvi avtomatizmov za usklajevanje nekaterih izdatkov tudi ni opredeljenih mehanizmov za prilagoditve v primeru poslabšanja gospodarskih razmer. Prav tako v projekcije PS 2017 niso vkljuceni strukturni ukrepi za zagotavljanje dolgorocne vzdržnosti javnih financ. Vse to kaže na tveganje za nadaljevanje vzdržne konsolidacije, skupaj s pregledom kazalnikov izpolnjevanja pravil Pakta za stabilnost in rast pa tudi na tveganje izpolnjevanja pravil od leta 2018. Na to sta v ocenah PS 2017 opozorila tudi Fiskalni svet in Evropska komisija. Opozorila so še posebej pomembna v okolju, ko gospodarstvo prehaja v obmocje pozitivne proizvodne vrzeli, ki bi lahko v primeru realizacije pozitivnih makroekonomskih tveganj od fiskalne politke zahtevala še vecji fiskalni napor in s tem še hitrejše doseganje ciljnega strukturnega salda. Obdobje ugodnih gospodarskih gibanj v domacem in mednarodnem okolju bi bilo po oceni UMAR primerno izkoristiti za konsolidacijo javnih financ s trajnejšimi strukturnimi prilagoditvami. Odprava ukrepov, ki so zadrževali rast izdatkov sektorja država v zadnjih letih, ob pomanjkanju ustreznih nastavkov za zadostno ukrepanje v srednjerocnem obdobju, ko se bo gospodarska rast umirila, mocnejši pa bodo že tudi vplivi demografskih sprememb, opozarja na potrebo po konkretizaciji oziroma oblikovanju nadomestnih sistemskih ukrepov. Osredotociti bi se morali zlasti na: • Prestrukturiranje prihodkov in izdatkov v smeri vecje razvojne naravnanosti in ucinkovitosti. Na podrocju prihodkov bi takšno prestrukturiranje lahko vkljucevalo premik k vecji obdavcitvi premoženja in nadaljnjo širitev davcnih oz. prispevnih osnov. Na podrocju izdatkov pa bodo potrebne sistemske racionalizacije na podlagi podrobnih pregledov odhodkov vseh ravni sektorja država in usmerjanje izdatkov k prioritetnim porabam, ki zagotavljajo ekonomsko ucinkovitost in socialno pravicnost. 8 Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika • Prenovo sistemov socialne zašcite in njihovo prilagoditev demografskim spremembam. Projekcije izdatkov, povezanih s staranjem prebivalcev, ob ohranjanju nespremenjenih politik opozarjajo na tveganje povecevanja teh izdatkov glede na BDP že kmalu po letu 2020. Ob tem pa pogosto ostaja prezrt njihov vpliv že v naslednjih letih, preko vkljucenosti teh projekcij v izracun ciljnega strukturnega salda, ki ga mora Slovenija doseci do leta 2020 (0,25 % BDP), in s tem na tekoco javnofinancno in ekonomsko politiko. Pri prenovi sistemov socialne zašcite bo tako kljucen izziv oblikovanja nabora ukrepov, ki bodo financno vzdržni, hkrati pa bodo ohranili kakovost življenja. • Izboljšano upravljanje s premoženjem. To bi zvišalo donosnost državnega premoženja in zmanjšalo tveganja morebitnih dokapitalizacij z javnimi sredstvi. • Krepitev potenciala za rast. Poleg splošnih makroekonomskih ucinkov bi preudaren in koordiniran izbor ukrepov za vzdržno povecanje srednjerocne gospodarske rasti okrepil tudi javnofinancne prihodke. 1 Cilji in usmeritve srednjerocnega uravnoteženja javnih financ Programa stabilnosti 2017 Javnofinancni primanjkljaj se v zadnjih letih postopno znižuje. Javnofinancni primanjkljaj se po letu 2013 znižuje, leta 2015 je padel pod 3 % BDP, s cimer je Slovenija odpravila presežni primanjkljaj in izšla iz korektivnega dela Pakta za stabilnost in rast. V letu 2016 se je še nadalje znižal na 1,8 % BDP. Ocena UMAR kaže, da je poleg ciklicnih gibanj na izboljšanje javnofinancnega salda v letih 2014–2016 slabo polovico prispevalo tudi strukturno prilagajanje, saj se je strukturni primanjkljaj v tem obdobju znižal s preko 2 % BDP na blizu 1 % BDP. S takšnim znižanjem strukturnega primanjkljaja je Slovenija v 2016 tudi pretežno izpolnila zahteve, ki izhajajo iz preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast. Zniževanje primanjkljaja je prekinilo tudi trend izrazitega narašcanja dolga, ki je trajal od sredine leta 2008. Dolg se je v letu 2016 znatno znižal (za 3,4 o. t. na 79,7 % BDP), kar je tudi posledica nominalnega znižanja dolga, ki je ob koncu leta znašal 31,7 mrd EUR. Izboljšanje razmer v slovenskem gospodarstvu je omogocilo aktivno upravljanje dolga v ugodnih pogojih zadolževanja na mednarodnih financnih trgih, nadalje se je podaljšala povprecna rocnost dolga do dospetja, znižujejo se tudi stroški zadolževanja, to pa se odraža v zniževanju implicitne obrestne mere. Vlada nacrtuje nadaljnjo konsolidacijo javnih financ, predvidena dinamika konsolidacije pa izhaja iz cilja strukturno uravnoteženega salda do leta 2020. Srednjerocna makroekonomska izhodišca konsolidacijskega nacrta PS 2017 so v primerjavi z lanskim letom znatno izboljšana (glej okvir 1), ceprav tudi ta kažejo na ohranjanje nižje potencialne rasti kot pred krizo. Konsolidacija PS 2017 je tako zasnovana na zmerni rasti prihodkov in zaostajanju rasti izdatkov, kar do leta 2020 vodi do nacrtovanega presežka sektorja država in uravnoteženega strukturnega salda sektorja država1. Povprecno izboljšanje salda v programskem obdobju tako znaša 0,6 o. t. na leto, povprecno izboljšanje strukturnega salda pa 0,3 o. t., kar je podobno kot v PS 2016, vendar ob izhodišcu za leto 2016, ki je ugodnejše kot je bilo nacrtovano. Ob tem naj bi se primarni saldo izboljševal pocasneje, le za 0,2 o. t. na leto. To nakazuje na velik prispevek zmanjševanja stroškov servisiranja dolga k približevanju srednjerocnemu cilju javnofinancne politike. Doseganje javnofinancnih ciljev PS 2017 izhaja iz ugodnih makroekonomskih razmer in zaostajanja rasti izdatkov za rastjo prihodkov, ob postopni odpravi dosedanjih kratkorocnih ukrepov na strani izdatkov. Povecanje prihodkov izhaja predvsem iz predvidenega nadaljnjega izboljšanja gospodarskih gibanj v obdobju 2017–2020. Nacrtovano je tudi prestrukturiranje davcnih bremen, ki naj bi imelo ugoden vpliv na gospodarsko rast in naj bi glede na PS 2017 vkljucevalo tudi prenovo sistema obdavcitve nepremicnin in njihovo novo vrednotenje2, zmanjšanje administrativnih ovir in nadaljnje izboljšanje ucinkovitosti pobiranja javnih dajatev. Na podrocju javnofinancnih izdatkov sta PS 2015 in PS 2016 kot glavno usmeritev predvidela prenos kratkorocnih ukrepov v sistemsko zakonodajo, kar se vecinoma ne izvaja. Ukrepi, ki so bili v preteklosti vkljuceni v ZUJF, ZIPR in razlicne Dogovore o ukrepih za zmanjšanje obsega sredstev za place in druge stroške dela v javnem sektorju se tako postopoma odpravljajo, ostali pa naj bi bili nadomešceni z drugimi sistemskimi ukrepi, s primerljivimi financnimi ucinki, ki pa še niso opredeljeni. Strukturni ukrepi za zagotavljanje dolgorocne vzdržnosti javnih financ v projekcije PS 2017 niso vkljuceni, v pripravi pa so (i) zakonodajne podlage za zdravstveno reformo in ureditev sistema dolgotrajne oskrbe, (ii) dokument, ki bi na podlagi Bele knjige o pokojninah vseboval nabor usmeritev za razvoj pokojninskega sistema po letu 2020 in (iii) okrepljeno fiskalno nacrtovanje, na podlagi predvidene preureditve Zakona o javnih financah. 1 PS 2017 podobno kot PS 2016 srednjerocni proracunski cilj (dolocen kot strukturni saldo) ohranja pri 0,0 % BDP. EK je ob podaji mnenja glede PS 2016 in NRP 2016 opozorila, da je tako zastavljeni srednjerocni proracunski cilj v PS 2016 prenizek in med priporocili pozvala Slovenijo, da doloci srednjerocni proracunski cilj, ki bo za obdobje 2017–2019 ustrezal zahtevam PSR, in sicer +0,25 BDP; Podobno opozorilo je EK ponovila v oceni PS 2017 (EC, 2017a). 2 Po sprejetju PS 2017 so se stranke, ki sestavljajo vlado odlocile, da v tem mandatu ne bodo sprejele zakona o davku na nepremicnine. V povezavi s tem je nedoreceno ali bo prišlo do sprejetja novega zakona o množicnem vrednotenju nepremicnin, ki je podlaga za obracunavanje tega davka in v PS 2017 predvidenega povišanja prihodkov od nadomestila za uporabo stavbnih zemljišc iz naslova novega cikla vrednotenja nepremicnin. Slika 1: Saldo, primarni saldo ter strukturni saldo sektorja država -16-14-12-10-8-6-4-2024200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019PS 2017V % BDPSaldoPrimarni saldoStrukturni saldo Vir: SURS (2017). Za obdobje 2017–2020 projekcije Programa stabilnosti 2017. Javnofinancni prihodki naj bi ob pricakovanem nadaljnjem izboljševanju makroekonomskih razmer in ob diskrecijskih ukrepih rasli pocasneje od rasti BDP. Predvidena rast prihodkov izhaja predvsem iz rasti davcnih prihodkov in prihodkov iz socialnih prispevkov, za katero ocenjujemo, da bi bila lahko glede na ugodne makroekonomske razmere še ugodnejša od nacrtovanih.3 Na projekcije prihodkov vplivajo tudi diskrecijski ukrepi, in sicer v letu 2016 sprejete spremembe pri dohodnini in davkih od dohodkov pravnih oseb, ki naj bi bile fiskalno nevtralne. Projekcije po letu 2018 predvidevajo tudi povišanje prihodkov nadomestila za uporabo stavbnih zemljišc zaradi novega cikla vrednotenja nepremicnin, kar je še nedoreceno.4 Za prihodke, ki ne izhajajo iz 3UMAR (2017b). 4 Po sprejetju PS 2017 so se stranke, ki sestavljajo vlado odlocile, da v tem mandatu ne bodo sprejele zakona o davku davkov in prispevkov, je znacilno njihovo zvišanje v prvih dveh letih programskega obdobja in znižanje v drugi polovici, kar povezujemo zlasti s trenutno nacrtovanimi projekcijami crpanja EU sredstev.5 Prihodki od lastnine se v štirih letih skoraj prepolovijo glede na leto 2016, na nepremicnine. V povezavi s tem je nedoreceno ali bo prišlo tudi do sprejetja novega zakona o množicnem vrednotenju nepremicnin, ki je podlaga za obracunavanje tega davka in v PS 2017 predvidenega povišanja prihodkov od nadomestila za uporabo stabnih zemljišc iz naslova novega cikla vrednotenja nepremicnin. 5 Glede na prakso pri crpanju EU sredstev iz zadnjih let predhodne financne perspektive in še vedno prisoten zamik pri crpanju sredstev iz nove financne perspektive, ocenjujemo, da je s temi projekcijami povezana negotovost, zato so v prihodnjih letih verjetne spremembe projekcij teh prihodkov, ki lahko vplivajo tudi na spremembo projekcij nekaterih kategorij izdatkov. Tabela 1: Javnofinancni cilji PS 2015 in PS 2016 V % BDP PS 2016 2016 PS 2017 2016 2017 2018 2019 2017 2018 2019 2020 Prihodki sektorja država 43,5 43,8 43,2 42,3 43,6 43,5 43,7 43,0 42,3 Odhodki sektorja država 45,7 45,4 44,3 42,7 45,5 44,4 43,9 42,8 41,8 Neto posojanje / izposojanje -2,2 -1,6 -1,0 -0,4 -1,8 -0,8 -0,2 0,2 0,4 Primarni saldo 0,7 1,0 1,5 2,0 1,4 1,6 1,9 2,2 2,2 Strukturni saldo -1,5 -1,3 -1,0 -0,6 -1,1 -0,6 -0,3 -0,1 0,0 Konsolidiran dolg sektorja država 80,2 78,2 76,5 73,8 79,7 77,0 74,3 70,9 67,5 Vir: Program stabilnosti 2017, Program stabilnosti 2016. Okvir 1: Makroekonomska izhodišca srednjerocnega konsolidacijskega nacrta PS 2017 Makroekonomski scenarij Programa stabilnosti 2017, ki izhaja iz Pomladanske napovedi UMAR, predvideva pospešitev gospodarske rasti glede na gibanja v zadnjih dveh letih. Od leta 2014 se gospodarska aktivnost krepi pod vplivom okrepljenega tujega povpraševanja in izboljševanja kokurencnosti slovenskega gospodarstva, v zadnjem obdobju pa ob okrevanju trga dela in ugodnih pogojih za investiranje narašca tudi prispevek domacega povpraševanja. Pozitivna gibanja se bodo nadaljevala tudi letos in v prihodnjih letih, v povprecju programskega obdobja pa je pricakovana 3-odstotna realna rast gospodarske aktivnosti. Po lanskem mocnem znižanju državnih investicij, ki je povezano s prehodom na crpanje sredstev EU iz financne perspektive 2014–2020, je z letom 2017 ponovno pricakovana njihova rast, s cimer je povezana tudi nekoliko višja gospodarska rast v tem letu. Tabela 2: Makroekonomske predpostavke za konsolidacijo javnih financ v PS 2016 in PS 2017 2015 2016 2017 2018 2019 2020 BDP v mio EUR (PS 2016) 38.543 39.598 40.613 41.880 43.480 BDP v mio EUR (PS 2017) 38.570 39.769 41.625 43.675 45.577 47.576 Nominalna rast BDP, v % (PS 2016) 3,3 2,7 2,6 3,1 3,8 Nominalna rast BDP, v % (PS 2017) 3,3 3,1 4,7 5,0 4,4 4,4 Realna rast BDP, v % (PS 2016) 2,9 1,7 2,4 2,3 2,3 Realna rast BDP, v % (PS 2017) 2,3 2,5 3,6 3,2 2,6 2,6 Vir: SURS; UMAR (2016), UMAR (2017a). kar odraža v PS 2017 izražena pricakovanja manjših dividend ob nadaljevanju prodaje družb v državni lasti, lahko pa nakazuje tudi na pricakovano znižanje obrestnih prihodkov ob predpostavki ohranjanja nizke ravni obrestnih mer. Izboljšanim makroekonomskim izhodišcem so prilagojene tudi projekcije izdatkov. Ti so znatno višji kot v PS 2016, tako da nominalno povecanje primarnih izdatkov v obdobju 2016–2020 bistveno presega znižanje obresti v tem obdobju, v PS 2016 pa je bila zasnovana rast primarnih izdatkov v obdobju projekcij približno izenacena z znižanjem obresti. Socialni transferji in nadomestila se med vsemi izdatki v programskem obdobju najbolj povecajo. Rast teh izdatkov, katerih glavnino predstavljajo izdatki za pokojnine, odraža vrnitev usklajevanja pokojnin v skladu z zakonskimi dolocbami ZPIZ-2, polnega letnega dodatka upokojencem in nekatere zakonske spremembe, ki zvišujejo izdatke na podrocju socialno varstvenih prejemkov.6 Projekcije pa ohranjajo ukrepe, ki zadržujejo rast nekaterih družinskih prejemkov, vendar bi se v prihodnjih letih ob ugodnih gospodarskih gibanjih lahko sprostili, nadomestni ukrepi pa v PS 2017 niso opredeljeni.7 Sredstva za zaposlene v celotnem 6 Spremembe zakonodaje na podrocju socialno varstvenih prejemkov bodo po pricakovanju vodile v povecanje števila prejemnikov varstvenega dodatka, denarne socialne pomoci in subvencij šolske prehrane. 7 Po Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih je sprostitev teh ukrepov pogojena z doseganjem 2,5-odstotne gospodarske rasti ob hkratnem povecanju rasti stopnje delovne aktivnosti v starostni skupini od 20 do 64 let za 1,3 odstotne tocke. V skladu s projekcijami Pomladanske napovedi 2017 (UMAR, 2017a) bi bil ta pogoj izpolnjen v letu 2017, financne posledice sprostitve teh ukrepov pa bi veljale od leta 2019 (ocenjujemo jih na okoli 50 mio EUR na leto). programskem obdobju narašcajo, od tega izraziteje v letih 2017–2018, ko vecinoma8 odsevajo sprejete dogovore s socialnimi partnerji glede politike plac. Po letu 2018 je placna politika še nedogovorjena.9 Nadaljnja sprostitev preostalih varcevalnih ukrepov, ki v projekcijah ni predvidena, predstavlja tveganje za realizacijo teh projekcij, prav tako narašcanje zaposlenosti v sektorju država. Po sprostitvi omejitev v zacetku leta 2016 rast zaposlovanja v sektorju država namrec presega predkrizne ravni (2.600 dodatnih zaposlitev v letu 2016 glede na povprecje 2.200 v letih 2005–2008). Relativno manjša povecanja kot pri socialnih nadomestilih in sredstvih za zaposlene so predvidena pri nekaterih drugih, fleksibilnejših kategorijah izdatkov, pomembno pa jih doloca predvideno crpanje EU sredstev financne perspektive 2014–2020 – investicije in subvencije se tako okrepijo zlasti v letih 2017 in 2018. V celotnem programskem obdobju so predvidene relativno nizke rasti izdatkov za vmesno potrošnjo, ki so v prvih dveh letih pod pricakovano inflacijo. Med izdatki, ki se v programskem obdobju znižujejo, so obresti in kapitalski transferji. Znižanje obresti odraža pricakovanja postopne stabilizacije nominalnega dolga in predvideno zapadanje obveznic z relativno višjimi obrestnimi merami in njihove zamenjave z nižjimi (tudi zaradi aktivne politike upravljanja dolga10), ki naj bi jo tudi v naslednjih letih 8 Vkljucitev vsega dogovorjenega za celotni javni sektor in zdravnike, bi skupaj z narašcajoco zaposlenostjo po oceni UMAR zahtevalo še nekoliko višjo rast sredstev za zaposlene, kot je nacrtovana v teh dveh letih. 9 Za leto 2018 ostaja nedogovorjeno izplacilo premij kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja (KDPZ) in regresa, po tem letu pa poleg tega še izplacila delovne uspešnosti in casovnica napredovanj. Financne posledice sprostitve teh ukrepov ocenjujemo na okoli 200 mio EUR na leto. 10 Slovenija je do konca maja 2017 odkupila 47 % portfelja dražjega dolarskega dolga in ga refinancirala s cenejšim Slika 2: Sprememba javnofinancnih prihodkov in izdatkov v PS 2017 v obdobju 2016–2020 -50005001.0001.5002.0002.5003.000Primarni izdatkiIzdatki skupajSocialna nadomestilaSredstva za zaposleneBruto investicijeVmesna potrošnjaDrugi odhodkiSubvencijeKapitalski transferiObrestiV mio EUR -500050010001500200025003000Prihodki skupajDavkiSocialni prispevkiDrugi prihodkiPrihodki od lastnineV mio EUR Vir: Program stabilnosti 2017. omogocale ugodne razmere na mednarodnih financnih trgih. Kljub znižanju izpostavljenosti dolarskega dolga v zadnjem obdobju so te projekcije zaradi nepredvidljivosti valutnih gibanj izpostavljene tveganjem.11 Predvideno znižanje kapitalskih transferov v programskem obdobju povezujemo predvsem z oceno vpliva delovanja DUTB – prek konverzij slabih terjatev v kapital podjetij, s katerimi DUTB upravlja in dokapitalizacij teh podjetij. V projekcije izdatkov so po podatkih PS 2017 vkljuceni tudi nekateri enkratni izdatki, ki niso opredeljeni v zadostni meri, in stroški povezani z migranti, njihov skupen vpliv v programskem obdobju pa je relativno visok12. Razmerje dolga sektorja država do BDP se bo glede na projekcije PS 2017 v celotnem programskem obdobju zmanjševalo. Dolg glede na BDP se bo v obdobju 2016–2020 znižal z 79,7 % na 67,5 % BDP. Takšna predvidena dinamika upadanja razmerja dolga glede na BDP je podobna kot v PS 2016. Raven dolga sicer v obdobju 2016–2020 niha okoli 32 mrd EUR. Po znižanju dolga v letu 2016 za 394 mio EUR je ponovno znižanje predvideno šele ob koncu obdobja, v letih 2019 in 2020, ko se dolg skupaj zmanjša za dobrih 300 mio EUR. K zniževanju razmerja dolga glede na BDP bosta pozitivno prispevala primarni presežek in gospodarska rast. V strukturi prispevkov k spremembi dolga (glej sliko evrskim, tako da skupni dolg v ameriških dolarjih zdaj znaša le še 12,5 % v strukturi dolga državnega proracuna (MF, 2017). 11 Slovenija je sklenila posle valutne zamenjave, ker je bila zaradi izdaj obveznic v USD izpostavljena valutnim tveganjem. V skladu z metodologijo ESR 2010 morajo biti stroški obresti v racunih države knjiženi tako, da se upošteva tekoci tecaj EUR/ USD na dan placila obresti, in ne fiksni tecaj, sklenjen s posli valutne zamenjave (SURS, 2017). 12 Po 0,4 o. t. v letih 2017 in 2018, ter 0,3 in 0,2 o. t. v letih 2019 in 2020. PS 2017 navaja, da so to poleg stroškov povezanih z migranti enkratni izdatki zaradi denacionalizacije, investicijskega spora in obresti iz naslova obveznosti do deviznih varcevalcev. 4) je v obdobju projekcij glede na gibanja v preteklih letih (2012–2016) opazen premik k ugodnejšemu prispevku primarnega salda, skoraj dvakrat ugodnejši pa bo tudi prispevek gospodarske rasti. Povprecni letni prispevek obresti bo kljub povecanju dolga v zadnjih letih, zaradi znižanja implicitne obrestne mere približno eno tretjino manjši. Tako bo prvic po obdobju krize pozitivni prispevek gospodarske rasti presegel negativni prispevek obresti k oblikovanju dolga. V obdobju projekcij se bo zaradi predvidenega manjšega obsega predfinanciranja znižal visok prispevek ostalih dejavnikov oziroma prilagoditev stanja in tokov k narašcanju dolga. Slika 3: Projekcije dolga sektorja država v PS 2017 in sprememba projekcij glede na PS 2016 -1.00001.0002.0003.0004.0005.0006.0007.0002007200820092010201120122013201420152016201720182019ProjekcijeV mio EURSprememba dolga PS 2016Sprememba dolga PS 2017 010203040506070809005.00010.00015.00020.00025.00030.00035.00040.00020002002200420062008201020122014201620182020PS 2017V % BDPV mio. EURV mio. EURV % BDP Vir: SURS (2017), Program stabilnosti 2017, Program stabilnosti 2016. Slika 4: Razclenitev spremembe dolga v obdobju 2012–2016 in 2016–2020 8,5-0,7-7,6-13,112,9-8,012,08,30102030405060708090100Dolg 2012Proracunski saldoUcinek rastiTokovi - sfaDolg 2016Proracunski saldoUcinek rastiTokovi - sfaDolg 2020Dolg v% BDP, prispevki komponent v o.t. ObrestiPrimarni saldoUcinek rastiGotovina, vloge in posojila ter ostalo Vir: SURS (2017). Program stabilnosti 2017, preracuni UMAR. Opomba: Slika prikazuje dolg, njegove spremembe ter komponente, ki prispevajo k spremembam med posameznimi leti. Prispevki posameznih komponent k spremembi dolga med dvema letoma so prikazani v odstotnih tockah. Tokovi-sfa oz. stock flow adjustment predstavljajo prilagoditev dolga za primanjkljaj. 2 Ocena naravnanosti in vzdržnosti javnofinancne politike 2.1 Ocena ukrepov za javnofinancno konsolidacijo Po oceni UMAR je bila konsolidacija v preteklih letih rezultat kombinacije trajnih in zacasnih ukrepov. Znižanje javnofinancnega primanjkljaja je v zadnjih letih potekalo pod vplivom ugodnih makroekonomskih razmer ter ucinka trajnih in zacasnih varcevalnih ukrepov.13 Po sanaciji bank se je bistveno zmanjšal tudi vpliv enkratnih dejavnikov. V letu 2016 pa so imele pri znižanju primanjkljaja, ob delni sprostitvi varcevalnih ukrepov iz predhodnih let, ki niso bili nadomešceni s sistemskimi ukrepi, povecano težo fleksibilne komponente izdatkov. Zmanjšale so se predvsem investicije oz. sofinanciranje pri crpanju iz skladov EU. Bistveno manjši so bili tudi kapitalski transferji, povezani z delovanjem DUTB.14 Postopnost sprošcanja preostalih varcevalnih ukrepov v okolišcinah pricakovanega izboljšanja makroekonomskih razmer se ohranja kot osrednje vodilo nadaljnjega zniževanja primanjkljaja. Predvideno zniževanje javnofinancnega primanjkljaja v PS 2017 je odraz zaostajanja rasti izdatkov, ob postopnem sprošcanju dosedanjih varcevalnih ukrepov, za rastjo prihodkov. Pricakovana rast prihodkov je glede na predhodne projekcije PS 2016 izboljšana pretežno pod vplivom ugodnejših ciklicnih gibanj. Sprošcanje ukrepov v teh okolišcinah se odraža v relativno mocnem povecanju najvecjih komponent v strukturi izdatkov (sredstva za zaposlene, socialna nadomestila in transferji; glej sliko 5), s povrnitvijo številnih avtomatizmov, ki vplivajo na rast teh izdatkov15 in brez zagotovitve mehanizmov, ki bi v primeru poslabšanja gospodarskih 13 Med trajnimi ukrepi so najpomembnejši: zvišanje stopnje DDV in nekatere druge spremembe davcnih stopenj; sprememba zakonodaje na podrocju socialnih transferov, ki so vezani na dohodek in premoženje; pokojninska reforma, ki je zacela veljati v letu 2013. Zacasni ukrepi so vplivali predvsem na politiko plac in zaposlovanja, socialne transfere in nadomestila (pokojnine). Konsolidacija je v zadnjih letih potekala tudi pod vplivom zadrževanja izdatkov za blago in storitve, pri cemer so bili ti ucinki vecinoma doseženi z linearnim pristopom in ne na podlagi sistemskih pregledov in ukrepov. 14 Vpliv DUTB kot enote sektorja država je izrazit zlasti zaradi vrednotenja odpisov terjatev in konverzij slabih posojil v lastniške deleže podjetij, ki jih ima DUTB v upravljanju, kar se izkazuje med kapitalskimi transferi, ki so bili v letu 2015 zelo visoki. 15 Tako se npr. ob povrnitvi napredovanj javnih uslužbencev ohranja sistem napredovanj, ki na letni ravni vodi v okoli 2-odstotno rast plac. Odpravljanje varcevalnih ukrepov in anomalij na podrocju plac v javnem sektorju se odraža tudi v povprecni placi v RS in s tem preliva v indeksacijo pokojnin, podobno kot ob uveljavitvi novega sistema plac v javnem sektorju – s cimer imajo enkratni ucinki politike plac v javnem sektorju trajen ucinek na druge javne izdatke. razmer omogocali njihove prilagoditve. Poleg tega PS 2017 v projekcijah deloma uporablja tudi predpostavke glede ukrepov, ki so še nedoreceni predvsem v drugem obdobju projekcij (politika plac od leta 2018 naprej, nadomestni ukrepi ob sprostitvi nekaterih socialnih prejemkov v letu 2019, višji prihodki zaradi novega cikla vrednotenja nepremicnin po letu 2018), se lahko izkažejo kot nevzdržni na dolgi rok (nizka rast vmesne porabe) oz. glede na trenutna gibanja niso realisticni (stagnacija zaposlenosti v sektorju država). Tveganje odprave ukrepov, ki so zadrževali rast izdatkov sektorja država v zadnjih letih, ob pomanjkanju ustreznih nastavkov za zadostno ukrepanje v letih, ko se bo gospodarska rast umirila tako opozarjata na potrebo po konkretizaciji oz. oblikovanju nadomestnih sistemskih ukrepov. Za sprejetje takšnih ukrepov bi bilo primerno izkoristiti cas trenutno ugodnih gospodarskih gibanj v domacem in mednarodnem okolju. Z njimi bi preprecevali nevzdržno rast porabe v prihodnje in zagotovili nadaljnje vzdržno zniževanje primanjkljaja že v srednjerocnem obdobju, ko se pricakuje tudi mocnejši vpliv demografskih dejavnikov. Ta se že sedaj odraža v zmanjševanju števila delovno sposobnih prebivalcev, po letu 2020 pa je ob nespremenjenih politikah pricakovano tudi povecanje izdatkov za sisteme socialne zašcite glede na BDP (glej poglavje 2.4). Za zagotovitev vzdržne javnofinancne konsolidacije bo po oceni UMAR v prihodnjih letih potrebna nadomestitev dosedanjih zacasnih ukrepov s trajnejšimi sistemskimi ukrepi na vec podrocjih. Gre predvsem za i) prestrukturiranje prihodkov in izdatkov v smeri vecje razvojne naravnanosti in ucinkovitosti. Na podrocju prihodkov bi takšno prestrukturiranje lahko vkljucevalo premik k obdavcitvi premoženja in nadaljnjo širitev davcnih oz. prispevnih osnov, kar je še posebej pomembno v obdobju povecane globalne negotovosti. Na podrocju izdatkov pa bodo potrebne sistemske racionalizacije na podlagi podrobnih pregledov odhodkov vseh ravni sektorja država in usmerjanje izdatkov k prioritetnim porabam, ki zagotavljajo ekonomsko ucinkovitost in socialno pravicnost. Potrebna je tudi ii) prenova sistemov socialne zašcite in njihova prilagoditev demografskim spremembam, kjer bo kljucen izziv oblikovanje nabora ukrepov, ki bodo ohranili kakovost življenja, hkrati pa bodo financno vzdržni. Ob nadaljevanju ugodnih pogojev financiranja se kažejo tudi možnosti za iii) upravljanje dolga z namenom znižanja bremena dolga in obresti. Poleg tega bi iv) izboljšano upravljanje s premoženjem zvišalo donosnost državnega premoženja in zmanjšalo tveganja morebitnih dokapitalizacij z javnimi sredstvi. Nenazadnje je tudi zaradi krepitve davcnih prihodkov pomembna krepitev potenciala za rast. Pri tem je poleg zagotovitve ucinkovitejše institucionalne podlage za delovanje gospodarstva nujen preudaren in koordiniran izbor ukrepov za vzdržno povecanje srednjerocne gospodarske rasti (gl. Poglavje II – Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji). K prestrukturiranju javnih financ in h konsolidaciji bi, predvsem preko spremenjenega procesa proracunskega nacrtovanja, ki bi zacrtal srednjerocno bolj predvidljiv okvir politik, prispevala tudi krepitev institucionalnega okvira. Z njo bi preoblikovali srednjerocno nacrtovanje in vzpostavili mehanizem za ucinkovito dolocanje prioritet javne porabe in srednjerocnega okvira politik ter temu prilagodili postopek sprejemanja in spreminjanja proracuna države, ki bi se odmaknil od razmišljanja na ravni dolocanja posameznih proracunskih izdatkov. V tej smeri deluje predlog Zakona o javnih financah, ki se nahaja v javni razpravi.16 Pomembna pa bo tudi vloga v marcu 2017 izvoljenega Fiskalnega sveta, ki bi lahko pripomogel k oblikovanju primernih fiskalnih odlocitev za Slovenijo in sodeloval v širših razpravah in dolocanju javnofinancne politike s Fiskalnim svetom na ravni EU, ki se je oblikoval v letu 2016. 2.2 Izpolnjevanje zahtev preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti Po znižanju javnofinancnega primanjkljaja pod 3 % BDP je Slovenija izšla iz korektivnega dela v preventivni del Pakta za stabilnost in rast, ki v ospredje postavlja srednjerocni fiskalni cilj in s tem strukturni saldo javnih financ. Z letom 2016 so za Slovenijo v veljavi pravila preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast, ocene njihovega izpolnjevanja pa zaradi metodoloških pomanjkljivosti zahtevajo previdnost pri interpretaciji. Pravila preventivnega dela PSR v ospredje postavljajo srednjerocni fiskalni cilj (MTO), ki se nanaša na strukturni saldo ter ustrezno hitrost približevanja temu cilju in ne vec le dejanski saldo javnih financ (glej okvir 3). Izracun 16 Vlada RS (2016). strukturnega salda temelji na oceni potencialnega BDP in proizvodne vrzeli, te ocene pa so zelo spremenljive (glej okvir 5, Ekonomski izzivi 2016 in sliko 6). Zato je treba kazalnike izpolnjevanja pravil PSR, ki temeljijo na teh ocenah, interpretirati previdno in jih dopolniti s kvalitativno analizo. Tudi Evropska komisija ocene ciklicnega stanja gospodarstva preverja z dodatnimi kazalniki in analizami. Eden od poskusov upoštevanja dodatnih kazalnikov ciklicnega stanja gospodarstva je t. i. preverjanje smiselnosti ocen proizvodne vrzeli, ki ga je v letu 2016 uvedla Evropska komisija, vendar ima tudi ta omejitve, saj je primeren le za ocene trenutnega ciklicnega položaja (glej okvir 2). Zato se v okviru delovnih teles Evropske komisije nadaljujejo metodološke razprave, vrstijo pa se tudi pobude držav EU17 za izboljšanje metodologije izracuna potencialne rasti BDP in proizvodne vrzeli ter predvidljivosti fiskalnih pravil in njihove poenostavitve. Ocena UMAR glede ustreznosti javnofinancne politike v prihodnjem obdobju zato ne izhaja le iz interpretacije tehnicnih preracunov kazalnikov PSR. Nujna je dopolnitev s kvalitativno analizo ukrepov, ki v srednjerocnem obdobju zagotovijo zniževanje primanjkljaja (glej poglavje 2.1). Ta kaže, da so v ozadju predvidenega izboljšanja dejanskega salda deloma uporabljene predpostavke glede ukrepov, ki so še nedoreceni in v veliki meri odražajo le postopno 17 V letu 2016 pobuda vec držav, tudi Slovenije, da se zaradi negotovosti ocen proizvodne vrzeli upoštevajo ocene, ki temeljijo na daljšem casovnem obdobju napovedi (Pobuda držav Evropski komisiji, 2016; glej tudi okvir 5, Ekonomski izzivi 2016). V maju 2017 pobuda vec držav za izboljšanje metodologije izracuna proizvodne vrzeli (Skupno pismo ministrov, 2017). Slika 5: Razlika v projekcijah prihodkov in izdatkov med PS 2017 in PS 2016 -20002004006008001.000201720182019Razlika PS 2017-PS 2016, vmio EURsredstva za zaposlene, socialna nadomestilaobrestisubvencije, bruto investicije, vmesna porabakapitalski transferjiostali izdatki -1000100200300400500600700800900201720182019Razlika PS 2017-PS 2016, vmio EURdavki in socialni prispevkiprihodki od lastninedrugi prihodki Vir: Program stabilnosti 2016. Program stabilnosti 2017. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Okvir 2: Preverjanje smiselnosti ocen proizvodne vrzeli Zaradi razmeroma visoke stopnje nezanesljivosti ocen proizvodne vrzeli Evropska komisija vlaga napore v iskanje dodatnih kazalnikov, ki bi dopolnjevali ocene ciklicnega stanja gospodarstva, izdelane na podlagi enotne metodologije, dolocene v PSR. Evropska komisija pripravlja ocene proizvodne vrzeli za vse države clanice na podlagi proizvodne funkcije.1 Ocene proizvodne vrzeli so temeljne za oceno stanja, v katerem se nahaja gospodarstvo, in imajo kljucno vlogo v sklopu nadzora delovanja fiskalnih politik držav EU, ceprav se pogosto spreminjajo, zaradi cesar so razmeroma nezanesljive. Zato niso v celoti primerne za oceno stanja fiskalne politike. Odbor za Ekonomske in financne zadeve je zato jeseni 2016 odobril, Evropska komisija pa v okviru pregleda osnutkov proracunskih nacrtov držav clanic ob koncu leta 2016 prvic uporabila t. i. orodje za preverjanje smiselnosti ocen proizvodne vrzeli (»plausibility tool«).2 Z uporabo kazalnika, ki ga je razvila Evropska komisija,3 naj bi bile odpravljene nekatere pomanjkljivosti trenutnega ocenjevanja proizvodne vrzeli. Kazalnik ne bo nadomestil vloge ocene proizvodne vrzeli pri dolocanju stanja gospodarstva, temvec naj bi njegova uporaba s preverjanjem ekonomske smiselnosti dopolnila ocene proizvodne vrzeli. Kazalnik upošteva dodatne informacije o stanju gospodarstva in temelji na povezavah ocen proizvodne vrzeli z naborom kazalnikov, ki naj bi tudi odražali ciklicni položaj gospodarstva v vsaki državi clanici.4 Na podlagi teh povezav se izracuna »alternativna« ocena proizvodne vrzeli ter meje, v katerih je ocena proizvodne vrzeli ekonomsko smiselna (»plausibility range«). Odstopanje ocene proizvodne vrzeli, pridobljene na podlagi proizvodne funkcije, od tako dolocenih meja nakazuje, da je lahko ta ocena dvomljiva z vidika ekonomske smiselnosti.5 Zato takšno odstopanje zahteva dodatno preverjanje. Glavna pomanjkljivost novega kazalnika je, da ga ni mogoce uporabiti za oceno izpolnjevanja pravil ex-ante.6 Uporaba novega kazalnika je že nakazala na primere, v katerih se pojavlja dvom o smiselnosti ocene proizvodne vrzeli, ceprav so dodatne analize ta dvom v vecini primerov ovrgle.7 Med državami, v katerih se je v okviru ocene proracunskih nacrtov na podlagi napovedi v jeseni 2016 za leto 2016 pojavilo odstopanje, je tudi Slovenija. Ocene proizvodne vrzeli na podlagi proizvodne funkcije so bile izven meja, dolocenih z »alternativno« oceno proizvodne vrzeli, zaznane v 12 državah clanicah,8 kar je zahtevalo podrobnejšo analizo gospodarskega stanja. Pri tem so »alternativne« ocene od ocene proizvodne vrzeli na podlagi proizvodne funkcije odstopale v obe smeri. Ce je »alternativna« ocena nižja oziroma je tako ocenjena proizvodna vrzel bolj negativna kot nakazuje ocena proizvodne vrzeli na podlagi proizvodne funkcije, bi lahko to pomenilo, da se od države zahteva vecji fiskalni napor, kot je ekonomsko smiselno. Držav s tovrstnim odstopanjem je bilo sedem, med njimi tudi Slovenija. Vendar je bilo odstopanje za Slovenijo zaznano le, ko so bile meje postavljene ožje (t. i. mejni primer). Za vse države z odstopanji, razen Finsko, je Komisija po dodatni analizi ugotovila, da preverjanje smiselnosti ocen proizvodne vrzeli ne vpliva na oceno Komisije o skladnosti proracunov posameznih držav s pravili PSR za leto 2016. 1 Metodologija je predstavljena v Havik et al., 2014. 2 EC (2016c). 3 T. i. »plausibility tool«. Vec v Hristov et al., 2017. 4 V trenutni verziji modela so to stopnja izkorišcenosti kapacitet, stopnja kratkorocne brezposelnosti, rast plac, anketno merjene ovire pri povpraševanju in odložena rast BDP. 5 Hristov et al., 2017. 6 Uporaba za prihodnja leta je možna le ob predpostavki ohranjanja nespremenjenih mej. To implicira nespremenjeno moc povezave med dodatnimi kazalniki in oceno proizvodne vrzeli na podlagi proizvodne funkcije. 7 EC (2016c). 8 Od 27 držav clanic. Zaradi pomanjkanja podatkov ni bilo mogoce oceniti »alternativne« vrzeli za Irsko. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika odpravljanje ukrepov zacasne narave v razmerah ugodne gospodarske rasti, ne pa tudi uvedbe novih sistemskih ukrepov, ki bodo zagotovili vzdržno rast izdatkov sektorja država. Pregled treh kazalnikov izpolnjevanja pravil preventivnega dela PSR pokaže, da glede na projekcije PS 2017 javnofinancna konsolidacija ne bo v vseh letih skladna s pravili PSR (vec o pravilih PSR v okviru 3): - Fiskalni napor: Slovenija se bo po izracunih PS 2017 glede na pravila PSR v letih 2017–2020 nahajala v obdobju normalnega gospodarskega cikla (proizvodna vrzel v obmocju ±1,5 %) in med državami z dolgom nad 60 % BDP. To od nje zahteva zmanjševanje strukturnega primanjkljaja za najmanj 0,6 o. t. BDP na leto.18 Nacrtovan strukturni napor je v PS 2017 manjši od te vrednosti v vseh letih. Tej zahtevi ne ustreza niti kazalnik, ki meri povprecne napore v dveh zaporednih letih. Vendar pa odstopanja niso obcutna, z izjemo let 2019 in 2020 pri povprecnem dvoletnem kazalniku. Nacrtovan strukturni primanjkljaj v celotnem obdobju ustreza minimalni zahtevi (t. i. Minimum Benchmark), ki v normalnih gospodarskih pogojih omogoca ohranjanje dejanskega primanjkljaja pod 3 % BDP.19 - Izdatkovno pravilo: Izracuni UMAR na podlagi podatkov, predloženih v PS 2017, kažejo na možnost odstopanj v letih 2017 in 2019, sicer pa skladnost rasti izdatkov z dovoljeno rastjo. Odstopanje v letu 2017 ni obcutno, medtem ko trenutne projekcije kažejo, da bi lahko bilo odstopanje v letu 2019 obcutno. Pri kumulativnih dveletnih kazalnikih pa odstopanje ni obcutno v nobenem letu projekcij PS 2017. - Prehodni kazalnik dolga: Glede zniževanja dolga so v triletnem prehodnem obdobju 2016–2018, v katerem bo Slovenija po izstopu iz postopka presežnega primanjkljaja, v veljavi posebna pravila.20 Po prehodnem kazalniku dolga (kazalniku MLSA, glej okvir 2) bo strukturno prilagajanje21 ustrezno v obeh letih, v katerem še velja prehodno obdobje. Ceprav 18 Tako napovedi PS 2017 kot napovedi UMAR nakazujejo na približanje pozitivne vrzeli meji v višini 1,5 %, pri kateri bi se letna zahteva po strukturnem naporu povecala na 1 o. t. 19 Tako definirana meja strukturnega primanjkljaja, ki je dolocena na podlagi napovedi iz jeseni 2016, v letu 2017 znaša 1,4 % BDP, v letu 2018 pa 1,0 % BDP (EC, 2017b, Priloga 2). 20 Glej okvir 4 na str. 18-19 v UMAR (2016). 21 Pomembno vlogo pri dolocitvi MLSA ima prilagoditev dolga za primanjkljaj (t. i. »stock-flow adjustment«). Zaradi nerazpoložljivosti tega podatka v PS 2017 smo predpostavili, da je ta postavka enaka celotni razliki med napovedano spremembo dolga in velikostjo primanjkljaja. Razlika med povecanjem dolga in kumulativnim primanjkljajem v letih 2017 in 2018 znaša okoli 400 mio EUR. Brez uporabe prilagoditve dolga za primanjkljaj bi zahtevana kumulativna strukturna prilagoditev v obdobju 2017–2018 namesto -0,4 o. t. znašala -0,6 o. t. naj bi se dolg v teh dveh letih nominalno še nekoliko povecal tudi na racun dodatnega predfinanciranja prihodnjih obveznosti, bo k ustreznemu zniževanju deleža dolga prispevala predvsem višja gospodarska rast. Trenutne projekcije zniževanja dolga kažejo, da bo v letih 2019 in 2020 izpolnjeno tudi pravilo, ki bo veljalo po prehodnem obdobju. Na podlagi pregleda teh kazalnikov in predvidenih ukrepov UMAR ocenjuje, da bi bila ob predpostavkah glede proizvodne vrzeli in strukturnega primanjkljaja, dolocenih v PS 2017, javnofinancna politika v zacetku programskega obdobja skladna z zahtevami preventivnega dela PSR. Vendar pa se proti koncu obdobja tveganja za odstopanja povecujejo,22 še zlasti ce upoštevamo: • nedorecenost glede dela ukrepov za doseganje javnofinancnih ciljev, • predvideno višino deleža enkratnih ukrepov, ki v projekcijah PS 2017 v veliki meri prispevajo23 k nacrtovanemu strukturnemu prilagajanju, vendar niso opredeljeni v zadostni meri, in • volilni cikel. Ceprav trenutne projekcije PS 2017 ne kažejo na možnost obcutnega odstopanja od zahtevane konsolidacije v letu 2018, pa analize (npr. ocena odzivne funkcije fiskalne politike v okviru 5) kažejo, da v obdobju pred volitvami tudi v Sloveniji fiskalna politika v povprecju ne deluje sistematicno oziroma aktivno ne krci primarnega primanjkljaja. Spremenljivost ocen proizvodne vrzeli lahko vpliva na spremembe ocen fiskalnega stanja, na podlagi trenutnih ocen proizvodne vrzeli pa se kaže možnost odstopanja od pravil PSR. Ocene proizvodne vrzeli so negotove zaradi sprememb vhodnih podatkov (preteklih podatkov in napovedi) in sprememb parametrov, ki vstopajo v modelske izracune. Takšne spremembe lahko spremenijo oceno strukturnega salda v primeru Slovenije, glede na pretekle spremembe ocen proizvodne vrzeli, za med -0,5 in 0,4 o. t. Možne so tudi spremembe ocene izpolnjevanja izdatkovnega pravila, kjer se prav tako upošteva rast potencialnega BDP, vendar je njegova spremenljivost manjša zaradi zajetja daljšega obdobja in drugih lastnosti kazalnika. To nakazuje na potrebno previdnost pri razlagi ocen odstopanj, ki se trenutno nakazujejo na podlagi analize PS 2017. Kljub temu pa te ocene predstavljajo signal ekonomski politiki, da obstajajo tveganja, da bi v prihodnjem obdobju prišlo do neizpolnjevanja pravil PSR, in nakazujejo casovni okvir, v katerem je potrebno sprejeti ukrepe. Hkrati tudi nakazujejo, da bi z ukrepanjem že sedaj ta tveganja lahko bistveno zmanjšali ali odpravili. 22 Standardiziran pristop Evropske komisije pri ocenjevanju Programov stabilnosti zajema le leti t (leto dopolnitve Programa stabilnosti) in t+1. V naši oceni smo z namenom bolj srednjerocnega pogleda ter v okviru razpoložljivih podatkov dodali še leti t+2 in t+3. 23 V dolocenih letih vec kot polovico strukturnega prilagajanja. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Slika 6: Primerjava zadnjih ocen proizvodne vrzeli razlicnih inštitucij (levi prikaz) in razlike v javnofinancnem saldu in ocenah strukturnega salda ter proizvodne vrzeli med pomladjo 2016 in pomladjo 2017 (desni prikaz) -8-6-4-202468200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020V % potencialnega BDPUMAR, PN 2017EK, PN 17PS 2017 -1,0-0,8-0,6-0,4-0,20,00,20,40,62000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015Sprememba vo.t. saldoproizvodna vrzelstrukturni saldo Vir: levi prikaz: UMAR (2017a); EC (2017c); Program stabilnosti 2017. Desni prikaz: saldo javnih financ po podatkih SURS, ocena proizvodne vrzeli in strukturnega salda UMAR. Opomba: Iz desnega prikaza je razvidno, da je po zadnjih ocenah (pomlad 2017) proizvodna vrzel bolj negativna, strukturni primanjkljaj pa vecinoma manjši, kot v predhodnih ocenah (pomlad 2016). Najvecja razlika je za leto 2015, ko je ocena negativne proizvodne vrzeli za okoli 1 o. t. vecja, ocena strukturnega primanjkljaja pa za 0,5 o. t. nižja. Okvir 3: Pravila preventivnega dela Pakta o stabilnosti in rasti in Zakon o fiskalnem pravilu Preventivni del PSR v ospredje postavlja srednjerocni fiskalni cilj (MTO)1. MTO, ki se nanaša na strukturni saldo, temelji na oceni doseganja srednjerocne vzdržnosti javnih financ, EK pa ga doloci vsaka 3 leta,2 na podlagi naslednjih kriterijev: (i) zagotovitev zadostne oddaljenosti od meje primanjkljaja v višini 3 % BDP, ki temelji na oceni nihanja gospodarske aktivnosti in oceni elasticnosti salda javnih financ glede na proizvodno vrzel; (ii) zagotovitev vzdržnosti oziroma hitro približevanje meji vzdržnosti, ki je odvisna od ravni dolga sektorja država ter stroškov, povezanih s staranjem prebivalstva; in (iii) minimalno vrednost MTO v višini -1 % BDP. Kot MTO se doloci najvecja vrednost med kriteriji (i)-(iii). Država mora zagotoviti doseganje MTO oziroma, ce ta ni dosežen, ustrezno dinamiko približevanja MTO-ju. Dinamika približevanja, t. i. fiskalni napor, je odvisna od ravni dolga sektorja država, kazalnika srednjerocne fiskalne vzdržnosti S13 in stanja gospodarskega cikla. Strukturni napor ni potreben le v primeru izredno slabih gospodarskih razmer oziroma, ko gospodarska aktivnost upada ali pa je ocena negativne proizvodne vrzeli vecja od 4 %. Zahteve po prilagajanju se stopnjujejo z izboljševanjem stanja gospodarstva oziroma z višjo ravnijo dolga in lahko tudi presegajo 1 o. t. BDP v primeru, ko dolg države presega 60 % BDP in ko ocena pozitivne vrzeli presega 1,5 %, gospodarska rast pa presega rast potencialnega proizvoda. Kot normalno stanje gospodarskega cikla je ocenjeno obmocje, v katerem negativna ali pozitivna proizvodna vrzel ne presega 1,5 %. V tem primeru se mora strukturni saldo izboljševati za 0,5 o. t. BDP na leto, ce dolg sektorja država ne presega 60 % BDP oziroma za vec kot 0,5 o. t. BDP na leto (privzeto je izboljšanje za najmanj 0,6 o. t. BDP4) v nasprotnem primeru. 1 V veljavi je od leta 1998 – Uredba EU št. 1466/97. 2 MTO države mora biti najmanj takšen, kot ga doloci Evropska komisija. 3 Kazalnik S1 je eden od kazalnikov za spremljanje javnofinancne vzdržnosti, ki se uporabljajo v okviru proracunskega nadzora držav EU (poleg kazalnikov S0 in S2). S1, ki predstavlja kazalnik srednjerocne fiskalne vzdržnosti kaže na to, kolikšen napor (izražen kot primarni saldo) je potreben, da bi država do leta 2030 znižala javni dolg na 60 % BDP kot doloca maastrichtska pogodba. V izracunu kazalnika je upoštevana rast izdatkov povezanih s staranjem (pokojnine, zdravstvo, dolgotrajna oskrba) do leta 2030 (EC, 2016a). Tveganje je visoko pri vrednosti S1 nad 2,5. 4 EC (2016b); Okvir 1.6. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Slovenija je nacin in casovni okvir izvajanja nacela srednjerocne uravnoteženosti prihodkov in izdatkov sektorja država opredelila v Zakonu o fiskalnem pravilu. Zakon doloca, da so prihodki in izdatki proracunov države srednjerocno uravnoteženi brez zadolževanja, ce strukturni saldo sektorja država v posameznem letu ni nižji od minimalne vrednosti, dolocene v ratificirani mednarodni pogodbi, ki ureja stabilnost, usklajevanje in upravljanje v ekonomski in monetarni uniji, v srednjerocnem obdobju pa je najmanj izravnan ali je v presežku. Zakon doloca, da dokler se Slovenija približuje srednjerocnemu fiskalnemu cilju, se šteje, da so proracuni države srednjerocno uravnoteženi, ce se strukturni saldo sektorja država približuje srednjerocnemu fiskalnemu cilju skladno z dinamiko, doloceno na podlagi PSR, kot je opisano zgoraj. Pravila glede doseganja MTO omogocajo tudi odstopanja od zahtevanega strukturnega napora v omejenem obsegu v primeru strukturnih reform ali investicij države.5 Evropska komisija je z dolocili o možnem zacasnem odstopanju od doseganja ravni oziroma dinamike približevanja MTO v Sporocilu o fleksibilnosti v okviru pravil Pakta za stabilnost in rast6 želela spodbuditi izvajanje strukturnih reform in investicij države brez ogrožanja fiskalne vzdržnosti. Ceprav lahko strukturne reforme in investicije na kratek rok omejujejo doseganje javnofinancnih ciljev, je v primeru, ko imajo pozitivne ucinke na gospodarsko rast, pozitiven tudi njihov dolgorocni ucinek na javne finance. V obdobju, ko Komisija dovoli odstopanja od doseganja MTO, dejanski primanjkljaj sektorja država ne sme preseci 3 % BDP, hkrati pa mora biti zagotovljeno ponovno doseganje MTO v štirih letih. Drugi pomembni kazalnik za ugotavljanje javnofinancne vzdržnosti v preventivnem delu PSR je izdatkovno pravilo.7 Izdatkovno pravilo je bilo uvedeno, ker so ocene strukturnega salda zaradi številnih uporabljenih predpostavk negotove in izpostavljene revizijam in ker odstopanje strukturnega salda od MTO praviloma dolocajo prav izdatki, saj se prejemki obicajno gibajo skladno z gibanjem splošne gospodarske aktivnosti. Iz izracuna ustrezne rasti izdatkov so izkljucene nekatere vrste izdatkov, na katere ni mogoce neposredno vplivati, kot so izdatki za obresti, ciklicna komponenta nadomestil za brezposelnost in izdatki, ki so posledica prihodkov iz EU skladov, upošteva pa tudi, da lahko investicije države v posameznih letih precej nihajo.8 Rast izdatkov ne sme presegati rasti potencialnega proizvoda, za države, ki ne dosegajo MTO pa mora biti rast izdatkov še nižja, oziroma prilagojena za t. i. »koeficient prilagajanja« (angl. convergence margin), ki zagotavlja usklajenost izdatkovnega pravila s prilagajanjem strukturnega salda. V nadzor javnih financ je vkljucena tudi višina dolga države. Dolg države, ki je v preventivnem delu PSR, se mora po pravilih Fiskalnega pakta9 v povprecju treh let zniževati za 1/20 odstopanja ravni dolga od ravni 60 % BDP. Za države, ki (i) so bile v postopku presežnega primanjkljaja 8.11.201110, (ii) izstopajo iz korektivnega dela PSR in (iii) v katerih dolg presega 60 % BDP velja prehodno triletno obdobje11. To jim omogoca, da prilagodijo strukturni napor ravni, ki zagotavlja doseganje pravila o zniževanju dolga za 1/20 letno ob koncu prehodnega obdobja. V tem prehodnem obdobju se doseganje ustrezne dinamike zniževanja dolga ocenjuje na podlagi napredka pri izpolnjevanju minimalne linearne strukturne prilagoditve (Minimum Linear Structural Adjustment, v nadaljevanju MLSA).12 5 Odstopanje, ki ne ogroža srednjerocne vzdržnosti, je dovoljeno tudi v primeru izjemnih okolišcin. Tovrstno odstopanje je bilo uvedeno s Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (2012) in doslej še ni bilo uveljavljeno. Komisija je nakazala na možnost upoštevanja tega dolocila v primeru stroškov povecanih migracijskih tokov (EC, 2015b: str. 44 ter EC, 2015c). 6 Sporocilo Komisije COM(2015) 12 final, 13.1.2015. 7 Ne velja za države, katerih javnofinancni položaj je ugodnejši od MTO. 8 Vec o izracunu glej EC (2016b). 9 Fiskalni pakt od januarja 2013 zavezuje vse države iz evrskega obmocja. Fiskalni pakt je del medvladne Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji, ki so jo leta 2012 podpisale vse države EU, razen Ceške, VB in Hrvaške (ki je v EU vstopila po njenem podpisu). 10 Datum sprejetja dopolnil PSR (»Šestorcek«). 11 Triletno prehodno obdobje velja od leta, v katerem so bili izpolnjeni pogoji za odpravo EDP. Za Slovenijo je tako prehodno obdobje pricakovano v letih 2016–2018. 12 Za izracun glej EC (2016b): Priloga 6. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika 2.3 Dopolnilni kazalniki stanja in naravnanosti javnofinancne politike Javnofinancna politika bo v prihodnjih letih z vidika vpliva na gospodarsko aktivnost razmeroma nevtralna. Po mocnem poslabšanju javnofinancnega položaja v letih pred krizo, ko je bilo delovanje javnofinancne politike izrazito ciklicno ekspanzivno, so znatni zasuk v smer ciklicno restriktivne naravnanosti fiskalne politike v letu 2012 determinirale javnofinancne omejitve, povezane z zavezami Slovenije v okviru postopka presežnega primanjkljaja, in mocno oteženo financiranje. Javnofinancna politka je bila ciklicno restriktivno naravnana tudi v zadnjih dveh letih, k cemur je ob izboljšanih gopodarskih razmerah prispevala predvsem postopnost odpravljanja ukrepov, ki so omejevali trošenje države od leta 2012. V PS 2017 predvideno zniževanje primanjkljaja upoštevajoc zadnje izracune proizvodne vrzeli UMAR kaže, da bo javnofinancna politika v prihodnjem srednjerocnem obdobju razmeroma nevtralna glede vpliva na gospodarsko aktivnost ob prehodu gospodarstva v obmocje pozitivne proizvodne vrzeli (glej sliko 7). Slovenija se na podlagi kazalnikov, ki dolocajo t. i. »fiskalni prostor« oz. možen obseg vzdržne spodbujevalno naravnane fiskalne politike, in zaradi razmeroma visokega dolga, ki lahko ob odsotnosti ustreznih prilagoditev potencialno še naraste zaradi demografskih gibanj, uvršca med države z omejenimi možnostmi za spodbujanje gospodarstva24. To potrjujejo tudi rezultati analize fiskalnega prostora, prikazani v okviru 4. Oceno ustrezne naravnanosti javnofinancne politike smo zaradi negotovosti, ki je povezana s kazalniki, predpisanimi v PSR, dopolnili z dodatnimi izracuni. 24 IMF (2016); str. 17. Dodaten nabor izracunov za oceno fiskalnega stanja kaže podobno sliko kot kazalniki, ki izhajajo iz PSR, in tudi ne daje enotnih zakljuckov o ustrezni naravnanosti fiskalne politike v programskem obdobju PS 2017. Odstopanja od mejnih vrednosti so obcutna le pri nekaterih kazalnikih doseganja srednjerocnega proracunskega cilja, medtem ko odstopanj v primeru prilagojenega pravila izdatkov ter dolga ni, ali pa niso obcutna: - Fiskalni napor: Dopolnilne ocene strukturnega napora ne dajejo enotnega zakljucka. Javnofinancne projekcije PS 2017 ob upoštevanju ocen potencialnega proizvoda UMAR na podlagi proizvodne funkcije nakazujejo, da je napor manjši kot v projekcijah PS 2017 in se obcutno odstopanje pojavi že v letu 2018. Fiskalni napor, ocenjen brez uporabe ocene potencialnega proizvoda25 pa je zadosten v vseh letih, z izjemo leta 2020. Ocene primarnega strukturnega salda nakazujejo, da vecino zniževanja strukturnega primanjkljaja prispeva krcenje izdatkov za obresti. Presežek primarnega strukturnega salda namrec v obdobju 2017–2020 ostane nespremenjen. - Ustreznost izdatkov smo ocenili tudi na podlagi predloga prilagojenega izdatkovnega pravila,26 ki v primerjavi z izdatkovnim pravilom PSR ne upošteva loceno izdatkov, povezanih s skladi EU, in vsebuje popravek za zateceno raven dolga.27 To merilo izdatkov kaže na razmeroma visoka nihanja in odstopanja v posameznih letih, kar je predvsem posledica drugacnega nacina zajema investicij na podlagi sredstev EU. Kljub nihanjem se odstopanja ob uporabi kazalnika povprecne rasti izdatkov v dveh letih ne pojavijo v nobenem letu. - Pravilo postopnega krcenja dolga države, ki bo pricelo za Slovenijo veljati šele po preteku 3-letnega prehodnega obdobja, ki velja od izstopa iz korektivnega dela PSR, oziroma do vkljucno leta 2018, bi bilo izpolnjeno. Zniževanje dolga v povprecju 2019–2020 (-3,4 o. t. BDP) obcutno presega zahtevano dinamiko (okoli -1,2 o. t. BDP; 1/20 znižanje na leto za presežek dolga nad 60 % BDP). Do podobnih ugotovitev pridemo tudi z upoštevanjem kazalnika preteklega povprecnega spreminjanja dolga v treh letih. 25 Dolocen na podlagi 5-letnega povprecja BDP, v katerem so upoštevane vrednosti od t-2 do t+2. Za leta po 2020 so privzete stopnje rasti BDP iz leta 2020. 26 Claeys, Darvas in Leandro (2016). 27 Pri izracunu prilagojenega izdatkovnega pravila smo upoštevali tudi: (i) predlagani popravek za prehodno obdobje, v katerem primanjkljaj sektorja država presega 2 % BDP (dovoljena rast izdatkov je znižana za 0,5 o. t.) in (ii) vkljucitev korekcije za presežni dolg (dovoljena rast izdatkov se zniža za razliko med ravnijo dolga v preteklem letu in 60, pomnoženo z 0,02). Slika 7: Ocena ciklicne naravnanosti javnofinancne politike 20012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020-1,5-1,0-0,50,00,51,01,52,02,53,0-7-238Sprememba strukturnegasalda, v o.t. Proizvodna vrzel, v o.t. ProticiklicnorestriktivnaCiklicnorestriktivnaProticiklicnoekspanzivnaCiklicnoekspanzivna Vir: Proizvodna vrzel po izracunih UMAR, izracun strukturnega salda UMAR, na osnovi projekcij PS 2017. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika 2.4 Srednjerocna in dolgorocna vzdržnost javnih financ Analize srednjerocne in dolgorocne vzdržnosti opozarjajo na tveganja za vzdržnost dolga države. Kratkorocna vzdržnost dolga v Sloveniji ni vprašljiva. Na to kažejo tudi vrednosti kazalnika S028, ki jih izracunava Evropska komisija. Vendar pa analize Evropske komisije in analiza vzdržnosti dolga UMAR kažejo na tveganja glede srednjerocne in dolgorocne vzdržnosti dolga.29 Ta so povezana z zatecenim visokim dolgom, pritiski, ki izhajajo iz staranja prebivalstva, in morebitnimi spremembami ostalih dejavnikov (npr. neugodni makroekonomski šoki ali unovcevanje poroštev in garancij), ki lahko vplivajo na višino dolga. V analizi srednjerocne vzdržnosti dolga smo upoštevali osnovni scenarij PS 2017 in Pomladanske napovedi UMAR 2017. Analiza vzdržnosti dolga30 zajema obdobje 2016–2022, pri cemer smo projekcije javnofinancnih agregatov od zakljucka obdobja projekcij PS 2017 po koncu analiziranega obdobja (2021–2022) dopolnili na podlagi enotnih elasticnosti za prihodke in izdatke. Analiza nakazuje tveganja za vzdržnost dolga na srednji rok. Tveganja so asimetricna in so koncentrirana na zgornji strani porazdelitev projekcije dolga (glej sliko 8). V alternativnih scenarijih ima najvecji vpliv na vzdržnost dolga na srednji rok nižja gospodarska rast, v nekoliko manjši meri pa bi na višjo oceno tveganja vzdržnosti dolga vplivala tudi poslabšana primarna bilanca. V obeh navedenih primerih se dolg ne bi znižal pod 80 % BDP, v primeru kombiniranega makroekonomsko-fiskalnega šoka pa bi se lahko povecal na okoli 85 % BDP. Ocene 28 Kazalnik S0 je namenjen zgodnjemu opozarjanju na možnost fiskalnega stresa in temelji na vec kazalnikih kratkorocnih fiskalnih gibanj ter financnih kazalnikov. 29 Analiza dolgorocne vzdržnosti dolga, ki jo izdeluje in njene rezultate v obliki t. i. kazalnika S2 prikazuje EK, v veliki meri temelji na stroških staranja prebivalstva (vec v EC, 2015a; EC, 2016a). Analiza vzdržnosti dolga (Debt Sustainability Analysis; DSA) pa predstavlja srednjerocni odziv dolga na obicajne in standardizirane makroekonomske šoke. 30 Analiza vzdržnosti dolga je izvedena na podlagi postopka, ki ga je razvil Mednarodni denarni sklad. Okvir za analizo je razpoložljiv na: https://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/mac. htm. V alternativnem scenariju nižje rasti realnega BDP so šoki doloceni v višini polovice standardnega odklona rasti realnega BDP v obdobju 2006–2016, pri cemer se upošteva elasticnost odziva inflacije in obrestnih mer na spremembo BDP oziroma na poslabšanje primarne bilance v višini 0,25 oziroma -0,25. V tem scenariju bi bila rast realnega BDP v letih 2018 in 2019 nižja od 1 % (v osnovnem scenariju bi rasel s stopnjami okoli 3 %). Tudi alternativni scenarij poslabšane primarne bilance je zasnovan na podlagi dolgorocnega odstopanja ter odzivnosti obrestnih mer v enaki višini kot v primeru šoka realnega BDP. Po tem scenariju bi bil skupni presežek primarne bilance v obdobju 2016–2022 za približno enkrat manjši od tistega v osnovnem scenariju. Šok obrestnih mer je izveden s standardiziranim pribitkom v višini 200 b. t. na obrestne mere iz osnovnega scenarija. vzdržnosti dolga v okviru naše analize so izvedene brez upoštevanja možnosti odziva fiskalne politike na predpostavljene šoke, zato so lahko ocene povišanja dolga v okviru opisanih scenarijev precenjene. Poleg navedenih dejavnikov, ki lahko vplivajo na povecanje dolga, je treba med tveganji upoštevati tudi možnost unovcevanja poroštev in jamstev. Ceprav unovcevanja poroštev in jamstev, ki jih daje Republika Slovenija, v zadnjih letih ni bilo veliko, se ta možnost lahko poveca v razmerah nenadnih šokov gospodarske rasti. Ob koncu leta 2016 je stanje poroštev in jamstev Republike Slovenije znašalo 6,8 mrd EUR ali 14,3 % BDP in se je glede na konec leta 2015 znižalo za približno 250 mio EUR31, projekcije v PS 2017 pa predvidevajo, da naj bi se stanje poroštev do konca leta 2020 nadalje zmanjšalo na 3,7 mrd oz. 7,7 % BDP. Domacim gospodarskim subjektom je podeljeno približno 80 % vseh poroštev. Najvec, nekaj nad eno tretjino poroštev je odobrenih dejavnosti prometa in skladišcenja, predvsem DARS, d. d., slaba petina pa financni in zavarovalniški dejavnosti, predvsem DUTB, d. d. Okoli petina vseh poroštev se nanaša na poroštva tujim mednarodnim institucijam, predvsem EFSF32, zaradi zagotavljanja pomoci državam evrskega obmocja v zadnji krizi. 31 Najvecjo vrednost je stanje poroštev doseglo ob koncu leta 2013, 8,3 mrd EUR ali 23,0 % BDP. 32 European Financial Stability Mechanism oziroma njegov naslednik European Stability Mechanism, sklada namenjena zagotavljanju pomoci državam evrskega obmocja v financnih težavah. Slika 8: Porazdelitev projekcij dolga države 010203040506070809020152016201720182019202020212022Delež, % BDPObarvana polja oznacujejo verjetnostno porazdelitev (od temne k svetli barvi) 10.-25., 25.-50, 50.-75. ter 75.-90. percentila projekcije dolga ter kombiniranega makroekonomskega šoka. Vir: IMF, okvir za analizo razpoložljiv na: https://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/ mac.htm; preracuni UMAR. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Kljucen element dolgorocne vzdržnosti javnih financ predstavljajo izzivi prilagoditev sistemov socialne zašcite demografskim gibanjem. Projekcije za Slovenijo, pripravljene v okviru Delovne skupine za staranje pri Evropski komisiji33, glede izdatkov povezanih s staranjem kažejo, da ob nespremenjenih politikah že kmalu po letu 2020 lahko pricakujemo povecevanje teh izdatkov glede na BDP, zaradi cesar bo potrebno sprejeti celovit nabor ukrepov. V zadnjem obdobju je bilo sprejetih nekaj ukrepov in strateških podlag na teh podrocjih. Vendar ti z vidika zmanjšanja tveganj glede dolgorocne vzdržnosti javnih financ v novih projekcijah Delovne skupine za staranje, ki so trenutno v pripravi, ne zadošcajo.34 Za podrocje pokojnin, na katere je ucinek staranja v Sloveniji najvecji, je bila tako aprila 2016 pripravljena Bela knjiga o pokojninah. Na njeni podlagi naj bi delovna skupina, ustanovljena pri Ekonomsko socialnem svetu, pripravila dokument, ki bo vseboval nabor usmeritev za nadaljnji razvoj pokojninskega sistema. Za podrocje zdravstva je bilo v zadnjih letih sprejetih nekaj posamicnih ukrepov, ki izboljšujejo dostopnost na nekaterih programih 33 EC (2015a). 34 V okviru Delovne skupine za staranje pri EK so v pripravi nove projekcije izdatkov, ki bodo vkljucevale tudi nove Eurostatove projekcije prebivalstva 2015 (glej UMAR, 2017c) in bodo objavljene v letu 2018. V skladu z dogovorjeno metodologijo je v projekcije izdatkov mogoce vkljuciti le ukrepe oz. zakonodajo, ki so potrjeni v Državnem zboru. oz. povecujejo ucinkovitost zdravstvenega sistema35. Marca 2016 je bila sprejeta Resolucija nacionalnega plana zdravstvenega varstva 2016–2025, ki naslavlja kljucne probleme zdravja in zdravstvenega varstva, z opredelitvijo prednostnih nalog. Na tej podlagi je vlada že pripravila nekaj predlogov zakonodajnih sprememb36, ki bodo morale zagotoviti dolgorocnejše in vzdržne rešitve. V letu 2017 se nacrtuje tudi priprava Zakona o dolgotrajni oskrbi. Za naslovitev širših družbenih prilagoditev zaradi demografskih sprememb pa je bil v maju 2017 pripravljen tudi osnutek Strategije dolgožive družbe,37 ki je v javni razpravi. Demografska gibanja in z njimi povezane dolgorocne projekcije javnih izdatkov vplivajo tudi na dolocanje srednjerocnega proracunskega cilja države in na potrebno zniževanje strukturnega primanjkljaja do leta 2020. Srednjerocni proracunski cilj oz. ciljni strukturni saldo je zaradi visokih vrednosti kazalnikov vzdržnosti javnih financ za Slovenijo trenutno dolocen relativno višje kot za nekatere druge države EU, in sicer kot presežek v višini 0,25 % BDP (dejavniki, ki vplivajo na izracun MTO, so navedeni v okviru 3). Slovenija je tudi zaradi visoke vrednosti teh kazalnikov v letih 2015– 2017 prejela Posebna priporocila EU za ukrepanje na podrocjih pokojninskega in zdravstvenega sistema ter sistema dolgotrajne oskrbe.38 35 Za povecanje dostopnosti do zdravstvenih storitev je vlada v letu 2016 namenila dodatna namenska sredstva, ki so skrajšala cakalne dobe na nekaterih programih, za leti 2017 in 2018 pa je bil aprila 2017 potrjen poseben vladni projekt za skrajšanje cakalnih dob in povecanje kakovosti zdravstvene obravnave. Med ukrepi, ki lahko povecajo ucinkovitost zdravstvenega sistema so npr. uvedba e-napotnic, e-recept, skupna javna narocila za zdravila ipd. 36 Vlada je aprila 2017 potrdila Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pacientovih pravicah in maja 2017 Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti. Predvidoma bo junija potrdila Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravniški službi. V zacetku leta 2017 je bil v javni razpravi tudi Predlog Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, do konca junija naj bi bil ta zakon pripravljen tudi za obravnavo na vladi. 37 UMAR (2017d). 38 Poleg kazalnikov javnofinancne vzdržnosti je dodelitev priporocil odvisna še od drugih specificnih kazalnikov za posamezna podrocja (EC, 2014; Azzopardi-Muscat et al, 2015). Slika 9: Dolgorocne projekcije javnih izdatkov za sisteme socialne zašcite, osnovni scenarij, Slovenija 11,811,112,314,315,615,35,75,96,46,86,96,81,41,71,92,42,72,918,918,820,623,525,225,0051015202530201320202030204020502060Delež v BDP, v % PokojnineZdravstvoDolgotrajna oskrbaSkupaj Vir: EC (2015). Opomba: Prikazane so projekcije osnovnega scenarija AWG (Ageing Working Group). Izdatki za zdravstvo so zajeti po metodologiji SHA, vkljucno z investicijami, vendar brez izdatkov za dolgotrajno zdravstveno oskrbo (0,86 % BDP). K izdatkom za dolgotrajno oskrbo (zdravstveni in socialni del po metodologiji SHA; 0,98 % BDP) so prištete še invalidnine po metodologiji ESPROSS (0,4 % BDP). Izhodišcno leto projekcij je 2012. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Dosedanje analize in simulacije UMAR, podrobneje predstavljene v Ekonomskih izzivih 201639, kažejo, da bo za zagotavljanje dolgorocne vzdržnosti javnih financ nujno oblikovati celovit nabor ukrepov. Iz teh analiz izhaja, da skupna podrocja delovanja pri prilagajanju sistemov socialne zašcite lahko povzamemo v tri skupine: (i) širjenje davcnih/prispevnih osnov in s tem prihodkov za zagotavljanje dolgorocne vzdržnosti financiranja, (ii) ukrepi za zagotavljanje dolgorocne vzdržnosti ravni izdatkov in (iii) spodbujanje daljše delovne aktivnosti ob ohranjanju zdravja in prilagajanju delovnih pogojev starejšim. Analize tudi kažejo, da lahko strukturne reforme, ki povecujejo produktivnost, olajšajo izvajanje potrebnih prilagoditev zaradi demografskih sprememb (glej Poglavje II – Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji). 39 UMAR (2016); Poglavje: Odzivanje na demografske spremembe in Priloga: Demografske spremembe in njihove ekonomske in socialne posledice. Slika 10: Uporaba dolgorocnih projekcij v okviru okrepljenega nadzora javnofinancnih politik v EU Vir: lastna shema na podlagi EC (2014) in EC (2016a). Opomba: shema prikazuje vpliv dolgorocnih projekcij na izracun MTO in oblikovanje priporocil, na kar poleg teh projekcij vplivajo še drugi dejavniki. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Okvir 4: Fiskalni prostor Fiskalni prostor (fiscal space) je razmeroma nov nacin ocenjevanja možnosti aktivnejše vloge fiskalne politike. Z izrabo fiskalnega prostora lahko fiskalna politika spodbuja povecanje kratkorocne gospodarske rasti, predvsem pa dolgorocnega gospodarskega potenciala. Pogoste pozive mednarodnih institucij (OECD, IMF, EK) za uporabo razpoložljivega fiskalnega prostora v zadnjem obdobju med drugim spodbujajo nizki stroški financiranja v okolju spodbujevalno naravnane denarne politike in presežne likvidnosti na mednarodnih financnih trgih.1 Omeniti velja, da fiskalna politika zaradi tveganj dodatnih šokov in morebitnih implicitnih obveznosti (npr. prevzemanja bremen zasebnega sektorja), predvsem pa zaradi obcutljivosti investitorjev, sploh v izjemnih tržnih razmerah, ne sme porabiti celotnega fiskalnega prostora.2 Fiskalni prostor, ki kaže na še vzdržen obseg povecanja dolga sektorja država, je moc definirati na vec nacinov. Ocene fiskalnega prostora so obicajno izdelane na podlagi (i) meje dolga, ki temelji na oceni odzivne funkcije fiskalne politike3, (ii) razlicnih mer davcnih prihodkov in njihove primerjave z ravnijo dolga, (iii) implicitnih obveznosti, npr. tistih, povezanih s staranjem prebivalstva4 in (iv) fiskalnih pravil, kot je pravilo PSR, ki zgornjo mejo sprejemljivega dolga sektorja država postavlja pri 60 % BDP. V ekonometricni analizi smo uporabili pristop (i).5 Ta fiskalni prostor opredeljuje kot možnost povecanja dolga sektorja država do meje, ki jo tržni udeleženci ocenjujejo kot še vzdržno in ga definira kot odstopanje dejanskega dolga države od meje dolga.6 Meja dolga pa ni le tista, ki jo je moc dolociti na podlagi kvantitativnih metod, temvec je odvisna tudi od trenutne percepcije tržnih udeležencev in likvidnosti trgov. Zato je potrebno tudi to upoštevati pri razlagi ekonometricnih ocen fiskalnega prostora. 1 Ce znižanje stroškov financiranja sovpada z znižanjem gospodarske rasti, se fiskalni prostor ne poveca. 2 Glej npr. Caruana, 2016. 3 Ta pristop uporabi npr. Ghosh et al. (2011). 4 V to skupino spada kazalnik S1, ki ga za oceno srednjerocne vzdržnosti javnih financ uporablja Evropska komisija in prikazuje zahtevani saldo primarne bilance, ki bi dolg sektorja država v 5 letih znižal na 60 % BDP. 6 Vse izraženo kot razmerje glede na BDP. Slika 11: Ocene fiskalnega prostora v Sloveniji 04080120160200240200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016V % BDPmeja tveganjameja znatnega tveganjameja visokegatveganja (pod to mejo fiskalni prostor ne obstaja) Vir: Izracuni UMAR. Opomba: Fiskalni prostor je definiran kot razlika med ocenjeno mejo dolga in dejanskim dolgom. Prikazanih je vec ocen fiskalnega prostora, ki temeljijo na razlicnih specifikacijah. Upoštevana je tudi negotovost ocen koeficientov, v razponu prikazane serije tako upoštevajo tudi njihov (+1/-1) standardni odklon. Meje tveganj so povzete iz analize Moody's (2011). 5 Odzivno funkcijo fiskalne politike smo ocenili z enacbo............................................................,in na podlagi ocenjenih koeficientov analize, izvedene v okviru 5, poiskali rešitev enacbe...................................................PB: primarni saldo; D: dolg sektorja država; Xt in f: vektorja ostalih pojasnjevalnih spremenljivk (v vektor f smo vkljucili tudi koeficiente spremenljivk iz Ghosh (2011), ki v ekonometricni analizi odzivne funkcije za Slovenijo niso bili statisticno znacilni, npr. trenutni in bodoci stroški, povezani s staranjem prebivalstva) ; i in g: implicitna obrestna mera in rast nominalnega BDP. Ocene kažejo, da je fiskalni prostor v Sloveniji precej omejen, saj se nahaja v obmocju, ki po nekaterih kazalnikih ne omogoca aktivnejše vloge države pri spodbujanju gospodarske rasti z dodatnim zadolževanjem. Fiskalni prostor za Slovenijo7 smo ocenili na podlagi odzivnih funkcij fiskalne politike (glej okvir 5), s pomocjo katerih smo izracunali meje dolga. Ob prikazu rezultatov ocen fiskalnega prostora v Sloveniji na sliki 11, je nujno upoštevati negotovosti, ki so povezane z njegovim izracunom. Zato je v sliki prikazan fiskalni prostor, izracunan na podlagi vec specifikacij in z upoštevanjem negotovosti ocene koeficientov posameznih enacb. Meja dolga se v 2016 ob dejanskem dolgu blizu 80 % BDP po vecini kazalnikov nahaja na približno 150 % BDP, iz cesar izhaja velikost fiskalnega prostora na ravni okoli 70 % BDP. Ker se meja visokega tveganja nahaja pri ravni fiskalnega prostora okoli 40 % BDP (glej sliko 11), bi lahko povecanje razmerja dolga do BDP za okoli 30 o. t. 8 (na okoli 110 % BDP) pomenilo, da Slovenija nima fiskalnega prostora, tržni udeleženci pa bi dolg lahko ocenili kot nevzdržen. Primerjava ocen UMAR ter ocen v Nerlich in Reuter (2015) kaže na podoben obseg fiskalnega prostora.9 Ocene kažejo, da je takšen fiskalni prostor precej omejen in med najmanjšimi v evrskem obmocju (glej Nerlich in Reuter, 2015)10 ter se po lestvici tveganj11 nahaja v obmocju znatnega tveganja. Podaljšanje casovnih serij, ki smo ga upoštevali v naših ocenah glede na analizo Nerlicheve in Reuterja, kaže na rahlo povecanje fiskalnega prostora po letu 2013, omogoceno z izboljšanimi pogoji financiranja, vendar se je povecevanje fiskalnega prostora v letu 2016 zaustavilo. Fiskalni prostor bi se v prihodnje lahko povecal, vendar bo za to potrebno preudarno delovanje ekonomske politike. Ob nacrtovanem padcu deleža dolga sektorja država, vztrajanju nizkih stroškov financiranja, pricakovanem nadaljnjem znižanju implicitne obrestne mere in hitrejši gospodarski rasti bi se lahko fiskalni prostor v prihodnje še nekoliko povecal. Kljub temu bi lahko ucinek pricakovanega višanja izdatkov povezanih s staranjem prebivalstva tako doseženo povecanje fiskalnega prostora v celoti iznicil že na srednji rok. Da bi lahko aktivneje vplivala na gospodarsko aktivnost, bi morala zato ekonomska politika nasloviti dejavnike, ki bi lahko fiskalni prostor omejevali v prihodnje, tako da bi sprejemala ukrepe, ki bi zagotovili vzdržno stanje fiskalne politike tudi na srednji in dolgi rok. 7 Ocena fiskalnega prostora za Slovenijo je bila narejena tudi v Nerlich in Reuter (2015) na podlagi panelne ocene odzivne funkcije fiskalne politike za EU27, prav tako po metodologiji, razviti v Ghosh (2011). 8 Tolikšno povecanje bi predstavljalo polovico povecanja razmerja dolga do BDP v obdobju krize. 9 Hkrati je velikostni red razlik med ocenami primerljiv z razlikami v ocenah fiskalnega prostora, prikazanimi za izbrane države v BIS (2016). 10 OECD (2016) na podlagi analize fiskalnega prostora Sloveniji priporoca manj ekspanzivno fiskalno politiko. 11 Oceno objavlja bonitetna agencija Moody's na https://www.economy.com/dismal/tools/global-fiscal-space-tracker na podlagi metodologije v Zandi (2011). Po teh ocenah fiskalnega prostora nimajo Ciper, Grcija, Italija in Japonska, medtem ko se med državami v obmocju tveganja nahajajo Portugalska, Španija, Irska, Francija in Belgija (Slovenija v analizo ni vkljucena). Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Okvir 5: Ocena odzivne funkcije fiskalne politike za Slovenijo Zatecena visoka raven dolga sektorja država zahteva odziv fiskalne politike, ki ga lahko med drugim merimo z odzivnimi funkcijami fiskalne politike. Kljub štirikratnemu povišanju dolga v krizi srednjerocna vzdržnost dolga po oceni UMAR ni vprašljiva, razen v primeru hkratnih makroekonomsko-fiskalnih šokov.1 Pomanjkljivost obicajnih ocen vzdržnosti dolga (debt sustainability analysis; DSA) je, da ne upoštevajo možnosti odzivanja fiskalne politike na gibanje dolga, zaradi cesar lahko ocene vzdržnosti dolga precenjujejo višino dolga v alternativnih scenarijih DSA. Kot dopolnilo ocenam srednjerocne vzdržnosti dolga se zato obicajno uporabljajo ocene odzivnih funkcij fiskalne politike.2 Te omogocajo oceno prilagajanja fiskalne politike v primeru spremenjene vrednosti dolga oziroma izbranih makroekonomskih agregatov. Izvirno delo na tem podrocju (Bohn, 1998) ugotavlja, da je zadosten pogoj vzdržnosti dolga izpolnjen, ce se fiskalna politika na porast dolga odziva sistematicno s prilagajanjem primarnega salda. Glavna pomanjkljivost te ugotovitve je, da predpostavlja nespremenljivo odzivnost fiskalne politike v casu, zato nekateri avtorji ocenjujejo, da ta pogoj vzdržnosti dolga ni dovolj stabilen (npr. Ghosh et al., 2011).3 Odzivne funkcije fiskalne politike je analizirala Evropska komisija (Berti et al., 2016), ki je pripravila posamicne ocene za 13 starih clanic, za 12 novih clanic EU (med njimi tudi Slovenijo) pa je uporabila panelno analizo. Pridobljene koeficiente odzivne funkcije fiskalne politike EK uporablja kot dopolnilo ocenam DSA,4 za napovedovanje srednjerocnega dolga sektorja država in za oceno s tem povezanih fiskalnih tveganj. Analiza kaže na odsotnost sistematicnega odzivanja fiskalne politike na raven dolga sektorja država v Sloveniji v opazovanem obdobju.5 Primerjava gibanja primarnega salda in odloženega dolga6 v razsevnem diagramu7 (glej sliko 12: levi prikaz) kaže, da povezava ni bila enosmerna, še posebej ne v obmocju razmeroma nizke ravni dolga, in da je gibanje dolga na podlagi tega kazalnika postalo vzdržno (fiskalna politika se na vecanje dolga odziva z zmanjševanjem primarnega primanjkljaja) šele, ko je dolg presegel raven 60 % BDP.8 Na razsevnem diagramu lahko definiramo dve obmocji, ki ju razmejuje mocno odstopanje v letih 2013 in 2014 (povišanje primanjkljaja zaradi sanacije bank). Ob izkljucitvi osamelcev (glej sliko 12: desni prikaz) je povezava za celotno obdobje nekoliko bližje razmeroma ravni horizontalni liniji, ki bi lahko kazala na odsotnost vzdržne fiskalne politike oziroma v najboljšem primeru na le zelo postopno prilagajanje primarnega salda vecanju dolga. Polinomska funkcija kaže na – sicer manj izrazito (manj strmo) kot v primeru brez izkljucitve osamelcev – ustrezno odzivanje fiskalne politike že od tocke, v kateri se je dolg približal 40 % BDP (leto 2010), ceprav to odzivanje ni bilo povsem enosmerno oziroma konsistentno. Manjši naklon polinomske funkcije po tocki preloma v slednjem primeru nakazuje v povprecju na pocasnejše prilagajanje primarnega salda višanju dolga. 1 Glej tudi okvir 3, v UMAR (2016). 2 Ocene odzivne funkcije fiskalne politike poleg dodatnega kazalnika vzdržnosti dolga avtorji uporabljajo tudi kot dodatek ocenam odzivne funkcije denarne politike ter kot vhodni podatek za analizo t. i. fiskalnega prostora (fiscal space). Za pregled podrocij uporabe odzivnih funkcij fiskalne politike glej npr. Checherita-Westphal in Ždarek (2015). 3 V izogib te pomanjkljivosti nekateri avtorji izracunavajo koeficiente, ki se spreminjajo s casom. V naši analizi smo kljub kratkemu casovnemu obdobju v regresijski analizi ocenjevali odzivno funkcijo fiskalne politike za podobdobja oziroma smo v nekaterih specifikacijah enacb uporabili slamnate spremenljivke. 4 V obliki alternativnega scenarija glede na osnovni scenarij DSA, ki predvideva odsotnost odzivanja fiskalne politike (Berti et al., 2016). 5 V analizi smo upoštevali obdobje od 1. cetrtletja 1999 do 4. cetrtletja 2016. 6 Štiri cetrtletja, ki ponazarjajo obicajni enoletni cikel fiskalnega nacrtovanja. 7 Za podobno primerjavo za panel držav in s podatki na letni ravni glej Ghosh et al. (2011). 8 Ta višina dolga približno sovpada z obdobjem uveljavitve ZUJF po letu 2012. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Dolgorocni koeficienti kažejo na odsotnost povezave med primarnim saldom in dolgom sektorja država oziroma sistematicnega odzivanja fiskalne politike v celotnem obdobju, predvsem zaradi neodzivanja v casu krize.9 Zaradi omejene dolžine casovnih vrst smo uporabili cetrtletne podatke, kar sicer ni optimalno z vidika dejanskega delovanja fiskalne politike, ki se vecinoma odziva na spremembe podatkov z nižjo frekvenco.10 Zgoraj omenjeni pogoj sistematicnosti odzivanja fiskalne politike smo testirali z regresijsko oceno primarnega salda na odložen dolg. Tudi kot kontrolne spremenljivke smo uporabili spremenljivke, ki se uporabljajo v podobnih analizah (npr. Ghosh et al., 2011; Checherita-Westphal in Žnidarek, 2015; Berti et al., 2016). Dolgorocni koeficient povezave med primarnim saldom in dolgom, ki ne upošteva dodatnih pojasnjevalnih spremenljivk, je za celotno obdobje negativen in izredno majhen, vendar pa koeficienti kažejo na obstoj te povezave v krajših podobdobjih. Tako v obdobju pred krizo kot v obdobju po krizi je povezava pozitivna in statisticno znacilna, kar kaže na aktivno fiskalno politiko v smeri zagotavljanja vzdržnega dolga, v obdobju krize pa je povezava v povprecju statisticno neznacilna. Velikost dolgorocnih koeficientov je celo nekoliko višja, a primerljiva z drugimi raziskavami (npr. Berti et al., 2016). Regresijska analiza ob vkljucitvi dodatnih pojasnjevalnih spremenljivk, ki lahko vplivajo na javnofinancna gibanja, kaže na stabilen odziv primarnega salda na dolg v povprecju opazovanega obdobja. V analizi smo uporabili razlicne specifikacije, uporabljene v podobnih analizah, ter razlicna ekonometricna pristopa. Koeficient odzivnosti fiskalne politike se nahaja med 0,04 in 0,12 s koncentracijo rezultatov v okolici vrednosti 0,05, kar je primerljivo z rezultati podobnih analiz.11 Povprecni (pozitivni) odziv primarnega salda na dolg tako v povprecju celotnega obdobja ob upoštevanju dodatnih pojasnjevalnih spremenljivk kaže na vzdržno odzivnost fiskalne politike. Rezultati tudi kažejo, da je fiskalna politika v povprecju delovala prociklicno, saj je koeficient ravni proizvodne vrzeli negativen. Prociklicnost se je glede na negativne vrednosti koeficienta ravni izdatkovne vrzeli izražala tudi preko izdatkov. Ena izmed spremenljivk, s katerimi smo skušali pojasniti gibanje primarnega salda, je bila tudi slamnata spremenljivka za volitve,12 ki pa se ni izkazala kot statisticno znacilna. Na podlagi tega bi lahko sklepali, da se v obdobju pred volitvami fiskalna politika v nasprotju s povprecjem celotnega obdobja na gibanje dolga ni odzivala konsistentno. 9 V celotni regresijski analizi smo tudi na podlagi prikaza v sliki 12 iz salda primarnega salda izlocili vpliv dokapitalizacij bank (podatki SURS – Temeljni agregati cetrtletnih nefinancnih sektorskih racunov države, razlicne objave). 10 Tudi nekatere druge študije uporabljajo cetrtletne podatke – glej Berti et al. (2016; str. 7-8). Da smo cim bolj posnemali letni cikel izvajanja fiskalne politike, smo uporabili drseca povprecja štirih cetrtletij, pri analizi povezave med pojasnjevalnimi in odvisno spremenljivko pa vecinoma uporabili odloge štirih cetrtletij. 11 Pregled rezultatov ekonometricnih analiz odzivnih funkcij fiskalne politike je v Checherita-Westphal in Ždarek (2015). Vrednosti koeficienta v panelni analizi odzivnih funkcij fiskalne politike v novih državah clanicah EU (Berti et al., 2016) po razlicnih specifikacijah se nahajajo v razponu [0,03-0,07]. 12 Dodelili smo ji vrednost 1 v štirih cetrtletjih pred vsakimi parlamentarnimi volitvami v opazovanem obdobju. Slika 12: Primarni saldo in dolg sektorja država, glede na % BDP, z upoštevanjem dokapitalizacije bank (levi prikaz) in brez (desni prikaz) Vir: SURS, preracuni UMAR. Opomba: V slikah sta prikazana razsevna diagrama obeh spremenljivk, tocke v diagramu pa so povezane z oceno polinomske regresije (glede na obliko razsevnega diagrama smo izbrali kvadratno funkcijo). Levo: primarni saldo in dolg, desno: primarni saldo in dolg brez upoštevanja dokapitalizacije bank. Priloga I: Doseganje zahtev preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast in dodatnih kazalnikov Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Tabela 1: Doseganje zahtev preventivnega dela PSR v programskem obdobju PS 2017 2016 2017 2018 2019 2020 Opomba/vir Saldo javnih financ -1,8 -0,8 -0,2 0,2 0,4 SURS; PS 2017 Primarni saldo 1,4 1,6 1,9 2,2 2,2 SURS; PS 2017 MTO 0,0 PS 2017 Strukturni saldo -1,1 -0,6 -0,3 -0,1 0,0 PS 2017 Dolg sektorja država 79,7 77 74,3 70,9 67,5 SURS; PS 2017 Izpolnjevanje MTO Strukturni napor 0,8 0,5 0,3 0,3 0,1 PS 2017 Zahtevan fiskalni napor 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 PSR Odstopanje 0,2 -0,1 -0,3 -0,3 -0,5 preracun UMAR Strukturni napor 2 leti 0,6 0,7 0,4 0,3 0,2 PS 2017 Zahtevan strukturni napor 2 leti 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 PSR Odstopanje 0,0 0,0 -0,2 -0,3 -0,4 preracun UMAR Minimalni zahtevani strukturni saldo (MB) -1,7 -1,4 -1,0 -1,0 -1,0 PSR (Vade mecum 2017) Razlika strukturni saldo - MB 0,6 0,8 0,7 0,9 1,0 PSR (Vade mecum 2017) Izdatkovno pravilo Rast izdatkov (nominalno) -0,1 2,1 -1,2 3,9 0,9 PS 2017, preracun UMAR Dovoljena rast izdatkov sektorja država (nominalno) 0,4 1,3 1,3 1,3 1,2 PS 2017, preracun UMAR Odstopanje (% BDP) -0,2 0,3 -1,0 1,0 -0,1 PS 2017, preracun UMAR Kumulativno dveletno odstopanje (% BDP) 0,6 0,1 -0,3 0,0 0,4 PS 2017, preracun UMAR Izpolnjevanje pravila dolga Merila dolga v prehodnem obdobju: Osnovni scenarij (konstantni strukturni saldo) 79,7 76,8 77,6 PS 2017, preracun UMAR - ciklicno prilagojeni dolg 76,7 PS 2017, preracun UMAR - merilo dolga za nazaj 77,9 PS 2017, preracun UMAR - merilo dolga za naprej (2 leti) 72,6 PS 2017, preracun UMAR Zahtevana strukturna prilagoditev glede na: - ciklicno prilagojeni dolg 0,0 -0,3 0,0 PS 2017, preracun UMAR - merilo dolga za nazaj 0,3 0,5 0,5 PS 2017, preracun UMAR - merilo dolga za naprej (2 leti) -0,1 0,4 0,8 PS 2017, preracun UMAR MLSA -0,1 -0,3 0,0 PS 2017, preracun UMAR odstopanje prilagoditve strukturnega salda 0,9 0,8 0,3 PS 2017, preracun UMAR Zahtevano zniževanje dolga (1/20 presežka nad 60% v t-1) -0,7 -0,5 PS 2017, preracun UMAR Odstopanje zahtevanega zniževanja dolga -2,7 -2,9 preracun UMAR memo: Proizvodna vrzel -1,2 0,3 1,1 1,2 1,2 PS 2017 Proizvodna vrzel -0,4 1,4 2,5 EC, Spring forecasts 2017 Proizvodna vrzel -1,4 0,2 1,3 1,6 1,6 UMAR Vir: UMAR. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Tabela 2: Tveganja za izpolnitev zahtev PSR 2016 2017 2018 2019 Primanjkljaj sektorja država DA DA DA DA Srednjerocni proracunski cilj NE NE NE Strukturna prilagoditev DA NE+ NE- Izdatkovno pravilo NE+ DA NE- Znižanje dolga DA DA DA Vir: UMAR. Opomba: DA: izpolnjevanje pravil PSR, NE: pravilo ni izpolnjeno, NE+: pravilo ni izpolnjeno, odstopanje ni obcutno, NE-: pravilo ni izpolnjeno, odstopanje je obcutno. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Tabela 3: Dodatni kazalniki naravnanosti javnofinancne politike 2016 2017 2018 2019 2020 Opomba/vir MTO Strukturni saldo -1,2 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 primanjkljaj PS 2017; proizvodna vrzel UMAR Strukturni napor 0,5 0,6 0,1 0,2 0,1 preracun UMAR Strukturni napor 2 leti 0,7 0,6 0,4 0,1 0,1 preracun UMAR Strukturni saldo -0,7 -0,5 -0,3 0,0 -0,1 primanjkljaj PS 2017; UMAR- HP Strukturni napor 0,6 0,2 0,2 0,3 -0,1 preracun UMAR Strukturni napor 2 leti 0,7 0,4 0,2 0,2 0,1 preracun UMAR Strukturni napor brez ocene proizvodne vrzeli 1,4 0,9 0,5 0,4 0,1 primanjkljaj PS 2017; proizv. vrzel UMAR 5 let Strukturni napor brez ocene proizvodne vrzeli 2 leti 1,1 1,1 0,7 0,5 0,3 Razlika strukturni saldo - MTO -0,9 -0,4 -0,1 0,2 0,3 pogoj za uveljavljanje klavzul Strukturni primarni saldo 2,2 1,8 1,8 1,9 1,9 PS 2017, preracun UMAR Sprememba strukturnega primarnega salda 0,7 -0,4 0,0 0,1 -0,1 PS 2017, preracun UMAR Izdatkovno pravilo Prilagojeno izdatkovno pravilo* 1,0 1,3 3,5 1,4 3,4 * po: Claeys, Darvas, Leandro (2016) Dovoljena rast prilagojenih izdatkov* 2,0 2,3 2,4 2,4 2,5 * po: Claeys, Darvas, Leandro (2016) Odstopanje -1,0 -1,0 1,1 -1,0 0,9 UMAR Povprecno dveletno odstopanje -0,3 -1,0 0,0 0,0 -0,1 UMAR Izdatki po PS glede na potencialno rast -1,7 0,0 -3,6 1,5 -1,7 PS 2017 Izdatki po PS glede na potencialno rast -1,1 0,5 -3,1 EK, Spring forecasts 2017 Izdatki po PS glede na potencialno rast -1,5 0,2 -3,3 1,6 -1,6 UMAR Dolg Dolg - sprememba -3,5 -2,7 -2,7 -3,4 -3,4 SURS; PS 2017 Dolg - zniževanje centrirano 3 leta (t-1 do t+1) -1,3 -3,0 -2,9 -3,2 PS 2017, preracun UMAR Dolg - zniževanje pretekla 3 leta (t-2 do t) 2,9 -1,3 -3,0 -2,9 -3,2 PS 2017, preracun UMAR Zahtevano zniževanje dolga (1/20 presežka nad 60% v t-1) -1,2 -1,0 -0,9 -0,7 -0,5 PS 2017, preracun UMAR Prispevek snežne kepe k spremembi dolga, od tega: 0,5 -1,1 -1,5 -1,1 -1,1 PS 2017, preracun UMAR - izdatki za obresti 3,0 2,4 2,1 2,0 1,8 PS 2017, preracun UMAR - ucinek rasti BDP -2,0 -2,8 -2,4 -1,8 -1,7 PS 2017, preracun UMAR - ucinek inflacije -0,5 -0,8 -1,2 -1,2 -1,2 PS 2017, preracun UMAR memo: Proizvodna vrzel -1,2 0,3 1,1 1,2 1,2 PS 2017 Proizvodna vrzel -0,4 1,4 2,5 EK, Spring forecasts 2017 Proizvodna vrzel -1,4 0,2 1,3 1,6 1,6 UMAR Proizvodna vrzel 5-letno povprecje ravni BDP 2,9 2,8 2,9 2,9 2,7 UMAR 5letna povprecja Potencialna rast 1,6 2,1 2,4 2,4 2,6 PS 2017 Potencialna rast 1,0 1,6 1,9 EK, Spring forecasts 2017 Potencialna rast 1,4 1,9 2,1 2,3 2,5 UMAR Potencialna rast 5-letno povprecje rasti BDP -0,6 0,0 0,3 0,0 -0,1 UMAR 5letna povprecja Vir: UMAR Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika Literatura in viri Azzopardi-Muscat, N., Clemens, T., Stoner, D. Brand, H. (2015). EU Country Specific Recommendations for health systems in the European Semester process: Trends, discourse and predictors. Health Policy 119 (2015) 375-383. Berti, K., Colesnic, E., Desponts, C., Pamies, S., Sail, E. (2016). Fiscal reaction functions for European Union countries. European Economy. Discussion Papers 028. Brussels: European Commission. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/info/ sites/info/files/file_import/dp028_en_2.pdf. Caruana, J. (2016). The slippery fiscal space. BIS Representative Office for the Americas Speech, Mexico City 30 November 2016. Basel: Bank for International Settlements. Pridobljeno na: http://www.bis.org/speeches/sp161216.pdf. Checherita-Westphal, C., Ždarek, V. (2015). Fiscal reaction function and fiscal fatigue in the Euro Area. Mimeo. Pridobljeno na: http://www.euroframe.org/files/user_upload/euroframe/docs/2015/conference/Session%202/EUROF15_ Checherita-Westphal_Zdarek%20revised.pdf. Claeys, G., Darvas, D., Leandro, A. (2016). A proposal to revive the European fiscal framework. Bruegel policy contribution. Issue 2016/07. Brussels: Bruegel. Pridobljeno na: http://bruegel.org/wp-content/uploads/2016/03/pc_2016_07.pdf. EC – European Commission. 2014. Identifying fiscal sustainability challenges in the areas of pension, health care and long-term care policies. European Economy. Occasional Papers 201 10/2014. Pridobljeno na: http://ec.europa.eu/ economy_finance/publications/occasional_paper/2014/pdf/ocp201_en.pdf. EC – European Commission. (2015a). The Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU Member States (2013–2060). European economy 3|2015. Pridobljeno na http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_ economy/2015/pdf/ee3_en.pdf. EC – European Commission. (2016a). Fiscal Sustainability Report. Pridobljeno na: https://ec.europa.eu/info/sites/info/ files/file_import/ip018_en_2.pdf. EC – European Commission. (2016b). Vade mecum on the Stability and Growth Pact. 2016 edition. Institutional paper 021. Pridobljeno na: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip021_en.pdf. EC – European Commission. (2016c). Communication from the Commission: 2017 Draft Budgetary Plans: Overall assessment. COM(2016) 730 final. Brussels: European Commission. EC – European Commission. (2017a). Assessment of the 2017 Stability Programme for Slovenia. Pridobljeno na: https:// ec.europa.eu/info/sites/info/files/24_si_sp_assessment.pdf. EC – European Commission. (2017b). Vade Mecum on the Stability and Growth Pact. 2017 Edition. Pridobljeno na: https:// ec.europa.eu/info/sites/info/files/ip052_en_0.pdf. EC – European Commission. (2017c). Spring 2017 Economic Forecast. Pridobljeno na: http://ec.europa.eu/economy_ finance/ameco/user/serie/SelectSerie.cfm. Ghosh, A.R., Kim, J.I., Mendoza, E.G., Ostry, J.D., Qureshi, M.S. (2011). Fiscal fatigue, fiscal space and debt sustainability in developed countries. NBER Working paper series. Working Paper 16782. Cambridge: National Bureau of Economic Research. Havik, K., Mc Morrow, K., Orlandi, F., Planas, C., Raciborski, R., Röger, W., Rossi, A., Thum-Thysen, A., Vandermeulen, V. (2014). The production function methodology for calculating potential growth rates & output gaps. European Economy. Economic Papers 535. Brussels: European Commission. Hristov, A., Raciborski, R., Vandermeulen, V. (2017). Assesment of the plausibility of the output gap estimates. European Economy. Economic Brief 025. Brussels: European Commission. IMF (2016). Fiscal Monitor: Acting Now, Acting Together. April 2016. Washington D.C.: International Monetary Fund. Pridobljeno na: http://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2016/12/31/Acting-Now-Acting-Together. Nerlich, C., Reuter W.H. (2015). Fiscal rules, fiscal space and procyclical fiscal policy. Working Paper Series No. 1872. Frankfurt am Main: European Central Bank. Pridobljeno na: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1872. en.pdf. MZ – Ministrstvo za zdravje. (2016). Resolucija o nacionalnem planu zdravstvenega varstvo 2016-2025 – Skupaj za družbo zdravja. Pridobljeno na: http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=200872&stevilka=3163. MF – Ministrstvo za finance. (2017). Slovenija javni dolg znižuje hitreje, kot to predvidevajo pravila o dolgu. Pridobljeno na: http://www.mf.gov.si/si/medijsko_sredisce/novica/article/3/3204/. Ekonomski izzivi 2017 Javnofinancna gibanja in politika OECD (2016). Using the fiscal levers to escape the low-growth trap. OECD Economic Outlook. Volume 2016 Issue 2. Paris: OECD Publishing. Pridobljeno na: http://www.oecd.org/eco/public-finance/Using-the-fiscal-levers-to-escape-the-low- growth-trap.pdf. Pobuda držav Evropski komisiji. (2016). Pridobljeno na: http://estaticos.expansion.com/opinion/ documentosWeb/2016/03/31/Cartadeficitestructural.pdf. Program stabilnosti – dopolnitev 2016. Vlada RS. (2016). Pridobljeno na: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/ pageuploads/EU_semester/2016-04-28_PS_2016F.pdf. Program stabilnosti – dopolnitev 2017. Vlada RS. (2017). Pridobljeno na: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/ pageuploads/EU_semester/2017-5-22-PS_2017-cistopis_po_seji.pdf. Skupno pismo ministrov. (2017). Pridobljeno na: http://www.mef.gov.it/inevidenza/documenti/Joint_letter_FR_IT_PT_ SP.PDF. SPOROCILO KOMISIJE Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropski Centralni banki, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru, Odboru regij in Evropski investicijski banki, COM(2015) 12 final. Kako cim bolje izkoristiti prožnost v okviru obstojecih pravil Pakta za stabilnost in rast. Strasbourg, 13.1.2015. Pridobljeno na: http://ec.europa.eu/transparency/ regdoc/rep/1/2015/SL/1-2015-12-SL-F1-1.PDF. SURS – Statisticni urad RS. (2017). Aprilsko porocilo o presežnem primankljaju in dolgu. Slovenija 2013–2016, napoved 2017. Pridobljeno na: http://www.stat.si/StatWeb/News/Index/6630. UMAR – Urad za makroekonomske analize in razvoj. (2016). Ekonomski izzivi 2016. Pridobljeno na: http://www.umar.gov. si/fileadmin/user_upload/publikacije/izzivi/2016/EkonomskiIzzivi2016.pdf. UMAR – Urad za makroekonomske analize in razvoj. (2017a). Pomladanska napoved gospodarskih gibanj 2017. Pridobljeno na: http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/napovedi/pomlad/pomladanska_2017/majska_2017_ za_splet1.pdf. UMAR – Urad za makroekonomske analize in razvoj. (2017b). Okrepljeno gospodarsko aktivnost spodbuja vedno vec dejavnikov. Pridobljeno na: http://www.umar.gov.si/novice/novice/obvestilo/news/okrepljeno-gospodarsko-aktivnost- spodbuja-vedno-vec-dejavnikov/?tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News&tx_news_pi1%5Baction%5D=detail&cHash= 64f5252cbe91c9359f6dff2ac9adb5a0. UMAR – Urad za makroekonomske analize in razvoj. (2017c). Ekonomsko ogledalo 2/2017. Pridobljeno na: http://www. umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/eo/2017/2-2017/EO_0217-splet_novo.pdf. UMAR – Urad za makroekonomske analize in razvoj. (2017d). Strategija dolgožive družbe. Osnutek. Pridobljeno na: http://www.umar.gov.si/fileadmin/user_upload/publikacije/kratke_analize/Strategija_dolgozive_druzbe/Osnutek_ SDD_april_2017_prava_verzija.pdf. Vlada RS. (2016). Predlog zakona o javnih financah. EVA 2022-1611-0120. Pridobljeno na: http://www.mf.gov.si/fileadmin/ mf.gov.si/pageuploads/zakonodaja/ZJF_-JO_29_1_2016.pdf. Zandi, M., Cheng, X., Packard, T. (2011). Fiscal space – special report. Moody’s Analytics. Pridobljeno na: https://www.economy.com/mark-zandi/documents/2011-12-13-Fiscal-Space.pdf. II. Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji 35 Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Povzetek Bruto domaci proizvod na prebivalca Slovenije je za približno petino nižji od povprecja EU, zaostanek pa je predvsem posledica nižje produktivnosti. Z vecjo produktivnostjo bi lahko ob politikah, ki zagotavljajo enakomerno razporeditev dohodka, izboljšali življenjski standard in blaginjo prebivalstva. Pomen produktivnosti kot dejavnika materialne blaginje pa se bo zaradi pricakovanega krcenja obsega delovno sposobnega prebivalstva (posledica demografskih sprememb) v prihodnje še povecal. Slovenija je v prejšnjem desetletju do zacetka krize zmanjševala zaostanek za najproduktivnejšimi gospodarstvi, po krizi pa upocasnjena rast produktivnosti ne zadošca za hitrejše približevanje povprecni ravni v EU. Dvig produktivnosti je izziv za vse sektorje. Od krize so sicer v primerjavi z EU zaostanek najbolj zmanjšale predelovalne dejavnosti, napredek storitev, zlasti na znanju temeljecih, pa je bil skromnejši. V ozadju skromne rasti produktivnosti med in po krizi so poleg ciklicnih tudi strukturni dejavniki, ki jih nakazuje predvsem mocan padec prispevka skupne faktorske produktivnosti k rasti produktivnosti dela. Na izboljšanje skupne faktorske produktivnosti bi lahko pomembno vplivala ucinkovitejša razporeditev proizvodnih dejavnikov. Rezultati empiricne analize kažejo, da bi se lahko v primeru optimalnejše razporeditve proizvodnih dejavnikov (dela in kapitala) skupna produktivnost obcutno povecala, velikostni red izboljšanja pa je primerljiv z rezultati analiz za države, ki so po razvitosti podobne Sloveniji. Ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov se je v Sloveniji še poslabšala po letu 2005, izboljševati pa se je zacela šele po letu 2013. Nižja ucinkovitost oz. poslabšanje ucinkovitosti v obdobju pred krizo in v krizi sta bila bolj znacilna za storitvene dejavnosti. To je lahko povezano tudi z njihovo manjšo internacionalizacijo, nižjo ravnijo konkurence in z vecjimi regulatornimi ovirami za ucinkovito poslovanje podjetij iz teh dejavnosti. Najvecje ovire za produktivnost v Sloveniji predstavljajo institucionalno okolje in dejavniki povezani z znanjem. Dejavnike, ki vplivajo na produktivnost, delimo na tiste, ki delujejo znotraj, in tiste, ki delujejo zunaj podjetij. Slednji se nanašajo na pogoje prehajanja oziroma ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov med podjetji. Slovenija je v zadnjih dveh desetletjih glede izboljševanja teh pogojev sicer naredila pomembne premike, vendar so bile tovrstne izboljšave premalo obsežne, da bi lahko sledile prilagajanju v državah, ki so glavne trgovinske partnerice Slovenije. Ovire na podrocju znanja pa so povezane s premajhno sposobnostjo sledenja tehnološkemu napredku. Izvirajo iz v premajhni meri prilagojenega izobraževalnega sistema zahtevam trga ter iz premajhne pripravljenosti managerjev na soocanje z izzivi in na uvajanje sodobnih tehnologij. Ekonomska politika lahko neposredno na produktivnost vpliva predvsem preko dejavnikov, ki se nahajajo v okolju podjetja, vpliv na dejavnike znotraj podjetij pa je posreden in deluje z vecjim zamikom. K odpravi dejavnikov, ki zavirajo optimalnejšo razporeditev proizvodnih dejavnikov, lahko najvec prispevajo dolgorocneje naravnani strukturni ukrepi. Ukrepe ekonomske politike za povecanje produktivnosti bi bilo treba v Sloveniji glede na zaznane pomanjkljivosti prednostno usmeriti na podrocji znanja in inovacij ter institucionalnega okvira. Gre za kljucni podrocji, ki lahko prispevata k povecani produktivnosti na daljši rok. Trenutne razmere stabilne gospodarske rasti podpirajo uvajanje strukturnih sprememb na teh podrocjih,* saj lahko ustrezne politike ciklicno spodbujeni zagon gospodarstva spremenijo v strukturno, dolgorocno osnovano rast. * Glej tudi dokument Ocene ucinkov nekaterih strukturnih ukrepov v Sloveniji (UMAR, 2016). 1 Uvod Produktivnost je gonilo gospodarskega razvoja in obicajno pojasnjuje pretežni del razlik v gospodarski razvitosti držav in v življenjskem standardu prebivalstva. Zrcali se v vecji dodani vrednosti ustvarjenega kot posledica ucinkovitejše kombinacije uporabljenih inputov zaradi novih idej in tehnoloških ter netehnoloških inovacij, kot so npr. inovacije v organizaciji in postopkih dela. Vecja produktivnost podpira konkurencnost, kar lahko ob politikah, ki zagotavljajo enakomerno razporeditev dohodka, omogoci dvig življenjskega standarda in blaginje prebivalstva. Slovenija v produktivnosti, posledicno pa tudi v bruto domacem proizvodu in dohodku na prebivalca, precej zaostaja za razvitejšimi državami. Glede na pricakovano krcenje obsega delovno sposobnega prebivalstva zaradi demografskih sprememb se bo pomen produktivnosti kot dejavnika rasti BDP in življenjskega standarda prebivalstva v prihodnje še vecal. Razlike v produktivnosti med državami niso zgolj posledica razlicnih produktivnosti na ravni posameznih podjetij ampak tudi razlik v ucinkovitosti razporeditve kapitala in dela med podjetji. Poleg vlaganj v znanje ter raziskave in razvoj, ki se najpogosteje omenjajo med ukrepi za dvig produktivnosti, je tako zelo pomembno tudi ustvarjanje podjetniškega okolja s cim manj ovirami za prehajanje proizvodnih dejavnikov med podjetji. Študije namrec kažejo, da je mogoce z izboljšanjem ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov v daljšem casovnem obdobju pojasniti tudi vec kot polovico povecanja produktivnosti. Namen te analize je oceniti vpliv ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost v Sloveniji. Ucinkovita alokacija razpoložljivih proizvodnih virov (delo in kapital) skladno z uporabljeno metodologijo pomeni, da v gospodarstvu ni omejitev za selitev proizvodnih dejavnikov k podjetjem z najvecjo produktivnostjo. Podlago analize predstavlja izracun razpršenosti porazdelitve skupne faktorske produktivnosti v podjetjih, s cimer analiza temelji na predpostavki, da se ob optimalni razporeditvi proizvodnih dejavnikov izenacijo mejni proizvodi vseh podjetij znotraj sektorja. Takšna predpostavka je sicer teoreticni koncept, vendar rezultati analize omogocajo zakljucek, da bi ucinkovitejša razporeditev proizvodnih dejavnikov lahko pomembno prispevala k višji produktivnosti v Sloveniji, kar je podobno ugotovitvam študij za države, ki so po razvitosti primerljive s Slovenijo. Prispevek poleg uvodnega sestavljajo še štirje deli. V drugem delu pregledamo nekaj osnovnih dejstev o produktivnosti v Sloveniji. Ta je nižja od povprecne produktivnosti v EU, zaostajanje pa se je v krizi še poglobilo. K temu so poleg ciklicnih prispevali tudi strukturni dejavniki, ki med drugim omejujejo rast skupne faktorske produktivnosti. Zato v tretjem delu predstavimo rezultate empiricne analize, ki pokaže, da bi lahko ucinkovitejša razporeditev proizvodnih dejavnikov pomembno prispevala k povecanju skupne faktorske produktivnosti, sploh v storitvenih dejavnostih. Na višjo produktivnost bi lahko vplivali tako dejavniki, ki delujejo znotraj podjetij in dejavniki, ki so prisotni v okolju podjetij. O dejavnikih vecanja produktivnosti ter o njihovem gibanju v Sloveniji govorimo v cetrtem delu. Na podlagi ugotovitev tega poglavja v zadnjem, petem, delu sklenemo z nekaj predlogi ukrepanja za zagotavljanje vecje produktivnosti in s tem vecje konkurencnosti slovenskega gospodarstva ter posledicno višjega življenjskega standarda prebivalstva. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji 38 2 Osnovna dejstva o produktivnosti v Sloveniji Slovenija se uvršca med gospodarsko srednje razvite države EU, zaostanek za najrazvitejšimi pa je povezan z nižjo produktivnostjo. Produktivnost1, izražena v kupni moci, je leta 2015 za okoli petino zaostajala za povprecno v EU in je v celoti pojasnjevala vrzel med Slovenijo in povprecjem EU v gospodarski razvitosti, merjeni z BDP na prebivalca. Stopnja zaposlenosti, kot druga komponenta, ki poleg produktivnosti vpliva na BDP na prebivalca, je bila namrec kljub zmanjšanju v krizi in kljub relativno nizki stopnji zaposlenosti nekaterih skupin prebivalstva (mladi, starejši) na ravni povprecja EU. Tako kot po gospodarski razvitosti se tudi po produktivnosti Slovenija uvršca pred vecino novih in za vecino starih clanic EU. Rast produktivnosti po krizi ne zadošca za hitrejše približevanje povprecju EU. Potem ko je bila v obdobju 2000–2007 povprecna letna stopnja rasti produktivnosti okoli 3,5-odstotna, se je v letih 2008–2013 ustavila2, v obdobju 2014–2016 pa dosegla 1,4 %. Od leta 2000 se je tako zaostanek v produktivnosti za evropskim povprecjem zmanjšal le za približno 5 odstotnih tock (merjeno z BDP na zaposlenega), pri tem je bila glavnina dohitevanja dosežena do leta 2005. V istem obdobju so nekatere druge nove clanice EU (s sicer nižjo izhodišcno ravnjo) precej bolj napredovale, prednost Slovenije pred njimi pa se je mocno zmanjšala. Po letu 2007 pa je povprecna letna rast produktivnosti v Sloveniji zaostala tudi za številnimi državami s primerljivo ravnjo, pa tudi za nekaterimi z višjo ravnjo produktivnosti. 1 V tem poglavju govorimo o produktivnosti dela. 2 Povprecna letna realna rast v tem obdobju je bila -0,2 %. Glavnina zaostanka v produktivnosti za povprecjem EU je posledica nižje produktivnosti na ravni gospodarskih sektorjev, le manjši del pa razlik v strukturi gospodarstva. S selitvijo delovne sile pretežno iz manj v bolj produktivne sektorje se je sestava gospodarstva v preteklih letih postopno približevala povprecni v EU. Tako smo lahko leta 2000 z razlikami v strukturi pojasnili približno desetino, leta 2015 pa le še okoli 5 % zaostanka v ravni produktivnosti za evropskim povprecjem.3 Ob precej podobni gospodarski strukturi pa vrzel v produktivnosti ostaja precejšnja na ravni vseh sektorjev gospodarstva.4 V predelovalnih dejavnostih je najvecja v nekaterih tehnološko zahtevnejših predelovalnih dejavnostih.5 Gre za dejavnosti, ki v najrazvitejših in visoko inovativnih gospodarstvih obicajno dosegajo najvišje ravni produktivnosti. V storitvah, ki predstavljajo nemenjalni del gospodarstva, je mednarodna primerjava ravni produktivnosti zaradi odsotnosti sektorsko specificnih cen otežena. Primerjava v tekocih cenah kaže na velik zaostanek produktivnosti za povprecjem EU v pretežno na znanju temeljecih (informacijsko-komunikacijske, strokovne, znanstvene in tehnicne) in financnih storitvah. Ceprav bi te razlike lahko deloma pripisali razlicni ravni cen 3 Izracun temelji na razclenitvi gospodarstva na 10 sektorjev (SKD A, BCDE, F, GHI, J, MN, OPQ, RST). Razclenitev na vec ali manj sektorjev bi privedla do razlik v izracunu. 4 Raziskave (Bartelsman et al., 2013; Hsieh in Kenlow, 2009) kažejo, da so razlike v ravni produktivnosti med državami v veliki meri posledica razlik v uspešnosti podjetji znotraj posameznih sektorjev, ne le v sektorski sestavi gospodarstva. 5 Produktivnost je po zadnjih podatkih za leto 2014 v vseh srednje in visokotehnološko zahtevnih dejavnostih (proizvodnja IKT opreme, proizvodnja drugih strojev in naprav, kemicna industrija, proizvodnja motornih vozil in plovil, proizvodnja drugih vozil in plovil, proizvodnja elektricnih naprav in farmacija) za povprecjem EU zaostajala bolj kot celotne predelovalne dejavnosti. Slika 1: BDP na prebivalca in produktivnost 020406080100120140160180200020406080100120140160180200IrskaLuksemburgBelgijaFrancijaAvstrijaDanskaŠvedskaNizozemskaItalijaFinsk NemcijaŠpanijaZdr. kraljestvoMaltaGrcijaCiperSlovaškaSlovenijaCeška R. PortugalskaPoljskaLitvaEstonijaMadžarskaHrvaškaLatvijaRomunijaBolgarijaEU = 100Produktivnost v standardih kupne moci200820152000 607080901001102000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015Indeks EU = 100BDP na preb. in njegovi komponentiBDP na preb. po kupni mociProduktivnost (BDP na zap. po kupni moci) Stopnja zaposlenosti Vir: Eurostat, izracuni UMAR. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji med državami, ocenjujemo, da so tudi posledica njihove nižje realne dodane vrednosti na zaposlenega (bodisi zaradi nižje ucinkovitosti ali razlicne sestave posameznih sektorjev). O tem posredno govorijo tudi nekateri drugi kazalniki, npr. nizka stopnja inovacijske aktivnosti storitvenih dejavnosti6 in prevlada manjših podjetij, ki obicajno dosegajo nižjo produktivnost.7 Raven njihove produktivnosti je relativno nizka tudi v primerjavi z nekaterimi novimi clanicami EU s sicer nižjo 6 Gl. Porocilo o razvoju 2017 (UMAR, 2017a). 7 V evrskem obmocju je v obdobju 2008–2013 povprecna produktivnost majhnih podjetij dosegala okoli 90 %, velikih podjetij pa 130 % povprecne produktivnosti celotnega podjetniškega sektorja (ECB, 2013). produktivnostjo celotnega gospodarstva od Slovenije. Storitvene dejavnosti, zlasti na znanju temeljece, po krizi tudi relativno pocasneje (kot predelovalne dejavnosti) zmanjšujejo zaostanek za povprecjem EU.8 To povezujemo tudi z njihovo pretežno usmerjenostjo na domaci trg, ki je po krizi okreval pocasneje od izvoznih trgov. Od konca gospodarske krize (po letu 2013) rast produktivnosti temelji predvsem na izboljševanju produktivnosti znotraj sektorjev. Prerazporeditev 8 V informacijsko-komunikacijskih dejavnostih pa se je zaostanek povecal tudi v daljšem obdobju zadnjih petnajsih let (2000–2015). Slika 2: Rast produktivnosti držav EU glede na izhodišcno raven produktivnosti EU BEBGCZDKDEEEELESFRITCYLVLTLUHUMTNLATPTROSISKFISEUK-20246810020406080100120Povprecna letna rast produktivnosti (BDP v stalnih cenah/zaposlenega), 2001-2007Raven produktivnosti (BDP v 1000 PPS/zap.), 2000 EUBEBGCZDKDEEEELESFRITCYLVLTLUHUMTNLATPLPTROSISKFISEUK-2-1012345020406080100120Povprecna letna rast produktivnosti (BDP v stalnih cenah/zaposlenega), 2008-2016Raven produktivnosti (BDP v 1000 PPS/zap.), 2007 Vir: Eurostat, izracuni UMAR. Slika 3: Produktivnost dela, Slovenija -14-9-41611162126BCDECFGHIJKMNV odstotnih tockahSprememba v ravni produktivnosti glede na povprecje EU2008-20152000-2015 0510152025303540200720082009201020112012201320142015V 1.000 EUR/zap. Produktivnost ob EU strukturi zaposlenostiPovecanje produktivnosti ob strukturi zaposelnih, ki bi bilaenaka kot v EUDejanska produktivnost SI Vir: Eurostat, izracuni UMAR. Opomba: V desno sliko so vkljucene dejavnosti poslovnega sektorja (po definiciji OECD): industrija (BCDE), gradbeništvo (F), trgovina, promet in turizem (GHI), informacijsko-komunikacijske dejavnosti (J), financne (K) ter strokovne, znanstvene in tehnicne (MN) storitve. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji delovne sile v sektorje z višjo rastjo oz. ravnjo produktivnosti, znacilna pred krizo in v prvih letih po njenem izbruhu, se je namrec mocno upocasnila, s tem pa tudi prispevek medsektorske komponente k skupni rasti produktivnosti. Podrobnejši pregled dogajanj znotraj industrije in tržnih storitev kaže, da je bila rast produktivnosti v industriji in nekaterih tradicionalnih tržnih storitvah (promet in trgovina) posledica izboljšanja ucinkovitosti znotraj sektorjev (znotrajsektorska rast produktivnosti). Nasprotno pa se je delež zaposlenih9 krepil v storitvah temeljecih na znanju.10 (pozitiven prispevek medsektorske 9 Posledica rasti zaposlenosti v teh dejavnostih. 10 IKT (SKD J) ter strokovne, znanstvene in tehnicne dejavnosti komponente rasti produktivnosti), ki na ravni gospodarstva izkazujejo sicer nadpovprecno raven produktivnosti, a se le-ta ne povecuje (negativen prispevek znotrajsektorske komponente). To je skladno tudi z zgornjimi ugotovitvami, ki kažejo, da se je vrzel v produktivnosti v primerjavi s povprecjem EU povecala ravno pri nekaterih na znanju temeljecih storitvah. V ozadju skromne rasti produktivnosti so poleg ciklicnih tudi dolgorocni strukturni dejavniki. Dekompozicija trendne rasti produktivnosti dela na (SKD M). Slika 4: Dekompozicija rasti produktivnosti dela na znotrajsektorski in medsektorski prispevek (levo) in na prispevke sektorjev (desno), Slovenija -1,0-0,50,00,51,01,52,02,53,03,54,04,52000-20072008-2015V o. t. Prispevki sektorjev k rasti produktivnostiKmetijstvo (A) Industrija (B-E) Gradbeništvo (F) Tržne storitve (G-N, R-T) Javne storitve (O-Q) -8,0-6,0-4,0-2,00,02,04,06,02000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015V o. t. Prispevek medsektorske in znotrajsektorske komponentne k rasti produktivnosti gospodarstvaMedsektorska komponentaZnotrajsektorska komponenta Vir: SURS, izracuni UMAR. Slika 5: Dekompozicija rasti trendne produktivnosti dela na prispevek kapitala in skupne faktorske produktivnosti -0,40,10,61,11,62,12,63,13,62000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015V o. t. Evrsko obmocjeKapital na enoto delaSkupna faktorska produktivnost -0,40,10,61,11,62,12,63,13,62000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015V o. t. SlovenijaKapital na enoto delaSkupna faktorska produktivnost Vir: SURS, izracuni UMAR. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji prispevek kapitala in skupno faktorsko produktivnost11 pokaže, da se je v krizi mocno znižal prispevek kapitala, ki je tudi v kasnejših letih ostal precej pod predkrizno ravnjo. Ocenjujemo, da so poleg ciklicnega upada investicij nanj vplivali tudi strukturni dejavniki, kot je na primer neustrezna alokacija kapitala pred krizo, ko so se v razmerah enostavne dostopnosti do financnih virov financna sredstva usmerjala tudi v manj produktivne namene. Neoptimalno razporeditev kapitala pred krizo nakazujejo tudi velike spremembe v prispevkih posameznih sektorjev k rasti produktivnosti pred in po krizi (npr. solidna gibanja gradbeništva in financnih storitev so se s krizo prelevila v negativne prispevke k skupni rasti produktivnosti). Po letu 2007 se je mocno zmanjšal tudi prispevek skupne faktorske produktivnosti, ki naj bi odražala vpliv vseh ostalih dejavnikov razen kapitala, obicajno pa se jo povezuje z dolgorocnejšimi strukturnimi dejavniki, ki vplivajo na inovacijsko aktivnost in podjetniško dinamiko. Tudi najproduktivnejša podjetja po krizi niso ohranila predkriznega tempa rasti produktivnosti, njihov srednjerocni potencial za hitrejšo rast bi lahko omejevalo dejstvo, da jih le polovica prihaja iz tehnološko zahtevnejših in na znanju temeljecih dejavnosti. Potem ko je bil pred krizo zgornji decil (po doseženi produktivnosti) podjetij gonilo rasti celotne produktivnosti, se je v obdobju 2008–2015 njegova rast 11 Povecanje kapitala je posledica investicij v oprijemljiva (npr. oprema, stroji, infrastruktura) in neoprijemljiva sredstva (npr. programska oprema, raziskave in razvoj). Do povecanja skupne faktorske produktivnosti pride zaradi vecje ucinkovitosti (dela ali strojev) kot posledica izboljšanih tehnologij in/ali nacinov proizvodnje (Promoting productivity and equality, OECD, 2016). mocno umirila in ni bistveno odstopala od povprecja osrednjih decilov.12 Znacilnosti zgornjega decila so precej višja kapitalna intenzivnost in velikost podjetij pa tudi izvozna usmerjenost v primerjavi s podjetji osrednjega decila. Vendar pa jih le okoli polovica prihaja iz visoko in srednje visoko tehnološko zahtevnih dejavnosti oz. na znanju temeljecih storitev, ki so praviloma bolj inovacijsko aktivna. Iz tega bi lahko sklepali, da je podlaga za visoko produktivnost podjetij zgornjega decila v Sloveniji pogosto kapitalna intenzivnost, ne pa vedno tudi visoka inovacijska aktivnost, ki je eden kljucnih dejavnikov vzdržne in hitre rasti podjetij oz. ustvarjanja visoke dodane vrednosti. 12 Povprecje 4.-6. decila. Slika 6: Primerjava zgornjega in osrednjih decilov podjetij (glede na raven realne produktivnosti dela) 024681012Sredstva napodjetjeKapitalnaintenzivnostPrihodki odprodaje napodjetjeIzvoznausmerjenostŠt. zaposlenihna podjetjeRazmerjeRazmerje med zgornjim in osrednjimdecilom, 2015 9510010511011512012513013514020022003200420052006200720082009201020112012201320142015Indeks (2002=100) Realna produktivnost (dodana vrednost na zaposlenega) Osrednji (4.-6.) deciliZgornji decil Vir: Izracuni UMAR na osnovi podatkov AJPES. Opomba: Analiza vkljucuje gospodarske družbe, ki imajo vec kot 5 zaposlenih in nimajo negativnih, manjkajocih in nicelnih vrednosti realne dodane vrednosti. Skupna produktivnost posameznega decila je tehtano povprecje produktivnosti posameznih gospodarskih družb tistega decila. Spodnjega decila zaradi njegove volatilnosti in majhnosti ne prikazujemo. Realna produktivnost je definirana kot razmerje med dodano vrednostjo v cenah baznega leta in številom zaposlenih. Bazno leto je 2002, deflatorji dodane vrednosti so implicitni deflatorji statistike nacionalnih racunov, ki so na voljo na ravni oddelkov (2-mestna šifra dejavnosti) Standardne klasifikacije dejavnosti. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji 3 Analiza vpliva ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost v Sloveniji Številne študije kažejo, da ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov pomembno vpliva na produktivnost in posledicno na rast oziroma razvitost gospodarstva. Ugotavljajo, da skupna faktorska produktivnost ni odvisna le od ucinkovitosti delovanja posameznih podjetij oziroma sektorjev temvec tudi od razporeditve proizvodnih dejavnikov med podjetji in med sektorji. Produktivnejša podjetja obicajno vec vlagajo v inovacije in lahko hkrati privabijo vec bolj ucinkovitih proizvodnih dejavnikov. Manj ucinkovita podjetja so prisiljena povecati produktivnost ali pa izstopiti s trga. Produktivnost tako odloca o obstoju podjetja (Syverson, 2011). Posamezne študije ocenjujejo, da lahko prerazporeditev proizvodnih dejavnikov v daljšem casovnem obdobju pojasni vec kot polovico povecanja produktivnosti.13 Pokažejo tudi, da se je v številnih državah razporeditev proizvodnih faktorjev slabšala že v obdobju pred svetovno gospodarsko krizo, kar je vplivalo na upocasnitev rasti produktivnosti.14 OECD v tem okviru opozarja predvsem na neoptimalno usmerjanje financnih tokov v predkriznem obdobju.15 Premalo ucinkovita razporeditev proizvodnih dejavnikov bi lahko bila pomemben dejavnik nizke ravni produktivnosti tudi v Sloveniji. Slovenija se je tako kot nekatere druge države evrskega obmocja, za katere so študije pokazale velik potencial za dvig produktivnosti z bolj ucinkovito razporeditvijo proizvodnih dejavnikov, v krizi soocila z mocno upocasnitvijo rasti produktivnosti. Poslabšanje alokacijske ucinkovitosti v Sloveniji v krizi naj bi bilo predvsem posledica premalo ucinkovite razporeditve kapitala.16 Za Slovenijo je poleg tega znacilna tudi velika vloga države v gospodarstvu17, ki lahko vpliva na nastanek tržnih nepopolnosti, te pa ovirajo prehod proizvodnih dejavnikov med podjetji. Številna neskladja v strukturi ponudbe in povpraševanja po 13 Npr. Baily et al. (1992) za ZDA ali Barnett et al. (2014) za Veliko Britanijo. 14 Npr. Dias et al. (2015) in Calligaris et al (2016). 15 The global productivity slowdown, technology divergence and public policy: a firm level perspective (OECD, 2016). Glej tudi Gamberoni et al. (2016a) za analizo neucinkovite razporeditve proizvodnih dejavnikov v evrskem obmocju, v kateri prevladuje vloga neucinkovite razporeditve kapitala (ucinkovitost razporeditve proizvodnega dejavnika delo se ni bistveno spreminjala), še posebej v storitvenih dejavnostih. 16 Rezultati analize držav srednje in vzhodne Evrope (Gamberoni et al., 2016b) kažejo, da je bila Slovenija med državami, v katerih se je ucinkovitost razporeditve kapitala v obdobju pred krizo med novimi clanicami EU, ki so del evrskega obmocja, najhitreje slabšala. V istem obdobju se je v Sloveniji poslabšala, a v precej manjšem obsegu, tudi ucinkovitost razporeditve proizvodnega dejavnika delo. 17 Ta se ne kaže le v visokem deležu državnega lastništva v gospodarstvu, ampak tudi v velikem pomenu državnih pomoci in subvencij podjetniškemu sektorju. delovni sili pa lahko zmanjšujejo predvsem ucinkovitost razporeditve dela. Rezultati naše kvantitativne analize kažejo na precejšnje možnosti za dvig produktivnosti z izboljšanjem alokacijske ucinkovitosti.18 Ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov se je pricela slabšati po letu 2005, poslabšanje je bilo najvecje v letih 2012– 2013, zatem se je zacela izboljševati. Nižja ucinkovitost oz. poslabšanje ucinkovitosti v obdobju pred krizo in v krizi sta bila razmeroma bolj znacilna za storitvene dejavnosti, kar je lahko povezano z razmeroma vecjo raznolikostjo posameznih panog, pa tudi z njihovo manjšo internacionalizacijo, nižjo ravnijo konkurence in z vecjimi ovirami za ucinkovito poslovanje podjetij iz teh dejavnosti. 3.1 Metodologija Analiza ucinkovitosti razporeditve razpoložljivih proizvodnih dejavnikov in njen ucinek na skupno faktorsko produktivnost (TFP) v Sloveniji sledi metodologiji, ki sta jo razvila Hsieh in Klenow. Model Hsieha in Klenowa (v nadaljevanju HK; 2009, 2013)19 je standardni model monopolisticne konkurence s heterogenimi podjetji, ki se med seboj ne razlikujejo samo po ravni produktivnosti, ampak se soocajo tudi z razlicnimi omejitvami oz. z neucinkovito razporeditvijo razpoložljivih proizvodnih dejavnikov. Ta povzroca razlike v mejnih proizvodih dela in kapitala med podjetji ter naceloma pripelje do nižjega TFP. Neucinkovito razporeditev proizvodnih dejavnikov tako lahko merimo na podlagi porazdelitve opazovanih vrzeli v vrednostih mejnih proizvodov razlicnih proizvodnih dejavnikov med podjetji. Za izracun ucinkovite alokacije razpoložljivih proizvodnih virov uporabljamo Cobb-Douglasovo proizvodno funkcijo s konstantnimi donosi obsega: kjer i oznacuje podjetje, s pa dejavnost. Y predstavlja realni proizvod, A je parameter skupne faktorske produktivnosti podjetja (TFP)20, L so nominalni stroški dela ali povprecno število zaposlenih na podlagi delovnih ur v obracunskem obdobju, K so osnovna sredstva, 1-as je povprecni delež stroškov dela v dodani vrednosti dejavnosti, v dolocenem obdobju21. 18 Optimalna razporeditev proizvodnih dejavnikov je teoreticni koncept, ki ga v praksi ni mogoce uresniciti, zato je treba vse pridobljene rezultate, teoreticni okvir namrec temelji na popolni odpravi neucinkovite razporeditve, obravnavati z veliko mero previdnosti. 19 Predhodnika te analize v teoreticnem okviru sta Restruccia in Rogerson (2008), ki sta nakazala, da je lahko prispevek neucinkovite razporeditve razpoložljivih proizvodnih virov k TFP precejšen. 20 Asi oz. TFPsi pove, koliko proizvoda lahko podjetje pridobi ob uporabi razpoložljivih proizvodnih dejavnikov. 21 V naši analizi, 2002-2015. ......................................, (1) Fizicna produktivnost podjetja Asi 22 ni neposredno merljiva, zato jo lahko izrazimo kot: kjer je TFPRsi prihodkovna produktivnost podjetja23 in Psi cena specificna za podjetje. Z uporabo predpostavke o monopolisticni konkurenci lahko izrazimo fizicno produktivnost sektorja TFPQs kot: kjer je s elasticnost substitucije med dobrinami podjetij24. Ucinkovitost razporeditve razpoložljivih proizvodnih dejavnikov med podjetji Ob predpostavki logaritemske normalne porazdelitve A in TFPR ter pogoju enakih stroškov kapitala znotraj sektorja, lahko (3) zapišemo kot: Na gibanje agregatne produktivnosti vplivata: (1) TFPQ posameznih podjetij, ki pove, za koliko se ob uporabi novih tehnologij in poslovnih praks ob razpoložljivih proizvodnih dejavnikih zviša TFPQ posameznega podjetja in s tem skupni TFPQ (prvi clen na desni strani enacbe) in (2) ucinkovitost razporeditve razpoložljivih proizvodnih dejavnikov med podjetji, ki jo povzrocajo razlicne ovire, ki omejujejo optimalno porazdelitev proizvodnih dejavnikov (drugi clen na desni strani enacbe). Ucinkovitost razporeditve je torej nižja ob vecji varianci prihodkovne produktivnosti. Vpliv ucinkovitosti razporeditve razpoložljivih proizvodnih dejavnikov na skupno produktivnost Ce so produkcijski faktorji razporejeni ucinkovito, je prihodkovna produktivnost med podjetji znotraj sektorja izenacena, torej lahko ucinkovito raven fizicne produktivnosti sektorja z uporabo (3) zapišemo kot: Vpliv ucinkovitosti razporeditve na produktivnost merimo z razmerjem med dejansko produktivnostjo in optimalno produktivnostjo. Z uporabo Cobb- Douglasovega agregatorja lahko potem zapišemo 22 Produktivnost v smislu kolicinskega obsega proizvedenega blaga in storitev. 23 Produktivnost v smislu nominalnega prihodka od proizvedenega blaga in storitev. 24 Sigma v literaturi vecinoma zavzema vrednosti 3, 5 ali 10. razmerje med proizvodnjo in proizvodnjo v primeru optimalne ucinkovitosti alokacije proizvodnih virov: kjer je delež dodane vrednosti sektorja v skupni dodani vrednosti gospodarstva (dela gospodarstva). V osnovnem modelu smo: (1) kot spremenljivko za delo uporabili stroške dela, (2) parameter elasticnosti substitucije med dobrinami podjetij (s) dolocili v višini 325 in (3) dovolili spreminjanje uteži dejavnosti . Alternativni modeli oz. modeli, s katerimi smo preverjali zanesljivost dobljenih rezultatov, se od osnovnega modela razlikujejo glede na uporabo konstantnih ali spremenljivih uteži ter glede: (1) razlicnih kazalnikov za spremenljivko delo (število zaposlenih namesto v osnovnem modelu uporabljenih stroškov dela)26, (2) razlicnih vrednosti za s in (3) dodatne izlocitve 1 % oziroma 2 % ekstremnih vrednosti v repih porazdelitev fizicne oziroma prihodkovne produktivnosti podjetij. 27 3.2 Podatki Pri analizi smo izhajali iz podatkov o gospodarskih družbah Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (AJPES) za obdobje od 2002 do 2015. V skladu z uveljavljeno prakso analiz mikro podatkov smo izlocili (1) družbe, ki so imele manjkajoce, negativne in nicelne vrednosti spremenljivk za: (i) dodano vrednost, (ii) kapital in (iii) stroške dela; (2) družbe, ki so imele manj kot 5 zaposlenih; (3) družbe, ki po standardni klasifikaciji dejavnosti spadajo v dejavnosti: (i) Kmetijstvo in lov, gozdarstvo, ribištvo (A), (ii) Rudarstvo (B), (iii) Financne in zavarovalniške dejavnosti (K), (iv) Dejavnost uprav podjetij (del M), (v) Dejavnost javne uprave in obrambe, (vi) Dejavnost obvezne socialne varnosti (O), (vii) Izobraževanje (P), (viii) Zdravstvo in socialno varstvo (Q) in (ix) Dejavnost eksteritorialnih organizacij in teles 25 Takšna vrednost je upoštevana tudi v primerljivih analizah za druge države. Nekateri avtorji (npr. Dias et al., 2016) v okviru preverjanja zanesljivosti izracunov osnovnih modelov upoštevajo višje vrednosti parametra elasticnosti substitucije, dolocene na podlagi novejših ocen (vrednosti za evrsko obmocje okoli 5 za celotno gospodarstvo, oziroma okoli 7 za predelovalne dejavnosti in okoli 4 za storitvene dejavnosti). 26 V osnovnem modelu za spremenljivko delo uporabljamo stroške dela, saj naj bi bile v dolocenem obdobju razlike med podjetji v njihovih stroških dela oz. placah na zaposlenega, predvsem odraz razlik v opravljenih delovnih urah in cloveškega kapitala zaposlenih. 27 Glede na leto in glede na dejavnost. ....*.....S............................................................................ ...., .........................................................................., .... (2) ....................S.........................................................., (....) (3) .................................................................................. ..............................S.............................. ........................... ................................................................................ (4) ..........* ..........*........................................... Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji (U); (4) družbe z ekstremnimi vrednostmi prihodkovne in fizicne produktivnosti (vrednosti TFPR in TFPQ pod 2. in nad 98. percentilom, glede na leto in dejavnost na dvomestni ravni); (5) dejavnosti na dvomestni ravni Standardne klasifikacije dejavnosti, v katerih je bilo v povprecju obdobja 2002-2015 manj kot 50 družb (ko smo izlocili družbe po pogojih (1)-(4)); (6) dejavnost Skladišcenja in spremljajocih prometnih dejavnosti, ki je izrazito heterogena. Koncni vzorec za analizo je sestavljen iz 16.943 družb s povprecnim šestletnim casovnim horizontom (106.247 enot). V analizo je zajetih 37 dejavnosti (seznam v Prilogi 2). 3.3 Rezultati analize Z vidika sprememb v ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji lahko po letu 2002 locimo tri obdobja. Ta v veliki meri sovpadajo z dinamiko poslovnega cikla in še posebej s predkriznim in pokriznim dogajanjem, torej tudi s povpraševanjem.28 Ucinkovitost 28 Ceprav je produktivnost koncept, ki ga obicajno povezujemo s ponudbenimi dejavniki, ugotovitve nekaterih analiz kažejo, da lahko na produktivnost vpliva tudi povpraševanje (npr. Syverson, 2011). O vplivu zastoja investicij na produktivnost v zadnji krizi vec v Wren-Lewis (2017). Podjetja se lahko na vecje povpraševanje v odvisnosti od tržnih razmer in od tržne strukture, v kateri delujejo, odzovejo na razlicne nacine: (i) dvignejo cene, (ii) zaposlijo dodatne proizvodne dejavnike, oziroma (iii) si prizadevajo za povecanje produktivnosti obstojecih proizvodnih dejavnikov, kar je sicer obicajno mogoce le na daljši rok. Možne so tudi kombinacije navedenih odzivov. Nekateri avtorji (npr. Gamberoni et al., 2016) opozarjajo tudi na pomen negotovosti povpraševanja. razporeditve proizvodnih dejavnikov se med letoma 2002 in 2005 ni bistveno spreminjala, nato pa se je do leta 2012 hitro slabšala in od takrat nekoliko izboljšala. Takšna gibanja so zelo podobna gibanju agregatne TFP za Slovenijo, ki bi ga tako lahko v doloceni meri pojasnjevala prav neucinkovita razporeditev proizvodnih dejavnikov. Prispevek agregatne TFP k rasti potencialnega proizvoda znaša po trenutnih ocenah približno polovico prispevka v obdobju 2002–2005.29 Gamberoni et al. (2016a) na podlagi analize za vecje države evrskega obmocja ugotavljajo tudi, da se v obdobjih hitre rasti pred krizo obicajno poslabša ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov. Povecanje ucinkovitosti, ki sledi krizi, se vecinoma pripisuje dejstvu, da kriza obicajno povzroci tudi dokoncen propad podjetij, ki ne morejo preživeti, saj med njimi prevladujejo manj produktivna podjetja. V obdobju analize se pojavljajo tudi razlike v gibanju ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov med posameznimi dejavnostmi. Ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov in njena dinamika je bila slabša v storitvenih dejavnostih. Pred krizo je bilo slabšanje ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov v storitvenih in proizvodnih dejavnostih podobno, z zacetkom krize po letu 2008 pa se je v storitvah nadaljevalo, v proizvodnih dejavnostih pa zaustavilo. V krizi so se tako razlike glede vpliva ucinkovitosti razporeditve na produktivnost med predelovalnimi in storitvenimi dejavnostmi povecale. Od leta 2013 se ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov izboljšuje v predelovalnih in v storitvenih dejavnostih, a je v 2015 v obeh sektorjih ostala manjša kot ob pricetku krize ter tudi manjša kot v letih stabilne gospodarske rasti (2002–2005)30. Relativno manjša ucinkovitost alokacije v storitvenih dejavnostih je znacilna tudi v drugih državah. Tuje analize31 med glavnimi dejavniki za nastanek razlik glede ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov oziroma v rasti produktivnosti med sektorji omenjajo razlicne šoke produktivnosti (npr. tehnološki napredek ali inovacije), razlike v velikosti podjetij (vecje število manjših – praviloma manj produktivnih – podjetij v storitvenem sektorju), nižjo odzivnost cen v storitvenih dejavnostih (nižja raven konkurence), višje stroške prilagajanja proizvodnega dejavnika delo (npr. zaradi vecje regulacije poklicev) in vecji delež neformalne aktivnosti v storitvenih dejavnostih. Poleg tega lahko k manjši tako izmerjeni ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov v storitvenih dejavnostih prispeva tudi vecja raznovrstnost posameznih panog.32 29 Glej Pomladanska napoved gospodarskih gibanj, marec 2017 (UMAR, 2017b). 30 To je nasprotno od ocene za Španijo (IMF, 2015), po kateri se je ucinkovitost po krizi v primerjavi z obdobjem pred krizo povecala. 31 Npr. Dias et al. (2016) ali Calligaris et al. (2016). 32 Izrazito nizka ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov je glede na našo analizo znacilna le za manjše število panog v posameznih dejavnostih: v storitvenih dejavnostih izstopata panogi trgovine na debelo in trgovine na drobno, v predelovalnih dejavnostih pa proizvodnja kovinskih izdelkov in proizvodnja elektricnih naprav. Slika 7: Neucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji (povecanje TFP v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov) 0102030405020022003200420052006200720082009201020112012201320142015Povecanje TFP celotnega gospodarstva (v %) Osnovni model: LC, s = 3, .s = konstantna v tOsnovni model: LC, s = 3, .s = ni konstantna v t Vir: Izracuni UMAR na osnovi podatkov AJPES. Opomba: V sliki so prikazane vrednosti ocen možnega povecanja produktivnosti v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejanikov. Prikazane so vrednosti za osnovni razlicici specifikacije parametrov, v kateri se uteži dejavnosti ne spreminjajo (polna crta) oziroma se uteži dejavnosti spreminjajo (crtkana crta). Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Vsi rezultati naše analize so okvirni in so odvisni od upoštevanja razlicnih dejavnikov. Mednje sodijo (ne) upoštevanje ekstremnih vrednosti v celotnem naboru podatkov, veliko število predpostavk ter uporabljene metodologije. Zato smo poleg osnovnega modela za ocenjevanje vpliva ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na skupno faktorsko produktivnost uporabili tudi alternativne modele, v katerih so bile upoštevane razlicne predpostavke glede stalnosti uteži, elasticnosti substitucije med dobrinami podjetij ter razlicne spremenljivke, ki dolocajo proizvodni dejavnik delo. Izracuni pridobljeni na podlagi razlicnih parametrov, ki so prikazani v Tabeli 1 in v Prilogi 3, sicer kažejo na dolocena odstopanja glede ravni, ne pa bistvenih odstopanj od ugotovitev glede sprememb ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov, ki izhajajo iz osnovnega modela. Razmeroma vecja odstopanja se ob uporabi alternativnih vrednostih parametrov pojavijo pri rezultatih za storitvene dejavnosti. To nakazuje na manjšo zanesljivost izracunanih absolutnih vrednosti vpliva ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost v tem sektorju.33 Vpliv neucinkovite razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost in na gospodarsko aktivnost je po ocenah precejšen. Skupna faktorska produktivnost bi se lahko v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov v analiziranem vzorcu podjetij precej povecala. Glede na veliko število uporabljenih predpostavk je pomembna predvsem dinamika pridobljenih ocen ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov, manj pa sama ocena velikosti povecanja produktivnosti. Ocene osnovne razlicice specifikacije parametrov kažejo, da bi lahko bila v 33 Podrobnejši rezultati za celotno gospodarstvo, pridobljeni z alternativnimi modeli, so prikazani v Prilogi 3. Tabela 1: Neucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji v predelovalnih in storitvenih dejavnostih, v % 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Predelovalne dejavnosti Osnovni model s=3 L=LC; .s je konstantna 18,8 16,4 19,1 19,5 19,9 20,7 21,9 22,7 21,2 21,3 21,8 25,1 23,4 21,9 .s ni konstantna 18,9 16,6 19,1 20,1 19,8 20,9 21,9 22,9 21,1 21,4 21,6 25,1 23,6 21,8 Alternativni modeli s=3 L=EMP; .s je konstantna 27,2 23,7 26,6 24,2 26,3 30,2 30,4 32,1 27,9 28,0 28,4 33,2 30,4 30,0 .s ni konstantna 27,3 24,5 26,6 24,8 26,3 30,8 30,3 32,5 27,9 28,1 28,0 33,2 30,3 29,5 .s ni konstantna 33,6 29,2 36,5 36,3 34,2 37,6 39,0 38,9 37,9 39,1 39,3 45,9 40,1 39,7 .s ni konstantna 51,7 44,4 55,4 45,3 44,9 56,3 57,0 59,2 50,1 50,4 51,9 62,7 53,4 54,9 Storitvene dejavnosti Osnovni model s=3 L=LC; .s je konstantna 33,3 34,0 34,8 33,9 37,4 40,9 40,8 45,3 50,8 55,2 56,3 55,5 51,1 50,8 .s ni konstantna 35,3 34,3 35,0 34,0 37,3 41,5 40,3 44,3 50,6 54,5 54,1 53,6 49,1 47,7 Alternativni modeli s=3 L=EMP; .s je konstantna 51,9 53,1 53,7 54,3 59,0 61,7 62,3 68,2 70,7 73,3 74,9 75,4 67,7 71,4 .s ni konstantna 54,4 53,1 54,0 54,5 58,7 62,4 61,8 65,9 71,2 72,9 72,5 73,1 65,1 66,0 .s ni konstantna 62,2 60,5 60,1 55,9 63,2 71,6 66,5 69,3 83,3 90,5 91,1 88,8 80,3 79,6 .s ni konstantna 99,7 95,4 100,0 92,0 111,7 110,8 112,0 116,7 127,7 127,3 128,7 129,7 112,6 119,7 Vir: Izracuni UMAR na osnovi podatkov AJPES. Opomba: V tabeli so prikazane ocene za razlicne specifikacije parametrov. Prikazane ocene kažejo na možno povecanje skupne faktorske produktivnosti v posamezni dejavnosti v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov. Slika 8: Neucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov (povecanje TFP v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov) v predelovalnih in storitvenih dejavnostih Celotno gospodarstvoPredelovalne dejavnostiStoritvene dejavnosti010203040506020022003200420052006200720082009201020112012201320142015Povecanje TFP (v %) Celotno gospodarstvo, .s = ni konstantna v tPredelovalne dejavnosti, .s = ni konstantna v tStoritvene dejavnosti, .s = ni konstantna v t Vir: Izracuni UMAR na osnovi podatkov AJPES. Opomba: V sliki so prikazane ocene, ki kažejo možno povecanje skupne faktorske produktivnosti v celotnem gospodarstvu oziroma v posamezni dejavnosti v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov. Prikazane so vrednosti za osnovno razlicico specifikacije parametrov, v kateri se uteži dejavnosti spreminjajo. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov skupna faktorska produktivnost v letu 2015 višja za okoli 40 %. V storitvenih dejavnostih bi lahko bila višja za okoli 50 %, v predelovalnih dejavnostih pa za okoli 20 %. Ce bi se v letu 2015 ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v sektorju storitev povecala na raven ucinkovitosti razporeditve v predelovalnih dejavnostih, bi se BDP slovenskega gospodarstva v osnovni razlicici specifikacije parametrov povecal za okoli 10 %.34 Ob izenacitvi ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov v storitvenih in predelovalnih dejavnosti v letu 2008, bi se BDP povecal za okoli 6 %. V obeh primerih bi Slovenija s tem nadoknadila približno polovico razvojnega zaostanka za povprecjem EU, ki je obstajal v posameznem letu. Ocenjujemo, da so takšne ocene glede na možna odstopanja uporabljenih parametrov konzervativne in da bi lahko bilo povecanje BDP ob izboljšanju ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov še višje.35 Velikostni red vpliva ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost v Sloveniji je primerljiv s tistimi v podobno razvitih državah. Ocene velikosti vpliva ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na skupno faktorsko produktivnost so tudi za ostale države v veliki meri odvisne od predpostavk in uporabljene metodologije. Kljub temu lahko ocenimo, da so velikostni redi podobni, saj se ocene vpliva ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost v Sloveniji po razvoju (merjeno z BDP na prebivalca) podobnih državah (Portugalska, Italija, Litva) nahajajo v razponu od 30 % do 50 %.36 Velikostni red ocen ucinkov odprave neucinkovite razporeditve proizvodnih dejavnikov na produktivnost za manj razvite države je precej vecji in znaša, npr. za Kitajsko okoli 130 % in za Indijo okoli 90 % (Hsieh in Klenow, 2009). 34 Na tem mestu velja še enkrat opozoriti, da je optimalna razporeditev proizvodnih dejavnikov teoreticni koncept, ki je v praksi domala neizvedljiv, zato je tudi ocena vpliva na BDP verjetno precenjena. Vpliv izenacenja ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov v storitvenih in v predelovalnih dejavnostih na BDP je izracunan kot (1,508/1,209)0,449, kjer sta vrednosti v ulomku koeficienta povecanja TFP zaradi neucinkovite razporeditve proizvodnih dejavnikov v storitvenih (števec) in v predelovalnih (imenovalec) dejavnostih; 0,449 je delež storitvenih dejavnosti v celotni dodatni vrednosti vzorca, ki smo ga uporabili v analizi. Za podoben izracun glej Dias et al., 2016. 35 Za okoli 3 o.t. v letu 2015 le ob spremembi vrednosti koeficienta elasticnosti substitucije iz 3 na 5 v predelovalnih in v storitvenih dejavnostih. Na oceno o konzervativnosti nakazujejo rezultati vseh alternativnih modelov oziroma specifikacij parametrov, saj kažejo na še manjšo ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov kot rezultati osnovnega modela (glej Tabelo 1 in Prilogo 3). 36 Glej npr. Dias et al. (2016) za Portugalsko, Calligaris et al. (2016) za Italijo in Benkovskis (2015) za Latvijo. 4 Dejavniki produktivnosti v Sloveniji V empiricnem delu analize smo ocenili vpliv ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov na skupno faktorsko produktivnost, v tem delu pa opredelimo dejavnike, ki bi lahko povzrocali neucinkovitosti in s tem nižali produktivnost. Dejavniki, ki vplivajo na produktivnost, so številni, zato jih je nujno obravnavati v vec sklopih, ceprav se tudi ti med sabo prepletajo. Razdelimo jih na tiste, ki delujejo znotraj, in tiste, ki delujejo zunaj podjetij (podobno npr. Syverson, 2011 in Adler et al., 2017). Nizka rast TFP je lahko posledica nesposobnosti podjetij, da izkoristijo razpoložljive proizvodne dejavnike in njihove kombinacije, ali pa ovir, ki preprecujejo prehod proizvodnih dejavnikov od podjetij z nižjo k podjetjem z višjo produktivnostjo. Dejavniki, ki delujejo izven podjetja, vplivajo na produktivnost predvsem preko spreminjanja pogojev prehajanja oziroma ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov med podjetji. Najpomembnejši in najpogostejši sticni tocki notranjih in zunanjih dejavnikov produktivnosti sta znanje, ki doloca tehnološki napredek in sposobnost njegove izrabe v podjetjih, ter institucionalna in infrastrukturna ureditev, ki dolocata okolje poslovanja podjetij. Zato bomo v nadaljevanju enakovredno obravnavali dejavnike, ki lahko vplivajo na ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov in na produktivnost. Na podlagi izsledkov analiz za druge države ter rednih analiz UMAR bomo delu opozorili tudi na stanje dejavnikov, ki vplivajo na ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov oz. na produktivnost v Sloveniji. Pregled dejavnikov, ki dolocajo ucinkovitost razporejanja proizvodnih dejavnikov v Sloveniji, kaže na prevladujoc vpliv dejavnikov institucionalne narave, ovire za vecjo produktivnost pa se pojavljajo tudi pri dejavnikih znanja. Slovenija je v zadnjih dveh desetletjih naredila pomembne premike glede izboljšanja institucionalnega okvira, v katerem poslujejo podjetja. Vendar so bile tovrstne izboljšave premalo obsežne, da bi lahko sledile prilagajanju v državah, ki so glavne trgovinske partnerice Slovenije, sploh v obdobju izredno hitrega tehnološkega napredka in globalizacije. Prav s premajhno sposobnostjo sledenja tehnološkemu napredku so povezane tudi ovire na podrocju znanja. Te izvirajo iz v premajhni meri prilagojenega izobraževalnega sistema zahtevam trga in iz nepripravljenosti managerjev na soocanje s tveganji in z izzivi ter na uvajanje sodobnih tehnologij. Ovire na podrocju znanja lahko postanejo še posebej perece ob stopnjevanju demografskih sprememb. Te lahko v prihodnje povecajo ovire za ucinkovito razporeditev proizvodnih dejavnikov tudi v predelovalnih, sploh delovno intenzivnih, dejavnostih, ceprav trenutno vecina ovir za bolj optimalno razporeditev obstaja v storitvenih dejavnostih. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji 4.1 Dejavniki znotraj podjetij Najpomembnejši dejavnik, ki znotraj podjetij vpliva na produktivnost, je znanje. Znanje se lahko nanaša na izkušnje (in tudi intuicijo) managementa, izkušenost in usposobljenost zaposlenih ter na sposobnost uporabe sodobnih tehnologij in izdatke za razvoj in raziskave, ki sta preko kreativnosti zaposlenih povezana s sposobnostjo inoviranja. Nekateri avtorji med notranjimi dejavniki, ki dolocajo ucinkovito uporabo znanja v okviru vpliva na produktivnost podjetij, omenjajo tudi organizacijsko strukturo podjetij, ki temelji na t. i. socialnem kapitalu, oziroma kulturi odnosov in zaupanju znotraj in med razlicnimi ravnmi zaposlenih. Študija Bloom et al. (2009) tako kaže, da prevladujoca decentralizirana organiziranost podjetij iz anglo-saksonskega okolja in severne Evrope pojasnjuje precejšen delež razlik v produktivnosti teh držav v primerjavi z državami južne Evrope.37 Managerske vešcine Managerji dolocajo produktivnost podjetij s koordinacijo uporabe razpoložljivih proizvodnih dejavnikov v proizvodnih procesih. Bloom in Van Reenen (2010) sta na podlagi anket v vec razvitih in hitro rastocih državah ugotovila, da so dobre managerske prakse pozitivno povezane z vec kazalniki uspešnosti podjetja, vkljucno s produktivnostjo.38 Isti analizi kažeta, da se managerske prakse slabšajo v primerih šibke konkurence na trgu proizvodov, torej ob pomanjkanju spodbud za izboljšave delovanja managerjev, in ob vztrajanju zaprtega lastništva v primeru družinskih podjetij, ceprav slednje ni nujno povezano s produktivnostjo. Do podobnih ugotovitev so prišli tudi Bertrandova in Schoar (2003), ki sta ugotovila, da izobrazba managerjev vpliva na rezultate podjetij, ter Mas (2008), ki je pokazal, da na produktivnost podjetij vpliva tudi kakovost odnosov med managerji in zaposlenimi. Eden od kanalov, preko katerih uspešen management veca produktivnost podjetij, je tudi njegova dovzetnost in sposobnost za prevzemanje sodobnih tehnologij (Bloom et, al, 2012). Managerske vešcine v Sloveniji Nekatere ocene (GEM 2015, 2016) nakazujejo, da je managersko in poslovno izobraževanje v Sloveniji na ravni, ki zagotavlja ustrezno usposobljenost za ustanovitev in rast novih podjetij. Rezultati 37 Analize za Slovenijo (Verle et al., 2012) kažejo, da v slovenskih podjetjih prevladuje hierarhicna organizacijska struktura, ceprav je zaznati prehajanja v bolj fleksibilne oblike organizacije. 38 V tem okviru je zanimiva teza Lucasa (1978), ki pokaže, da obstajajo t. i. »padajoci donosi na spretnosti managerjev«. Ti dolocajo, da je v ravnotežju, v katerem so boljši managerji zaposleni v vecjih podjetjih, produktivnost dela v vseh podjetjih enaka. Slika 9: Dejavniki produktivnosti Skupna faktorska produktivnostDejavniki znotraj podjetja: manegerske vešcinecloveški kapitalkakovost osnovnih sredstevinovacijeprenos produktivnostiDejavniki zunaj podjetja: konkurencaregulacijainfrastrukturafleksibilnost trga delafinanciranjeucinkovitost javne upravekoncentracija podjetij Vir: Prirejeno po Adler et al. (2017). Slika 10: Ocena dejavnikov, ki vplivajo na ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji ManagerskevešcineCloveški kapitalKakovostosnovnihsredstevInovacijePrenosproduktivnostimed podjetjiInfrastrukturaKonkurencaRegulacijaFleksibilnosttrga delaFinanciranjeZgošcenostpodjetijPredelovalne dejavnostiStoritvene dejavnosti Vir: Ocene UMAR. Opomba: Ocene so kombinacija ekspertnih ocen in vrednosti kazalnikov posameznih dejavnikov, ki so prikazani v nadaljevanju teksta, oziroma netehtanih povprecij, ce jih je na razpolago vec. Iste vrednosti so posameznemu dejavniku v obeh dejavnostih pripisane v primeru, ce ni na voljo specificnih kazalnikov za posamezno dejavnost. Vecja oddaljenost od izhodišca pri posameznem dejavniku odraža njegov vecji prispevek k ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji mednarodno primerjivih anket (IMD, razlicna leta) pa kažejo, da je bila Slovenija po kazalniku razpoložljivosti ustrezno usposobljenih managerjev v celotnem obdobju, za katerega obstajajo podatki, najslabša uvršcena in se je vseskozi nahajala v spodnjem delu uvrstitev držav EU. Razmeroma slabo je bila ocenjena tudi zanesljivost oziroma raven profesionalnosti managementa. Najbolje je bila v opazovanem obdobju ocenjena izobrazba managerjev, ki ustreza zahtevam konkurencnega gospodarstva, vendar je prav pri tem kazalniku v krizi prišlo do najvecjega poslabšanja. Cloveški kapital Prispevek zaposlenih k produktivnosti podjetij je odvisen od vec dejavnikov, med drugim tudi od posledic staranja prebivalstva. Na kakovost cloveškega kapitala zaposlenih vplivajo dosežena raven izobrazbe, usposabljanje, pridobljene vešcine, upravljanje s cloveškimi viri ter izkušnje in trajanje zaposlenosti v podjetju. To potrjujejo številne raziskave (npr. Ilmakunnas et al., 1999 ter Fox in Smets, 2011). Na kakovost cloveškega kapitala aktivnega prebivalstva vpliva tudi dolžina trajanja brezposelnosti.39 Nekatere raziskave opozarjajo (npr. Liu in Westelius, 2016) na negativno povezavo med staranjem prebivalstva in ravnijo skupne faktorske produktivnosti.40 Podobno tudi Aiyar et al. (2016) za države EU ugotovijo, da povecanje deleža zaposlenih med 56. in 64. letom statisticno znacilno 39 Npr. Nichols, 2013 ali Laureys, 2014. 40 Povezava med produktivnostjo in starostjo naj bi imela obliko obrnjene crke U, najbolj produktivna naj bi bila starostna skupina med 40. in 49. letom (ocene so bile narejene za Japonsko). zmanjša tudi rast skupne faktorske produktivnosti. Kljub temu nekatere analize (npr. Acemoglu in Restrepo, 2017) kažejo, da lahko staranje prebivalstva spodbudi vlaganje v avtomatizacijo delovnih procesov in manjša potrebo po vložku proizvodnega dejavnika delo, sploh tistega z nižjo izobrazbo, kar veca produktivnost. Cloveški kapital v Sloveniji V Sloveniji delež odraslih s terciarno izobrazbo presega povprecje EU, višja od povprecja EU je vkljucenost odraslih v vseživljenjsko izobraževanje, vecji je tudi delež diplomantov naravoslovja in tehnike. Vendar pa je delež terciarno izobraženih odraslih v zasebnem sektorju, v katerem prevladujejo predelovalne dejavnosti, razmeroma nizek. Poleg tega so terciarno izobraženi premalo usposobljeni za uspešno delovanje v digitalni družbi, na trgu dela pa obstajajo številna neskladja v ravni izobrazbe, podrocjih izobraževanja in spretnostih (Porocilo o razvoju 2017). Stopnja dolgotrajne brezposelnosti v Sloveniji se je v krizi zvišala, kar prispeva k slabšanju kakovosti cloveškega kapitala, in presega povprecje EU. Tudi trenutne demografske razmere in pricakovanja nakazujejo na možne dejavnike nadaljnjega zaostajanja Slovenije za rastjo produktivnosti v povprecju EU. Slovenija je namrec na podlagi panelne analize (Aiyar et al.,2016) med državami EU, kjer bi se lahko zaradi intenzivne spremembe demografske strukture najbolj, za okoli petino, zmanjšala rast produktivnosti. Slika 11: Managerske vešcine v Sloveniji, uvrstitve Slovenije med državami EU po razlicnih kazalnikih 0510152025302001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016Uvrstitev SI v EURaven profesionalnosti managerjev (GCI) Izobrazba managerjev ustreza zahtevam konkurencnosti (IMD) Razpoložljivost ustreznih managerjev (IMD) Viri: GCI – Global Competitiveness Indicators (razlicni letniki, World Economic Forum), IMD – IMD World Competitiveness Yearbook (razlicne številke, IMD). Opomba: GCI: Prikazane so uvrstitve Slovenije znotraj skupine držav EU (28 držav), IMD: Prikazane so so uvrstitve Slovenije znotraj skupine držav EU brez Cipra in Malte (26 držav). Slika 12: Besedilne, matematicne in digitalne spretnosti delovno aktivnih, 2012 oz. 2015 200210220230240250260270280290300JaponskaFinskaNizozemskaŠvedskaAvstralijaNova ZelandijaNorveškaFlandrija (Belgija) SlovaškaEstonijaAnglijaKanadaDanskaCeškaSeverna IrskaZDANemcijaIrskaAvstrijaOECDJužna KorejaPoljskaFrancijaIzraelSlovenijaŠpanijaItalijaGrcijaTurcijaCileV tockahBesedilne spretnostiMatematicne spretnostiDigitalne spretnosti Vir: OECD, PIAAC, 2012 in 2015. Opomba: V prvem krogu raziskave PIAAC (podatki za leto 2012) so sodelovale države clanice OECD: Avstralija, Avstrija, Belgija (Flandrija), Kanada, Ceška, Danska, Estonija, Finska, Francija, Nemcija, Irska, Italija, Japonska, Južna Koreja, Nizozemska, Norveška, Poljska, Slovaška, Španija, Švedska, Anglija, Severna Irska in ZDA. V drugem krogu raziskave PIAAC (podatki za leto 2015) so sodelovale države clanice OECD: Slovenija, Cile, Grcija, Izrael, Nova Zelandija in Turcija. Inovacije in digitalizacija Inovacije vplivajo na produktivnost preko vec ravni poslovnih procesov in poleg na znanju v vedno vecji meri temeljijo na kakovosti osnovnih sredstev oziroma digitalizaciji podjetij. Ceprav so inovacije obicajno sinonim za nove proizvode, pa vedno pomembnejše postajajo inovacije novih procesov, organizacijske inovacije in trženjske inovacije (Peters et al., 2014). Izsledki raziskav glede vpliva inovacij na podrocju novih proizvodov so enotni in ugotavljajo, da je mogoce velik del povecanja produktivnosti, kot tudi širitve obsega podjetij in števila proizvodov, ki jih proizvajajo, pripisati prav tovrstnim inovacijam.41 Pri tem se bo v prihodnje zaradi prehoda v post-industrijsko družbo in zaradi krepitve storitvenega sektorja vecal pomen inoviranja v podjetjih iz storitvenih dejavnosti (Peters et al., ibid.). Ucinkovita uporaba modernih tehnologij ter izdatki za raziskave in razvoj so skupaj z usposobljeno delovno silo podlaga za inovacije. Kakovost kapitala je v veliki meri odvisna od uporabe informacijske tehnologije ter od izdatkov za raziskave in razvoj, s cemer se veca pomen neopredmetenih osnovnih sredstev.42 Ocene kakovosti kapitala so razmeroma negotove, sploh v obdobju hitrega tehnološkega razvoja.43 Povecana in bolj intenzivna uporaba informacijske tehnologije je v zadnjih desetletjih znacilna za vecino sektorjev in vecino držav. Produktivnost se obicajno nadpovprecno povecuje tako v dejavnostih, ki informacijsko tehnologijo proizvajajo, kot v dejavnostih, ki to tehnologijo intenzivno uporabljajo.44 Inovacije in digitalizacija v Sloveniji Delež izdatkov za razvojno-raziskovalno dejavnost, ki predstavljajo eno od osnov inovacijske dejavnosti, je v Sloveniji vecji kot v povprecju EU, vendar se število raziskovalcev v zadnjih letih zmanjšuje, njihov potencial pa se uporablja premalo ucinkovito. Inovacijska aktivnost podjetij v Sloveniji je šibka in zadnja leta stagnira. Še bolj kot v predelovalnih dejavnostih za povprecjem EU zaostaja v storitvenih dejavnostih, zaostajanje pa je prisotno predvsem pri majhnih 41 Glej npr. specificni analizi za ZDA (Foster et al., 2017) in za Irsko (IMF, 2016). 42 Glej npr. Evropska komisija (2017). To lahko zajema tudi npr. kakovost managerjev, ki jo obravnavamo posebej. 43 Veliko analiz (zbranih v Syverson, 2016) tako ugotavlja, da je padec produktivnosti oziroma njena razmeroma pocasna rast predvsem posledica napacnega nacina merjenja proizvodnje, ki tehnološkega napredka ne upošteva v zadostni meri. 44 Nekateri avtorji (van Ark et al., 2008) pocasno rast produktivnosti v EU pripisujejo prav premajhni proizvodnji izdelkov informacijske tehnologije in njeni manjši uporabi oz. manjšim investicijam podjetij v informacijsko tehnologijo v primerjavi z ZDA. Hkrati nekatere analize (npr. Bartelsmann in Doms, 2000) opozarjajo, da povezava med tehnologijo in skupno faktorsko produktivnostjo ne ni nujno vzrocna in temelji zgolj na korelaciji med obema spremenljivkama. Intenzivnejša uporaba uporaba sodobne tehnologije lahko odraža tudi bolj ucinkovit cloveški kapital ali pa bolj sposobne managerje. podjetjih. Slovenska podjetja zaostajajo tudi za visokimi stopnjami digitalizacije najbolj naprednih držav EU na tem podrocju, hkrati pa je delež podjetij, ki se soocajo s težavami pri iskanju IKT strokovnjakov, za približno polovico vecji od povprecja EU. Delež racunalniške opreme v Sloveniji v celotnih osnovnih sredstvih za povprecjem EU zaostaja za okoli tretjino, zaostanek v opremljenosti s programsko opremo pa znaša skoraj dve tretjini. Razlike v opremljenosti z osnovnimi sredstvi, ki podpirajo digitalizacijo, se pojavljajo tudi znotraj dejavnosti, v primerjavi s povprecjem EU pa bolj zaostajajo predelovalne dejavnosti. 4.2 Dejavniki zunaj podjetij Skupni imenovalec vecine dejavnikov, ki na produktivnost vplivajo izven podjetja, je institucionalna ureditev. Dejavniki iz okolja na produktivnost ne vplivajo neposredno. Na podjetja delujejo preko vpliva na njihove odlocitve glede uporabe – števila in kombinacij, ki se v dinamicnem okolju nenehno spreminjajo – proizvodnih dejavnikov, na bolj agregatni ravni pa dolocajo, kako se proizvodni dejavniki razporejajo znotraj in med posameznimi gospodarskimi dejavnostmi. Institucionalna ureditev je v najvecji meri odvisna od ekonomske politike, saj le-ta doloca pravila in zakonodajo, ki urejajo nacin delovanja oziroma regulacijo trgov proizvodnih dejavnikov. Hkrati pa ekonomska politika doloca tudi omejitve na nekaterih trgih proizvodov, kar preko s tem povezanimi stroški podjetij in gospodinjstev posredno vpliva na razpoložljivost proizvodnih dejavnikov. Od zunanjih dejavnikov produktivnosti je tako odvisna tudi ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov. Slika 13: Delež inovacijsko aktivnih podjetij v predelovalnih dejavnostih* in storitvah v obdobju 2012-2014, v % od vseh podjetij 01020304050607080NemcijaBelgijaIrskaLuksemburgAvstrijaZdr. kraljestvoFinskaFrancijaNizozemskaŠvedskaGrcijaPortugalskaEUItalijaSlovenijaDanskaCeškaLitvaHrvaškaŠpanijaCiperSlovaškaBolgarij LatvijaEstonijaMadžarskaPoljskaRomunijaV %od vseh podjetijpredelovalnestoritve Vir: Eurostat, izracuni UMAR. Opomba: * Za predelovalne dejavnosti povprecje EU brez Malte. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Prenosi produktivnosti med podjetji Pomanjkanje prenosa tehnološkega napredka iz najbolj uspešnih podjetjih na preostala podjetja je globalen pojav, v najvecji meri pa ga zaznamujeta neustrezna znanja in njihova neucinkovita razporeditev. Težave v prenosu produktivnosti od podjetij na produktivnostni meji na ostala podjetja so globalne narave,45 pri cemer so razmere še posebej slabe v storitvenem sektorju (glej npr. Andrews et al., 2015). Tovrstne težave so svojevrsten paradoks v obdobju izredno hitrega tehnološkega napredka in digitalizacije. Prenos novih globalnih tehnologij je pocasen tudi, ker se prenos na podjetja, ki zaostajajo v produktivnosti, obicajno izvede šele, ko domaca podjetja, ki se nahajajo na produktivnostni meji, prilagodijo tehnologijo nacionalnim okolišcinam (Andrews et al., 2015).46 Prenos pozitivnih ucinkov inovacij spodbujajo dejavniki, ki na produktivnost delujejo znotraj in izven podjetja, predvsem pa se lahko poveca preko (Draghi, 2017): (i) investiranja v cloveški kapital in v sposobnosti managementa, (ii) investiranja 45 Kljub prevladi tovrstnega mnenja, Wren-Lewis (2017) navaja, da zaostajanje rasti produktivnosti ni nujno posledica premajhnega prenosa produktivnosti med podjetji, temvec predvsem zastoja investiranja v izboljšave tehnologij in umanjkanja inovacij v krizi v podjetjih, ki se nahajajo v sredini porazdelitve produktivnosti. Ta podjetja naj bi se v nasprotju s podjetji na meji produktivnosti, ki tudi v krizi niso bistveno znižala inovacijske aktivnosti, po zacetnem padcu povpraševanja na ponovno rast povpraševanja odzvala predvsem s povecanim izkorišcanjem obstojecih (vedno bolj zastarelih) kapacitet in ne z inovacijami oziroma investiranjem v nove kapacitete (t.i. »innovation gap«). 46 Isti avtorji navajajo, da prihaja do pomanjkljivega prenosa tudi zaradi vecanja razlik pri vlaganju v neopredmetena osnovna sredstva. v neopredmetena sredstva in (iii) spodbujanja poslovne dinamike. Ob oblikovanju politik, ki vecajo prenos znanja in s tem omogocajo prenos produktivnosti, pa je treba zagotoviti, da najvecje koristi od vecanja produktivnosti ostanejo pri podjetjih, ki v povecanje produktivnosti dejansko vlagajo, in ne pri njihovih posnemovalcih oziroma sledilcih. Prenos produktivnosti med sektorji v Sloveniji Na podlagi decilne analize lahko sklepamo, da se je razlika v produktivnosti v Sloveniji med podjetji zgornjega decila in preostalimi predvsem do krize vecala. Razlike v produktivnosti so se pred krizo vecale le v storitvenih dejavnostih. V predelovalnih dejavnostih so se razlike v produktivnosti pojavile šele nekaj let po pricetku krize, vendar ostajajo v primerjavi s storitvenimi dejavnosti nizke. Razlike v dinamiki in ravni produktivnosti med podjetji na produktivnostni meji in podjetji, ki zaostajajo, lahko nakazujejo na premajhen prenos iz podjetij na produktivnostni meji ali pa na premajhno sposobnost prevzemanja novih znanj in tehnologij s strani podjetij, ki na podrocju produktivnosti zaostajajo. Infrastruktura Kakovostna javna infrastruktura manjša stroške in veca ucinkovitost poslovanja zasebnega sektorja. Javna infrastruktura je udeležena v skoraj vseh proizvodnih procesih47 in veca gospodarsko rast preko investicijskega kanala ter preko vpliva na TFP. Vpliv na 47 Kljub temu kapital javnega sektorja, kamor sodi javna infrastruktura, obicajno ne nastopa loceno v produkcijskih funkcijah zasebnega sektorja (de Haan et al., 2007). Slika 14: Produktivnost (realna dodana vrednost na zaposlenega*) v zgornjem in osrednjih decilih (glede na raven produktivnosti) 9010011012013014015016020022003200420052006200720082009201020112012201320142015Indeks (2002=100) Storitvene dejavnostiOsrednji (4-6) deciliZgornji decil 9010011012013014015016020022003200420052006200720082009201020112012201320142015Indeks (2002=100) Predelovalne dejavnostiOsrednji (4-6) deciliZgornji decil Vir: AJPES, izracuni UMAR. Opombe: * Realna produktivnost je definirana kot razmerje med dodano vrednostjo v cenah baznega leta in številom zaposlenih. Bazno leto je 2002, deflatorji dodane vrednosti so implicitni deflatorji statistike nacionalnih racunov, ki so na voljo na ravni oddelkov (2-mestna šifra dejavnosti) Standardne klasifikacije dejavnosti. TFP poteka preko pozitivnih eksternalij, ki jih javna infrastruktura zagotavlja zasebnemu sektorju. Zaradi teh eksternalij se razpoložljivi proizvodni dejavniki razporejajo bolj ucinkovito. Zato jih lahko podjetja bolj ucinkovito uporabijo, kar veca njihovo donosnost. Infrastruktura tako deluje na podjetja podobno kot institucionalni oziroma regulatorni dejavniki, o katerih govorimo v nadaljevanju, ki prav tako posredno nižajo stroške. Analize vecinoma nakazujejo na pozitivno povezavo med infrastrukturo in skupno faktorsko produktivnostjo zasebnega sektorja, prispevki infrastrukture k produktivnosti pa se manjšajo z razvitostjo držav. Povezava lahko velja tudi v obratni smeri: visoka razvitost in raven produktivnosti zahtevata dodatne infrastrukturne objekte in tako odražata mejno nagnjenost k porabi javnih dobrin. Rezultati na sektorski ravni kažejo, da imajo predelovalne dejavnosti najvecje koristi od investicij v ceste, javne zgradbe in v vodovodne ter kanalizacijske sisteme, medtem ko kmetijstvo od izboljšane infrastrukture nima pomembnih koristi.48 Infrastruktura v Sloveniji Slovenija se po obsegu infrastrukture (zlasti avtocest in tudi železnice) uvršca med najbolj preskrbljene države EU. Nekoliko nižje pa je ocenjena v nekaterih pomembnejših mednarodnih kazalnikih,49 ki upoštevajo tudi kakovost in dostopnost infrastrukture. V teh je med prednostmi 48 De la Fuente (2010). Za pregled literature o povezavi med infrastrukturo in produktivnostjo glej npr. Pereira in Andraz (2013). 49 Global Competitiveness Indeks WEF (Infrastructure; uvrstitev SI 39/138), Logistics Performance Index WB (Infrastructure; uvrstitev SI 43/160), A New Global Index of Infrastructure IFW (Infrastructure - Transport, ICT, Energy; uvrstitve SI 19, 20, 26/140). izpostavljena zlasti kakovost oskrbe z elektricno energijo ter dobra pristaniška infrastruktura, kot slabša pa razpoložljivost infrastrukture v letalskem potniškem prometu in primerjalno z drugimi državami razmeroma nižje število narocnikov na mobilno telefonijo. Konkurenca Konkurenca na trgih dolocenih proizvodov in/ali konkurenca iz tujine spodbujata podjetja k ucinkoviti uporabi proizvodnih dejavnikov. Prilagajanje produktivnosti v podjetjih se lahko nanaša na že obstojeco konkurenco ali pa na konkurenco, ki se šele oblikuje. Konkurenca je mehanizem, ki v veliki meri doloca obstoj ali izstop podjetij s trga, saj se tržni deleži obicajno vecajo bolj ucinkovitim podjetjem.50 Konkurenca doloca mejo ucinkovitosti, ki jo mora dosegati novo podjetje, da sploh vstopi na trg.51 Konkurenca pa spodbuja tudi obstojeca podjetja, da nižajo stroške, širijo nabor proizvodov ter uvajajo nove proizvode (inovirajo) ali pa ucinkoviteje razporejajo proizvodne dejavnike. Vecanje produktivnosti lahko obicajno vsaj zacasno prinaša tudi višje stroške. Uvajanje novih tehnologij zahteva npr. prilagajanje proizvodnih procesov in izobraževanje zaposlenih. Zaradi tovrstnih stroškov imajo podjetja, ki so konkurenci izpostavljena v manjši meri (obicajno to v vecji meri velja za storitvene dejavnosti), manj spodbud za investiranje v nove tehnologije oziroma za prevzemanje novih tehnologij in s tem vecanje produktivnosti.52 Konkurenca v Sloveniji Slovenija je glede na razpoložljive kazalnike53 v skupini držav, v katerih je vzpostavljen institucionalni okvir, ki 50 Za pregled literature, ki potrjuje pozitivno povezavo med ravnijo konkurence in produktivnosti, glej npr. Schiantarelli (2008). 51 Še posebej to velja za izvoznike, pri katerih mora produktivnost presegati doloceno neizmerljivo vrednosti, da zaradi stroškov, povezanih z mednarodno menjavo (npr. stroški zbiranja informacij o novih trgih, prevozni stroški, stroški šcitenja tecaja in trženjskih aktivnosti,…), sploh lahko vstopijo na tuje trge (glej ECB, 2017a). Izvozniki morajo še posebej skrbeti za vecanje produktivnosti. Za empiricno potrditev te povezave na podlagi podatkov za Slovenijo glej De Loecker (2007). Damijan et al. (2005) pokažejo, da izvoz sam po sebi ne spodbuja vecanja produktivnosti temvec, da produktivnost vecajo predvsem podjetja, ki izvažajo v razvite države. 52 V nekaterih okolišcinah naj bi po analizi Vivesa (2007) povecana konkurenca vsaj v primeru trga, ki ima omejene možnosti širitve, manjšala pobudo podjetij za tehnološke investicije. V primeru obstoja takšnih trgov mora z ustrezno regulacijo poseci država. Izsledki nekaterih analiz (npr. Autor et al., 2016) kažejo, da lahko povecana konkurenca zmanjša inoviranje: zaradi manjših dobickov so namrec podjetja prisiljena v varcevanje tudi z nižanjem izdatkov za razvoj in raziskave, kar posledicno zmanjšuje inovacije in izglede za dolgorocno rast. 53 Kazalnike v okviru OECD-jevega krovnega kazalnika regulacije na trgu proizvodov (PMR) je moc najti na http://www.oecd.org/ eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage. htm Slika 15: Razvitost in kakovost infrastrukture (transport, elektrika, telefonija) 01234567NizozemskaFrancijaNemcijaZdr. kraljestvoŠpanijaAvstrijaLuksemburgŠvedskaDanskaPortugalskaBelgijaItalijaFinskaIrskaEU arit.* EstonijaSlovenijaGrcijaLitvaCeškaMaltaHrvaškaLatvijaCiperPoljskaMadžarskaSlovaškaBolgarijaRomunija1-7; 7=najboljše Vir: World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2016-2017 (2nd pillar: Infrastructure); *aritmeticno povprecje kazalcev držav EU. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji omogoca ustrezno odzivanje oblasti na preprecevanje praks, ki so v nasprotju z naceli konkurence. Indeksi tržne koncentracije za storitvene dejavnosti nakazujejo pomanjkanje konkurence na posameznem trgu, predvsem v nekaterih mrežnih (telekomunikacijske, poštne, železniški tovorni promet) in trgovskih dejavnostih (zlasti celotna veriga trgovine z gorivi in živili, pijacami in tobakom). Slovenska podjetja so tuji konkurenci izpostavljena v razlicnem obsegu, zaostajajo predvsem podjetja iz storitvene dejavnosti. Medtem, ko je Slovenija med državami EU, ki je preko blagovne menjave s tujino nadpovprecno integrirana v globalne verige vrednosti, pa je hkrati med državami, ki so podpovprecno integrirane v globalne verige vrednosti preko menjave na znanju temeljecih storitev (IKT ter strokovne, znanstvene in tehnicne dejavnosti). Regulacija Regulacija posameznih trgov ali poklicev ustvarja pogoje, ki na produktivnost vplivajo preko posrednih stroškov poslovanja, in se odraža v podjetniški dinamiki. Neustrezna regulacija se nanaša na omejevanje vstopa podjetij na splošno ali pa na specificne trge, zašcito obstojecih podjetij54 ter posebne zahteve glede formalnega izpolnjevanja pogojev za delovanje v nekaterih poklicih, kar je znacilno predvsem za storitvene dejavnosti55. O neustrezni regulaciji govorimo tudi v primeru vpletanja države v delovanje trgov56 ali pa v primeru prekomerne prisotnosti podjetij v lasti države. Analiza OECD (Andrews et al., 2015) je pokazala, da bi lahko zmanjšana regulacija zaostanek v produktivnosti nekaterih najbolj reguliranih panog za produktivnostjo v panogah z najmanj regulacije zmanjšala za vec kot polovico. Visoka raven regulacije se lahko med drugim odraža v podjetniški dinamiki, torej dinamiki nastajanja in umiranja podjetij v Schumpetrovem smislu »kreativne destrukcije«. Novejše analize trdijo, da sta produktivnost in poslovna dinamika, merjena z nastajanjem novih 54 Sem sodijo tudi razlicne zahteve do podjetij razlicnih velikosti, npr. na podrocjih delovne ali davcne zakonodaje, predvsem obvez za porocanje ali nadzora, ki so mu obicajno v vecji meri podvržena vecja podjetja. Tovrstne zahteve lahko podjetja odvracajo od prizadevanj za nadaljnjo širitev in rast, ko le-ta dosežejo doloceno velikost, saj predstavljajo posredno subvencioniranje obstojecih manjših podjetij (glej npr. Garicano et al., 2013), ki so obicajno manj produktivna. Na drugi strani lahko prezapletena zakonodaja prizadene predvsem manjša podjetja, poenostavitve pa lahko znižajo visoke fiksne stroške teh podjetij in vecajo njihovo produktivnosti (npr. Dabla-Norris et al., 2017). 55 Arnold et al. (2008) v analizi povezave regulacije in produktivnosti poudarjajo, da neustrezna regulacija storitvenega sektorja na produktivnost vpliva preko omejevanja prehajanja razpoložljivih proizvodnih dejavnikov v smeri najhitreje rastocih in najbolj ucinkovitih podjetij. 56 Tipicen primer so subvencije ali državne pomoci. Tovrstni ukrepi na kratek rok obicajno povecajo produktivnost, na daljši rok pa vecinoma zavirajo rast podjetij, ki so pomoci deležna, oziroma odvracajo nova podjetja od vstopa na trg ter posledicno zmanjšujejo produktivnost (glej npr. Buera et al., 2013). podjetij, pozitivno povezani (glej npr. Bartelsmann et al., 2013 ali Decker et al., 2016).57 Vstopanje novih prodornih podjetij spodbuja inoviranje v obstojecih podjetjih, izstopanje neuspešnih (neproduktivnih) podjetij pa omogoca sprostitev razpoložljivih proizvodnih dejavnikov, ki niso ucinkovito uporabljeni (Adalet McGowan et al., 2017). Regulacija v razlicnem obsegu vpliva na posamezne sektorje, najvecji ucinek naj bi imela na produktivnost visoko inovativnih sektorjev (Andrews in Cingano, 2012). Poleg regulacije je za zmanjševanje negotovosti podjetij pri sprejemanju odlocitev glede razporeditve proizvodnih dejavnikov pomembna tudi stabilnost in predvidljivost regulatorne ureditve. Regulacija v Sloveniji Slovenija se po vecini kazalnikov v okviru PMR med clanicami EU uvršca med države, kjer regulacija ni pomemben omejitveni dejavnik. Izjemo predstavljajo nekatere dejavnosti, ki so prekomerno zašcitene, med katere sodijo predvsem nekatere mrežne storitve in profesionalne storitve, ter lastništvo države na splošno in še posebej v mrežnih dejavnostih.58 Podjetniška 57 Starejše analize (Andersson, 2004) sicer kažejo, da dinamika vstopanja in izstopanja podjetij na skupno rast produktivnosti vpliva pozitivno, a v razmeroma majhnem obsegu. Pozitiven vpliv odraža predvsem dejstvo, da so podjetja, ki vstopajo na trg, bolj produktivna od tistih, ki s trga izstopajo. Ista raziskava je pokazala, da je za rast produktivnosti celotnega gospodarstva kljucnega pomena rast produktivnosti v podjetjih, ki so na trgu prisotna daljše obdobje. 58 Analize na podlagi vzorcev vecjega števila držav sicer potrjujejo rast produktivnosti podjetij po privatizaciji, vendar prihaja do precejšnjih razlik. Brown et al. (2006) tako ocenjujejo, da se je zaradi privatizacije skupna faktorska produktivnost v Romuniji povecala za 15 %, medtem ko naj bi bil v Rusiji ucinek rahlo Slika 16: Regulacija storitev (vrednost kazalnika regulacije proizvodnih trgov po OECD), 2013 0,00,51,01,52,02,53,0skupajmrežne storitvetrgovina nadrobnoprofesionalnestoritveVrednost kazalnika regulacijepovprecje držav EUSlovenija Vir: OECD. Opomba: 0 je najmanj, 6 najbolj regulirana storitev. dinamika, ki odraža obseg regulacije, je v Sloveniji razmeroma nizka, kar nakazuje razmeroma nizek delež hitrorastocih podjetij, ceprav se je ustanavljanje novih podjetij, po katerem Slovenija sodi v povprecje držav EU, po padanju v obdobju krize pricelo znova vecati v zadnjih nekaj letih. Fleksibilnost trga dela Fleksibilnost trgov proizvodnih dejavnikov omogoca njihovo nemoteno prehajanje in tako preko ucinkovite razporeditve vpliva na produktivnost. Fleksibilnost trgov proizvodnih dejavnikov je z vecanjem produktivnosti povezana preko istih nacel kot konkurenca na trgu proizvodov.59 Na trgih proizvodov z visoko ravnijo konkurence lahko potrošniki brez vecjih ovir izbirajo med proizvodi razlicnih ponudnikov. Zato tudi fleksibilni trgi proizvodnih dejavnikov obicajno vecajo produktivnost, saj omogocajo hitrejše prilagajanje podjetij v primeru raznovrstnih šokov. Med fleksibilnostjo trga proizvodov in fleksibilnostjo na trgih proizvodnih dejavnikov obstaja tudi komplementarnost: ko se potrošniki odlocajo za nakupe med razlicnimi ponudniki in ko se ponudniki zato soocajo s spremenjenim povpraševanjem, morajo za ugoditev povecanemu povpraševanju zaposliti dodatne proizvodne dejavnike ali pa povecati produktivnost obstojecih proizvodnih dejavnikov. Manjše kot je število ovir za selitev proizvodnih dejavnikov k podjetjem, ki so bolj produktivna, hitreje in bolj ucinkovito bodo lahko prerazporeditve izvedene. Ceprav literatura praviloma potrjuje povezavo med fleksibilnostjo trgov proizvodnih dejavnikov in produktivnostjo,60 pa predvsem pri proizvodnem dejavniku delo izsledki niso povsem enotni. Enostavnejše odpušcanje zaposlenih ali visoka frekvenca menjav zaposlenih lahko namrec glede na izsledke Vergeerja in Kleinknechta (2014) povzrocata zmanjšanje produktivnosti preko zmanjšanega vlaganja v izobraževanje in akumuliranja znanja pri zaposlenih, pa tudi npr. preko zmanjšane pripravljenosti zaposlenih za izražanje neodvisnih idej ali mnenj (npr. zaradi bojazni pred izgubo zaposlitve; glej tudi Kleinknecht, 2015). Pomen stabilnosti zaposlitve in negativni ucinek visokega števila zaposlenih z zacasnimi pogodbami o zaposlitvi v okviru razprave o vecanju inovacijske sposobnosti podjetij poudarja tudi Draghi (2017). Enostavnost odpušcanja in najemanja delavcev negativen. Produktivnost se v vecji meri poveca v podjetjih, ki so jih kupili tuji lastniki. Tudi analiza IMF (2016) ugotavlja, da povezava med tujim lastništvom in produktivnostjo ni nujno pozitivna. To zlasti velja, ce tuje podjetje v rezidencni državi ohrani del proizvodnje, ki ustvarja visoko dodano vrednost, v tuji državi pa vzpostavi zgolj proizvodnjo z nizko dodano vrednostjo, ki zaposluje delavce z nižjo ravnijo izobrazbe in uporablja starejšo tehnologijo, zlasti ce gre za manjše industrijske obrate. 59 Fleksibilnost trgov proizvodnih dejavnikov je osnovna podmena metodologije, uporabljene v naši statisticni analizi, v kateri smo dolocali (ne)ucinkovitost razporejanja proizvodnih dejavnikov. 60 Npr. analize, ki svetujejo strukturne reforme, s katerimi se povecuje fleksibilnost trga dela (Canton et al., 2014). omogocata hitro prilagajanje podjetij spremembam v povpraševanju po delovni sili in njeni ucinkoviti alokaciji. Fleksibilnost trga dela v Sloveniji Ceprav je delovna zakonodaja v Sloveniji primerljiva s povprecjem držav clanic EU,61 ostaja tudi po spremembi delovne zakonodaje v letu 2013 segmentacija na trgu dela glede na vrsto zaposlitve (zacasna zaposlitev, zaposlitev za nedolocen cas) visoka, kar zlasti velja za mlade. Razmeroma visoka raven zacasnih zaposlitev podjetjem omogoca hitro prilagajanje v primeru spremenjenih makroekonomskih okolišcin. Na drugi strani pa fleksibilnost trga dela poleg neustrezne strukture izobrazbe in vešcin delovne sile glede na potrebe podjetij omejujeta tudi razmeroma visoka stopnja dolgotrajne brezposelnosti in nizka stopnja aktivnosti nekaterih skupin prebivalstva, ki krcita nabor razpoložljive delovne sile. Financiranje Struktura in obseg financiranja v veliki meri dolocata, kako oziroma kako ucinkovito bodo razporejeni proizvodni dejavniki. Globalna financna kriza je izpostavila pomen financiranja za gibanje produktivnosti. V tem okviru se poleg strukture financiranja pojavlja predvsem vprašanje financnih ciklov, ki povzrocajo neoptimalno razporeditev kapitala.62 Neucinkovita 61 Kazalnik EPR (OECD), pri izracunu je uporabljeno netehtano povprecje držav EU brez Velike Britanije. 62 Financni cikli vplivajo na produktivnost preko neustrezne Slika 17: Vrednost indeksa varovanja redno zaposlenega v primeru individualne odpovedi 0,00,51,01,52,02,53,03,5ZDAKanadaZdruženo kralj. Nova ZelandijaMadžarskaŠvicaIrskaAvstralijaJaponskaEstonijaSlovaškaMehikaŠpanijaSlovenijaOECDIslandijaGrcijaDanskaAvstrijaBelgijaPolskaTurcijaNorveškaLuksemburgJužna KorejaIzraelFinskaŠvedskaCileNemcijaItalijaFrancijaNizozemskaCeškaPortugalskaVrednost indeksa Vir: OECD, kazalnik EPR. Opomba: Ceprav predstavlja le enega izmed dejavnikov, se indeks varovanja zaposlitve pogosto uporablja kot merilo fleksibilnosti trga dela.Vrednosti za leto 2013, razen za Slovenijo in Združeno kraljestvo za leto 2014. Povprecje OECD je netehtano. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji razporeditev financnih sredstev v obdobju povecane integracije v EU v letih pred globalno financno in gospodarsko krizo naj bi bila eden glavnih razlogov za upad produktivnosti in gospodarske aktivnosti v perifernih državah evrskega obmocja (Dias et al., 2015). Prezadolženost in nedelujoc bancni sistem naj bi v državah, ki so bile udeležene v financnem ciklu, približno prepolovila povprecno rast produktivnosti (Borio, 2017). Tudi IMF ugotavlja, da se je produktivnost bolj zmanjšala prekomerno zadolženim podjetjem (Adler et al., 2017). Ker so v financni krizi bolj prizadeta manj produktivna podjetja (ki praviloma zaposlujejo manj izobraženo delovno silo), pa so lahko tovrstne krize eden od nacinov spodbujanja ucinkovitejše razporeditve proizvodnih dejavnikov, ki veca produktivnost (Berton et al., 2017).63 Tipicna bancna struktura financiranja, ki je – v nasprotju z npr. ZDA – znacilna za EU, ni prijazna do novih, inovacijsko sposobnih in zato tudi bolj tveganih mladih podjetij. Financno poglabljanje naj bi vecalo rast produktivnosti,64 neucinkovitosti pri razporejanju virov financiranja med podjetji pa delujejo predvsem preko neustreznega dodeljevanja posojil, zahtev glede kolaterala in zakonodaje za primer insolvencnosti (Heil, 2017). Ucinki tovrstnih neucinkovitosti na produktivnost naj bi bili vecji v manj razvitih državah. Pomanjkljiv nadzor bank s strani regulatorja in neustrezna ocena stanja podjetij s strani bank lahko povzrocita nastanek slabih posojil in podjetij brez možnosti preživetja z nizko produktivnostjo, ki jim banke le obnavljajo dana posojila (t.i. »evergreening of loans«).65 Omejitvam glede kolaterala so izpostavljena predvsem manjša podjetja, neucinkovita insolvencna zakonodaja pa preprecuje izhod podjetij z nizko produktivnostjo. Na neucinkovito razporeditev financnih sredstev pa lahko vpliva tudi fiskalna politika preko preferencne davcne obravnave dolocenega tipa financiranja (npr. dolga glede na kapital).66 Financiranje v Sloveniji Financiranje podjetij v Sloveniji je v letih pred in v letih po krizi odražalo tipicni financni cikel, ki je slonel na financiranju preko bank. Financiranje podjetij v zadnjih razporeditve proizvodnih dejavnikov v sektorje z nižjo produktivnostjo, npr. v gradbeništvo. Negativni vpliv neustrezne razporeditve proizvodnih dejavnikov na gospodarsko aktivnost je dvakrat vecji, ce se po hitri rasti pojavi bancna kriza (Borio et al., 2015) 63 Gamberoni et al. (2016a) sicer ugotavljajo, da je tovrsten ucinek zgolj zacasen. 64 Nekatere študije ugotavljajo, da naj bi to veljalo le do dolocene tocke financnega poglabljanja (npr. IMF, 2015). Pri visokih ravneh financne globine se veca kompleksnost financnih instrumentov in s tem tudi pomen ustreznega nadzora. Negativne ucinke eksogeno spodbujenega financnega poglabljanja v odsotnosti ustrezno delujocih domacih financnih trgov preko konvergence nominalnih obrestnih mer ob vstopanju v evrsko obmocje v državah južne Evrope potrjuje študija Gopinath et al. (2015). 65 Ena od znacilnosti t. i. izgubljenih dveh desetletij (od zacetka nepremicninske krize v 1990.-ih do danes) na Japonskem. 66 Npr. IMF (2017). letih zaznamuje vecja razpršenost virov financiranja ter manjšanje odvisnosti od domacih bank, ki ostajajo kljub izboljšanju posojilnih pogojev zadržane pri odobravanju posojil podjetjem. Zaradi pomanjkanja alternativnih virov in omejevanja financiranja s strani bank so bila najbolj prizadeta majhna podjetja. Analize UMAR kažejo tudi, da so bila v Sloveniji podjetja iz storitvenih dejavnosti bolj zadolžena v primerjavi s podjetji iz predelovalnih dejavnosti,67 kar bi lahko vplivalo na slabšanje razporeditve proizvodnih dejavnikov in s tem na manjšanje produktivnosti. Ucinkovitost institucij države Kakovostno, zanesljivo in predvidljivo delovanje državne uprave zagotavlja pomemben okvir delovanja zasebnega sektorja. Ena od znacilnosti visoko razvitih in produktivnih gospodarstev je ucinkovita državna uprava (Evropska komisija, 2015), povezavo med ucinkovito državno upravo in produktivnostjo pa potrjujejo tudi empiricne študije (npr. St. Aubyn, 2008).68 Državna uprava in podjetja sodelujejo na razlicne nacine in v razlicnih okolišcinah, npr. ob placevanju davkov, pridobivanju dovoljenj, registraciji podjetij, reševanju sporov na sodišcih, v okviru javno-zasebnega partnerstva, itd. Ucinkovito državno upravo doloca vec elementov, ki lahko pripomorejo k višji ravni njenih storitev. Med njimi so sposobnost predvidevanja bodocih dogodkov, ažurno prilagajanje predlogov zakonodaje in sprememb ekonomske politike, kakovostna delovna sila, vecplastnost delovanja in sodelovanja med institucijami, nepristranost in neizpodbitno uveljavljanje temeljev pravne države (npr. na podrocjih pravosodja, javnega narocanja, korupcije) ter visoka stopnja odzivnosti (npr. Evropska komisija, 2015). Odzivnost državne uprave se kaže tudi v sposobnosti dolocanja prioritet delovanja, kot je npr. podpora sektorju MSP v obdobju po krizi (npr. Evropska komisija, 2012), ko je nujno iskanje tudi nekonvencionalnih rešitev. Dodatno je državna uprava sploh v obdobju hitre digitalizacije izpostavljena številnim izzivom, ki jih mora ucinkovito naslavljati za zagotavljanje kakovostnih in stroškovno ugodnih storitev. Ucinkovitost institucij države v Sloveniji Mednarodni kazalniki konkurencnosti kažejo, da se je tudi zaradi nakopicenih pomanjkljivosti pri delovanju zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti institucionalna konkurencnost Slovenije v krizi precej poslabšala. Slovenija je ena izmed držav, ki so glede institucionalne konkurencnosti uvršcene slabše kot pred zacetkom krize. 67 Glej npr. Ekonomski izzivi (2014). 68 Vecanje ucinkovitosti državne uprave je tudi zato ena od prednostnih nalog držav clanic, ki jih Evropska komisija ocenjuje v okviru rednih evropskih semestrov. Ucinkovita in kakovostna državna uprava je tudi eden od neposredno in posredno definiranih ciljev Evropskega investicijskega in strukturnega sklada (ESIF). Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Rezultati mednarodnih raziskav konkurencnosti (IMD, WEF) opozarjajo predvsem na strukturne probleme, tudi na premalo ucinkovito državno administracijo. Svetovna banka med glavnimi dejavniki, ki zavirajo poslovanje v Sloveniji, navaja trajanje sodnega uveljavljanja pogodb. Na lestvici enostavnosti poslovanja Doing Business (Svetovna banka) se je v zadnjih letih zaostanek za najboljšimi precej zmanjšal. Na to je vplivalo tudi nadaljevanje izvajanja programa zmanjševanja administrativnih ovir. Ob tem Evropska komisija ob letnih pregledih ocenjuje, da je treba ucinkovitost državne uprave v Sloveniji povecati zlasti z zmanjšanjem prekomernega števila zakonov in podzakonskih aktov ter hkratnim zmanjšanjem pogostosti spreminjanja zakonodaje (Evropska komisija, 2016). Prostorska zgošcenost podjetij Ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov se veca tudi z zgošcenostjo podjetij na majhnem prostoru. O vplivu razporejenosti podjetij v prostoru na produktivnost je razpravljal že Adam Smith v Bogastvu narodov (1776). Nekatere analize (npr. Fontagne in Santoni, 2015; analiza je bila opravljena za Francijo) kažejo, da je velik del zmanjšane razpršenosti ocen produktivnosti podjetij na razlicnih lokacijah moc pripisati zgošcenosti podjetij na majhnem prostoru.69 Bolj zgošcena urbana in industrijska obmocja ponujajo poleg obicajno vecje razpoložljivosti (javnih) storitev, boljše infrastrukture in vecje pretocnosti znanja tudi vecjo raznolikost proizvodnih dejavnikov, predvsem dela.70 S tem se poveca možnost bolj natancnega ujemanja 69 In ne npr. selitvi bolj produktivnih podjetij v vecja mesta, kar potrdijo tudi Combes et al. (2012). 70 Kar obicajno implicira tudi višjo koncentracijo bolje izobražene delovne sile (Di Cataldo in Rodriguez-Pose, 2016). potreb delodajalcev in razpoložljivih delojemalcev. Zato je za takšna obmocja znacilna manjša neustreznost razporeditve proizvodnih dejavnikov oziroma vecja produktivnost. Prostorska zgošcenost podjetij v Sloveniji Slovenske regije so med manjšimi v EU tako po številu podjetij kot po številu zaposlenih v posamezni regiji. Osrednjeslovenska regija se sicer nahaja v 6. decilu regij EU po številu podjetij, vendar je število podjetij v najvecji slovenski regiji za okoli petkrat manjše od povprecja 10. decila EU.71 Podobno razmerje velja tudi za število zaposlenih v podjetjih po regijah. Razpršenost in majhnost tudi najvecjih urbanih podrocij v Sloveniji v primerjavi z vecjimi državami EU bi tako lahko bila eden od razlogov nižje ravni produktivnosti. 71 Podatki Eurostata. Zadnji primerljivi podatki o regionalni podjetniški dinamiki so razpoložljivi za leto 2010. Slika 18: Kazalniki ucinkovitosti države po WEF (levo) in IMD* (desno), uvrstitev Slovenije med državami EU 1611162126Ucinkovitostcentralne bankePravno inregulativno okoljePrilagodljivostvladnih politikImplementacijavladnih odlocitevTransparentnostvladnih politikBirokracijaPodkupovanjein korupcijaRang20162008 14710131619222528Potratnostdržavne porabeBremeregulacije državePremoženjskepraviceZlorabajavnih sredstevPristransko obnašanjeuradnih osebZaupanje javnostiv politikoDostopnost informacijo sprejetih predpisihZašcita intelektualnelastninePodkupnine innepravilna placilaRang20162008 Vir: WEF in IMD. Opomba: * V raziskavi IMD je vkljucenih 26 držav EU, manjkata Ciper in Malta. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji 5 Možnosti ukrepanja za dvig produktivnosti v Sloveniji Rezultati analize o ucinkovitosti alokacije proizvodnih dejavnikov v Sloveniji ter pregled dejavnikov, ki lahko vplivajo na neustrezno razporeditev proizvodnih dejavnikov in zavirajo rast produktivnosti v Sloveniji, ponujata iztocnice za razmislek o možnih ukrepih ekonomske politike. Dejavniki, ki najpomembneje zavirajo optimalnejšo razporeditev proizvodnih dejavnikov, vecinoma niso ciklicni, zato lahko k njihovi odpravi najvec prispevajo dolgorocneje naravnani strukturni ukrepi. Ekonomska politika lahko glede na predstavljene skupine dejavnikov, ki dolocajo produktivnost, vpliva neposredno predvsem preko tistih, ki se nahajajo v okolju podjetja, vpliv na dejavnike znotraj podjetij pa je posreden, predvsem pa deluje z vecjim zamikom. Ukrepe ekonomske politike za povecanje produktivnosti bi bilo treba v Sloveniji glede na zaznane pomanjkljivosti usmeriti na podrocji znanja in inovacij ter institucionalnega okvira. Ocenjujemo, da gre za dve kljucni podrocji, ki lahko prispevata k povecani produktivnosti na daljši rok, ceprav je treba delovati tudi na drugih podrocjih, kjer so zaznane neucinkovitosti.72 Trenutne razmere stabilne gospodarske rasti podpirajo uvajanje strukturnih sprememb na teh podrocjih,73 saj lahko ustrezne politike ciklicno spodbujeno rast spremenijo v strukturno, dolgorocno osnovano rast. Ob tovrstnem ukrepanju se je treba zavedati, da lahko nekateri ukrepi ekonomske politike, ki so usmerjeni v odstranjevanje ovir za ucinkovitejšo razporeditev proizvodnih dejavnikov, kratkorocno na produktivnost delujejo pozitivno, na dolgi rok pa niso vedno ustrezni, saj lahko zmanjšajo ucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov (glej opombo št. 56). Znanje predstavlja temelj dolgorocno zasnovanega gospodarskega napredka. Ob urejenih socialnih razmerah in delovnem okolju omogoca in spodbuja kreativnost ter inovativnost zaposlenih. Zato je sploh v razmerah globalne konkurence in hitre digitalizacije ter avtomatizacije poslovnih procesov treba zagotoviti: (i) odziven izobraževalni sistem, ki mora postati sposoben predvidevanja globalnih trendov, da bo lahko cim bolj kakovostno zadovoljil potrebe gospodarstva v prihodnosti z upoštevanjem predvidenih strukturnih in demografskih sprememb v domacem gospodarstvu (te bodo na eni strani vecale potrebo po visoko izobraženih profilih tehniških poklicev, medtem ko se bo na drugi strani krepil pomen storitvenih 72 IMF (2017) navaja delitev na kratkorocne in dolgorocne ukrepe za vecanje produktivnosti. Med kratkorocnimi ukrepi predlaga krepitev zasebnih investicij, povecanje ucinkovitosti investicij sektorja država, prestrukturiranje bilanc zasebnega sektorja in zmanjšanje negotovosti delovanja ekonomske politike. 73 Glej tudi dokument Ocene ucinkov nekaterih strukturnih ukrepov v Sloveniji (UMAR, 2016). dejavnosti, ki bodo zadovoljevale potrebe starejšega prebivalstva); (ii) vlaganje v znanje oziroma v vešcine, kar je nujno že na primarni, pa tudi na managerski, ravni, vse bolj pa velja tudi za nenehno izobraževanje na delovnem mestu, zlasti na podrocju digitalizacije, za vseživljenjsko izobraževanje, ki bi tudi starejši delovni sili omogocalo ohranjanje konkurencnosti na trgu dela, in za brezposelne, ki jim mora dodatno izobraževanje omogociti cim hitrejši (ponovni) vstop na trg dela; (iii) spodbujevalno fiskalno politiko pri vlaganju v znanje, tako na strani prihodkov, npr. z davcnimi olajšavami ali z manjšimi davcnimi obremenitvami v razlicnih oblikah, ki bi spodbudile zaposlovanje višje izobražene delovne sile v zasebnem sektorju, kot na strani izdatkov, npr. preko ucinkovitih izdatkov za izobraževanje in (iv) ustrezen prenos in uporabo znanja, zlasti je treba povecati sodelovanje med javnim raziskovalnim sektorjem in podjetji. Spremembe institucionalnega okvira zajemajo širok nabor ukrepov, ki morajo omogociti cim bolj nemoteno in ucinkovito delovanje zasebnega sektorja. Institucionalni okvir predstavlja izredno kompleksen sistem pravil in institucij, ki delujejo v okviru sektorja država ter med drugim nadzorujejo izvajanje pravil. Kakovost institucij je poleg podpore gospodarski rasti pomembna tudi za vecanje odpornosti gospodarstva, medtem ko reforme na trgu proizvodnih dejavnikov prispevajo le h gospodarski rasti in le v manjši meri oziroma le v primeru dolocenih ukrepov tudi k odpornosti gospodarstva na šoke (Caldera Sanchez et al., 2016). Institucionalne prilagoditve, ki bi omogocile bolj ucinkovito delovanje gospodarstva, morajo biti še posebej usmerjene v nemenjalni, pretežno storitveni, sektor in v podporo manjšim podjetjem. Ukrepi, ki bi v Sloveniji izboljšali kakovost institucij in institucionalnega okvira bi morali biti naravnani k (i) vecji predvidljivosti, manjši kompleksnosti in s tem k vecji preglednosti sistema pravil in zakonodaje; (ii) zagotavljanju bolj odzivne, odgovorne in ucinkovite državne uprave; (iii) zmanjšanju administrativnih in regulatornih ovir pri poslovanju podjetniškega sektorja, zlasti novonastalih ter manjših podjetij ter tem podjetjem v okviru sprejemljivih tveganj zagotoviti zacetne vire financiranja in (iv) zmanjšanju omejitev za opravljanje nekaterih poklicev in dejavnosti, kar bi povecalo konkurenco na posameznih trgih, predvsem v storitvenem sektorju, in pozitivno vplivalo na vkljucevanje storitvenih dejavnosti (zlasti poslovnih in na znanju temeljecih storitev, ki ustvarjajo višjo dodano vrednost) v globalne verige vrednosti in posredno tudi na produktivnost ostalih gospodarskih sektorjev. V spremembo institucionalnega okvira pa sodi tudi oblikovanje neodvisnih institucij, ki spremljajo gibanje produktivnosti in podajajo predloge za izboljšave na tem podrocju. S koncentracijo znanj s tega podrocja lahko tudi tovrstne institucije (glej Renda in Dougherty, 2017 in ECB, 2017b) prispevajo k višji produktivnosti. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Literatura in viri Acemoglu, D., Restrepo, P. (2017). Secular stagnation? The effect of aging on economic growth in the age of automation. NBER Working Paper No. 23077. Adler, G., Duval, R., Furceri, D., Kilic Celik, S., Koloskova, K., Poplawski-Ribeiro. M. (2017). Gone with the headwinds: global productivity. IMF Staff Discussion Note SDN/17/04. Washington D.C.: International Monetary Fund. Adalet McGowan, M., Millot, V. (2017). The walking dead? Zombie firms and productivity performance in OECD Countries. Economics department working papers no. 1372. Paris: OECD Publishing. Andersson, L.F. Firm demography and aggregate productivity growth. Mimeo. Stockholm: Swedish Institute for Growth Policy Studies. Andrews, D., Cingano, F. (2012). Public policy and resource allocation: evidence from firms in OECD countries. Economics department working papers no. 996. Paris: OECD Publishing. Andrews, D., Criscuolo, C., Gal, P. (2015). Frontier Firms, Technology Diffusion and Public Policy: Micro Evidence from OECD Countries. Paris: OECD Publishing. Andrews, D., Criscuolo, C., Gal, P. (2016). The global productivity slowdown, technology divergence and public policy: a firm perspective. Background paper to Lisbon global forum on productivity. Paris: OECD Publishing. Arnold, J., Nicoletti, G., Scarpetta, F. (2012). Regulation, allocative efficiency and productivity in OECD countries: Industry and firm-level evidence. Economics department working paper no. 616. Paris: OECD Publishing. Autor, D., Dorn, D., Hanson, G.H., Pisano, G., Shu, P. (2016). Foreign Competition and Domestic Innovation: Evidence from US Patents. NBER Working Paper No. 22879. Aiyar, S., Ebeke, C., Shao X. (2016). The Impact of Workforce Aging on European Productivity. IMF Working Paper, 16/236. Washington D.C.: International Monetary Fund. Barnett, A., Chiu, A., Franklin, J., Sebastia-Barriel, M. (2014). The productivity puzzle: a firm-level investigation into employment behaviour and resource allocation over the crisis. Working paper no. 495. London: Bank of England. Baily, M.N., Hulten, C., Campbell, D. (1992). Productivity Dynamics in Manufacturing Plants. Brookings Papers: Miroeconomics. Bartelsmann, E., Haltiwanger, J., Scarpetta, S. (2013). Cross-Country Differences in Productivity: The Role of Allocation and Selection. American Economic Review 103(1). Bartelsman, E.J., Doms, M. (2000). Understanding productivity: lessons from longitudinal microdata. Finance and Economics Discussion Series 2000-19. Washington D.C.: Board of Governors of the Federal Reserve System. Benkovskis, K. (2015). Misalocation of resources in Latvia: Did anything change during the crisis? Working Paper 5/2015. Riga: Latvijas Banka. Berton, F., Mocetti, S., Presbitero, A., Richiardi, M. (2017). Banks, Firms and Jobs. IMF Working Paper No. 17/38. Washington D.C.: International Monetary Fund. Bertrand, M., Schoar, A. (2003). Managing with style: the effects of managers on firm policies. The Quarterly Journal of Economics Vol. CXVIII, Issue 4. Bloom, N. Sadun, R., Van Reenen, J. (2009).The Organization of Firms Across Countries. CEP Discussion Papers dp0937. Centre for Economic Performance. London: LSE. Bloom, N., Van Reenen, J. (2010). New Approaches to Measuring Management and Firm Organization. CEP Discussion Papers dp0969. Centre for Economic Performance. London: LSE. Bloom, N., Genakos, C., Sadun, R., Van Reenen, J., (2012). Management Practices Across Firms and Countries. NBER Working Papers 17850. National Bureau of Economic Research. Borio, C., Kharroubi, E., Upper, C., Zampolli, F. (2015). Labour reallocation and productivity dynamics: financial causes, real consequences. BIS Working Papers No 534. Basel: Bank for International Settlements. Borio, C. (2017). Secular stagnation or financial cycle drag? Govor na National Association for Business Economics, 33rd Economic Policy Conference 5–7 March 2017. Washington D.C. Brown, J.D., Earle, J.S., Telegdy, A. (2006). The Productivity Effects of Privatization: Longitudinal Estimates from Hungary, Romania, Russia, and Ukraine. Journal of Political Economy 114(1) (February 2006): 61-99. Buera, F.J, Moll, B., Shin, Y. (2013). Well-intended policies. Review of Economic Dynamics 16 (2013) 216–230. Caldera-Sánchez, de Seres, A., Gori, F., Hermansen, M., Röhn, O. (2016). Strengthening Economic Resilience: Insights from the Post-1970 Record of Severe Recessions and Financial Crises. OECD Economic Policy Paper No 20. Paris: OECD Publishing. Calligaris, S., Del Gatto, M., Hassan, F., Ottaviano, G.I.P., Schivardi, F. (2016). Italy’s Productivity Conundrum. A Study on Resource Misallocation in Italy. European Economy Discussion Paper 030. Brussels: European Commission. Canton, E., Ciriaci, D., Solera, I. (2014). The Economic Impact of Proffesional Services Liberalisation. Economic Papers No 533. European Economy. Brussels: European Commission. Combes, P.P., Duranton, G., Gobillon, L., Puga, D., Roux, S. (2012). The productivity advantages of large cities: distinguishing agglomeration from firm selection. Econometrica, Vol. 80, No. 6 (November, 2012), 2543–2594. Dabla-Norris, E., Misch, F., Cleary, D., Khwaja, M. (2017). Tax Administration and Firm Performance: New Data and Evidence for Emerging Market and Developing Economies. IMF Working Paper 17/95. Washington D.C.: International Monetary Fund. Decker, R.A., Haltiwanger, J., Jarmin, R.S., Miranda, J. (2016). Declining Business Dynamism: Implications for Productivity? Hutchins Center Working Paper #23. Brookings. de Haan, J., Romp, W., Sturm, J.-E. (2007). Public Capital and Economic Growth: Key Issues for Europe. International Seminar on Strengthening Public Investment and Managing Fiscal Risks from Public-Private Partnerships. Budapest. Damijan, J.P., Polanec, S., Prašnikar, J. (2005). Does Exporting Increase Productivity? Firm Level Evidence from Slovenia. Manuscript. De la Fuente, A. (2010). Infrastructures and productivity: an updated survey. Instituto de Análisis Económico, CSI manuscript. De Loecker, J. (2007). Do exports generate higher productivity? Evidence from Slovenia. Journal of International Economics 73 (2007) 69–98. Dias, D. A., Marques, C. R., Richmond, C. (2015). Misallocation and Productivity in the Lead Up to the Eurozone Crisis. International Finance Discussion Papers 1146. Washington D.C.: Board of Governors of the Federal Reserve System. Dias, D. A., Marques, C. R., Richmond, C. (2016). A Tale of Two Sectors: Why is Misallocation Higher in Services than in Manufacturing?. IMF Working Paper 16/220. Washington D.C.: International Monetary Fund. Di Cataldo, M., Rodriguez-Pose, A. (2016). What drives employment growth and social inclusion in EU regions. Discussion Paper Series, DP11551. London : Centre for Economic Policy Research. Draghi, M. (2017). Moving to the frontier. Govor na konferenci “Fostering Innovation and Entrepreneurship in the Euro area”, Frankfurt am Main, 13 March 2017. ECB (2013). Monthly Bulletin, July. Frankfurt am Main: European Central Bank. ECB (2017a). Firm heterogeneity and competitiveness in the EU. ECB Economic Bulletin, Issue 2/2017. Frankfurt am Main: European Central Bank. ECB (2017b). The slowdown in euro area productivity in global context. ECB Economic Bulletin, Issue 3/2017. Frankfurt am Main: European Central Bank. Eurostat Portal Page. (2017). Luxembourg: Eurostat. Evropska komisija (2012). Excellence in public administration for competitiveness in EU Member States. Brussels: European Commission. Evropska komisija (2015). Quality of public administration: a toolbox for practioners. Brussels: European Commission. Evropska komisija (2016). Priporocilo Sveta v zvezi z nacionalnim reformnim programom Slovenije za leto 2016 in mnenje Sveta o programu stabilnosti Slovenije za leto 2016. Evropska komisija (2017). Quarterly report on the euro area. Vol. 16, No. 1. Brussels: European Commission. Fontagne, L., Santoni, G. (2015). Firm Level Allocative Inefficiency: Evidence from France. CEPII Working Paper No 2015-12. Paris: CEPII. Foster,L., Grim, C., Haltiwanger, J., Wolf, Z. (2017). Innovation, Productivity Growth and Productivity Dispersion. NBER Conference on Research in Income and Wealth. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Fox, J.T., Smeets, V. (2011). Does input quality drive measured differences in firm productivity? NBER Working Paper No. 16853. Gamberoni, E., Giordano, C., Lopez-Garcia, P. (2016a). Capital and labour (mis)allocation in the euro area: some stylised facts and determinants. Working Paper Series No. 1981. Frankfurt: European Central Bank. Gamberoni, E., Gartner, C., Giordano, C., Lopez-Garcia, P. (2016b). Is corruption efficiency enhancing? A case study of nine Central and Eastern European Countries. Working Paper Series No. 1950. Frankfurt: European Central Bank. Garicano, G., LeLarge, C., Van Reenen, J. (2013). Firm Size Distortions and the Productivity Distribution: Evidence from France. NBER Working Paper No. 18841. GEM 2015 (2016), uredniki Rebernik, M., Tominc, P., Crnogaj, K., Širec, K., Rus, M. (2016). Podjetništvo med priložnostjo in nujo. Institut za podjetništvo in management malih podjetij, Ekonomsko-poslovna fakulteta Maribor. GEM 2016 (2017), uredniki Rebernik, M., Crnogaj, K., Širec, K., Bradac Hojnik, B., Rus, M. Tominc, P. (2016). Dinamika podjetniškega potenciala. Institut za podjetništvo in management malih podjetij, Ekonomsko-poslovna fakulteta Maribor. Gopinath, G., Kalemli-Ozcan, S., Karabarbounis, L., Villegas-Sanchez, C. (2015). Capital Allocation and Productivity in South Europe. NBER Working Paper No. 21453. Ha, T.T.D., Kiyoto, K. (2015). Misallocation, Productivity, and Trade Liberalization: The Case of Vietnamese Manufacturing. KEO Discussion Paper No. 134. Tokyo: Institute for Economic Studies, Keio University. Heil, M. (2017). Finance and productivity: a literature review. Economics Department Working Papers No. 1374. Paris: OECD Publishing. Hsieh, C.-T., Klenow, P. J. (2009). Misallocation and Manufacturing TFP in China and India. Quarterly Journal of Economics 124(4). 1403-1448. Hsieh, C.-T., Klenow, P. J. (2013). Misallocation and Manufacturing TFP in China and India Correction Appendix. Pridobljeno na: http://klenow.com/MMTFPAppendix.pdf. Hsieh C.-T. (2015). Policies for Productivity Growth. Background Paper. Chicago: University of Chicago. Ilmakunnas, P., Maliranta, M., Vainiomäki, J. (1999). The Roles of Employer and Employee Characteristics for Plant Productivity. Helsinki School of Economics and Business Administration, Working Papers W-223. IMD (Institute for Management Development). World Competitiveness Yearbook, razlicni letniki. IMF (2015). Spain: selected issues. IMF Country Report No. 15/233. Washington D.C.: International Monetary Fund. IMF (2016). Ireland: selected issues. IMF Country Report No. 16/257. Washington D.C.: International Monetary Fund. IMF (2017). Fiscal Monitor: Achieving More With Less. Washington D.C.: International Monetary Fund. Kleinknecht, A. (2015): How ‘structural reforms’ of labour markets harm innovation. Research Paper No. 6. Hans Boeckler Stiftung. Duesseldorf: Wirtshafts- und Sozialwissenschaftliches Institut. Laureys, L. (2014). The cost of human capital depreciation during unemployment. Working Paper No. 505. London: Bank of England. Liu, Y., Westelius, N. (2016). The Impact of Demographics on Productivity and Inflation in Japan. IMF Working Paper 16/237. Washington D.C.: International Monetary Fund. Lucas, R.E. (1978). On the Size Distribution of Business Firms. The Bell Journal of Economics Vol. 9, No. 2. Mas, A. (2008). Labour Unrest and the Quality of Production: Evidence from the Construction Equipment Resale Market. Review of Economic Studies (2008) 75, 229–258. Nichols, N., Mitchell, J., Lindner, S. (2013). Consequences of Long-Term Unemployment. The Urban Institute. Washington DC. Oberfield, E. (2013). Productivity and Misallocation During a Crisis: Evidence from the Chilean Crisis of 1982. Review of Economic Dynamics 16(2013). 100-119. OECD (2015). The future of productivity. Paris: OECD Publishing. OECD (2016). The Productivity–Inclusiveness Nexus. Pariz: OECD. Council, C(2016)42/REV1. OECD (2016). Chapter 2: Promoting productivity and equality: a twin challenge. OECD Economic Outlook. Issue 1, June. Paris: OECD Publishing. Peters, B., Riley, R., Siedschlag, I., Vahter, P, McQuinn, J. (2014). Innovation and Productivity in Services:Evidence from Germany, Ireland and the United Kingdom. Papers WP480. Dublin: Economic and Social Research Institute (ESRI). Pereira, A.M., Andraz, J.M. (2013). On the economic effects of public infrastructure investment: A survey of the international evidence. College of William and Mary Department of Economics. Working Paper Number 108. Renda, A., Dougherty, S. (2017). Pro-productivity institutions: learning from national experience. OECD Productivity Working Papers No. 7. Paris: OECD Publishing. Restruccia, D., Rogerson, R. (2008). Policy Distortions and Aggregate Productivity with Heterogeneous Plants. Review of Economic Dynamics 11(2008). 707-720. Schiantarelli, F. (2008). Product Market Regulation and Macroeconomic Performance: A Review of Cross-Country Evidence. Manuscript. St. Aubyn, M. (2008). Modernising Public Administration and Economic Growth. GPEARI Working Paper 001. Lisbon: Gabineto de Planeamento, Estrategia, Avalaiacao e Relacioes Internacionais. Statisticni podatki iz bilance stanja in izkaza poslovnega izida (razlicna leta). Ljubljana: AJPES. Syverson, C. (2011). What Determines Productivity? Journal of Economic Literature Vol. 49, No. 2. Syverson, C. (2016). Challenges to Mismeasurement Explanations for the U.S. Productivity Slowdown. NBER Working Paper 21974. UMAR (2014). Ekonomski izzivi. Ljubljana: Urad za makroekonomske analize in razvoj. UMAR (2016). Ocene ucinkov nekaterih strukturnih ukrepov v Sloveniji. Ljubljana: Urad za makroekonomske analize in razvoj. UMAR (2017a) Porocilo o razvoju. Ljubljana: Urad za makroekonomske analize in razvoj. UMAR (2017b). Pomladanska napoved gospodarskih gibanj. Ljubljana: Urad za makroekonomske analize in razvoj. Van Ark, B., O’Mahoney, M., Timmer, M.P. (2008). The Productivity Gap Between Europe and the United States:Trends and Causes. Journal of Economic Perspectives Vol. 22 No. 1 (Winter). Vergeer, R. , Kleinknecht, A. (2014): Does labor market deregulation reduce labor productivity growth? A panel data analysis of 20 OECD countries (1960-2004). International Labour Review, 153(3), p. 365-393. Verle, K., Markic, M., Kodric, B. (2012). Kompetence slovenskih managerjev in organizacijska struktura. Organizacija, letnik 45, številka 1. Vollrath, D. (2014). Measuring Misallocation across Firms. The Growth Economics Blog. Pridobljeno na: https://growthecon. wordpress.com/2014/09/25/measuring-misallocation-across-firms/. Vives, X. (2007). Innovation and Competitive Pressure. University of Navarra Working Paper No. 634. WEF (World Economic Forum). The Global Competitiveness Report, razlicne številke. Wren-Lewis, S. (2017). https://mainlymacro.blogspot.si/2017/03/the-output-gap-and-innovations-gap.html; dostop 15.5.2017. Priloge Priloga 1: Metodologija izracuna ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov Analiza (ne)ucinkovite alokacije razpoložljivih proizvodnih virov in njen ucinek na skupno produktivnost (TFP) podjetniškega sektorja, predelovalnih in storitvenih dejavnosti v Sloveniji sledi metodologiji, ki sta jo razvila in na podjetniških podatkih za vec držav prvic uporabila Hsieh in Klenow (v nadaljevanju HK; 2009, 2013)1. Ucinkovita alokacija razpoložljivih proizvodnih virov bi skladno z modelom HK pomenila, da ne bi obstajale nobene omejitve za seljenje dela in kapitala k podjetjem z najvecjimi donosi. Mejni proizvodi posameznih proizvodnih dejavnikov in njihovo placilo med podjetji bi bilo izenaceno. Na trgu proizvodnih dejavnikov bi v tem primeru obstajalo stabilno alokacijsko ravnotežje, pri katerem bi pojav šoka, ki bi bil skupen vsem podjetjem v posamezni dejavnosti (t.i. eksogenega šoka), povzrocil razlike med vrednostmi mejnih proizvodov posameznih proizvodnih dejavnikov, kar bi povzrocilo prerazdelitev posameznega proizvodnega dejavnika od manj produktivnih k bolj produktivnim podjetjem, vse dokler se placilo tega dejavnika ne bi med podjetji ponovno izenacilo. Model HK je standardni model monopolisticne konkurence s heterogenimi podjetji, ki se med seboj ne razlikujejo samo po ravni produktivnosti, ampak se soocajo tudi z razlicnimi proizvodnimi in kapitalskimi omejitvami oz. z neucinkovito alokacijo razpoložljivih proizvodnih virov. Slednja povzroca razlike med mejnimi proizvodi dela in kapitala med podjetji in naceloma pripelje do nižjega TFP. Njen obseg tako lahko merimo s širino opazovanih vrzeli med vrednostmi mejnih proizvodov razlicnih proizvodnih dejavnikov med podjetji. Za izracun ucinkovite alokacije razpoložljivih proizvodnih virov uporabljamo Cobb-Douglasovo proizvodno funkcijo s konstantnimi donosi obsega: kjer i oznacuje podjetje, s pa dejavnost. Y predstavlja realni proizvod, A je parameter skupne faktorske produktivnosti podjetja (TFP)2, L so nominalni stroški dela ali povprecno število zaposlenih na podlagi delovnih ur v obracunskem obdobju, K so osnovna sredstva, 1-as je povprecni delež stroškov dela v dodani vrednosti dejavnosti, v dolocenem obdobju3. 1 Njena predhodnika, v smislu teoreticnega okvirja sta Restuccia in Rogerson (2008), ki sta v svojem delu nakazala, da so lahko prispevki neucinkovite alokacije razpoložljivih proizvodnih virov (npr. zaradi ukrepov, ki delujejo kot subvencije neproduktivnim in davki produktivnim podjetjem) k TFP precejšnji. 2 Asi oz. TFPsi pove, koliko proizvoda lahko podjetje pridobi ob uporabi razpoložljivih proizvodnih dejavnikov. 3 V naši analizi, 2002-2015. Fizicna produktivnost podjetja Asi 4 ni neposredno merljiva, zato jo lahko izrazimo kot: .........................................................................., kjer je TFPRsi prihodkovna produktivnost podjetja5 in Psi cena specificna za podjetje. Z uporabo predpostavke o monopolisticni konkurenci lahko izrazimo fizicno produktivnost sektorja TFPQs kot: ....................S.........................................................., kjer je s elasticnost substitucije med dobrinami podjetij6. Ce so produkcijski faktorji ucinkovito alocirani, je prihodkovna produktivnost med podjetji znotraj sektorja izenacena, torej lahko ucinkovito raven fizicne produktivnosti ..........* sektorja zapišemo kot: ..........*........................................... Vpliv ucinkovitosti razporeditve na produktivnost merimo z razmerjem med dejansko produktivnostjo in optimalno produktivnostjo. Z uporabo Cobb- Douglasovega agregatorja lahko potem zapišemo razmerje med proizvodnjo in proizvodnjo v primeru optimalne ucinkovitosti alokacije proizvodnih virov: ....*.....S............................................................................ ...., kjer je .... delež dodane vrednosti sektorja v skupni dodani vrednosti gospodarstva (dela gospodarstva). V osnovnem modelu smo kot: (1) spremenljivko za delo uporabili stroške dela, (2) parameter elasticnosti substitucije med dobrinami podjetij (s) dolocili v višini 37 in (3) dovolili spreminjanje uteži dejavnosti (....). 4 Produktivnost v smislu kolicinskega obsega proizvedenega blaga in storitev. 5 Produktivnost v smislu nominalnega prihodka od proizvedenega blaga in storitev. 6 Sigma v literaturi vecinoma zavzema vrednosti 3, 5 ali 10. 7 Takšna vrednost je upoštevana tudi v primerljivih analizah za druge države. Nekateri avtorji (npr. Dias et al., 2016) v okviru preverjanja zanesljivosti izracunov osnovnih modelov upoštevajo višje vrednosti parametra elasticnosti substitucije, dolocene na podlagi novejših ocen (vrednosti za evrsko obmocje okoli 5 za celotno gospodarstvo, oziroma okoli 7 za ......................................, Alternativni modeli oz. modeli, s katerimi smo preverjali zanesljivost dobljenih rezultatov, se od osnovnega modela razlikujejo glede na uporabo konstantnih ali spremenljivih uteži ter glede: (1) razlicnih vrednosti za s , (2) razlicnih kazalnikov za spremenljivko delo (število zaposlenih namesto v osnovnem modelu uporabljenih stroškov dela)8, in (3) dodatne izlocitve 1 % oziroma 2 % ekstremnih vrednosti v repih porazdelitev .................................................................................. fizicne oziroma prihodkovne produktivnosti podjetij.9 ................................................................................... predelovalne dejavnosti in okoli 4 za storitvene dejavnosti). 8 V osnovnem modelu za spremenljivko delo uporabljamo stroške dela, saj naj bi bile v dolocenem obdobju razlike med podjetji v njihovih stroških dela oz. placah na zaposlenega, predvsem odraz razlik v opravljenih delovnih urah in cloveškega kapitala na delavca. 9 Glede na leto in glede na dejavnost. Ekonomski izzivi 2017 Alokacijska ucinkovitost in produktivnost v Sloveniji Priloga 2: Seznam dejavnosti, ki so vkljucene v analizo ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov Predelovalne dejavnosti - C 10 Proizvodnja živil 13 Proizvodnja tekstilij 14 Proizvodnja oblacil 16 Obdelava in predelava lesa; proizvodnja izdelkov iz lesa, plute, slame in protja, razen pohištva 18 Tiskarstvo in razmnoževanje posnetih nosilcev zapisa 20 Proizvodnja kemikalij, kemicnih izdelkov 22 Proizvodnja izdelkov iz gume in plasticnih mas 23 Proizvodnja nekovinskih mineralnih izdelkov 25 Proizvodnja kovinskih izdelkov, razen strojev in naprav 26 Proizvodnja racunalnikov, elektronskih in opticnih izdelkov 27 Proizvodnja elektricnih naprav 28 Proizvodnja drugih strojev in naprav 29 Proizvodnja motornih vozil, prikolic in polprikolic 31 Proizvodnja pohištva 33 Popravila in montaža strojev in naprav Oskrba z vodo; Ravnanje z odplakami in odpadki; saniranje okolja - E 38 Zbiranje in odvoz odpadkov ter ravnanje z njimi; pridobivanje sekundarnih surovin Gradbeništvo - F 41 Gradnja stavb 42 Gradnja inženirskih objektov 43 Specializirana gradbena dela Trgovina; vzdrževanje in popravila motornih vozil - G 45 Trgovina z motornimi vozili in popravila motornih vozil 46 Posredništvo in trgovina na debelo, razen z motornimi vozili 47 Trgovina na drobno, razen z motornimi vozili Promet in skladišcenje - H 49 Kopenski promet; cevovodni transport Gostinstvo - I 55 Gostinske nastanitvene dejavnosti 56 Dejavnost strežbe jedi in pijac Informacijske in komunikacijske dejavnosti - J 58 Založništvo 62 Racunalniško programiranje; svetovanje in druge s tem povezane dejavnosti Poslovanje z nepremicninami - L 68 Poslovanje z nepremicninami Strokovne, znanstvene in tehnicne dejavnosti - M 69 Pravne in racunovodske dejavnosti 70 Podjetniško in poslovno svetovanje (izlocili smo dejavnost uprav podjetij) 71 Arhitekturno in tehnicno projektirnje; tehnicno preizkušanje in analiziranje 72 Znanstvena raziskovalna in razvojna dejavnost 73 Oglaševanje in raziskovanje trga 75 Veterinarstvo Druge raznovrstne poslovne dejavnosti - N 78 Zaposlovalne dejavnosti 80 Varovanje in poizvedovalne dejavnosti 81 Dejavnost oskrbe stavb in okolice Priloga 3: Rezultati alternativnih izracunov ucinkovitosti razporeditve proizvodnih dejavnikov Tabela: Neucinkovitost razporeditve proizvodnih dejavnikov v Sloveniji v celotnem gospodarstvu (povecanje TFP v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Celotno gospodarstvo Osnovni model s=3 s = 3; L=LC; .s je konstantna 26,8 26,0 27,7 27,4 29,4 31,7 32,2 34,9 37,0 39,3 40,1 41,3 38,2 37,3 .s ni konstantna 27,5 26,0 27,6 27,3 29,0 32,3 32,4 35,4 37,6 39,5 38,8 40,3 36,8 35,4 Alternativni modeli s=3 L=EMP; .s je konstantna 40,5 39,4 41,2 40,3 43,7 47,0 47,5 51,2 50,4 51,7 52,7 55,4 50,1 51,8 .s ni konstantna 41,4 39,5 41,0 39,9 43,0 48,0 47,9 51,8 51,7 52,2 51,2 54,2 48,1 48,5 s=5 L=LC; .s je konstantna 46,1 45,1 48,9 46,1 49,7 54,2 54,3 55,9 62,0 66,5 68,2 70,0 62,9 63,6 .s ni konstantna 48,5 45,5 49,0 46,5 49,3 56,1 54,5 56,6 62,9 66,7 66,2 68,5 60,6 60,4 L=EMP; .s je konstantna 73,8 70,0 78,6 68,8 79,3 82,8 86,7 91,3 89,2 90,2 92,9 99,2 86,1 93,7 .s ni konstantna 76,1 70,4 78,6 68,6 78,2 85,4 87,2 91,8 91,6 90,7 90,9 97,3 83,0 87,8 Vir: Izracuni UMAR na osnovi podatkov AJPES. Opomba: V tabeli so prikazane ocene za razlicne specifikacije parametrov. Prikazane ocene kažejo na možno povecanje skupne faktorske produktivnosti v celotnem gospodarstvu v primeru optimalne razporeditve proizvodnih dejavnikov. ekonomski izzivi 2017 ekonomski izzivi 2010